Caderno Legislativo

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Cadernos Novas Alianças

2Legislativo

Orientações para incidir em políticas públicas

Passo�1 > Entender o Legislativo2

Livro2_Legislativo

Realização Programa Novas AliançasCoordenação do projeto Karla NunesSupervisão editorial Adriano GuerraEdição Rachel CostaTexto * Instituto ÁgoraRevisão Ana Virgínia Lima da SilvaProjeto gráfico e diagramação Henrique CarvalhoTiragem 1.000 exemplaresImpressão Formato Artes Gráficas

2ª edição – Belo Horizonte, setembro de 2009.

Oficina de Imagens – Comunicação e EducaçãoRua Salinas, 1.101, Santa Tereza, Belo Horizonte/MG – CEP: 31015-365Telefone: (31) 3465-6800 [email protected]

* Os conteúdos deste caderno foram baseados na publicação “OrçamentoPúblico, Legislativo e Comunicação – Três eixos estratégicos para incidên-cia nas políticas públicas” (Programa Novas Alianças, 2007)

Cadernos Novas Alianças_ Orientações para incidir em políticas públicas

L526 Legislativo: orientações para incidir em políticas públicas / Texto Instituto Ágora. 2.ed. — Belo Horizonte: Oficina de Imagens, 2009.36 p.; (Coleção Cadernos Novas Alianças; 2)

1. Poder Legislativo. 2. Políticas Públicas. I. Instituto Ágora.

CDU: 342.52(81)

Ficha catalográfica (catalogação-na-publicação)

Passo�1 > Entender o Legislativo 3

ESTA PUBLICAçãO é PARTE INTEGRANTE da série “Cadernos NovasAlianças – Orientações para incidir em políticas públicas”, cole-ção que reúne referências e conceitos relevantes sobre temas comoOrçamento Público, Legislativo, Comunicação e MobilizaçãoSocial. A proposta da série é fomentar, nas organizações e movi-mentos sociais, o desenvolvimento de estratégias que busquemampliar e garantir a efetiva participação da sociedade civil nosprocessos de elaboração e deliberação das políticas públicas, emespecial aquelas relacionadas à promoção e defesa dos direitos decrianças e adolescentes.

A coleção é resultado da experiência acumulada pelo ProgramaNovas Alianças, iniciativa que aposta na articulação de parceriase ações em rede que tenham como foco a incidência sobre aspolíticas e o Orçamento Público destinados a crianças e adoles-centes. Desde 2006, o Novas Alianças desenvolve oficinas de for-mação, ações de comunicação e mobilização social e atividadesde incidência no âmbito do poder público e da sociedade civil.O objetivo do programa é desenvolver e aperfeiçoar a capacida-de dos conselhos de políticas públicas e das organizações sociaisde incidir, monitorar e avaliar os investimentos governamentaisnas esferas municipal e estadual, além de incentivar a constru-ção de alianças com o Poder Legislativo e com os veículos decomunicação.

A ação é coordenada pela Oficina de Imagens, em aliança estraté-gica com a Agência de Notícias dos Direitos da Infância (ANDI), aFrente de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente deMinas Gerais, a Fundação AVINA, a Fundação Vale, o InstitutoÁgora em Defesa do Eleitor e da Democracia, o Instituto Caliandrae o Instituto C&A. Conta ainda com o apoio da Comissão de Parti-cipação Popular da Assembleia Legislativa de Minas Gerais, daFrente Parlamentar de Defesa dos Direitos da Criança e do Adoles-cente do Estado de Minas Gerais e do Centro de Apoio Operacio-nal às Promotorias de Infância e Juventude do Ministério Públicode Minas Gerais.

>APRESENTAÇÃO

íNdiCE

Passo 1_ Por dentro do Legislativo. Página 6

Passo 2_ O funcionamento dos parlamentos municipais. Página 8

Passo 3_ O processo de monitoramento. Página 13

Passo 4_ Como incidir no Legislativo. Página 18

Apêndice_ Origem e desafios do Legislativo brasileiro. Página 30

Passo�1 > Entender o Legislativo 5

NAS SOCIEDADES DEMOCRÁTICAS, como a quevivemos, o Estado concentra o poder degovernar (Executivo), julgar e aplicar asleis (Judiciário) e legislar (Legislativo).

Neste caderno, conheceremos um pouco maissobre a rotina e as funções desse último poder,formado pelas câmaras municipais, assembleiaslegislativas estaduais e pelo Congresso Nacional –que abarca a Câmara dos Deputados e o Senado.Esses órgãos são responsáveis por representar opovo, os Estados e os municípios (por meio dosdeputados, senadores e vereadores eleitos), com-partilhar a formulação e a aprovação das políticaspúblicas, mediar conflitos sociais e fiscalizar aaplicação dos recursos públicos.

Passo�1 > Por dentro do Legislativo6

PARA ENTENDER como o Legislativo pode ajudar os cidadãos no con-trole social das políticas públicas, é importante compreender suafunção conforme a divisão dos poderes públicos, percebendo adiferença entre ele e o Executivo e o Judiciário. Podemos destacarquatro características fundamentais do Poder Legislativo: sua maiorabertura à sociedade civil, sua configuração como espaço para aresolução de conflitos, sua capacidade de estabelecer um duplodiálogo – tanto em direção aos cidadãos quanto ao poder públi-co – e, por último, seu papel fiscalizador. Nos tópicos a seguir,entenderemos melhor cada um desses pontos.

1.1 maior�abertura�à�sociedade�civil�

Entre os três Poderes, o Legislativo é, formalmente, o mais sensívelà participação da sociedade. Provavelmente isso decorre do fatode que, enquanto o Executivo é a casa do governo e o Judiciáriodos magistrados, o Legislativo é a casa do povo. Por isso, duranteo intervalo entre uma eleição e outra, suas portas devem per-manecer abertas à população, que pode, por meio desse canal, pro-por leis, realizar o controle social, e incidir sobre os ciclos orça-mentários.

Aos legisladores, assim como aos juízes, cabe punir qualquerdesvio de conduta do Executivo. Entretanto, mais uma vezpodemos observar que a abertura do Legislativo à sociedade civilé maior que a do Judiciário. Esse, embora exerça o papel funda-mental de julgar e apenar descumprimentos das leis, está formal-mente mais distante da participação do povo, pois a escolha dosquadros que o compõem não se dá por voto popular.

1234>Por dentro do Legislativo

PASSO

Passo�1 > Por dentro do Legislativo 7

1.2 esPaço�de�resolução�de�conflitos

Outra função crucial do Poder Legislativo é o de servir comoespaço para a resolução dos conflitos da sociedade. A população,por si, não tem o dever de produzir consensos. A obrigação dechegar aos acordos possíveis é dos legisladores, que são eleitospara cumprir essa função. Asociedade é dissenso, contradição,diversidade e conflito, e nissoreside parte de sua riqueza.

Os parlamentos (Congresso Nacional,assembleias legislativas e câmaras devereadores) foram criados para servircomo espaços para a resolução dosconflitos das sociedades. é nessainstância que os interesses dosdiferentes segmentos sociais devemser negociados publicamente, pormeio do confronto e da luta argu-mentativa.

1.3 duPlo�diálogo

Em sua atuação, o Legislativo con-sidera permanentemente duasinstâncias: a sociedade – visto quedeve trabalhar para atender àssuas expectativas – e os poderesExecutivos (prefeituras, governosdos estados e a Presidência daRepública). é sua responsabilidadepromover o diálogo nessas duasdireções. Junto à sociedade, ouvin-do e apresentando respostas. Como poder público, fiscalizando-osem liberalidades. Quando umainstância legislativa não realizauma dessas duas funções, estádeixando de cumprir sua missão.

três�contratos_ Podemos pen-sar a relação da sociedade com ostrês Poderes como diferentes formasde se estabelecer um contrato. Com oExecutivo, o contrato é pré-pago: asociedade passa um cheque em bran-co e só depois de quatro anos desco-bre se valeu. Com o Judiciário, é pós-pago, pois só se responde por umcrime após cometê-lo. Já com o Legislativo é na hora, pois, após umcidadão protocolar uma demandajunto ao parlamento, em poucos diasdeve receber um retorno.

conflito�democrático_�Osociólogo Edgar Morin, em “Os SeteSaberes Necessários à Educação doFuturo” (Cortez, 2002) defende que ocaráter chave da democracia é seuelo vital com a diversidade. O gover-no democrático não deve ser inter-pretado como a ditadura da maioriasobre as minorias. É preciso que hajaespaço para a expressão das ideiasdesviantes. Morin compara a plurali-dade de vozes no campo social coma preservação da biodiversidade: “domesmo modo que é preciso protegera diversidade das espécies para sal-vaguardar a biosfera, é preciso prote-ger a diversidade de ideias eopiniões, que lhe conferem vitalidadee produtividade. deve permitir queestas se expandam (sempre emobediência às regras democráticas).>

Passo�1 > Por dentro do Legislativo8

1.4 fiscalizar�o�fiscalizador�

Mas, se, como vimos no tópico anterior,é dever do Legislativo fiscalizar o gover-no, quem fiscaliza os fiscalizadores? Seé essa esfera de poder que exerce umaespécie de auditoria permanente dosrecursos públicos, quem audita osauditores?

A resposta a essas perguntas é a partici-pação da sociedade no acompanhamen-to da atuação legislativa. Cabe aoseleitores fiscalizar e denunciar qual-quer desvio de conduta por parte doslegisladores, exigindo providências.

Uma das principais medidas quepode ser tomada é não votar nova-mente em políticos envolvidos emalgum esquema de corrupção. Umequívoco comum é achar que nãotemos responsabilidade sobre osdesvios cometidos pelos legisladores.Esse erro de interpretação deve ser evi-tado, uma vez que qualquer crítica àclasse política é, necessariamente, umaautocrítica, pois os integrantes dessaclasse – tanto do Executivo quanto doLegislativo – são escolhidos pelo povo.

Ao fiscalizar os fiscalizadores, a popu-lação também se dá conta das carên-cias e do que poderia ser garantido emlei – e principalmente nos orçamentos– para a melhoria da qualidade devida nas áreas de educação, saúde,habitação, transporte público etc.

(...) A democracia forma um sistemapolítico complexo na vivência de plu-ralidades, concorrências e antagonis-mos, permanecendo como comu-nidade. Constitui assim, a união entrea união e a desunião. Vive de confli-tos que lhe conferem pluralidade atémesmo na cúpula do Estado comdivergências entre os poderes Execu-tivos, Legislativos e Judiciários, edeve preservar a pluralidade parapreservar a si própria”. O sociólogodefine como “conflituosidade criado-ra” esse processo produtivo deembate de ideias, responsável porgarantir a pluralidade tão necessáriaà democracia.

>

ParticiPação�de�todos_�Muitaspessoas se sentem despreparadaspara participar da vida política eacabam por não cumprir seu papel nocontrole social dos três Poderes. isso éum equívoco perigoso, já que todos oscidadãos possuem autoridade paraincidir em políticas públicas, contribun-do para o desenvolvimento dessas pormeio da percepção de suas necessi-dades reais como usuários dosserviços e equipamentos da cidade.Via de regra, a classe política não pos-sui essa experiência, já que não fazuso dos serviços públicos usados pelamaioria da população. Em geral, nãoandam de ônibus, seus filhos não estudam em escolas municipais ouestaduais, possuem seguro de saúdeparticular, passam férias no exterioretc. Por isso, quem está mais habilita-do a apontar os problemas e as defi-ciências que afetam a qualidade devida da população é ela própria.

Passo�2 > O funcionamento dos parlamentos municipais 9

é NAS CIDADES que a vida das pessoas realmente acontece: nelasfuncionam os equipamentos públicos, como as escolas, os postosde saúde, as bibliotecas e as praças. Por isso, a vida das pessoasocorre também a nível municipal, instância onde, concretamente,a democratização do poder deve ocorrer, uma vez que é nela queos cidadãos e cidadãs se revelam como eleitores, contribuintes,usuários dos equipamentos públicos e consumidores de bens eserviços. Dessa maneira, ganha importância a capacidade dacomunidade de reorganizar-se localmente para participar, colabo-rar e intervir nos três Poderes de suas cidades.

1234>O funcionamento dos

parlamentos municipais

PASSO

competências�das�câmaras�municipais

Segundo a Constituição Federal de 1988, são funções do Legislativomunicipal:

l Fiscalizar as contas do município;l Elaborar a Lei Orgânica;l Organizar as funções internas para legislar e fiscalizar;l Nomear logradouros, elaborar leis ordinárias ou apreciar aquelas cuja

iniciativa é prerrogativa do Executivo.

Passo�2 > O funcionamento dos parlamentos municipais10

2.1 PaPel�do�vereador

Em resumo, as duas principais funções de um vereador são legis-lar e fiscalizar as ações da prefeitura. A primeira atividade implicaem analisar e votar projetos de lei apresentados pelos próprios par-lamentares, pelo Executivo (prefeitura) ou pela sociedade civil.

Por isso, os legisladores precisam conhecer a fundo as leis de suacidade, do Estado e da nação, isto é, os marcos regulatórios nasdiferentes áreas das políticas públicas. Assim, eles podem perce-ber a necessidade de novas leis ou de aperfeiçoar as já existentes.

Os vereadores também devem se dedicar a funções fora das salas doLegislativo, visitando comunidades ou participando de discussõessobre temas municipais em eventos fora da câmara. Isso contribuipara uma melhor percepção sobre as expectativas da sociedade.

Em grande parte do tempo, todavia, os vereadores trabalham nosgabinetes, nas comissões técnicas ou em plenário – onde é apreci-ada e votada a maioria dos projetos que podem virar leis.

� � � �

o�que�pode o�que�não�pode

l Aprovar, emendar ou rejeitar o projeto de orçamen-to do município, que é de iniciativa do Executivo;

l definir de que forma o solo urbano deve ser ocupa-do (qual a altura dos prédios, onde é permitido ouso residencial ou comercial etc.);

l Fiscalizar permanentemente atos do governo –acompanhando o resultado de licitações, oempenho e o pagamento das firmas contratadas,ou da aplicação dos recursos e da qualidade dosserviços – e, em casos de irregularidades, levar adenúncia ao Tribunal de Contas e ao MinistérioPúblico;

l Criar normas gerais sobre a concessão de serviçospúblicos;

l Conceder títulos e homenagens aos cidadãos ecidadãs.

l Alterar a estruturaadministrativa daprefeitura;

l Gerar despesaspúblicas fora do orçamento;

l Legislar sobre assun-tos de competênciado Estado ou daUnião.


População composição�da�câmara

Até 1 milhão de habitantes de 9 a 21 vereadores

de 1 milhão a 5 milhões de habitantes de 33 a 41 vereadores

Mais de 5 milhões de habitantes de 42 a 55 vereadores

De acordo com o número de vereadores é estabelecida a frequên-cia das sessões. Pequenos parlamentos não realizam mais que umareunião por semana.

Em relação aos recursos gastos para a manutenção da câmara,independente do tamanho, a Carta Magna estabelece em 5% dareceita municipal o percentual máximo a ser usado para o paga-mento de vereadores. Também determina que o órgão não gastemais de 70% de sua receita com a folha de pagamento, incluindo,nesse cálculo, as despesas com o subsídio dos legisladores.

2.3 estrutura�

Independente da quantidade de vereadores que as compõem, ascâmaras municipais possuem regras e um organograma padrão,que segue o modelo das grandes casas legislativas:

l Mesa Diretora: é o órgão da câmara responsável por organizaros procedimentos de trabalho (rito parlamentar), fazendo cumpriro regimento interno durante as sessões. Também é seu deverencaminhar a contabilidade da Casa ao Tribunal de Contas doEstado e realizar a gestão por meio da criação de cargos efunções, da manutenção do espaço e de outras tarefas adminis-trativas. Periodicamente, no início de cada ano, a mesa diretora érecomposta por meio de acordos políticos e por votação.

2.2 comPosição

O artigo 28 da Constituição Federal estabelece o número máximoe mínimo de componentes de uma câmara. Não há, no Brasil,nenhuma cidade com menos de nove ou mais de 55 vereadores. Deacordo com a população do município, é definida uma das trêsfaixas de contagem, descritas no box abaixo.


l Assessorias (de informática, de comu-nicação institucional, de polícia mili-tar): Dão apoio técnico à realização dotrabalho dos vereadores.

l Secretarias Parlamentar e Adminis-trativa: A primeira cuida do fluxo deprojetos; a segunda, de administrar assubsecretarias responsáveis pela con-tabilidade, pelos recursos humanos epela infraestrutura.

l Comissões Permanentes: São ascomissões fixas, estabelecidas pelo regi-mento interno da Câmara. À exceçãodas comissões de Constituição e Justiça(CCJ) e de Finanças e Orçamento(CFO), as demais podem variar demunicípio para município. Há ascomissões de caráter técnico – cujafunção é estudar e emitir pareceressobre questões específicas – e as decaráter político, ou de mérito, queanalisam a pertinência dos projetos.Elas também são responsáveis porrealizar audiências públicas, receberpedidos e reclamações da comunidadee convocar os secretários municipaispara dar esclarecimentos.

lEspaços para atividades diversificadas:São os locais para a realização de encon-tros de comissões, sessões solenes, audiên-cias públicas, imprensa, plenário etc.

2.4 esPaço�físico

O plenário é o local onde se realizam assessões ordinárias e extraordinárias, emque se registram os discursos públicos e

outras�comissões_ Além dascomissões permanentes, as câmaraspodem contar com outros tipos decomissão, que não possuem envolvi-mento direto no processo legislativo.Veja alguns exemplos: l comissões�extraordinárias: São

criadas para o contato direto com asociedade. Alguns exemplos decomissões extraordinárias são asde defesa dos direitos Humanos e Cidadania; da Juventude; dedefesa dos direitos da Criança edo Adolescente; do idoso; de Segurança Pública; da Mulher.

l comissões�Parlamentares�deinquérito�(cPis): Fiscalizam osvereadores. Possuem função investigativa, não punitiva. Parainstaurar uma CPi há um trâmitelegal: a decisão precisa ser aprova-da em plenário e deve ser apresen-tado à Mesa diretora um pedido formal, com um número mínimo deassinaturas. Além disso, é precisoque haja composição partidária,aspecto regulado pelo regimentointerno.

l comissões�temporárias: Sãocomissões para o estudo dequestões específicas do municípioou para a representação da câmaraem eventos externos.

l comissóes�de�legislação�Partici-pativa�ou�Participação�Popular:Recebem e encaminham paratramitação as demandas de entidades civis, como sindicatos,associações e organizações não-governamentais (ONGs).


2.5 tiPos�de�Projeto

Existem cinco tipos de projeto que podem chegar à câmara. Aspropostas podem ser apresentadas pelos vereadores, pela prefeitu-ra, por entidades civis e pela população em geral. No quadroabaixo, detalhamos cada um desses tipos de projeto:

tipo�de�projeto sigla o�que�é Quem�apresenta

Projetos de Lei PLs

Constituem a maior parte daspropostas que tramitam nasCâmaras. depois de aprova-dos, precisam passar pelasanção do Executivo

Mesa diretora, prefeitu-ra, vereadores oucomissões permanentes

Projetos deEmenda à LeiOrgânica

PLOs

São propostas de alteração naLei Orgânica do Município, queé uma espécie de “Constituiçãoda Cidade”. Para se tornaremleis, precisam passar pelo crivodo presidente da câmara

Vereadores ou prefeitura

Projetos dedecreto Legisla-tivo

PdLs

Tratam de assuntos externos àeconomia das Câmaras epodem ser de dois tipos: con-cessão de título a cidadãos (ouqualquer outra honraria) ouestabelecimento dos salários doprefeito e do vice-prefeito

Vereadores

Projetos deResolução

PRs

dizem respeito a questõespolíticas ou administrativas dealcance interno da câmara,como o aumento do salário devereadores ou a criação denovas comissões técnicas

Vereadores

Projetos de ini-ciativa Popular

PiPsPodem tratar de questões geraisou relativas à Lei Orgânica

População (é necessárioa assinatura de pelomenos 5% dos eleitoresda cidade)

em que se dá a votação dos projetos de lei. Nele deve sempre haveruma área destinada a representantes da população, para que possamacompanhar os debates e as decisões apresentadas. Embora nem todosos projetos passem pelo plenário, é nele que se dá a “ação dramática”, istoé, a parte mais vistosa do exercício legislativo, e no qual a população podetestemunhar em hora e local determinados o confronto de ideias eopiniões dos diferentes segmentos ali representados pelos vereadores.


2.6 tramitação�de�um�Projeto

A tramitação de um projeto se inicia com a apresentação da pro-posta em plenária, durante uma sessão ordinária, em uma ativi-dade conhecida como “leitura de papeis”. Uma vez apresentadopublicamente, em sessão aberta, o documento deve ser publicadono Diário Oficial.

Na sequência, a proposta é encaminhada à Comissão de Consti-tuição e Justiça, que avalia sua constitucionalidade. Se não houverimpeditivos legais, o projeto é analisado pelos parlamentares con-forme sua intencionalidade, viabilidade e importância, por meiodas comissões que observam o mérito de cada proposta.

Passando pelo Legislativo, resta ainda a análise do Executivo para apromulgação da lei. Sendo validado pelo Poder Executivo, o proje-to de lei entra na pauta para apreciação em plenário – onde é vota-do em um ou dois turnos. A proposição ainda pode passar poremendas realizadas pelos parlamentares, de acordo com as nego-ciações e debates ocorridos em plenário. Mesmo aprovado pelacâmara, o projeto ainda pode ser vetado pelo Executivo. Quandoisso acontece, é preciso que a proposta retorne ao plenário.

Vejamos no quadro ao lado, em linhas gerais, o processo pelo qualé submetido um projeto de lei durante sua tramitação.

Fluxograma de tramitação de projetos

ProtocoloLeitura

em plenário


Arquivo

PdL, PR e PLOaprovados

Veto totalou parcial

Vet

o m

antid

oV

eto

derr

ubad

oREJEiTAdO

discussãoem plenário

discussãoem plenário

Análise nascomissões

Promulgaçãopela câmara

Executivo

Sanção doExecutivo Promulgação

pela câmara

Retorno àcâmara

APROVAdO

APROVAdO

Passo�3 > O processo de monitoramento16

NOS CAPíTULOS ANTERIORES, entendemos a importância do PoderLegislativo. Vimos também o funcionamento do município comocélula da República e os princípios de organização das grandescasas legislativas, que servem de modelo para as médias e peque-nas câmaras municipais. Vamos agora ao seu município e à suacâmara municipal, para realizar o levantamento das informaçõesbásicas que servirão para planejar o monitoramento do Legislativode sua cidade. Para tal, iremos elaborar o perfil do município, dacâmara, da legislatura em curso e dos parlamentares.

Um registro interessante que pode ser realizado é sobre os aspec-tos históricos da câmara municipal, reunindo dados como a datade fundação, acontecimentos relevantes no município etc. Demodo complemetar a essas informações, pode ser calculada a taxade renovação do parlamento na última eleição, obtida por meio daproporção de novos vereadores em relação ao total de eleitos. Sepossível, deve-se buscar esse índice para legislaturas anteriores.Com esses dados em mãos, é possível saber se a renovação temregistrado crescimento, se está estável ou se tem diminuído.

Uma taxa de renovação significativa fica entre 30% e 50% e podeestar relacionada à expectativa dos eleitores por mudanças. Per-centuais abaixo dos assinalados apontam para dois extremos: ou apercepção geral do eleitorado é de que a câmara é eficiente (e porisso não precisa de mudanças), ou há um distanciamento muitogrande entre a população e seu Legislativo. é importante identi-ficar qual desses cenários ocorre em seu município.

1234>O processo

de monitoramento

PASSO

Passo�3 > O processo de monitoramento 17

O cenário de desinteresse da população pelo Legislativo (Vejamais em “Eleitores x Eleitorado”) normalmente é acompanhadopela presença de indicadores sociais ruins, como baixo IDH,pouca escolaridade, altas taxa de analfabetismo, criminalidade edesemprego, má distribuição de renda, e falta de equipamentos desaúde e de cultura. Quando o balanço desses indicadores é negati-vo, o resultado mais comum é a incompreensão do papel do Legisla-tivo, que acaba por não trabalhar por mudanças na situação.

3.�1 minha�cidade

A primeira pergunta que devemosfazer é: o que o Legislativo, tendopor trás eleitores e eleitoras organi-zados, pode fazer pela cidade? Aresposta a essa questão evidenciaque o que se precisa monitorar nãoé apenas o “o quê” ou o “como” oLegislativo se comporta, mas suacapacidade de se relacionar e degerar mudança no município.

Assim, um primeiro passo é buscar,em fonte segura, alguns indicadorespor meio dos quais será possívelmonitorar a eficiência da câmara local.Eles servirão como uma espécie defotografia do cenário inicial e permi-tirão que, no futuro, sejam estabeleci-das comparações. Devido a essafunção, podem ser chamados de “indi-cadores de partida ou de ignição”.

As perguntas motivadoras para o moni-toramento são: como eram os indi-cadores sociais de políticas públicas parainfância e adolescência antes da incidên-cia popular sobre o Legislativo? Após oinício do trabalho, houve mudanças?Quais e quanto tempo depois?

eleitores�x�eleitorado_ Nãoraro, observamos a seguinte equação:a autoestima dos eleitores diminuiporque os eleitos se acomodam, e oseleitos se acomodam porque aautoestima dos eleitores é baixa. Aprática de monitoramento tem mostra-do que mesmo altas taxas de reno-vação não são capazes de inter-romper o círculo vicioso dessaequação, pois muitas vezes é umarenovação apenas nominal. Ou seja,mudam os personagens, mas per-manecem os comportamentos. diantedessa constatação, surge a pergunta:de onde virá um sinal de mudança?A sociedade civil brasileira, a julgar

por sua formação cultural, acreditaque a mudança depende dasociedade política. A sociedade políti-ca não acredita nisso, e menos aindaque a mudança venha da sociedadecivil. As tensões da sociedade políticasão internas. A sociedade civil, para asociedade política, é importante ape-nas como espaço referendador doque decidem. Atualmente, quem faz apauta são os políticos, mas isso nãosignifica que tem de ser sempreassim.


3.1.1 onde�encontrar�informações

l Na prefeitura: As secretarias municipais de governo são órgãospúblicos e, quando solicitadas, devem fornecer as informações desua competência a qualquer cidadão. Um bom local para se buscardados é a secretaria de planejamento (em alguns municípios onome não é esse), pois ela precisa de um bom diagnóstico domunicípio para definir as prioridades e, desse modo, investir osrecursos do orçamento público.

l Institutos governamentais de pesquisa: Em nível nacional, oprincipal é o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),que realiza o censo e a Pesquisa Nacional por Amostra deDomicílios (PNAD). Outra importante fonte é o Instituto Nacionalde Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep),responsável por levantamentos na área de educação.

l Raio-x: Um portal mantido pela Rede de Controle Social da Ad-ministração Pública Municipal (www.redecontrolesocial.org.br/raio_x)fornece um compilado dos principais dados de cada um dos maisde 5.000 municípios brasileiros. Também faz comparações entrecidades e com a média dos Estados.

l Universidades e fundações de pesquisa: Sempre vale tambémuma visita a esses órgãos, caso existam em sua cidade ou emmunicípios vizinhos, pois podem colaborar com o monitoramentoe a avaliação das políticas públicas com um apoio qualificado.

l Tribunais eleitorais: Tanto o Tri-bunal Superior Eleitoral (TSE), deatuação nacional, quanto os Tri-bunais Reginais Eleitorais (TREs),de abrangência estadual, são boasfontes de informação sobre os legis-ladores. Nesses órgãos é possívelencontrar dados como a declaraçãode quanto de recurso foi arrecadadopara a campanha ou possíveisprocessos jurídicos pelos quais oparlamentar responde.

Use dados fidedignos e relevantes, e semprecite a fonte de onde ainformação foi retirada,até para que, de temposem tempos, ela possa ser atualizada


3.2 minha�câmara

Após esse primeiro diagnósticogeral, vamos partir para a obser-vação do parlamento do município.Três perguntas podem ajudar nessecomeço: Quantas cadeiras têm acâmara municipal? Quem são osvereadores? Quais são os membrosda Mesa Diretora?

Essas respostas servirão comoprimeiro passo para o trabalho dequem vai monitorar o Legislativo.Para isso, deve ser formado umgrupo que vai acompanhar assessões da câmara, registrando asreuniões em resumos padronizados.Nas cidades com menos de 300 milhabitantes, o mais comum é que osvereadores se reúnam apenas umavez por semana, em sessões quevariam de uma a duas horas.

Ao se acompanhar o trabalho doLegislativo o que se percebe é que,usualmente, todas as áreas de políti-cas públicas são tratadas durante assessões. Por isso, é importante estaratento a esses outros assuntos queextrapolam os definidos para o moni-toramento. Não apenas porque eles seinterligam, mas porque fazem partedo dia-a-dia de grupos com saberes específicos, como as discussõessobre meio ambiente, saúde ou turismo, que perpassam a ação deONGs e de Conselhos Municipais – e que podem ser compartilhadas.

Uma ferramenta que pode ajudar nas atividades de monitoramen-to é a própria página web da câmara, mas é preciso algum cuida-do na sua utilização. Isso porque essa ferramenta geralmente é

cidades�monitoradas_Um consórcio de organizações emalguns municípios brasileiros. A maio-ria capitais, tem se empenhado emuma iniciativa interessante denomina-da Rede Latinoamericana de CidadesSustentáveis. São articulaçõesespontâneas de controle social cujamissão é colaborar para a construçãode cidades justas e sustentáveis.Uma das primeiras providênciasdessas iniciativas têm sido apesquisa e a publicação dos indi-cadores sociais do município. Umdos representantes dessas redes é oNossa São Paulo, que atua na capi-tal paulista e mantém um site(www.nossasaopaulo.org.br) e umapublicação anual sobre os indi-cadores e as mudanças observadas.Na cidade do Rio de Janeiro, o movi-mento Rio Como Vamos alimentapermanentemente sua página web(www.riocomovamos.org.br). iniciati-vas semelhantes estão sendo for-madas também em Belo Horizonte(www.nossabh.org.br), São Luiz,Teresina e Salvador, entre outras. Omodelo aplicado em todos essesmunicípios inclui o controle social deseus respectivos legislativos a partirdos “indicadores de ignição”.(Saibamais na pg. 17, na seção "MinhaCidade".).


uma sessão do site do município, mantida pelo Executivo e tendocomo objetivo não a prestação de serviços para os cidadãos, massim a apresentação de uma estratégia de “venda” da cidade aoturismo e às empresas paraatrair parques industriais.Quando a tônica é essa, não hágarantias de que o conteúdosobre o Poder Legislativo sejacompleto e imparcial. Tambémdeve-se tomar precauções emrelação às informações veiculadasem sites pessoais dos vereadores,pois esses são espaços eleitoraise de autopromoção.

No geral, o acesso a conteúdo de qualidade

por meio da página webdo município ainda é umdireito a ser conquistado

em nosso processodemocrático

3.3 legislatura atual

Nesta parte, vamos conhecer melhor a configuração atual dacâmara. Para começar, podemos buscar as seguintes informações:Qual o orçamento do município e qual o orçamento específico dacâmara?

Saber o custo de cada gabinete também é importante. Outra contaque pode ser feita é de quanto cada habitante paga para manterseus vereadores. O cálculo é simples: basta dividir o orçamento dacâmara pela população do município. O acesso a essa informaçãomuitas vezes incentiva as pessoas a valorizar aquele serviço peloqual estão pagando.

Ainda na lista das informações duráveis que podem ser compi-ladas, está o orçamento de cada uma das secretarias executivas dogoverno. O Poder Executivo é o responsável por divulgar essedado, que deveria ser de conhecimento de todos os legisladores.

3.4 meus�rePresentantes�Políticos�(vereadores)

A seguir, sugerimos algumas formas de conhecer melhor quem sãoos nossos representantes na câmara municipal. Começaremos porquatro quadros, que permitem a coleta de informações consoli-dadas ou duráveis. Depois, partiremos para os quadros dinâmicos.


3.4.1 Quadros�duráveis

Recebem esse nome porque a possibilidade de mudanças nessasinformações é pequena. Entretanto, é preciso registrá-las (podehaver, por exemplo, a troca de partido ou dos membros de umacomissão). Para preencher os quadros, serão necessárias infor-mações sobre os legisladores. A maior parte delas é fornecida comboa vontade pelos próprios gabinetes.

é importante sempre registrar o nome completo e o apelido usadopelo parlamentar, pois pelo primeiro você pode fazer consultas àreceita e ao Tribunal de Contas, enquanto o segundo facilita nabusca por promessas de campanha e de notícias sobre o vereador.

QUAdRO dOS PARLAMENTARES

QUAdRO dAS EMPRESAS FiNANCiAdORAS dE CAMPANHAS

QUAdRO dOS PARTidOS E dA CORRELAÇÃO dE FORÇAS

dados�PessoaisVereador:

dados�dos�financiadores�da�camPanha

Empresa ou pessoa física Setor de atuação Quantia

dados�PessoaisNome completo: Apelido: Profissão:

dados�do�gabineteTelefone: Endereço eletrônico: Chefe de gabinete: Ramal: Assessores: Ramal:

dados�do�candidatoPartido: Nº de votos: Tempo de representação (nº de legislaturas/ano):

bancada* rePresentantes�na�legislatura Partido

* Na coluna relativa à bancada, classifique-a como de situação, oposição, centro ou independentes.


3.4.2 QUAdROS diNâMiCOS

Ao contrário dos primeiros, nesses há a necessidade de atualiza-ção constante, pois eles são alimentados pelo desempenho dolegislador durante seu mandato.

dEPENdêNCiA / iNdEPENdêNCiA dA CAMPANHA

* Nesta coluna deve se registrar se a votação foi nominal: sim, não, ausência ou abstenção.A votação nominal é aquela em que é possível identificar os votantes e seus respectivosvotos, ou apenas os votantes, no caso em que os votos devam permanecer secretos. Opõe-se à votação simbólica, na qual não há registro individual de votos


financiadores�da�camPanha�x�atuação�Parlamentar

Empresa ou pessoa física

PLs em área de interesse (principalmente econômico)

Votação nominal*

data

é importante lembrar que nada proíbe pessoas físicas ou jurídicasde fazerem doações para campanhas políticas, havendo, inclusive,legislação própria que regulamenta essa prática. Nada impede queesses doadores tenham expectativas em relação aos legisladoresque ajudaram a eleger e tampouco é vedado aos parlamentaresresponderem a essas expectativas de alguma forma. O mais impor-tante é que a trajetória e a performance de todas essas motivações

QUAdRO dAS COMiSSõES TÉCNiCAS

comissão

Presidente

demais�integrantes


COMPROMiSSOS dE CAMPANHA


comPromissos�de�camPanha�x�atuação�Parlamentar

Compromissos de campanha

PLs em área de interesse (principalmente econômico)

Votação nominal*

data

* Nesta coluna deve se registrar se a votação foi nominal: sim, não, ausência ou abstenção.

Semelhante à anterior, o objetivo dessa tabela é registrar a votaçãonominal, data e sinopse da matéria que assinalam algum grau decoerência ou falta dela em relação a temas ou posicionamentosanunciados pelo candidato antes de se eleger. é preciso lembrarque a legislação eleitoral não exige que os candidatos cumpramaquilo que assumiram como compromisso diante dos eleitores noperíodo de campanha. Quem precisa fazer essa cobrança é aprópria população.

possam ser demonstradas, o que só um monitoramento responsável,sistemático e documentado pode assegurar. Por isso, além deapoios financeiros, devem ser assinalados nesse quadro os apoiosdados por sindicatos, associações religiosas e outros grupos deinteresse.

dados�Pessoais��Vereador:

situação�judiciária

Acusação data Status

CREdiBiLidAdE


A cada ano eleitoral, muitos candidatos a vagas no Legislativo são réusem alguma instância de processos administrativos, civis ou criminais.Nas eleições de 2008, por exemplo, vários postulantes iniciaram suascampanhas respondendo a processos acusatórios. Desses, muitos seelegeram e nem por isso tiveram sua representação interrompida.Ficou famosa certa candidata da cidade do Rio de Janeiro que assistiaa apuração dos votos da cadeia. Ela foi eleita, saiu da cadeia eassumiu sua cadeira como representante dos cariocas na câmara.

Evidente que muitas acusações podem ser falsas ou difamatórias,mas para isso existe o Poder Judiciário, responsável por dar a últi-ma palavra. A tabela “Credibilidade” existe também para regis-trar esses casos e dar visibilidade caso tenha havido injustiçacom os nossos representantes.

3.5 consolidação�do�trabalho

O trabalho da câmara acontece todos os dias (uma, duas ou trêsvezes por semana), mas os grupos que fazem o monitoramentodevem escolher uma unidade de tempo para realizar a consoli-dação do trabalho. é preciso um formato para a comunicação queseja capaz de responder a algumas perguntas, tais como: quantasleis foram apresentadas no período? Dessas, quantas foramaprovadas? Quantas tiveram origem na prefeitura? Quantas entreos próprios legisladores? Quantas tiveram origem na sociedade?

Uma periodicidade muito curta, como a semanal, pode ser boa paracompartilhar resultados com as rádios comunitárias, mas não éprática para outros fins. Como vimos, há cidades em que há apenasuma sessão de câmara por semana, o que faz com que se passemlongos períodos sem que nada muito relevante tenha ocorrido.Assim, produzir consolidados mensais costuma ser mais simples emais operacional.

Há inúmeras formas de realizar o acompanhamento da produçãolegislativa e da atuação dos legisladores. Tal acompanhamentopode ser feito por meio dos temas das políticas públicas (por exem-plo, educação, saúde e infância), por territórios (bairros, regiões,centro, periferia), ou pelo legislador (o que propôs, como votou,como fiscalizou, sua disposição para escuta e para consulta etc.).


O número de leis apresentadas ouaprovadas por umvereador não pode serum indicador de qualidade de seumandato

Em todos esses casos, é preciso esta-belecer recortes. Por isso, antes dedefinir qual será o cenário analisa-do, é importante tomar conheci-mento dos filtros metodológicoscomuns e necessários à análise. Aseguir falaremos um pouco maissobre cada um deles.

3.5.1 SiTUAÇÃO dO PROJETO

é o primeiro filtro. Trata-se de sabero que houve com a proposta apóssua apresentação – se ela tornou-selei de fato ou se foi arquivada. Acada 30 dias, uma grande quanti-dade de projetos que estavam emtramitação é classificada em umadessas duas situações.

3.5.2 ORiGEM

As propostas apresentadas à câmarapodem ser feitas diretamente pelasociedade civil, pelo Executivo oupelos legisladores. Há casos maisraros em que o proponente é o Tribu-nal de Contas ou o Ministério Público.

faltou�informação? A dificul-dade em acessar qualquer umdesses dados também é uma infor-mação relevante. É preciso levar aoconhecimento dos demais cidadãos,da imprensa e do próprio poderpúblico o tempo gasto entre a solici-tação do dado e o seu atendimento.É comum que vereadores, prefeitos,secretários ou funcionários públicosaleguem que essas informações jáforam divulgadas, que estão naimprensa, no Tribunal de Contas, noTribunal Eleitoral ou simplesmenteno site. O recado é: procure você.de fato há exigências legais para apublicação da maior parte dessesdados (e eles realmente devem tersido publicados em alguma dessasinstâncias), mas a questão é quedeve haver prontidão e objetividadepor parte dos órgãos do governo naprestação de contas à sociedade. Épreciso se diferenciar a informaçãopública – que é aquela que emalgum momento foi publicada porcumprimento formal a alguma leimaior (mas que não se sabe aocerto nem onde, nem quando) – e ainformação transparente, que éaquela informação pública de acessouniversal. Sob esse signo deveriamestar todas as contas públicas. No seu município, os poderes consti-tuídos sabem diferenciar entre o queé público e o que é transparente?


Projeto�de�lei

Registre aqui o número e o ano da proposição

sinoPse Breve descrição da proposta

temaÉ uma proposta de lei voltada a determinada área (como educação, saúde,segurança etc.) ou é uma proposta de lei universal?

PoPulação É uma proposta de lei voltada a um segmento específico ou é universal?

territÓrio Atinge algum bairro ou região específica do município?

origem ( ) População ( ) Executivo ( ) Legislativo ( )TC

relevância ( )PPP ( )PBi

3.5.3 RELEVâNCiA

Os projetos de políticas públicas podem ser de alto, médio ebaixo impacto ou relevância. Para simplificar, chamemos os dealto e médio impacto, genericamente, de PPPs. São aqueles queinterferem (para melhor ou para pior) na qualidade de vida dapopulação. Os de baixo impacto, chamemos genericamente dePBIs, que são os que concedem títulos ou honrarias, dão nome alogradouros, ruas e prédios públicos, ou estabelecem datascomemorativas.

No quadro abaixo, apresentamos um pequeno resumo com as prin-cipais informações sobre as propostas de lei.

A partir do registro mês a mês das atividades legislativas é possível construir séries históricasque servirão como indicadores de eficiênciada câmara

Passo�4 > Como incidir no Legislativo 27

EM 1988, A NOVA Carta Magna acabou com o monopólio do Estadosobre a iniciativa legislativa, ou seja, a sociedade política deixou deser a única que podia fazer leis no país. Com a nova Constituição, asociedade civil passou a também ter o direito de propor leis, caben-do aos legisladores ouvir, apreciar e responder a essas proposições.Isso ampliou em muito as possibilidades de diálogo com os repre-sentantes políticos, em especial com os que estão nos parlamentos.

A Constituição, no entanto, não decretou que a sociedadebrasileira estivesse preparada para fazer leis, controlar e interpelara classe política, mas sim assegurou à sociedade garantias legaispara que ela possa fazê-lo caso considere importante. Essascapacidades devem ser obtidas pelo esforço dos próprioscidadãos e cidadãs. Logicamente que, quanto mais organizada,informada e educada for a sociedade, melhor uso poderá fazerdesse importante e poderoso instrumento constitucional.

Para incrementar e até incentivar essa nova situação civil surgiramalguns mecanismos, como as leis de iniciativa popular, as ouvido-rias do eleitor, os orçamentos participativos e as Comissões de Par-ticipação Popular (ou Comissões de Participação Legislativa).Também foram criadas, em algumas câmaras, as Corregedorias eas Comissões de ética, que reforçam a ideia de transparência etrazem como pressuposto a participação.

Com todos esses mecanismos, setores organizados da sociedadeadquiriram o direito de apresentar queixas, fazer críticas e reivin-

1234>Como incidir no Legislativo

PASSO

Passo�4 > Como incidir no Legislativo28

dicações. Podem ainda requerer audiências públicas para o debatede temas específicos. Todavia, por dificuldade de acesso a essasinformações e aos trabalhos dos representantes políticos, muitasvezes a população negligencia a responsabilidade que possui emacompanhar as decisões políticas, abstendo-se de participar dadecisão do futuro da cidade, do estado e do País.

Lembre-se: ao organizar e compreendero funcionamento dos três Poderes emuma democracia, a sociedade temcondições de dialogar com os legis-ladores, cobrar, criticar e colaborar coma classe política. A isso damos o nomede incidir em políticas públicas, o queé uma forma efetiva de participação.

Já advertia o pensador Montesquieu,formulador da teoria dos três Poderes,“(...) A experiência eterna [a história],atesta que todo homem que detêm opoder tende a abusar do mesmo”. NoBrasil, hoje, com os instrumentos quetemos, pode haver esse abuso, mas talsituação só continua ocorrendoporque as pessoas permanecem deolhos fechados e não ocupam osespaços que a Constituição lhesgarante para a incidência e a partici-pação. Outra frase de efeito, mas bemverdadeira, que nos mostra o resultadode se abster a cumprir nosso papel naformulação das políticas está na

seguinte máxima: “Qual o preço que se paga por não gostar depolítica? Ser governado pelos que gostam”.

4.1 caminhos�Para�ParticiPar

São três os principais canais que o Legislativo oferece para que asociedade participe: as leis de iniciativa popular, as comissões

PaPel�criadorda�sociedade�civil_ A

sociedade civil possui uma importantefunção: a de incentivar a mudança ea atualização das normas e leis den-tro das democracias. isso porque asociedade política (Estado, agentes efuncionários públicos), como obser-vou o educador colombiano BernardoToro, só pode exercer suas ativi-dades dentro da lei ou do que amesma determina. Já a sociedadecivil pode fazer tudo o que a lei nãoproíbe. Em outras palavras, o espaçoda sociedade civil é, por excelência,o espaço da criação, do que está porser inventado. Por essa razão, asociedade deve emprestar sua cria-tividade aos legisladores que, presosa regimentos e normas – e, porvezes, distantes da população – nãoconseguem responder plenamenteàs demandas da população, ocu-pando-se, não raro, de disputas cor-porativas, cargos nos governos einteresses pessoais.

Passo�4 > Como incidir no Legislativo 29

abertas à coleta das demandas dos cidadãos e as frentes parla-mentares. Para usar esses canais, é importante conhecê-los.

l Lei de Iniciativa Popular: garante que qualquer cidadão possaapresentar projetos ao Legislativo. As propostas devem ser assinadaspor pelo menos 5% dos eleitores e podem tratar de questões gerais ourelativas à Lei Orgânica do município. Tem a mesma tramitação dosdemais, integrando a numeração geral das proposições autônomas.

l Comissões de Legislação Participativa ou de ParticipaçãoPopular: recebem sugestões de associações, órgãos de classe,sindicatos e entidades da sociedade civil para transformá-las emprojetos de lei que passam a ser de autoria das comissões. Nemtodas as Câmaras possuem. A de sua cidade possui?

l Frentes Parlamentares: reúnem os legisladores em torno deuma causa comum. Dessa maneira, as questões levantadas pelaarticulação ganham mais força ao serem levadas à votação. Apresença das Frentes também pode tornar possível um diálogomais aberto com a sociedade civil, facilitando a entrada de pro-postas na pauta do Legislativo e aumentando a fiscalização porparte dos parlamentares às ações governamentais realizadas emsua área de atuação.

l Ter acesso à Lei Orgânica do Município;l Obter o regimento interno da câmara da cidade;l Averiguar quais são as comissões técnicas previstas no regimento e como

elas funcionam;l Saber se há comissões municipais ou Frente Parlamentar de defesa dos

direitos da Criança e do Adolescente (quem as compõe e quando se reúne);l investigar se existe uma Comissão de Legislação Participativa ou de Par-

ticipação Popular na câmara de sua cidade; não havendo, essa pode ser aprimeira iniciativa de lei sugerida pela comunidade;

l Ter acesso ao diário Oficial, lembrando que sua consulta deve ser facilita-da e, por isso, exemplares devem estar disponíveis nas bibliotecas públi-cas e demais órgão da administração municipal, incluindo as escolas;

l Possuir exemplar da Constituição Federal e da Constituição Estadual.

Para�incidir�na�câmaraEste roteiro resume o que é preciso para incidir sobre o Legislativo:

apêndice > Origem e desafios do Legislativo30

APêNdiCE_ Origem e desafios do Legislativo brasileiroA

SEMPRE QUE FALAMOS sobre o Poder Legislativo no Brasil é precisolevar em conta que estamos diante de uma instituição com quasecinco séculos, cuja história é parte do processo cultural de for-mação do Estado brasileiro. Assim, ao analisar os parlamentos, épreciso identificar essas marcas e os obstáculos que precisam serenfrentados para se garantir o seu bom funcionamento. Abaixo,alguns dos principais traços do Estado brasileiro que precisamoscompreender:

l Estado excludente: a professora Rose Marie Inojosa, no livro “AGestão de Políticas de Desenvolvimento Social” (Fundap, 1997) enu-mera alguns dos paradigmas que contribuíram para o processo deconstrução do Estado brasileiro. Entre eles, organizaçãohierárquica piramidal, centralização das decisões, planejamentonormativo, autoritarismo, confusão entre o público e o privado epráticas de sigilo. O resultado foi a conformação de um Estadoexcludente, tanto no que diz respeito à participação da populaçãonas decisões, quanto na sua capacidade e disposição em promovera distribuição das riquezas.

l Cultura do favor: outro desafio historicamente conformado é o dasuperação do obstáculo criado por indivíduos ou grupos, mais oumenos organizados, que exercem poder por meio de mecanismosantidemocráticos, como o clientelismo e o tráfico de influência. Issose dá tanto na sociedade política quanto na sociedade civil e o resul-tado é a transformação daquilo que é de direito em favores particu-lares, por meio da criação de moedas de troca como: proteção, van-

apêndice > Origem e desafios do Legislativo 31

tagens financeiras e promessas deempregos, entre outros.

l Concurso de causas: é comum elegítimo que as chamadas comu-nidades de interesse e as minoriasprocurem eleger seus represen-tantes para transformar suas visõesem cosmovisões, por meio dagarantia de assentos nos parlamen-tos. Porém, esse não pode ser oúnico critério para a escolha dosrepresentantes, pois o Legislativo não é um concurso de causas.Nenhum tema é, incondicionalmente, mais importante que osdemais, mesmo porque os assuntos se inter-relacionam. Após aeleição, todos terão que legislar e fiscalizar os Executivos a partirde políticas universais. Essas políticas – como um Plano Diretor,uma agenda para o meio ambiente ou uma política tarifária para otransporte – irão interferir na qualidade das políticas específicas,como aquela voltada para a área da infância, por exemplo. Outroponto importante a se ressaltar é que o eleitor pode votar no padreou pastor da sua igreja ou no seu ex-colega de futebol, mas isso nãogarante que tenham espírito público ou o necessário conhecimentotécnico para legislar.

um�Pouco�de�histÓria

A história das câmaras municipais no Brasil começa em 1532,quando São Vicente – localizada onde hoje é o estado de São Paulo– foi elevada à categoria de vila. Durante todo o período do BrasilColônia, somente as localidades que tinham o estatuto de vila pos-suíam câmaras municipais, condição atribuída pelo Reino de Por-tugal mediante ato régio.

Naquela época, as câmaras municipais exerciam um número bemmaior de funções do que atualmente. Eram as responsáveis pelacoleta de impostos, por regulamentar o exercício de profissões eofícios, regular o comércio, cuidar da preservação do patrimôniopúblico, e criar e gerenciar prisões. Era uma gama de atividadesque englobava os três campos da administração pública.

A compra de voto é umadas faces da cultura dofavor e é crime, punidapela Lei Federal 9.840/99com cassação do registro do candidato oudo diploma, caso eleito

apêndice > Origem e desafios do Legislativo32

Com a Independência do Brasil e a Constituição de 1824, a autono-mia de que gozavam as câmaras municipais foi drasticamentediminuída, com o Império passando a centralizar a administraçãopública. A duração da legislatura foi fixada em quatro anos e overeador mais votado assumia a presidência da câmara – até entãonão havia a figura do “prefeito”.

Com a proclamação da República, ascâmaras municipais foram dissolvi-das, cabendo aos governos estaduaisa nomeação dos membros do Con-selho de Intendência. Em 1905,criou-se a figura do “intendente”,que permaneceu até 1930, com oinício da Era Vargas.

Somente com a Revolução de 1930foram criadas as prefeituras, àsquais foram atribuídas as funçõesexecutivas dos municípios. Assim,as câmaras municipais passaram ater especificamente o papel de casalegislativa.

Durante o Estado Novo, entre 1937e 1945, elas foram novamentefechadas e o Poder Legislativo dosmunicípios foi extinto. Com arestauração da democracia em1945, as câmaras municipaisforam reabertas e começaram atomar a forma que possuem atual-mente. O formato da câmaramunicipal que conhecemos hoje,portanto, começou a se desenharcom a Constituição Brasileira de1946, que inaugurou a atual série demandatos, ou legislaturas.

esPaço�solene�ou�“casa�doPovo”?_ Seja por sua origem nãodemocrática – uma vez que surgiramno Brasil por ato régio –, ou pelatradição coronelista da políticabrasileira, historicamente as câmarasse constituíram como espaçossolenes, isto é, como locais de pro-mulgação dos atos de governo. Sepor um lado, elas de fato devem servistas como um espaço diferenciado,pois sua atuação – fazer leis e fis-calizar o governo – tem consequên-cias e impacto sobre todo o municí-pio; por outro, restringi-las a essepapel as afasta de sua outra função,de “casa do povo”, no sentido derepresentação popular. É comum àscâmaras abrigar essas duas con-cepções que se contradizem: deespaço solene (de celebração,pompa e oficialidade) e de espaço dopovo (de acesso simples e direto).Essa dupla personalidade pode serutilizada pela classe política comhabilidade, ora para afastar, ora paraatrair a população. O discurso políticoé o principal instrumento utilizadopara acirrar ou diminuir essa con-tradição. Há a linguagem que afasta,da formalidade (Vossa Excelência,nobre vereador etc.) e a que chama,que pode tanto ser a da participaçãoe do direito quanto a da cama-radagem (da informalidade). Esta últi-ma, como vimos, é a mais perigosa.

Comitê GestorAdriano Guerra (Secretário Executivo)Alcione Rezende Bruno Vilela Carla Freitas Eliziane Lara Karla Nunes Paula Kimo

Aliança EstratégicaAgência de Notícias dos Direitos da Infância (ANDI)Frente de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente de Minas GeraisFundação AVINAFundação ValeInstituto ÁgoraInstituto CaliandraInstituto C&AOficina de Imagens – Comunicação e Educação (coordenação)

ApoioAssembleia Legislativa de Minas Gerais / Comissão de Participação Popular e Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos da Criança e doAdolescente Ministério Público de Minas Gerais / Centro de Apoio Operacional àsPromotorias de Infância e Juventude

Caderno Legislativo

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