Coesão e Disciplina Partidária

Ali eles vo resolver como j resolveram tantas outrascoisas que aconteceram. E queria te dizer o seguinte: que

voc no conhece a fora de um senador. Coitado dopresidente da Repblica, para dar conselho para um

senador, ou seja, quase humanamente impossvel. Abancada do PT vai agir da melhor forma possvel (resposta

do presidente Lula a um jornalista, a respeito da supostaorientao que teria dado bancada do PT no Senado, na

crise que envolvia o ex-presidente Sarney).

muito difcil julgar um colega. A gente convive muitotempo junto e acaba se vendo impedido quando tem umarelao de afinidade (senador Aloizio Mercadante (PT-SP)

em entrevista ao jornalista Joo Dria Jnior, quandofalava sobre a crise que assola o Senado, em 8/8/2009).

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Revista Dados 2011 Vol. 54 no 11 Reviso: 11.04.2011Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas

* Agradeo a Fernando Limongi e a Argelina Figueiredo a oportunidade de realizar essapesquisa no mbito doCentro Brasileiro deAnlise e Planejamento (Cebrap), para a qualcontei combolsa de ps-doutorado da Fundao deAmparo Pesquisa do Estado de SoPaulo (FAPESP) no 663-9/2007. Agradeo tambm a ajuda de Andra Freitas, Jlio CostaeMaurcio Izumi namontagemdo banco de dados sobre o Senado, a Scott Desposato pe-las dicas a respeito do fator de correo de disciplina partidria e aos pareceristas deDADOS pelos excelentes comentrios. Os dados referentes a essa pesquisa podem serdisponibilizados pelo autor a partir de solicitao no e-mail [email protected].

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 54, no 2, 2011, pp. 289 a 318.

Coeso e Disciplina Partidria no SenadoFederal*

Pedro Robson Pereira NeivaDoutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro(Iuperj). Ps-doutorando no Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), 2010.Legislativo, metodologia quantitativa, elites, relaes internacionais, so suas reas deinteresse (e-mail: [email protected])

INTRODUO

E sse artigo procura analisar o comportamento dos partidos no Se-nado brasileiro entre 1989 a 2009, por meio da avaliao do seugrau de disciplina/coeso interna nas votaes nominais que foramrealizadas na Casa. A preocupao principal verificar se a previsode parte da literatura, que diz que os partidos no Brasil so fracos, in-consistentes e pouco disciplinados na arena legislativa, encontra cor-respondncia na cmara alta ou se, comomostra outra corrente, os par-tidos apresentam convergncia interna e os parlamentares votam dis-ciplinadamente.

Dessa forma, pretendo contribuir para preencher uma lacuna deixadapela cincia poltica, que se debruou fortemente sobre a cmara baixanas duas ltimas dcadas. Dado o avanado grau de conhecimento quetemos da Cmara dos Deputados, no exagero dizer que os estudossobre o Senado esto apenas engatinhando. Embora a produo aca-dmica sobre a Instituio tenha aumentado nos ltimos anos umbom exemplo disso o livro organizado por Leany Lemos em 2008 anlises sobre as votaes nela realizadas so raras, com as excees deDesposato, 2006, e Branco, 2008.

Emparte, a carncia de estudos sobre aCasa explicada pela dificulda-de na obteno de dados. Enquanto a Cmara dos Deputados disponi-biliza emmeio eletrnico todas as suas votaes, no Senado s poss-vel obt-las por meio de consultas aos seus dirios. As informaes re-ferentes ao perodo posterior a julho de 1997 podem ser realizadas poracesso pgina do Senado na internet; antes disso, somente por meiode consulta em seu arquivo fsico emBraslia, que deve ser feita pginapor pgina.

As votaes nominais no dizem tudo sobre o comportamento de umLegislativo,mas elas nos fornecem informaes cruciais. Adisciplina um importante indicador da fora dos partidos, de como eles funcio-nam, de como interagem com o Poder Executivo e se os governos po-dem agir de forma decisiva ou se precisa obter suporte para cada vota-o. A indisciplina torna os partidos menos previsveis e menos est-veis, podendo custar a sobrevivncia do governo nos sistemas parla-mentaristas e torn-lo muito instvel nos sistemas presidencialistas.

No obstante, a anlise de tais votaes tem sofrido diversas crticas.Alguns autores afirmamque elas esto sujeitas a vis de seleo, j que

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Pedro Robson Pereira Neiva


s so analisadas aquelas em que os parlamentares se manifestamabertamente (Carrubba et alii, 2006). Outros sugerem que a convergn-cia de votos dos deputados de ummesmo partido deve ser vista comouma decorrncia de posicionamento ideolgico, de preferncias simi-lares, da similitude de interesses de seus eleitores e no de atitude dis-ciplinada em relao aos lderes (Cintra, 2004; Ames, 2003; Cox eMcCubbins, 1993). Adiscusso tem a ver como debate sobre disciplinae coeso. Esta ltima diz respeito similaridade de preferncias entreosmembros do grupo, da capacidade de trabalharem juntos para obte-rem os seus objetivos. J a disciplina definida por Tsebelis (1995:311)como a capacidade que o partido tem para controlar os votos de seusmembros no parlamento. Segundo Giannetti e Laver (2008), ela oresultado de um jogo estratgico realizado dentro do partido, em queos liderados respondem a recompensas e punies.

Uma terceira crtica que se levanta contra a anlise de votaes nomi-nais de que ela no considera as chamadas reao antecipada eno deciso (Ames, 2003). O argumento de que a disciplina (e o altondice de aprovao das propostas governamentais) pode ser alta por-que o Executivo deixa de encaminhar as matrias que correm risco deseremderrotadas. Omesmo raciocnio vale para o posicionamento doslderes partidrios, que liberariam suas bancadas nasmatrias que exi-bem um alto grau de conflito interno. Embora tal crtica deva ser leva-da em considerao, os autores que a fazem no apresentam a soluoe no explicam por que, emdeterminadosmomentos e situaes, a dis-ciplina baixa. Sendo o presidente e os lderes partidrios atores beminformados e com grande capacidade de agendamento, era de se espe-rar que eles reagissem antecipadamente em todas as matrias. Nessecaso, no haveria votaes com baixa disciplina, o que no o caso.

Outra crtica possvel de que os ndices de disciplina geralmente sotomados como elevados, sem que se tenha uma referncia de compara-o. Em nvel internacional, duas respostas a ela foram dadas porCarey (2007) e Morgenstern (2004), que analisam o comportamentodos partidos emdezesseis e cinco pases, respectivamente, sob diferen-tes arranjos institucionais. No Brasil, cabe registrar a comparao quefizeram Limongi e Figueiredo (1998) e Santos (2002) dos dois perodosdemocrticos vivenciados pelo pas, sob condies macroinstitucio-nais semelhantes: presidencialismo, multipartidarismo, federalismo,e eleio proporcional de lista no ordenada. Dessa forma, os autoresbrasileiros puderam perceber que a resposta para as diferenas encon-

Coeso e Disciplina Partidria no Senado Federal

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tradas estavam nas instituies microinstitucionais, isto , nas re-gras internas de funcionamento do Legislativo, principalmente nassuas implicaes para o relacionamento com o Executivo.

Porm, todos os estudos citados centraram o foco sobre o funciona-mento da cmara baixa, exclusivamente. Quase nada se sabe sobre oque acontece no Senado. A comparao entre os partidos nas duas Ca-sas legislativas, no mesmo momento, permite que se mantenham cons-tantes as instituies macroinstitucionais, sem perder o controle dasmudanas que o pas sofreu durante esse hiato histrico, que no fo-ram pequenas. Dessa forma, torna-se possvel avaliar at que ponto asmicroinstituies so, de fato, responsveis pelos resultados encon-trados at ento. Entre outras, pretendo responder s seguintes per-guntas: o grau de disciplina/coeso (ou unidade) partidria no Sena-do assemelha-se ao que se verifica na Cmara? Em caso afirmativo,quais so os fatores decisivos para esse comportamento? Seriam osmesmos que explicam a situao na cmara baixa? At que ponto ospoderes legislativos do presidente e o grau de centralizao do proces-so decisrio no Senado respondem pelo comportamento dos senado-res?

Dado que no se conhece quase nada sobre as votaes nominais no Se-nado, a minha preocupao principal a de fazer uma descrio geraldos dados e verificar como os partidos se comportam, mais especifica-mente no que diz respeito sua unidade interna, isto , ao grau em quevotam unidos no plenrio. Paralelamente, busco avaliar quais so ascaractersticas institucionais que influenciam esse comportamento. Aanlise est sendo feita sempre em comparao com a Cmara dos De-putados. Para saber se a disciplina alta ou baixa, no h referencialmelhor do que a cmara baixa, que j conhecemos relativamente bem.Na seo que se segue, fao uma retrospectiva sobre a discusso do sis-tema partidrio brasileiro e suas implicaes para o relacionamentoentre o Legislativo e o Executivo, procurando incluir o Senado nessedebate. Na seo trs, apresento os dados utilizados e discuto algunsaspectos metodolgicos, incluindo a preocupao com a possibilidadede vis, por incluir partidos pequenos e pouco coesos/disciplinadosno estudo. Em seguida, na seo quatro, procedo anlise dos dadospropriamente dita, adotando tanto umaperspectiva cross-section quan-to temporal. Na seo cinco, busco discutir por que, a despeito da gran-de diferena entre as duas Casas, os resultados so parecidos. Por fim,

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apresento as concluses, fazendo algumas consideraes finais e sina-lizando pesquisas futuras.

SISTEMAS PARTIDRIO E ELEITORAL E AS PECULIARIDADES DO SENADO

Parte expressiva da literatura em cincia poltica classifica o sistemapartidrio brasileiro como pouco institucionalizado, altamente frag-mentado, composto por polticos motivados por interesses paroquiaise clientelistas, e desfocados das questes nacionais (Ames, 1995;Lamounier e Meneguello, 1986; Lima Jnior, 1993; Mainwaring, 1991,2001; Mainwaring e Scully, 1995). Segundo Mainwaring (1991:354-355), considerando o nvel de desenvolvimento econmico dopas, o Brasil pode ser um caso nico de subdesenvolvimento partid-rio no mundo [...]. Na Amrica Latina, todos os pases razoavelmentedesenvolvidos tiveram mais estabilidade partidria. Na opinio deSartori (1993:11), seria difcil encontrar um pas que fosse to antipar-tidrio quanto o Brasil, tanto na teoria quanto na prtica [...] os polti-cos mudam de partido livre e frequentemente, votam em desacordocom sua orientao e recusam-se a aceitar qualquer tipo de disciplinapartidria. Para Ames (2003:102), o Brasil tem organizaes partid-rias muito fortes nos planos municipal e estadual, mas quase no sepode falar em partidos polticos no mbito nacional.

Segundo esses autores, o problema decorre da adoo do sistema pre-sidencialista, do arranjo federativo e, principalmente, do sistema elei-toral. Caractersticas como a figura do candidato nato e o voto de lis-ta aberta induzem o voto no indivduo, e no no partido, e acirram adisputa entre candidatos damesma legenda.Nesse contexto, os lderespartidrios ficamprivados da funo de definir a posio dos candida-tos na lista eleitoral e perdem instrumento importante de controle so-bre a eleio do parlamentar. Consequentemente, os legisladores elei-tos tornam-se individualistas e autnomos, enfraquecendo os lderes egerando indisciplina partidria na arena legislativa.

Todavia, h autores que argumentam em sentido contrrio. Baseadosem dados sobre votaes nominais. Figueiredo e Limongi (1995, 1999)apresentam evidncias que contrariam fortemente a crena prevale-cente a respeito do funcionamento do Legislativo no Brasil. Os dois au-tores verificam que o sistema partidrio possui uma organizao bemmais estruturada do que supe a literatura: os partidos apresentamdisciplina interna expressiva, possvel alinh-los em um continuum


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ideolgico, o comportamento dos parlamentares em plenrio previ-svel e as crenas relacionadas ao predomnio de uma dinmica federa-tiva no sistema no se justificam. Segundo Figueiredo e Limongi, asmaiorias no Legislativo so formadas combase emumgoverno de coa-lizo, operacionalizada pelo presidente e os lderes partidrios, e noindividualmente, com cada deputado. Outros autores chegaram a con-cluses semelhantes (Nicolau, 2000; Lyne, 2005; Meneguello, 1998:72;Santos, 1997; Pereira e Mueller, 2004).

De acordo com Figueiredo e Limongi (1995; 1999; 2008), dois fatoresso fundamentais para garantir a disciplina dos partidos e, consequen-temente, a influncia do Poder Executivo sobre as decises que so to-madas naCmara dosDeputados. O primeiro deles refere-se aos pode-res institucionais do presidente, tais como a possibilidade de editarmedidas provisrias, solicitar urgncia para suas matrias, vetar pro-jetos de lei e propormatrias legislativas. O segundo diz respeito s re-gras centralizadoras do processo legislativo na Cmara dos Deputa-dos, que colocam nas mos dos lderes partidrios o controle da agen-da dos trabalhos, restringindo o campo aberto s estratgias individu-alistas dos congressistas. Do ponto de vista dos deputados, a agrega-o em torno do partido seria a forma de viabilizarem a sua ao coleti-va e aumentarem seu poder de barganha junto ao Executivo federal, jque, individualmente, no teriam como arrancar suas concesses (Fi-gueiredo e Limongi, 1999:34-35; Carey e Reinhardt, 2003:779; Santos,2003:110). Outra considerao possvel est relacionada ao fato de queos legisladores operam em condies de baixa informao, de incerte-za e de sobrecarga de trabalhos, o que faz com que eles busquem nos l-deres partidrios uma referncia para seus votos. Consequentemente,o plenrio da Casa acaba apresentando alto grau de consistncia e deestruturao ideolgica, e o comportamento dos partidos passa a seraltamente previsvel.

Umproblema como trabalho desses autores de ambas as correntes que eles se voltam para a cmara baixa com exclusividade, embora fre-quentemente expandam suas concluses para todo o Poder Legislati-vo. Desconsideram que existe outra Casa, to importante quanto a pri-meira, cuja concordncia necessria para que umamatria legislativaseja efetivamente aprovada. O objetivo principal desse artigo trazeressa discusso para o Senado, procurando verificar se, a exemplo doque acontece na Cmara, os partidos so disciplinados e/ou coesos, elevantar hipteses que expliquem os resultados.

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Apesar das divergncias, os autores concordam que o presidente temamplos poderes para interferir no processo legislativo e que o Con-gresso funciona de forma centralizada. A partir desses achados origi-nais de Figueiredo e Limongi, seria de se esperar um comportamentomais partidrio tambm na cmara alta. Segundo os dois autores, osregimentos internos da Cmara e do Senado conferem amplos poderesaos lderes partidrios para agir emnomedos interesses do seu partido[...]. Mais do que isso, reconhecem formalmente a existncia do colgiode lderes (Figueiredo e Limongi, 1999:28). Emoutra passagem, os au-tores afirmam que as normas do regimento interno do Congresso per-mitem que os lderes partidrios controlem a agenda de trabalho erestrinjam o espao para as estratgias individualistas dos deputadose senadores (idem, 1995:500). De fato, emdiversas situaes, os lderespodem responder por suas bancadas e dispem de importantes pode-res de agenda. Eles definem os temas substantivos, estruturam a pautados trabalhos, agilizam o processo legislativo e reduzem a incerteza deuma negociao descentralizada. At mesmo autores que se opem aessa corrente reconhecem a importncia desse grupo na estruturaodos trabalhos legislativos.

Figueiredo e Limongi deram uma contribuio mpar para o entendi-mento de como funciona a Cmara dos Deputados no Brasil e seu rela-cionamento com o Poder Executivo. No entanto, temos razes paraacreditar que os resultados sejam diferentes no Senado. As suas regrasinternas no so asmesmas, o capital poltico dos senadores tende a sermaior e o poder de agenda do Executivo parece menor.

Vejamos o caso da solicitao do regime de urgncia, por exemplo, quepromove uma interferncia substancial no processo legislativo. A ur-gncia dispensa exigncias e formalidades regimentais, reduzindo otempo de tramitao de umamatria e aumentando as suas chances deaprovao. Quando solicitada pelo presidente da Repblica, obrigaque cada umadasCasas semanifeste emat 45 dias. Quando solicitadapelo Legislativo, faz com que a matria entre em discusso na sessoimediata, passando a ocupar o primeiro lugar na ordemdodia.Na pr-tica, o que acontece na maioria das vezes, pois o Poder Executivopode usar a sua base de sustentao para solicit-la. Isso acontece nasduas Casas legislativas, mas na Cmara parece ser operacionalizadamais facilmente. Emprimeiro lugar, porque necessrio apenas um ter-o dos parlamentares, contra dois teros no Senado. Em segundo lugar,porque esses nmeros podem ser substitudos pelos votos dos respec-


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tivos lderes partidrios, o que parece sermais fcil na primeira, dada aexistncia formal do Colgio de Lderes1.

O conceito de disciplina partidria envolve o comando de um lder (e asua aceitao), o qual deve ter os meios de fazer com que os desertoressejam punidos. importante, portanto, avaliar os recursos e as condi-es que ele tem para conseguir a obedincia de seus liderados, inclu-sive no que diz respeito ao seu capital poltico. No caso do Senado,deve-se considerar que se trata de uma casa de elite, onde quase noexiste o chamado baixo clero. Com exceo dos suplentes, quaseme-tade dos senadores j haviam ocupado cargos considerados superio-res, tais como os deministro, governador, presidente e vice-presidenteda Repblica2. Apenas 33% deles tornaram-se tambm lderes partid-rios no Senado3. Nesse contexto, a capacidade de os lderes imporem asua vontade fica reduzida. De fato, quem conheceminimamente a pol-tica brasileira custa a acreditar que tem ou tenha havido relao de li-derana de Renan Calheiros sobre Jos Sarney e Pedro Simon, porexemplo; de Ideli Salvati sobre Eduardo Suplicy eAloizioMercadante;de Jos Agripino sobre Antnio Carlos Magalhes e Marco Maciel; deSrgioMachado sobre Jos Serra, s para citar alguns. Para se destacarno Senado, o parlamentar no precisa necessariamente ocupar postosformais de direo ou de liderana; a sua influncia na Casa determi-nada pela sua histria poltica anterior ao mandato.

Outro fator que supostamente fortalece os lderes a prerrogativa queeles tm de indicar os membros de seus partidos para as comisses(Santos, 2003; Cox eMcCubbins, 1993). Conhecemos pouco sobre as co-misses da nossa cmara baixa e, menos ainda, da cmara alta. Sabe-seque elas no contam com a fora que tm no Congresso norte-america-no, cujas pesquisas serviram de referncia para os estudos do Legisla-tivo no Brasil. No obstante, possvel fazer algumas reflexes basea-das nas diferenas entre as duas Casas. Dado o nmero bemmenor desenadores, a chance de eles participarem de um nmero maior de co-misses bemmais elevada, ainda que a Cmara dos Deputados tenhaquase o dobro do nmero de comisses encontradas no Senado (vinte eonze, respectivamente). De acordo com o regimento da primeira, umdeputado deve participar, no mximo, de uma comisso permanente;no Senado, esse nmero sobe para trs. Sendo assim, a possibilidadede um senador fazer parte de uma ou mais comisses de seu interesse,ou de nelas ocupar cargos importantes, aumenta consideravelmenteem relao a um deputado. Conclui-se, portanto, que os lderes no Se-

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nado tmmenos possibilidades de escolha emenor poder de barganhaem relao aos seus liderados consequentemente, menor capacidadede obter disciplina vis--vis os lderes na cmara baixa.

Portanto, diante das limitaes institucionais e dos constrangimentospessoais a que os lderes esto submetidos em relao aos seus lidera-dos no Senado, espera-se que os senadores sejam substancialmentemenos disciplinados que os deputados, que apresentemum comporta-mento mais individual e menos partidrio. Antes de verificar se istoacontece de fato, apresento, a seguir, algumas consideraes sobre osdados que estou utilizando e a forma como eles esto sendo tratados.

DESCRIO DOS DADOS E ASPECTOS METODOLGICOS

A anlise ser feita exclusivamente com as votaes nominais, isto ,aquelas em que os votos dos senadores e deputados so registrados edivulgados publicamente. Elas podem acontecer em duas situaes:em matrias que exigem maioria qualificada para sua aprovao(emendas constitucionais, leis complementares, pedidos de urgnciaurgentssima); e quando for requerida a verificao de qurumde umavotao simblica, com o apoio de trs senadores. Emgeral, essa solici-tao feita no intuito de reverter uma deciso j tomada ou de aumen-tar os custos polticos para os adversrios, fazendo comque os seus vo-tos sejam declarados publicamente.

Sero cobertos os 21 anos posteriores promulgao da Constituio(1989-2009), abrangendo seis legislaturas e o mandato de cinco presi-dentes diferentes. Nesse perodo, foram encontradas 2.307 votaes naCmara e 1.381 no Senado. Em parte, a diferena entre as duas Casaspode ser explicada pela prerrogativa constitucional que define a cma-ra baixa como iniciadora dos projetos de lei propostos pelo Presidenteda Repblica, pelo Supremo Tribunal Federal e pelos tribunais supe-riores.

A anlise centrar o foco sobre os partidos minimamente expressivos.Embora 29 legendas tenham sido representadas na Casa entre 1989 e2009 (com senadores titulares e/ou suplentes), inclu apenas as queparticiparam em, pelo menos, 1% das votaes nesse perodo. Juntos,elas somaram nada menos que 94,1% do total.

Para avaliar a disciplina/coeso partidria, recorrerei ao tradicionalndice de Rice, que tem sido amplamente utilizado em estudos na rea,


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desde que foi apresentado pelo seu criador (Rice, 1924). Trata-se de umndice flexvel, intuitivo e facilmente interpretvel, que calculadocomo sendo a diferena (em valores absolutos) entre o percentual devotos sim e o percentual de votos no. O ndice pode variar de zero(quandometade votou sim e a outra metade votou no) a 1 (quan-do todos votaram da mesma forma). O clculo da coeso foi realizadopara cada umdos partidos, em cada umadas votaes, sendo o resulta-do final a mdia geral desses resultados parciais.

O ndice de Rice apresenta o inconveniente de considerar apenas os in-divduos que votaram, deixando de fora os ausentes, os que se abstive-ram e os que obstruram. No intuito de contornar o problema, os pes-quisadores que estudam a Cmara dos Deputados usam como refern-cia a indicao de voto dos respectivos lderes partidrios, feita verbal-mente em plenrio antes de cada uma das votaes. Em geral, conside-ramque a ausncia, a absteno e a obstruo uma tomada de posioindisciplinada por parte do parlamentar, quando o lder est indican-do umvoto favorvel ou contrrio matria que est sendo votada. Noentanto, a indicao de liderana no Senado uma prtica muito me-nos frequente do que na Cmara4; para usar omesmo procedimento naanlise do primeiro, eu teria que abrirmodemais dametade das vota-es que esto no banco de dados.

Essa diferena entre as duas Casas parece importante e diversas expli-caes podem ser levantadas. Pode ter a ver com o fato de o Senadocontar comapenas 81membros, o que lhe permite funcionar com infor-malidade e fluidez. Para que os lderes sugiram aos seus lideradoscomo devem votar, basta um gesto ou um simples olhar. Outra justi-ficativa vem dos prprios regimentos internos: o da cmara baixa dizque [...] cada lder poder manifestar-se para orientar sua bancada,pelo tempo no excedente a umminuto; j o do Senado determina queos lderes votaro em primeiro lugar, seguidos pelos demais senado-res5. Ela pode tambm ser uma evidncia de que o comportamento dossenadores mais guiado pela coeso entre eles do que pela disciplinaimposta pelos lideres.

Um problema que frequentemente lembrado em estudos de disci-plina partidria que as votaes so analisadas em conjunto, mas noapresentam o mesmo grau de controvrsia. Variam de acordo comos temas que esto sendo analisados (Bond e Fleischer, 1990:70; Olsone Mezey, 1991:210; Carey, 1999; Mainwaring e Perez-Lian, 1997;

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Figueiredo e Limongi, 1995). Muitos votos so tomados em matriasconsensuais, os quais no geram grande oposio. No intuito de con-tornar o problema, os autores utilizam diferentes recortes e estratgiasem suas amostras. Nos EstadosUnidos, Cox eMacCubbins (1993) defi-nem um voto de liderana como sendo aquele em que a liderana doPartido Republicano ope-se do PartidoDemocrata. Para um contex-to multipartidrio, Lyne (2005) recomenda que se avaliem apenas asvotaes em que todos os partidos da coalizo fazem a mesma reco-mendao de voto, enquanto os partidos de oposio fazem a reco-mendao contrria. Carey (1999) considera, simultaneamente, as in-formaes sobre quo apertada foi a votao e sobre a taxa de compare-cimento dos deputados. Mainwaring e Perez-Lian (1997) calculam opercentual de vezes que um legislador votou comamaioria do seu par-tido em votaes altamente contestadas, isto , aquelas em que umm-nimo de 25% dos legisladores presentes votam contra o vencedor.

Obviamente, o ponto de corte escolhido pode fazer diferena para osresultados. Nada obstante, no existe consenso sobre qual seria o pon-to ideal. Nessa pesquisa, foram excludas da anlise as votaes queapresentaram menos de 10% de discordncia, patamar que tem sidoutilizado por pesquisadores que analisaram a Cmara dos Deputadosno Brasil (Amorim Neto e Santos, 2001; Figueiredo e Limongi, 1999;Nicolau, 2000). Penso que esse seria um ponto de corte suficiente, ten-do em vistaque as matrias que so decididas em votaes nominais jenvolvem algum grau de conflito.

Isso fez com que as populaes de 1.381 votaes no Senado e de 2.307na Cmara fossem reduzidas para amostras de 646 (46,8%) e 1.771(76,8%), respectivamente. Trata-se de outra diferena importante entreas duas Casas legislativas. Ela mostra que o Senado conta com umaproporo de votaes unnimes bem maior do que a Cmara. Umapossvel explicao para essa situao pode ser creditada ao fato deque a maioria das matrias legislativas inicia-se pela Cmara dos De-putados, chegando ao Senado com um grau maior de consenso. Outrofato que ajuda a explic-la que as votaes relacionadas concessode canais de rdio e televiso costumavam ser realizadas por votaonominal no Senado, sendo quase sempre aprovadas sem nenhum votocontrrio. Nada menos que 321 votaes nominais realizadas naquelaAssembleia no perodo analisado tratavamdesse tipo dematria legis-lativa. Parecem ser assuntos de alto interesse dos senadores e que en-


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volve intensa troca de votos, conhecida na literatura como log-rol-ling6.

Apesar de serem amplamente utilizadas nos estudos legislativos, Des-posato (2003; 2005) alerta quemedidas de coeso tendem a ser infladase esto sujeitas a srio vis, podendo criar a iluso de unidade no gru-po, quando ela no existe. De acordo com o autor, o risco aindamaiorquando se analisa grupos pequenos e pouco coesos. Em um sistemapartidrio fragmentado como o brasileiro, com grande variao no ta-manho e no grau de coeso dos partidos, a cautela deve sermaior.Maisainda no Senado, umaCasa legislativa relativamente pequena, onde ospartidos so ainda menores. Nesse contexto, avisa o autor, o risco deque os resultados reflitam as propriedades do ndice, e no o fenmenopoltico que est sendo estudado, alto.

Para resolver o problema, Desposato prope ummtodo simples e fle-xvel: reduzir artificialmente o tamanho dos partidos grandes, substi-tuindo o seu valor de coeso pelo valor esperado, de forma que possamser comparados com os partidos pequenos em uma mesma mtrica.Basicamente, consiste em definir pesos diferentes para cada um deles,na equao que calcula o ndice de coeso. Dessa forma, pode-se evitar,por exemplo, que um partido grande como o Partido do MovimentoDemocrtico Brasileiro (PMDB) seja analisado com a mesma medidaque uma legenda pequena como o Partido Progressista Renovador(PPR). Ou que a bancada de deputados do Estado de Rondnia conteda mesma forma que a bancada do Estado de So Paulo.

Apartir da proposta deDesposato (2005:738), o ndice de Rice foi corri-gido por meio do clculo da probabilidade de que dois membros dopartido i, selecionados aleatoriamente, votem juntos no projeto j,que pode ser expressa pela seguinte frmula:

E C Y RY Y R Y R Y

R Rij( | , )

( ) ( )( )

( )21 1

1

Onde C = ao ndice de coeso, R = tamanho do partido e Y = nmerode votos sim. Se o ndice j for conhecido, a frmula pode ser reduzi-da a:

E C Y RRC R

R( | , )

( )22 2

2 1

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ANLISE DOS DADOS

Inicio a anlise comparando o tamanho dos partidos nas duas Casas le-gislativas, medido pelo percentual de votos que deram no plenrio emtodo o perodo analisado. Na tabela que se segue, foram includos ape-nas os dezmaiores. Em conjunto, eles somaram 94,1% dos votos dadosno Senado e 84,7%, na Cmara. Vale destacar a importncia do PMDB edo Partido da Frente Liberal (PFL), que foram responsveis por maisda metade das manifestaes (52%) no primeiro, contra um poucomais de um tero (35%) na cmara baixa. Merece destaque tambm otamanho substancialmente maior do Partido dos Trabalhadores (PT)nessa ltima, onde ocupou 12,7% das cadeiras, contra 8,4% no Senado.Esses resultados fizeram com que o centro-direita ocupasse um espaomaior na cmara alta do que na cmara baixa. Apesar da desproporoentre as duas Assembleias ser alta em outros partidos, o tamanho bemmenor do Senado fez com que a situao geral no mudasse substanti-vamente.

Tabela 1

Tamanho dos Partidos, Medido pelo Percentual de Votos Dados em Plenrio

(1989-2009)

Partido Senado Cmara Diferena

PMDB 28,4% 18,8% + 9,6

PFL/DEM 23,8% 16,2% + 7,6

PSDB 16,0% 14,4% + 1,6

PT 8,4% 12,7% - 4,3

PTB 5,1% 5,7% - 0,6

PDT 4,4% 4,9% - 0,5

PPB 2,8% 6,3% - 3,5

PSB 2,7% 3,2% - 0,5

PPS 1,3% 1,7% - 0,4

PPR 1,2% 0,8% + 0,4

Total 94,1% 84,7% + 9,4

Fonte: Arquivo do Senado e banco de dados legislativos do Cebrap.Clculos efetuados pelo autor.

Uma primeira descrio do ndice de Rice (sem correo de vis) foiapresentada noApndice 1. Elamostra umamdia geral para o Senado(78,5%)muito prxima da encontrada na Cmara (81,2%), comuma di-ferena de apenas 2,7%. Quando so includas todas as votaes isto


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, sem o corte das unnimes a situao inverte-se: o ndice de Rice doprimeiro sobe para 91,2% e o da Cmara, para 88,6%.

Uma anlisemais segura, que leva em considerao o fator de correoproposto por Desposato (2003, 2005), pode ser feita a partir da tabelaque se segue. Como previsto por aquele autor, em geral, o fator de cor-reo fez comque o nvel de disciplina/coeso aumentasse, em relaoaos ndices no corrigidos do Apndice 1. Ele cresceu especialmentenos partidos maiores e menos coesos. Aumentou tanto no Senado(2,5%) quanto na Cmara (3,8%). Ficou praticamente a mesma no PT,um partido que, no perodo considerado, esteve mais para mdio e pe-queno do que para grande.

Tabela 2

ndice de Rice (corrigido), de 1998 a 2009


PMDB 75,8 78,6 -2,8

PFL/DEM 81,4 84,9 -3,5

PSDB 81,7 86,0 -4,3

PT 90,5 96,6 -6,1

PTB 76,7 81,5 -4,8

PDT 79,7 87,3 -7,6

PPB 77,0 78,6 -1,5

PSB 87,7 88,3 0,5

PPS 89,4 84,1 +5,3

PPR 75,5 80,4 -4,9

Geral 81,0 85,0 -4,0


Os resultados acima mostram que a disciplina/coeso partidria noest relacionada ao tamanho do partido. Encontramos nveis altos tan-to em partido grande (PFL/Democratas DEM), quanto em partidosmdios (Partido da Social Democracia Brasileira PSDB e PT) e peque-nos (Partido Popular Socialista PPS e Partido Socialista Brasileiro PSB). ndices baixos so encontrados tanto em partido grande (PMDB)quanto em pequeno (PPR). No parecem tampouco estarem relaciona-dos ao posicionamento ideolgico. Ao centro do espectro poltico, hpartidos mais e menos disciplinados (PSDB e PMDB, respectivamen-

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te). Na direita, o PFL/DEM apresenta ndices mais altos, e o PartidoProgressista Brasileiro (PPB) e o PPR, mais baixos.

A interpretaomais importante para omeu propsito aqui diz respei-to diferena entre as duas Casas. Ao se tirar a mdia geral de todas asvotaes e de todos os partidos, chega-se a 81% no Senado e a 85% naCmara. A interpretao adequada desses resultados depende do quese entende por um partido disciplinado ou coeso. Afinal, a diferenaencontrada entre Cmara e Senado suficiente para dizer que os parti-dos apresentam um comportamento diferente em cada uma delas?Uma diferena de 4% no ndice de Rice suficiente para dizermos queos partidos na Cmara so disciplinados e no Senado no so? Ser queo fato de o PMDB sair de um ndice deRice 75,8%para 78,6%o transfor-ma de um partido indisciplinado em disciplinado? Ou que oPFL/DEM no Senado um partido muito diferente do PFL/DEM naCmara, por conta de um aumento de 3,5% no referido ndice? Na mi-nha percepo, a resposta para tais perguntas negativa. Uma respostapositiva nos obrigaria a reconhecer que o PSDB um partido discipli-nado e que o PPB e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) no o so, jque a diferena entre eles na Cmara chega a 7,4% e 4,5%, respectiva-mente.

Sendo assim, para avanar no debate, estou admitindo que eles sodisciplinados (ou coesos, se preferirem) emambas as cmaras legislati-vas. A despeito de ser menor no Senado, considero que a distino emtermos de disciplina/coeso no substancialmente expressiva, aoponto de mudar a concepo que tem prevalecido com relao ao queacontece na Cmara dos Deputados. Em uma votao qualquer, a pro-babilidade de um senador votar da mesma forma que o lder do seupartido de 87,7%. Esse patamar est muito prximo do que foi identi-ficado por Figueiredo e Limongi (1999:27) para a cmara baixa, que foide 89,4%. A exemplo do que os dois autores encontraram na primeiraCasa, os partidos no Senado tambmno parecem ser pouco institucio-nalizados, inconsistentes, errticos e com alto grau de indisciplina.Ainda que a disciplina/coeso seja menor em alguns partidos de cen-tro e de direita especialmente PMDB e PPB ela alta em todo o es-pectro ideolgico.

Uma avaliao ao longo do tempo pode dar uma ideia mais clara sobrea diferena entre as duas Casas legislativas. Para isso, nada melhor doque uma interpretao visual. No grfico que se segue, apresento a tra-


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jetria do ndice de Rice (corrigido) nos partidos que contaram com, nomnimo, dois representantes no Senado ao longo de oito anos, pelome-nos.

O grfico confirma a estatstica descritiva: em geral, a disciplina parti-dria foi alta durante o perodo analisado, em ambas as Assembleias,sendo levemente menor no Senado. Embora a diferena entre elas sejavisivelmentemaior no PTB e no PDT, preciso lembrar que os dois par-tidos, juntos, responderam por apenas 9,5% dos votos dados no plen-rio do Senado entre os anos de 1989 e 2009. preciso evitar, portanto,que o impacto visual desses dois partidos contamine a anlise geral.Um peso mais expressivo deve ser dado aos quatro primeiros partidos(PMDB, PFL/DEM, PSDB, PT), que responderam por 77% dos votosdados na cmara alta. No caso deles, o ndice permaneceu alto e relati-vamente estvel nas duas Casas, frequentemente acima de 80%.No PT,ficou quase sempre acima de 90%, o que sugere a confirmao da hip-tese deDuverger (1954) e deMacRae (1967:55-57) de que os partidos deesquerda so mais disciplinados.

Portanto, a partir desses dados, no podemos dizer que os partidos soinstveis, volteis, inconstantes ou ideologicamente frgeis. Adespei-

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PMDB0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

PFL/DEM0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

PSDB0.2

0.4

0.6

0.8

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1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

PT0.2

0.4

0.6

0.8

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1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

PTB0.2

0.4

0.6

0.8

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1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

PDT0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

PPB0.20.4

0.6

0.8

1.0

1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

PSB0.20.4

0.6

0.8

1.0

1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008

Cmara Senado

Grfico 1

ndice de Rice Corrigido

(1989 a 2009)

to de algumas oscilaes no PFL/DEM e no PSDB, os partidos maioresmantiveram razovel grau de unidade ao longo do tempo. E isso acon-teceu em um perodo em que diversos presidentes, com diferentes in-clinaes ideolgicas, exerceram o poder: sete, se contarmos a transi-o dos presidentes FernandoHenrique e Lula para o segundomanda-to como tal. Caso os parlamentares fossem movidos por motivaespredominantemente clientelistas, era de se esperar diviso internamaior nos partidos, especialmente daqueles que no fazem parte dacoalizo de governo.

Algum pode dizer que nveis de disciplina em torno de 80% no soaltos, ou que para se fazer tal afirmao seria necessrio fazer umacomparao com legislativos de outros pases. Essa uma discussoantiga dos estudos legislativos no Brasil, que eu no tenho a pretensode esgot-la aqui. O meu objetivo nessa pesquisa to somente verifi-car o que acontece no Senado. O ponto que estou defendendo que, seadmitirmos que existe disciplina na Cmara como faz amaioria da li-teratura na rea no podemos dizer que acontea diferente no Sena-do. De fato, ela um pouco menor nesse ltimo, mas no o suficientepara se chegar a uma concluso inovadora.

Existe umadiferena entre aCmara e o Senado no que se refere ao graude unidade partidria, mas ela no parece ser substantivamente ex-pressiva. Mais importante a diferena que aparece dentro de cadauma das Casas. A distncia em termos de disciplina/coeso entre oPFL/DEM do Senado e o PFL/DEM da Cmara, por exemplo, bemmenor do que a distncia que o mesmo partido se encontra de vriosoutros na mesma Instituio. PT e PMDB esto muito mais distantesumdo outro (em qualquer uma das Assembleias) do que do seu cong-nere na outra Casa: a diferena entre os ndices de Rice (corrigidos) dosdois partidos de 18% na primeira Cmara e de 13,5% na segunda. Noentanto, a diferena do PMDB da Cmara para o PMDB do Senado deapenas 2,8%. Em sntese, o que estou querendo dizer que os partidosdiferem mais um dos outros do que deles mesmos nas duas Casas.

Ainda olhando para as diferenas existentes dentro de cada uma dasAssembleias legislativas, pode-se verificar que seus ndices de Rice di-ferem tambm quanto ao grau de oscilao ao longo do tempo. Isso especialmente evidente no Senado: o Grfico 1 mostra que ela muitomaior no PTB e no PDT do que no PT e no PMDB7. Nesse contexto, noparece adequado falar em uma caracterstica do sistema partidrio


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como um todo; alm de divergiremmuito entre si no que diz respeito ideologia, composio social, ao tamanho, os partidos divergem tam-bm no grau de unidade interna, seja em uma anlise cross-section, sejatemporal. Conforme j apontaram Melo (2004) e Nicolau (2000), agrande variao parece ser o ponto mais marcante do sistema partid-rio. A incluso do Senado nessa anlise s aumenta essa diversidade,no porque o nvel de disciplina/coeso difira substancialmente doque acontece na primeira cmara, mas porque os partidos l tambmso muito diferentes entre si.

DISCUTINDO O PARADOXO

Apesar de a preocupao principal desse texto ser a de identificar ograu de disciplina/coeso dos partidos no Senado, importante tentardescobrir os elementos que a garantem. Figueiredo e Limongi (1999)deram uma contribuio fundamental para o seu entendimento: basi-camente, ela decorreria dos poderes legislativos do presidente e da for-ma centralizada como as decises so tomadas no plenrio, em tornodo Colgio de Lderes. Mas ela explica to somente o que acontece nacmara baixa. No Senado, as decises parecem ser menos centraliza-das, os lderes tmmenos fora e o Colgio de Lderes no formaliza-do. Tudo isto nos leva a pensar que a disciplina seria substancialmentemenor. No foi o que aconteceu. Os dados mostram que a discipli-na/coeso no Senado poucomenor do que a que identificamos naC-mara. Como resolver esse paradoxo? Como um estudo inicial sobredisciplina no Senado, talvez ainda no seja possvel solucion-lo com-pletamente aqui. No entanto, nada impede que sejam apresentadas al-gumas sugestes.

Embora o bicameralismo brasileiro seja congruente com poderes le-gislativos equivalentes entre cmara baixa e cmara alta esta ltimaconta comdiversas caractersticas distintas da primeira, que devem in-fluenciar no seu funcionamento. Uma das mais importantes o seu otamanho pequeno: uma das menores do mundo, proporcionalmente cmara baixa, com apenas 16% do seu nmero de membros. Conse-quentemente, os partidos tambm so pequenos, o que faz com que se-jammais homogneos e que tenhamuma estrutura organizacionalme-nos complexa, aumentado o grau de participao de seus membros e asua coeso interna (Michels, 1962).

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Permite, tambm, que a interao dos senadores seja feita face a face,com contato mais frequente e mais intenso do que o vivenciado pelosdeputados, ao ponto de detectarem atmesmo as expresses faciais e otom de voz de seus colegas de legenda. Nas palavras de Barros (2010),os senadores tmmelhores condies de socializao poltica, viabili-zando a confeco de redes de apoio. Permite, ainda, que a influnciaindividual seja mais expressiva, que a coordenao seja mais fcil e ocontrole social sobre os comportamentos desviantes, mais efetivo(Olson, 1965). Umas das consequncias esperadas desse contexto uma propenso maior para a disciplina/coeso.

Outro fator que deve contribuir para que haja disciplina no Senado oambiente supostamente favorvel troca de votos entre os legislado-res (log-rolling) e sustentao dos acordos. Emprimeiro lugar, porqueo tamanho pequeno e a durao prolongada do mandato levam a umarelao mais estreita entre os senadores, o que aumenta a confiana e apossibilidade de que os pactos sero cumpridos nas prximas vota-es. Em segundo lugar, entra o fato de que a renovao das comissespermanentes feita a cada dois anos (contra um ano na Cmara), pro-porcionando mais tempo para realizar os acordos informais e a trocade apoio nas deliberaes (Arajo, 2010). Acrescente-se amenor diver-sidade de atores no Senado em relao Cmara medida pelo nme-ro de cadeiras e de partidos que tambm levaria ao mesmo efeito(Carrubba e Volden, 2000).

No caso do PMDB e do PFL que, juntos, foram responsveis por maisdemetade dos votos dados emplenrio possvel que o fato de teremocupado a Presidncia da Casa tenha contribudo para a discipli-na/coeso de seus respectivos partidos. No se pode descartar tam-bmuma conexo entre as representaes regional e partidria, dada aforte presena desses dois partidos nas regies mais pobres e sobrerre-presentadas. No parece ser por acaso que dos quatorze presidentesdo Senado na Repblica Nova, cinco eram provenientes do Norte, setedoNordeste e dois do Centro-Oeste. Esse um quadro diferente do en-contrado na Cmara dos Deputados, cujos ltimos quatorze presiden-tes tiveram a seguinte procedncia: sete do Sudeste, cinco doNordestee dois do Sul.

Esses so dados relevantes, mas fogem do escopo deste artigo. Eles fo-ram mencionados em funo da suspeita de que o ncleo de poder noSenado esteja mais centralizado em torno do seu presidente, e no dos


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lderes partidrios. Segundo Arajo (2010), alm de conduzir comgrande autonomia os trabalhos ele quemdefine o que ser discutido evotado em cada sesso e como sero conduzidas as deliberaes. Deacordo com o autor, diferente do que acontece na Cmara, o presidentedo Senado temmais espao para atuar de forma discricionria, tornan-do-se um ator central nas negociaes e um definidor de agenda prati-camente indispensvel ao sucesso do governo. De fato, o presidentetem poderes para incluir as matrias na ordem do dia, a seu juzo; temautonomia para no realizar uma sesso, por motivo de fora maior,de acordo com a sua vontade; o presidente do Congresso Nacional equempromulga as leis, caso o presidente daRepblica no o faa; podepropor sesso secreta e convocar sesso extraordinria, prerrogativasque, na Cmara, devem envolver o Colgio de Lderes.

Outro possvel fator explicativo para a alta disciplina/coeso no Sena-do pode vir do fato de que amaioria dasmatrias tem incio na Cmarados Deputados, chegando ao Senado com menos controvrsia8. Umaevidncia disso pode ser encontrada em Figueiredo e Limongi (1996),os quais verificaram que as leis provenientes da Cmara foram apreci-adas no Senado em tempo bastante reduzido e apenas 18%delas foramalteradas. Eu no diria que resta a este ltimo um papel de casa revi-sora, meramente confirmatrio, do que se decide na cmara baixa. Aideia que o Senado no gasta tempo com as matrias que j foramexaustivamente discutidas e acordadas na outra Casa9, o que no signi-fica que ele no seja decisivo quando necessrio. No final, isso acabariafazendo com que a disciplina interna dos partidos aumentasse.

Devemos considerar, ainda, que muitos senadores esto entre os maisimportantes lderes nacionais e regionais de seus partidos, tendo vri-os deles ocupado os importantes cargos de governador, ministro e atpresidente e vice-presidente da Repblica. Em funo disso, interessaa eles que seus partidos sejam disciplinados, o que s tende a fortale-c-los individualmente. A ideia que esse grupo de elite buscaria aconvergncia pela via partidria como forma de manterem o impor-tante espao que ocupam. Sendo assim, faz pouco sentido pensar queas principais lideranas do partido no se preocupam com a unidadepartidria e que tendem a votar no sentido contrrio a ela.

H uma crena estabelecida na cincia poltica de que o presidente tempreferncias que so mais nacionais, de interesse geral e estveis, en-quanto o Congresso est preocupado com questes individuais, locais

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e paroquiais. No entanto, conforme mostram Figueiredo e Limongi(2008), no existem propriamente duas agendas em disputa: umaagenda do Executivo e outra do Legislativo. No caso especfico do Se-nado, estudos sugerem que ele exerce um papel importante nos as-suntos de Estado, de poltica externa, na rea econmica e de respon-sabilidade do presidente (Neiva, 2006, 2009; Loureiro, 2001). Na reade poltica fiscal, por exemplo, o Senado tem tido um papel de desta-que, estabelecendo regras que aperfeioam o processo de controle doendividamento pblico (Loureiro, 2001:78). Uma explicao possvelpara essa situao que boa parte dos senadores foramgovernadores eenfrentaram problemas oramentrios deixados por seus antecesso-res; estariam, por isso, mais sensveis definio de regras capazes detrazer a estabilizao fiscal. Sendo assim, um comportamento voltadopara as polticas nacionais e, portanto, partidrias, tambm contribui-ria para o aumento da disciplina/coeso.

O nvel de disciplina/coeso pode estar sendo influenciado tambmpela presena, no desprezvel, dos senadores suplentes, que respon-deram por aproximadamente 20% dos votos dados no plenrio do Se-nado no perodo ps-Constituinte. Segundo Neiva e Izumi (2012), elesproporcionaram um apoio maior ao governo do que os senadores titu-lares, comportamento esse que deve estar relacionado disciplina emrelao ao partido. Os suplentes destoam fortemente daquilo que sepode chamar de senador ideal, um poltico experiente, com um forterespaldo obtido nas urnas e que foi ou ser governador de seu estado.Alm de no terem recebido nenhum voto, costumam ser escolhidos apartir de relaes pessoais e de confiana com os senadores titulares,ou por terem sido financiadores de suas campanhas. Trata-se de indiv-duos combaixo grau de informao sobre o processo legislativo10 e queno possuem qualquer compromisso com o eleitorado, ficando livrespara atender aos interesses do governo e de seus respectivos partidos.

Uma vez que o Senado tem um forte carter federativo expresso pelopreceito constitucional de que representa os estados e pela altssimadesproporcionalidade de representao no se pode descartar o efei-to da coeso partidria no estado refletir-se na disciplina/coeso nospartidos nacionais. Acrescente-se que a fragmentao partidria emnvel estadual bemmenor do que a observada na Cmara11: como soapenas trs senadores por estado, haver, no mximo, trs partidos,sendo vrios os casos de dois ou de um nico partido por estado. Por-tanto, a possibilidade que estou colocando a de que a disciplina veri-


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ficada em nvel nacional nada mais seria do que o somatrio de disci-plinas em nvel estadual.

CONCLUSO

Adiscusso sobre a institucionalizao e o grau de unidade dos parti-dos brasileiros foi intensa nas ltimas duas dcadas, mas ficou limita-da Cmara dos Deputados. Nessa pesquisa, a minha preocupaoprincipal foi identificar como isto acontece no Senado, embora tenhafrequentemente usado a primeira como referncia. Aconcluso geral que o grau de disciplina/coeso partidria nas duasAssembleias no expressivamente diferente. A exemplo do que acontece na cmara bai-xa, os partidos so coesos/disciplinados tambm na cmara alta. Deagora em diante, podemos afirmar, com mais propriedade, que essa uma caracterstica do Legislativo, e no apenas da Cmara dos Depu-tados. A percepo mais evidente de que as diferenas so maioresdentro de cada uma das cmaras legislativas do que entre elas. Osachados ajudam a refutar as teses sobre o estado catico do sistemapartidrio brasileiro, com legendas volteis e inconsistentes, que leva-ria a crises constantes e paralisia decisria.

Porm, as explicaes no parecem ser as mesmas para as duas Casaslegislativas. Na Cmara dos Deputados, os poderes legislativos dopresidente da Repblica e a centralizao das decises em torno dos l-deres partidrios so elementos fundamentais. No Senado, no pare-cem ter amesma importncia. Outros fatores devem ser buscados parajustificar os resultados semelhantes. O tamanho menor, a duraomaior domandato, a renovao parcial e as suas regras internas permi-tem que o convvio entre os senadores seja mais prximo, permanente,fcil e fluente. A inexistncia de um Colgio de Lderes formalizado, ea presena de um grupo de elite (antigos e futuros governadores e pre-sidentes/vice-presidentes da Repblica) fazem com que a relao en-tre os lderes partidrios e seus liderados seja menos estruturada, me-nos hierrquica e mais informal. Tudo isto parece contribuir para umgraumaior de unidade partidria, a despeito da ausncia de uma auto-ridade central que defina os resultados. Nesse sentido, tal unidade pa-rece ter mais a ver com coeso do que com disciplina.

Ao analisar o Senado dos Estados Unidos nos anos 50, DonaldMatthews (1959) falava em normas no escritas (ou folkways), quedefiniamo comportamento dos senadores. Segundo o autor, tratava-se

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de um clube (grifomeu) fechado de homens, com relaes de amizade eem sintonia uns comos outros, no qual a construo do consenso e a to-mada de decises ficavam facilitadas e os compromissos assumidostendiam a ser perpetuados. Para ser respeitado, dizia Matthews, o se-nador devia ser corts, evitar os desacordos e ajudar os colegas. Aque-les que no se comportavam damaneira esperada, estariam sujeitos sregras formais e a chance de aprovar os seus projetos seria reduzida.Apesar de a Instituio ter sofrido transformaes (Sinclair, 1989), essaviso chama a ateno para as peculiaridades do Senado e sugere umaperspectiva diferente de anlise. Essa no uma literatura que agrade corrente neoinstitucionalista, que predomina nas anlises dos Legis-lativos norte-americano e brasileiros atualmente. No obstante, acre-dito que ela pode contribuir para o entendimento do excepcionalismodas cmaras altas em geral, e da brasileira, em particular.

A Instituio precisa ser melhor explorada pela cincia poltica. Nocaso especfico da disciplina partidria, uma anlise mais apuradadeve privilegiar votaes com maior grau de discordncia, separar asmatrias por temas, por tamanho da maioria exigida para aprovao epor nvel de abrangncia (setorial, local, regional, nacional). impor-tante tambm controlar outras variveis que potencialmente podemimpactar a unidade interna dos partidos, tais como o tempo restante demandato do presidente e dos parlamentares, suas caractersticas indi-viduais, o impacto das polticas estadual e regional. Estudos compara-dos de votaes nominais em cmaras altas de outros pases tambmsero muito bem-vindos, j que os poucos existente so voltados paraas cmaras baixas (Carey, 2007; Morgenstern, 2004).

Dada a centralidade do presidente da Repblica no sistema polticobrasileiro, oportuno tambm verificar o grau de apoio ao governo. Arelao das arenas eleitoral e parlamentar no deve ser esquecida; aanlise da dominncia e da concentrao dos votos recebidos pelos se-nadores com o seu comportamento no Legislativo apresenta-se comooutra oportunidade de pesquisa. Como um dos estudos iniciais sobrevotaes nominais no Senado, no foi possvel abranger todos essespontos. Apartir do banco de dados que acabamos de construir, essas eoutras questes podero ser melhor investigadas, formando umaagenda de pesquisa que est s comeando.

(Recebido para publicao em maro de 2010)(Reapresentado em abril de 2011)

(Verso definitiva em maio de 2011)


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NOTAS

1. Em8/7/2009, comeou a tramitar no Senado o projeto de resoluo 37/09, de autoriado senador Aloizio Mercadante, que regulamenta o Colgio de Lderes no Senado.Para uma comparao entre os regimentos daCmara e do Senado no que se refere sregras procedimentais, veja Ricci (2008).

2. Segundo Lemos e Ranincheski (2002), esse nmero no passou de 20% na Cmarados Deputados.

3. Outra evidncia da importncia dos senadores vem dos nmeros referentes suapassagem pela Cmara dos Deputados: mais de 50% dos titulares que tomaram pos-se no perodo de 1987 a 2010 j haviam passado por esta ltima. Entre os deputados,apenas 1,5% passaram pelo Senado no perodo de 1987-1999 (Santos, 2000).

4. No perodo de 1995 a 2006, os lderes partidrios deram16.717 indicaes de voto nas1.642 matrias que foram votadas na Cmara, o que d uma mdia de 10,2 por vota-o. No Senado, a mdia foi de apenas 2,5 (2.544 indicaes em 1.016 votaes); emmuitas delas, nemmesmoos partidosmaiores indicaramvoto para seus integrantes.

5. Artigos 192 e 294 dos regimentos daCmara dosDeputados e do Senado Federal, res-pectivamente. Agradeo a Maurcio Izumi o alerta para essa diferena regimental.

6. Segundo Teixeira (2009), aproximadamente 80%dos projetos relacionados radiodi-fuso foram relatados por senadores do mesmo estado das emissoras que foram re-gularizadas. De acordo com notcia publicada no stio na internet Observatrio daImprensa, em 25/10/2006, 1/3 dos senadores e 10% dos deputados da legislaturaque se iniciou em 2007 possuam concesso de emissoras de rdio ou TV. Reporta-gem disponvel em http://www.observatoriodaimprensa.com.br/artigos.asp?cod=404IPB007. Acesso em 25/5/2011.

7. Apesar de ter sido frequentemente apresentado pela imprensa como um partido vo-ltil e altamente fragmentado, o PMDB votou de forma razoavelmente consistente ecom regularidade impressionante. Com isso, manteve a sua condio de partidome-diano e fundamental para o bom funcionamento de qualquer governo de coalizo nopas.

8. importante mencionar que todos os projetos do Executivo que respondem pelamaior parte dos aprovados devem ser iniciados pela Cmara dos Deputados (con-forme artigo 64 da Constituio).

9. Aevidncia disto que as comisses s exercemumpapel ativo para os seus prpriosprojetos: conformemostra Ricci (2008:255), dos 302 projetos da Cmara sancionadosno Senado entre 1991 e 2003, apenas trs foram decididos terminativamente nas co-misses.

10. Enquanto 54% dos senadores titulares j haviam exercido antes o cargo de deputadoe 25% deles o cargo de senador, os nmeros para os suplentes foram 13% e 3%, res-pectivamente (Neiva e Izumi, 2012).

11. Para ilustrar essa situao, Desposato (2000:222-223) d o exemplo da Bahia em 1994,que contava com onze partidos representados na Cmara dos Deputados e com ape-nas um no Senado.

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Apndice 1

ndice de Rice (no corrigido)


PMDB 0,69 0,73 - 0,04

PFL/DEM 0,77 0,82 - 0,05

PSDB 0,78 0,83 - 0,05

PT 0,91 0,96 - 0,05

PTB 0,80 0,78 + 0,02

PDT 0,82 0,85 - 0,03

PPB 0,78 0,73 + 0,05

PSB 0,92 0,86 + 0,06

PPS 0,97 0,83 + 0,14

PPR 0,71 0,74 - 0,03

Todos 78,5 81,2 - 2,7



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ABSTRACTParty Cohesion and Discipline in the Brazilian National Senate

This article analyzes party discipline in the Brazilian Senate based on apreviously untapped database covering roll call votes from 1989 to 2009. Asoccurs in the Chamber of Deputies, political parties in the Senate display ahigh degree of unity that remains reasonably stable over time. Despite thesimilar results in the two Houses, I suggest that the explanations are not thesame. As compared to the Chamber of Deputies, the Senate appears to feel lesspower from the Executive, the leaders are scarcely relevant, and thedecision-making process is less centralized. I do not offer a solution to thisparadox, but I do suggest that it involves not only the institutional rules, butalso the organizational characteristics and even the political profile of theSenators themselves.

Keywords: Legislative; Senate; discipline; cohesion; College of Leaders; partysystem; political elites

RSUMCohsion et Discipline des Partis au Snat Fdral Brsilien

Dans cet article, on value la discipline des partis au Snat fdral, partir dedonnes indites qui englobent les scrutins nominaux effectus pendant 21ans, de 1989 2009. De mme qu la chambre des dputs, les partis du snatont manifest une forte unit, assez stable au cours des annes. Malgr lessimilitudes rencontres dans les rsultats pour les deux chambres lgislatives,les justifications ne semblent pas tre les mmes. Si on assiste aux dbat desdputs, la force du pouvoir excutif au snat semble moindre, ses leaders,moins importants et le processus dcisionnel, moins centralis. On ne proposepas de solution ce paradoxe,mais il semble quelle rside non seulement dansles rgles inst i tut ionnel les mais aussi dans les caractr is t iquesorganisationnelles, voire dans le profil politique des snateurs.

Mots-cls: pouvoir lgislatif; snat; discipline; cohsion; collge des leaders,systme de partis; lites politiques

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Coesão e Disciplina Partidária

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