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COMISSÃO DE LICITAÇÃO, PREGOEIRO E LEILOEIRO: ATRIBUIÇÕES, RESPONSABILIDADES E REMUNERAÇÃO. 1. Comissão de Licitação.

O art. 4º, inciso IV, do Regulamento, define comissão de licitação como:

“colegiado, permanente ou especial, composto de pelo menos 03 (três) integrantes, formalmente designados, com a função, dentre outras, de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos às licitações.”

Consiste num “grupo de pessoas, solenemente constituído, responsável pela condução de um certo negócio, cujo funcionamento, quase sempre, está previamente regulado”.1

Comissão permanente é aquela instituída, em caráter não eventual, para o processamento da maioria das licitações realizadas pela entidade. Comissão especial é a designada para uma licitação específica que exija qualificação de seus membros. É, portanto, um colegiado eventual (por exemplo, para licitações pertinentes a serviços de publicidade; engenharia, etc., ou seja, situações para as quais se faz necessário conhecimento técnico no objeto).

A designação é feita por ato da autoridade competente da entidade, segundo suas normas internas, por meio de portaria ou qualquer outro ato formal que tenha essa finalidade.

O Regulamento não disciplinou a questão do período de investidura, ou seja, o período em que um funcionário pode integrar a comissão de licitação. A guisa de exemplo, saliente-se que a Lei n° 8.666/93, em seu art. 51, § 4º, informa que a investidura dos membros das comissões permanentes não excederá 1 (um) ano, vedada a recondução da totalidade de seus membros, para a mesma comissão, no período subsequente2.

1 GASPARINI, D. Comissões de licitação. 2. ed. São Paulo: NDJ, 2002. p. 3. 2 Sobre o tema, convém colacionar jurisprudência do TCU veiculada no Informativo de Licitações e Contratos da Corte de Contas nº. 19: “Irregularidades em licitações: 1 - Investidura dos membros da comissão permanente de licitação por período superior a um ano, com a recondução de todos para o período subsequente Por determinação do Acórdão n.º 2.677/2007-Plenário, foi constituído processo apartado para apurar irregularidades em licitações cujo objeto era a aquisição de medicamentos, realizadas com recursos federais transferidos à Prefeitura Municipal de Santa Inês/MA. Ouvido em audiência, o ex-prefeito não apresentou justificativa para a “investidura de membros da Comissão Permanente de Licitação por período superior a um ano, e recondução da totalidade de seus membros para o período subsequente”, em afronta ao art. 51, § 4º, da Lei n.º 8.666/93. Para o relator, ao prever a rotatividade da composição da comissão permanente de licitação, a lei intenta preservar a Administração da “perpetuação de falhas cometidas por determinados integrantes, sejam decorrentes de má-fé ou de deficiência técnica”. Além disso, essa alternância “busca reduzir a margem para fraudes, decorrentes da ingerência de licitantes junto aos trabalhos da Comissão”. Em consequência, o relator propôs a expedição de determinação

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Ademais, diante da omissão do Regulamento, o TCU determinou a adoção, pelo Sistema “S”, das regras disciplinadas no art. 51 da Lei nº 8.666/93:

“30. Designação para a Comissão Permanente de Licitação – CPL, composta de 03 (três) membros, conforme Portaria nº 2/2001, para o período de 01.08.2001 a 31.12.2001 de (...), os quais não faziam parte do quadro de funcionários do SESCOOP/RS, constituindo-se tal fato em inobservância ao art. 51 da Lei nº 8.666/1993, que deve ser aplicado subsidiariamente ao Regulamento de licitações e contratos do SESCOOP, dado sua omissão quanto à matéria (item 10, fls. 364 e 367). 30.1 A argumentação esposada pelos responsáveis no item nº 9, às fls. 397 e 426, que deu atendimento ao questionado no item anterior, de nº 29, presta-se também a este, embora se tratem de situações díspares; naquela, não foi observado o disposto no art. 28 da Resolução nº 02/1999-SESCOOP, que torna impeditiva a participação, nos processos de licitação, de dirigente ou empregado do órgão; nesta, a aplicação subsidiária do art. 51 da Lei nº 8.666/1993, que determina a participação de, pelo menos, 2 (dois) servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela licitação.

30.2 Reconheceram os responsáveis que, pelo ato praticado, deixaram de observar o dispositivo legal em pauta, não tendo, no entanto, referido medidas que previnam a ocorrência dessa irregularidade, entendendo-se não atendido satisfatoriamente o questionado, sugerindo-se determinação à Entidade quanto à necessária aplicação subsidiária, na composição de comissão permanente ou especial de licitação, do requisito previsto no art. 51 da Lei nº 8.666/1993 de participação, pelo menos, de 2 (dois) servidores qualificados pertencentes ao quadro de pessoal do SESCOOP/RS” (TCU. Acórdão nº 2.187/2005 – Plenário).

É atribuição da comissão de licitação a condução do procedimento licitatório, mediante o recebimento, exame e julgamento dos documentos e propostas apresentados pelos licitantes.

É possível resumir suas atribuições da seguinte forma: a) dirigir a sessão pública de instauração da licitação, providenciando a abertura dos envelopes, bem como a rubrica e a análise dos documentos apresentados;

b) habilitar ou inabilitar os proponentes, classificar ou desclassificar as propostas;

c) instruir o processo licitatório, mediante a juntada de toda a documentação exigida;

d) realizar diligências para esclarecimento das dúvidas suscitadas no processo;

e) rever, de ofício, ou mediante provocação, os atos praticados no curso do procedimento;

corretiva ao ente municipal, no que foi acompanhado pelos demais ministros. Acórdão n.º 1281/2010-Plenário, TC-006.092/2008-5, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 02.06.2010”.

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f) informar à autoridade superior a interposição de eventuais recursos;3

g) encaminhar o processo, devidamente instruído, à autoridade superior, após estipulada a ordem de classificação das propostas apresentadas, para homologação e adjudicação do certame.

Tendo em vista que o art. 4º, inciso IV, do Regulamento, alude “dentre outras”, é possível que outras atribuições sejam conferidas à comissão, de acordo com as normas internas de cada entidade, a exemplo da elaboração do edital. Deve-se apenas atentar para a segregação de funções, evitando-se que a Comissão cumule muitas atividades ao longo do processo.

A atuação desse colegiado exaure-se com a ordem de classificação das propostas e com a manifestação acerca dos eventuais recursos interpostos. Após esse trâmite, o processo deve ser encaminhado para a autoridade superior, para homologação e adjudicação. 2. Pregoeiro.

Dispõe o artigo 18 do Regulamento que o pregoeiro será formalmente designado e integrará a comissão de licitação, se já não for um de seus membros.

Com efeito, diferentemente do que ocorre na Administração Pública, consoante previsão do art. 18 do Regulamento, no Sistema “S”, o pregoeiro deve integrar a Comissão de Licitação. Portanto, também nessa modalidade, as decisões são tomadas pelo colegiado (comissão).

Observando-se os arts. 20 e 21 do Regulamento, que tratam do processamento do pregão presencial e eletrônico, conclui-se que cabe ao pregoeiro, principalmente, coordenar e conduzir a fase de lances, entre outros atos. Conforme salientado pelo professor Edgar Guimarães, cabe a ele “coordenar, conduzir e processar os atos da fase externa do pregão”.4

Segundo Edgar Guimarães, em sede de pregão, é possível resumir as atribuições da comissão de licitação da seguinte forma:

“- prestar esclarecimentos aos licitantes;

- determinar a inversão do procedimento no pregão presencial, se julgar conveniente (art. 17);

- classificar/desclassificar as propostas (art. 20, inc. IX e art. 21, inc. V);

- julgar pedido de reconsideração (art. 20, inc. VII e art. 21, inc. VII);

- habilitar/inabilitar o licitante classificado em 1º lugar (art. 20, inc. XI);

3 Não cabe à comissão o julgamento do recurso, mas, sim, seu processamento e posterior encaminhamento à autoridade superior. A comissão poderá, entretanto, retratar a decisão anteriormente praticada. 4 GUIMARÃES, E. A disciplina jurídica do pregão no âmbito das entidades do Sistema “S”: breves anotações. In: Revista JML de Licitações e Contratos, Curitiba, ano I, n. 1, p. 3-9, dez. 2006.

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- autorizar o pregoeiro a convocar o 2º classificado, na hipótese de inabilitação do 1º (art. 20, inc. XII e art. 21, inc. XIV);

- declarar o vencedor do pregão (art. 20, inc. XI e art. 21, inc. XV);

- decidir, em 1ª instância administrativa, os recursos interpostos (art. 22);

- promover diligências visando ao esclarecimento de fatos;

- elaborar a Ata da sessão pública;

- encaminhar o processo à autoridade competente para homologação (art. 20, inc. XIII e art. 21, inc. XV);

- providências relativas à publicidade do pregão, bem como dos atos decisórios (art. 5º e art. 15).”5

Este profissional, para desempenhar de forma eficaz suas atribuições, deve reunir, dentre outras, as seguintes características:

a) capacidade de liderança;

b) conhecimento da legislação aplicável;

c) agilidade, rapidez para tomar decisões;

d) controle emocional;

e) segurança, seriedade e transparência no processamento da licitação;

f) capacidade de negociação.

O pregoeiro é responsável, juntamente com a comissão, pelo processamento correto e eficaz da licitação, de modo que a eles é imputada a responsabilidade pelos atos praticados. Portanto, como as decisões são tomadas por um colegiado, a responsabilidade é solidária entre os membros da comissão, incluindo o pregoeiro. 3. Leiloeiro.

A licitação processada sob a modalidade leilão é conduzida por leiloeiro, oficial (profissional legalmente habilitado) ou administrativo (funcionário da entidade designado), de acordo com a conveniência do órgão.

Em se tratando de leiloeiro administrativo, caberá à entidade nomear uma pessoa pertencente aos seus quadros funcionais que será responsável por conduzir o certame licitatório e o procedimento deverá observar as normas gerais previstas no Regulamento.

Realizado por leiloeiro oficial, deverão ser observadas as normas específicas que regulamentam esta profissão, em especial o Decreto nº 21.981/1932 e a Instrução Normativa DREI nº 17/2013.

De acordo com o Decreto nº 21.981/1932: 5 GUIMARÃES, E. A disciplina jurídica do pregão no âmbito das entidades do Sistema “S”: breves anotações. In: Revista JML de Licitações e Contratos, Curitiba, ano I, n. 1, p. 3-9, dez. 2006.

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“Art. 19. Compete aos leiloeiros, pessoal e privativamente, a venda em hasta pública ou público pregão, dentro de suas próprias casas ou fará delas, de tudo que, por autorização de seus donos por alvará judicial, forem encarregados, tais como imóveis, móveis, mercadorias, utensílios, semoventes e mais efeitos, e a de bens moveis e imoveis pertencentes às massas falidas, liquidações judiciais, penhores de qualquer natureza, inclusive de jóias e warrants de armazens gerais, e o mais que a lei mande, com fé de oficiais públicos. Parágrafo Único. Excetuam-se destas disposições as vendas de bens imóveis nas arrematações por execução de sentenças, as dos mesmos bens pertencentes a menores sob tutela e interditos, após a partilha, dos que estejam gravados por disposições testamentárias, dos títulos da dívida pública federal, municipais ou estadual e dos que estiverem excluidos por disposição legal. (...) Art. 24. A taxa da comissão dos leiloeiros será regulada por convenção escrita que estabelecerem com os comitentes, sobre todos ou alguns dos efeitos a vender. Não havendo estipulação prévia, regulará a taxa de cinco por cento sobre moveis, semoventes, mercadorias, jóias e outros efeitos e a de três por cento sobre bens imóveis de qualquer natureza. Parágrafo único. Os compradores pagarão obrigatoriamente cinco por cento sobre quaisquer bens arrematados. (...) Art. 41. As Juntas Comerciais, dentro do menor prazo possível, organizarão a lista dos leiloeiros, classificados por antiguidade, com as anotações que julgarem indispensaveis, e mandarão publicá-la. Parágrafo único. As autoridades judíciais ou administrativas poderão requisitar as informações que desejarem a respeito de qualquer leiloeiro, assim como a escala de classificação a que se refere este artigo, devendo ser as respectivas respostas fornecidas rapidamente e sob a responsabilidade funcional de quem as formular, quanto á sua veracidade. Art. 42. Nas vendas de bens moveis ou imóveis pertencentes à União e aos Estados e municípios, os leiloeiros funcionarão por distribuição rigorosa de escala de antiguidade, a começar pelo mais antigo. 1º. O leiloeiro que for designado para realizar os leilões de que trata este artigo, verificando, em face da escala, que não lhe toca a vez de efetuá-los, indicará à repartição ou autoridade que o tiver designado àquele a quem deve caber a designação, sob pena de perder, em favor do prejudicado, a comissão proveniente da venda efetuada. § 2º. Nas vendas acima referidas os leiloeiros cobrarão somente dos compradores a comissão estabelecida no parágrafo único do artigo 24, correndo as despesas de anúncios, reclamos e propaganda dos leilões por conta da parte vendedora. § 3º. O leiloeiro que infringir as disposições deste regulamento ou que tiver sido suspenso, ainda que uma só vez, ficará excluido de escala das vendas de que trata este artigo, pelo espaço de um ano.” (grifou-se) De outro lado, a Instrução Normativa DREI nº 17/2013 estabelece: “Art. 24. A profissão de leiloeiro será exercida mediante matrícula concedida pela Junta Comercial. Parágrafo único. Compete aos leiloeiros, pessoal e privativamente, a venda em hasta pública ou público pregão, dentro de suas próprias casas ou fora delas, inclusive por meio de rede mundial de computadores, de tudo que, por autorização de seus donos ou por autorização judicial, forem encarregados, tais como imóveis, móveis,

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mercadorias, utensílios, semoventes e mais efeitos, e a de bens móveis e imóveis pertencentes às massas falidas, liquidações judiciais, penhores de qualquer natureza, inclusive de joias e warrants de armazéns gerais, e o mais que a lei mande, com fé de oficiais públicos. Art. 25. O leiloeiro exercerá a sua profissão exclusivamente na unidade federativa de circunscrição da Junta Comercial que o matriculou. (...) Art. 33. A Junta Comercial, quando solicitada para informar nome de leiloeiro por interessado na realização de leilões, sejam estes pessoas de direito público ou privado, informará a relação completa dos leiloeiros oficiais devidamente matriculados. § 1º. A relação de leiloeiros, referida no caput deste artigo, tem finalidade meramente informativa do contingente de profissionais matriculados na Junta Comercial. § 2º. A forma de contratação do leiloeiro, seja por meio de procedimento licitatório ou outro critério, caberá aos entes interessados. (...).” (grifou-se) Uma análise rápida dos preceitos transcritos gera certa contradição,

posto que o art. 42 do Decreto referido expressamente aduz que, nas alienações de bens da União, dos Estados e Municípios, “os leiloeiros funcionarão por distribuição rigorosa de escala de antiguidade, a começar pelo mais antigo”, o que significa que estes são nomeados e indicados pelas Juntas Comerciais, inexistindo, então, competição entre eles, o que conduz à inexigibilidade de licitação genericamente aludida no caput do art. 10 do Regulamento.

Contudo, importa ressaltar, nos termos do art. 33, § 1º, da Instrução Normativa DREI nº 17/2013, que a lista dos leiloeiros oficiais mantida pela Junta Comercial é meramente informativa e que os interessados em contratá-los, seja pessoa de direito público ou privado, devem respeitar os procedimentos que lhe são impostos para tanto, sendo válido ressaltar, inclusive, que em seu preâmbulo este ato se pauta, entre outros, no art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal 1988, que impõe, como regra, prévio procedimento licitatório para as contratações públicas, o mesmo incidindo para o Sistema “S”, em face da regra contida no art. 1º do Regulamento.

Em vista disso, entende-se que apesar de o Decreto nº 21.981/1932 regulamentar a profissão de leiloeiro oficial, a contratação deste profissional pelo Sistema “S” exige, como regra, a realização de prévio e regular procedimento licitatório, nos moldes do art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal de 1988, e arts. 1º e 2º do Regulamento.

Nesse sentido, inclusive, já se manifestou o Tribunal Regional Federal da 1ª Região nos seguintes termos:

“LICITAÇÃO. CADASTRAMENTO DE LEILOEIROS. ALIENAÇÃO DE CRÉDITOS DA EMGEA. CAPACITAÇÃO TÉCNICA. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE EXPERIÊNCIA ANTERIOR. IMPUGNAÇÃO DO EDITAL. DECRETO LEI Nº 21.981/32. VIOLAÇÃO NÃO CARACTERIZADA. NULIDADES INEXISTENTES.

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1. A EMGEA lançou edital para cadastramento de leiloeiros oficiais, objetivando a alienação de créditos inadimplidos por pessoas jurídicas, no valor médio de R$ 17.500.000,00 (dezessete milhões e quinhentos mil reais), sendo que o valor mínimo a ser leiloado é de R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais). Dada a particularidade do caso – leilão de créditos - a EMGEA consignou no instrumento convocatório, como qualificação técnica, a exigência de prova de que o interessado já tenha participado em eventos similares (leilões de créditos ou de bens intangíveis) com índice de desempenho médio de 40% (quarenta por cento) de créditos ou bens intangíveis arrematados em relação à quantidade dos ofertados (subitem 4.1.6), bem como a comprovação de ter realizado leilão de bens intangíveis nos últimos 03 (três) anos de valor superior a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) (subitem 4.1.7). (...) De igual forma, não há se falar que tais exigências (itens 4.1.6 e 4.1.7) ofendem os preceitos dispostos no Decreto nº 21.981/32, que regula a profissão de leiloeiro, uma vez que o que se busca é a seleção, dentre os profissionais que encontram-se no mercado, aquele que melhor atenda às necessidade do interesse público. Não se está, assim, à restringir a atividade profissional do impetrante, mas apenas contratar leiloeiro - pessoas jurídica ou física -, que tenham condições de satisfazer com eficiência a pretensão da Administração, preenchendo requisitos que vão além da capacidade técnica genérica, que se comprova pelo registro profissional.” (grifou-se) Jorge Ulisses Jacoby Fernandes enfrenta a questão, concluindo: “Dúvidas têm sido suscitadas acerca de o art. 42 do Dec. nº 21.981/1932, continuar ou não em vigor, com o advento da Lei nº 8.666/1991.

(…)

A questão comporta outras reflexões, para melhor precisar o tema: em primeiro plano, cabe asserir que o referido diploma continua em vigor, uma vez que se harmoniza inteiramente com os princípios agasalhados pela Constituição Federal, notadamente o da isonomia, viga-mestre do instituto da licitação. (…).

Em segundo plano, há que se considerar que seu alcance é restrito à ‘União, Estados e Municípios’, sendo apenas possível a ilação para alcançar o Distrito Federal. (…). Para as autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, impõe-se indeclinavelmente o processo licitatório para a escolha do profissional, tendo em conta:

a) não estão incluídas no caput do art. 42;

b) não são beneficiárias da vantagem instituída pelo § 2º do mesmo art. 42.

Tais pessoas jurídicas deverão proceder à contratação mediante procedimento licitatório comum, (…).”6

Somente se vislumbra contratação direta, sem licitação, se a hipótese se enquadrar em dispensa em razão do valor, com fundamento no art. 9º, inc. I, do Regulamento, desde que não ultrapasse o montante de R$ 44.000,00 (quarenta e quatro mil reais), previsto no art. 6º, inc. II, alínea “a”, sempre com a cautela de não se incorrer em fracionamento indevido de despesas.

6 FERNANDES, J. U. J. Contratação direta sem licitação. 7. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 221-223.

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Em vista de todo o exposto, entende-se que, apesar de o Decreto nº 21.981/1932 continuar regulamentando a profissão de leiloeiro oficial, a contratação deste pelo Sistema “S” exige, a princípio, prévia licitação, nos moldes de determinação constitucional e legal (Regulamento da entidade e Lei nº 8.666/1993), normas posteriores àquele. 4. Responsabilidade.

Os membros da comissão de licitação respondem solidariamente pelas decisões tomadas. Em outras palavras, a responsabilidade é compartilhada entre os integrantes, salvo se, em caso de discordância da decisão da maioria, tenha o membro registrado em Ata seu posicionamento contrário, conforme Acórdão do TCU veiculado no Informativo de Licitações e Contratos nº. 182:7

7 Cumpre citar Acórdãos do TCU: “Procedimento licitatório simulado: responsabilidades dos membros da comissão de licitação. A ocorrência de simulação de procedimento licitatório enseja a apenação dos membros da comissão de licitação com a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei Orgânica do Tribunal. Essa foi a conclusão do relator ao analisar diversas irregularidades verificadas em sede de Tomada de Contas Especial, resultante da conversão de denúncia, a qual apontou inúmeras possíveis irregularidades na execução de convênio firmado com município. Dentre as irregularidades, várias seriam imputáveis aos membros da comissão de licitação, tais como inveracidade de notas fiscais, inveracidade de processo licitatório, propostas com idêntica padronização gráfica ou visual e outras. A unidade técnica, ao analisar os argumentos apresentados pelos membros de comissão de licitação, ressaltou que “Dentre as atribuições legais da Comissão de Licitação estabelecidas no art. 6º, inciso XVI, da Lei 8.666/96 está a de ‘...receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos à licitação...’. Evidentemente, que uma das razões desse exame previsto em lei é evitar fraude à licitação para que esta possa cumprir sua finalidade legal”... Desse modo, caberia à comissão, ainda de acordo com a unidade técnica, “realizar esse exame comparativo entre as propostas para detectar possíveis indícios de conluio e/ou outras tentativas de fraude”. Ao manifestar sua anuência às análises procedidas pela unidade instrutiva, o relator consignou que as irregularidades foram “consubstanciadas em robustos indícios de simulação de procedimento licitatório”. Ao fim, o relator, em razão das irregularidades, propôs aplicação de multa aos membros da comissão de licitações, o que foi acolhido pela 2ª Câmara. Acórdão n.º 3705/2010-2ª Câmara, TC-009.987/2006-1, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 13.07.2010”. (...) “A não verificação da regularidade dos documentos apresentados pelos licitantes pode dar ensejo à responsabilização dos membros da comissão de licitação Em sede de tomada de contas especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa), foram apuradas possíveis irregularidades na execução de convênio firmado com o Município de Santana/AP, cujo objeto consistiu na implementação de ações de controle da malária. Na citação dos três ex-membros da Comissão Permanente de Licitação (CPL) do município, questionou-se, dentre outros atos, o aceite de documentos com data de vigência expirada ou com infringência a dispositivos da Lei nº 8.666/1993. Apenas um dos citados apresentou alegações de defesa, a partir das quais o relator, ao analisar, individualmente, a gravidade das condutas, enfatizou que, “muito embora não se pudesse exigir desses gestores, na qualidade de membros da CPL, a responsabilidade por atos relativos à elaboração do

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“4. Nos termos do art. 51, § 3°, da Lei 8.666/93, somente a existência de posição divergente, expressamente consignada em ata, possibilita a exclusão de responsabilidade de membro de comissão de licitação pelos atos irregulares por ela praticados. Recursos de Reconsideração interpostos por ex-secretário de estado e servidores públicos estaduais contestaram deliberação proferida em sede de Tomada de Contas Especial, por meio da qual foram apuradas responsabilidades por dano ao erário e outras irregularidades verificadas em licitações e contratações diretas conduzidas pela Secretaria de Estado da Educação de Sergipe, com recursos provenientes de verbas federais conveniadas. O acórdão recorrido imputara, dentre outras, as seguintes sanções: a) o pagamento solidário de débitos pelo ex-secretário de estado da Educação e empresas diversas; b) o pagamento de multas individuais por diversas empresas e servidores estaduais; c) a declaração de inidoneidade de empresas diversas para participarem de licitação no âmbito da Administração Pública Federal pelo prazo de três anos; d) a inabilitação de diversos servidores estaduais para exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal pelo prazo de cinco anos. Dentre os argumentos recursais, foram alegados por membros da comissão de licitação: a) o procedimento iniciado na comissão de licitação passava pelo crivo da Procuradoria Geral do Estado; b) a ausência de qualificação necessária para desempenho da função; c) a grande pressão para que os trabalhos fossem concluídos, o que impedia a análise pormenorizada dos dados relativos às empresas licitantes; d) as questões cruciais da licitação eram definidas por seus superiores hierárquicos; e) a ausência de vantagem patrimonial; e) o exercício de função meramente administrativa (digitador). Sobre o assunto, anotou a relatora que os recorrentes, na condição de integrantes da comissão de licitação, “têm evidente responsabilidade em relação ao direcionamento dos procedimentos realizados e à existência dos conluios”. Analisando as peças constitutivas dos autos, a relatora consignou a inexistência de qualquer comprovação de coerção por superiores hierárquicos, descaracterizando, assim, possível excludente de culpabilidade. Ademais, no que respeita às alegações da ex-presidente da comissão, registrou que “todos os vícios inerentes aos procedimentos adotados na licitação, incluindo a escolha inadequada da modalidade licitatória e a inobservância da apresentação, pelos licitantes, de documentos exigidos para participação dos certames, lhes são imputáveis”. Quanto à alegação de exercício exclusivo de função meramente administrativa, veiculada por um dos membros da comissão, apontou a relatora que “não existe qualquer comprovação de que tenha atuado na comissão como mero digitador, como afirmou”. Ao contrário, “sua assinatura consta em diversos documentos acostados aos autos, na condição de membro da comissão”.

convite e de seus anexos, não se pode desconsiderar o fato de eles terem habilitado empresas que apresentaram documentação com prazo de validade expirado, pois, uma vez compondo o quorum da comissão, passavam a incidir sobre cada um deles responsabilidades inerentes à função, dentre elas a de verificar a regularidade da documentação apresentada pelos licitantes”. Todavia, deixou o relator de propor aplicação de sanção a um dos ex-membros da CPL, eis que responsável por apenas uma das nove irregularidades examinadas, sendo esta, ainda conforme o relator, de menor gravidade. Quanto aos outros dois ex-membros da CPL, entendeu que, pela conduta observada, deveriam ter suas contas julgadas irregulares e ser apenados com multa, o que foi acolhido pelo Colegiado. Acórdão n.º 6802/2010-2ª Câmara, TC-015.303/2004-8, rel. Min. André Luís de Carvalho, 16.11.2010”.

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Em epílogo, registrou que “somente a existência de posição divergente da adotada pela comissão de licitação, expressamente consignada em ata, seria capaz de possibilitar a exclusão de sua responsabilidade pelos atos praticados, nos termos do art. 51, § 3°, da Lei 8.666/1993”. Nesses termos, afastados esses e os demais argumentos recursais, negou o Tribunal provimento aos recursos. Acórdão 65/2014-Plenário, TC 010.514/2008-2, relatora Ministra Ana Arraes, 22.1.2014”.

Sobre o tema manifestou-se Marçal Justen Filho: “Como a comissão delibera em conjunto, todos os seus integrantes têm o dever de cumprir a Lei e defender as funções atribuídas ao Estado. Mais ainda, cada membro da comissão tem o dever de opor-se à conduta dos demais integrantes, quando viciada.

(...)

A responsabilidade solidária dos membros da comissão não independe de culpa. O sujeito apenas pode ser responsabilizável na medida em que tenha atuado pessoal e culposamente para a concretização do ato danoso ou desde que tenha omitido (ainda que culposamente) os atos necessários a evitá-lo. Se o sujeito, por negligência, manifesta sua concordância com ato viciado, torna-se responsável pelas consequências. Se, porém, adotou as precauções necessárias e o vício era imperceptível não obstante a diligência empregada, não há responsabilidade pessoal.

Sempre que o membro da comissão discordar da conduta de seus pares, deverá expressamente manifestar sua posição. Isso servirá para impedir a responsabilização solidária do discordante. A ressalva deverá ser fundamentada, apontando-se os motivos pelos quais o sujeito discorda da conduta alheia. É óbvio que a ressalva de nada servirá se não apontar o vício ocorrente.”8

A mesma regra é aplicada ao pregoeiro, uma vez que ele integra a comissão de licitação e os atos decisórios, a exemplo do que ocorre nas demais modalidades, também são tomados em conjunto. Dessa feita, a responsabilidade é solidária entre todos os membros.9

Em conclusão, tem-se que a responsabilização será solidária entre os membros da comissão de licitação e entre estes e o pregoeiro, na hipótese de pregão, uma vez que, segundo a sistemática do Regulamento de Licitações e Contratos dos Serviços Sociais Autônomos, as decisões são sempre tomadas em conjunto, independentemente da modalidade adotada. Porém, conforme já destacado, poderá ser afastada a responsabilidade de um dos integrantes, caso tenha consignado em Ata seu posicionamento divergente. 5. Remuneração.

Por fim, cumpre analisar a questão pertinente à remuneração dos integrantes da comissão, dos pregoeiros e eventuais leiloeiros.

8 JUSTEN FILHO, M. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11 ed. São Paulo: Dialética, 2005. p. 481. 9 Nas licitações (modalidade pregão) processadas pela Administração Pública a situação é diversa, na medida em que as decisões são tomadas por um órgão unipessoal (pregoeiro) e não por um colegiado, daí não se aventar a solidariedade.

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Com efeito, sabe-se que esta função (membro de comissão de licitação, pregoeiro ou leiloeiro administrativo) é normalmente desempenhada pelo agente sem prejuízo das atividades inerentes ao cargo para o qual foi designado.

Normalmente, o que se vê é a execução simultânea das atividades afetas ao cargo específico do agente e as decorrentes da nomeação ou designação como integrante de comissão de licitação/pregoeiro/leiloeiro administrativo.

Dessa feita, como há um acúmulo de funções, nada mais justo que o funcionário perceba, pelo desempenho, uma gratificação.

Jair Eduardo Santana comenta o tema, ressaltando: “Deve a Administração Pública remunerar o pregoeiro e sua equipe de apoio? Alguns diriam que ‘não’ e outros responderiam que dependeria da circunstância (caso).

Após meia década de experiência do pregão ousamos dizer que ‘sim’, em todos os casos ‘sim’. As razões que nos levam a tal conclusão são tanto de ordem legal quanto material (e circunstancial).

Do ponto de vista legal (que há, obviamente, que ser conjugado com as circunstâncias de fato), existe um imperativo constitucional que determina, por outras palavras, não poder haver trabalho prestado para a Administração Pública sem a devida contraprestação (arts. 37 e 39 da Constituição Federal).

Já pensamos no passado que a contraprestação ao pregoeiro fosse limitada a certas circunstâncias e dependente da realização de certos fatos. Mas, com o passar do tempo, solidifica-se em nosso pensar que a “remuneração” do pregoeiro e da equipe de apoio não deve ficar atrelada a qualquer condicionamento. Explicaremos adiante.

Quando se afirma que o pregoeiro e a equipe de apoio não devem ser remunerados pensa-se que tais, por serem servidores públicos – já possuem seus ganhos mensais derivados do vínculo que os une ao Poder Público. Ou seja, pode-se imaginar que o pregoeiro, por ser servidor público, já tem a sua remuneração fixada na Lei respectiva. E, por isso, nenhum outro valor lhe é devido.

O raciocínio poderia ser válido se as atribuições desempenhadas pelo pregoeiro e a equipe de apoio fossem idênticas àquelas existentes na origem (referentes ao seu cargo, emprego, função, etc.). Mas bem o sabemos, não são.

Obviamente não estamos a falar de ‘desvio de função’, que não se aplica à espécie, mas de assunção e desempenho de atividades diversas, material e formalmente falando.

Ora, é na Constituição Federal que encontramos vetor mandamental para que a fixação dos padrões de vencimento e demais componentes do sistema remuneratório observe: (a) a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos; (b) os requisitos para a investidura; e

(c) as peculiaridades dos cargos.

É o que está escrito no art. 39 da Lei Maior.

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Claro que quando se fala de pregoeiro não se está tratando de um cargo isolado numa determinada carreira. Mas a leitura do dispositivo constitucional há de se acomodar nas atribuições exercidas por aquele servidor designado para desempenhá-las.

E as atividades desempenhadas pelo pregoeiro e sua equipe de apoio – longe de minimizar a importância das demais funções – são sabidamente destacadas, ímpares, singulares e inigualáveis.

O exercício dessa função, por si só, já estaria a justificar um tratamento diferenciado em homenagem ao princípio da isonomia. Por esta igualdade, trata-se igualmente os iguais e desigualmente os desiguais.

Mesmo quando não é o caso de cumulação de funções (o servidor exercendo as atribuições de seu cargo + as atividades de pregoeiro), pensamos que a atividade em si mesma justifica a desequiparação.

Ou seja, se há exercício exclusivo da atividade de pregoeiro (e equipe de apoio) o descrímen tem lugar e justificada está a contraprestação ao pregoeiro e à equipe de apoio.

De outra parte, se o desempenho das atribuições de pregoeiro (e equipe) se dá com a cumulação de encargos de trabalho, mais razão ainda para o pagamento de valor (funções normais do cargo + atribuições de pregoeiro/equipe de apoio).

Pensamos, no entanto, que a sistemática que instituir a ‘remuneração’ do pregoeiro e de sua equipe de apoio preveja que o pagamento se dê em razão da efetividade da respectiva atuação. Queremos dizer que a simples designação de pregoeiro e de sua equipe de apoio não é bastante para gerar-lhes pagamento; é preciso que de fato atuem como tais.

Assim porque – na linha de nosso pensar – o que estaria a justificar primordialmente eventual contraprestação é – em análise última – o exercício de atividade intrinsecamente diferenciada em relação a outras funções não tão relevantes e destacadas para a Administração.” 10 (Grifos nossos).

Aduz mais: “Idêntica contraprestação devida ao pregoeiro e à equipe de apoio, é de ser estendida aos membros das comissões de licitação? Apressamo-nos em responder pela negativa, tomando como referencial os argumentos expendidos no tópico anterior. As atribuições desse ‘Colegiado’ (as Comissões) são distintas daquelas desempenhadas pelo pregoeiro e equipe de apoio.

É evidente haver similitude entre as realidades postas em comparação. Mas, efetivamente, não se trata da mesma coisa; possuem regime jurídico diferenciado.

Não se quer afirmar ser eventualmente indevida qualquer contraprestação aos membros das Comissões de Licitação. Em absoluto não.

Pretendemos tão somente deixar demarcado o campo de especificidades a que cada qual se submete. Desta feita, bem é possível que certa Unidade Administrativa institua contraprestação ao pregoeiro e à equipe de apoio e não o faça com relação aos membros das comissões de licitação. Bem é possível, em nosso sentir, que os

10 SANTANA, J. E. Remunerabilidade do pregoeiro e da equipe de apoio.In: Revista O Pregoeiro, Curitiba, ed. 9, p. 10-11.

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valores remuneratórios instituídos em prol de um ou de outro sejam diferenciados. É exatamente a diversidade (legal, material, circunstancial, etc.) tipificadora do pregoeiro e da comissão de licitação que legitimará a medida heterogênea.

O tratamento diferenciado, insistimos, radica-se no diferencial intrínseco da atividade correlata.

Mas o fato de se cuidar de atribuições distintas em relação ao pregoeiro não significa, por si só, não devam os membros das Comissões de Licitação receber ‘remuneração’ específica para o desempenho de suas funções.

Particularmente, pensamos deva existir reconhecimento financeiro tanto para o pregoeiro e a equipe de apoio, quanto para os membros das comissões de licitação, desde que efetivamente atuem. A questão resolve-se principalmente na medição necessária de cada atuação.”11 (Grifos nossos)

Em que pese a diferenciação feita pelo autor no que tange à remuneração a ser concedida ao pregoeiro e aos integrantes da comissão de licitação entende-se que os argumentos são válidos para ambos, existindo responsabilidades e atividades complexas a serem desempenhadas no cumprimento das designações feitas tanto por um como por outro. Ademais, é preciso interpretar a tese apresentada pelo autor em consonância com a realidade do Sistema “S”, na qual – diversamente do que ocorre na Administração Pública – o pregoeiro é membro da comissão de licitação, razão pela qual, se houver gratificação, esta deve ser concedida a todos os membros.

Cumpre informar, ademais, que a gratificação será devida em razão do efetivo desempenho e não da mera designação.

Mas, em face do princípio da legalidade, só pode a entidade praticar atos amparada em legislação específica. Dessa forma, como não há no Regulamento de Licitações das entidades tampouco na Lei nº 8.666/1993 previsão sobre a remuneração dos integrantes da comissão/pregoeiro, para que tal seja concedida será necessária a edição de uma norma específica no âmbito das entidades.

Na mesma esteira, a exemplo do que acontece com os membros da comissão de licitação, o leiloeiro administrativo somente terá direito a gratificação pelo desempenho da função se norma específica assim o determinar.

Por derradeiro, no que tange à definição da forma de remuneração do leiloeiro oficial, é de salutar importância a Entidade verificar, além dos normativos aplicáveis, as práticas usualmente adotadas pelo mercado, à luz de sua efetiva necessidade. Assim, é imprescindível ampla e escorreita pesquisa de mercado, a fim de avaliar como os leiloeiros oficiais têm sido usualmente remunerados pelos serviços prestados.

11 SANTANA, J. E. Remunerabilidade do pregoeiro e da equipe de apoio. In: Revista O Pregoeiro, Curitiba, ed. 9, p. 10-11.

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Destaque-se que a forma de remuneração dos leiloeiros oficiais deverá estar devidamente motivada nos autos do processo, de forma que fique evidenciado que a solução adotada é a mais eficaz, econômica e pertinente aos critérios remuneratórios efetivamente praticados pelo mercado e possibilita, ademais, a obtenção da proposta mais vantajosa aos interesses da Entidade.

A título de esclarecimento, vale mencionar o art. 24 do Decreto nº 21.981/32, o qual estabelece duas formas de remuneração para o leiloeiro oficial:

“Art. 24. A taxa da comissão dos leiloeiros será regulada por convenção escrita que estabelecerem com os comitentes, sobre todos ou alguns dos efeitos a vender. Não havendo estipulação prévia, regulará a taxa de cinco por cento sobre moveis, semoventes, mercadorias, jóias e outros efeitos e a de três por cento sobre bens imóveis de qualquer natureza. Parágrafo único. Os compradores pagarão obrigatoriamente cinco por cento sobre quaisquer bens arrematados”.

Infere-se que a norma estabelece duas remunerações cumulativas: percentual pago pela Entidade e outro pelo comprador. A primeira regra, prevista no “caput” do artigo, estabelece um taxa de comissão a ser paga pela própria Entidade e que, a rigor, deverá estar prevista em convenção escrita (na hipótese de não haver convenção o percentual da remuneração do leiloeiro será de 5%, no caso de alienação de bens móveis, semoventes, mercadorias, jóias e outros efeitos e a de três por cento sobre bens imóveis de qualquer natureza), que poderá convencionar também o momento a partir do qual o pagamento deverá ser realizado. A segunda regra, prevista no parágrafo único do art. 24, corresponde a uma taxa fixa de 5% sobre o valor do bem e que será paga, obrigatoriamente, pelo arrematante. Neste último caso, portanto, o referido valor não será pago pela Entidade ao leiloeiro oficial, mas sim pelos compradores dos bens leiloados.