Conceitos de Ciência e a Política Científica, Tecnológica e de Inovação - Léa Velho

8/17/2019 Conceitos de Ciência e a Política Científica, Tecnológica e de Inovação - Léa Velho

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Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 26, jan./abr. 2011, p. 128-153

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DOSSIÊ

Conceitos de Ciência e a Política Científica,Tecnológica e de Inovação

Léa VeLho*

* Professora Titular do Departamento de Política Científica e Tecnológica da UNICAMP

[email protected]

Resumo

Este artigo busca contribuir para o debate sobre a ocorrência de um proces-so de internacionalização da Política Científica, Tecnológica e de Inovação (PCTI),ou seja, um processo em que diferentes países adotam as mesmas visões de PCTI,os mesmos instrumentos e formas semelhantes de gestão da PCTI. O debateaponta que a difusão destas ideias ocorre através das relações internacionais emPCTI, isto é, contatos no nível internacional, mediados por organizações interna-

cionais e organismos multilaterais (além da consciência dos autores dos trabalhosuns dos outros). O argumento central que se desenvolve aqui é que a evoluçãohistórica da PCTI está fortemente correlacionada com a evolução do conceitodominante de ciência. Em outras palavras, o foco, os instrumentos e as formas degestão que definem a PCTI num determinado momento são estreitamente rela-cionados com o conceito dominante de ciência. Na medida em que o conceitodominante de ciência tende a ser internacional, também as políticas de CTI quetal conceito suscita são internacionais. E é exatamente a relação entre conceitode ciência e a lógica da PCTI que se constitui no que se chamou, neste texto, deparadigmas da política científica e tecnológica.

Palavras-chave: Ciência. Política científica. Paradigma.


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A

Introdução

s similaridades entre as políticas públicas nacionaisvoltadas à Ciência, Tecnologia e Inovação (doravanteCTI) dos mais variados países têm sido constantemen-te apontadas e registradas por uma série de analistas e

estudiosos da questão.1

Argumenta-se que, desde o início do processode institucionalização da Política de CTI em meados do século XX e atéhoje, as bases conceituais, a estrutura organizacional, os instrumentos definanciamento e as formas de avaliação dos mesmos são comuns aos paí-ses que desenharam e implementaram políticas explícitas para estimular aprodução e utilização de conhecimento científico e tecnológico.

Tais similaridades são convencionalmente atribuídas a dois fatoresrelacionados entre si. O primeiro refere-se à transformação radical da per-cepção e da imagem que o público tem da ciência e de seus impactos,a partir do final da Segunda Guerra. O fato que marca essa mudança depercepção é a crença de que, com dinheiro suficiente e uma massa críticade pesquisadores de alto nível trabalhando sobre os novos avanços teóricosem disciplinas básicas, é possível resolver, em pouco tempo, o que anteseram problemas sem solução. Dickson (1988:3) refere-se a esse proces-so de transformação radical da imagem pública da ciência como sendo a

construção de uma confiança quase religiosa nas possibilidades de que oconhecimento científico atuasse no equilíbrio de poder entre as nações,visando a objetivos econômicos e sociais. A ciência passou, assim, a desem-penhar, no nível ideológico, um papel estratégico como força produtiva,

1Por exemplo, Books (1982); Chubin (1988); Salomon (1989), Sagasti (1989); Rothwell &Dodgson (1992); Ruivo (1994), Bozeman (1994); Rip (1994); Elzinga & Jamison (1995); Dodg-

son & Bessant (1996); Dagnino & Thomas (1999); Laredo & Mustar (2001); Velho (2004).


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merecendo um lugar na política dos governos, que começaram a buscarformas de dirigir os efeitos da pesquisa a objetivos definidos. O resultadofoi a formulação de políticas científicas nacionais centradas em modelosnormativo-institucionais específicos nos países que saíram vitoriosos da Se-gunda Guerra, com destaque para os Estados Unidos e o Reino Unido.

Pouco a pouco, e esse é o segundo fator, tanto a imagem públi-ca da ciência quanto o modelo normativo-institucional passaram a ser

adotados pelos governos da maioria dos países industrializados (Salomon,1977:49) e também pelos países em desenvolvimento, particularmente oslatino-americanos (Oteiza, 1992:119). Em ambos os casos, os organismosinternacionais (OCDE para os industrializados e OEA e UNESCO para oslatino-americanos) tiveram papel preponderante no processo de interna-cionalização das políticas de CTI.

Após esse início, que alguns autores denominaram de infância daspolíticas da ciência (Salomon, 1977:51), as políticas e seu arcabouço con-ceitual, seus instrumentos e modos de avaliação evoluíram e se modifica-ram, mas o processo imitativo se preservou. Assim, quando se analisamas diversas fases da política científica nos mais variados países, percebe-seque estas se repetem e se organizam de forma semelhante (Rothwell &Dodgson, 1992; Braun, 2003).

Até recentemente, essa imitação ou isomorfismo da Política de CTInão era vista como problema.2 Acreditava-se que um modelo único ser-

via bem a todos (one size fits all, nas palavras de Di Maggio & Powell,1983: 147). Os advogados da tese da convergência apontavam para a

2 O processo de imitação de políticas tem sido denominado de diversas maneiras: Oteiza(1992) chamou-o de transferência de modelos institucionais; Di Maggio & Powell (1983), deisomorfismo; Amadeo (1978) refere-se ao processo como “extrapolação” e ao modelo como“receita”; Salam & Kidwai (1991) deram nome de blue print ao modelo de políticas imitadodos países industrializados em todo o então chamado Terceiro Mundo; Bastos e Cooper (1995)chamam o processo de emulação; Dagnino & Thomas (1999) desenvolveram o conceito de

transdução para explicar o mesmo fenômeno.


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globalização crescente da economia e dos sistemas de pesquisa, que co-locam temas e demandas semelhantes para as políticas nacionais de CTI,assim como para as pressões normativas exercidas por organizações inter-nacionais (OCDE, OMC e WIPO, entre outras) na definição de objetivose medidas de tais políticas (Lemola, 2002; Braun, 2003).

Entretanto, vozes alertando para os problemas da imitação começarama ser ouvidas na última década.3 Estas argumentam que, mesmo num con-

texto de interdependências internacionais e objetivos comuns de desenvolvi-mento, os diferentes países estão em diferentes estágios na sua transição parauma “sociedade baseada no conhecimento”4 , devido aos diferentes níveisde desenvolvimento econômico em que se encontram e às suas respectivascompetências e capacidades para produzir e usar conhecimento. Além disso,os vários países têm diferentes visões de como desenvolver uma sociedadebaseada em conhecimento devido, em parte, às histórias, às tradições, àsestruturas institucionais, aos valores culturais e aos estilos de governo de cadaum. Em vistas disso, era de se esperar que cada país concebesse políticas es-pecíficas, cada um enfatizando aspectos particulares do complexo processode transformação em direção a uma sociedade baseada no conhecimento,ao invés de imitarem uns aos outros. Obviamente, isso não significa que umpaís não pode aprender com a experiência do outro, mas sim que a imitação(ou isomorfismo da política) não deve ser a regra.

Como decorrência dos questionamentos apontados, instalou-se

um debate importante nos estudos de Política de CTI nos anos recen-tes. Alguns defendem que nem mesmo a tão propalada convergência de

3 Ver, por exemplo: Elzinga & Jamison (1995); Dagnino & Thomas (1999); Guston (2000);Kuhlman (2001); Laredo & Mustar (2001); Velho (2004).4 “Sociedades baseadas em conhecimento” foram definidas de várias maneiras, mas todas elasconvergem para a concepção de uma sociedade diretamente baseada na produção, distribui-ção e uso do conhecimento e da informação, e na qual todas as atividades e políticas têm um

conteúdo central de conhecimento.


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políticas existe de fato. Estes alegam que similaridades existem no nívelda racionalidade da política e de alguns instrumentos adotados, mas que,na prática, cada país coloca mais ênfase ou maior peso em instrumentosdiferentes, aloca recursos com base em critérios ajustados ao seu própriosistema e tem estruturas diversas de gestão pública da CTI e organismosdiferenciados de financiamento. Na medida em que os tomadores de de-cisão estão submetidos a diferentes estruturas organizacionais, eles adotam

diferentes respostas às mesmas questões (Elzinga & Jamison, 1995). Outrosdiscordam, e atribuem o insucesso das políticas de CTI, principalmente nospaíses latino-americanos (em particular o Brasil), ao fato destes terem sim-plesmente imitado as políticas e instrumentos dos países industrializados(Alcorta & Peres, 1998; Dagnino & Thomas, 1999; Tigre at al, 2001) .

O debate também inclui as razões da similaridade (ou diferenças)entre as políticas nacionais de CTI, assim como a extensão em que essaspolíticas evoluíram na mesma direção nos últimos anos e a importânciadas especificidades nacionais na escolha dessa direção. A relevância dodebate reside no fato de que uma melhor compreensão dos processospassados pode ter um impacto considerável nos modelos futuros de go-vernança para a política de CTI em todo o mundo.

É neste contexto que se insere este texto. O objetivo é contribuirpara o debate partindo da posição de que existe um processo de in-ternacionalização da Política de CTI, ou seja, diferentes países adotam

as mesmas visões de Política de CTI, os mesmos instrumentos e formassemelhantes de gestão da Política de CTI. A difusão destas ideias ocorreatravés das relações internacionais em Política de CTI, isto é, contatos nonível internacional, mediados por organizações internacionais e organis-mos multilaterais (além da consciência dos autores dos trabalhos uns dosoutros). O argumento central que se desenvolve aqui é que a evoluçãohistórica da Política de CTI está fortemente correlacionada com a evo-


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lução do conceito dominante de ciência. Em outras palavras, o foco, osinstrumentos e as formas de gestão que definem a Política de CTI numdeterminado momento são estreitamente relacionados com o conceitodominante de ciência. Na medida em que o conceito dominante de ciên-cia tende a ser internacional, também as políticas de CTI que tal conceitosuscita são internacionais. E é exatamente a relação entre conceito deciência e a lógica da Política de CTI que se constitui no que se chamou,

neste texto, de paradigmas da política científica e tecnológica.Para atingir o objetivo e desenvolver o argumento, o texto se or-ganiza em quatro seções, cada uma correspondendo a um dos quatro,aqui denominados, Paradigmas da Política de CTI, quais sejam: Ciênciacomo Motor do Progresso; Ciência como Solução e Causa de Problemas;Ciência como Fonte de Oportunidade Estratégica; Ciência para o Bemda Sociedade. Para cada um desses paradigmas, que se desenvolveramnum período histórico específico, se apresentam o conceito dominantede ciência e outras categorias de análise derivadas do conceito, tais como:quem produz conhecimento científico; a visão da relação entre ciência,tecnologia e sociedade; a racionalidade (ou lógica) e o foco da política deCTI; os instrumentos de análise de políticas e de avaliação implementa-dos. O que se procura, com essa estrutura de apresentação, é desenvolvero argumento, já mencionado acima, de que é o conceito dominante deciência que “modela” a lógica da política de CTI em cada paradigma.

A associação entre o conceito de ciência e as outras categorias ana-líticas, incluindo a lógica e o foco da política de CTI, está apresentada demaneira esquemática nos dois quadros abaixo. Estes esboçam o conteúdode cada seção que será desenvolvida a seguir.


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P e r í o d o

P a r a d i g m a

C

o n c e p ç ã o

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Q u e m P r o d u z

C o n h e c i m e n t

o

R e l a ç ã o

C & T & I & S

R a c i o n a l i d a d e e

F o c o d a P o l í t i c a

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A n á l i s e e

A v a l i a ç ã o

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“ C i ê n c i a c o m o M o t o r

d o P r o g r e s s o ”

H i s t ó r i c a e s o c i a l m e n -

t e n e u t r a

U n i v e r s a l

L ó g i c a

i n t e r n a p r ó p r i a

O s c i e n t i s t a s

( “ R e p ú b l i c a d a

C i ê n c i a ” )

L i n e a r

s c i e n c e p u s h

F o r t a l e c i m e n t o d a

C a p a c i d a d e d e

P e s q u i s a

O f e r t i s m o

F o c o n a P o

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C i e n t í f i c a

I n d i c a d o r e s d e i n p u t

R e v i s ã o p o r p a r e s

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d a d e , m a i s c e d o o u

m a i s t a r d e , e n c o n t r a

a p l i c a ç ã o )

D é c a d a s d e 6 0 e 7 0

“ C i ê n c i a c o m o S o l u -

ç ã o d e P r o b l e m a s ” e

“ C a u s a d e P r o b l e m a s ”

N e u t r a

( ? ) ,

m a s

c o n t r o

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D e b a t e s s o b r e a n e u -

t r a l i d a d e d a c i ê n c i a

O s c i e n t i s t a s ( m a s

e l e s p r e c i s a m

s e r d i r e c i o n a d o s

e c o l o c a d o s e m

c o n t a t o c o m “ a

d e m a n d a ” )

L i n e a r

d e m a n d p u l l

I d e n t i f i c a ç ã o

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p r i o r i d a d e s

V i n c u l a c i o n i s m o

F o c o n a P o

l í t i c a

T e c n o l ó g i c a

I n d i c a d o r e s d e

o u t p u t


E s t u d o s ( T R A C E S e

H i n d s i g h t )


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P e r í o d o

P a r a d i g m a

C o n c e p ç ã o

d e C i ê n c i a

Q u e m P r o d u z

C o n h e c i m e n t o

R e l a ç ã o

C & T & I & S

R a c i o n a l i d

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F o c o d a P o l í t i c a

C & T &

I

A n á l i s e e

A v a l i a ç ã o

D é c a d a s d e 8 0 e 9 0

“ C i ê n c i a c o m o F o n t e

d e O p o r t u n i d a d e

E s t r a t é g i c a ”

S o c i a l m e n t e

c o n s t r u í d a

R e l a t i v i s m o

S c i e n c e W a r s

C i e n t i s t a s e

e n g e n h e i r o s ,

d i r e t a m e n t e

i n f l u e n c i a d o s p o r

u m a c o m p l e x a

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i n t e r e s s e s

M o d e l o s I n t e -

r a t i v o s

C o n h e c i m e n t o

t á c i t o

I n t e g r a o f e r t a e

d e m a n d a

l o c k - i n

P r o g r a m a s e s t r a t é -

g i c o s

P e s q u i s a

c o l a b o r a t i v a

“ P a r c e r i s m o ”

F o c o n a P o l í t i c a d e

I n o v a ç ã o


a m p l i a d a

A n á l i s e d e I m p a c t o s

P r o g r a m a s

f o r e s i g h t

S é c u l o X X I

“ C i ê n c i a p a r a o B e m

d a S o c i e d a d e ”

C o n s t r u t i v i s m o

m o d e

r a d o

E s t i l o s N a c i o n a i s

C o n h

e c i m e n t o

l o c a l

R e d e d e A t o r e s

D i v e r s i d a d e d e

c o n f i g u r a ç õ e s

E v e n t o - d e p e n -

d e n t e

M o d e l o s

I n t e r a t i v o s

E s c o l h a s o c i a l

S e m l o c k - i n

C o o r d e n a ç ã o

e

g e s t ã o

B a s e c i e n t í f i c a

i n d e p e n d e n t e

F o c o n a P o l í t i c a d e

B e m -

E s t a r

P a r t i c i p a ç ã o p ú b l i c a

S i s t e m a s

C o n s t r u ç ã o d e

c e n á r i o s

A v a l i a ç ã o e x - a n t e


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1. A Ciência como Motor do Progresso –Pós-Guerra até início dos anos 60

Esse paradigma é marcado pelo conceito de autonomia da ciência. A comunidade científica proclama a ciência fora dos processos sociaise, consequentemente, libera a si própria de qualquer responsabilidadepelo uso dado aos resultados de pesquisa. Depois do desenvolvimentode matança mais ou menos industrializada na Primeira Guerra, do papel

da ciência e da tecnologia na construção do aparato militar fascista doperíodo entreguerras, a Segunda Guerra Mundial chocou a comunidadecientífica. Muitos cientistas tinham as mãos sujas e existia uma ansiedadeparticular sobre as implicações morais do Projeto Manhattan, que desen-volveu armas nucleares. Parecia, então, que a ciência poderia se ligar aideologias e projetos políticos. Poderia existir uma “ciência nazista”, ouuma ciência socialista, e isso deu nova força a um velho debate sobre a

autonomia da ciência em relação à sociedade. Membros influentes dacomunidade científica começaram a se distanciar da aplicação da ciênciae a focar no que começou a ser chamado de “ciência básica” (parece es-tranho para nós que vivemos com esse termo a vida toda, mas a ideia deciência básica é relativamente nova na história da ciência).

Movimentos importantes na filosofia da ciência fizeram um parale-lo com e forneceram a justificativa para essa definição de ciência como

“básica” e separada da sociedade. Karl Popper, por exemplo, no seu livrolançado em 1951 – The Open Society and Its Enemies –, tenta estabelecera base filosófica da independência e objetividade da ciência, colocando-afora do alcance dos governos totalitários e, analogamente, de qualqueroutra forma de interferência social.

Essa concepção de ciência, como busca da verdade através da razãoe da experimentação, com o objetivo de garantir a extensão do conheci-

mento verificado (conforme Merton [1938],1973), também coloca o con-


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teúdo do conhecimento fora dos limites da análise sociológica. De acordocom essa concepção, o conhecimento científico só pode ser produzidopor cientistas especificamente treinados para produzir conhecimentoobjetivo. Para justificar que pessoas carregadas de interesses, e sujeitasàs relações sociais e influências culturais mais variadas sejam capazes deproduzir conhecimento objetivo é fundamental a contribuição seminal deRobert Merton sobre as normas da ciência. Estas, que são chamadas de

universalismo, comunismo, desinteresse, ceticismo organizado, modelame normatizam o comportamento esperado dos membros da comunidadede pesquisa para garantir a produção de conhecimento livre de valores ede influências sociais. Para o trabalho de Merton contribuíram vários deseus discípulos, que estenderam as normas e as testaram empiricamente(Norman Storer, Barber, Jonathan e Steven Cole, Harriet Zuckerman).

Além de objetiva, a ciência é vista como a base, a origem da tec-nologia. Esta, por sua vez, é uma forma de conhecimento subordinada,dependente da ciência. O processo de transformação do conhecimentocientífico em tecnologia e sua apropriação pela sociedade são concebidosde forma linear, iniciando-se com a ciência até produzir bem-estar social(ciência básica, ciência aplicada, desenvolvimento tecnológico, inovação,difusão da inovação, crescimento econômico e benefício social). Por essarazão, esse paradigma foi denominado de “ciência como motor do pro-gresso”; tudo se inicia com a ciência.

Uma das principais evidências desta visão da relação entre CTI e so-ciedade foi o documento elaborado por Vannevar Bush, a pedido do Pre-sidente Roosevelt dos EUA – entregue ao Presidente Truman, em 1945,e que se constituiu, posteriormente, em um símbolo desta concepção:o célebre Science: the Endless Frontier. Nele se detalha o fundamentodo chamado modelo linear de inovação, em que se idealizava a ciênciacomo uma “fronteira sem fim”. Estes conceitos passaram a ser a base de


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um novo contrato social entre a comunidade científica e o Estado (Ronay-ne, 1984). Essa visão exprime uma fé quase religiosa na ciência, no poderda ciência para a solução de problemas (Dickson, 1988:3).

Chamada de Infância das Políticas de Ciência (Salomon, 1977), deÉpoca Dourada dos Cientistas (Rip, 1994) e de Período da Ingenuidade(Brook’s Report, 1982), esta fase da Política de CTI se caracteriza por re-cursos (financeiros e humanos) em crescimento exponencial (Price,1963).

Nessa fase, o Estado, como principal financiador da ciência, delegava estatarefa aos conselhos de pesquisa e essas delegavam as principais decisõesaos próprios cientistas – os únicos juízes competentes. A necessidade deprestar contas à sociedade perdia sua importância quando confrontadacom o argumento de que o sistema de revisão por pares estava selecio-nando a melhor pesquisa, e isto era o que o governo (e a sociedade) dese- java (ou deveriam desejar). A comunidade científica, então, tinha grandeautonomia na distribuição de recursos, prestava contas apenas a si própriae não se sujeitava a qualquer controle social direto.

O foco da Política de CTI, dada a concepção de ciência, era o for-talecimento da atividade de pesquisa e formação de recursos humanos(crescimento da ciência e da capacitação), o que se convencionou cha-mar de política com ênfase na oferta, ou Política Científica Ofertista (Her-rera, 1973). Os atores principais, quase exclusivos, da Política de CTI sãoos próprios pesquisadores e o principal instrumento de financiamento são

projetos individuais e de livre escolha, submetidos aos Conselhos de Pes-quisa por iniciativa dos pesquisadores.

A avaliação da política de CTI e seus instrumentos se dava no nívelmicro, isto é, no do projeto individual submetido pelo pesquisador (exante) e no do desempenho do pesquisador, principalmente através desuas publicações (ex post). A avaliação se fazia, exclusivamente, pelo pro-cesso de revisão dos pares, tanto pelo controle da qualidade quanto do


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sistema de recompensa. Acreditava-se que a seleção cuidadosa daquelespares competentes para julgar era garantia da excelência e da imparciali-dade do sistema.

2. A Ciência como Solução e Causade Problemas – Décadas de 60 e 70

Os movimentos sociais e de contracultura do final dos anos 60 einício dos 70 constituíram-se em terreno fértil para o questionamento daautonomia da ciência e da visão unicamente positiva de seus impactos.Intelectuais escrevendo a partir de diversas perspectivas - tais como LewisMumford e Jacques Ellul - sugeriam que havia externalidades negativasassociadas aos resultados e às aplicações da ciência e da tecnologia. Aomesmo tempo, autores mais amplamente lidos - como a bióloga Rachel

Carson, inspiradora do movimento ambientalista, e o precursor do movi-mento de consumidores, Ralph Nader - levantaram questões sérias sobreos riscos envolvidos nas tecnologias como DDT e o automóvel Corvair.Escritores populares como Theodore Roszak e Alvin Toffler também con-tribuíram para levar ao mundo acadêmico e ao público em geral o ar-gumento de que a ciência e a tecnologia são inerentemente imbuídasde valores e frequentemente problemáticas em termos dos impactos queacarretam na sociedade. Foi neste contexto que a ciência e a tecnologia,assim como suas relações com a sociedade, se tornaram objeto de estudo,dando origem aos Estudos Sociais da Ciência e da Tecnologia. Esse con-texto social foi fundamental para a mudança na concepção de ciência.

Assim, a hegemonia da versão da ciência “fronteira sem fim” passou aser questionada Vietnã, os movimentos de trabalhadores que perdiam suasposições devido às novas tecnologias, a degradação do meio ambiente, aconcentração de renda, eram apontados como evidência de que a ciência


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não era extrassocial e muito menos socialmente neutra. Isso levou a umavisão de que, ainda que o conteúdo da ciência seja livre de influênciassociais, seu foco, sua direção e seu uso podem e devem ser controlados.

Nesta concepção de ciência que deve ser “dirigida”, ainda são oscientistas que produzem conhecimento, mas eles devem fazê-lo preferen-cialmente em grupos, já que os problemas que têm que resolver exigemcombinação de saberes e contato com o mundo real. Portanto, passou-se a

acreditar que os pesquisadores não devem ter total autonomia para decidirsua agenda de pesquisa (que não é mais vista como preferentemente ditadapela lógica interna própria da ciência), mas devem ser levados a trabalharem problemas relevantes para a sociedade (particularmente o mercado).

A relação entre ciência e tecnologia ainda era concebida como linear,mas agora com ênfase na demanda. Ou seja, não é mais a ciência que em-purra a tecnologia (science push), mas o mercado, as necessidades dos usu-ários que puxam o desenvolvimento científico (demand pull). Nessa relaçãoentre ciência e tecnologia, as empresas eram tidas como possuidoras decapacitação e habilidades para julgar as demandas do mercado, identificaroportunidades tecnológicas e articular necessidades e demandas. Portanto,as empresas saberiam até que tipo de ciência elas precisariam.

Em linha com essa visão, o foco da política era o de conceber incen-tivos para que os pesquisadores trabalhassem em problemas relevantespara o setor produtivo e o de criar oportunidades para transferência de

tecnologia. Para atingir o primeiro objetivo, criaram-se instrumentos espe-cíficos para alocar recursos para áreas prioritárias (setoriais, principalmen-te energia, telecomunicações e outras ligadas à infraestrutura). Dado queos instrumentos de política buscavam dirigir o desenvolvimento científico,vinculando-o às necessidades tecnológicas, essa fase tem sido chamadacomo Política de C&T Vinculacionista (Dagnino et al, 1996). Como as pa-lavras-chave são “pesquisa para o desenvolvimento tecnológico”, há uma


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mudança nos objetivos das principais agências financiadoras de pesquisa(os famosos Conselhos de Pesquisa criados no paradigma anterior) quepassaram e ser responsáveis também, pelo menos nominalmente, peloapoio ao desenvolvimento tecnológico. Ainda que os cientistas tenhamcontinuado a ser os principais atores da política de CTI, eles tiveram quedividir o palco com servidores públicos (policy-makers) e com os políticosna definição das prioridades.

A revisão por pares continuou a ter um papel central na alocação derecursos e na avaliação, mas não mais único. Desenvolveram-se indicado-res científicos de output como auxiliares à revisão por pares. Criaram-seunidades especializadas em avaliação tecnológica (technology assessment,como o Office for Technology Assessment – OTA, nos Estados Unidos)para, entre outras funções, identificar as carências em termos de conhe-cimento científico para o desenvolvimento tecnológico em vários setores.Com a implementação de programas complexos com missões concretas,desenvolveram-se metodologias de avaliação ex post por painéis compos-tos de especialistas e usuários. Preocupada com a perda de autonomia,a comunidade científica liderou uma série de estudos, hoje consideradosclássicos, que procuraram evidenciar a importância da pesquisa básicapara o desenvolvimento tecnológico – relatório TRACES e HINDSIGHT.5 Mas a perda da exclusividade da comunidade acadêmica nos processosde Política de CTI parecia irreversível.

5 O projeto TRACES (Technology in Retrospect and Critical Events in Science), contratadopela National Science Foundation ao Illinois Institute of Technology Research Institute, buscavadocumentar que inovações tecnológicas consideradas fundamentais não teriam sido possíveissem a pesquisa básica que lhes deu fundamento e que havia sido desenvolvida nas universi-dades. De certa forma, foi uma tentativa de se contrapor aos resultados do projeto Hindsight,realizado sob os auspícios do Department of Defense (DoD) dos EUA, que buscava evidenciara importância da pesquisa direcionada realizada pelos laboratórios e institutos públicos. Háuma extensa literatura sobre os dois projetos, mas uma análise comparativa e informativa pode

ser lida em Thompson (1969).


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3. A Ciência como Fonte de OportunidadeEstratégica – Décadas de 80 e 90

Os processos de globalização da economia, a ideologia da liberaliza-ção (privatização, desregulamentação, redução ou remoção de subsídiose de barreiras tarifárias e não tarifárias ao comércio internacional, atraçãode investimento direto estrangeiro), inspirada no Consenso de Washington,são o cenário em que se desenvolveu uma nova concepção de ciência.

O grande número de pesquisadores trabalhando fora do sistemaacadêmico (mais de 70% nos países industrializados) levou vários autoresa questionar o compromisso dos cientistas com as normas Mertonianas(Webster 1991; Mulkay, 1979). O argumento baseava-se em pesquisasempíricas que demonstravam que, na verdade, ao contrário de exibiremcompromisso com as normas da ciência descritas por Merton e seus se-guidores, os cientistas mostravam um notável distanciamento desse tipo

de conduta. Outros autores apontavam a ausência de uma sociologiado conhecimento científico (Barnes, 1974; Bloor, 1976; Mulkay, 1979)e queriam entender os processos que ocorrem dentro da “caixa-preta”da produção do conhecimento, para cuja finalidade foram criados váriosprogramas empíricos. Tais programas enfatizam a natureza contingentee socialmente localizada dos fatos científicos, adotam uma perspectivarelativista e concebem a ciência como construção social.6

6 Os principais programas de pesquisa desenvolvidos com esse objetivo são: o programa“forte” de Edinburgo, o “relativismo de Bath” e os chamados “estudos de laboratório”. Umaapresentação geral desses programas pode ser encontrada em Knorr-Cetina & Mulkay (1983).Estudos empíricos que usam o referencial desses programas conformam uma variada e extensaliteratura publicada, sobretudo, nos periódicos Social Studies of Science e Science, Technologyand Human Values. Ao longo destes anos, vários outros autores modificaram aspectos dosprogramas originais e constituíram outros programas de pesquisa. A principal característica co-mum a todos eles programas é a visão da ciência como socialmente construída, cujo conteúdo

está sujeito à análise sociológica, assim como seu foco, sua direção e seu uso.


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Essa nova concepção de ciência é fortemente rejeitada pelos pes-quisadores das áreas de ciências naturais – que ainda veem a si próprioscomo produtores de conhecimento objetivo e livre de influências sociais–, e estabelece-se o que se chamou de Science Wars (Gross & Levitt,1998). Existem aspectos consensuais e controvertidos dessa nova con-cepção de ciência e os debates ainda estão em andamento. Não é o casode apresentar esses debates aqui, mas vale enfatizar que a noção de ciên-

cia como socialmente construída está cada vez mais aceita, se não pelospróprios cientistas, pelos analistas de CTI e pelos tomadores de decisão(até porque essa visão atende melhor aos interesses desses últimos).

Sendo colocada na estrutura social, a produção de conhecimento sedá em locais multivariados (empresas, hospitais, ONGs, além do sistemaacadêmico). Reconhece-se que o conhecimento é produzido na interfacede relações entre agentes múltiplos. Além disso, estudos indicam que ou-tros modos de produção de conhecimento, de características multidiscipli-nares, que se dão no contexto de aplicação, parecem se tornar cada vezmais importantes e prevalecentes (Gibbons et al, 1994). Assim, a unidadebásica de produção de conhecimento não é mais a comunidade científica,mas as chamadas comunidades transepistêmicas (Knorr-Cetina, 1983).

Na tentativa de integrar oferta e demanda, desenvolveram-se di-versos modelos explicativos da relação entre CTI e Sociedade, todos elescom ênfase na interação entre os vários atores que podem se articular

para produzir e usar conhecimento novo. Os principais modelos e pro-postas são: Modo 1 e Modo 2 (Gibbons et al, 1994); sistemas nacionaisde inovação (Freeman, 1995; Nelson, 1993; Lundvall, 1992); hélice tripla(Etzkowitz & Leydesdorff, 2000); construção social da tecnologia (Bijker,1995); teoria do ator-rede (Latour & Woolgar, 1979; Latour, 1988; Callon,1987). É comum em todos os modelos a ideia de que produção de co-nhecimento e estrutura social são intimamente relacionadas, ao ponto de


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não se saber onde começa a C&T e termina a sociedade e vice-versa. Nãohá, portanto, separação possível.

A abordagem associada aos modelos sistêmicos, interativos, está sen-do absorvida por analistas e formuladores ou executores de política. Osinstrumentos de financiamento buscam apoiar projetos interdisciplinarese interinstitucionais (atores trabalhando em contextos institucionais diver-sos), com destaque para programas de colaboração entre o setor público

de pesquisa e o setor privado. Atores principais agora envolvem, além depesquisadores, também os políticos e servidores públicos, economistas,especialistas em marketing, industriais – até a composição dos comitêse painéis para alocação de recursos e avaliação da Política de CTI refleteessa multiplicidade de atores sociais. Novos instrumentos que autorizam,por exemplo, a concessão de subvenções econômicas a empresas para arealização de atividades de P&D e inovação tecnológica rompem com osparadigmas anteriores vinculados ao modelo linear.

O “sucesso” de um instrumento de política não se mede mais ape-nas pelos resultados dos projetos financiados em termos de produçãoacadêmica (número de publicações e citações). Desenvolvem-se meto-dologias para estimar os impactos econômicos e sociais, assim como no-vos instrumentos para detectar oportunidades como foresight. Há umalargamento do sistema de revisão por pares, incorporando atores fora dosistema científico.

4. A Ciência para o Bem da Sociedade – Século XXI

Esse é o paradigma que ainda está em construção, portanto, emcompetição com o anterior (Kuhn, 1962). Portanto, assim parte do textoé especulativa e preliminar.


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Quando se analisam os resultados das diretrizes internacionais ado-tadas pela grande maioria dos países devido à pressão do processo deglobalização e de organismos internacionais (FMI, OMC e outros), en-contram-se casos de sucesso e de fracasso. Existe uma tendência a ques-tionar os processos de imitação de políticas públicas em geral, mesmonuma época em que todos os países têm que enfrentar pressões externassimilares. Assim, há hoje uma retomada do enfoque “nacional”, e até

mesmo do local (think globally, act locally , no sentido usado por Stiglitz,1993), e uma busca por políticas que considerem que a configuração deum sistema depende da sua história (é, portanto, path dependent7 ). Esseargumento implica levar em consideração as diferenças culturais, o desejo(diferenciado) das populações, a diversidade de formas de recursos (na-turais, humanos e financeiros) disponíveis, incluindo o conhecimento, naelaboração de planos de desenvolvimento e políticas associadas.

À luz de tal contexto, a nova concepção de ciência que está sendodelineada admite que existem muitas formas diferentes de conhecimentoe que estas se relacionam de forma variável e assimétrica. Isto não querdizer que não exista qualquer forma de autoridade epistêmica, mas estaserá sempre o resultado de uma produção coletiva, com os seus momentosde conflito, que permitirá determinar, de maneira situada, a hierarquia dossaberes e da respectiva autoridade em função da situação, dos problemas,das prioridades e das consequências esperadas de intervenções associadas

a esses saberes. Ou seja, a ciência é culturalmente situada e construída, e

7 Path dependence (sem tradução adequada para o português) é um argumento geral que temsido amplamente usado em ciência política (Pierson, 2000), sociologia histórica (Mahoney,2000) e no estudo do desenvolvimento econômico e tecnológico (North, 1990; Arthur, 1994).No sentido amplo, a expressão significa que a configuração atual de um sistema depende desua história e, por isso, não se pode compreendê-la analisando apenas seu estado atual. Numsentido mais restrito, ela tem sido usada como um processo de sequência histórica em queeventos contingentes provocam padrões institucionais ou uma cadeia de eventos que tem

propriedades determinística


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incorpora conhecimentos locais, abrindo espaço para estilos nacionais deprodução, ao lado dos universais. Esse é um debate ainda muito recente,que tem participação ativa de autores dos Estudos Sociais da Ciência (Fuller,1999; Collins & Evans, 2002; Santos, 2003; Jasanoff, 2004; Latour, 2005).

Nesta nova concepção de ciência que ainda toma contornos, não senega que os pesquisadores tenham papel destacado, mas reconhece-sea participação de múltiplos atores, associados em redes de configuração

variável, segundo o evento. Admite-se até mesmo a contribuição de gru-pos locais numa ecologia de práticas e saberes (Santos, 2003). O conhe-cimento se faz de forma predominantemente interdisciplinar e se dá noslocais mais variados.

A relação entre ciência, tecnologia e inovação continua a ser descri-ta através de modelos interativos, mas estes são mais complexos na me-dida em que os vínculos internos e externos são importantes, assim comoas influências e atores múltiplos. A empresa deixa de ser o foco principalde escolha tecnológica, já que esta pode ser revertida por escolhas e in-fluências sociais (por exemplo, a decisão social de alguns países europeusem banir a produção e o uso de organismos geneticamente modificadosde seu território). Poderá tomar maior visibilidade a ideia de que CTI sãoinstrumentos para atingir objetivos socialmente definidos.

O foco da Política de CTI é (ou deve vir a ser?) o bem-estar social.Para isso, cabe à política pública de CTI o papel de articulador, regulador e

facilitador, garantindo a conectividade dos múltiplos atores (stakeholders).Desenvolvem-se instrumentos para garantir a participação social na defini-ção de objetivos e instrumentos de política, assim como na disseminaçãode resultados (papel da mídia). A definição de políticas deve ocorrer nãoapenas no nível nacional, mas também nos níveis regionais e locais.

Há uma preocupação com o desenvolvimento de mecanismos deavaliação de impactos sociais com participação pública, além de revisão


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por pares ampliada. O controle de qualidade da CTI ocorre no contex-to de aplicação e incorpora interesses sociais, econômicos e políticos.É importante enfatizar que a pesquisa no contexto de aplicação, comparticipação de usuários, pode e certamente inclui o desenvolvimento depesquisa fundamental que combina relevância (para contextos específi-cos, possivelmente locais) e excelência acadêmica (o avanço da ciênciamesma). Esse argumento é fortemente defendido por Rip (2002).

Avaliações sistêmicas são necessárias para avaliar processos sistêmi-cos, portanto, não é suficiente avaliar o desempenho, em separado, decada ator da rede responsável por um determinado evento. Evidentemen-te, políticas que são tipicamente nacionais ou locais necessitam de modosde avaliação compatíveis, isto é, os métodos e indicadores não podem sersimplesmente copiados da “caixa de ferramentas” disponível nos outrospaíses. Além disso, indicadores tipicamente usados para avaliar atividadesde pesquisa disciplinares não se prestam para avaliação de pesquisa multi-disciplinar. É fundamental desenvolver capacitação para o desenvolvimentode métodos e técnicas de avaliação compatíveis com a nova concepção deciência e de sua relação com a tecnologia e processos de inovação

É difícil prever, de fato, a direção que a Política de CTI vai tomar emfunção da concepção de ciência que se tornar dominante. O que se des-creve nesta seção, como indicado, é mais fruto de uma leitura particulardos eventos observados e de preferências políticas da autora.

Considerações Finais

Este texto partiu do reconhecimento de que existem similaridadesmarcantes na periodização usada por vários estudiosos de diferentes paísespara descrever a evolução da Política Científica, Tecnológica e de Inova-ção (CTI). Além disso, as características dessas periodizações exibem um


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alto grau de congruência. Este texto teve, então, o objetivo de exploraras causas dessa congruência e, ao fazer isso, desenvolveu o argumento deque a evolução histórica da Política de CTI está fortemente correlacionadacom a evolução do conceito dominante de ciência. Ou seja, é o conceitodominante de ciência que “modela” a lógica da política de CTI. Além disso,como o conceito dominante de ciência variou desde que o aparato institu-cional para Política de CTI foi criado, também variou a lógica subjacente à

Política de CTI. Desta forma, é possível identificar fases ou paradigmas noprocesso de evolução da política de CTI, cada um deles caracterizado poruma racionalidade derivada de uma concepção específica de ciência quedefine o foco, os instrumentos e as formas de gestão implementadas.

Para cada um desses paradigmas, que se desenvolveram num perío-do histórico específico, se apresentaram o conceito dominante de ciênciae outras categorias de análise derivadas do conceito, tais como: quemproduz conhecimento científico; a visão da relação entre ciência, tecno-logia e sociedade; a racionalidade (ou lógica) e o foco da política de CTI;os instrumentos de análise de políticas e de avaliação.

Evidentemente esse é um exercício analítico e, como tal, simplifi-cador de uma realidade muito mais complexa. Tem-se consciência dalinearidade do argumento e do fato de que algumas das categorias analíti-cas que se destacam provavelmente, na prática, são incompatíveis com avisão de ciência dominante no período analisado. Por exemplo, os instru-

mentos de avaliação usados até hoje pelas agências financiadoras de P&Dtendem a ser ainda aqueles dos paradigmas anteriores em que os indica-dores acadêmicos prevaleciam. Mas é difícil dizer se isso é mantido assimporque não se desenvolveram ainda critérios e indicadores de qualidadecoerentes com a visão de ciência dominante ou se é porque, de fato, nãoexiste uma visão de ciência dominante na sociedade, mas várias visões.


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Tais limitações, entretanto, não invalidam o exercício aqui realiza-do. Acredita-se que a lógica desenvolvida é útil não apenas para analisaro passado como para pensar e planejar o futuro. Quanto a esse último,conceber a ciência como sendo socialmente construída, podendo ser di-recionada pelas necessidades e preferências nacionais, realizada com aparticipação de múltiplos atores, certamente informaria políticas de CTImuito diferentes das atuais. Essa possibilidade é alentadora para os ana-

listas de Política de CTI.

The concept of Science, and the Science, Technology andInnovation Policy

Abstract

This paper contributes to the debate on the occurrence of a process of inter-nationalization of the Science, Technology and Innovation Policy – STIP, a processin which different countries adopt the same views of the STIP, the same instrumentsand similar forms of management of the STIP. The debate shows that the dissemina-tion of these ideas occurs through the international relations in the STIP, i.e., contactsat the international level, mediated by international organizations and multilateralagencies (in addition to the authors’ knowledge of the works of others). The centralargument developed here is that the historical evolution of the STIP is strongly cor-related with the evolution of the dominant conception of science. In other words,the focus, the instruments, and the forms of management that define the STIP in a

given time are closely related to the dominant conception of science. Insofar as thedominant conception of science tends to be international, the policies of STI raisedby this concept are likely to be international too. And it is this relationship betweenthe concept of science and the logic of the STIP that constitutes what has been labe-led, in this text, as the paradigms of science and technology policy.

Keywords: Science. Scientific policy. Paradigm.


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Recebido: 30/09/2010 Aceite final: 18/10/2010

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