CONSEJEROS DEL CONSEJO - Consejo Económico y Social de Guatemala · 2019. 1. 9. · GÉNESIS DEL...

CONSEJEROS DEL CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL

SECTOR EMPRESARIALCONSEJEROS TITULARES

SECTOR COOPERATIVISTACONSEJEROS TITULARES

AUTORIDADES

CONSEJEROS SUPLENTES

CONSEJEROS SUPLENTESCONSEJEROS SUPLENTES

SECTOR SINDICALCONSEJEROS TITULARES

• EnriqueNeutzeAycinena• FraternoVilaGirón• FelipeAntonioBoschGutierrez• RicardoVillanuevaCarrera• GuillermoGonzálezFlores• JorgeMontenegroPassarelli• CarlosRobertoAmadorFluder• ErnestoMoralesPinzon

• JoséÁngelLópezCamposeco• RodolfoTimoteoOrozcoVelásquez• LeonardoOtonielDelgadoMéndez• ErwinEduardoAndradeJuárez• EdinRaymundoBarrientos• StefaniMagnoliadePazChávez• ItaloAlbertoAntoniottiLira• EdyAlbertoEscobarLópez

• MarcoAntonioMonterrosoMonzón• GliceriaAntoniaSaquicBatz• LizardoArturoSosaLópez

GustavoPorras PresidenteBernardoLópez SecretarioTécnico

• MarcioCuevasQuezada• JuanSánchezBotrán• ThomasDoughertyNovella• ArmandoBoescheRizo

• MiguelÁngelLucasGómez• JoséDavidMoralesCalderón• CarlosAlbertoLuchÁlvarez• JoséLuisYacRecancoj• AdolfoLacsPalomo• RamiroEduardoHerreraCifuentes• JovielAcevedoAyala• RigobertoDueñasMorales

• MirnaLilianaNijdeLucas• LuisAntonioSazoHernández• LuisAlbertoLaraBallina• DaniloAguilarGarcía

ConsejoEconómicoySocialdeGuatemala

ComisiónPermanente2012-2013



ComisiónEspecíficadelInformedelConsejoEconómicoySocialdeGuatemala2013-2014

Presidente: GustavoPorras

VicepresidenteSectorCooperativista: RodolfoTimoteoOrozcoVelásquez

VicepresidenteSectorEmpresarial: FelipeBoschGutiérrez

VicepresidenteSectorSindical: JoséDavidMoralesCalderón

SecretarioTécnico: BernardoLópez


VicepresidenteSectorCooperativista: JoséÁngelLópezCamposeco

VicepresidenteSectorEmpresarial: GuillermoGonzálezFlores




VicepresidenteSectorCooperativista: JoséÁngelLópezCamposeco

VicepresidenteSectorEmpresarial: CarlosAmadorFluder



Coordinador: GustavoPorras

ConsejeroSectorCooperativista: ErwinEduardoAndradeJuárez

ConsejeroSectorEmpresarial: CarlosAmadorFluder

ConsejeroSectorSindical: AdolfoLacsPalomo

Informe2013-2014:ElDiálogoSocialylasPolíticasPúblicasenGuatemala

CONSEJEROS DEL CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE GUATEMALA

COMISIONES

CARTA DE PRESENTACIÓN I

INTRODUCCIÓN III

CAPÍTULO I

GÉNESIS DEL CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE GUATEMALA:

unamiradaalosantecedentesdeldialogosocialinstitucionalizadoenelpaís 9

1. Primerosencuentros 9

2. EldiálogosocialapartirdelasegundamitaddelsigloXX 12

A. ElConsejodeEstado 12

B. ElDiálogoNacionalde1985 12

C. LosConsejosdeDesarrolloUrbanoyRural 13

D. ElPactoSocialde1988 13

E. ComisiónNacionaldeReconciliación 13

F. ElPactoSocialde1991 14

G. LasreformasalCódigodeTrabajo 14

H. LaInstanciaNacionaldeConsensoyelForoMultisectorialde(1993) 14

I. LaAsambleadelaSociedadCivilde(1994) 14

J. ProyectoSociedadesDesgarradasporlaGuerra(1997) 15

K. LosAcuerdosdePazylasComisionesParitariasyMultisectoriales

(1997) 15

L. LosEncuentrosparalaActualización(1998) 15

M. ElPactoFiscal(2000) 16

N. ForoGuatemala(2001) 16

Ñ. ComisiónTripartitadeAsuntosInternacionalesdeTrabajo(1994) 16

O. ConsejoEconómicoySocial 17

ConsejoEconómicoySocialdeGuatemala

ÍNDICECAPÍTULO II

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ECONÓMICAS Y SOCIALES EN GUATEMALA 19

1. Definicióndealgunosconceptos 19

2. Recapitulación 20

3. Evolucióndelosmodelos 20

4. Haciavisionesmásflexiblesydinámicas 24

5. Elinventariodepolíticas,lafuncióndediseñoyejecucióndelaspolíticas

públicasenGuatemala 25

6. FormulacióndelaspolíticaspúblicasenGuatemala 28

7. LaimplementacióndelaspolíticaspúblicasenGuatemala 35

8. DevenirdelaspolíticaspúblicasenGuatemala 36

9. Sobrelaefectividaddelprocesodeimplementacióndelaspolíticaspúblicas 37

10. Reflexionesfinales 39

CONCLUSIONES 41

Fuentesbibliográficasmásrelevantes 42


Esteinformeaprobadoporconsensodelostressectores que integran el Consejo Económi-co y Social de Guatemala,giraentornoadosgrandes temas: el diálogo social y las políticaspúblicas.Susignificadode fondoconstituyeunanálisis, y también un compromiso de los tressectores:primero,paramantenereldiálogoins-titucionalizadoqueenlaactualidadserealiza;ysegundo, para involucrarse juntos en diversostemas;especialmenteenlareformadelEstado.

Como queda en evidencia en el bosquejo his-tórico sobre el diálogo social en nuestro país,aquelhasurgidofrenteasituacionesdecrisisytambiénhatenidounaltocontenidopropositivo.Sehanimplementadolosdiálogosderivadosdecompromisosinternacionales,–enconcretodelaOrganizaciónInternacionaldelTrabajo–;yjuntoaellos,diálogosciudadanos,especialmentedes-puésdelaFirmadelosAcuerdosdePaz.ElCon-sejoEconómicoySocialcuyoobjetivocentraleseldiálogopermanente,enelcasoconcreto,en-tretressectoresproductivosconrepresentaciónnacional:cooperativistas,empresariosysindica-tos.ElCESesuna instituciónautónomayse ledefineensuleyorgánicacomoun“interlocutordelospoderespúblicos”.

Esdegran trascendenciaque los tressectorescoincidanqueeldiálogosocialimplicaladispo-sicióndemoderarymodificarlasposicionesque

tradicionalmentecadaunotiene,enfuncióndelconsensoenbeneficiodelpaís,yestosereflejaenelpresenteinforme.Esunacuestióndefondoquesindudaseprofundizaráen losañosveni-deros.Noesunatareafácil,peroenelCEScadavezsecombinanconmayorintensidaddosfuer-zas fundamentales del cambio, como lo son lanecesidadylavoluntad;estoenunambientedecrecienteconfianzaycomprensiónmutua.Nece-sidaddeuncambioquehabrádeimpulsarsenosoloconideasyconceptos,sinoconunprotago-nismosocialcrecientedelaciudadanía,ydelostressectoresqueintegranelCESenparticular.

ElInformeseñalaque“lahistoriademuestraqueen laGuatemalapluriculturalen laquevivimos,endondelosinteresesdelosdistintossegmen-tosdelasociedadnocoincidenentresí;única-mentelograremoselbienestareconómicoyso-cialdetodoslosguatemaltecos,promoviendoeldiálogosocialsobrelaspolíticaspúblicas…detalformaque losdistintossectorespuedanexpre-sarsusnecesidadesyserpartedelosprocesosdetomadedecisión”.

El informe del CES hace propuestas concretasparalatareafundamentaldereformarelEstado.

Proponequeesteprocesosecentreinicialmen-teenlaconstruccióndelsistemadelservicioci-vil,enlaprobidadyeficienciadelEstado,locual


CARTA DE PRESENTACIÓN

I ConsejoEconómicoySocialdeGuatemala

norequieredecuantiososrecursoseconómicossinodevoluntadpolítica.Paraalcanzar losdosgrandes objetivos que se señalan en el docu-mento:“mejorarlaeficaciaestatalenlaprovisióndebienesyserviciospúblicosydisminuirlaex-clusiónyladiscriminaciónsocial”,esindispensa-bleprofesionalizarconstantementealosservido-respúblicos.

Es relevante asimismo que los tres sectorescoincidan en que el gobierno central deberíadefocalizarelpresupuestoenlapoblaciónmáspobre,disminuirelgastoensubsidiosprivadosy aumentar laprovisióndebienespúblicos. Envirtud de lo anterior, el CES destaca en primerlugarelfundamentoéticodeesaconcepción,yasimismoelhechodequeella implicasubrayarlaimportanciadelopúblicoparaavanzarhaciaeldesarrollohumano,ynosolamentehaciaelcre-cimientoeconómico.

Lofundamentaldetodaestaexperienciaesquetressectoresrelevantesdelavidanacionalesténinmersos con convicción y compromiso, en unproceso inédito llamadoaserdegran relevan-ciaparanuestropaís.Logramosconquistarlapazpolítica,ahoratenemoslatareadeconquistarlapazsocialylaunidaddelosguatemaltecos.

Informe2013-2014:ElDiálogoSocialylasPolíticasPúblicasenGuatemalaII

INTRODUCCIÓNElpresentedocumentocontieneelprimerinfor-medelConsejo Económico y Social de Guate-malaparaelperíodo2013-2014.Este informehasidoconstruidoatendiendoaunametodolo-gíade investigaciónbibliográfica, validacióndehechos históricos y diálogo participativo entrelosconsejerosdelCESyexpertosenlostemasdediálogo social, políticaspúblicas yprocesosdereformadelEstado.

Elcontextoenelcualseconstruyeesmarcadoprincipalmenteporlacreación,establecimientoeiniciodefuncionesdelconsejo,locualconduceaqueelprincipalobjetivodelInformeseadocu-mentarlahistoriadeldiálogosocialenGuatema-laenlossiglosXXyXXIhastaconcluirconsuins-titucionalizaciónmedianteleydelCongresodelaRepública.Asimismo,debidoaqueelmandatoprincipaldelconsejocontenidoenlamismaleydesucreación,esdecir:opinarsobrelaspolíticaspúblicasrelacionadasconloeconómicoysocial,elinformeincluyeunanálisisdelasituacióndelpaísenmateriadeformulacióneimplementacióndelasmencionadaspolíticaspúblicas.

ElcapítuloIdescribeyrelataloseventosregistra-dosenlahistoriacontemporáneadeGuatemala,concaracterísticasdeesfuerzosporimplementareinstitucionalizareldiálogosocial;abarcadesde1920hasta2012,enumerandolosforosrelevan-tessobre temaseconómicosysociales.Conelafándemantenerladisciplinatécnicaycientíficaenlaconstruccióndeldocumento,estecapítulonoformulajuiciosdevalorsino,comosemencio-nó,selimitaadescribirloseventos.

Elcapítulo IIabordadesdeunaóptica teóricayprácticaelasuntode laspolíticaspúblicas,conelpropósitodedefinirlastécnicaypolíticamente,ademásdecircunscribirlasalámbitoeconómicoysocial.Estecapítulo,másalládelejerciciodeconocimiento, es fundamental para anticipar lamateria sobre la cual el consejodeberáen lospróximosañostrabajaryespecializarse,estoconelfindecumplirlosmandatosqueporleytienedesdesucreación.

Enel capítulo también seestablecequeexisteunadiferenciacualitativaentreeldiseñoylaeje-cucióndelapolíticapúblicaparaelcasodeGua-temalayseplantealahipótesissobrelascausasdelaineficienciaenlaejecucióndepolíticas.Enlasconclusionesfinalesseproponelanecesi-daddeiniciarunprocesodereformadelEstado,que permita superar los lastres y las limitanteslegaleseinstitucionalesqueafectansueficienteadministración.


III ConsejoEconómicoySocialdeGuatemala

Informe2013-2014:ElDiálogoSocialylasPolíticasPúblicasenGuatemala9

Informe 2013-2014: El Diálogo Social y las Políticas Públicas en Guatemala

CAPÍTULO IGÉNESISDELCONSEJOECONÓMICOY

SOCIALDEGUATEMALA:Unamiradaalosantecedentesdeldiálogo

socialinstitucionalizadoenelpaís.

1. PRIMEROSENCUENTROS

LahistoriapolíticadeGuatemala, apartir de laindependencia, se ha caracterizado por la pre-senciacasicontinuaderegímenesquesedes-tacaban, entre otros aspectos, por su escasaaperturaalaparticipaciónydiálogoconsectoresdelasociedad.Talesgobiernos,independiente-mentequesedenominaranliberalesoconserva-dores, fueronregímenesautoritariosycaudillis-tas,que,enalgúncaso,llegaronadefinirsecomodespotismoilustrado,peronuncapermitieronlaorganizaciónsocial,nimuchomenoslaparticipa-ciónorganizadadelasociedadqueinfluenciaralatomadedecisiones.

Es hasta 1920, tras el derrocamiento del presi-denteManuelEstradaCabrera,quesurgeelpri-merpactopolíticoenel queparticipanactoresdelsectorproductivodeGuatemala.Estepactoquedioorigenaunmovimientociudadanoenelqueseunieron,medianteunaalianzapolítico-mi-litar, la iglesia católica, comerciantes, industria-les,miembros de la clase ilustrada aglutinadosen el Partido Unionista y asociaciones obre-ro-mutualistasfuedeterminanteparalacaídadedicho régimen y la instalación del gobierno deCarlosHerrera.ElactadeorganizacióndelPar-tidoUnionistafuefirmadaenrepresentacióndelostrabajadoresporlareciéncreadaLigaObre-ra.Los trabajadoresapenas fueron tomadosen

cuentaymarginadosdelasnegociacionespolíti-cas.Elverdaderosindicalismosurgiódespuésdelosacontecimientosde1920,duranteelgobier-nodeCarlosHerrera,graciasa la influenciadeorganizacionessindicalesdelosEstadosUnidos,elsindicalismopasódelmodelomutualistaaunomás reivindicativo.Entre 1922y 1926se forma-ron numerosas organizaciones en torno a cen-tralesquefueronreflejodelascorrientesideoló-gicasmásimportantesdelaépoca:comunismo,anarcosindicalismoysocialdemocracia,loquelerestófuerzayunidadalmovimientoobrero.

DebidoalainflacióndespuésdelaPrimeraGue-rraMundial,alascondicionesdeltrabajoyalasnumerosas huelgas, el presidente José MaríaOrellanacreaen1925enplenoauge,delade-mandayproduccióncafetalerayantelaexcesivaimportación de productos manufacturados delexterior el Departamento Nacional del Trabajo,encargadodesolucionarlosconflictoslaborales.Noobstante,pocosañosdespués ladepresiónde1929lanzóalpaísaunacrisiseconómicasinprecedentesyagudizólosproblemasdelostra-bajadores, ante lo cual los sindicatosmás radi-cales incrementaron sus luchas (huelgas), pro-piciando una situación nueva en la población,especialmenteurbana.Así fuesurgiendoenunampliosectordelapoblaciónlaideadequesenecesitaba“manodura”yellofacilitóelaccesoalpoderdelgeneralJorgeUbico(1931),quienno

10 ConsejoEconómicoySocialdeGuatemala

tuvorivalparalacontiendaelectoral;seiniciaasíunanuevadictadura.Anteeltemordeunlevan-tamientocomunistacomoelacaecidoenElSal-vadoren1932,Ubicodestruyósistemáticamentelasorganizacioneslaborales,anulandocualquierintentoreivindicativo,cerrandolosespaciosdelmovimientosindicalporcasi15años.

SearribaasíalgobiernodeJuanJoséArévalo(marzode1945-marzode1951),quienencabe-zóelllamadoPrimerGobiernodelaRevolución,elcualasumióelpoderdespuésdelmovimientocívico-militar conocido como la Revolución del20deOctubrede1944,quederrocóalgobier-no provisorio de Federico Ponce Vaides. EstemovimientoinstalóunaJuntaRevolucionariadeGobiernoqueconvocóaunaAsambleaNacionalConstituyente,laqueasuvezpromulgólaCons-tituciónde1945,queretornóalpaísa lasendademocrática.DuranteelgobiernodeArévalo,yainiciativadeestesurgióelprimerpactosocialgestado en procesos de concertación en Lati-noamérica. Este fue el Congreso de EconomíaRegional,tambiénllamadoTriángulodeEscuint-la,quesecelebróenmayode1945.

Estecongresoregional,únicorealizadodesietequesepretendíarealizar,adoptólaestructuratri-partitaseñaladapor laOrganización Internacio-naldelTrabajo (OIT),envirtuddeelloconvocóaindustriales,comerciantes,agricultores,repre-sentantes de las principales empresas nortea-mericanas presentes en la zona, profesionales,trabajadoresymunicipalidades.Noobstante,lostemastratadosenelmismorebasaronlostemasdeinterésdelosactoresproductivos.Laagendafuemásampliaensusmateriasabarcandoasun-tos como:distribuciónde la tierra, alcoholismo,educación, salarios, legislación anticuada, tra-bajodelamujer,justiciasocial,defensadelniñocampesino,créditos,electrificación,agua,vivien-da, asistencia médica, cultivos, abusos de lasautoridades,abusosdepatronos,derechossin-dicales,previsiónsocial,fomentodelaindustria.EstainiciativanotuvocontinuidadyfueelmismopresidenteArévaloquienlequitóimpulso,noporsufracasosinoalcontrario,porqueparecehaberrebasadosusexpectativas.Ensulibrodememo-rias “Despacho presidencial” Arévalo comentaal respecto: “Eseeranuestropropósito: convo-cara losportavocesde losdiversossectoresy

escucharlos, estando todos reunidos, para queeldichodelosunospudieraserrebatidoporlaopinióndelosotros.Perolosresultadosfueroninfinitamentemayores de lo que esperábamos.EnEscuintla,comoalabrirseunpozo,aflorótalcantidaddeproblemasqueelpaísenteropare-cíahabersedadocitaallí,yyanofuenecesarioreunirmáscongresosregionales”.Despuésdeseisdíaselcongresoformulósetentayseisrecomenda-ciones,que fueron tomadas inicialmenteporelgo-biernocomolíneasmayoresparasutrabajoenelejecutivoylegislativo.

ElgobiernodeArévalo,basadoenlanuevaCons-tituciónPolíticadelaRepúblicaaprobadaporlaAsambleaNacionalConstituyente enmarzo de1945,iniciaeldiálogotripartitoenGuatemalapormediodesentarlasbasesdelaseguridadsocial,al promulgar la LeyOrgánica del InstitutoGua-temaltecodeSeguridadSocialytambiénelCó-digodeTrabajo,Decreto330,delCongresodela República, queentre otros aspectos recono-cíaelderechoalaorganizaciónsindical,creabalasComisionesparitariasdesalariosmínimos,laComisiónNacionaldelSalario yorganizaba losTribunalesdeConciliaciónyArbitraje.Enelcasodel InstitutoGuatemaltecodeSeguridadSocial,laConstituciónde1945establecióelprincipiodecontribución tripartita para su financiamiento, ysuleyorgánicacontenidaenelDecretoNúmero295delCongresodelaRepúblicacreaelprimerente tripartitodelpaísaldefinir lacomposicióndesujuntadirectiva.Conformeaestaley,ladi-reccióndelasactividadesdelIGSScorrespondea su JuntaDirectiva, laque se integrapor seismiembrostitulareseigualnúmerodesuplentesenlaformasiguiente(Artículo2):PresidentedelaRepública,JuntaMonetaria,ConsejoSuperiorUniversitario,ColegiodeMédicosyCirujanos, lasasociacionesosindicatospatronalesy lossindica-tosdetrabajadores.AuncuandolaparticipacióndelosotrosmiembrosdelaJuntaDirectivahansufridoalgunoscambios,laparticipacióndelostrabaja-doresyempleadoressehamantenido inaltera-bledesdesucreaciónellolohaconvertidoenelmásantiguodelosórganosdedeliberacióntripar-titainstitucionalizadosconcarácterpermanenteenGuatemala.OtranovedadeconómicaysocialimportantequeseincorporaalordenamientojurídicodeGuate-mala,dictadadentrodelcontextopolíticode lallamadaRevolucióndeOctubre,eslaquedispo-



nequelosconflictosrelativosaltrabajoestánsu-jetosajurisdicciónprivativa,independientedelajurisdiccióncomún(artículo64delaConstituciónde1945).Estadisposiciónalcanzadesarrollonor-mativoenelCódigodeTrabajoalsercreadoslosTribunalesdeConciliaciónyArbitraje.Antesqueinstanciadediálogotripartitoenelsentidocon-vencional,alaqueseleatribuyencompetenciaspara labúsquedadeconsensosycolaboraciónentrelosagentesproductivos,losTribunalesdeConciliaciónyArbitrajesonmásbieninstanciasderesolucióndeconflictoslaborales.Estostribu-nalesseintegranconeljuezdetrabajoquelospreside,unrepresentantedelostrabajadoresyotrode lospatronos.El secretariodel JuzgadodeTrabajoyPrevisiónSocialeselsecretariodeestostribunales(artículo293delCódigodeTra-bajo).Estaformadeorganizacióntripartitasehamantenidoinalterablehastalafecha.

Porotrolado,lasComisionesParitariasdeSala-riosMínimosylaComisiónNacionaldelSalario,son tambiéncreacionesdelCódigodeTrabajo.Las primeras se componen con dos represen-tantes de los empleadores, dos de los trabaja-doresyuninspectordetrabajo,quelaspreside.Tienencomofunciónprincipalrecomendar,a laComisiónNacionaldelSalario,elsalariomínimoenlaactividadeconómicaquetenganasignadointervenir.LaComisiónNacionaldelSalariofun-ciona comoórgano técnico y consultivo de lascomisiones paritarias, encargándose tambiéndeasesoraralMinisteriodeTrabajoyPrevisiónSocial en lapolíticageneraldel salario yemitedictamenrazonadosobreelsalariomínimo.Estáconformadadeestaforma:a)dosrepresentantesgubernamentales,designadosporelOrganismoEjecutivoatravésdelMinisteriodeTrabajoyPre-visiónSocial;b)Dosrepresentantesdelasenti-dadessindicalesdetrabajadoresmássuplentes;c)dosrepresentantesdelasentidadesgremialesysindicatospatronales;ycomoasesoressinvotoa)unrepresentantedelMinisteriodeEconomía;b)unrepresentantedelaJuntaMonetaria;c)unrepresentantedelIGSS:d)unrepresentantedelInstitutoNacional de Estadística; y e) un repre-sentantedelMinisteriodeCulturayDeportes.Esimportantemencionarenestaparteadosen-tidadescreadasporlalegislacióndeGuatemalayenlasquepormandatolegalsusórganosdedirecciónsehanconformadodeformatripartita:

El InstitutoTécnicodeCapacitaciónyProducti-vidad(INTECAP)yel InstitutodeRecreacióndelosTrabajadoresdelaEmpresaPrivadadeGua-temala (IRTRA). En el caso del INTECAP entecreadoen1972conelfindepromoverlacapaci-tacióndelosrecursoshumanosyelincrementode la productividaden todos los camposde laactividad económica su estructura organizativaresponde también al esquema tripartito. Segúnsuleyorgánica(Decreto17-72delCongresodelaRepública),suórganomáximodedirecciónessuJuntaDirectiva,laqueseencuentraintegradaasí: a)elMinistrodeTrabajoyPrevisiónSocial,como Presidente propietario, y el Viceministrodelramocomosuplente,b)elMinistrodeEcono-mía comoVicepresidentepropietario, y elViceministrodelramocomosuplente;c)ElSecretarioGeneral del Consejo Nacional de PlanificaciónEconómica,comopropietario,yelSubsecretariocomosuplente;d)Sectorprivado:seisdirectorespropietarios y seis suplentes, apropuesta yenrepresentacióndelassiguientesentidades:Co-mitéCoordinadordeAsociacionesAgrícolas In-dustrialesyFinancierasCACIF,CámaradeIndus-tria, Cámara de Comercio, Asociación GeneraldeAgricultores,CámaradelAgro,AsociacióndeBanquerosyAsociaciónGeneraldeInstitucionesde Seguros, conjuntamente; e) Sector laboral:trespropietariosytressuplentesapropuestadelasorganizaciones laborales legalmente consti-tuidas;f)elSecretariodelaJuntaDirectivaseráelGerentedelinstituto.

El Instituto de Recreación de los TrabajadoresdelaEmpresaPrivadadeGuatemala(IRTRA)fuecreadoen1962medianteDecreto1528delCon-gresode laRepública,conelpropósitodequelostrabajadoresdeempresasypatronosparticu-larespudierandesarrollar íntegramente super-sona,haciendounmejorusodesutiempolibre.El IRTRAesunaentidadautónoma,dederechopúblico,conpersonalidadjurídicayplenacapa-cidadparaadquirirderechosycontraerobliga-ciones.Susrecursosfinancierostienencarácterprivativoysondestinadosespecíficamentealosfinesdelaentidad.ElgobiernodelaentidadestáacargodesuJuntaDirectiva, integradapor:a)Seisrepresentantesdelsectorempresarial;b)unrepresentante del Organismo Ejecutivo; c) dosrepresentantesdelostrabajadoresorganizados.Conlosrespectivossuplentes.


2. Eldiálogosocialapartirdelasegun damitaddelsigloXX:

Guatemalapadecióen lasegundamitaddelsi-gloXXunasituaciónpolíticaysocialconvulsayviolentamarcadaporlacontinuacióndegobier-nosmilitares,unenfrentamientoarmadointernoqueprovocómilesdemuertosydesaparecidoslacaídadelosregímenesmilitaresporunaaper-turahaciaunavidademocráticaencabezadaporgobiernoscivilesylaFirmadelosAcuerdosdePaz,queconstituyeronelfinaldelconflictoarma-dointerno.

Esteperíodoeselmásimportanteeniniciativasdediálogosocialmultisectorial,yaquelanece-sidaddetenerválvulasdeescapea laspresio-nespolíticasqueseestabanviviendo,asícomoel canalizar la participación democrática de losdiferentesactoresdelasociedadqueenmuchoscasosestuvieronmarginadosde lasdecisionespolíticas que los afectaban posibilitó una seriede encuentros, muchos de los cuales se insti-tucionalizaron y desembocaron en entes queactualmentecanalizan laspropuestasde losdi-ferentesgruposqueconforman la sociedadenGuatemala.Sinembargo,alolargodeestepe-ríodoseprodujoeldeclivedelmovimientosocialestructuradoentornoalosinteresesdeclase,yencambiosurgieronysedesarrollaronvertigino-samentelasorganizacionesnogubernamentalesentornoatemasespecíficos.

A continuación se presenta una síntesis de losespaciosdediálogomásrelevantesocurridosapartirde1982,losqueobedecenavariasmotiva-cioneseintereses.Enmuchasexperienciashansido resultado de la necesidad de la decisiónpolíticadeutilizarelmecanismodediálogoylaconcertación, para encontrar soluciones a cier-tosproblemaso legitimarpolíticasdeEstadoodegobiernoparafinalizarelconflictoarmado.Nonecesariamenteformanpartedelasnegociacio-nesdeinteréspuramenteeconómico-laboraldelosactoresproductivos,perosonunclaroante-cedentedelainstitucionalizaciónqueposterior-mentesedioorigenaldiálogosocialpermanen-teeinstitucionalizado.

A.ElConsejodeEstado

DuranteelgobiernodefactodelgeneralEfraínRíosMonttelpaísregistrólaprime-raexperienciadeconcertación,luegodemuchosañosdeautoritarismo.Esteespa-ciodediálogotuvocomopuntodeparti-da laconvocatoriaqueestegobernantedefactohicieraadiferentessectoresdelpaísparaintegrarsugabineteysuCon-sejodeEstado,obviamenteexcluyendoalaizquierdaentodossusmatices.ElCon-sejodeEstadofueunórganodeliberati-vonacionalenelqueparticiparon trein-taycuatrorepresentantesdediferentessectores sociales y de grupos étnicos,entreotros.FueconcebidoconelobjetodeasesoraraljefedeEstadoenasuntosdelanación.Dentrodesusrepresentan-tes se encontraban miembros de estosgrupos:empresarios,personalidadesma-yas,UniversidaddeSanCarlos, prensa,municipalidades, Colegio de Abogados,partidos políticos, sindicatos y sectorcooperativoesteúltimofueelúnicogru-pocuyosrepresentantesfueronelegidosdemocráticamenteenunaasambleana-cional organizada por CONFECOOP. EllogromásimportantedelConsejodeEs-tadoantelainminenciadeunatransiciónpolítica fueeldiseñoyorganizacióndelTribunalSupremoElectoral.

B.Eldiálogonacionalde1985

EnelgobiernodefactodelgeneralHum-berto Mejía Víctores, quien sustituyó aRíosMontten 1985, seconvocapor ini-ciativasuyael llamadoDiálogoNacionalenelqueparticiparonrepresentantesdelaUniversidaddeSanCarlosdeGuate-mala,sectorcooperativo,organizacionesempresariales,sectorsindicalyelgobier-no.Seobtuvoaacuerdossobrefijacióndeprecios,salarios,políticamonetariaeimpuestos.EstediálogofuepresididoporelministrodeFinanzasPúblicas,encuyasedeyeneldealgunasorganizaciones,sereuníanlossectores.



C.Losconsejosdedesarrollourbanoyrural

La Constitución Política de la Repúblicade Guatemala, decretada por la Asam-blea Nacional Constituyente de 1985,dispuso la creación de los Consejo deDesarrolloUrbanoyRuralen tresámbi-tos: nacional, regional y departamental.Aestosconsejos lescorresponde laor-ganizaciónycoordinacióndelaadminis-tración pública y la formulación de po-líticas de desarrollo urbano y rural y deordenamientoterritorial.MediantelaLeyde losConsejosdeDesarrolloUrbanoyRural(Decreto52-87delCongresodelaRepública), se establece además de lasfunciones atribuidas en la ConstitucióndelaRepúblicapromoverlaorganizaciónyparticipacióndelapoblaciónenelde-sarrollo integraldelpaís.Lo integran re-presentantesdel presidentede la repú-blica,autoridadesmunicipales,miembrosdelgabinete,pueblosmayas,cooperati-vas, organizaciones campesinas, sectorempresarial, sindicatos, organizacionesnogubernamentales, organizacionesdemujeresyuniversidades.

D.Elpactosocialde1988

Endiciembrede1987elgobiernodeVi-nicioCerezoanuncióunincrementoalatarifaeléctricay la liberacióndepreciosdevariosproductosdelacanastabásica.Enrespuestavariasorganizacionessindi-calesseunieronparaemitirundocumen-toenelcualdemandabansuspenderlosaumentosyexigíanincrementarelsalariomínimo,respetoalosderechoshumanosydefinicióndeunapolítica laboralyso-cialparaelpaísyanunciaronlacreacióndelaUnidaddeAcciónSindicalyPopu-larUASP.Laadhesióndeungrannúme-rodeorganizacionesy la realizacióndemanifestacionesobligaronalgobiernoainiciareldiálogoconlaUASP,quesecon-cretó en el acuerdo del 8 demarzo de1988,quehasidoconsideradoel“primerpactosocial”entreelgobiernoyelsindi-calismoalcanzadoenGuatemala.Elpac-

toabarcóseisrubros:políticaeconómica,política agraria, política social, derechoshumanos,corrupciónadministrativaypo-líticaenergética. Estepacto se convirtióluego en inoperante, lo cual originó elrompimientodelasconversaciones.

E.Comisiónnacionaldereconciliación

ConelrespaldodelAcuerdoEsquipulasII, en 1988secelebróenMadridunen-cuentroocontactoentrerepresentantesdelGobierno y de laUnidadRevolucio-naria Nacional Guatemalteca (URNG).Posteriormente se integró la Comisiónde Reconciliación Nacional (CRN), queconvocóaundiálogonacional conpar-ticipación de organizaciones sindicales,partidos políticos, organizaciones deprensa,sectorcooperativo, iglesias,uni-versidades, colegios profesionales, etc.Elobjetivodeldiálogoquedoesbozadoeneldiscursode instalaciónpronuncia-dopormonseñorRodolfoQuezadaToru-ño,quien señaló: “Con la instalacióndelaAsambleadeDiálogoNacional,laCo-misión Nacional de Reconciliación cum-ple conel objetivo de crear un espacioconfiableparaquelosdiversossectoressociales,económicosypolíticosdenues-tro país puedan dialogar francamentesobre problemas nacionales y para quepuedan proponer soluciones viables yglobalesalosmismos”.Enelúltimoañodesugobierno,elPresidenteCerezodiosuaprobaciónalaCNRparasostenerunencuentro directo con la URNG, el cualserealizóenOslo,Noruega,enmarzode1990.Elresultadodedichoencuentrofueel“AcuerdoBásicoparalaBúsquedadelaPazporMediosPolíticos”.ElAcuerdodeOsloseconstituyeenelantecedenteinmediatoparalaFirmadelaPazFirmeyDuraderaquedierafinalconflictoarma-dointerno.Esteacuerdoabrióunproce-so de diálogo entre diferentes sectoresdelasociedadylaURNG,interesadosenencontrarsolucionesadecuadasyjustas,políticasypacificasalacrisisnacional.


F.Elpactosocialde1991

ElgobiernodeJorgeSerranoElías,quienasumieraelpoderen1991,impulsódesdeelMinisteriodeTrabajoelllamadoPactoSocial. Esta iniciativa integróa lasorga-nizaciones empresariales organizadasenel CACIF,organizaciones sindicales,sector cooperativo y gobierno, a efectodeestableceracuerdosenelcampodelaspolíticaseconómico-financierasyso-ciales. Destacan de esta experiencia laconcertacióndedoseventos:elprimero,lafirmadeunacuerdosobrefijacióndesalariosmínimosquecontemplóatodaslas actividades económicas, con excep-cióndelostrabajadoresdelcampo,paraquienessefijóunsalariodiferenciado.Lasegunda, la realización de una consultanacional con lospueblosmayaspara laaprobacióndelConvenio169delOITso-brePueblosIndígenasyTribales.

G.Lasreformasalcódigodetrabajo

En1992unacomisióntripartitadealtoni-velconformadaainstanciasdelMinisteriodeTrabajo,discuteyredactaunproyectodereformasalCódigodeTrabajo,elcualunaveztrasladadoalCongresodelaRe-públicaporconductodelderechodeini-ciativadeleydelOrganismoEjecutivoesaprobadocomoelDecreto64-92,elcualmantuvolamayorpartedelasmodifica-cionesplanteadasporvíadeltripartismo.Asimismo,enlareformaalCódigodeTra-bajodel2001sefinalizóladiscusiónenforma bipartita (patronos-trabajadores) ydespués los sindicatos negociaron otrareforma bipartita (Congreso-sindicatos)amboseventosdieronvidaalosdecre-tos13-2001y18-2001.

H.Lainstancianacionaldeconsensoyelforomultisectorialde1993

Como consecuencia del rompimientoconstitucional perpetradopor JorgeSe-rrano Elías el 25 demayo de 1993, losdiversossectoresnacionalesqueseen-contraban inconformes con la medida

decidieronconformarunainstanciamulti-sectorialparalucharcontraesteaconteci-mientoyporelretornoalaconstituciona-lidad. Entre los gruposmás importantesdeestainiciativaseencontrabanlossec-toresempresarial,sectorsindicalysectorcooperativo.Deestamanera se creó laInstanciaNacionaldeConsenso,cataliza-doradelademandageneraldevueltaalordenconstitucional.PorotraparteenlauniversidaddeSanCarlosdeGuatemalaserealizaronreunionesdeotrossectorescomo sindicatos, asociacionesestudian-tiles,gruposdederechoshumanosyal-gunospartidospolíticosqueorganizaronelForoMultisectorialSocial(FMS),elcualimpulsómovilizacioneslascalles.Laexis-tenciadedospolosdiferentesdeoposi-ción,quesibienluchabanporlosmismosobjetivos:retornoalaconstitucionalidad,saneamientodelEstadoycontralaposi-bilidaddequelosmilitaressehicierandelpoderindicabalapresenciadedosestra-tegiasdiferentes.La INCutilizó lameto-dologíadeldiálogoynegociaciónconlosmilitaresydedenuncianacionale inter-nacional,depresiónpúblicaydeconven-cimientosobrelarenunciadelpresiden-teydel vicepresidentedelpaís.ElFMSvislumbrabaelpeligroqueseprodujeraotro golpe de Estado, al estilo de unaasonadamilitar, por lo que activó en lacallemarchasdeprotesta.Enelcursodeestos acontecimientos el FMS se incor-poraalaINCconvirtiéndolaenrepresen-taciónunitariay legítimade la sociedadguatemalteca.Porprimeravez,sectoresdelasociedadcivilypolíticaimpedíanlaconsumacióndeungolpedeEstadodecomúnacuerdoconelejército,parares-tablecerelordenconstitucional.

I.Laasambleadelasociedadcivil1994

LacreacióndelaAsambleadelaSocie-dadCivilesresultadodirectodelprocesodenegociacióndelapazentrelaURNGyelgobierno,talcomoquedóestablecidoen el “AcuerdoMarco para la Reanuda-ción del Proceso de Negociación entre



el Gobierno de Guatemala y la URNG”suscritoel10deenerode1994.Decon-formidadcondichoacuerdolaAsambleaseconformacon lossectoresqueparti-ciparon en la ronda de conversacionesprevistasenelAcuerdodeOslo,másunarepresentacióndelasorganizacionesdelpueblomaya.LaAsambleadelaSociedadCivilquedócompuestaporestosactores:organizacionesdemujeres,sectorespo-líticos,religioso,sindicalypopular,perio-distas,organizacionesdetutelaypromo-ción de los derechos humanos, centrosde estudio e investigación, organizacio-nesnogubernamentales,organizacionesdelpueblomaya,sectoracadémico,po-blación desarraigada, movimiento coo-perativo y organizaciones campesinas.El sector empresarial, representado enel CACIF no integró la Asamblea, aun-que apoyóel procesodepazmediantelaaperturadecanalesdecomunicacióndirecta. Sus funciones se circunscribie-ronalaelaboracióndepropuestassobretemassustantivos,acontribuir y facilitarla negociación y avalar los acuerdos al-canzadosporlapartesparaqueestosseconvirtieranenacuerdosnacionales.

J. Proyecto sociedades desgarradasporlaguerra(1997)

Estainiciativasurgeinmediatamentedes-puésdelaFirmadelosAcuerdosdePazconelauspiciodelaOrganizacióndeNa-cionesUnidas.Trataderescatarelvalordeldialogodespuésdel enfrentamientoarmado y construir confianza entre losdiferentesactoreseconómicosysocialesdelpaís.

K. Los acuerdos de paz y las comi-siones paritarias y multisectoriales(1997)

El conflicto armado interno concluyócon laFirmadel “AcuerdodePazFirmeyDuradera”,endiciembrede1996.Esteacuerdopuedeconsiderarse“Unaagen-da integral orientada a superar las cau-sas del enfrentamiento y sentar las ba-

ses de un nuevo desarrollo”, dado queexpresaconsensosdecarácternacional.El Acuerdo es fundamental “para lograrla justicia social y el crecimiento eco-nómico, la participación efectiva de losciudadanosde todos los sectores de lasociedad.”EnelAcuerdosobreAspectosSocioeconómicosySituaciónAgrariaseseñala la necesidad de profundizar unademocracia real, funcional y participati-va,paralocualelprocesodedesarrollosocioeconómicodebeabarcar:laconcer-taciónyeldiálogoentrelosagentesdeldesarrollo socioeconómico; la concerta-ciónentreestosagentesylasinstanciasdelEstadoenlaformulaciónyaplicaciónde estrategias y acciones de desarrolloy la participación efectiva de los ciuda-danosen la identificación,priorizaciónysolucióndesusnecesidades.Laspartessignatarias del acuerdo coincidieron enla importancia de crearmecanismos departicipación. Entre dichos mecanismosseasignaunpapelimportantealosCon-sejosdeDesarrolloUrbanoyRural.Asi-mismo,comoproductode losAcuerdosdePazsecrearon 19comisionesparita-rias y multisectoriales contempladas enlos diferentes acuerdos, las cuales sig-nificanunsubstancial incrementode losespaciosdeparticipaciónciudadanayunimportante ejercicio de concertación depolíticaspúblicas,sobreunaampliavarie-dadde temas,decarácter inéditoen lahistoriadeGuatemala.Algunasdeestascomisionesyaconcluyeronsusactivida-des, al cumplir el cometido para el quefueroncreadas;otrastienencarácterper-manente.

L.Losencuentrosparalaactualización(1998)

Los Encuentros para la Actualizaciónauspiciados por el gobierno de ÁlvaroArzú durante 1998, en el marco de losAcuerdos de Paz, constituyen ensayosdeconcertación socialpordosmotivos:lavariedaddelostemasobjetodediscu-sión,querebasaronelámbitopuramen-te laboral, así como la amplitud ydiver-sidadenlaparticipacióndelossectores


(31representantesdeorganizacionesdelasociedadcivil, incluyendoalossecto-res empresarial, sindical y cooperativo,queabordaron12temas).Entrelostemaslaborales objeto de debate y consensoestaban: componentesparaunapolíticalaboral, política de capacitación para eltrabajo,previsiónsocial,etc.

M.Elpactofiscal(2000)

Conelfindefacilitarelcumplimientodelasmetasfiscalesy tributariasestableci-dasenlosAcuerdosdePaz,laComisiónde Acompañamiento del Cumplimien-tode losAcuerdosdePaz,consideró lanecesidad de promover un proceso deconcertación con los sectores políticos,económicos y sociales para definir unapolítica fiscal con visión de largo plazoy reglas claras, eficientes y estables. LaComisión convocó a un Foro NacionalparaelPactoFiscal,pactoqueenmayode2000suscribieron86representantesde institucionesypersonasa título indi-vidual.

N.ForoGuatemala(2001)

Esunespaciodenaturalezasociopolíticaytécnica,endondeconfluyeninstitucio-nes y organizaciones pertenecientes adiferentessectoresdelasociedadguate-malteca, cuyo compromiso fundamentalescontribuiralaconsolidacióndelainsti-tucionalidaddelpaísyalestablecimientodenuevasymejoresrelacionesdecon-vivencia social ypolítica.ElForoGuate-malatrabajasobre labasedeprincipiosyobjetivos claramentedefinidos, conelafánespecíficodearticularesfuerzosin-tersectoriales que permitan, por encimade las confrontaciones y los disensoshistóricos, laconstruccióndeconsensosalrededordeunatemáticadeinterésna-cional.Enesesentido,medianteundiá-logo franco, actitudes positivas y trans-parentes,elforopromueveladiscusiónyelanálisisdelosproblemasidentificadosalaluzdelasdemandasrecurrentesdelapoblación,asícomolaelaboraciónde

propuestasviablesysusceptiblesdeserpuestas en práctica para contribuir a lasoluciónde losproblemasde lanación.EstáintegradoporAlianzaEvangélicadeGuatemala,AsociacióndeInvestigaciónyEstudiosSociales(ASIES),ComitéCoordi-nadordeAsociacionesAgrícolas,Comer-ciales,IndustrialesyFinancieras(CACIF),CentralGeneraldeTrabajadoresdeGua-temala(CGTG),ConferenciaEpiscopaldeGuatemala, Confederación Guatemalte-ca de Federaciones Cooperativas, R. L.(CONFECOOP),FamiliaresyAmigoscon-tralaDelincuenciayelSecuestro(FADS),Foro Maya, Fundación Myrna Mack,Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), Institu-todeEstudiosComparadosenCienciasPenales de Guatemala (ICCPG), MadresAngustiadas, Convergencia Cívica Polí-ticadeMujeres,UniónGuatemaltecadeTrabajadores (UGT),UniversidaddeSanCarlosdeGuatemala(USAC),AsociaciónNacionaldeOrganizacionesnoGuberna-mentalesde losRecursosNaturalesyelMedio Ambiente/Unión Internacional deConservación de laNaturaleza (ASORE-MA/UICN), Comunidad Judía de Guate-malayUniversidadRafaelLandívar.

Ñ. Comisión tripartitadeasuntos in-ternacionalesdetrabajo(1994)

Guatemala ratificó el 13 de junio demilnovecientos ochenta y nueve el Con-venio Número 144 de la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT) sobre laconsulta tripartita (Normas Internaciona-lesdeTrabajo).PortalrazónmedianteelAcuerdoMinisterialdecreto93-95ypos-teriormenteelpresidentedelarepública,pormediodelAcuerdoGubernativonú-mero34-2004delnuevedeseptiembredel 1994seapruebael reglamentoyseintegralaComisiónTripartitadeAsuntosInternacionalesdeTrabajoque, ademásde conocer sobre las materias contem-pladasenelArtículo5delConvenio144deOITrelacionadoconlapromocióndelaaplicacióndelasnormasinternaciona-lesde trabajosecomprometea realizaren la práctica procedimientos que ase-



gurenlasconsultasefectivasentrerepre-sentantesdelgobierno,delosempleado-resydelostrabajadores,sobreasuntosrelacionados con las actividades de laOrganización Internacional del Trabajo.Ademásdichacomisiónconocerádelosasuntos derivados de las relaciones la-borales,previsiónsocialyadministracióndel trabajo, que los sectores en ella re-presentados convengan tratar. Esta co-misiónseintegraporrepresentantesdelsectorempleador,delsectortrabajadorydelMinisteriodeTrabajoyPrevisiónSo-cial.

O.ConsejoEconómicoYSocial:

Despuésde losdiferentesesfuerzorea-lizados en el país para la institucionali-zación del dialogo social y en vista deldéficitenestamateriadedialogoparaladefinicióndepolíticaspúblicaseconómi-casysociales,surgela iniciativadeunaexperienciacualitativamentedistintaalasanteriores.ElhiloconductorpartedesdelosAcuerdos de Paz para escuchar po-sicionesqueantesestabanenfrentadas,eliminartemoresyfortalecerlaconfianza,ademásdenoexistirunaagendanacio-nal compartida en temas económicos ysociales.

ConelapoyodelInstitutoHolandésparala Democracia Multipartidaria NIMD sematerializaron los primeros pasos queconsistentesenorganizar sendos viajesaHolandayEspaña,elprimeroenmayodel2006deunadelegacióndeempresa-riosyelsegundoenseptiembrede2006deunadelegaciónsindical,éstasesuma-baaotroviajequeanteriormentehabíarealizado una delegación de diputadosdelCongresode laRepública. El objeti-vo de estos viajes perseguía que estosgruposconocierande laexperienciadelosConsejos Económicos y Sociales enlospaísesvisitados.Alvolverlasdelega-ciones rindieron informes de sus visitasa sus diferentes sectores resaltando lopositivodetenerentidadesenlasqueseestáinstitucionalizadoeldialogosocial.

Algún tiempo después de esto viajes,GustavoPorrasCastejónapoyóen inte-grarungrupodeciudadanosrepresenta-tivosdelossectoresempresarialysindi-calparaqueasumieranlasiniciativasdeformarelConsejoEconómicoySocial.Fue así como contacto a las centralessindicales que en Guatemala represen-tana lastrescorrientesdelsindicalismomundial ya líderesdestacadosdel sec-torempresarialyadirigentesdelsectorcooperativo.Ennoviembredel2008seconvocó un nuevo acercamiento, apro-vechando los vínculos de confianza. Seinvitódelsectorlaborala:EnriqueTorresLezama,AdolfoLacsPalomoyJoséPin-zón,esteúltimonoaceptó la invitación.PosteriormenteendiciembredelmismoañosetuvounareuniónconGustavoPo-rras,EnriqueTorresLezamayAdolfoLacsPalomo(delsectorlaboral),FelipeBoschyMarioMontanodelsectorempresarial,propiciando acercamientos positivos yvitalesparalacreacióndelCES.Enene-rodel2009se invitó–despuésdeaná-lisis–apropuestadeGustavoPorrasaRodolfo Timoteo Orozco Velásquez re-presentante de los cooperativistas. Losintegrantesestablecieronunaestrategiaparahacer realidadelCESyse reuníantresvecesalmes.Losmiembroslabora-lespresentaronunanteproyectodeleyenconsensoconloscooperativistasquefuelabasedediscusióndelaleyvigente.SecreólaagrupaciónPROCES.

A pesar de que dentro de los grandesactores en el futuro del diálogo socialdeGuatemalaexistía lapercepciónquela institucionalización del dialogo socialmedianteelCESerapositivoparaelpaís,habíaposicionesdedesconfianzamutuaquenopermitíanelavancedelaidea,porloqueenjuniodel2010seampliólare-presentacióndelossectores.Seintegródelasiguienteforma:JorgeMontenegro,Guillermo González, Arturo Rodríguez,Roberto Ardón, del sector empresarial;JovielAcevedo,DavidMoralesyMiguelÁngel Lucas del sector sindical; CiriacoPiriqueRaguay,JoséÁngelLópezCam-


poseco, Eddy Alberto Escobar López, yErwinAndradeJuárezdelsectorcoope-rativo,quienesaunadoal fuerteempujeque diera Edgar Heinemann, desempe-ñaron todos unpapel fundamental paracrearconfianzasmutuasypropiciarespa-ciosquepermitieranelacercamiento.Elapoyo técnicode los abogadosClaudiaParedes Castañeda, Alejandro ArguetaRamírez yGuidoRicci fueunapoyo im-portanteasícomola fuerte iniciativadelNIMD.

Comopartedeltrabajodesensibilizacióny acercamiento al dialogo social, FUN-DESA invitó a representantes del movi-mientosindicalycooperativoaparticiparenlosencuentrosnacionalesdeempre-sarios (ENADE) a partir de 2007. Dichoañounode los conferencistas invitadosal ENADE fue el señor JaimeMontalvo,entoncesPresidentedelCESespañol.EldirectordelInstitutoCentroamericanodeAdministración de Empresas hizo en elENADE 2009 una exposiciónmuy claraquemostrabalasituacióndelpaís,losde-safíosylanecesidaddeldiálogoentrelosdistintossectoresproductivosdelpaís.Todosesosacercamientospropiciaronlacreacióndeungrupopromotorintegradopor líderesde lossectoressindical,em-presarialycooperativista,quienestomanlatareadesentar lasbasesparaconsti-tuirelConsejoEconómicoySocial.Estegrupo promotor obtiene el aval de lasinstituciones que posteriormente seríanparte del CES. Con esta legitimación elgrupo promotor aprovechando las con-diciones favorables que existían para lacreación del CES ya que el CongresodelaRepúblicayelgobiernoeranfavo-rablesa la iniciativay creaunahojaderuta que comprende la integración totaldelgrupoysurégimendefuncionamien-to, el cabildeo ante el presidente de larepúblicaylajuntadirectivadelCongre-so, la elaboración de una propuesta deobjetivos, integración y funcionamientodelCESquesetraduzcaenunproyectode leyy lapreparacióndelpresupuestoespecífico para el funcionamiento de lainstitución.LaAgenciaEspañoladeCoo-peraciónInternacionalparaelDesarrolloapoyóesteesfuerzo

ElConsejoEconómicoySocialdeGuate-malafueaprobadopormayoríadevotos(128)medianteelDecretonúmero2-2012del Congreso de la República el 24 deenerodel2012,suPrimerPresidentefueelseñorGustavoPorrasCastejón.



CAPITULO IILASPOLÍTICASPÚBLICASECONÓMICASY

SOCIALESENGUATEMALA1.Definicióndealgunosconceptos

Lo primero que d debe decir, tomando comoorientaciónlapropiadenominacióndelfenóme-noenestudio,seasociaconlapalabrainicialqueconformasudenominación:política.

DesdeAristóteleshastaDuverger,sehanformu-ladoideasclarificadorasparatratardedarcon-tenidoprecisoyválidoalconcepto,deformatalquepuedaexplicarunsinnúmerodemanifesta-cionesquepresentaenlavidareal.Másalládelacronologíaevolutivaquepodemosobservar,esinteresanteobservaralapolíticadesdeunlentepragmático,sindescalificarniabandonar lasvi-sionesmásacadémicas.

Sinosdetenemosenobservarlamásqueende-finirla,unaprimeraaproximaciónnosdicequelapolítica,comodatode larealidad,está intrínse-camenteasociadaconelpoder.

Al seguir la misma condición de practicidad,guiadosporShively,elpodereslatraslaciónquesedadelavoluntaddeunoovariossujetos(eti-quetadoscomo“poderosos”)sobrelasaccionesdeotrouotros(los“débiles”o“nopoderosos”),deformatalquelaconductadelossegundosesorientadaporlavoluntaddelosprimeros.

Enotradefinicióndepolíticaexponequeelpoderseexpresaclaramenteenlasaccionesdeciertossujetos, las cualesno respondena suspropiasdecisiones,sinoqueexpresanlasinstrucciones,deseos,interesesyobjetivosdeotros.Mássim-plementeaún,lavoluntaddeunomuevelasac-cionesdeotros.

Anticipamos la insuficiencia de la definición depoderenéstostérminos,sindesconocerlasre-flexionesque leasocianalusode la fuerza (ensus diversas expresiones), a la desigualdad, alabuso,alaproducciónyreproduccióndecondi-cionessistémicasdeuncolectivoounasociedad,alademocracia,entreotroscasos.Noobstante,serescatalautilidaddedesarmarelconceptoenunacomposicióndefácilaprehensión,quegráfi-cayoperacionalmenteexpliqueydéaentenderel poder, casi en términos coloquiales. De esaforma,dejamosestablecidoquediscernirsobrepolíticatrazaunarelacióndirectaconelestudioylarealidaddelpoder.

Ahorabien,vistoencómodescomponerelpo-der desde una perspectiva constructivista, notodamanifestacióndeestenosinteresacuandohablamosdepolíticas.

Laprimerasalvaguardaestádadaporelcarácterpúblicoocolectivoqueelpoderexpresaenlaspolíticaspúblicas.Deestaformayexistenvincu-losconelaparatopúblico,conelEstado,conelsujetosocialqueimponenormas,vigilasuobser-vancia,administra la justicia,en líneasmásquegenerales. El poder que nos interesa es aquelcuyas sus consecuencias influyen sobre la so-ciedad,vistadesdelalecturamicro(barrio)hastalamacro(Estado,naciónolamismacomunidadinternacional).

Enconcretoelpoderquedebemosobservaresaquelque implicae impactaenelcolectivo,deformatalquelavoluntaddeunospocosdecideeldestinodelamayoría.Estoúltimoseplanteacomo descripción, sin formular valoraciones o


lecturasontológicasal respecto,quenos lleva-ríanadiscurrirsobrelasformasdelgobierno,locualnoespertinenteenestemomento.

2.Recapitulación

Laspolíticaspúblicasseasocianalejerciciodecierto tipodepoder,aquelquedefineydecidesobreelcolectivosocial.Elpoderdel individuosobresí,seráámbitodecompetenciadelapsi-cologíauotrascienciassociales,desdelalecturahistóricaosocial.

El segundo elemento claro es la capacidad dealgunos de decidir sobre todos. El proceso detomadedecisiones, quenoesmásque la se-leccióndeunaopciónentrevarias,deacuerdoaintereses,valores, interpretacionesdemundoyconjuntodeobjetivos,esunaclaramanifestacióndelpoder,comosehaanticipado.

Deestacuenta, tras recorrer la ideadepolíticadesdesucomposición interna,podemos referirque entenderemos por política el proceso de toma de decisiones sobre el colectivo humano, que expresa una realidad de poder, de forma tal que un grupo de individuos definen el destino del total de la población.Estoaplicatantoparaunpaís comoparauna familia,demostrando lautilidaddeladefinición:escapazdeexplicarelpoder,ensusvariadasformas.

Trasladefensacartesiana,podemosseguiravan-zandodesde logenerala loparticular (métododeductivo).Yahemospuestoapuntociertashe-rramientaselementalesdecomprensión,ajusta-dasdesdeunavisiónpráctica,quenospermitenahondarunpocomásnuestrocamino.

Laspolíticaspúblicassonconcretamenteunmé-tododegestióndelopúblicoquepermitedotarcon incremento de racionalidad y selección deopciones sobre argumentos defendibles y sóli-dosalprocesodetomadedecisiones,deformatalquedependacadavezmenosdelosperso-nalismos,caudillismos,interesesdegrupo,cam-biosdecarácter,devientoodehumordequie-nes detentan el poder en unmomento dado ydelaszonagrisesyoscurasquehacencoincidirelejerciciodelGobiernoconlacorrupción,entreotroselementos.

Otraformadeobservarlas,enelmarcomásam-pliode lascienciaspolíticas,esdefinirlascomoun acto o conjunto de actos intencionales quederivandelgobierno,identificadosyestructura-dos por equipos multidisciplinarios que combi-nanelorigenpúblicoyelprivado,conelobjetivodelograrracionalidadtécnicaenlagestiónpúbli-ca,buscandolaresolucióndelasproblemáticasinterpretadasyleídascomoprioritarias,haciaunmodeloviabledesociedadfutura.

Si a lo largode la historia de la humanidad seha demostradoque la política respondemás alos deseos e intereses (oscilantes, imprecisos,convenientes, etc.) dequienes tienenel poder,laspolíticaspúblicasimpulsaneltránsitohacialaracionalización,lamedida,lainstitucionalidad,lasostenibilidad,laplanificacióndecorto,medianoylargoplazosy,alfinaldecuentas,laoptimiza-cióndelosrecursostécnicosyfinancierosparalaatencióndeprioridadessólidamenteconstrui-daseidentificadas,conestrategiasdeinterven-cióneficientesparaello.

En otras palabras, empujar el péndulo hacia lasistematizaciónyargumentación lógicadelma-nejodelacosapública,conlasmejoresprácticasexportables desde la academia y los sectoresproductivos-económicos,tantonacionalescomoglobales.

Estolonotamosclaramenteenlaevoluciónhis-tóricadelmétodorelativoalaspolíticaspúblicas.Al indagar los primeros esbozos o la génesisde lo que actualmente conocemos como “Teo-ríadelaspolíticaspúblicas”,encontramosaHa-roldLasswell,HerbertSimon,CharlesLindblomyDavidEaston;enparalelo,esrelevantereferiraYvesMenyyJeanClaudeThoenig.Estoloabor-daremosacontinuación,alobservarlaevolucióndelosmodelosdelaspolíticaspúblicas.

3.Evolucióndelosmodelos

Podemos comenzar diciendo que, en primerainstancia, la reflexiónyposterior teorizacióndelaspolíticaspúblicasseprodujoalencontrarseelmundoacadémicoconeldelgobierno,medianteelacercamientodeloscentrosdealtosestudiosalpoderpolíticoysuexpresiónestatal;alcomen-taresto,laideadeprimacíadelaracionalidadseentiendefácilmente.



Deesacuenta,ainiciosdeladécadadelosse-sentadelsigloXX,enThepolicyorientation,Ler-neryLasswellmencionabanque “lacienciadelaspolíticaspúblicas incluye:a) losmétodosdeinvestigacióndelprocesode laspolíticaspúbli-cas,b)losresultadosdelestudiodelaspolíticaspúblicasyc) lasconclusionesde lasdisciplinasquecontribuyendemaneramásimportantealasnecesidadesdeinteligenciadenuestrotiempo.”

ModelodeLasswell1962

Sin entrar en un análisis pormenorizado de lasetapasofasesqueelmodelosecuencialrefiere,es menester formular algunas consideracionesgenéricas,desdelavisióndelconjunto,alaparde reconocerel avanceque implicóen sumo-mento.

Primero,hadereconocerseelesfuerzoendotarderacionalidadlatomadedecisionessobreci-frasyargumentose identificaciónpreviade lospasosa implementar,que lassecuenciasvistasenlagráficautsupraconllevan.Laideainicialesdelimitarlasituaciónoproblema(realy/opercibi-doeintegradoalaagendadelascuestionesquerequierendeintervenciónpública)generandoundiagnóstico,informaciónyconocimientosobrelarealidadenlacualsevaaintervenir.

Lanecesidaddecontarconladelimitacióngeo-gráfica,el setde indicadores sensiblesal com-portamiento de la circunstancia priorizada, laclaridaddesusimpactos,susdinámicasdefun-cionamientoycontinuidad,elcontingentedemo-gráficoqueafectadirectaeindirectamente,entreotrosejemplos, implicauntrabajodebase,quedarásustento luegoaldiseñode lapolítica,desusestrategias yherramientasde intervención,desumonitoreo,etc.

Según Lasswell: “la ciencia de las políticas pú-blicas y el papel de su analista es explicar losprocesosde formulaciónyejecución, así comodelocalizardatosybrindarinterpretacionesper-tinentesalosproblemasdelaspolíticaspúblicasendeterminadoperiodo.”

Nuevas formas -más dinámicas- de interpretarel ciclo y la operación de las políticas públicasaconsejanqueeldiagnósticonoseaunapétreadescripción inicial,sinomásbienuncúmulodefuentesdeinformaciónenconstanteoperiódicaactualización,deformatalquepuedadarcuentadeloscambios(avancesoretrocesos),deladi-námicapropiade los fenómenosde la realidadsocio política de un país y, sobre todo, de lasconstantesvariacionesdecontexto.

En otras palabras, si la vida del conglomeradohumanoesfuertementevariableyoscilante,lasestrategiasparaintervenirsobreélhandeserlosuficientemente flexibles como para no perder

Información Conocimiento(inteligente)

Propuesta(Recommending)

Formulación(Prescribing)

Acudir a ejecutores(Invoking)

Aplicación(Applying)

Resultados(Appraising)

Terminación(Terminating)


capacidad de adaptación y respuesta. La ade-cuaciónaloscambiosesunodelospuntosmásdébilesdel esquema lineal ypreclusivode for-mulacióndepolíticaspúblicas.

Alcontinuar,trasesteanálisisolecturainteligen-tedelarealidad,conelconocimientomásacaba-dodeloscaracteressobreloscualessepreten-derealizarcambios(seadesnutrición,seguridad,desempleooseguridadsocial),seestáencon-dicionesde identificar lasmejoresprácticasdegestión,hacialapropuestadelasintervencionesmáseficientesycostobenéficas.

El objeto será que los indicadores que se hanpriorizado tras descomponer la realidad en es-tudio,sufranelmáximodecambiosenelsentidoesperado(bajarladesnutrición,subirelempleo),con el mínimo de inversión (recursos técnicos,humanosyfinancieros).Estaaseveraciónnoim-plicaunavoluntadpreviadecontraccióndelgas-to,perosíunaduraexigenciaenlaseleccióndequésevaahacer, intentandoque la respuestasea la más efectiva en términos de operación,ejecucióneimplementacióndelaspolíticas.

Ensíntesis,existeuntemaounconjuntodeellosquehaingresadoenagendapública(seestimaoportunoyexigiblequeelEstadointervenga),selohaestudiado,medidoycircunscritodetallada-menteysepensóenlacajadeherramientasquehadeutilizarseparamejorarciertasituación.Elpasosiguiente,essentarseconelquién.

Acudiralosejecutoresesresultadodelanálisisinstitucional y político del contexto, que arrojacomo resultado la identificacióndelmarco res-ponsable y competente para llevar a cabo lasintervenciones propuestas. En algunos casos,laspolíticassuelenproponerespaciosdecoor-dinacióninterinstitucional,ademásdecontarconlasinstitucionesexistentes.Estonoescasualy,muchomenos,erróneo,tomandoencuentaqueelmayordesafíoquelosEstadoslatinoamerica-noshantenido–traselretornoprogresivoein-crementandodemecanismosmásdemocráticosdearticulacióndeinteresesyresolucióndecon-troversias–hasidolacapacidaddeoperarcomounorquesta,demaneracoordinada,tocandounmelodíacomún.Porelcontrario,loqueobserva-mosesunsinnúmerodesolos,unenormedes-

concierto, que surge cuandocadamúsico tocaunapartituradiferente.

En términosmás concretos: la coordinación in-terinstitucionalesunametaqueapenasselograalcanzarllevandoelfracasogranpartedelaspo-sibilidades públicas de cumplimiento de objeti-vos.Elesfuerzoporcrearespaciospropios(gabi-netesespecíficos,comisiones,mesasdediálogo,etc.)buscaserunpaliativoanteestadebilidad,corriendoelriesgodeunaproliferaciónincontro-lable,queabsorbeeltiempodelosfuncionariospúblicos,alirdereuniónenreunión.

Unavezagotadosestospasos iniciales, lógica-mente concatenados, estamos en condicionesdeformularyafirmarquesecuentaconunplan-teodepolíticapública.Enesostérminos,lafor-mulaciónnoesmásque la expresión, la pues-taenblancoynegro,de lasecuenciarecorridahastaelmomento,dándoleunaexpresióndocu-mental.Deestamanera,sedejaconstanciadelargumentarioutilizadoysepresentacomoresul-tadouninstrumentodeplanificación,delmáximonivelpolíticoygeneralidad,capazdeorientarlasconcreciones operativas institucionales, las re-gionales, locales, municipales, la utilización delosrecursospúblicosytodoeloperarpúblico,engeneral.

Enestaetapadelproceso,debehacerunapau-saatantadeducciónycomentaruntemacentral:la participación ciudadana.Alhacerunaanalo-gía,siestofueraunareceta,lacantidaddeenelprocesode formulación,dependerádecadacaso.Trasconocermásdeunaveintenadepro-cesosdediseñodepolíticaspúblicas,puedoco-mentarquenoexistendoscasos iguales,en loqueaparticipaciónciudadanarespecta.

En principio, hay una especie de políticas deactualización periódica y establecida, de fuertecontenido técnico, que no son necesariamentesujetas a mecanismo alguno de participación.Ejemplos claros son las políticas monetarias,cambiarias y fiscales. Si bien podríamos opinarmuchosobreellasy recomendaralgunascues-tiones,claramenteestánatrapadasenununiver-sotecnocráticoqueexcluyealossimplesmorta-les (comoelautor)desuelaboración.Además,suléxicoyandamiajeconceptualnoesprecisa-



menteasequibleygeneralizado.

Existenotrasqueporsercandidatasalaoposi-ciónperenneoversarsobretemasfuertementepolarizados–engeneral,porquedependerádecada país– suelen formularse mediante ejerci-ciosdegabinete,dadoqueabrirunesquemadeparticipaciónpodría implicar la rupturade frági-lesconsensosexistentes,mayorconflictividado,literalmente, la aperturade la cajadePandora.Ejemplosdeello:laspolíticasmineras,deusoderecursos naturales, de acceso a la tierra, entreotroscasos.

El resultado obtenido, al sacrificar participa-ciónenarasdeavancedeldiseño,esplanteosfuertementeoficialistas (a tonocon lavisióndecadaGobierno),escasamenterepresentativosydefendidospormuypocosactoressociales.Enotras palabras, una formamás sutil de imposi-ción,queasumelapieldeunapolítica,sinserlo.Porelcontrario,existenáreasotemasdondelaparticipaciónhasidomásusualyaceptada,consus beneficios y complicaciones. El desarrollosocial, laspolíticasdeequidad,deinclusión,degénero,degestióndeladiversidad,eldesarrollorural,porreferiralgunoscasos,estánllamadasacontenerciertonivel–mayoromenor–departi-cipaciónensuformulacióny,porsupuesto,alolargodelciclodesuexistencia.Noseconcibensinoimplicanprocesossocialesdeimpulso,to-mandoencuentalasmateriasqueabrigan.

Entre losbeneficios:mayorriquezadelplanteo,que nace de la pluralidad de experiencias devida, visiones y conocimientos de los sectoresy actores intervinientes; fuerte legitimidad deorigen,alcombinartrazasdediversasfuentesyopinionesdiferenciadas;mayorapropiación,de-rivadadehaber sidopartedelesfuerzoconsti-tutivo;mejorcaudalycapitalpolítico,altenerungradomáselevadodevalidaciónpolítica;mejorymayorexpectativadevida,asociadaalaapropia-cióny,enalgunoscasos,aladefensayapoyodeunsujetosocialenparticular;mayorprobabilidadde inter temporalidad ydeejecucióno asigna-ciónderecursos,entreotros.

Algunasdesusdebilidades:lainversiónentiem-poqueimplicaladefinicióndelmétododepar-ticipaciónysupuestaenmarcha;elriesgoque

las condiciones políticas no sean adecuadasy terminen trayendo al fracaso el esfuerzo, deforma tal que no se obtenga consenso algunoo el consenso suficiente para transitar hacia laformulacióndeunapolítica;latergiversacióndela agenda inicial, al sumarse temas, visiones ycuestionesquevansurgiendoeneldiálogo(as-pectoquetienetantoconsecuenciaspositivasonegativas,segúnelcasoylasinterpretaciones);débilrepresentatividaddelosactoresysectoresrepresentadosenlamesadenegociaciónentreotrosejemplos.

Porúltimo,paracerrarelparéntesisentornoalaparticipaciónciudadana,esrelevantedejarcons-tanciaque,sibienseabordaenlaetapadefor-mulaciónydiseño,idealmentenohadelimitarseaesteescalón,sinoquedebeestarpresentealolargodetodoelciclodelapolíticaoagendadepolíticas.

Desde laperspectivacíclica,cumplidos losmo-mentos brevemente referidos, es tiempo de laaplicación.Entérminosmásespecíficos,setratadelapuestaenmarchadelasintervencionesopaquetesde intervencionesdegestiónpública,vinculadasconlarealidadquesequierecambiar.Implicalaplanificaciónoperativadelasinstitucio-nesrelacionadasporcompetencia,laasignaciónderecursosylaejecucióndelosmismos,enlosplazosfijados.Esto,quesuenatansimpleanivelteórico,sueleserunrompecabezasdedifícilre-soluciónenelmundoreal.

En este punto del proceso, la vinculación másrealoficticiaque tengaelpresupuestopúblicocon las planificaciones sectoriales, instituciona-les y territoriales, es demedular relevancia. Siesescasa,elandamiajedeprioridadesque laspolíticasextractanytransformanenlíneasdeac-ción e inversión, se transformaen letramuertaqueduermeenunabiblioteca.Si,encambio,losesquemaslegalesyprocedimentalesdeasigna-ciónyusode los recursosfinancierospúblicosrespetanyseadecúanalasinversionesplanea-das,laprobabilidaddecumplimientodelasme-tasdelaspolíticasseincrementan.Deellohabla-mosalreferirel“gobernarporpolíticaspúblicas”.Engeneral,seobservaunarígidacorazasobrelos procedimientos de ejecución financiera, unreducidoespaciodedecisiónpara lasadminis-


tracionesdegobierno y, acudiendoa las leyesbásicasdelafísicanewtoniana,unafuerteiner-cia.

Estainercia,sumamenteinteresante,nosmues-traentérminosgenerales,lospresupuestosqueexigenhorasdedebateparlamentarioyunenor-meespaciodetransacciónmásomenostrans-parente, soncasi idénticos,clonesde losante-riores. A pesar de los vientos ideológicos, quellevanalgobiernoapartidosquepregonanunauotravisiónideológica,alahoradelaverdad,laasignaciónde recursosde inversiónsemantie-ne,mostrandotendenciasquenooscilanconloscambiospolíticosperiódicos.

Esto genera que los gobiernos tengan menosespaciodedecisióndelpensado,reduciendosuseleccióndeopcionesalrestoquequedadelossituados, de los gastos perennes de funciona-miento,del serviciode ladeuda,de lasplanifi-cacionespactadasconlosorganismosmultilate-ralesdecréditoparaelusodelospréstamos.Esdeciresmuydifícildeteneruntrenatodamarchaquevienedirectohacianosotros;frentealaloco-motora,todomundoprefieredarunpasoalcos-tado y aceptar queel presupuesto responde acausasendógenas,incontrolablesocontroladasportantos,queterminasiendolomismo.

Además de las complejidades asociadas a losrecursos, ya hemos adelantado un poco sobrelosdesafíosdelacoordinacióninterinstitucional,quemereceríaunanálisisindividual.Porlopron-to,sedejanotadelascomplejidadesymurallasque existen entre las instituciones, impidiendoquelavisiónidealeingenuade“trabajoporunmismofin”o“equiposólidoquecompartelahojaderuta”seconsolidenypermitanimpactosrea-lesomayores,segúnseaelcaso.

Una vez puesta enmarcha, ejecutadao imple-mentada la política, corresponde habilitar lapróximaescenadelguión:sistematizacióndelosresultadosyexperiencias,paraprocederconlaevaluación.

Mucho se ha discurrido sobre los métodos demonitoreoyevaluacióndelaspolíticaspúblicas;no obstante,muy poco se ha hecho para con-cretar sistemas que posibiliten realizarlos. Hay

unaagendadegrandesdimensionesentornoala identificacióndemarcos conceptuales, sisté-micose inclusive, informáticos,queapoyen losejercicios concomitantes y continuos de moni-toreoypermitanunaseriaevaluaciónfinal.Estadebilidadnosoloincideanivelmacrodelaplani-ficación(políticaspúblicas),sinoqueimpactaenprogramas, proyectos y todamedidaarticuladadeintervención.

4.Haciavisionesmásflexiblesydinámicas

Alreconocereladelantoqueplanteó,ensucon-texto,laideadedarleunmétodoincrementadoracionalymultidisciplinarioa lagestiónpública,desdesuexpresióndeplanificaciónmásgeneralyorientadora (laspolíticaspúblicas), tras variasdécadas han surgido ajustes y complementos,reelaboraciones,queevolucionantalavanceori-ginal.

Elprimerfactorareferireselcarácterpreclusivodelmodelo;esdecir,unaetapasedesarrollaensuintegridad,paracerrarseypermitireliniciodelasiguiente.Desdelaoperaciónyejecucióndelaspolíticas,estoresultaserunasimplicidadexa-gerada,deconsecuenciaspocoeficientes.

Enlarealidad,complejayvariable,sujetaamul-tiplicidaddeleyesquerigensuexistencia,todaslasetapassedandeformaparalela,enunflui-dodeinformaciónyajustesqueseimponen.Porejemplo,sedesperdiciacapitaleinteligenciadegestiónsieldiagnósticoesunalaborinicialynoactualizada continuamente, si es una fotografíaquetuvolacapacidaddemostrarunmomento,peronodecontarunahistoria(comosehaanti-cipado).

Igualmente,silaseleccióndelasintervencionesseplanificaapriori ynoseajustadesde laex-perienciaquenacedesumismaejecuciónodelosdatosqueelmonitoreonosvaotorgando,seresignaefectividad;siquiendiseñanomantieneundiálogopropositivoytécnicamentesustenta-doconquién implementa,sedisociaelespírituoriginalycreceelriesgodeirsedistanciandodelovisualizadoalinicio,entreotrosejemplos.

Esmásefectivoeinteligenteromperconlacon-cepción de preclusividad, para poner a vibrar



cadafaseoetapadelciclo,enformaparalela:eldiagnósticoseactualizaregularmentesobrelosdatosdelarealidad,losplanificadoresconocenlos resultados de las intervenciones seleccio-nadasdebocade los ejecutores, elmonitoreovuelcadatos frescosdemaneraperiódica, quemejoranlainterpretacióndelacircunstanciaque

5. El inventario de políticas, la función dediseñoyejecuciónde laspolíticaspúblicasenelcasodeGuatemala:

LaConstituciónPolíticadelaRepúblicadeGua-temalaexpresaque:“ElEstadodeGuatemalaseorganizaparaprotegeralapersonayalafamilia;sufinsupremoeslarealizacióndelbiencomúnyqueesdeberdelEstadogarantizarlealosha-bitantesdelarepúblicalavida,lalibertad,lajus-ticia,laseguridad,lapazyeldesarrollointegral

impulsólapolíticay,ensuma,laefectividaddelusodelosrecursosseincrementa.

Lamaneramásfluidadeverelmodeloylainte-raccióndelaspartes,sevisualizaenunesquemacomoelsiguiente:

delapersona1”.ConbaseendichosparadigmassedesarrollalaactividadadministrativanacionalencomendadaalospoderesdelEstado,siendolaprotecciónalapersona,larealizacióndelbiencomún, lapazyeldesarrollo integral funcionesmuypropiasdelaadministraciónpúblicadeleje-cutivosinmenoscabodelaactividadlegislativayjurisdiccional.

PorsupartelafunciónadministrativaesreguladamediantelaLeydelOrganismoEjecutivo,Decre-

PLANIFICAR

CICLO DE LASPLOLÍTICASPÚBLICAS

Mejoracontinua

Gestiónsostenible delos recursos

Análisis de la gestión

EVALUAR IMPLEMENTAR

1ConstituciónPolíticadelaRepúblicadeGuatemala.Artículos1y2


to 114-97 y sus reformas. En dicho cuerpo nor-mativo se expresan los principios que rigen alafunciónadministrativa,indicandoensuartículo4que:“ElfinsupremodelEstadoeselbienco-múnylasfuncionesdelOrganismoEjecutivohandeejercitarseenordenasuconsecuciónyconarregloalosprincipiosdesolidaridad,subsidia-riedad,transparencia,probidad,eficacia,eficien-cia,descentralizaciónyparticipaciónciudadana”.

Comoesnotorio,laadministraciónpúblicagua-temalteca se regula, estructura y desenvuelvedentro de un orden legal encabezado por laConstituciónPolíticade laRepúblicadeGuate-malaqueestructuralagénesisdelEstadoysusórganosensuparteorgánica,cadaórganocuen-taconsunormativapropia,sinembargoesenlaLeydelOrganismoEjecutivoque lospreceptosfundamentalesdelaadministraciónsondesarro-llados,respondiendoasídichaelaboraciónlegala laafirmaciónanteriordequeeselpodereje-cutivosinperjuiciodelosdemáspoderessobreel que recae el desarrollo de la administracióndelacosapúblicaenposdelasatisfaccióndelmandato constitucional de organización estatalenbúsquedadeunbiencomún.

Por talesmotivos es necesario entender el or-ganismoejecutivodesdelascompetenciasad-ministrativasdesuscomponentes,suestructuraorganizativa,sussistemasdecontrolintraeinterorgánicos,directose indirectos, jurisdiccionalesyprivativos constitucionales, la recaudacióndesus recursosfinancierosy la relaciónqueman-tieneconlaactividadpropiadellegislativoyju-dicial.

Si bien según la Constitución Política de Gua-temala su sistemadegobierno es republicano,democrático y representativo, cabe indicar quemuestraun sistemapolíticomixto, pues cuentabásicamente con un esquema presidencialistay,sinembargo,secaracterizaensuentramadoconstitucionaldealgunasmuestrasdelrégimenparlamentario, como la funciónministerial y suresponsabilidadobien la interpelacióncomofi-gura jurídicaypolíticadeunsistemaparlamen-tario2.

EntalsentidocomoexponeHugoHaroldoCal-derónMorales(2002),elpresidentedelarepú-

blicaeseljefedegobiernoysuperiorjerárquicodelaadministracióncentralizada,unodelostresorganismosdelEstadoqueseencargadelaad-ministraciónpúblicaylaprestacióndeserviciospúblicosyeselconductoporelcualserealizaelbiencomún.

Como antecedente histórico podemosmencio-narqueelpresidencialismoenGuatemalasurgea raíz de la influencia estadounidense durantenuestra época independentista y se refleja alotorgarleaunamismapersonaladoblecalidaddejefedeEstadoysuperiorjerárquicodelaad-ministraciónpública(Calderón,2002).La figura del presidente de la república se en-cuentra regulada en laConstitución Política delaRepúblicadeGuatemalayenlaLeydelOrga-nismoEjecutivo.Enlaprimerasereflejaladoblecalidaddelmandatarioalexponerensuartículo182que:

“ElPresidentedelaRepúblicaeselJefedelEsta-dodeGuatemalayejercelasfuncionesdelOrga-nismoEjecutivopormandatodelpueblo.

El Presidente de la República, actuará siempreconlosMinistros,enConsejooseparadamenteconunoomásdeellos;eselComandanteGe-neraldelEjército,representalaunidadnacionalydeberávelarporlosinteresesdetodalapobla-cióndelaRepública.

El Presidente de la República juntamente conelVicepresidente, losMinistros,ViceministrosydemásfuncionariosdependientesintegranelOr-ganismoEjecutivo y tienenvedado favorecerapartidopolíticoalguno”.

DeigualformalaLeydelOrganismoejecutivoin-dicaacercaelpresidenteque:“Laautoridadad-ministrativasuperiordelOrganismoEjecutivoeselPresidentedelaRepública.ElPresidentedelaRepúblicaactuarásiempreconlosMinistros,enConsejodeMinistrososeparadamenteconunoomásdeellos,entodosloscasosenquedesusactossurjanrelacionesjurídicasquevinculenalaadministraciónpública”3.

SobrelaconformacióndelEjecutivodichocuer-po legal indicaque:“ElOrganismoEjecutivoseintegradelosórganosquedisponelaConstitu-

2ConstituciónPolíticadelaRepúblicadeGuatemala.Articulo140 3LeydelOrganismoEjecutivoDto.114-97ysusreformas.Articulo6



ciónPolítica, lapresenteydemás leyes.Segúnsufunción,losmismospodránserdeliberativos,consultivos, de contralor y ejecutivos, al igualquepodránconfluirenunórganoadministrativomásdeunodedichosatributos.

IntegranelOrganismoEjecutivo losMinisterios,Secretarías de la Presidencia, dependencias,gobernacionesdepartamentales yórganosqueadministrativaojerárquicamentedependendelaPresidenciadelaRepública.

También formanparte delOrganismoEjecutivolas Comisiones Temporales, los Comités Tem-poralesdelaPresidenciaylosGabinetesEspe-cíficos.CompetealPresidentede laRepública,medianteacuerdogubernativoporconductodelMinisteriodeGobernación,crearyestablecerlasfuncionesyatribuciones,asícomolatemporali-daddelosórganosmencionadosenestepárra-fo”4.

Actualmenteexistenenlaadministraciónpúblicacentralizada algunos entes que no se encuen-tranexplícitamentedesarrolladosenestecuerponormativo,peroquehansurgidoporlaexigenciaestatal de cubrir necesidades relacionadas conlaformulaciónyejecucióndepolíticapública,acontinuación se enumeran las entidades inte-grantesdelaadministracióncentralizada:

• PresidentedelaRepúblicadeGuatemala

• VicepresidentedelaRepúblicadeGuatemala

• SecretaríasdelaPresidenciadelaRepública

deGuatemala(15)

• SecretaríaGeneraldelaPresidencia(SGP)

• SecretaríaPrivadadelaPresidencia(SPP)

• Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la

Presidencia(SCEP)

• SecretaríadeComunicaciónSocialdelaPresi-

dencia(SCSPR)

• SecretaríadeInteligenciaEstratégicadelEsta-

do(SIE)

• SecretaríadePlanificaciónyProgramaciónde

laPresidencia(SEGEPLAN)

• Secretaría de Asuntos Administrativos y de

Seguridadde laPresidenciade laRepública

(SAAS)

• Secretaría de la Pazde la Presidencia de la

República(SEPAZ)

• SecretariadeBienestarSocialdelaPresiden-

cia(SBS)

• SecretaríaPresidencialdelaMujer(SEPREM)

• Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presi-

denciadelaRepública(SAA)

• Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutri-

cional(SESAN)

• SecretaríaNacional deCiencia y Tecnología

(SENACYT)

• SecretaríadeObrasSocialesdelaEsposadel

PresidentedelaRepública(SOSEP)

• SecretaríaNacionaldeAdministracióndeBie-

nesenExtincióndeDominio(SENABED)

MinisteriosdeEstado(14):

• MinisteriodeAgricultura,GanaderíayAlimen-

tación(MAGA)

• MinisteriodeAmbienteyRecursosNaturales

deGuatemala(MARN)

• MinisteriodeComunicaciones,Infraestructura

yVivienda(CIV)

• MinisteriodeCulturayDeportes(MCD)

• MinisteriodelaDefensaNacional(MINDEF)

• MinisteriodeEconomía(MINECO)

• MinisteriodeEducación(MINEDUC)

• MinisteriodeEnergíayMinas(MEM)

• MinisteriodeFinanzasPúblicas(MINFIN)

• MinisteriodeGobernación(MINGOB)

• MinisteriodeRelacionesExteriores(MINEX)

• MinisteriodeSaludPúblicayAsistenciaSocial

(MSPAS)

• MinisteriodeTrabajoyPrevisiónSocial(MIN-

TRAB)

• MinisteriodeDesarrolloSocial(MIDES)

4LeydelOrganismoEjecutivoDto.114-97ysusreformas.Articulo5


6. Formulación de las políticas públicas enGuatemala

La Secretaría de Planificación y Programaciónde laPresidencia (SEGEPLAN) reportacuarentay cinco institucionespara la formulaciónde laspolíticaspúblicasenGuatemalabasadasenunmandato legal para formularlas de los cuales,trecesonministerios,diecisietesonsecretaríasycomisiones,yquincesonentidadescreadasporelejecutivoyfondossociales.

• Políticas relativas al

mantenimiento de la

paz yel ordenpúbli-

co, la seguridad de

laspersonasydesus

bienes,lagarantíade

sus derechos, la eje-

cución de órdenes y

resoluciones judicia-

les

•Política de inteligen-

ciacivil

•PolíticaMigratoria

• Políticaeducativa,ve-lando por la calidady la cobertura de laprestacióndelosser-vicios educativos pú-blicosyprivados.

• Políticadebecas

Artículo36delDecreto114-97,LeydelOrganis-moEjecutivo

Decreto 18-2008. LeyMarco del SistemaNa-cional de Seguridad,artículo5,literalb


• Políticas Educativas2008-2012

• Política y Normativade Educación paraPersonas con Nece-sidades EducativasEspeciales

• Acuerdo Nacionalpara el Avance deSeguridadyJusticia

• Política de Investiga-ciónCriminalPNC

• Política de Preven-cióndelDelitoPNC

MinisteriodeGobernación

MinisteriodeEducación

Tabla1RectoríaslegalesparalaformulacióndepolíticaspúblicasenGuatemalay

políticasformuladasenelperíodo1998-2009:

Debidoaquemuchasdeestasinstitucioneshansidocreadasconelobjetivodecoordinaraccio-nesentreministeriososecretarías,yapartirdelasatribucionesoriginalesdelapresidenciaydelosministeriosysecretaríascontenidasenlaLeydelOrganismoEjecutivo,sehareducidolamen-ción de lasmismas en este artículo, a las des-critas a continuación (tabla 1) que tienen comofactorcomúneltenersumandatocontenidoenlamencionadaley.

Ministerio BaseLegal PolíticasFormuladas

Mandatoparaformulaciónde

políticas



• Política para el esta-blecimiento, mante-nimiento y desarrollode los sistemas decomunicaciones ytransportedelpaís

• Política nacional devivienda y asenta-mientoshumanos

• Política de conser-vación, proteccióny mejoramiento delambienteydelosre-cursosnaturales

• Política para el me-joramiento y mo-dernización de laadministración des-centralizada del sis-tema guatemaltecode áreas protegidasyparaeldesarrolloyconservación del pa-trimonio natural delpaís.

• Política nacional deeducaciónambiental

• Políticaparaelmane-jodelrecursohídricoen loquecorrespon-da a contaminación,calidad y renovacióndedichorecurso

• Políticas relativas almanejo de cuencashidrográficas, zonascosteras, océanos yrecursosmarinos

• Políticaparaelmane-jo de los residuos ydesechossólidos


Artículo29“bis”delDe-creto114-97,LeydelOr-ganismoEjecutivo

DecretoNo.90-2000

• Política de Vivienday Asentamientos Hu-manos

• Plan de DesarrolloVial2008-2017

• Política Forestal Na-cional

• PolíticaNacionalparaelManejointegraldelosResiduosyDese-chosSólidos

• PolíticaparaelMane-jo Integral de ZonasMarinoCosteras

• Política Marco deGestiónAmbiental

• Política Nacional deGestión Integradadelos Recursos Hídri-cosydelaEstrategiaNacional de GestiónIntegrada de los Re-cursosHídricos

MinisteriodeComunicaciones,Infraestructuray

Vivienda

MinisteriodeAmbientey

RecursosNaturales



políticas


• Políticadeprotecciónalconsumidor

• Políticadefomentoalacompetencia

• Política de inversiónnacionalyextranjera

• Políticadepromociónde la competitividad,del desarrollo indus-trialycomercial

• Políticaarancelaria

Formular políticas ycumplir conel régimenjurídicoenmateriade:

• Salud preventiva ycurativa incluyendoacciones de protec-ción, promoción, re-cuperación y reha-bilitación de la saludfísicaymental

• Preservación higiéni-cadelmedioambien-te

• Orientación y coordi-nacióndelacoopera-ción técnica y finan-cieraensalud

• Cumplimiento de lostratados y conve-nios internacionalesrelacionados con lasalud en casos deemergenciasporepi-demias y desastresnaturales

• Descentralizacióndelsistema de capacita-ción y formación delos recursos huma-nosdelsectorsalud



• Política Integrada deComercioExterior

• PolíticaNacionalparael Desarrollo de lasMicro, Pequeñas yMedianasEmpresas

• Plan Nacional parala Salud de todas ytodoslosguatemalte-cos

MinisteriodeEconomía

MinisteriodeSaludy

AsistenciaSocial



políticas



• Política fiscal y finan-ciera

• Política presupuesta-ria

• Políticaparalaformu-lación, priorización,evaluación y selec-cióndeproyectosdeinversión y progra-masaserejecutadoscon recursos inter-nos,financiamientoycooperación externa.Definirla,conbaseenlapolíticaeconómicaysocialdelGobierno,conjuntamenteconelórgano de planifica-cióndelEstado

• Política laboral, sa-larial y de salud ehigiene ocupacional

• Política de capacita-ción técnica y profe-sional de los trabaja-dores

• Política de previsiónsocial

• Política de desarrolloagropecuarioydelosrecursos hidrobioló-gicos

• Política para el ma-nejodelrecursopes-quero

• Política de ordena-miento territorial yutilización de tierrasnacionales

• Política de serviciospúblicos agrícolas,

Artículo 35, Decreto114-97,LeydelOrganis-moEjecutivo



• Programa NacionaldeEmergencia yRe-cuperación Económi-ca

• Política Presupues-taria y Normas parala Formulación delProyecto de Presu-puestoGeneraldeIn-gresosyEgresosdelEstado

• Informes de PolíticaFiscal

• PlanEstratégicoIGSS

• Política Forestal Na-cional

• PolíticaAgropecuariade Guatemala 2008-2012

• PolíticaAgrícolaCen-troamericana

MinisteriodeFinanzasPúblicas

MinisteriodeTrabajoy

PrevisiónSocial

MinisteriodeAgricultura,GanaderíayAlimentación



políticas


pecuarios, fitozoosa-nitarios y de los re-cursos hidrobiológi-cos

• Políticadeeducaciónagropecuaria am-bientalmente compa-tible

• Política de comercioexteriordeproductosagropecuarios y delosrecursoshidrobio-lógicos

• Políticademercadeo,estabilizacióndepre-ciosyabastecimientode productos agríco-las

• Formulación de po-líticas relativas a lasrelaciones del Esta-dodeGuatemalaconotros Estados y per-sonas o institucionesjurídicas de derechointernacional

• Política de fomento,promoción y exten-sión cultural y artísti-ca

• Política de preserva-ciónymantenimientodel patrimonio cultu-raldelaNación

Artículo38,delDecreto114-97,LeydelOrganis-moEjecutivo


• Lineamientos de Po-lítica Exterior 2008 -2012

• Política de Protec-ción, Asistencia yAtención al Guate-maltecoenelExterior

• Política NacionalContra la Trata dePersonas

• Políticas Culturales yDeportivas Naciona-les

• Política Nacional delPatrimonio CulturalIntangible

• Políticas Públicas delLibro, la lectura, laescritura y las Biblio-tecas

MinisteriodeRelacionesExteriores

MinisteriodeCulturayDeportes



políticas



• Política del sistemade exploración, ex-plotaciónycomercia-lización de hidrocar-burosyminerales

• Formulación de po-líticas de DesarrolloUrbanoyRural

• Coordinar la ejecu-ción de proyectos ypolíticas aprobadaspor el Consejo Na-cional de DesarrolloUrbano y Rural y elSistemadeConsejosRegionales y Depar-tamentales

• Políticadecomunica-cióndelgobiernodelaRepública

• Coadyuvar a la for-mulación de la polí-tica general de Go-bierno y evaluar suejecución

• Formularenconsultaconlasentidadeses-tatales las políticas yprogramasdecoope-racióninternacional

• Política de defensade la soberanía y delaintegridaddelterri-torionacional


Artículo 11, delDecreto114-97,LeydelOrganis-moEjecutivo

Artículo10,literal“a”delaLeyGeneraldeDes-centralización Decreto14-2002


Artículo14,Decreto114-97, Ley del OrganismoEjecutivo

Artículo47,Decreto42-2001,LeydeDesarrolloSocialyPoblación


• Política Energética yMinera

• Política Nacional deDescentralización

• Política General deGobierno2008-2012

• Normas SNIP paraproyectos de inver-siónpública2010

• PolíticadeDesarrolloSocialyPoblación

MinisteriodeEnergíayMinas

SecretaríadeCoordinaciónEjecutivadelaPresidencia

SecretaríadeComunicaciónSocialdelaPresidencia

SecretaríadePlanificacióny

ProgramacióndelaPresidenciade

laRepública

MinisteriodelaDefensaNacional



políticas

Institución Políticas BaseLegal PolíticasFormuladas

SecretaríasycomisionesdeEstado


Institución

PactosdeGobierno

HambreCero

DesarrolloEconómico

SeguridadyJusticia Katún2032

PolíticaPública

Políticas BaseLegal PolíticasFormuladas

• Formular la políticade pre inversión, ypromover lacreacióndelosmecanismosfi-nancierosquefuncio-nen descentralizadamenteparaelefecto

• Paraformular,evaluarydarseguimientoalapolítica de desarrollosocial ypoblación, laSegeplán establece-ráunaunidadtécnicadeapoyoaltitulardedichasecretaria

Fuente:SEGEPLAN,RectoríaslegalesenmateriadeformulacióndePolíticasPúblicas,2009

LaformulaciónyejecucióndelaspolíticaspúblicasenGuatemalaseorganizaapartirdelaño2012,alrededordetresejesprincipales:HambreCero,DesarrolloEconómicoyejedeSeguridadyJusticia;ademásplanteaunaEstrategiaparalaPlanificaciónnombradacomo“PlanKatún2032”.

PolíticadeDesarroloRural X X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

PolíticaAgrícola

PolíticadeComercioExterior

PolíticaSocial

PolíticaEnergética

AgendadeCompetitividad

PolíticaNacionaldeSeguridad

IntervencionesHambreCero



Nivelesdegobierno Instanciasdegobierno Nivelconsultivo

7.LaimplementacióndelaspolíticaspúblicasenGuatemala

Monterroso Rivas (2009) revisa la instituciona-lidad formal para la aplicación de las políticaspúblicas en Guatemala, que deriva de la mo-dernizacióndelEstadopromovidamediante losAcuerdosdePaz,fundamentadaenladiferenciadetresnivelesdegobierno:central,desconcen-trado y descentralizado. En donde el gobiernocentral debería de focalizar el presupuesto enlosterritoriospobres,disminuirelgastoensubsi-diosprivadosyaumentarlaprovisióndebienespúblicosylosdosúltimos,queejecutanel43%dela inversiónpúblicatotal,handemostradolaeficaciadelenfoqueterritorialcomomedioparalageneracióndepolíticas,peroprecisanquelaplanificaciónterritorialserealiceapartirdepac-tospolítico-socialesentrelosactoreslocales.Enlaactualidadnoexisteunadelimitaciónclaradelalcancedelaspolíticasenlostresnivelesdego-bierno.

Lamodernización del Estado deGuatemala sebasaendosfuentes,laprimeraenlasiniciativaseconómicasdeajusteestructuralyaperturaco-mercial;ylasegundaimpulsadaenlosAcuerdosdePazparaencaminarlacreacióndeunasocie-dadmásequitativa,incluyenteyparticipativa.PorloquelamodernizacióndelEstadodeGuatema-lapersiguedosgrandesobjetivos:mejorarlaefi-caciaestatalenlaprovisióndebienesyserviciospúblicosydisminuirlaexclusiónyladiscrimina-ciónsocial.

CabedestacarqueenGuatemalasehagenera-dounaLeyGeneraldeDescentralización,laLeyde Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, asícomoelCódigoMunicipal, lo cual establece laestructuraparalaformulación,implementaciónyevaluacióndelaspolíticaspúblicas.Estas leyesdefinen tres niveles de gobierno yamenciona-dos, identifican las instancias formales de con-senso y concertación y señalan cuáles son lasentidadesejecutorasdelaspolíticaspúblicas.

Tabla2NivelesdegobiernoparalaimplementacióndelaspolíticaspúblicasenGuatemala

Fuente:adaptadodeMonterrosoRivas(2009)

Gabinetesespecíficos

Gobernaciones departamenta-les, oficinas departamentalesde ministerios y secretarías,fondossociales

Municipalidades

Consejo Nacional deDesarrollo Urbano yRural(CONADUR)

ConsejosDepartamenta-lesdeDesarrolloUrbanoyRural(CODEDES)

ConsejosMunicipalesdeDesarrollo(COMUDES)yConsejosComunitariosdeDesarrollo(COCODES)

Gobiernocentral

Gobiernodesconcentrado

Gobiernodescentralizado


Desde la perspectiva de ejecución de las polí-ticaspúblicas,elniveldemayor jerarquíaeselgobiernocentral,elcualestáconformadoporelpresidente,elvicepresidenteyelgabinetedemi-nistros.Paraelcasode laspolíticasespecíficasseconformangabinetesespecíficosque tienencomoobjetivocoordinarlaspolíticasyprogramasquedesarrollaelEjecutivoenmateriadegestión(porejemplo;parael desarrollo ruralexisteunGabinetedeDesarrolloRuralintegradoporsieteministeriosycincosecretarías.Enesteniveldegobiernoe interactuandosobreelmismo temaseencuentraelGabineteSocial,asímientraselGabinete deDesarrolloRural tiene un enfoquedepromocióneconómicayambiental,elGabine-teSocialestácentradoenlaeducación,lasaludylanutrición).Elcarácterdelniveldesconcentradodelgobier-noesprincipalmentedeplanificaciónycoordina-cióndeaccionesenlasesferasDepartamentalyterritorial. Este está presididopor losGoberna-doresDepartamentales,quienessondesignadosporelpresidentedelarepúblicaydependendelMinisteriodeGobernación.Por su parte el gobierno descentralizado estárepresentadoporlosmunicipios,quetienenau-tonomíaparaelegirasusfuncionarios.Estades-centralizacióneselobjetivocentraldelEstado,para que cada municipio cuente con recursospropiosoprovenientesdelastransferenciasdelgobiernocentralyqueelloscoordinenyfomen-tenlaproductividadenelbienestarsocial.

8.Devenirde laspolíticaspúblicasenGua-temala

Guatemalaesunpaísconpeculiaridadeshistóri-cas,quelediferencianparcialmentedelcontextolatinoamericano.Enprincipio,sulargatrayectoriacolonial (tricentenaria,cuyo inicioesenelsigloXVIydeclarasuIndependenciaenelsigloXIX)yluego,suprocesodeconflictoarmadointerno–formamayormenteaceptadaporlabibliografíaehistoriadoresparadenominarunalargaetapadeausenciadepaznacional,fuertesviolacionesa losderechoshumanosyotros fenómenosre-lativosa la inexistenciademétodosdemocráti-cosdetomadedecisiones–,elcualfuecruento,extensoydolorosoparatodalaciudadaníaqueseprolongódurante lasegundamitaddelsiglopasado.

Estetuvounaampliaseriedeconsecuenciasne-gativas,entrelasqueseencuentranladebilidadprofundayontológicadelEstado,ladesconfian-za y polarización social nacional, la concentra-ciónde los factores productivos, la generaciónderedesinformalesdepoder(másomenosaso-ciadasafuentesilícitasdefinanciación,quepro-ducenyreproducenlacorrupción),unfrenoalaslógicas demodernización nacional, la ausenciademecanismosde fortalecimientoyeducaciónenparticipaciónciudadana,elfrenoalavanceenmateriasocialeinclusiónigualitaria,entreotrosejemplos.

ElsigloXXsecaracterizóenelámbitomundialpor dos momentos: las conflagraciones mun-diales–primeraysegundaguerrasmundiales–,aunaescalanuncavistaantesenlahistoriadelahumanidady,en lasegundamitad, laGuerraFría.Estaplanteóuna lógicademundobipolar,vividodesdeelfinaldelaSegundaGuerraMun-dialhastaelcolapsodelaUnióndeRepúblicasSocialistassoviéticasURSSy lacaídadelMurodeBerlín,quegeneróenfrentamientosindirectosentrelasgrandespotencias(losEstadosUnidosdeAméricaporunladoylaURSSporelotro,consusrespectivossatélites)entercerospaíses,delosquesepuedearmarseunalistaqueincluyeJordania,Afganistán,Chile,Cuba, Israel,Egipto,Camboya,Vietnam,y,entreellos,Guatemala.Tras un largo período de negociación entre elgobiernoylainsurgenciaguatemalteca,en1996sematerializaslaFirmadelosAcuerdosdePaz,comoextractodelconsensoentrelaspartesparaponerpuntofinalalaetapadelusodelaviolen-ciaen lasarenaspolíticasyempezaracaminarhaciaotravisiónnacional.Apartirdeallí,laagen-dadelaconsolidacióndelapazhasidounpro-cesoenciernes,conavancesyretrocesos,comosuelesucederenestoscasos.Laspolíticaspúbli-cas,vistascomounmétododegestiónracionaldelopúblico,encontraronunpuntodeconexiónconelcambiovivido,lograndociertoauge–pri-meroacadémicoyluegodentrodelaparatopú-blico–alexpresarunmecanismoalineadoypro-metedordesdeotraconcepcióndelEstado,quetransitadesdelaperspectivacontrainsurgenteaunademocrática,ainiciosdeunnuevosiglo.Desdelafirmareferida,sucedidaduranteelgo-biernodel presidenteÁlvaroArzú (1996-2000),sesucedierontresadministraciones:2000-2004



(presidente Alfonso Portillo), 2004-2008 (presi-denteÓscarBerger)y2008-2012(presidenteÁl-varoColom).Enestosaños,laspolíticaspúblicas,comoexpresióndelquehacerde lopúblicoenciertotemaotemasdeagenda,experimentaronun interesante incremento, desde una lecturameramentecuantitativa.

Con relación a la evaluación cualitativa, es po-sible encontrar manifestaciones varias dentrodelrangodeopciones:algunosplanteossólidosdesdeunavisióntécnica,alapardeotrosdébi-les.Otro tantopodremosdecirsobre la intensi-daddelaparticipaciónciudadana,lacualdepen-diódelascondicionesdecadacaso,queimpidetrazarunaconclusióngeneral.Delestudio,observaciónyparticipaciónenalgu-nosprocesosdeformulaciónydiseñodepolíti-caspúblicasenGuatemala,puedenaventurarseestasaseveraciones:

Elpaíssehaapropiadolaideadegobernarpor políticas públicas, comomecanismo deracionalización creciente de la gestión pú-blica.Se insisteenelcarácter transicionalyprogresivodelconcepto,nosiendounametaconseguida(comosuelesucederenlospro-cesosdeconsolidación:elcaminoesmásim-portantequelameta,siesquealgunavezsearribaaella).

Elsoporteacadémico,evidenteenellistadodecursos de formación y especialización existen-tes en las universidades nacionales (desde di-plomadoshastamaestrías,seangeneralesodetemasdepolíticasenparticular),hapermitidoladisponibilidaddecuadrostécnicosqueconocenyaplicanestemétodopropiodelascienciaspo-líticas;otro tantopuededecirsesobreelapoyobrindado por organismos y entes de coopera-cióninternacional,quienesaportaroneneldise-ñodetalescursosdeformaciónycapacitación,asícomotambiénotorgaronsubsidiosobecasaestudiantesinteresadosenllevarlosacabo.

Aniveldediscurso, seacomo lugarcomúnyprobablementecarentedecontenidoodistan-tedeladecuado,lanocióndepolíticaspúblicasestápresente tantoen liderazgosnacionales,enlareferidaacademia,enelmovimientoso-cialorganizado,ensectoresespecíficos,entre

otrosejemplos.Esdecir,queotraexpresióndesuapropiación,esserpartedelléxicoydelosconceptos relacionados con elmejor o buengobierno, sin resistencias relevantes que ledesautoricen.

Efectivamente,sehautilizadodesdeelEstado–sulugardedesarrollo,aunquenodeorigen–comoplataformadenegociacióndetemasdifí-ciles,deorientacióndeaccionesyrecursos,dedefinición de prioridades y formas de operarenciertosámbitospriorizadosdetrabajo,entreotrasreferencias.Dehecho,durantelascuatroadministraciones mencionadas –catalogadascomolaetapaprimariadelprocesodeconsoli-dacióndelapaz–elnúmerodepolíticaspúbli-casaprobadasfuecrecienteysostenido.

Alreconocerlaporosidaddelaenumeración,secontabilizanenlaSecretaríadeProgramaciónyPlanificación de la Presidencia (SEGEPLAN): 13políticas aprobadas por la administración Arzú,42porladePortilloyotrotantoenlaadministra-ciónColom.Sedejaconstanciaquetalcantidadnoessimplementeacumulable,dadoquealgu-nosplanteossonampliaciones,especificacioneso nuevas visiones de políticas anteriores, quevanquedandosuperadasporlascondicionesdelcontexto.

Comoejemplopodemos referir laevolucióndelaagendadeldesarrollosocial,incluyendotantola Ley deDesarrollo Social como la Política deDesarrolloSocialyPoblación,elplanteorealiza-doporlaAdministraciónColomymásreciente-mente, lacreacióndelministerioespecíficoy laoficializaciónde lineamientos estratégicos paralamateria.

Talabundanciaoebullicióndepolíticaspúblicasformuladas,esunindicadorinteresantesobrelaapropiacióndelmétododegestiónanivelnacio-nal.

9.Sobrelaefectividaddelprocesodeimple-mentacióndelaspolíticaspúblicas

Alhacerunanálisismásempíricodelatemática:¿Porquécausasseestimaquelaefectividaddelaspolíticaspúblicas,comoorientacionesmáxi-masdelprocesodeplanificación,hasidoreduci-daeinsuficiente?


Comohemosvisto,existen indicadoresy facto-respositivosenelámbitonacionalqueeviden-cian que éstas han llegado para quedarse; noobstante,enparalelo,esmomentodeanalizarlorecorridoeidentificarlopendiente.Es relevante dejar clara una defensa previa, lacualreconocequelasdebilidadesexistentesnodesautorizan elmétodo en cuestión;más bien,nosexigenelfortalecimientoylaasuncióndelospendientes.

Paratratarderespondertalinterrogante,desdelalecturacausal,podemosreferirque:

a.Unadebilidadprofundaalmomentodego-bernar por políticas públicas (tomando encuentasudiversidad,adecuaciónamétodosdisímilesdeformulación,diversosgradosdeapropiación por parte de sujetos sociales,másomenosrelaciónentresuscomponen-tesdeplanificaciónylaasignaciónrealdelosrecursosfinancieros,entreotrasvariables)eslaposibilidaddearmonizarlasyalinearlas,deforma tal que puedan ser operables en unmarcodecoincidenciasyarticulaciones.

El requisito para que el conjunto de políticaspúblicas, que podemos denominar agenda degobiernoy/odeEstado (según la temporalidadasignada,elmarcolegalsustentante,elgradodeapropiaciónsocial,etc.),estádadoporunfactorunificadordemayoralcance:unavisiónconsen-suadaysostenidaeneltiempodeldesarrollooensuexpresiónmásconcretaydocumental,unPlan Nacional de Desarrollo(PND).

Enotraspalabras, lasumadelaspartesesme-nosquelaacciónenconjunto,deformatalquepretender la implementacióndepolíticas indivi-dualmente consideradas plantea una compleji-dadinsalvablealagestiónpúblicay,sobretodo,puedeserpocoeficientedesdelalecturadelusodelosrecursos, la inversiónyelalcancedelasmetasylosresultados.

Unaestrategianacional,explícita(conlaformula-cióndeundocumentodeplanodispersoenunaserie de componentes coordinados) o implícita(basadaenelconsensodelosactoresysectoresnacionales,deformatalquesuspreceptosvanlograndociertainvariabilidadyconsistenciacon

el paso del tiempo) es un elemento unificadorquepermitemayoresposibilidadesdefunciona-mientorealdelaspolíticaspúblicas.

Siesteelementoestáausente,laapropiacióndelaspolíticas–enelmejordeloscasos–serásec-torial-ministerial,poralgúnactorsocialo,comomucho,desde losespaciosdecoordinación in-terinstitucional(comolosGabinetesespecíficos).Encualquiercaso,insuficientecuandosevatrasla racionalizacióncrecientede lagestiónpúbli-cayelGobiernosobreargumentos,vehiculizadoporlaspolíticaspúblicascomoplataformassupe-rioresdelquehacerestatal.

Dichodeotromodolaausenciadeunaestrate-gianacionaldedesarrolloconspiracontralacon-tinuidaddelaspolíticaspúblicas.

b.Guatemalacarecedeunmarcolegaladecua-doycapazdedarrespuestaalasnecesida-des actuales enmateria de servicio civil. Elidealescontarconunbasamentonormativoquepermitalaexistenciadeunacarreradelempleopúblicoyreguleelascensoenrela-ciónalmérito,eldiseñodemecanismosdeevaluacióndelagestiónporsusresultados,la inamovilidad del trabajador salvo causajustificadaycomprobada,laimplementacióndeunrégimendepremiosydeméritosenelserviciopúblico, el accesoa la seguridad yprevisión sociales, la consolidación de cua-dros técnicos a través del tiempo, el naci-mientodeunaburocraciaprofesional,entreotrascaracterísticasdeseables.

c.Estoserelacionaconunaconsecuenciane-gativadelfactorreciénreferido: laausenciadeunsistemadecarreracivil,decoberturanacionaleintegraldelempleopúblico,arrojacomoresultadolainsuficientecantidadyes-casa calidadde recursoshumanos,presen-tandoademásunaalta rotaciónde loscua-dros,queprofundizalaproblemática.

d.Esperceptibleunaclarayconsistenteausen-ciadevisiónestratégica,conproyeccióndecorto, mediano y largo plazo. La referenciaa lanecesidaddeunPNDdemuestra lafal-tadeplanificacióndelargoplazo,elementoque genera la discontinuidad de las líneas



puestasenprácticaporcadaadministración,desperdiciandorecursostécnicos,humanos,financierosy,sobretodo,eltiempo.

e.Faltadediálogo,coordinaciónyarticulaciónentrelasunidadestécnicasylasadministra-tivo-financieras públicas. Este factor generadesfases entre las acciones programadas ysu ejecución, trayendo al fracaso la lógicade las intervenciones;enotraspalabras, lasunidadesfinancierasdelosentesejecutores(fundamentalmente losministerios), asignanlosrecursosenformainercialyconservado-ra, que impide adecuaciones y cambios enlasactividadesadesarrollar.

Esto genera que las planificaciones institu-cionalesquedenenejerciciosliterarios,bajoelpesodelosrigorismoslegalesylaescasezpresupuestariacrónica.

f. Dificultad en la coordinación interinstitucio-nal,lacualesvitalparaeléxitodelasestra-tegias,engeneral.Sibienyaseadelantóalrespecto, la faltade trabajo armónicoentrelos entes públicos, es una de las murallasmássólidasydifícilesdepenetrarquepuedeobservarse.Unaconsecuenciaes laduplici-daddeesfuerzose inversiones,enparaleloaladesatencióndeotrosaspectosotemasquerequierenintervencionesolautilizaciónsubóptimadelosrecursos.

g.Incapacidaddeejecuciónpresupuestariadelasunidadespúblicas, juntoconunaexage-radaexistenciadeleyesasociadasalaejecu-cióndefondospúblicos,lascuálespretendenevitarlacorrupción,sinlograrlo;noobstante,son sumamente efectivas para retardar losprocesos de adquisiciones, contratacionesyotros,dentrodelasopcionesdeejecucióndefondospúblicos.

Alobservarlosporcentajesdeejecuciónqueposeenlasinstitucionesalfinalizarelañofis-cal,puedenotarsequemuchosrecursosnofueronutilizados,apesardeestardestinadosaprogramasyproyectosderelevancia.

h.Presupuesto menor al necesario para elcumplimiento de las responsabilidades le-

galesministeriales;quenopermiteenfrentarlos grandes retos y rezagos, limitándose aabordar la coyuntura política. Una reflexiónen torno a la carga tributaria, la eficienciaen la utilizaciónde los recursos actualmen-tedisponibles yel Estadoque sepretendegenerar,espertinenteenestetema;enotraspalabras,lalecturadecantidadycalidaddelgastopúblico,entodassusesferas.

i. Corrupción y clientelismo, que perjudica ydesvíadesudestinoalosrecursospúblicos,deantemanoescasos.

10.Reflexionesfinales

AlTratardehilvanarlasconsideracionesacadé-micasvertidasylosmaticesempíricoscomenta-dos,podemosidentificarunacolumnavertebralquenospermitenavegarentre los temasabor-dados.Elfactorcomúnestádadoporlascapaci-dadesquetieneelEstadodehacerquelascosassucedan,deasumirsurolimpulsordeldesarrollonacional,garanteydefensordelosderechosin-dividualesycolectivos(dondelaproteccióndelambientevaganandoespacio,porejemplo);has-talaactualidadsehatratadomayormentedeunatitularidad jurídica y formal, sin consecuenciasrealesenlavidanacional.

Expuesto en otros términos retomar la agendamúltipledelareformaymodernizacióndelEsta-do,desdeunalecturaconcreta:quénecesitamosqueelEstadohagaycuántodistaactualmentedeestarencondicionesdepodercumplirlo.Porsupuestoquehayuntemadefiscalidadyfinan-ciación;pero,enrealidad,setratademuchomásqueeso:laConstituciónPolítica,losAcuerdosdePazylaspolíticaspúblicasexistentesenGuate-maladefinenunaplataformadeacciónque,conlos elementos y posibilidades reales de opera-ción,estálejosdepoderconcretarse.

La existencia de fortaleza administrativa en laoperación cotidiana, la ejecución financiera delosmontos presupuestarios, la disponibilidad ypermanencia de recursos humanos calificados,la prestación de servicios públicos con calidadsuficiente y cobertura geográfica igualitaria, lareduccióndelacorrupciónydeldesperdicioderecursos,sonclarasseñalesdelEstadoquene-


cesitamos,comogestordelgobiernobasadoenpolíticaspúblicas.

Aunnivelmáspolítico, la faltade credibilidad,lapercepciónnegativaentornoalactorpúblico,la ausencia de legitimidad relacionada con susaccionesyeldescontentogeneral,sonexpresio-nesdelanecesidaddeformularcambios.

UnavisiónintegraldemodernizacióndelEstado,incluyeclaramenteaccionesaniveldelEjecuti-vo,LegislativoyJudicial, tomandoencuentaelaportequecadaunodeestosórganosgenereenunaconsideracióngeneraldeldesarrollo.AlserelEstadoactorcentralenelprocesodeim-plementación de las políticas públicas, sus ca-pacidadesrealesdeintervenciónenlarealidadnacionalsoncondicionantesdirectasdelainter-temporalidaddelaagenda;enesesentido,con-tarconunavisiónconsensuadadequépaíssequiere,locualseexpresaenunPND,esunfac-torqueabonaenambossentidos: ladefinicióndelquehacerestratégicoydelasfortalezaspú-blicasnecesariasparapodercambiarrealidades.Delamismaforma,lapresenciaterritorialydes-centralizadadelEstado,esunmecanismocerte-rodeacercamientoentre laofertade interven-cióneinversión,eninteracciónmásdirectaconla ciudadanía que espera del servicio o acciónpública;mientrasestonoseaceite,elEstadose-guirásiendounvirtualdesconocidoenpartedelmapa nacional, generando habitantes privadosdelejerciciodesusderechosydelaccesoasa-tisfactoresbásicos.



CONCLUSIONESLossectoresproductivosdelpaísrepresentadosenelConsejo Económico y Social de Guatema-la,concluimosdelinforme2013-2014:

1.La historia demuestra que en laGuatemalapluriculturalenlaquevivimos,endondelosintereses de los distintos segmentos de lasociedadnocoincidenentresí;únicamentelograremoselbienestareconómicoy socialdetodoslosguatemaltecos,promoviendoeldiálogo social de las políticas públicas quesepretendenaplicarenelpaís,detalformaque los distintos sectores puedan expresarsusnecesidadesyserpartedelosprocesosdetomadedecisión.Deestaformaeldiálo-gosocialledalaoportunidadalosdistintossectores de influir en las políticas públicas,leyesyotrasdecisionesdegobiernoquelesafectan.Enlahistoriadelpaíssehanhechomúltiplesesfuerzosenprodeldiálogosocial,talcomosedescribeenel informe,peroesconlacreacióndelCEScuandoésteseins-titucionalizaconunaleydelCongresodelaRepública.

2.Eldiálogosocialúnicamenteesposiblecuan-do los involucrados actúan con representa-ciónyenplenalibertad.Además,sólopuedeser productivo si hay independencia de losactoresycapacidadtécnicadelainstitución;voluntad política y compromiso en la cons-trucción de una visión común paramejorarGuatemala; respeto al Estado de Derecho,

entendidocomoelcumplimientodelaCons-titucióny lasdemás leyesdelpaís;yconelfindellegarasolucionesyconsensos,locualimplica ladisposicióndemodificar ymode-rarlasposicionesquetradicionalmentecadasectortieneenbeneficiodelpaís.

3.El Estado de Guatemala ha desarrollado lacapacidad para formular políticas públicas,perotienedeficienciasestructuralesparaim-plementarlas,comoconsecuenciaderigide-cesyfallasenlossistemasdeserviciocivil,estadísticonacional, compras y contratacio-nes,entreotros.

4.Loanteriornos llevaa lanecesidaddeunareforma estructural enfocada en el fortale-cimiento del sistemade servicio civil ymo-dernización del Estado. Dicha reforma delsistemadelserviciocivilimplicaelestableci-mientodeunrégimendegerenciapúblicademandosmedios,elfortalecimientoylades-politizacióndelosentesgestores.Estotraerácomoconsecuenciaqueexistaunaverdade-ra carreradel empleadopúblicobasadaenlameritocracia,laevaluacióndegestiónporresultados,estabilidaddeltrabajadoryunré-gimendeincentivos.EstambiénfundamentalquelareformadelEstadoimpliquecambiosparamejorarlaprobidadyeficiencia,conelfindesuperarlasfallasmencionadasenesteinforme.


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17/05/2011

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27. Enlínea:http://es.wikipedia.org/wiki/Separación_de_poderes16/05/2011

28.Entrevistasrealizadas

Entrevistado Fecha

GustavoPorrasCastejón 28.01.2014

FelipeBoschGutiérrez 21.04.2014

DorisCruz 25.04.2014

EdgarHeinemannNathusius 13.05.2014

JovielAcevedo 14.05.2014

RobertoArdónQuiñónez 27.05.2014

RodolfoOrozco 24.06.2014

EstedocumentofuéelaboradoenelmesdeAbrilGuatemaladelaAsunción,2015

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