Conselho de Estado

7/26/2019 Conselho de Estado

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O CONSELHO DE ESTADO

O QUINTO PODER?

APRESENTAO

A publicao das Atas do Conselho de Estado Pleno, em doze volumes de textos e um de introduohistrica, de autoria do Professor Jos Honrio Rodrigues, resulta de convnio firmado entre o Senado e o

Arquivo Nacional em 1972 e renovado em 1977, para a divulgao do acervo documental dos trs

colegiados que funcionaram no Brasil entre 1822 e 1889.

Na apresentao do 1 volume, editado em fevereiro de 1973, assinalei a preocupao dos

historiadores brasileiros, com a insuficincia de estudos sistemticos sobre o Poder Legislativo e sua

influncia em nosso processo histrico, depois de um sculo e meio de contnua atuao. Da mesma forma,

acentuei a dvida do Congresso para com a historiografia nacional, em razo de manter virtualmente

inditos documentos fundamentais cujo interesse extravasa em muito o mbito restrito das duas Casas.

O trabalho teve incio em minha primeira gesto na Presidncia desta Casa, quando foram publicados

trs dos volumes agora reeditados. O primeiro, acompanhado de primorosa introduo elaborada pelo

Professor Jos Honrio Rodrigues, que organizou e dirigiu esta edio, apresenta os documentos j

conhecidos do Conselho de Procuradores das Provncias do Brasil que funcionou entre 1822 e 1823 e de

cuja atuao resultou a convocao de nossa primeira Constituinte. O segundo, igualmente precedido de

minucioso estudo sobre o papel do segundo Conselho, contm na ntegra as atas do colegiado que,

institudo em 1823 e mantido pela Constituio de 1824, sobreviveu at ser extinto pelo Ato Adiciona, dez

anos depois. Os demais, se publicados, seriam constitudos das atas do terceiro Conselho, criado por lei

ordinria em 1841 e que, a partir do ano seguinte, funcionou por 47 anos ininterruptamente, durante o II

Reinado, at a proclamao da Repblica.

A documentao desse perodo est contida em doze livros manuscritos, constantes de dois Cdices

do Arquivo Nacional: o de n 307, abrangendo dez livros correspondentes aos anos de 1842 a 1884, e o de

n 304, que cobre a fase de 1885 a 1889. Pelos convnios firmados com o Arquivo Nacional, coube a essa

instituio preparar os textos dos volumes 1, 2 e 3 do Cdice 307, incumbindo-se o Senado dos nove

restantes. Dada a magnitude da tarefa e a extenso das atas (cerca de 2.000 pginas manuscritas e maisde 4.500 datilografadas) s foi possvel publicar, em 1973, o vol. 9 do Cdice 307 que, nesta edio, passou

a constituir o dcimo.

Ao ser eleito pela segunda vez para ocupar a Presidncia do Senado, retomei o programa editorial

interrompido havia cinco anos e, entre os seus objetivos, fixei, desde logo, o de concluir o exaustivo

trabalho. A fim de tornar possvel o lanamento de toda a obra ainda em 1978, submeti ao Professor Jos

Honrio Rodrigues, a cuja competncia e saber entreguei a direo do trabalho, sugesto logo aceita, no

sentido de que os prefcios de abertura de cada volume, com estudo especfico sobre a matria neles

contida, fossem entregues a outros ilustres e eminentes pesquisadores brasileiros. Foi, portanto, graas

inestimvel colaborao de mestres renomados como Pedro Calmon, Barbosa Lima Sobrinho, Raimundo

Magalhes Jnior, Arthur Csar Ferreira Reis, Francisco Iglzias, Jos Antnio Soares de Souza e

Herculano Gomes Mathias que se tornou possvel, em to curto prazo, materializar esta antiga aspirao da

historiografia brasileira.Juntamente com os volumes de pareceres da Seo dos Negcios Estrangeiros que comearam a

ser publicados pela Cmara em convnio com o Ministrio das Relaes Exteriores, e que constavam do

plano inicial do Senado, a coleo das Atas do Conselho Pleno contribuir, sem dvida, para um melhor

conhecimento de uma das mais tradicionais e influentes das instituies polticas do Imprio a que o

Parlamento, como j assinalei, esta definitivamente ligado.

Enriquece esta coletnea o volume autnomo 14 da coleo constitudo de erudito, exaustivo e

percuciente estudo de Jos Honrio Rodrigues, escrito especialmente para servir de introduo histrica a

cada um dos trs Conselhos que, na verdade, formam uma s instituio consultiva do Poder Executivo no

Imprio.

Como invariavelmente tem ocorrido, contou o Senado com a preciosa colaborao dos intelectuais

brasileiros convocados para a edio deste conjunto de obras, aos quais expresso os agradecimentos doPoder Legislativo.


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Igual reconhecimento merece o Dr. Raul do Rego Lima, diligente Diretor Geral do Arquivo Nacional,que jamais deixou de contribuir para iniciativas que, como neste caso, tenham por objetivo enriquecer adocumentao relativa a nosso patrimnio histrico.

Ao entregar ao pblico esta coleo, tenho a certeza de que o Senado, mais uma vez, prestainestimvel servio cultura brasileira, em cujo conjunto tem a atividade poltica exercido um importantepapel. Outro, por sinal, no o objetivo do programa editorial que, com esta obra, atinge um de seusmomentos mais importantes.

Braslia, novembro de 1978

Senador Petrnio Portella

Presidente


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PREFCIO

Este volume sobre o Conselho de Estado rene os estudos histricos sobre o primeiro Conselho,chamado Conselho dos Procuradores, criado para colaborar na elaborao da Independncia e dissolvidopela Assemblia Constituinte (1823) ; o segundo gerado para preparar a primeira Constituio (1824) edesfeito pelo Ato Adicional (1834), e o terceiro nascido aps a Maioridade (1840) para aconselhar ao jovemMonarca (1842).

Os trs so um s, como instituio, concebidos pelos conservadores como rgo que travasse aospresumveis exageros liberais e sempre destrudos pelos liberais na Assemblia Constituinte, no AtoAdicional e na Repblica.

As Atas abrem um grande veio histrico para novos estudos histricos, polticos, parlamentares econstitucionais, e as introdues pretendem to-somente, dar uma sntese das condies histricascriadoras da instituio e do grande e um dos mais memorveis debates parlamentares das nossasCmaras, o de 1841, no Senado, que forjou o nico Conselho perdurvel (1842-1889).

Agradeo aos que me ajudaram, aceitando escrever as introdues histricas de vrios volumes e Lda, que me auxiliou na reviso dos originais. No posso esquecer de mencionar a boa vontade e asfacilidades criadas pela generosidade de Raul Lima, operoso diretor do Arquivo Nacional.

Jos Honrio Rodrigues

PEDRO II

(Na abertura da Assemblia Geral. Sob seu reinado, o 3 Conselho de Estado funcionou de1842 a 1889)


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JOS MARIA DA SILVA PARANHOS

(Visconde do Rio Branco, Conselheiro de Estado Extraordinrio, de 1866 a 1880)

JOS THOMS NABUCO DE ARAJO

(Conselheiro de Estado Extraordinrio de 1866 a 1878)


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JOS ANTNIO PIMENTA BUENO

(Marqus de So Vicente, Conselheiro de Estado Extraordinrio, de 1859 a 1878)

INTRODUO HISTRICA

AO

CONSELHO DE PROCURADORES - GERAIS DAS PROVNCIAS DO BRASIL, 1822 1823

1. Consideraes Gerais

Foi sempre uma das aspiraes da moderna historiografia e da cincia poltica brasileira conhecer aestrutura, a organizao, o funcionamento, o papel poltico e administrativo do Conselho de Estado. Masesse conhecimento no se podia limitar aos estudos jurdicos de direito pblico constitucional e

administrativo, desenvolvidos pelo Marqus de So Vicente,1

pelo Visconde do Uruguai,2

por Zacarias deGoes e Vasconcelos, 3 por Brs Florentino Henriques de Souza, 4pelos posteriores estudiosos do direitoadministrativo como Viveiros de Castro, 5e Sousa Bandeira, 6ou ainda pelos divulgadores didticos comoFernando Machado. 7

Era necessrio conhecer sua histria, sua criao, suas fases, sua ascenso, sua decadncia, seurenascimento, sua supresso, suas figuras, membros ordinrios e extraordinrios, e tudo isto foi de certomodo feito e bem feito por Tavares de Lyra. 8O estudo deste eminente homem pblico, ministro, deputado,historiador, pioneiro no campo da nossa historiografia, e d uma viso sumria satisfatria daorganizao, funcionamento, papel e desempenho das principais figuras, traando-lhes a biografia. Seuensaio ressente-se da deficincia dos recursos documentais, da falta de auxlio indispensvel para olevantamento completo de uma instituio to importante na vida nacional imperial de 1822 at 1889.

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1 Direito Pblico Brasileiro e Anlise da Constituio do Imprio,Rio de Janeiro, 1857.

2 Ensaiosobre o Direito Administrativo,Rio de Janeiro, 1862.


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3 Da Natureza e Limites do Poder Moderador,Rio de Janeiro, 1862.

4 Do Poder Moderador. Ensaio de Direito Constitucional contendo a Anlise do Tit. V Cap. I daConstituio Poltica do Brasil,Recife, 1864.

5 Estudos de Direito Pblico,Rio de Janeiro, 1814, pgs. 625/668.

6 "O que foi o Conselho de Estado no Imprio e o que poderia ser na Repblica, in Evocaes e OutrosEscritos. Rio de Janeiro, 1920.

7 O Conselho de Estado e sua histria no Brasil,So Paulo, 1912.

8 O Conselho de Estado, Revista do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, Boletim,Rio de Janeiro,2934.

Tavares de Lyra no pde contar, como contaremos ns, com uma equipe que preparasse todos ostextos, e pudesse, assim, domin-los para uma apresentao e exame menos incompleto.

Do Conselho dos Procuradores ao segundo Conselho de Estado, escreveu o prprio Tavares de Lyraque pouco se sabia, e para suprir as deficincias das atas traou a biografia de seus membros. Conheceuas atas de 1822 a 1823, e as de 1828 a 1834, perdidas as de 1824 a 1827, e limitou a composio e anlisedo terceiro Conselho a um exame incompleto. Muitas consultas e pareceres haviam sido publicados, mas adocumentao indita era imensa e desconhecida. Ele no pde examin-la, e nisso reside a principaldeficincia de sua obra, valiosa pelo pioneirismo, pela argcia da anlise, pelos perfis biogrficos.

Veio depois o livro de Joo Camilo de Oliveira Torres, 9 que nada acrescentou, porque no feznenhuma pesquisa, e baseou-se no Visconde de Uruguai, no Marqus de So Vicente e em Tavares deLyra, extratando trechos e trechos, citados entre aspas. Sobrou de tudo um documento fornecido, comoexemplo, pelo Arquivo Nacional, e ainda uma ou outra observao que seu bom conhecimento histrico esua fidelidade monrquica lhe inspiraram.

2. O Senado Federal e o Conselho de Estado

A iniciativa do Senado Federal na presidncia de Petrnio Portella representa, portanto, uma

contribuio muito importante para o conhecimento de uma instituio de to profundas razes no regimemonrquico e de tanta influncia direta nos conselhos reais, e indireta na feitura e sano legislativa.

Quando fui Diretor do Arquivo Nacional (1958-1964), desejei muito fazer a publicao dos cdices doConselho de Estado ali existentes, mas infelizmente no tive recursos, nem encontrei o apoio necessrio.Mais tarde, em 1971, j na administrao de Raul Lima, tive conhecimento de que o Senador Joo Cleofas,ento Presidente do Senado Federal, aceitara editar pela Grfica do Senado as Atas do Conselho deEstado Pleno de 1822 a 1889.

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9 O Conselho de Estado.Rio de Janeiro, 1965.

Mas o problema editorial no consistia somente no custo da impresso; consistia, sobretudo, nasdespesas com a equipe de pesquisadores que era necessrio mobilizar para levantar o inventrio dadocumentao, copiar, rever, cotejar e preparar o texto final.

Para fazer isto era indispensvel a convocao de um estudioso que se responsabilizasse pelaorientao e coordenao do trabalho, e pela elaborao das introdues histricas e do estudo crtico-analtico que no s integrasse todos os estudos anteriores, como incorporasse a matria nova que a leiturade todos os textos permitisse. Ningum antes lera todas as atas e pareceres de 1822 a 1889.

esta a contribuio que se inicia com este primeiro volume, compreendendo as Atas de 1822 a1823. Sem o esprito de compreenso, sem o desejo de estimular, favorecer e apoiar as iniciativas culturaisde real interesse para o Pas, que o Senador Petrnio Portella revela, no se poderia realizar esteempreendimento, que ser, talvez, um dos maiores da historiografia brasileira, com repercusses imediatas

e diretas sobre o conhecimento da poltica brasileira, do direito pblico constitucional e do direitoadministrativo ptrios.


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Neste sentido, o Senado, o Congresso e seu Presidente Petrnio Portella ficam unidos a uma obrainesquecvel nos anais da historiografia brasileira e revelam at que ponto pode ser til, eficiente, benfica acolaborao harmoniosa do Poder Legislativo s instituies do Poder Executivo desprovidas de recursosprprios para iniciativas de carter quase escreverei gigantesco, pelo volume da obra e pela influnciailuminadora que pode e deve trazer.

3. A funo preparatria e complementar legislativa do Conselho de Estado necessrio que se veja a propriedade da colaborao do Poder Legislativo na elaborao de uma

obra histrica sobre uma instituio imperial de tal importncia.

natural que se pergunte por que o Senado Federal h de auxiliar a pesquisa e publicao de umdocumentrio e de um estudo que parecem no se ligar diretamente sua histria, sua vida, aos seusinteresses.

Pois a verdade que o Conselho de Estado est estritamente ligado ao Parlamento, no Imprio, ereconstituir-lhe a histria refazer a histria parlamentar, num sentido amplo.

Foi o Marqus de So Vicente, a maior cabea jurdica constitucional do Imprio, quem primeiroobservou que o Conselho de Estado servia como uma espcie de Primeira Cmara, junto ao PoderModerador. Em matria de legislao e regulamentos que demandam profundos e variados estudos, tambm ele quem prepara os projetos, discute as dificuldades e convenincias e coadjuva poderosamente ogoverno e a administrao. 10

Alm disso, pelo artigo 142 da Constituio de 1824, preparada pelo Conselho de Estado, institudoem 1823, os conselheiros eram "ouvidos em todos os negcios graves e medidas gerais da pblicaadministrao, principalmente sobre a declarao de guerra, ajustes de paz, negociaes com as naesestrangeiras, assim como em todas as ocasies em que o Imperador se proponha exercer qualquer dasatribuies prprias do Poder Moderador, indicadas no artigo 101, exceo da sexta.

O artigo 101, que definia o exerccio do Poder Moderador, estabelecia que ao Imperador cabia: 1) anomeao dos Senadores, na forma do artigo 43; 2) a convocao da Assemblia Geral extraordinria, nosintervalos das sesses, quando assim o pedisse o bem do Imprio; 3) a sano dos decretos e resoluesda Assemblia Geral para que tivessem fora de lei (art. 62); ... 5) a prorrogao ou o adiamento da

Assemblia Geral e a dissoluo da Cmara dos Deputados, nos casos em que o exigisse a salvao doEstado, convocando imediatamente outra que a substitua; 6) a nomeao e demisso de ministros (quasesempre deputados ou senadores) ; e ... 9) a concesso de anistia, sancionando-a quando fosse iniciativa daCmara dos Deputados.

Extinto o Conselho de Estado em 1834, foi recriado pela Lei de 23 de novembro de 1841, queestabeleceu novamente sua funo preliminar e complementar do Poder Legislativo. O 2 do artigo 7desta lei dizia que o Imperador ouviria o Conselho de Estado sobre os assuntos ou ocasies em que oImperador se propuser a exercer qualquer das atribuies do Poder Moderador indicadas no art. 101 daConstituio. E o 3 do mesmo art. 7 determinava a audincia do Conselho sobre decretos,regulamentos e instrues para a boa execuo das leis, e sobre propostas que o Poder Executivo tenha deapresentar Assemblia Geral. Este artigo define o carter preliminar e complementar do Conselho deEstado na elaborao e sano das leis.

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10 Ob.cit., 236.

Por isso escrevia Pimenta Bueno, Marqus de So Vicente, que o Poder Executivo tem, parapreencher a importante atribuio que o art. 53 da Constituio11 lhe confere, um valioso auxiliar noConselho de Estado. ele quem consulta, prepara, ou esclarece as propostas ou projetos de lei que oGoverno julga conveniente oferecer Assemblia Geral. Como um dos centros de luz administrativa, emcontato com as vistas do Governo, e com as necessidades pblicas, ningum melhor que ele podeconcorrer para o aperfeioamento da legislao do Estado, e impulso de seus melhoramentos. 12

Como se v, Pimenta Bueno deixa bem claro este papel de primeira Cmara que o Conselho deEstado exerceu, embora reconhea e acentue que em regra o Conselho de Estado no tem iniciativa;quando, porm, no exame dos negcios, as seces entendem que necessria alguma lei, regulamento,


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decreto ou instruo, tm a faculdade de propor o respectivo decreto, formulando as disposies e expondocircunstancialmente os motivos e convenincias da medida. 13

Ao tratar, mais adiante, da discusso, votao e parecer das seces, Pimenta Bueno escreve quequando o parecer versar sobre projeto de lei, regulamento, ou instrues, deve apresentar e fundamentaresses trabalhos com inteiro desenvolvimento, para que possa ser bem e completamente apreciado. 14

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11 O artigo 53 da Constituio estabelecia que o Poder Executivo exerce por qualquer dos ministros de estado aproposio que lhe compete na formao das leis, e s depois de examinada, por uma comisso da Cmara dosDeputados, onde deve ter princpio, poder ser convertida em projeto de lei.

12 Direito Pblico Brasileiro,ob. cit., 293.

13 Ob cit., 293/294.

14 Ob cit., 303.

O Visconde do Uruguai no teve outra opinio, pois no contestou, antes deu relevo s opinies doSenador Paula Sousa, liberal que tanto combateu a recriao do Conselho de Estado em 1841. 15

Num discurso de 3 de junho de 1841, Paula e Sousa via bem claro esse papel de primeira cmaraque o Conselho de Estado exercia. Depois de distinguir o Conselho de Estado poltico e o administrativo,ele dizia que este ltimo no podia deixar de ser subordinado ao ministrio como uma estao, por meio daqual o ministrio elabore as propostas que o poder executivo tem de apresentar Assemblia-Geral, e osdecretos, regulamentos e instrues que o executivo tem de dar para a boa execuo das leis. 16

Joaquim Nabuco, com toda sua extraordinria clarividncia, percebeu esta funo e disse isto comtodas as letras. Ao estudar a nomeao de seu Pai para o Conselho de Estado, e os projetos apresentadospor So Vicente ao Imperador e por este transmitidos a Zacarias de Ges e Vasconcelos, versando sobre aemancipao dos escravos, a abertura do Amazonas e a reforma do Conselho de Estado, afirma que estej estava convertendo em uma primeira cmara legislativa. 17

Tavares de Lyra acentuou tambm esta atribuio preparatria e complementar legislativa do

Conselho de Estado, existente desde o primeiro Conselho de Estado de 1822, no segundo e no terceiro.Nas Atas que publicou de 1828 a 1834 nota-se, nas prprias ementas s vrias sesses, que a matriadominante no segundo Conselho, o parecer sobre a sano de resolues legislativas e a consulta sobrepropostas ou projetos de lei a serem apresentados pelo Poder Executivo atravs de seus ministros Cmara dos Deputados, de acordo com o art. 53 da Constituio de 1824, completam e consumam acriao legislativa.

O acabamento da lei pela sano imperial era uma das atribuies do Poder Moderador, segundo o 3 do art. 101 da Constituio de 1824. Mesmo depois de reformado o art. 142 da mesma Constituio, quedefinia as atribuies do Conselho de Estado, pela Lei de 23 de novembro de 1841, o art. 7 destacontinuava a determinar, no 2, que o Poder Moderador ouviria o Conselho de Estado no exerccio dequalquer de suas atribuies definidas pelo artigo 101 da Constituio e, como j assinalamos, o 3 desteartigo dizia respeito sano dos decretos e resolues da Assemblia Geral para que tenham fora de

lei.__________

15 Ensino sobre o Direito Administrativo,ob. cit., t. 1, 276.

16 Anais do Parlamento Brasileiro. Cmara dos Deputados.Sesso de 1841. Rio de Janeiro, 1884, t. 3, 982.

17 Um Estadista do Imprio, Nabuco de Arajo, 2 ed., So Paulo, 1936, t. 2, 8.

Pimenta Bueno escreveu que, segundo a Constituio, o Poder Legislativo era delegado Assemblia Geral com a sano do Imperador, e que por isso ele era dividido em trs ramos: as duascmaras e a sano imperial. A sano a aprovao ou desaprovao, o consentimento ou no, o votoou veto da coroa, como terceiro ramo do poder legislativo; o ato complementar necessrio para que oprojeto de lei assuma o carter e se converta em lei. 18

larga e amadurecida a reflexo do Marqus de So Vicente sobre a sano em geral, seu prazo,sua concesso e denegao, seus efeitos (arts. 62 a 70 da Constituio). Se a sano era um atributo do


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Poder Moderador ( art. 101, n 3), como co-legislador, para neutralizar ou remover perigos de uma medidapor ele julgada nociva, sem apelar para o remdio extraordinrio da dissoluo da Cmara dos Deputados,cabia ao Conselho de Estado opinar, quando solicitado pelo Imperador, sobre as resolues legislativas. E,como j escrevemos, desde o princpio foi assim, e este documentrio bem o provar.

D. Pedro I, Dona Leopoldina, as Regncias trinas provisrias e permanentes, e D. Pedro II e aPrincesa Isabel sempre ouviram o Conselho de Estado nas sanes das lei, sobretudo nos casos graves. D.Leopoldina presidiu a uma reunio do Conselho de Estado, a de 2 de setembro de 1822, to decisiva naprecipitao dos acontecimentos de 7 de setembro. Na sesso de 14 de agosto D. Pedro l, propusera fossea Princesa incumbida de presidir ao Conselho de Ministros e de Estado. A Princesa Isabel presidiu assesses de 20 de julho, 15 de novembro e 22 de dezembro de 1871, e a sesso de 1 de maio de 1872.

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18 Direito Pblico Constitucional,ob. cit., 140.

Nas Atas das sesses formal a linguagem que D. Pedro I se dignou a dar sano resoluolegislativa a respeito da matria sobre a qual opinaram as conselheiros de Estado. Mas no incomumreservar-se o Imperador o direito, depois de ouvido o Conselho, de resolver a matria com seus ministros,ou mesmo de no conformar-se com o voto do Conselho. O Imperador sancionava as leis ou os decretos do

executivo, adiava a deciso, ou resolvia negar a sano.Nas Atas de 1828 a 1831 no raro escrever-se que D. Pedro I queria meditar e depois comunicaria

sua deciso. No trato aqui das decises do Imperador em matria no legislativa, na qual sua vontadeconformava-se ou no ao voto do Conselho, ou simplesmente adiava a deciso. Limito-me, neste trecho, aoaspecto da proposio e sano das leis, em sua conexo com o Conselho de Estado.

s vezes, D. Pedro I declarava que depois de reunir seus ministros de Estado resolveria o que lheparecesse mais conveniente; outras vezes se notava que ele se conformara com o parecer da maioria doConselho e, outras, ainda, afirmava querer meditar sobre a matria. Sobrestar a deciso, decidir na hora,conformar-se com a maioria eram os caminhos normais do comportamento imperial na conclusolegislativa.

Com a Regncia mais comum a conformao deciso majoritria do Conselho do que antes, com

D. Pedro I. Este nunca demonstrou muito preo inteligncia e cultura, e, como se sabe, dito porVasconcelos Drummond,19 ele tirou o que pde de Jos Bonifcio e o deixou ir-se quando se convenceu deque dele no mais precisava. O preo do engano foi a perda do Imprio. Quando Jos Bonifcio voltou, em1829, recorreu D. Pedro I de novo aos seus conselhos, mas Jos Bonifcio, magoado e ressentido, saceitou ser tutor do seu filho na hora crtica de sua perda total.

No foi assim com D. Pedro II, admirador e estimulador da inteligncia do Pas e do estrangeiro, quesempre ouviu com interesse as discusses do Conselho e tomava notas de todos os pareceres orais, para,ou decidir na hora, influenciado pela opinio que mais apreciava, ou resolver mais adiante, meditando sobreas diferentes opinies. O Museu Imperial guarda os rascunhos das notas de D. Pedro II durante as sessesdo Conselho, revelando sua ateno, sua dedicao, seu apreo, seu respeito aos conselheiros. 20

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19 Anotaes de A. M. V. de Drumond Drumond sua Biografia, Anais da Biblioteca Nacional, vol. XIII,59.

20 Publicamos fotografias de alguns rascunhos de notas das reunies do Conselho de Estado do punho de DPedro II, reproduzidas do Museu Imperial.

A fora do Conselho de Estado consistia nesta influncia sobre o Poder Moderador. Bernardo Pereirade Vasconcellos, na discusso sobre o restabelecimento do Conselho de Estado, em 1841, parecia prevertoda a sua potncia ao dizer que se estabelecermos um tribunal administrativo com autoridade definitiva,passar a administrao do governo a quem a Constituio a conferiu, para esse tribunal; estabeleceremosum quinto Poder no Estado contra o voto da Constituio, o que no conveniente. 21

Na verdade, o Conselho de Estado tornou-se no reinado de D. Pedro II um quinto Poder,desconhecido na Constituio, mas suficientemente forte para influir, pressionar e preponderar na opiniodos poderes constitudos.


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Quem estudar o processo de deciso poltica no Imprio cometer uma ingenuidade se esquecer oQuinto Poder, isto , o Conselho de Estado.

4. Conselheiros e Conselheiros de Estado

comum no Brasil no se saber distinguir entre conselheiro e conselheiro de Estado. Rui Barbosa,por exemplo, era conselheiro, mas no foi conselheiro de Estado. O primeiro era um ttulo, uma graahonorfica, e o segundo indicava uma funo pblica, um cargo, um membro integrante de um colegiadoremunerado. O primeiro era uma distino com que o Imperador honrava uma pessoa, quase semprepertencente aos meios profissionais, liberais, enquanto o segundo era um tratamento e no um ttulo.

O vocativo de conselheiro era dado a quem tinha um ttulo de conselheiro, enquanto que oconselheiro de Estado era um membro do Conselho de Estado. O ttulo de conselheiro foi fartamentedistribudo para premiar a capacidade intelectual, para distinguir o mrito profissional liberal, magistrados,professores, escritores. D. Pedro II, que sempre revelou seu profundo apreo pela cultura, teve semprecomo filosofia dar vontade o ttulo para estimular a fidelidade s instituies monrquicas e para revelarsua estima pela obra de pensamento, pelo valor cientfico, pela comprovada vocao profissional liberal.

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21 Anais do Parlamento Brasileiro. Cmara dos Srs. Deputados,Sesso de 1841. Rio de Janeiro, 1884, t. 3,1.099.

22 Arquivo Histrico. Concesso do titulo de Conselho. Revista de Cincia Poltica,Rio de Janeiro. outubro-dezembro de 1971, pgs. 170/176.

No se sabe quando comeou a concesso do ttulo honorfico de conselheiro. Sabe-se que desde oreinado de D. Joo I de Portugal se conhece o ttulo de Conselho.

Havia tambm, afora os conselheiros e os conselheiros de Estado, os conselheiros dos conselhosgerais das provncias, eleitos por tempo determinado. Sua durao foi limitada, porque os conselhos geraisforam extintos pelo Ato Adicional de 12 de agosto de 1834 e transformados em assemblias legislativasprovinciais.

Desde o Alvar de 1 de abril de 1808, quando se criou o Conselho Supremo Militar e de Justia j seacha o Conselho de Justia composto de conselheiros de guerra e conselheiros do almirantado, e se trata,no caso, de ttulo, pois vrios tribunais tinham direito carta do conselho, isto , graa honorfica.

A legislao concedendo esse ttulo antiga e uniforme. Quando se declarou a precedncia delugares no Conselho Supremo Militar, pela deciso de 22 de maio de 1808, ordenou-se a observncia doAlvar de 20 de novembro de 1786, onde expressamente se determinava que as pessoas condecoradascom os ttulos de Conselho precedam nos Tribunais Rgios e Juntas, as que no o tiverem e que osprecedam entre si pela antigidade na carta de seu ttulo e posto.

Na regncia de D. Joo, os cargos elevados da Casa Real, como o porteiro da Real Cmara e oGuarda-jias, gozavam do ttulo de Conselho (Alvar de 17 de dezembro de 1808). Na poca joanina, forampremiados com a graa mais os servidores leais e ulicos, do que os funcionrios competentes e zelosos,

ou os cidados que se distinguiram pela sua competncia e utilidade geral.

Desde o Decreto de 20 de maro de 1824 se mandara substituir as cartas do Conselho passadaspelo Rei de Portugal, mas foi a Constituio de 1824 que no n XI do artigo 102 atribuiu ao PoderModerador conceder ttulos, honras, ordens militares e distines em recompensa dos servios feitos aoEstado, dependendo as mercs pecunirias da aprovao da Assemblia, quando no designadas etaxadas por lei. No art. 163 se determinava que devia existir na capital do Imprio, alm da Relao, comonas demais provncias, o Supremo Tribunal de Justia, composto de juzes letrados, tirados das Relaespor suas antiguidades, e sero condecorados com o ttulo de conselheiros.

Com o tempo, foi o ttulo se vulgarizando e j tinham cartas de conselho no somente vrios tribunais,como vrios conselhos administrativos, a exemplo do Conselho da Fazenda.

A Regncia no travou a concesso dos ttulos, embora no fosse to prdiga na graa e nalegislao, como o foram D. Joo e D. Pedro I. com D. Pedro II que se comea a regular a maneira pelaqual se deve contar a antigidade dos ttulos do Conselho, e a dar um novo sentido filosfico sconcesses. com ele que o campo da medicina, da especulao cientfica, da histria, da geografia, da


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literatura, comea a ser premiado com o ttulo de maneira generosa, ampla, aberta, revelando sua vocaode protetor da cultura, da cincia, das humanidades.

Pelo Decreto n 545, de 23 de dezembro de 1847, se declaravam os empregos honorficos da CasaImperial, e no fim se escrevia: e em geral todos aqueles, a que so, ou forem anexas as honras, ouexerccio do Oficial Menor da Casa Imperial, qualquer Foro de Fidalgo, Ttulo de Conselho, ou Tratamentode Senhoria.

Num sistema poltico fundado no formalismo institucional, nas distines nobilirquicas, na concessode graas honorficas, na distino dos tratamentos pessoais, o ttulo de Conselho era a primeira escala naascenso nobilirquica. O imprio fundado sem ruptura, seno formal, com sua antiga Metrpole, baseou-sefundamentalmente na legislao portuguesa e manteve o mesmo formalismo.

Em 1832, o ministro dos estrangeiros Francisco Carneiro de Campos, senador, jurista eminente, umdos autores da Constituio de 1824, respondia a uma consulta do ministro do Imprio Jos Lino Coutinhoafirmando que no existia lei alguma que concedesse aos ministros plenipotencirios o ttulo de Conselho, einformava que aquela secretaria de Estado lhes dava o tratamento de Senhoria, fundado no 7 da Lei de29 de janeiro de 1739, que regulou os diferentes tratamentos.

A Lei de 1739 era invocada em 1832, dez anos depois da Independncia, no somente comoprecedente, mas como se estivesse em vigor. Era muito importante num Imprio dividido entre livres eescravos o tratamento devido s pessoas. Desde 18 de julho de 1841, pelos Decretos nmeros 83 e 84, oSenador teve direito ao tratamento de Excelncia, e o Deputado ao de Senhoria.

A formalidade do tratamento e a precedncia tinham um carter no simblico mas real, e afetavamas pessoas, as coisas, a propriedade, a funo pblica e privada. Em 14 de novembro de 1851, pelaDeciso n 270, o Ministrio do Imprio, invocando o Alvar de 20 de novembro de 1786, declarava que aspessoas condecoradas com o Ttulo de Conselho s gozavam da precedncia concedida por aquele Alvar,quando lei posterior no determinasse o contrrio.

Esse caso merece ateno, pois o lente de anatomia Jos Maurcio Nunes Garcia e os demais lentesda escola de Medicina da Corte protestaram contra a deciso concedendo precedncia em todos os atosacadmicos ao lente condecorado com o ttulo de conselheiro, ou seja o famoso doutor Joaquim VicenteTorres Homem, lente de qumica. Alegavam que pelo Alvar de 20 de novembro de 1786, a precedncia sera aplicvel quando no havia lei posterior que expressamente determinasse a mesma, mas, que, na

hiptese corrente, a disposio dos Estatutos da Escola conferia ao lente que a sorte designasse, fosse ouno conselheiro, a precedncia dos exames escolares, e como estes continuavam em vigor, devia serobservada aquela disposio, tornando-se sem efeito a deliberao de dar ao lente com o ttulo deConselheiro a precedncia sobre os demais.

O Visconde de Monte Alegre, ento ministro do Imprio, ocupou-se deste caso; dirigindo-se ao Dr.Jos Martins da Cruz Jobim, diretor da Escola de Medicina, tornou sem efeito a precedncia de TorresHomem, atendendo ao apelo dos seus colegas no condecorados e ameaados de suportar a precednciapermanente, at que obtivessem o ttulo de Conselho.

O episdio serve para ilustrar o carter formal e o aspecto significativo do ttulo de Conselho,concedido em 1854 a todos os catedrticos de direito e de medicina, da Academia de Marinha e da EscolaMilitar que tivessem servido por vinte e cinco anos e continuassem em suas funes. 23

Com o tempo e a presso das exigncias pessoais de. desigualdade que uma sociedadeescravocrata estimulava, o ttulo foi sendo concedido aos funcionrios da Fazenda, da Justia, dosEstrangeiros, da Marinha, do Imprio, da Guerra e da Agricultura.

Quando se discutiu a lei de recriao do Conselho de Estado de 1841, o Senador Vergueiro, um dosprincipais lderes liberais, combateu o projeto e sustentou que o Governo podia criar a instituio,compondo-a de cidados que tivessem carta do Conselho, isto , os possuidores da graa honorficaficariam sendo ao mesmo tempo membros do Conselho. 24

O Governo, dizia Vergueiro, pode criar o Conselho de Estado, chamar quantos conselheiros lheparecer, dar cartas de conselho s pessoas que quiser ouvir e no as tenham, e designar as suasatribuies.

Como se v, Vergueiro confundia o ttulo de conselho com o de conselheiro de Estado, e achava quepara ser conselheiro de Estado era necessrio que a Coroa desse primeiro as cartas de conselho.

O Visconde de Uruguai, que sabia perfeitamente o que era conselheiro, se insurgiu contra a tese deVergueiro: A carta de conselho entre ns meramente um ttulo e distino honorfica, o qual confere o


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tratamento de Senhoria e certas precedncias. O Alvar de 20 de novembro de 1786 e outros chamam-lhettulo, exprimindo-se assim as pessoas condecoradas com esse ttulo. Andava e anda ligado por lei acertos cargos como, por exemplo, aos de deputados do Ultramar, aos conselheiros do conselho doAlmirantado, aos membros do Supremo Tribunal de Justia. O art. 163 da Constituio diz que estes serocondecorados com o ttulo de Conselho. 25

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23 Decreto n 1.386, de 28 de abril de 1854, e decretos de 1 de maro de 1850 e 1. de maio de 1850.24 Discursos do Senador Vergueiro de 1 e 26 de julho de 1841. in Anais do Parlamento Brasileiro. Cmara

dos Deputados.Apndice, Senado. Sesso de 1841.Rio de Janeiro, 1884, t. 3, 966/967 e 1.131/1.133.

25 Ensaio sobre o Direito Administrativo,ob. cit., t. 1, 213, nota 1.

No h definio melhor, e porque conhecia bem o que significava o ttulo, o Visconde do Uruguai seinsurgia contra a idia de Vergueiro, escrevendo que uma organizao semelhante amesquinharia edesbotaria a instituio do Conselho de Estado, a qual no poderia ter prestgio maior do que o que jpossuam aqueles que tinham carta de Conselho, ttulo que, por ser simplesmente honorfico, havia sidomais ou menos barateado. 26

Os agraciados deviam solicitar seus ttulos, pagar os emolumentos e impostos devidos e prestar umjuramento de que pelo ttulo de Conselho que me foi conferido, me empregarei no servio da Nao,quanto em mim estiver, e em minhas funes couber que bem e fielmente darei meu conselho, que me fordeterminado. 27

O juramento podia ser prestado antes ou depois de pagos os impostos devidos pelos respectivosttulos. 28A legislao do imposto do selo e os estatutos das faculdades vrias vezes reformados sempretrataram do pagamento devido pela concesso do ttulo e das honras e precedncias concedidas aoscatedrticos por esse ttulo.

O Decreto n 277 F, de 22 de maro de 1890, que aboliu todos os ttulos, foros de nobreza e ordenshonorficas estabelecidos pelo antigo regime, declarou no art. 5 que subsistiam as condecoraes, ttulosnobilirquicos e de conselho conferidos durante o regime monrquico, suprimidas no ltimo as palavras do

Imperador.Outro Decreto, o de n 459, de 7 de junho de 1890, declarava subsistentes as honras, direitos e

isenes anexas s mercs conferidas no regime monrquico, conforme declara a ementa, ou maisclaramente ainda o art. 1: ficam subsistindo, na parte que forem compatveis com o atual regimedemocrtico, as honras, os direitos e isenes ligadas aos ttulos e condecoraes de que trata o artigo 5do Decreto n 277 F, de 22 de maro do corrente ano.

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26 Ensaio,. ob. cit., vol. 1, 242.

27 Arquivo Nacional, cdice 232, 1, ltima folha.

28 Deciso n 37, de 16 de abril de 1883, do Ministro Pedro Leo Veloso.

O Marechal Deodoro da Fonseca e seus companheiros militares e civis do golpe de Estado queaboliu o Imprio no queriam se ver despojados dos ttulos e honras com que haviam sido distinguidos.Retirar a expresso do Imperador, afastar o juiz supremo dos mritos reconhecidos, o doador, bastava conscincia dos fundadores da Repblica. A questo no era nacional, era pessoal.

A Constituio Republicana de 1891, no 2 do artigo 72, ao afirmar, na declarao de direitos, queso todos iguais perante a lei, proclamou que a Repblica no admite privilgio de nascimento,desconhece foros de nobreza e extingue as ordens honorficas existentes e todas as suas prerrogativas eregalias, bem como os ttulos nobilirquicos e de conselho.

Enfim, o ttulo de conselheiro era realmente o primeiro degrau na escala nobilirquica, e servia paraestimular a fidelidade, realar virtudes, premiar servilismo; com o tempo e, especialmente no reinado de D.Pedro II, foi premiado o mrito, a virtude, a competncia, a dedicao, o estudo, assim como o baronatoreconheceria o esforo do fazendeiro, especialmente do caf, o agricultor de sucesso, o capitalista, obanqueiro, enfim, os grandes homens de negcios.


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5. Os Conselhos de Estado estrangeiros. Os modelos do Brasil.

5. 1. O Conselho Privado e o Conselho de Estado na Inglaterra

Escreveu o Visconde do Uruguai que esta instituio do Conselho de Estado remonta a temposantiqssimos e muito geral. 29 Para que a instituio fosse melhor compreendida, ele reuniu algumasidias sobre os principais conselhos de Estado modernos e algumas noes histricas. Estudou em resumoo Conselho Privado da Inglaterra, o Conselho de Estado na Frana, na Espanha e em Portugal. 30

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29Ensaio, ob. cit., t. 1. 208.

30Ensaio, ob. cit., 209/234.

O Conselho Privado ingls nasceu nos sculos seguintes conquista normanda, quando os bares eos altos funcionrios do Estado formaram o Conselho do Rei; da mesma forma que o Conselho setransformou em Parlamento, o conselho informal, isto , aquele constitudo do pessoal de confiana que, naprtica, realizava o trabalho dirio da Corte e do Rei, ganhou importncia e passou a ser conhecido pelonome de Conselho Privado, Privy(private) Council.

Na mocidade de Ricardo II e no reinado de Henrique VI, ele representou um importante papel poltico;na poca dos York (os reis da Casa de York, do sculo quinze) e Tudors (sculos quinze e dezesseis), asfunes judiciais e administrativas ganharam mais fora; na administrao do sculo dezessete foiimportante seu papel no comrcio e colnias, mas com o crescimento dos partidos polticos e do sistema degabinete, sua influncia se desvaneceu.

O Conselho Privado reteve, no entanto, funes administrativas, tais como as orders in council,emitidas em nome da prerrogativa real, mas sem poderem alterar substancialmente as leis.

A diminuio de sua importncia e das orders in councilfoi conseqncia da gradual transferncia dasoberania da Coroa para o Parlamento. Desde 1833 foi criado no Conselho Privado um comit judiciriopara atender apelos de cortes civis e das colnias (to hear appeals from civil law courts and the colonies).

Na poca mais recente, seus membros, de considervel experincia poltica, administrativa oujudiciria e ligados pelo juramento de conselheiro, tm sido empregados em comisses de inqurito emmatria de segurana nacional.31

Esta a evoluo sumria da instituio inglesa, e o Visconde do Uruguai insistia, em seu trabalho,na fora do poder judicial na Inglaterra e na repulsa ao tipo de contencioso administrativo que apresentava amesma instituio na Frana, na Espanha e em Portugal.

O Privy Council que assistia ao Rei e era composto de membros da famlia real, arcebispos ebispos, muitos dos principais juzes, o presidente da Cmara dos Comuns, os embaixadores e os principaisdiretores dos cargos administrativos, no deve ser confundido com o Conselho de Estado. Os conselheirosprivados gozavam do ttulo de right honorable,equivalente ao nosso conselheiro, ao cidado que possuacarta de conselho, mas o ttulo no estava barateado como aqui e no havia a confuso que havia aqui.

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31 S. H. Steinberg e I. H. Evans, Steinbergs Dictionary of British History, 2aed., Londres, 1970.

O conselheiro seria o conselheiro de Estado; no haveria dois conselheiros, um honorfico e outrointegrante de um corpo consultivo do Rei ou do Poder Moderador, como entre ns.

O Visconde do Uruguai distinguia o Conselho Privado do Conselho de Gabinete (Gabinet Council,onosso conselho de ministros, ou gabinete ministerial), como foi usado no Brasil durante o Imprio.

O Conselho de Ministros ttulo que aparece no Brasil oficialmente com a criao do Presidente doConselho de Ministros pelo Decreto n 523, de 20 de julho de 1847, mas o Visconde do Uruguai pareciadesconhecer o Conselho de Estado da Inglaterra (Council of State),eleito pelo Rump(a sobra do GrandeParlamento, 1640-1660), sobrevivente do Prides Purge (a cassao feita pelo Coronel Pride em 6 dedezembro de 1648), composto de menos de sessenta parlamentares, e que, abolindo a Casa dos Lords,criou o Conselho de Estado.


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A expulso pelo Exrcito dos deputados deixou apenas 78 parlamentares, dos quais vinte serecusaram a permanecer no Parlamento e, conseqentemente, o poder parlamentar se transferiu para umaminoria apelidada de Rump.Este Conselho de Estado foi eleito peloRumppara agir como poder executivo,e de seus 41 membros, 31 eram membros do Parlamento.

Pela Humble Petition and Advice,de 25 de maio de 1657, ele se transformou num Conselho Privadode 21 membros, muito menos importante. Apesar do nome, nada tinha a ver com um rgo consultivo real,de carter poltico e administrativo.

5.2.O Conselho de Estado na Frana

O Visconde do Uruguai conhecia sobretudo o Conselho de Estado na Frana e sobre este que eledesenvolve melhor sua exposio e seus comentrios crticos: O pas onde o Conselho de Estado temadquirido mais desenvolvimento e propores, onde tem representado um papel mais importante, eprestado mais assinalados servios, incontestavelmente a Frana. tambm aquele no qual tem elepassado por mais diversas e repetidas vicissitudes, e apresentado fases mais diferentes. E sem dvidapor isso que aquele o pas no qual melhor se pode estudar semelhante instituio. 32

Divide, depois, em vrios perodos a histria do Conselho de Estado na Frana e resume essasfases, sem dar nenhum elemento sobre o perodo feudal. Comea com a poca revolucionria, com o

Decreto de 27 de abril de 1791, quando se dividiram as atribuies do Conselho, passando para aautoridade judicial as funes administrativas e para o Conselho do Rei e dos Ministros a parte consultivapoltica.

Na poca feudal, o Rei deliberativa sobre os negcios importantes com os feudatrios e dignidadeseclesisticas de todo o reinado, que formavam a corte do rei (curia regis). Em face da complexidadecrescente das questes polticas e da necessidade de afirmao do poder central, o rei preferiu buscar aopinio de alguns conselheiros sempre presentes ao seu lado, que formavam o que se chamou o ConselhoReal. Ao lado dos parentes do Rei, dos grandes senhores, dos bispos, este conselho compreendia pessoaslivremente escolhidas, a princpio chamadas clercs du roi, que se tornaram em seguida conselheiros deEstado e matres des requtes.33

O Conselho do Rei em Frana, que dava sua opinio sobre todas as grandes questes de poltica

interior e exterior, era ao mesmo tempo um rgo do governo, da administrao e da justia. A partir deFrancisco I (1494-1547, rei de Frana de 1515 a 1547), distingue-se o conselho dos negcios (conseil desaffaires), ou ainda o conselho restrito (troit) ou secreto, que examina em pequeno comit os negciosessenciais do governo, e o Conselho de Estado, mais amplo, que estuda os negcios polticos correntes eos administrativos.

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32Ensaio, ob. cit., vol. 1. 222.

33 Escreveu o Visconde de Uruguai que este cargo no tem algum que corresponda entre ns, e por isso notraduzo essa denominao. uma segunda espcie de conselheiro de Estado. Tem voto consultivo em todos osnegcios e deliberativo somente naqueles em que so relatores. Bem como os Conselheiros de Estado no podem serSenadores ou Deputados e so suas as funes incompatveis com outras quaisquer pblicas assalariadas. Ensaio,

ob. cit., vol. 1. 316, nota 1.

Com a monarquia absoluta e a desapario dos estados gerais, o papel do Conselho seengrandeceu. Lus XIV lhe deu sua forma definitiva, com o cuidado de afastar a alta nobreza da direo dosnegcios. O Conselho de Estado Privado (Conseil dtat Priv)reunia sob a presidncia do chanceler trintaconselheiros de Estado representando as trs ordens da Nao (3 da Igreja, 3 da nobreza, 24 pelo terceiroestado).

Os conselheiros de Estado eram inamovveis e assistidos por 60 matres des requtes. EsteConselho de Estado tem funo essencialmente judiciria. Existe tambm o Alto Conselho de Estado (Conseil dtat den haut),que trata em segredo e sem processo dos negcios capitais da poltica francesa.Compunha-se de cinco ou seis ministros de Estado, escolhidos pelo Rei. 34

No perodo do consulado e do Imprio, escreve o Visconde do Uruguai, restabeleceu Napoleo oConselho de Estado meramente consultivo. Fez dele o foco de todas as luzes, e a reunio de todas asilustraes civis e militares que a revoluo fizera rebentar dentre as suas procelas. Fez dele a alma da


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administrao, a fonte das leis, e absorveu nele toda a importncia poltica, que a Constituio dessa pocatinha retirado da representao nacional. Colocado, de fato, acima dos ministros, que fiscalizava, ainda queprivado de poder prprio, tomava o Conselho de Estado uma parte tamanha, to contnua, to ntima emtodos os atos do governo, que era verdadeiramente a primeira corporao do Imprio.35

Ele repete, a seguir, que o Conselho de Estado era no tempo de Napoleo, pelo menos de fato, umacorporao poltica. Tinha, debaixo de um regime o qual por certo no era liberal, posto que com certascondies, a garantia da vitaliciedade. 36

Foi pela lei de 22 brumrio do ano VIII (26 de dezembro de 1799) que Napoleo Bonaparte, primeirocnsul, organizou um novo Conselho de Estado, composto de cinqenta juristas, que foram encarregadosda elaborao das leis (Cdigo Civil) e de examinar os problemas surgidos com a sua interpretao.

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34 A. de Boilisle, Les Conseils du roi sous Louis XIV,Paris, 1884; Fr. OlivierMartin, Precis dhistoire du droitfranais, Paris, 1938.

35 Ensaio, ob. cit., vol. 1, 223.

36 Ensaio. ob. cit., vol. 1, 274.

provvel que D. Pedro I tenha sido aconselhado a dissolver a Assemblia Constituinte e a criar,como criou, o Conselho de Estado, que deveria elaborar, como elaborou, a Constituio, inspirado naquelamedida de Napoleo.

Francisco Leito de Almeida traduziu do livro de Oradores de Timon37 um artigo laudatrio,entusistico sobre Napoleo e o seu Conselho de Estado. Ele colocara no Conselho de Estadojurisconsultos, generais de terra e mar, publicistas e administradores. Se algum perguntasse se era oatual (1848) aquele cujo nome retinia na Europa, e cujos cdigos imortais regem ainda muitos reinosdestacados de Frana, o artigo respondia: No, o Conselho atual, pequena funo, competnciadisputada, receptculo de sinecuras, estabelecimento sem forma e sem extenso, no mais esse corpopoderoso que, debaixo de Napoleo, preparava os decretos, regulamentava as provncias, vigiava osministros, organizava as provncias reunidas, interpretava as leis, e governava o Imprio.

Era na grande sala das Tulhrias, que confina com a Capela, que se elaboraram nossos cdigos,cuja concepo to magnfica, cuja ordem to simples, e cuja preciso to rigorosa, que tem sobrevividos glrias faustosas do Imprio, e que sero mais durveis que o bronze. Foi ali que se levantou essavigorosa administrao do interior, a cujas rodas se seguram ainda hoje os nossos pequenos homens deEstado.

O Conselho de Estado era a sede do governo, a palavra da Frana, a tocha das leis, a alma doImperador.

O artigo continua neste tom eloqente, sem crtica, enumerando as ilustraes civis e militares quedele faziam parte; mostra que os conselheiros mais hbeis eram de origem plebia; aponta os maisfamosos, reconstitui uma sesso presidida pelo Primeiro Cnsul, descreve seus traos psicolgicos, suascaractersticas pessoais, e indica os tribunos que se levantaram contra o Csar, como Carnot, Lanjuinais,

Daunou, Benjamin Constant.__________

37 Variedades. A eloqncia deliberativa.Comunicado. Gazeta Oficial, 23 de fevereiro de 1848.

Benjamin Constant, jovem ento, cheio de estro e fogo, e que devia continuar nos brilhantes salesda Senhora de Stael a oposio do esprito contra o gnio, do exame contra o entusiasmo, do direito contraa usurpao, da paz contra a guerra, da liberdade contra o despotismo, da Justia Eterna contra asextravagncias do arbitrrio.

Tanto por temperamento, como por sistema, professava Napoleo as mximas do poder absoluto;tanto por instinto, como por necessidade, queria ele um governo forte, leis severas e obedecidas.

Desprezava a pIebe, amava o exrcito como a significao mais completa da nacionalidade, a frmula maisunitria do poder, o instrumento mais ativo, mais dcil e mais concentrado do governo; porm no assim aimprensa, nem os advogados, nem os sales de Paris, porque, na realidade, a imprensa, os advogados eos sales de Paris tm sido, e sero sempre singularmente incmodos ao despotismo.


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Finalmente, espantoso contraste! ... este homem que desprezava a opinio, temia, mais que tudo, aopinio!... queria um corpo legislativo que no fosse nem excessivamente forte, para no ser incomodadopor ele, nem demasiadamente fraco, para no ser mal servido, nem sobejamente independente, nemnimiamente pobre, para no ser nimiamente exigente ou nimiamente zombado. Homem de gnio, no temiaos homens superiores, olhava todos os mritos brilhantes como coisa sua, como destinados para seu uso;estendia a mo sobre eles, separava-os da multido, e os atraa a si por essa fora de magnetismo, defascinao, que lhe era prpria, e qual Carnot mesmo, Benjamin Constant, Lcourbe e muitos outros no

puderam resistir.Descreve uma sesso do Conselho a que assistiu quando Napoleo, de volta de uma de suas

batalhas, a presidiu.

Era este o Conselho de Estado de Napoleo, apesar do estilo oratrio, da idealizao entusistica, omais importante, o mais influente, o mais grandioso de todos os Conselhos de Estado que a a Franapossui.38

Com a restaurao e com o sistema constitucional passou o Conselho a ser exclusivamenteadministrativo.

Na cpula da administrao estava o Conselho de Estado, a grande instituio napolenica que aRestaurao herdava com um certo constrangimento e que se esforava por restringir seu papel.39

Benjamin Constant participava das desconfianas do novo regime em relao a este instrumento doregime precedente. Ele estava ligando aristocracia imperial, ele dominava os ministros. Tinha-se aimpresso de que era inconcilivel sua existncia com a instituio parlamentar e o conselho de ministrosautnomos e responsvel.

Muitos pediam a supresso da justia administrativa. Apesar da hostilidade do novo regime e dasuspeio que ele gerava aos novos vitoriosos, o Conselho de Estado foi mantido no seu duplo papel, comatenuaes que foram reduzindo sua funo poltica, at perd-la, e destacando seu papel simplesmenteadministrativo, doador de conselhos, opinativo sobre a ordem legislativa.

Benjamin Constant tomou em face do Conselho, desde a primeira hora, uma atitude muito crtica. Notomo V da Minerva ele elogia um discurso de Chauvelin, que censurou o Conselho de Estado, suadependncia exclusiva do governo. Em vez de estar colocado, como no tempo de Napoleo, entre o

Prncipe e os ministros, ele se achava ento sob as ordens destes ltimos.Aos 13 de maro de 1822, num debate oramentrio, Benjamin Constant declarou no ser o primeiro

nem o centsimo que dissera e provara que o Conselho de Estado no tinha existncia constitucional,porque estava sem responsabilidade, sem inamovibilidade, sem independncia. Aos 23 de maio de 1826,sublinhou que se evocava em vo a favor da amovibilidade de seus membros os precedentes do antigoregime e do Imprio. Diz-se que a amovibilidade no se aplica seno ordem judiciria, mas quando osconselheiros de Estado decidem sobre interesses individuais eles so juzes e a carta constitucional declaraque os juzes so inamovveis. Nada o impediu em 1815, quando Napoleo o havia introduzido noConselho, de participar com prazer de seus trabalhos e de se interessar vivamente pelos seus debates.Quando Lus Filipe lhe permitiu recomear sua carreira no Conselho, suas opinies doutrinrias daRestaurao no se modificaram e ele tentou faz-las triunfar. 40

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38 C. Durand, tudes sur le Consell dtat napolonien,Paris, 1949.

39 Paul Bastid, Benjamin Constant et sa doctrine.Paris, 1966, t. II, 1.025.

40 P. Bastid. ob. cit., 1.026.

Ele presidia a seco de legislao e de justia administrativa, e outra mais decisiva, a comissoencarregada de preparar um projeto de lei sobre a reforma a introduzir na organizao e nas atribuies doConselho de Estado, e foi com uma atividade febril, conta Paul Bastid, que ele se entregou a essa tarefa.

Aos 29 de novembro de 1830, Benjamin Constant escreveu a Lus Filipe pedindo uma audincia paraexpor suas idias e suas observaes sobre a reorganizao do Conselho de Estado. A audincia foi

concedida no dia 30, e oito dias depois Benjamin Constant morria, sem que se saiba do seu resultado.41


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O Conselho de Estado se manteve sob diferentes regimes que a Frana conheceu, como conselheirodo poder executivo e como tribunal administrativo supremo. O Visconde do Uruguai enumera e resume asvrias reformas sofridas pelo Conselho de Estado, as de 1814, 1815, 1845, 1848, 1851, 1852.

O decreto orgnico de 25 de janeiro de 1852 e o regulamento de 30 do mesmo ms e ano regulavama organizao subsistente quando ele escreveu seu importante Ensaio sobre o Direito Administrativo.EsseConselho de Estado redigia, sob a direo do Imperador, os projetos de lei e sustentava sua discussoperante o corpo legislativo. Para ele, o Conselho, assim organizado, era um valioso auxiliar do PoderExecutivo para o bem, um empecilho para o mal, porque o ilustrava com suas luzes e experincia. Era umaimportante garantia, principalmente sendo composto de homens ilustrados, prticos e independentes peloseu carter e posio. E foi sob essa inspirao que ele props as reformas do nosso terceiro Conselho deEstado, matria tratada adiante. 42

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41 P. Bastid,ob. cit., 1.028/1.029.

42 Ensaio, ob.cit., t. I, 224/229.

5.3. O Conselho de Estado em Espanha

Foi a necessidade de estudar e tratar os assuntos de poltica internacional ou de carter super-regional que motivou a criao do Conselho de Estado na Espanha, realizada por Carlos I (1500-1558, Reide Espanha de 1517 a 1856), em 1526. O prprio monarca era seu presidente, embora no assistisse ssuas sesses, para deixar vontade os seus membros. Nomeava vice-presidente ao decano, econselheiros as personalidades influentes pela autoridade, eclesisticos, militares, vice-reis, diplomatas.

Felipe II (1527-1598, Rei de Espanha de 1556 a 1598), o dividiu em duas secretarias. Nacompetncia do Conselho continuaram includos os grandes problemas da poltica internacional e asquestes referentes monarquia, paz, guerra, alianas, comrcio exterior. A seco especial de guerra,tomou tal vulto, que em 1714 Filipe V (1683-1746, Rei de Espanha de 1700 a 1724), abdicou. Devido morte de seu filho Lus I, retoma o reinado no mesmo ano e reina at 1746.

A principal caracterstica do Conselho era a flexibilidade de sua organizao e de seu processo, no

sujeitos a qualquer regulamentao, mas desenvolvidos aos poucos, consuetudinariamente, pelo prprioConselho. Este dependia do Rei e era o instrumento de que ele se servia para estudar os assuntos deEstado. Porque carecia de regulamentao legal, no possua autoridade poltica, no era independente elhe faltavam as garantias necessrias, o Conselho era considerado como privado e suprfluo.

Com os Bourbons (de Filipe V (1700-1724) a Alfonso XIII (1886-1941, Rei de Espanha de 1902-1931), o Conselho perdeu ainda mais a sua influncia e passou a ter carter honorfico. Em 1787 foisubstitudo por uma junta suprema do Estado, e voltou a ser restaurado por Carlos IV (1748-1819), Rei deEspanha de 1788 a 1808), incorporando ao mesmo tempo os ministros, sem precedncia sobre os demaisconselheiros.

Funcionou regularmente nesse reinado, e no comeo do sculo dezenove contava com 30 membrosativos. As reformas do constitucionalismo erigiram o Conselho de Estado em conselho nico, absorvendo osdemais (Conselho das ndias), e dando-lhe o carter de alto corpo consultivo.

O Visconde do Uruguai lembra que a antiga monarquia espanhola teve o seu Conselho decretado porJoo I (1358-1390) em Cortes celebradas em 1885, e que este subsistiu at 1812. A Constituio espanholade 19 de maro de 1812, promulgada no Rio de Janeiro por decreto de 21 de abril de 1821, anulado no diaseguinte, e que serviu de base Constituio portuguesa de 23 de setembro de1 822, bem como ao projetodo Conselho de Estado que se transformou na Constituio de 1824, contm todo o captulo VII dedicadoao Conselho de Estado. 43

O Conselho 44 se compunha de 40 cidados no exerccio de seus direitos, 4 eclesisticos deconhecida e provada ilustrao e merecimento, dos quais dois sero bispos, de quatro grandes deEspanha, adornados das virtudes, talento e conhecimentos necessrios, e os mais sero eleitos entre ossujeitos que mais se tenham distinguido por seu lustre e conhecimentos, ou por seus assinalados serviosem alguns dos principais ramos da administrao e governo do Estado. Determinava ainda que as cortes

no poderiam propor para estes lugares deputados de cortes, e que doze lugares seriam reservados aosnaturais das provncias do ultramar. Todos os conselheiros eram nomeados pelo rei, segundo proposta dasCortes.


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O Conselho de Estado, determinava o art. 236, o conselho nico do rei, que ouvir seu ditamenos assuntos graves do governo, e principalmente para dar ou negar a sano s leis, declarar a guerra efazer os tratados. Os conselheiros de Estado no poderiam ser removidos sem justa causa, recebiam umaremunerao e prestavam juramento.

Este Conselho de Estado foi em 1834 substitudo pelo Conselho Real de Espanha e ndias. AConstituio de 1837 no determinou a criao de nenhum corpo consultivo, mas o governo pouco depoismandava preparar por uma comisso um projeto de lei criando um Conselho de Estado. Apresentado sCmaras em 1838 e reapresentado na legislatura seguinte, no chegou a ser convertido em lei, at que,autorizado o governo a reorganizar a administrao, criou o Conselho Real ou do Estado, pelos decretosreais de 22 de setembro de 1845, 29 de setembro de 1847 e 24 de junho de 1849. 45

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43 Vide Ensaio, ob. cit., 230; A. J. de Melo Moraes Ristria do Brasil Reino e Brasil Imprio, Rio deJaneiro, 1871, t. 1. pgs. 22/40. reproduz a Constituio assinada em Cadis.

44 Vide Melo Moraes, obra cit., arts. 231/241, pgs. 33/34.

45 Visconde do Uruguai, Ensaio,ob. Cit. t. 1, 231.

5.4. O Conselho de Estado em PortugalEscreveu Henrique da Gama Barros que a monarquia nascida das runas do imprio visigtico

encontrava nas tradies do governo, que a precederia, a existncia de um conselho do rei, do ofciopalatino, como os godos achavam na organizao do governo central do imprio romano o consistoriumprincipisque desde o meado do sculo IV substitura o consilium principis.46

Continuava observando que, por vrias disposies do direito visigtico, quer do cdigo, quer dosconclios, a interveno dos magnatas, eclesisticos e seculares se considerava essencial nalguns casos aoexerccio da soberania do rei, assim tambm o direito consuetudinrio chamava depois os prelados eprincipais da corte a confirmarem os diplomas emanados da coroa, e esta prtica significava, portanto, oreconhecimento de um direito do clero e da nobreza, a satisfao de uma formalidade necessria para avalidade do ato, e no uma concesso meramente voluntria da parte do monarca.

A existncia do conselho do rei e a sua ingerncia nos negcios pblicos estavam em caso anlogoao das confirmaes, quanto significao de um dever constitucional que as tradies impunham coroa;porque, embora consagrado tambm pelo direito consuetudinrio, esse dever achava-se, de fato,modificado consideravelmente e reduzido a um princpio vago e indefinido, que se aplicava irregularmente,podendo com mais propriedade afirmar-se que havia conselheiros do rei,do que asseverar-se que um corpopoltico, uma entidade governativa denominada conselho, funcionava junto do soberano como o carter deinstituio permanente e essencial.

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46 Histria da Administrao Pblica em Portugal nos sculos XII a XV, Lisboa, 1946. t. III, 251. GamaBarros, em nota especial, trata do ofcio palatino, organismo herdeiro da antiga assemblia dos seniores godos dosprimeiros reis. Ob. cit., pgs. 400/401.

Gama Barros desenvolve num captulo erudito as origens e a evoluo do Conselho, dosconselheiros, desde a monarquia visigtica at o terceiro quartel do sculo quinze. Busca nos documentosas referncias interveno dos conselhos, sempre varivel, e sua constituio. O Conselho do Reicostumava formar-se com indivduos de todas as seguintes classes, ou s de algumas delas; ricos-homens,magistrados, oficiais mais graduados do pao e prelados. 47

Escolhido o Mestre de Aviz em dezembro de 1383 para regedor e defensor do Reino, nomeou seteconselheiros, entre os quais o dr. Joo das Regras, grande legista, que tinha tambm o cargo de chanceler-mor.48 Aclamado Rei nas cortes de Coimbra de 1385, os povos pediram-lhe que se conformasse com oparecer de bons conselheiros, como faziam os reis da Inglaterra, por isso to universalmente louvados,sugerindo que convocasse 14 conselheiros, e indicando-lhes os nomes, dos que julgavam mais idneos,

tirados das quatros classes, prelados, fidalgos, letrados e cidados. Mais tarde, em 1411, feita a paz comCastela, por medida de economia, D. Joo I (1357-1433) estabeleceu que fossem quatro os conselheiros.


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Recomposto durante esse perodo, o Conselho enfrentou uma fase difcil com a sucesso de D.Henrique, morto D. Sebastio, em face das pretenses de D. Filipe. A corrupo de membros do Conselhoa favor de D. Filipe, a deciso de pedir a interveno papal contra a invaso de Portugal pela Espanha, aproposta de reunio das Cortes para reconhecer os direitos de Filipe V, a deliberao sobre a defesa dePortugal em 1580, so matrias graves que o Conselho teve de tratar, discutir, e propor solues. 56

Quando D. Joo IV subiu ao trono em 1640, com a Restaurao, iniciada com a revoluo de 1 dedezembro daquele ano, teve logo em seguida de enfrentar vrios adversrios e conspiradores, entre osquais o Bispo de Braga, D. Sebastio de Matos Noronha. Aos 28 de julho de 1641, quando se prendiam osconspiradores contra a independncia de Portugal, o Conselho de Estado se reunia para ouvir o discurso deD. Joo IV, curto e incisivo, sem que seu voto movesse a firme deciso do Rei de punir os culpados. 57

D. Joo IV deu novo regimento ao Conselho de Estado aos 31 de maro de 1645, 58 determinandoque os conselheiros se reunissem todas as segundas-feiras, no caindo em dia santo, e caindo, no maisprximo, s trs horas, gastando outras tantas. Far cada um dos conselheiros as lembranas que lheparecerem necessrias fazerem-se, e votando sobre o que cada um advertir, os mais companheiros,parecendo a alguns, ainda que no seja a maior parte, que se me deve propor aquela advertncia, se fardela assento no Livro que para isso h de haver, que assinaro os Conselheiros, como se usava nostempos antigos, margem do qual assento mandarei por a resoluo, que me for servido tomar, que sedeclarar no Conselho seguinte.

__________54 J. M. de Queiroz Veloso. Histria Poltica, in Damio Peres (direo). Histria de Portugal, Barcelos, 1933,

V. 37.

55 J. M. de Queiroz Veloso, ob. cit., V, 76/77.

56 J. M. de Queiroz Veloso, ob. cit., V, 182, 211, 217/218.

57 Damio Peres e Angelo Ribeiro, Histria Poltica, in Damio Peres, ob. cit., Barcelos, 1934, t. VI, 16.

58 Vide Jos Justiniano de Andrade e Silva, Coleo Cronolgica da Legislao Portuguesa, Lisboa, 1856, vol.6, 269/271.

E porque os Conselheiros de Estado, que o Direito chama a mesma coisa com os Reis, everdadeiras partes de seu corpo, tm mais precisa obrigao, que todos os outros Ministros meus, de meajudar, servir, aconselhar, com tal cuidado, zelo e amor, que o governo seja muito o que convm ao serviode Deus, conservao de meus reinos, e benefcio comum e particular de meus Vassalos, lhes encomendo,o mais apertadamente que posso, me advirtam com toda a liberdade tudo quanto lhes parecer necessriopara se conseguir este fim.

Pelo regimento, a reunio deveria ser pelo menos trs vezes cada semana, e cada um dosconselheiros presidiria uma semana, e procedendo primeiro os negcios por prtica farei votar neles,comeando pelos mais modernos, sendo o presidente o derradeiro.

A resoluo assentada pelo secretrio com os principais fundamentos da maioria e assinada pelosque fossem daquele parecer era levada ao Rei, para ver e aprovar; e, nesta hiptese, faziam-se as

provises ou portaria necessrias.No se conhecem os conselheiros dessa poca, mas Antonio Caetano de Souza, na sua Histria

Genealgica da Casa Real,59indica muitos nomes.

A instituio, como escreveu o Visconde do Uruguai, foi se tornando obsoleta, especialmente nostempos modernos, em face do desenvolvimento de certos tribunais, que eram consultados, como oDesembargo do Pao, a Mesa da Conscincia e Ordens, o Conselho da Fazenda, o Conselho Ultramarino,o do Almirantado, o Conselho Supremo Militar, a Junta do Comrcio. Ningum pode contestar que a antigamonarquia portuguesa se havia cercado de corporaes prestigiosas, compostas de homens eminentes, eantigos senadores do Estado, para aproveitar os conselhos de sua sabedoria e experincia. 60

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59 Lisboa, 1735-1748, 12 volts., ts. VII/VIII, e nas Provas, Lisboa, 1739-1748, 6 vols.

60Ensaio sobre o Direito Administrativo, ob. cit., I, 232/233.


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Apesar disso, o Conselho era ouvido, e especialmente nas horas mais graves. Quando o exrcito deJunot se aproximava da capital, na invaso napolenica do Reino, o Conselho de Estado se reuniu na Ajudae a decidiu a partida do Regente e da Corte para o Brasil. 61

Oliveira Lima, ao comentar esta reunio, de 30 de setembro de 1807, escreve que a deliberao doConselho de Estado teve como inspirao a proposta de Toms Antonio Vilanova Portugal, chanceler-mor evalido do Prncipe Regente.62

Coube, portanto, ao Conselho de Estado aconselhar D. Joo numa deciso de tantas conseqnciashistricas. Ele no era to ouvido quanto antes, mas continuava a exercer um papel importante no processodecisrio poltico.

Na partida para o Brasil acompanharam o Prncipe Regente os conselheiros de Estado Antonio deArajo Azevedo, Conde da Barca, D. Joo de Almeida, D. Rodrigo de Sousa Coutinho, Conde de Linhares,o General Joo Forbes Skellater, Desembargador do Pao Toms Antonio Vilanova Portugal, e monsenhorsubdicono Joaquim da Nbrega Cam.63

5.5. O Conselho de Estado Portugus no Brasil

O Conselho de Estado Portugus, no Brasil, funcionou muito irregularmente e no h seno notciasesparsas de suas atividades. Oliveira Lima, que escreveu uma obra vasta sobre D. Joo VI no Brasil, no serefere ao Conselho seno de passagem e sem lhe dar nenhuma importncia.

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61 Damio Peres e Angelo Ribeiro, ob. cit., t. VI, 324.

62 D. Joo VI no Brasil, 1 ed., Rio de Janeiro, 1908, 2 vols.; 2 ed., Rio de Janeiro, 1945, 3 vols. Vide 2 ed., vol.I, 59.

63 Francisco Adolfo de Varnhagen, Histria Geral do Brasil; 4 ed., So Paulo, s.d., t. 5. 105.

Sabemos que D. Joo transplantou para o Brasil as mesmas instituies portuguesas, e Varnhagen,que levava a histria a srio, escreveu que D. Fernando Jos de Portugal, mais tarde Marqus de Aguiar,

ministro da Fazenda e do Interior (Negcios do Brasil), parece ter comeado por consultar o almanaque deLisboa, e vista dele ter-se proposto a satisfazer a grande comisso que o Brasil lhe delegara,transplantando para o Brasil, com seus prprios nomes e empregados (para no falar de vcios e abusos),todas as instituies que l havia, as quais se reduziam a muitas juntas e tribunais, que mais serviam depeias que de auxlio administrao, sem meter em conta o muito que aumentou as despesas pblicas, e oter-se visto obrigado a empregar um sem nmero de nulidades, pelas exigncias da chusma de fidalgos quehaviam emigrado da metrpole, e que, no recebendo dali recursos, no tinham o que comer. 64

Entre as instituies, estava o Conselho de Estado, no um novo, mas o velho Conselho de Estadoportugus. Varnhagen, na 1 edio de sua Histria Geral do Brasil,65no menciona o Conselho de Estadocomo tendo sido criado de novo pelo Prncipe Regente, mas na 2 edio da mesma obra acrescentou estainstituio entre as criadas por D. Joo. bom que se fixe bem este aspecto: na 1 edio, aparecia a Mesado Desembargo do Pao como a primeira instituio entre as outras mencionadas como criao no Brasil da

nova administrao joanina. Na 2 edio, o Conselho de Estado passa a ser a primeira instituiomencionada, antes do Desembargo do Pao.68

A 3 ed. da Histria Geral, como se sabe, no foi integral, no abrangendo, por isso, a parte relativa administrao joanina. A 4 edio repetiu a 2, e Rodolfo Garcia, em nota,67esclareceu que a criao sedevia ao Alvar de 1 de abril de 1808, 68 quando esse Alvar se refere apenas criao do ConselhoSupremo Militar e de Justia.

Na consulta de 5 de janeiro de 1843, sobre a fixao do nmero dos membros do Conselho SupremoMilitar, se evoca o referido Alvar de 1 de abril de 1808, que o criou, e se declara que foi este Tribunalencarregado de vrias funes novas, e no s das que em Lisboa eram exercidas pelos Conselhos deGuerra e do Almirantado.69

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64 Francisco Adolfo de Varnhagen, ob. cit., 4 ed., t. 5, 93.

65 Varnhagen, ob. cit., 1857, t. 2, 316.


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66 Varnhagen, ob. cit., 2. ed., 1877, t. 2, 1.086.

67 Histria Geral, 4 ed., t. 5, 93, nota 25.

68 Citado por Rodolfo Garcia na referida nota, e publicado por Antonio Delgado da Silva, Coleo Cronolgicada Legislao Portuguesa,Lisboa, 1825-1847, 9 vols. t. 5, 482/484.

69 Consultas do Conselho de Estado sobre Negcios Relativos ao Ministrio da Guerra, coligidas eanotadas por Manuel Joaquim do Nascimento Silva, 1842-1866. Rio de Janeiro, 1844, pgs. 27/28.

Assim, o Conselho de Estado que funcionou no Brasil durante o regime do Prncipe Regente, depoisD. Joo VI, foi o mesmo transplantado de Portugal, com os mesmos conselheiros, com uma ou outrasubstituio que a morte provocava. Neste sentido foi muito esclarecido Medeiros e Albuquerque, aoescrever que dos quatro Conselhos que estiveram em exerccio no Brasil, o primeiro foi o Conselho deEstado que acompanhou a famlia Real Portuguesa e aqui funcionou desde 1808 at 1821. 70

As referncias de Oliveira Lima, como dissemos, so irrelevantes. Escreve que D. Rodrigo de SousaCoutinho era o nico conselheiro de Estado a encarar desassombrosamente a hiptese de guerra com aFrana,71e diz que ningum mais que esse rei pusilnime, estimava levar por diante os seus projetos epossua um jeito muito dele de fazer prevalecer sua vontade sem hostilizar violentamente as dos seusconselheiros, que conservava quase sempre enciumados e divididos para mais facilmente governar.72

Mais adiante escreve que o ostracismo a que a ascenso do partido ingls condenou Arajo (Antniode Arajo Azevedo, Conde da Barca), no o fez exilar do Conselho de Estado, a cujas sesses continuou aassistir. 73

Parece que Oliveira Lima alm de achar que o Conselho de Estado funcionava esporadicamente, epor isso no lhe deu maior ateno, acreditava que D. Joo no seguia o Conselho, no s pelos conceitosacima expressos, como por afirmar que o monarca dirigia s os negcios pblicos. 74

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70 Consultas do Conselho de Estado sobre assuntos da competncia do Ministrio do Imprio, coligidase publicadas por ordem do Governo por Joaquim Jos de Campos da Costa de Medeiros e Albuquerque, Rio deJaneiro, 1888, pgs. 1/2.

71 Ob. cit., I, 197.

72 Ob. cit., I, 236.

73 Ob. cit., II, 558.

74 Ob. cit., IlI, 957.

Nos primeiros tempos, com as dificuldades da guerra na Europa e na Amrica, em Caiena e no Rioda Prata, o Conselho de Estado foi convocado e ouvido sobre a tentativa de ampliar os limites destaslargussimas possesses estendendo-as da parte Sul at s margens do Rio da Prata, e talvez por umtransporte de zelo, de levar ainda mais longe as suas vastas aquisies, esperanado que ou por meio de

esforos pouco custosos poderia conseguir e incorporar ao domnio de Sua Alteza Real os vastos, ricos eimportantssimos territrios de Sua Majestade Catlica que formam a Capitania confiante de Buenos Aires eRio da Prata, cujo governador por considerao, seriedade e importncia de seu cargo, foi semprecondecorado com o ttulo de Vice-Rei. O projeto de D. Rodrigo de Sousa Coutinho era to ousado que D.Joo resolveu ouvir seus conselheiros. 75

O negcio resultava de um conluio entre D. Carlota Joaquina, com aspiraes ao reinado do Rio daPrata, e Sir Sidney Smith, almirante ingls. Aos 13 de agosto de 1808, s 10 horas da manh, no Pao, oPrncipe Regente presidiu o Conselho de Estado, composto do Marqus de Angeja, do Marqus de Pombal,do Marqus de Belas, do Visconde de Andia, de D. Joo de Almeida de Melo e Castro, de D. Antonio deArajo e Azevedo, e de D. Fernando Jos de Portugal. Esta a nica sesso do Conselho de Estado deque se tem notcia mais ampla e publicada, 76 e nela se transcrevem a opinio do relator, D. Rodrigo deSousa Coutinho, e os pareceres dos demais conselheiros.

Em 1821, nas vsperas da partida do Rei, a composio do Conselho era outra, e a grande figura eraSilvestre Pinheiro Ferreira. Conta Varnhagen que quando se decidiu, em conselho, que partisse o Rei eficasse o Prncipe, Silvestre Pinheiro foi o nico que sustentou que o Prncipe tambm devia partir. D. Joo


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lhe disse, terminada a reunio do Conselho: Que remdio, Silvestre Pinheiro! Fomos vencidos. Varnhagenouviu isto da boca do prprio Silvestre Pinheiro em Lisboa, em 1845.77

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75 Vide As impacientes e temerrias ambies do Secretrio dos Negcios Estrangeiros e da Guerra, D.Rodrigo de Sousa Coutinho, em Angelo Pereira, D. Joo VI Prncipe e Rei,vol. I. A Retirada da Famlia Real para oBrasil (1807),Lisboa, 1953, 276/300.

76 Ob. cit., 287/300.

77 Histria Geral do Brasil,1 ed., 1857, I, 410, nota 1, reproduzida naHistria da Independncia do Brasil,2 ed., 1938, 74.

Silvestre Pinheiro, que deixou suas admirveis Cartas sobre a Revoluo do Brasil,78 era o maiorpensador poltico de Portugal naquela poca. Era homem destemoroso, que dizia ao Rei o que o Rei deviaescutar, e ele prprio escreveu que no merecem emprego os que forem pusilnimes para se acordaremde propor em conselho o que acham.79

As Bases da Constituio de 9 de maro de 1821 previram, no artigo 33, a criao de um Conselhode Estado. Haver um Conselho de Estado composto de membros propostos pelas Cortes na forma que a

Constituio determinar.80

A esse Conselho, as prprias Cortes deram regimento, com o Decreto de 22 desetembro de 1821. A Constituio Portuguesa de 23 de setembro de 1822, no seu captulo VII (arts. 162-170), deu nova organizao ao Conselho de Estado, e esperanosa de manter o Brasil subjugado,determinou que dos treze conselheiros, seis seriam das provncias da Europa, seis do Ultramar, e o dcimo-terceiro da Europa ou do Ultramar, como decidisse a corte. A esperteza de estabelecer a igualdade entre asrepresentaes das provncias de Portugal e do Ultramar no escondia, como nunca escondeu, a ambiode manter o colonialismo no Brasil.

Desde ento, finda a ao do Conselho de Estado Portugus em relao ao Brasil, embora ainda em21 de setembro de 1821, D. Pedro, em carta ao Pai, comunicando a adeso das provncias causanacional, lhe pedisse que mostrasse a mesma ao Conselho. 81

O Conselho de Estado no deixou de funcionar com o estabelecimento do governo absoluto em

1823, embora ficassem sem efeito as determinaes constitucionais. Coube a ele discutir, em 1824, asnegociaes com o Brasil, tentando reconquist-lo, procurando evitar o reconhecimento, ou tornando-odifcil e custoso.

O parecer de Toms Antnio de Vilanova Portugal, em Lisboa, aos 17 de janeiro de 1824, visa asustentar a necessidade de manter as terras ocupadas, de reconquistar com uma expedio o Brasil, deobrigar o Prncipe a obedecer ao Reino.82E na reunio do Conselho de Estado de 11 de outubro de 1824ele mesmo afirma que de nenhum modo se pode fazer um reconhecimento de independncia; maisindecoroso para V. Majestade, imoral, e agora o mais impoltico possvel, porque vai favorecer a rebeliodas Provncias contra o Prncipe Regente, a diviso delas, e interromper os direitos eventuais sucessoda Coroa. Discute os artigos sobre o ato de pacificao, sustenta que S. Majestade devia assumir para si ogoverno do Par, Rio Negro, Maranho, Piau, Cear, e tudo quanto era o distrito da Relao doMaranho.83

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78 Revista do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, t. 51, 1888, 239/377.

79 Observaes sobre a Constituio do Imprio do Brasil e sobre a Carta Constitucional do Reino de Portugal.2 ed., Paris, 1835, 138.

80 Agenor de Roure, Formao Constitucional do Brasil, Rio de Janeiro, 1914. Anexos, 231/235.

81 Correspondncia Oficial das Provncias do Brasil durante a Legislatura das Cortes Constitucionais de Portugalnos anos de 1821-1822. 2 ed., Lisboa, 1872, 11/12.

82 Pareceres do Conselho de Estado, Documentos para a Histria da Independncia, Biblioteca Nacional doRio de Janeiro, 1923, 97/113.

83 Conselho de Estado de 11 de outubro de 1824. Voto de Toms Antonio de Vilanova Portugal. Documentospara a Histria da Independncia, ob. cit., 114/117.


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A Carta Constitucional de 29 de abril de 1826 determinou, pelo artigo 107, que haveria um Conselhode Estado composto de conselheiros vitalcios, nomeados pelo Rei. Em 2 de abril de 1827, vitoriosa acampanha de D. Pedro pelo reconhecimento de sua filha ao trono de Portugal, em lugar de D. Miguel, que ousurpara, chegava a Lisboa o Dr. Abrantes e Castro, com decretos de D. Pedro determinando o acrscimode cinco vogais para o Conselho de Estado. 84

Da em diante, o Conselho nada mais tem com o Brasil, e o Visconde do Uruguai achava que ainstituio estava inquestionavelmente muito mais desenvolvida em Portugal do que entre ns, e por ummodo muito prefervel ao nosso. Ele conhecia e se referia s reformas de 1845, 1849, e ao regulamento emvigor em 9 de janeiro de 1850. 85

O Governo da Repblica, pelo decreto-lei de 18 de outubro de 1910, aboliu o Conselho de Estado. 86

6. A criao do Conselho de Estado no Brasil

Posto de lado o Conselho de Estado que durante o governo de D. Joo, de 1808 a 1821 funcionouirregular e esporadicamente, o primeiro Conselho de Estado brasileiro foi criado pelo Decreto de16 defevereiro de 1822. 87Teve curta durao, mas foi extraordinrio na sua ao em favor da Independncia ena preparao dos passos indispensvel organizao do novo Estado dela surgido. Sua funo e suaatividade tero tratamento em captulo especial.

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84 Carlos de Passos, Captulo VII. Reinado de D. Pedro IV e Regncia Constitucional in Damio Peres(direo), Histria de Portugal, Barcelos, 1935, t. VII, 154.

85 Ensaio sobre o Direito Administrativo, ob. cit., 233/234.

86 Angelo Ribeiro, Captulo XVII. Consolidao do Novo Regime, in Damio Peres, ob. cit., t. VII, 473.

87 Coleo de Leis do Imprio do Brasil de 1822. Rio de Janeiro, 1887.

A criao da Assemblia Geral Constituinte e Legislativa foi sugerida no Conselho de Procuradores,que indiferentemente apelidado, nos prprios documentos oficiais, tambm de Conselho de Estado, Isso

no a impediu de enviar a S. Majestade, aos 20 de outubro de 1823, o decreto legislativo que extinguia oConselho de Procuradores Gerais das Provncias, declarando ao mesmo tempo que enquanto aConstituio no aceitasse a existncia de um Conselho do Imperador, eram conselheiros de Estado to-somente os ministros de Estado. 88

Portanto, o primeiro Conselho viveu apenas um ano, sete meses e quatro dias, e em prazo to curtofez o que muitas instituies seculares para aqui transplantadas no fizeram.

Dissolvida a Assemblia Constituinte aos 12 de novembro de 1823, D. Pedro I, por decreto de 13 denovembro do mesmo ano, criou um novo Conselho de Estado, cujo objetivo era preparar o novo projeto deConstituio e tratar tambm dos negcios de maior monta, composto de dez membros, e dos seis atuaisministros, que j so conselheiros de Estado natos, pela lei de 20 de outubro prximo passado.89 Estesegundo Conselho de Estado foi mantido na Constituio de 1824 (captulo VII, arts. 137-144) e extinto pelo

Ato Adicional, a lei de 12 de agosto de 1834.90

Viveu, portanto, dez anos e nove meses, e teve maiordurao que o primeiro, no teve atuao decisiva, pois foi dominado pelo aulicismo e provocou ahostilidade dos liberais, que promoveram a abdicao de Pedro I. Tal como em relao ao primeiro,trataremos em captulo especial de sua ao poltica e administrativa.

O terceiro Conselho de Estado no foi, como o primeiro, um fruto da inspirao de um gnio polticocomo Jos Bonifcio, nem a obra reacionria do absolutismo de D. Pedro I, mas o resultado de uma aomoderadora dos conservadores esclarecidos do comeo do Segundo Reinado.

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88 Anais do Parlamento Brasileiro. Assemblia Constituinte, 1823. Rio de Janeiro, 1884, t. 6, 141 e Coleo deLeis do Imprio do Brasil, de 20 de outubro de 1823.

89 Coleo de Leis do Imprio do Brasil de 1823. Rio de Janeiro, 1888.

90 Vide Constituies do Brasil. Rio de Janeiro, 1948, 51/55, art. 32, pg. 55.


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Criado pela lei ordinria n 234, de 23 de novembro de 1841, quando fora consagrado pelaConstituio e extinto por uma reforma constitucional, o terceiro Conselho de Estado, regulamentado aos 5de fevereiro de 1842,.91 foi o de maior durao, de maior influncia, o que aconselhou D. Pedro II durantetodo o seu longo reinado (1840-1889).

Na verdade, a grande maioria dos estudos sobre o Conselho de Estado baseia-se no exame da aodeste ltimo, deixando de lado os dois primeiros. Tudo favoreceu o realce deste terceiro Conselho deEstado: a durabilidade, a estabilidade das instituies, apesar de todos os contratempos que o SegundoReinado teve de enfrentar, os contratempos dos iguais na luta pelo Poder, ou as rebeldias dos desiguaispela melhoria de suas condies, o renome de seus membros, a publicao de muitas consultas epareceres. Pouco se sabia dos dois primeiros, especialmente do Conselho dos Procuradores, e, at hoje, sedo primeiro existem atas sumrias, do segundo faltam atas, pareceres e consultas dos anos de 1824 a1827.

A reedio mais correta e completa das atas do primeiro e da parte encontrada do segundoConselho, de 1828 a 1834, mantm ainda assim a situao de desigualdade de informao, pois nada secompara riqueza documental do terceiro. Especialmente quando se pensa no s nas Atas e Pareceresdo Conselho Pleno, existentes no Arquivo Nacional, mas nas Consultas e Pareceres da Seco de Justia eEstrangeiros, existentes no Arquivo Histrico do Itamarati e que sero includos nesta publicao.

praticamente impossvel avaliar a quantidade de volumes que este documentrio exigir, mas no

ser exagerado avaliar em mais de 30 volumes, sem contar as possibilidades desconhecidas dos arquivosparticulares de conselheiros do terceiro Conselho, existentes no arquivo do Instituto Histrico e GeogrficoBrasileiro.

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91 A Lei n 234 in Coleo de Leis do Imprio do Brasil, de 1841, t. IV, parte I, Rio de Janeiro, 1842, e oRegimento in ob. cit., 1842, t. V, parte II, Rio de Janeiro, 1865.

7. O Primeiro Conselho de Procuradores, 18221823

O decreto de 16 de fevereiro de 1822, criando um Conselho de Procuradores Gerais das Provnciasdo Brasil, era bem fundamentado, revelando uma autoria capaz e competente. A justificativa de sua criao

longa e merece detida ateno. Era assinado por Jos Bonifcio e rubricado pelo Prncipe Regente.Varnhagen escreveu que logo depois da partida da Diviso Auxiliadora de J. Avilez, o Prncipe

admitiu a idia de um Conselho de Procuradores das diferentes provncias, de um a trs, conforme seutamanho, formando um Conselho de Estado. O plano, que j fora indicado em um folheto antes publicado,foi-lhe agora pedido pelo Senado da Cmara da capital (Rio de Janeiro) e do deputado da Junta de Minas.No agradou muito a idia ao Ministrio, talvez por no ser de iniciativa sua. Combateu-a tambm Jos daSilva Lisboa em um nmero de sua Reclamao ao Brasil, Rio de Janeiro, 1822 e com mais veemncia, osredatores da Malagueta e do Correio do Rio, pretendendo este no ter o prncipe direito para fazer talconvocao. E nas provncias ainda veio a encontrar maior oposio. Os retrgrados achavam que noserviria mais que de entorpecer a marcha do governo, e os liberais assentavam que seria um conselhomeramente consultivo e semelhante ao que Toms Antnio quisera estabelecer e fora to combatido porAntnio Carlos, sob o pseudnimo de Filagiosotero, considerando-o fantasma de representao e

arremedo de consulta sem considerao e inteiramente escrava do Ministrio e de suas criaturas. 92

Neste pequeno trecho resumindo sua interpretao sobre as origens da idia do Conselho deProcuradores ou Conselho de Estado, Varnhagen incorre em imprecises e no esconde seu desapreopelo Patriarca. certo que por ocasio do Fico, o Manifesto do Povo do Rio de Janeiro (29 de dezembro de1821), a Fala de Jos Clemente, como presidente do Senado da Cmara (9 de janeiro de 1822), e a Fala dorepresentante do vice-presidente do governo de Minas Gerais, Jos Teixeira da Fonseca Vasconcelos (15de fevereiro de 1822), haviam sempre insistido na necessidade de um centro comum, representativo dosinteresses de todas as provncias, que mantivesse a unidade poltica do Reino do Brasil.

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92 Francisco Adolfo de Varnhagen, Histria da Independncia do Brasil, tomo especial da Revista do InstitutoHistrico e Geogrfico Brasileiro, 2 ed., vol. 173, pgs. 163/164.


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Mas a representao de So Paulo de 24 de dezembro de 1821 tambm defendera o mesmoprincpio. Jos Bonifcio, autor dos principais documentos pblicos representativos de So Paulo, estava deacordo com as idias defendidas no Rio de Janeiro e em Minas Gerais. O que o distingue e revela que, aocontrrio do que escreveu Varnhagen, ele o autor da idia, que no Discurso dirigido ao Prncipe, emnome do governo, cmara, clero e povo, reafirma a idia de um centro comum de fora e unio, e diz, comtoda a nfase:

Digne-se pois Vossa Alteza, acolhendo benigno as splicas de seus fiis paulistas, declararfrancamente face do universo que no lhe lcito obedecer aos decretos ltimos, para felicidade, no sdo reino do Brasil, mas de todo o reino unido; que vai logo castigar os rebe

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