constitucionaliosmo angolano_2013

JOS MELO ALEXANDRINO Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

O NOVO CONSTITUCIONALISMO ANGOLANO

LISBOA

2013

Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago AntunesCom o patrocnio da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento

O NOVO CONSTITUCIONALISMO ANGOLANO

Jos Melo Alexandrino

P rofessor da Facu l dade de Di re i to da Uni vers i dade de L i sboa

Lisboa - 2013

Ttulo: O novo constitucionalismo angolano

Autor: Jos Melo Alexandrino

Edio:

Instituto de Cincias Jurdico-Polticas

www.icjp.pt

e-mail: [email protected]

Novembro de 2013

ISBN: 978-989-97834-8-5

Alameda da Universidade

1649-014 Lisboa

3

PLANO

Introduo

1. Ordem constitucional, organizao do poder poltico e sistema jurisdicional

2. Natureza, estrutura e funo da Constituio: o caso angolano

3. O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios

fundamentais

4. O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos cidados

NDICE

4

NDICE

5

INTRODUO

Il costituzionalismo un movimento di pensiero fino dalle sue origini orientato a perseguire finalit

politiche concrete, essenzialmente consistenti nella limitazione dei poteri pubblici e nellaffermazione di sfere di autonomia normativamente garantite. MAURIZIO FIORAVANTI, Costituzionalismo. Percorsi

della storia e tendenze attuali, Roma/Bari, 2009, p. 5

A importncia do constitucionalismo angolano no contexto africano e mundial

uma realidade que no pode ser desconsiderada neste incio do sculo XXI, sobretudo a

partir do momento em que, com a paz alcanada em 2002, se puderam reunir as

condies necessrias para o desenvolvimento e consolidao de uma estatalidade

organizada segundo uma base legal-racional, que pudesse superar decididamente tanto a

lgica revolucionria, inerente guerra de libertao, ao momento fundador e aos

conflitos armados subsequentes, quanto o apelo carismtico ou mesmo tradicional.

Nesse processo, o ano de 2008 assinala seguramente o incio de uma nova etapa: com a

institucionalizao do Tribunal Constitucional, a preparao e realizao de eleies

gerais para a Assembleia Nacional e o arranque definitivo dos trabalhos que viriam a

culminar na aprovao da Constituio da Repblica de Angola de 5 de Fevereiro de

2010.

Ainda que o momento constituinte tenha ficado marcado por uma ruptura do

desejado consenso (ANDR THOMASHAUSEN), o que no deixou de projectar uma

primeira sombra sobre o novo edifcio constitucional ( 2), nem por isso deixmos de

saudar a Constituio aprovada, especialmente pela viso de esperana que a mesma

encerra no que respeita vontade de liberdade e ao empenho da proteco efectiva dos

direitos fundamentais da pessoa humana ( 3): o conhecimento experimentado da

histria constitucional portuguesa e das reconhecidas imperfeies da Constituio de

1976 serviram-nos seguramente de amparo na hora de formular um tal juzo.

PLANO | INCIO DO TEXTO | NDICE

6

Realizadas entretanto, em 31 de Agosto de 2012, novas eleies gerais (agora

tambm para os cargos de Presidente da Repblica e de Vice-Presidente) e volvidos

quase quatro anos de vigncia da Constituio, quela primeira sombra vieram juntar-se

novos focos de tenso, de que o Acrdo n. 319/2013, de 9 de Outubro, do Tribunal

Constitucional (que declarou a inconstitucionalidade de diversos preceitos da Lei

Orgnica da Assembleia Nacional) constituiu o exemplo mais recente ( 1).

Os trabalhos reunidos neste pequeno livro, agora colocados ao dispor de todos,

tiveram na sua origem intervenes ou lies preferidas em Angola e em Portugal (o

mais recente), justamente ao longo destes ltimos quatro anos, representando um

pequeno contributo para o conhecimento da Constituio e para o aprofundamento da

reflexo jurdica sobre o novo constitucionalismo angolano.

Os primeiros destinatrios desta obra so os meus alunos de mestrado: com efeito,

a partir do corrente ano lectivo e no mbito de um programa de investigao mais vasto,

que est agora a dar os primeiros passos, eles passaram a ter em mos o

desenvolvimento do tema O constitucionalismo no mundo de lngua portuguesa.

Todavia, a obra destina-se tambm a todos os estudantes e profissionais do Direito em

geral e igualmente aos polticos e demais interessados na observao das instituies e

das transformaes constitucionais que ocorrem em frica e no universo dos pases de

lngua portuguesa.

Como possvel imagem da situao do novo constitucionalismo angolano, um

padro que o leitor atento pode facilmente detectar em cada um destes estudos dado

pela sequncia realidade existente, desenho constitucional, realizao da

Constituio: (i) o primeiro estudo parte exactamente da observao da continuidade

histrico-cultural do contexto, para descrever em seguida a organizao do poder

poltico delineada pela Constituio de 2010 e para referir os imperativos de realizao

da Constituio (nomeadamente ao nvel do poder local e do sistema jurisdicional); (ii)

o segundo estudo comea por traar o perfil especfico da Constituio angolana,

descreve depois a identidade constitucional definida pelo legislador constituinte e

termina com uma anotao sobre as funes particulares e os condicionamentos de que

depende a aplicao da Constituio; (iii) o estudo sobre o poder local, depois de

esclarecer a natureza das provncias, dos municpios e das comunas hoje existentes,


7

examina o enquadramento dado pela Constituio ao poder local (nomeadamente a

centralidade concedida ao princpio democrtico e ao princpio da autonomia local) e

termina com um apontamento sobre a concretizao desse desgnio constitucional;

(iv) abrindo com o reconhecimento de que a Justia uma deusa difcil de servir, e

logo acrescentando que o valor dos direitos fundamentais se mede pela efectividade que

dela consigam obter, o ltimo texto traa as grandes opes da Constituio nesse

importante domnio, perspectivando ento as potencialidades e o relevo que a figura do

recurso extraordinrio de inconstitucionalidade est destinada a assumir no

ordenamento angolano, enquanto mecanismo especialmente dirigido contra violaes de

direitos, liberdades e garantias e de outros princpios constitucionais.

Jos Melo Alexandrino

Lisboa, Novembro de 2013


8

PLANO | NDICE

9

ORDEM CONSTITUCIONAL, ORGANIZAO DO PODER

E SISTEMA JURISDICIONAL*

SUMRIO: Introduo. 1. A ordem constitucional angolana. 1.1. Constituio e

realidade constitucional. 1.2. Caractersticas gerais da Constituio da Repblica de

Angola. 1.3. A identidade constitucional. 1.4. Ncleos fundamentais da Constituio. 2. A

organizao do poder poltico. 2.1. Primeiras observaes. 2.2. O sistema de governo.

2.3. Idem: os rgos auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica. 2.4.

Distribuio e exerccio do poder legislativo. 2.5. A administrao local do Estado. 2.6. O

poder local. 3. O sistema jurisdicional. 3.1. O sistema jurisdicional segundo a

Constituio. 3.2. O sistema jurisdicional existente. 3.3. As perspectivas de reforma.

Introduo

Permito-me comear pela evocao de uma palestra realizada em Luanda em 2009

em que, por coincidncia, tambm estiveram presentes os trs membros deste nosso

painel onde, a dado passo, o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA resumiu as trs

lies retiradas da sua reflexo sobre a experincia constitucional portuguesa, que eram

estas: (1.) o constitucionalismo um todo contnuo; (2.) h depois uma realidade

cultural e social que tambm um todo contnuo e que acaba por ligar as vrias fases;

(3.) e h ainda uma articulao permanente entre os valores e interesses, cabendo ento

ao poltico ser o intermedirio entre os valores e os interesses e ao jurista ajudar

ponderao dos valores e dos interesses1.

* Apontamentos da lio proferida em 21 de Outubro de 2013, no Curso Direito Pblico Angolano

para Investidores e Juristas, organizado pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e pela Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, sob a

coordenao cientfica dos Professores Doutores Carlos Blanco de Morais e Carlos Feij e do Mestre

Joo Tiago Silveira, a quem muito agradeo o convite. 1 Palestra que teve lugar na Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, em 28 de Janeiro

de 2009.


10

Eis o que me pareceu ser um bom ponto de partida e tambm um mote, a que

regressarei daqui a pouco (v. infra, n. 1.1.), para assinalar a necessidade de uma

articulao entre a Constituio escrita e a Constituio real, entre o texto (ou

programa normativo) e o mbito da realidade regulado pela norma (domnio

normativo).

O nosso plano, no entanto, no nem ser o da Teoria da Constituio. Partindo

naturalmente de uma perspectiva jurdico-constitucional, a minha interveno tem um

intuito predominantemente informativo, procurando fornecer uma viso geral,

actualizada e integrada, sobre a ordem constitucional, a organizao do poder poltico e

o sistema jurisdicional angolanos. Ainda assim, pretendo tambm dar nota de alguns

problemas e pontos crticos relevantes, sejam eles resultantes da Constituio escrita, da

regulao infra-constitucional ou da prtica, no deixando de ter a na devida conta a

jurisprudncia do Tribunal Constitucional de Angola.

Relativamente caracterizao inicial da Constituio da Repblica de Angola

(abreviadamente, CRA)2, retomarei algumas linhas do que escrevi na recente obra de

homenagem ao Professor JORGE MIRANDA, Autor a quem ficou igualmente a dever-se o

primeiro estudo panormico sobre essa Constituio3.

1. A ordem constitucional angolana

Tomaremos aqui a ideia de ordem constitucional num sentido pragmtico4, que

envolver a caracterizao geral da Constituio, um traado das opes e princpios

2 Constituio de 5 de Fevereiro de 2010.

3 Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, in O Direito, ano 142. (2010), I, pp. 9-38.

4 A ideia de ordem constitucional tem seguramente uma ligao com o conceito de

constitucionalismo, podendo admitir-se, apesar da multiplicidade de perspectivas possveis, que este se

possa definir da seguinte forma: O constitucionalismo um movimento de pensamento que est, desde

as suas origens, orientado a prosseguir finalidades polticas concretas, que se traduzem essencialmente na

limitao dos poderes pblicos e na afirmao de esferas de autonomia normativamente garantidas (cfr.

Maurizio Fioravanti, Costituzionalismo. Percorsi della storia e tendenze attuali, Roma/Bari, 2009, p. 5).

A nosso ver, o perfil especfico do Estado constitucional angolano ditado pela articulao (1) entre

um conjunto de factores histricos e extra-jurdicos, (2) a condio de state-building e (3) a estrutura

constitucional em progresso (Estado de Direito, democracia e Estado social).


11

que definem a identidade constitucional5, bem como um brevssimo percurso sobre dois

dos ncleos materiais da Constituio, os direitos e deveres fundamentais e a garantia da

Constituio, deixando naturalmente a parte da organizao do poder poltico para o

momento prprio6.

Antes porm de prosseguir em conformidade, regressemos ao nosso mote.

1.1. Constituio e realidade constitucional

Como diz KONRAD HESSE, numa passagem que no me canso de citar, a norma

constitucional no tem existncia autnoma em face da realidade, razo pela qual a

correspondente pretenso de eficcia no pode ser separada das condies histricas da

sua realizao, que esto, de diferentes formas, numa relao de interdependncia,

criando regras prprias que no podem ser desconsideradas7.

Nessa medida, a pensar na necessria articulao entre o texto e o contexto8,

[e]ntre os pressupostos que, em concreto, mais condicionam a realizao efectiva da

Constituio, poderemos arrolar: a tradio de legalidade autocrtica, desde logo

herdada do perodo colonial, com expresso visvel na compresso da liberdade poltica

e da liberdade econmica; a persistncia de uma normatividade aparente, tambm neste

caso um trao simultaneamente herdado e africano; a dita constante idiossincrtica

(acentuada desde o Acrdo de 1998 do Tribunal Supremo) da personalizao do poder

e da preferncia pela chefia unipessoal; os mltiplos efeitos causados por um longo

perodo de guerra, agravando nomeadamente as dificuldades de uma renovao ou

reconstituio original do sistema de valores; a fragilidade dos partidos polticos, com a

presena de um partido poltico hegemnico e o respectivo rol de consequncias,

5 Veja-se, na doutrina portuguesa, Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I Identidade

constitucional, Coimbra, 2010. 6 Por sua vez, face ao programa do Curso, to-pouco se justifica uma descida parte da Constituio

econmica [para um quadro geral da matria antes e depois da Constituio de 2010, Ovdio Pahula, A

Evoluo da Constituio Econmica de Angola, Luanda, 2010; Carlos Teixeira, A nova Constituio

econmica de Angola e as oportunidades de negcios e investimentos (2011), texto acessvel em

]. 7 Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), trad. de Gilmar Ferreira Mendes, A

fora normativa da Constituio, Porto Alegre, 1991, pp. 14 s. 8 No seguimento dessa articulao, sobre as funes particulares da CRA e sobre as vrias condies

de realizao da Constituio, cfr. Jos Melo Alexandrino, Natureza, Estrutura e Funo da

Constituio: o caso angolano, in Estudos de homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. II Direito Constitucional e Justia Constitucional, Lisboa, 2012, pp. 335 s., 338 ss., respectivamente.


12

designadamente ao nvel da reduo do espao para o dilogo poltico, do

reconhecimento efectivo do papel da oposio, da debilitao dos mecanismos de

participao e de controlo do exerccio do poder, tal como ao nvel das conexes com o

estudado fenmeno da patrimonializao (ou neo-patrimonialismo); a existncia de pelo

menos dois pblicos bem diferenciados (um mais ocidentalizado e outro profundamente

africano), acrescendo a isso a presena de formas de autogoverno por poderes

tradicionais em amplos espaos do territrio. No final, h um elemento comum a unir

cada um destes factores: o facto de todos eles terem projeco significativa sobre o

mais importante de todos os pressupostos da vigncia efectiva da Constituio o

consenso fundamental9.

1.2. Caractersticas gerais da Constituio da Repblica de Angola

Retomando igualmente aquilo que j anteriormente escrevemos a esse propsito,

poderemos reunir como traos caracterizadores da Constituio da Repblica de Angola

os seguintes:

(i) A respeito das suas caractersticas formais, trata-se, antes de mais, de uma

Constituio escrita e rgida, mas tambm da Constituio definitiva de

Angola, culminando um longo processo de transio constitucional iniciado

em 1991;

(ii) Em segundo lugar, a CRA responde formalmente ao tipo constitucional do

Estado democrtico de direito (artigo 2.), ainda que com diversas marcas

de especificidades africanas e angolanas, designadamente as que entroncam

nos precedentes 18 anos de constitucionalismo anmalo, durante todo o

perodo da II Repblica;

(iii) Tanto no plano simblico como no plano da deciso constituinte, a CRA d

uma particular ateno aos direitos e liberdades fundamentais, quer no que

toca ao seu reconhecimento (artigos 30. e seguintes e 76. e seguintes), quer

no que toca ao enunciado dos deveres de respeito, proteco e promoo

9 Cfr. Jos Melo Alexandrino, Natureza, Estrutura e Funo, pp. 324-326 (com omisso das

correspondentes notas).


13

(artigos 28. e 56., designadamente), quer no que toca abertura aos

direitos humanos (artigo 26.), quer no que toca ainda aos mecanismos de

proteco (com destaque para o expresso reconhecimento do direito

fundamental institucional de defesa pblica e para a existncia de um

recurso extraordinrio junto do Tribunal Constitucional);

(iv) A CRA assenta formalmente na democracia representativa, ainda que com

limitaes e entorses relevantes, alm do natural condicionamento ditado

pela presena de diversos outros factores extra-jurdicos [];

(v) Consagrando formalmente um regime econmico de mercado, ainda que

com uma forte interveno do Estado na economia (pese o teor do artigo

89.), a CRA no deixa de se comprometer com a justia social (artigos 1.,

76. e seguintes, 89., n. 1, e 90.);

(vi) O sistema de governo previsto na CRA um sistema especificamente

angolano (ou seja, um sistema atpico), marcado por uma

presidencializao de facto, num pano de fundo de personalizao do poder

e no quadro de um sistema multipartidrio de partido hegemnico;

(vii) A CRA institui um Estado unitrio que se pretende mas ainda no

descentralizado [artigos 8., 201., n. 1, parte final, 213. e seguintes, e

236., alneas h) e k)], traduzindo a converso dos municpios em autarquias

locais (artigo 218., n. 1) um imperioso desgnio constitucional;

(viii) Sem deixar de receber influncias e de se integrar nos sistemas jurdicos

lusfonos, a CRA tambm marcada, como em parte j foi notado [], por

certos elementos dos sistemas jurdicos africanos, nomeadamente a

relevncia concedida ao Direito consuetudinrio (artigo 7.) e o

reconhecimento pelo Estado das estruturas do poder tradicional (artigos

223. a 225.), significativamente integradas no mbito do poder local

(Ttulo VI da Constituio)10

.

10

Jos Melo Alexandrino, Natureza, Estrutura e Funo, pp. 321-324 (com omisso das correspondentes notas).


14

1.3. A identidade constitucional

Feita esta caracterizao geral, ressaltam j algumas das que foram as grandes

opes do legislador constituinte angolano em 2010: o primado da pessoa sobre o

Estado, a democracia representativa (como regime poltico), a economia de mercado

(como regime econmico), a forma de governo republicana, a forma de Estado unitrio

simples, um sistema de governo adaptado (v. infra, n. 2.2.1.), o reconhecimento e

valorizao das estruturas do poder tradicional, num quadro de abertura e pluralismo

jurdico11

.

Mas a identidade constitucional resulta no s dessas e de outras opes, mas

tambm da dimenso histrica da Constituio12

e sobretudo dos grandes princpios que

definem a arquitectura do edifcio constitucional.

luz do texto constitucional (particularmente dos artigos 1., 2., 8. e 236.), se a

realidade que liga todo o conjunto d pelo nome de Estado democrtico de direito, as

suas principais traves mestras so o princpio do Estado de Direito, o princpio

democrtico e o princpio do Estado social13

.

1.3.1. O princpio do Estado de Direito uma realidade histrico-cultural e

normativa que se define na CRA por um conjunto de elementos, a saber: (i) [a]

submisso do Estado ao Direito (ou primado do Direito), a comear pelo respeito

devido referncia cimeira da dignidade da pessoa humana [artigos 1. e 236., alnea

a), da CRA], a passar pela submisso Constituio (artigos 2., n. 1, 6. e 226.) e

lei (artigos 2., n. 1, e 6.) e ainda pelo respeito pelos princpios fundamentais do

Direito, que se desenvolvem especialmente nos princpios da igualdade, da proibio do

arbtrio, da proporcionalidade, da segurana jurdica e da proteco da confiana

(artigos 2., 6., 23., 57.); (ii) o respeito e a proteco dos direitos e liberdades

11

Por todos, Carlos Maria Feij, A coexistncia normativa entre o Estado e as autoridades

tradicionais na ordem jurdica plural angolana, Coimbra, 2012. 12

Para uma primeira perspectiva, Ral Carlos Vasques Arajo, O Presidente da Repblica no

Sistema Poltico Angolano, Luanda, 2009, pp. 195 ss., 241 ss., 249 ss., 263 ss. 13

Sobre a matria, Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional

Angolano, Coimbra, 2011, pp. 76 ss., 101 ss., 136 ss.; Andr Thomashausen, O desenvolvimento,

contexto e apreo da Constituio de Angola de 2010, in Estudos de homenagem ao Prof. Doutor

Jorge Miranda, vol. I Direito Constitucional e Justia Constitucional, Lisboa, 2012, pp. 323 ss.; Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 326 ss.; Jorge Miranda/E. Kafft Kosta, As Constituies dos Estados de Lngua Portuguesa uma viso comparativa, Lisboa, 2013, pp. 194 ss.


15

fundamentais do homem [artigos 2., n. 2, 21., alnea b), 22. e seguintes, 56. e 236.,

alneas a), e) e g)]; (iii) a independncia dos tribunais [artigos 175. e 236., alnea i)];

(iv) enfim, o carcter necessariamente limitado do poder do Estado, de onde decorre

designadamente o princpio da separao e interdependncia de poderes (artigos 2.,

105., n. 3, e 236., alnea j)]14

.

1.3.2. O princpio democrtico15

tem uma expresso directa em inmeros

preceitos da Constituio [nomeadamente nos seus artigos 1., 2., 3., n. 1, 4., n. 1,

17., 45., n. 2, 52., 54., 106., 129., 141., n. 2, 143., 147., 149., 154., 213. e

seguintes, e 236., alneas f) e h)], espelhando-se, por isso, em diferentes nveis, que vo

desde o da legitimao do poder poltico, o da arquitectura do sistema de governo, o das

condies de exerccio do poder, o do controlo da aco desenvolvida e o da

responsabilidade poltica16

. Em segundo lugar, no podendo deixar de satisfazer um

conjunto de requisitos e condies17

, a organizao democrtica do poder to-pouco se

satisfaz com a ideia de representao em sentido formal (que corresponde autorizao

que os governantes recebem do povo, atravs da eleio), exigindo tambm a ideia de

representao em sentido material: neste caso, s h representao quando a aco dos

governantes se configura de tal forma que os indivduos e os cidados no seu conjunto

(o povo) se podem reconhecer nessa aco18

. Refira-se ainda que a CRA admite

expressamente o referendo nacional (um instrumento de democracia semidirecta)19

.

1.3.3. O princpio do Estado social depreende-se, por sua vez, dos valores que

animam a Constituio (a dignidade da pessoa humana, a liberdade, a igualdade, a

14

Cfr. Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 328 s. (sem as correspondentes notas).

15 Entendida a democracia como forma mediatizada de racionalizao do poder, com recusa da

ideia de identidade ou unidade entre governantes e governados (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito

Constitucional e Teoria da Constituio, 7. ed., Coimbra, 2003, p. 291). 16

Quando jurisprudncia constitucional, vejam-se especialmente os Acrdos n.os

111/2010,

233/2012 e 319/2013 (acessveis a partir de < http://www.tribunalconstitucional.ao>). 17

Sobre a matria, com outras indicaes, Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e

funo, pp. 330 ss. 18

Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Demokratie und Reprsentation (1983), trad. castelhana,

Democracia y representacin. Crtica a la discusin actual sobre la democracia, in Escritos sobre el

Estado de Derecho y la Democracia, Madrid, 2000, p. 144. 19

Artigos 119., alnea l), 168. e 227., alnea d), da CRA.


16

justia, a solidariedade)20

, exprimindo-se numa srie de imposies e tarefas

fundamentais do Estado21

e sobretudo num conjunto de direitos econmicos, sociais e

culturais22

.

1.4. Ncleos fundamentais da Constituio

Iremos agora referir-nos a dois ncleos da Constituio da maior relevncia

normativa e prtica (que se apresentam alis em ntima ligao): os direitos

fundamentais e a fiscalizao da constitucionalidade.

1.4.1. Em matria de direitos e deveres fundamentais, a CRA coloca-se na matriz

dos grandes textos, acolhendo e ampliando o legado recebido da Lei Constitucional de

199223

, o que bem visvel, designadamente: no lugar e no papel reconhecidos ao

princpio da dignidade da pessoa humana24

; na precedncia da dignidade da pessoa

humana sobre a vontade popular, da pessoa sobre o Estado e dos direitos fundamentais

sobre a organizao do poder poltico e sobre a organizao econmica25

; no estatuto

concedido aos instrumentos internacionais de direitos humanos, determinando que os

tribunais os devem aplicar oficiosamente (artigo 26., n. 3, da CRA); enfim, num

generoso e bem estruturado catlogo de direitos fundamentais, aberto a articulaes

entre os direitos de liberdade e os direitos sociais (artigo 27.)26

.

primeira vista, grande a aproximao neste domnio Constituio da

Repblica Portuguesa, particularmente visvel na sistematizao adoptada, na distino

entre direitos, liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais, bem

como no primado dos primeiros sobre os segundos27

. No entanto, tambm nesta matria

20

Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, pp. 136 s.; Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, p. 328, nota 62.

21 Artigos 21., alneas c), d), e), f), g), h), i) e o), e 90. da CRA.

22 Artigos 76. e seguintes da CRA.

23 Sobre a importncia deste texto no constitucionalismo angolano, Jos de Melo Alexandrino,

Reforma constitucional lies do constitucionalismo portugus, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Martim de Albuquerque, Coimbra, 2010, pp. 10-11, nota 8 (recurso tambm acessvel on-line).

24 Prembulo e artigos 1., 7., 31., n. 2, 32., n. 2, 36., n. 3, 89., n. 1, 223., n. 2, 236., alnea

a), da CRA. 25

Jorge Miranda, A Constituio de Angola, p. 19. 26

Jos de Melo Alexandrino, O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos

cidados, in O Direito, ano 142. (2010), V, pp. 866 s. 27

Artigos 2., n. 2, 28., n.os

1 e 2, 57., 164., alnea b), e 236. da CRA.


17

a CRA apresenta um perfil especfico, que a afasta em idntica medida de Constituies

como a portuguesa28

, em virtude dos seguintes elementos:

(i) A extenso do elenco de deveres fundamentais expressos, sejam eles

deveres gerais (artigos 22., n. 3, e 52., n. 2) ou particulares (artigo 11.,

n. 1, 76., n. 1, in fine, e 88. da CRA);

(ii) A existncia de um conjunto significativo de reservas de lei restritiva e de

limites directos29

previstos relativamente a algumas das principais

liberdades (artigos 40., n. 3, 44., n. 4, 46., n. 1, 48., n. 1, e 52., n. 1);

(iii) A determinao expressa de um regime especfico dos direitos econmicos,

sociais e culturais (envolvendo a progressividade da respectiva realizao, a

reserva de recursos disponveis e a subsidiariedade)30

;

(iv) A autonomizao, em termos da sistemtica adoptada, da matria relativa

garantia dos direitos e liberdades fundamentais31

;

(v) A existncia, na ordem constitucional angolana, de um mecanismo

especfico de proteco dos direitos, liberdades e garantias junto do Tribunal

Constitucional: o recurso extraordinrio de inconstitucionalidade32

.

1.4.2. Na matria de garantia da Constituio, apesar das diferenas, talvez

mais vincada a aproximao Constituio portuguesa de 1976, quer no que respeita

adopo de um sistema misto de fiscalizao da constitucionalidade, quer no que

respeita ao regime de reviso da Constituio33

.

Cingindo-nos primeira destas dimenses, na ordem constitucional angolana, o

modelo de fiscalizao da constitucionalidade caracteriza-se pelas seguintes notas:

28

Da que no acompanhemos a tese do Professor Jorge Miranda, segundo a qual haveria na CRA

um desfasamento entre a Constituio dos direitos e a Constituio poltica (cfr. Jorge Miranda, A

Constituio de Angola, pp. 33 ss.; Jorge Miranda/E. Kafft Kosta, As Constituies dos Estados, pp. 210 ss.).

29 Sobre o conceito de limite, Jos Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais Introduo Geral,

2. ed., Cascais, 2011, pp. 121 ss. 30

Artigos 21., alnea c), 28., n. 2, e 90., alnea c), da CRA. 31

Artigos 56. e seguintes da CRA. 32

Jos Melo Alexandrino, O papel dos tribunais, pp. 876 ss. 33

Artigos 233. a 237. da CRA.


18

(i) Um sistema inteiramente jurisdicionalizado;

(ii) Um sistema misto, com fiscalizao abstracta (preventiva, sucessiva e de

inconstitucionalidade por omisso)34

e fiscalizao concreta (com

manuteno do acesso directo do juiz comum Constituio)35

;

(iii) A inequvoca centralidade do Tribunal Constitucional;

(iv) O predomnio do controlo exercido sobre normas, apesar de uma abertura

(puramente textual) fiscalizao de todos os actos36

e da possibilidade da

fiscalizao de actos administrativos e de sentenas (no recurso

extraordinrio de inconstitucionalidade)37

;

(v) Um sistema que tem a Constituio como parmetro de controlo (com

inexistncia de fiscalizao da legalidade das leis reforadas)38

;

(vi) A existncia de um mecanismo especfico para a reparao de violaes a

princpios constitucionais e a direitos, liberdades e garantias (o j referido

recurso extraordinrio de inconstitucionalidade, que pressupe, desde a

reforma promovida em Dezembro de 2010, o prvio esgotamento dos

recursos existentes)39

.

2. A organizao do poder poltico

Uma das vias possveis para abordar o tema da organizao do poder poltico seria

a da identificao dos princpios fundamentais aplicveis, podendo para o efeito tomar-

se como ponto de referncia a sistematizao proposta pelo Professor PAULO OTERO, ao

34

Artigos 228. e 229. (fiscalizao preventiva), 230. e 231. (fiscalizao sucessiva abstracta) e

232. (inconstitucionalidade por omisso). 35

Decorrente dos artigos 177., n. 1, e 180., n. 2, alneas d) e e), da CRA. 36

Artigos 6., n. 3, 180., n. 2, alnea a), in fine, 226., n.os

1 e 2, e 227. da CRA. 37

Figura cuja base constitucional se acha no artigo 180., n.os

1 e 2, alnea c), da CRA e cuja

consagrao e regime se encontram estabelecidos na Lei Orgnica do Tribunal Constitucional [artigos

16., alnea m), e 21., n. 4, da Lei n. 2/2008, de 17 de Junho, alterada pela Lei n. 24/2010, de 3 de

Dezembro, e na Lei do Processo Constitucional (artigos 49. e seguintes da Lei n. 3/2008, de 17 de

Junho, alterada e redenominada pela Lei n. 25/2010, de 3 de Dezembro)]. 38

Mas com abertura, em fiscalizao concreta, ao controlo do respeito por normas de Direito

Internacional [artigo 36., n. 1, alneas d) e e), da Lei do Processo Constitucional]. 39

Artigo 49., nico, da Lei do Processo Constitucional (aditado pela Lei n. 25/2010, de 3 de

Dezembro).


19

distinguir entre (i) princpios de organizao e funcionamento do poder poltico e (ii)

princpios respeitantes aos titulares do poder poltico40

.

Sem prejuzo de reconhecer que, dentro do primeiro grupo, tambm a CRA

consagra expressamente os princpios da separao e interdependncia41

, o princpio da

imodificabilidade da competncia42

, o princpio da responsabilidade43

, o princpio da

auto-organizao interna44

, o princpio da continuidade do exerccio de funes45

e o

princpio da maioria46

e que, dentro do segundo grupo, esto presentes todos os oito

princpios sucessivamente elencados pelo referido Professor de Lisboa47

, optmos por

centrar a ateno num conjunto de tpicos relativos s principais estruturas

constitucionais da Repblica de Angola.

2.1. Primeiras observaes

A centralidade do Presidente da Repblica no sistema poltico e no sistema

constitucional angolanos tem sido liminarmente reconhecida, tanto pela doutrina como

pela jurisprudncia constitucional48

.

40

Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. II Organizao do Poder Poltico, Coimbra, 2010, pp. 11 ss. e 77 ss., respectivamente.

41 Artigos 2., n. 1, 105., n. 3, e 236., alnea j), da CRA.

42 Mas apenas relativamente aos poderes do Presidente da Repblica [quanto aos poderes da

Assembleia Nacional, os artigos 104., n. 4, 160., alnea d), e 161., alnea n), constituem normas

especiais relativamente ao princpio enunciado no artigo 105., n. 2, da CRA (em sentido diferente, veja-

se o recente Acrdo n. 319/2013, de 9 de Outubro, do Tribunal Constitucional, acessvel a partir de

)]. 43

Artigos 127., 129., 139. e 140. da CRA. 44

Artigos 120., alneas e) e g), 155. e 160., alnea a), da CRA. 45

Artigos 128., n. 3, 179., n. 7, 240. e 241. da CRA. 46

Artigo 159. da CRA.

A esta srie de princpios (comuns ordem constitucional portuguesa), deveramos ainda

acrescentar o princpio da transparncia e da boa governao (artigo 104., n. 4, da CRA) e porventura

tambm o princpio do gradualismo (artigo 242.). 47

Assim, quanto aos princpios respeitantes aos titulares do poder poltico, esto presentes na CRA:

(1) o princpio da legitimao democrtica (artigos 2., 3., 106., 143., n. 1 e 213.); (2) o princpio da

renovao (artigos 11., n. 2, e 113., n. 2); (3) o princpio da fidelidade Constituio (artigos 108., n.

5, 115. e 131., n. 4); (4) o princpio da responsabilidade pessoal (artigos 75., 127., 129., 139.); (5) o

princpio da titularidade de situaes funcionais (artigos 133., 135., n. 3, 140., n. 2, 150. e 188.); (6)

o princpio da proibio de acumulao de funes (artigos 138. e 149.); (7) o princpio da proibio do

abandono de funes [artigo 110., n. 2, alnea h)]; e (8) o princpio da renunciabilidade ao cargo (artigos

116. e 152.). 48

Quanto primeira, entre outros, Jorge Miranda, A Constituio de Angola, pp. 19, 24, 34 ss.; Vital Moreira, Presidencialismo Superlativo, in Pblico, de 9 de Fevereiro de 2010; Jnatas E. M.

Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, p. 223; Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 320, 323; quanto jurisprudncia, logo no Acrdo n. 111/2010, de 3 de


20

Eis uma primeira observao.

Mas h uma segunda observao liminar a reter: na prtica poltica (basta para o

efeito atentar nas formas de comunicao pblica oficial) e por vezes at na

jurisprudncia constitucional49

, continua a falar-se em Governo ou do Governo de

Angola. Todavia, j no existe Governo, nem como rgo de soberania, nem como

rgo superior da Administrao Pblica50

. Na perspectiva aqui em anlise, trata-se de

um desvio ao esquema constitucional, arreigado no hbito e na linguagem corrente, que

no deve fazer esquecer que a funo de governo pertence hoje ao Presidente da

Repblica, enquanto titular do Poder Executivo (artigo 120. da CRA)51.

2.2. O sistema de governo

Na Constituio da Repblica de Angola, so rgos de soberania o Presidente da

Repblica, a Assembleia Nacional e os Tribunais (artigo 105., n. 1), mas apenas os

dois primeiros integram o sistema de governo52

.

2.2.1. Comecemos por uma descrio elementar.

a) O Presidente da Repblica designado por sufrgio universal e directo53

, sendo

eleito como tal o cabea de lista do partido poltico (ou coligao de partidos polticos)

mais votado no quadro das eleies gerais54

; o nmero dois da lista mais votada eleito

Vice-Presidente da Repblica55

; o mandato de cinco anos56

, podendo cada cidado

exercer at dois mandatos57

; o Presidente da Repblica definido simultaneamente

Fevereiro (que se pronunciou preventivamente sobre o texto da Constituio), o Tribunal Constitucional

reconheceu no s que a CRA alarga consideravelmente as competncias do Presidente da Repblica,

como j o sistema precedente acabava por concentrar na figura do Presidente da Repblica mais poderes

do que acontece por regra num sistema presidencialista clssico (ponto 5 de deciso, acessvel em

). 49

Veja-se o exemplo do Acrdo n. 319/2013, de 9 de Outubro (cfr.

), na respectiva p. 17. 50

Artigos 105. e 112. da Lei Constitucional de 1992. 51

Veja-se tambm a esse respeito o ponto 5 do Acrdo n. 111/2010, de 3 de Fevereiro. 52

Sobre o conceito de sistema de governo, por todos, Marcelo Rebelo de Sousa, Direito

Constitucional I Introduo e Teoria da Constituio, Braga, 1979, pp. 323 ss. 53

Artigos 106. e 143., n. 1, da CRA. 54

Artigo 109., n. 1, da CRA. 55



Artigo 113., n. 2, da CRA.


21

como Chefe de Estado, titular do Poder Executivo e Comandante-em-Chefe das Foras

Armadas58

; salvo no caso de traio ptria e outros crimes definidos na Constituio

como imprescritveis e insusceptveis de amnistia, o Presidente da Repblica no

responsvel59

pelos actos praticados no exerccio das suas funes60

; em caso de crise

grave, o Presidente da Repblica pode auto-demitir-se, o que acarreta a dissoluo da

Assembleia Nacional e a convocao de eleies gerais antecipadas61

; em caso de

vacatura do cargo, as funes so assumidas pelo Vice-Presidente, o qual cumpre o

mandato at ao fim, com a plenitude dos poderes62

.

J a Assembleia Nacional (parlamento unicameral) composta por 220 Deputados

(130 eleitos pelo crculo nacional e 90 eleitos pelos 18 crculos eleitorais provinciais)63

,

eleitos segundo o sistema de representao proporcional para um mandato de cinco

anos64

; a Assembleia Nacional desempenha funes polticas65

, legislativas, de controlo

e fiscalizao66

.

b) A respeito das relaes entre o Presidente da Repblica e a Assembleia

Nacional, esforou-se o Tribunal Constitucional, logo no Acrdo de fiscalizao

preventiva da Constituio, por enumerar os mecanismos que apontam para a

interdependncia e cooperao, entre os quais assinalou: a aprovao do Oramento

Geral do Estado pela Assembleia, aps submisso da respectiva proposta pelo

Presidente da Repblica; o dever de audio da Assembleia Nacional, no exerccio de

58

Quanto s competncias, a cada um destes nveis, esto as mesmas previstas nos artigos 119.,

120. e 121., respetivamente, dispondo ainda o Presidente da Repblica de outras competncias: na

esfera as relaes internacionais (artigo 121.), bem como em matria de segurana nacional (artigo

123.), de procedimento legislativo e referendrio (artigos 124. e 168., n. 1) e de decretao legislativa

de urgncia (artigo 126.). 59

Sem prejuzo da responsabilidade difusa (sobre o conceito, por ltimo, Jaime Valle, O Poder de

Exteriorizao do Pensamento Poltico do Presidente da Repblica, Lisboa, 2013, pp. 496 ss.) 60

Artigo 127. da CRA; os correspondentes processos, desencadeados no seio da Assembleia

Nacional, competem ao Tribunal Supremo ou ao Tribunal Constitucional (artigo 129. da CRA). 61

Artigo 128. da CRA. 62




Funes em cujo mbito se devem identicamente colocar os poderes electivos enunciados no

artigo 163. da CRA. 66

Assim expressamente, os artigos 161. e 162. da CRA.


22

determinados poderes pelo Presidente da Repblica67

; o poder de iniciativa legislativa

deste, bem como o regime fixado para as autorizaes legislativas (sujeitas a apreciao

posterior do Parlamento); a obrigao de submisso Assembleia Nacional dos decretos

legislativos presidenciais provisrios68

; os poderes de promulgao e o regime de

reapreciao dos decretos do Parlamento; os poderes de aprovao de convenes

internacionais pela Assembleia Nacional; enfim, a possibilidade de o Presidente da

Repblica poder ser destitudo por iniciativa da Assembleia Nacional, em certos casos

de responsabilidade criminal69

. J no recentssimo Acrdo n. 319/2013 (onde foi

declarada a inconstitucionalidade dos preceitos da Lei Orgnica da Assembleia

Nacional que previam a possibilidade de inquritos e interpelaes ao Executivo e de

convocar e fazer perguntas e audies aos Ministros)70

, o Tribunal Constitucional

parece dar maior nfase ao reconhecimento de que no sistema de governo angolano

ocorre uma interdependncia por coordenao dos dois rgos de soberania71

.

c) No tem sido ntida na prtica nem na jurisprudncia constitucional a diferena

entre as funes e competncias do Presidente da Repblica enquanto Chefe de Estado e

enquanto Chefe do Executivo, mas talvez possamos traar a esse respeito algumas

linhas orientadoras: (1) enquanto Chefe de Estado, o Presidente da Repblica encontra-

se num plano de subordinao directa Constituio, desempenhando sobretudo as

funes de representao (unidade e integrao), de direco poltica e de garantia72

; (2)

em segundo lugar, por fora do disposto na alnea v) do artigo 119. da CRA, nesse

plano que se devem situar os respectivos poderes na esfera das relaes internacionais,

em matria de segurana nacional, os poderes legislativos, o poder de promulgao (e

67

Artigo 119., alneas m), o) e p), da CRA. 68

Mecanismo considerado pelo Tribunal Constitucional de dimenso e abrangncia

consideravelmente menores do que o que decorria da precedente clusula de poderes especiais do artigo

67. da Lei Constitucional de 1992. 69

Cfr. Acrdo n. 111/2010, de 3 de Fevereiro (acessvel em

), pp. 19 s. 70

Foram assim declarados inconstitucionais os artigos 260., 261., n. 1, alnea c), e n. 2, 268.

(apenas parcialmente, na medida em que os Ministros e os altos funcionrios podero ser ouvidos

mediante autorizao do titular do Poder Executivo), 269., 270. e 271. da Lei n. 13/2012, de 2 de

Maio. 71

Cfr. Acrdo n. 319/2013 (acessvel em ), pp. 5-9. 72

Para um quadro paralelo, Jaime Valle, O Poder de Exteriorizao, pp. 229 ss., 274 ss. e 381 ss.


23

de solicitar a reapreciao dos diplomas da Assembleia Nacional), bem como o poder de

auto-demisso; (3) j enquanto titular do Poder Executivo, pelo menos uma parte dos

poderes do Presidente de Repblica desenvolve-se num plano de subordinao lei, na

medida em que esto agora em causa a funo governativa e a funo administrativa73

(que estavam anteriormente confiadas ao Governo74

); (4) luz da CRA, tem sentido a

distino entre titularidade do Poder Executivo (que compete ao Presidente da

Repblica) e exerccio do Poder Executivo (cujo nvel primrio compete ao Presidente

da Repblica e, a um nvel secundrio, ao Vice-Presidente75

e ao Conselho de

Ministros76

, enquanto rgos auxiliares daquele).

d) No final, a partir do texto constitucional, constituem singularidades do sistema

de governo angolano as seguintes: a eleio conjunta do Presidente da Repblica e dos

Deputados; a simultaneidade dos mandatos do Presidente da Repblica e da Assembleia

Nacional; o poder de auto-demisso; a existncia e o estatuto do Conselho de Ministros

(v. infra, n. 2.3.).

2.2.2. Articulaes fundamentais

Como est sobejamente demonstrado tanto no mbito da Cincia Poltica como no

da Cincia do Direito Constitucional, um sistema de governo no pode definir-se apenas

na base dos princpios e das regras constitucionais, havendo de ter-se em ateno no s

o seu modo de funcionamento, mas tambm uma srie de articulaes fundamentais77

,

em especial com o regime poltico e o sistema de partidos: (i) relativamente ao primeiro,

h quem se refira ao carcter hbrido do regime (em que a democracia estaria a criar

os seus alicerces)78

e a um regime em processo de transio79 duas formulaes que

73

Para um recorte aproximado, Paulo Otero, Direito Constitucional, vol. II, pp. 331 ss., 336 ss. 74

Ainda que estivessem a ser exercidas desde 1999 pelo Presidente da Repblica. 75

Artigo 131., n. 1, da CRA, que dispe expressamente que O Vice-Presidente um rgo auxiliar do Presidente da Repblica no exerccio da funo executiva.

76 Artigo 134., n. 1, da CRA e artigo 40. do Decreto Legislativo Presidencial n. 5/2012, de 15 de

Outubro. 77

Quanto interdependncia com outros factores de ordem econmica, social, cultural e poltica,

aplicar-se-iam aqui inteiramente consideraes similares s feitas mais acima (v. supra, n. 1.1.). 78

No mbito do Direito Constitucional, Ral Arajo, O Presidente da Repblica, p. 226; fora dele, Jos Reis Santos, Entre o Futungo e a Assembleia: consideraes sobre o sistema poltico


24

de certo modo se equivalem; (ii) relativamente ao sistema de partidos, depois da

oportunidade (de bipartidarismo) perdida em 1992, estamos hoje em presena, como

dissemos, de um sistema multipartidrio de partido hegemnico80

; (iii) quanto a outros

factores, um dos mais evidentes81

seguramente o facto de o Presidente da Repblica

ser tambm o lder do partido maioritrio, assegurando tambm por essa via o controlo

poltico da Assembleia Nacional82

.

2.2.3. Qualificao do sistema de governo

Resta a questo, porventura menor, da qualificao a dar ao sistema de governo

angolano: o Tribunal Constitucional, que comeou por aludir a um sistema de governo

presidencial (Acrdo n. 111/2010), refere-se agora a um sistema de governo de base

presidencial (Acrdo n. 319/2013); por sua vez, na doutrina, o Professor JORGE

MIRANDA comeou por notar a aproximao ao sistema de governo representativo

simples83

, remetendo agora para as posies de outros autores, que falam em

hiperpresidencialismo ou em presidencializao de facto84

.

Pela nossa parte, mantemos a ideia de que estamos diante de um sistema atpico

(especificamente angolano), que deve ser entendido em articulao com um conjunto de

factores polticos, econmicos e sociais, de onde emerge uma inequvoca

presidencializao85

.

angolano, in Marina Costa Lobo/Octavio Amorim Neto (orgs.), O Semipresidencialismo nos Pases de

Lngua Portuguesa, Lisboa, 2009, pp. 51-52, 74. 79

Assim, Justino Pinto de Andrade, O processo de transio em Angola: sociedade civil, partidos

polticos, agentes econmicos e populao em geral, in Nuno Vidal/Justino Pinto de Andrade (eds.),

Sociedade Civil em Angola Enquadramento regional e internacional, 2. ed., Luanda & Lisboa, 2009, p. 41.

80 Com o MPLA a alcanar 80% dos sufrgios nas eleies de 2008 e 72% nas eleies de 2012.

81 Outros seriam as heranas do perodo de partido nico, a forma da estruturao do sistema

econmico capitalista, a elevada fragmentao partidria, mas tambm, por exemplo, as dificuldades

criadas figura do Primeiro-Ministro, durante toda a dcada de 90 do sculo XX (cfr. Ral Arajo, O

Presidente da Repblica, p. 224). 82

Salientando ento, a propsito da separao horizontal de poderes, a importncia do papel dos

partidos da oposio e do Tribunal Constitucional, Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa,

Direito Constitucional, p. 224. 83

Jorge Miranda, A Constituio de Angola, p. 37. 84

Jorge Miranda/E. Kafft Kosta, As Constituies dos Estados, p. 213; insistindo na nota do hiperpresidencialismo, Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, pp. 222, 224, 240.

85 Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 323 s. (com amplas indicaes).


25

2.3. Idem: os rgos auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica

Face envergadura das alteraes introduzidas pela CRA na estrutura

constitucional precedente, disciplina legal que foi dada a esses rgos e escassez de

doutrina pertinente86

, justificam-se algumas notas breves a respeito dos rgos

auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica.

a) Quanto ao Vice-Presidente: (i) trata-se de um rgo constitucional autnomo,

com um estatuto largamente equiparado ao do Presidente da Repblica ( luz do

disposto no artigo 131., n. 4, da CRA); (ii) , no entanto, um rgo funcionalmente

subordinado ao Presidente da Repblica no exerccio do Poder Executivo87

; (iii)

tambm o substituto constitucional do Presidente da Repblica88

; (iv) integra ainda por

inerncia o Conselho de Ministros, o Conselho da Repblica e o Conselho de Segurana

Nacional89

; (v) por fim, um rgo poltica e institucionalmente responsvel perante o

Presidente da Repblica90

, que todavia no o pode destituir91

.

b) O Conselho de Ministros pode caracterizar-se como um rgo constitucional

auxiliar do Presidente da Repblica, como um rgo complexo (um rgo de rgos)92

e

como um rgo que desenvolve uma funo especfica de exerccio (a um segundo

nvel) de uma parcela do Poder Executivo (no que concerne formulao e execuo da

poltica geral do pas e da Administrao Pblica)93

, estando-lhe ainda deferida a

relevante funo de preparao dos actos normativos do Presidente da Repblica94

.

86

Cfr. Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, p. 249. 87

Artigos 120., alnea k), e 131., n. 1, da CRA. 88


Artigos 134., n. 2, 135., n. 2, e 136., n. 2, da CRA. 90


Por fora do respectivo estatuto e sistema de eleio, bem como do disposto nos artigos 131., n.

4, e 132. da CRA. 92



Artigo 134., n. 2, da CRA e artigo 41., alneas i), j) e k), do Decreto Legislativo Presidencial n.

5/2012, de 15 de Outubro.


26

c) Livremente nomeados e destitudos pelo Presidente da Repblica e tendo como

tarefa principal a da chefia de departamentos bsicos da Administrao Pblica95

, os

Ministros de Estado e os Ministros96

no so rgos constitucionais autnomos

(exercendo poderes delegados pelo Presidente da Repblica)97

, estando por isso na

directa dependncia do Presidente da Repblica98

, perante quem respondem pessoal,

poltica e institucionalmente99

. No deixam de ser, em todo o caso, por fora da

Constituio, titulares de um cargo poltico100

e tambm de um rgo colegial (o

Conselho de Ministros)101

.

d) Quanto aos rgos colegiais consultivos do Presidente da Repblica, o

Conselho da Repblica um rgo colegial de natureza consultiva do Chefe de Estado

(artigo 135., n. 1), ao passo que o Conselho de Segurana Nacional o rgo de

consulta do Presidente da Repblica, para os assuntos expressamente referidos no artigo

136., n. 1, da CRA102

.

2.4. Distribuio e exerccio do poder legislativo

Apesar da aparente simplicidade do esquema de distribuio do poder legislativo,

poder que foi em princpio cometido Assembleia Nacional e s residualmente ao

Presidente da Repblica103

, a realidade apresenta-se como sendo mais complexa.

95

Como sucede no sistema brasileiro (cfr. Manuel Gonalves Ferreira Filho, Curso de Direito

Constitucional, 34. ed., So Paulo, 2008, p. 225). 96

Sobre o estatuto constitucional dos Ministros no sistema constitucional portugus, Paulo Otero,

Direito Constitucional, vol. II, pp. 363 ss. 97


Artigo 120., alnea k), da CRA. 99

No parece ter base constitucional a submisso dos Ministros a responsabilidade disciplinar

(todavia neste sentido, veja-se o disposto no artigo 6. do Decreto Presidencial n. 216/2012, de 15 de

Outubro, que aprovou o Regimento do Conselho de Ministros, tal como j sucedia no precedente

Regimento, aprovado pelo Decreto Presidencial n. 7/2010, de 5 de Maro). 100

Veja-se a formulao textual do artigo 138., n.os

1 e 2, da CRA. 101


Pese embora a epgrafe da seco V do captulo II do Ttulo IV da Constituio, que se refere a

rgos auxiliares do Presidente da Repblica, quanto natureza destes dois rgos, deve prevalecer o contedo normativo decorrente dos artigos 135. e 136. da CRA, sendo tambm esta a soluo que se

depreende da epgrafe do Captulo V, bem como dos artigos 21. e 25. de Decreto Legislativo

Presidencial n. 5/2012, de 15 de Outubro. 103

Esquema que parece ter inteira correspondncia na prtica: segundo os dados a que tivemos

acesso, nos anos de 2011 e 2012, 90% da produo legislativa pertenceu de facto ao Parlamento e do

pequeno nmero de actos legislativos presidenciais metade foi precedida de leis de autorizao


27

2.4.1. Segundo o artigo 161., alnea b), da CRA, compete Assembleia Nacional

aprovar leis sobre todas as matrias, salvo as reservadas pela Constituio ao Presidente

da Repblica, estando ainda reconhecido ao Parlamento um domnio de reserva

absoluta de competncia legislativa (artigo 164.)104

, um domnio de reserva relativa

(artigo 165., n. 1), bem como uma reserva relativa residual (artigo 165., n. 2).

Por sua vez, o Presidente da Repblica, cuja competncia legislativa reservada a

respeitante orgnica e composio do Poder Executivo105

, pode ainda emitir decretos

legislativos presidenciais provisrios (artigo 126.), quando, por razes de urgncia e

relevncia, tal medida se mostrar necessria defesa do interesse pblico106

, e decretos

legislativos presidenciais autorizados (artigo 170.)107

.

No mbito do procedimento legislativo, o Presidente da Repblica dispe dos

poderes de iniciativa legislativa, de promulgao, de solicitar uma reapreciao dos

decretos da Assembleia Nacional e de requerer a fiscalizao preventiva da

constitucionalidade108

.

parlamentar (as Leis de autorizao legislativa n. 19/2011, 21/2011, 9/2012 e 15/2012); por sua vez,

tambm pelo que nos dado saber, no houve ainda recurso figura dos decretos legislativos

presidenciais provisrios; j os decretos presidenciais que no so actos legislativos ascenderam a 320 em 2011 e a 252 em 2012.

104 s matrias do artigo 164. devem ainda aditar-se, por fora de outros preceitos da Constituio,

como sendo da competncia natural da Assembleia Nacional: a lei sobre a elaborao, apresentao,

adopo, execuo e controlo do Oramento Geral do Estado (artigo 104., n. 3); a lei sobre a

organizao interna da Assembleia Nacional [artigo 164., alnea a)]; a lei de aprovao do Oramento

Geral do Estado [artigo 164., alnea e)]; a lei sobre a diviso administrativa do pas [artigo 164., alnea

f)]; a lei sobre a organizao e funcionamento dos rgos da administrao local do Estado (artigo 201.,

n. 4); a lei sobre a organizao e funcionamento do sistema de segurana nacional (artigos 202., n. 3, e

203.); a lei sobre restries ao exerccio de direitos pelos agentes da segurana nacional no activo (artigo

205.); a lei sobre organizao e funcionamento da defesa nacional (artigos 206., n. 2, e 207., n.os

1 e 3);

a lei sobre o servio militar (artigo 208., n. 2); a lei sobre organizao e funcionamento dos rgos que

asseguram a ordem pblica (artigo 209., n. 2); a lei sobre a organizao e o funcionamento da

preservao da segurana do Estado (artigo 211., n. 3); a lei sobre a organizao, funcionamento e

fiscalizao dos servios de inteligncia e segurana (artigo 212., n. 2). 105

Artigo 120., alnea e), da CRA. 106

Estes actos esto ainda sujeitos a diversos limites negativos e formais (artigo 126., n.os

3 a 8),

tendo o seu regime de apreciao parlamentar previsto no artigo 172. da CRA. 107

Tal como sucede no sistema constitucional portugus, tambm estes actos esto submetidos

possibilidade de apreciao parlamentar (artigo 171. da CRA). 108

Artigos 120., alnea i), 124., n. 1, 124., n. 2, e 228., n. 1, respectivamente.


28

2.4.2. Entre as zonas de sombra ou de dvida, uma prende-se com a determinao

do alcance do disposto no artigo 165., n. 2, da CRA e uma segunda coloca-se em torno

da competncia de desenvolvimento das leis de bases.

a) Depois de elencar as matrias objecto de reserva relativa, o artigo 165., n. 2,

dispe que A Assembleia Nacional tem ainda reserva de competncia relativa para a

definio do regime legislativo geral sobre todas as matrias no abrangidas no

nmero anterior, salvo as reservadas pela Constituio ao Presidente da Repblica.

Estamos, sem dvida, perante um preceito difcil e ambguo, que nem a doutrina nem o

Tribunal Constitucional tiveram ainda oportunidade de aclarar devidamente109

.

Quanto a ns, a partir do respectivo programa normativo, parecem ser

relativamente firmes as seguintes observaes: (i) a negao da existncia de um

domnio legislativo concorrencial (entre a Assembleia Nacional e o Presidente da

Repblica); (ii) a transformao automtica da competncia legislativa comum da

Assembleia Nacional110

em competncia reservada (tem ainda reserva de competncia

legislativa); (iii) logicamente, a simultnea abertura possibilidade de emisso nessas

matrias de decretos legislativos presidenciais autorizados; (iv) a ambiguidade da

referncia a regime legislativo geral111.

b) Uma questo conexa com o problema agora apreciado a de saber se cabe ou

no ao Presidente da Repblica o poder de aprovar decretos legislativos presidenciais

de desenvolvimento, tendo alguma doutrina dado a essa questo uma resposta

afirmativa112

.

109

A respeito desse artigo, foi tudo menos esclarecedor o que se escreveu no Acrdo n. 233/2013,

de 3 de Fevereiro, desde logo pela dificuldade de uma delimitao em concreto das fronteiras entre a

funo legislativa e a executiva/administrativa. 110

Do artigo 161., alnea b), da CRA. 111

A dvida deve, a nosso ver, ser resolvida neste caso por apelo histria e estrutura da

Constituio [sobre o tpico, Jos de Melo Alexandrino, Como ler a Constituio Algumas coordenadas, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Paulo de Pitta e Cunha, vol. III, Coimbra,

2010, pp. 509 ss. (recurso tambm acessvel on-line)]; interpretando a regra, no contexto de um sistema

de governo de base presidencial (Acrdo n. 319/2013), favoravelmente ao primado (por assim dizer, absoluto) da competncia legislativa do Parlamento, sob pena de ser defraudada a separao e

interdependncia pretendidas pela CRA e inerentes ao princpio do Estado de Direito. 112

Cfr. Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, pp. 306, 308.


29

Ora, a nosso ver, nem a prtica, nem a estrutura, nem o texto da Constituio

suportam semelhante concluso, na medida em que: (1) a tese em apreo desconsidera o

facto de o rgo legislativo por excelncia ser a Assembleia Nacional113

; (2)

desconsidera, em segundo lugar, o alcance explcito da clusula residual do artigo 165.,

n. 2; (3) em terceiro lugar, no releva o facto de o Presidente da Repblica ter sempre

ao seu dispor, alm da iniciativa legislativa, as vias dos decretos legislativos

presidenciais provisrios e autorizados; (4) por fim, em lado algum a Constituio se

refere a decretos legislativos presidenciais de desenvolvimento (havendo, como

sabido, uma clusula expressa de reserva de Constituio quanto aos poderes do

Presidente da Repblica)114

.

c) Problema distinto o que respeita avaliao da praxis, como no deixou de

ser posto em evidncia nos votos de vencido exarados no Acrdo n. 233/2013, de 3 de

Fevereiro. Essa avaliao algo naturalmente fora das nossas possibilidades, na medida

em que requereria uma anlise exaustiva de dezenas e dezenas de decretos presidenciais

(que pudessem situar-se na fronteira entre o poder legislativo e o poder regulamentar).

Duas coisas podemos dizer, no entanto: a primeira a de que, segundo a Constituio,

salvo no que diz respeito orgnica e composio do Poder Executivo115

, no exerccio

de poderes legislativos, o Presidente da Repblica actua, como vimos (v. supra, n.

2.2.1.), no na qualidade de titular do Poder Executivo, mas na qualidade de Chefe de

Estado116

; a segunda de que os actos do Presidente da Repblica que no revistam a

natureza de decreto legislativo presidencial no devem declarar a revogao de

legislao, por tal ser apangio dos actos dotados do atributo da fora de lei117

.

113

Artigos 161., alnea b), 164., 165., 171. e 172. da CRA. 114

Mais uma vez, o artigo 117. da CRA. 115

Artigo 120., alnea e), da CRA. 116

essa concluso que decorre do disposto no artigo 119., alnea v), que comete ao Presidente da

Repblica, enquanto Chefe de Estado, o exerccio das demais competncias estabelecidas na

Constituio, onde se incluem justamente as de aprovao de actos legislativos (que no esto previstas

nem cabem no artigo 120.). 117

Sobre o conceito de fora de lei, Carlos Blanco de Morais, Curso de Direito Constitucional As funes do Estado e o poder legislativo no ordenamento portugus, tomo I, 2. ed., Coimbra, 2012, pp.

293 ss.


30

2.5. A administrao local do Estado

Alm da administrao central do Estado (estruturada em departamentos

ministeriais), da administrao indirecta e da administrao autnoma, a administrao

local do Estado, apesar da singeleza do artigo 201. da CRA, ocupa um lugar

proeminente na organizao e funcionamento do poder poltico em Angola.

A administrao local do Estado exercida por rgos desconcentrados da

administrao central que realizam, a nvel local, interesses e atribuies do Estado, no

mbito da respectiva circunscrio administrativa (em geral, a provncia, o municpio e

a comuna)118

.

frente de cada Provncia, encontra-se um Governador Provincial, nomeado e

destitudo livremente pelo Presidente da Repblica, perante quem responde poltica e

institucionalmente, a quem incumbe conduzir a governao da provncia e assegurar o

normal funcionamento da administrao local do Estado119

. Como rgo de apoio

consultivo, mas sem verdadeiramente limitar a excessiva concentrao de poderes no

rgo de topo, funciona em cada provncia um Conselho Provincial de Auscultao e

Concertao Social120

.

2.6. O poder local

A Constituio da Repblica de Angola deu, como nenhuma outra, uma ateno

nica ao poder local, cingindo-nos aqui a um breve conjunto de notas121

: (i) por vrias

razes, Angola encontra-se numa situao extraordinariamente favorvel ao

desenvolvimento do poder local122

; (ii) o conceito de poder local compreende na CRA

118


A organizao e funcionamento dos vrios rgos da administrao local do Estado esto fixados

na Lei n. 17/2010, de 29 de Julho, alterada pela Lei n. 34/2011, de 12 de Dezembro. 120

Artigo 24. da Lei n. 17/2010, de 29 de Julho estrutura consultiva que tem a sua rplica nos municpios e nas comunas (artigos 57. e 79.).

121 Sobre o assunto, desenvolvidamente, pode ver-se o nosso estudo O poder local na Constituio

da Repblica de Angola: os princpios fundamentais, in Revista da Faculdade de Direito da

Universidade de Lisboa, vol. LI (2010), n.os

1 e 2, pp. 61-92 = Elementos de Direito Pblico Lusfono,

Coimbra, 2011, pp. 279-318 (recurso tambm acessvel on-line); ainda sobre a matria, Carlos Teixeira,

Administrao e governao local em Angola, in Histria: Debates e Tendncias, v. 11, n. 1 (jan./jun.

2011), pp. 47-64 (recurso acessvel on-line); Jos Melo Alexandrino, Sntese Comparativa (2012),

acessvel em ; Carlos Feij, Poder local

em Angola Institucionalizao, organizao e problemas, in Jos Melo Alexandrino (coord.), Jornadas de Direito Municipal Comparado Lusfono [obra em curso de publicao].

122 Jos Melo Alexandrino, O poder local, pp. 63 s.


31

trs formas organizativas: as autarquias locais, as instituies do poder tradicional e

outras modalidades especficas de participao dos cidados123

; (iii) os municpios e as

comunas existentes em Angola no so autarquias locais, mas apenas extenses

desconcentradas da administrao local do Estado124

; (iv) apesar de tudo, desde logo por

razes histricas, os municpios apresentam-se em Angola como o futuro ente local por

excelncia; (v) a CRA recebeu e instituiu como norma de base do poder local o

princpio da autonomia local125

; (vi) quanto institucionalizao das autarquias locais,

processo que ainda no conheceu a aprovao das leis necessrias para o efeito126

, h

muito que o imperativo da autarquizao vem sendo de facto adiado127

, tendo a

Constituio consagrado nesse domnio o princpio do gradualismo (artigo 241.)128

.

3. O sistema jurisdicional

Segundo o artigo 174., n. 1, da CRA, os tribunais so o rgo de soberania com

competncia para administrar a justia em nome do povo, cabendo-lhes em plenitude o

exerccio da funo jurisdicional129

, sem prejuzo da Constituio admitir a regulao

legal dos meios e formas de composio extra-judicial de conflitos (artigo 174., n.

4)130

e de prever expressamente os julgados de paz (artigo 197.).

123


Jos Melo Alexandrino, O poder local, p. 67. 125

Jos Melo Alexandrino, O poder local, pp. 81 ss. 126

Sobre o significado poltico-constitucional dessas leis, Jos Melo Alexandrino, Natureza,

estrutura e funo, pp. 338 s., nota 134. 127

Neste sentido tambm, Armando Marques Guedes, O Estudo dos Sistemas Jurdicos Africanos.

Estado, sociedade, Direito e poder, Coimbra, 2004, p. 144. 128

Sobre o sentido desta norma, Jos Melo Alexandrino, O poder local, pp. 87 ss.; expressando uma relativa adeso a esse entendimento, Carlos Feij, Poder local em Angola, loc. cit.

129 Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, p. 258.

130 Pela Lei n. 16/2003, de 25 de Julho, foi aprovada em Angola a Lei da Arbitragem Voluntria

(para um primeiro enquadramento, Agostinho Pereira de Miranda/Cludia Leonardo, Lei Angolana de

Arbitragem Voluntria: uma anlise descritiva, in Revista de Arbitragem e Mediao, n. 25 (2010), pp.

199-212 (recurso disponvel on-line).


32

3.1. O sistema jurisdicional segundo a Constituio

Segundo a Constituio, os Tribunais superiores so o Tribunal Constitucional, o

Tribunal Supremo, o Tribunal de Contas e o Supremo Tribunal Militar.

Por sua vez, o sistema jurisdicional compreende: (i) uma jurisdio comum,

encabeada pelo Tribunal Supremo e integrada por Tribunais da Relao e outros

tribunais; e (ii) uma jurisdio militar, encabeada pelo Supremo Tribunal Militar e

integrada igualmente por Tribunais Militares de Regio. Pode ainda ser criada uma

jurisdio administrativa, fiscal e aduaneira autnoma, alm de tribunais martimos131

.

3.2. O sistema jurisdicional existente

Todavia, o sistema existente no corresponde ainda, salvo quanto ao elenco dos

Tribunais Superiores132

, ao desenho previsto no artigo 176., n. 2, da Constituio133

.

Neste momento, em que no h jurisdio administrativa autnoma134

, a

jurisdio comum compreende: (i) na primeira instncia, 18 tribunais provinciais e 25

tribunais municipais (sendo estes tribunais de competncia restrita em matria cvel e

penal)135

; (ii) a nvel superior: o Tribunal Supremo (que funciona como Tribunal Pleno

e como Tribunal de recurso).

Os tribunais provinciais esto divididos em Seces e o Tribunal Supremo em

Cmaras, que so, num caso e no outro, as seguintes:

Cvel e administrativo;

Famlia;

Trabalho;

Questes martimas;

131

Artigo 176., n.os

1 a 4, da CRA. 132

Sobre a natureza, composio e estatuto de cada um destes tribunais, veja-se o disposto nos

artigos 180. a 183. da CRA. 133

Entre os diplomas relevantes figuram a Lei do Sistema Unificado de Justia (Lei n. 18/88, de 31

de Dezembro) e a Lei da Impugnao dos Actos Administrativos (Lei n. 2/94, de 14 de Janeiro); quanto

ao nmero total de juzes, segundo dados referidos em discurso do Presidente da Repblica, em 12 de

Junho de 2013, na tomada de posse de novos magistrados, h em Angola cerca de 250 juzes (cfr.

). 134

Sobre a distribuio da competncia neste domnio, com as devidas indicaes, Cremildo Paca,

Direito do Contencioso Administrativo Angolano, Lisboa, 2008, pp. 92 ss. 135

Das decises em matria cvel cabe recurso para o Tribunal Provincial, ao passo que das decises

em matria penal cabe recurso para o Tribunal Supremo.


33

Menores e criminal.

Criado em 2008, o Tribunal Constitucional tem por assim dizer um lugar

separado, quer em virtude do seu estatuto e do vasto conjunto de funes e

competncias definidas na Constituio e na lei, quer tambm por efeito do impacto no

sistema jurisdicional do recurso extraordinrio de inconstitucionalidade. Ainda que,

nestes cinco anos, tenha estado muito cingido a questes de contencioso eleitoral e

partidos polticos, no tem deixado de se afirmar como tribunal dos direitos

fundamentais, como j demonstrou em matria de liberdade pessoal e de habeas

corpus, designadamente136

.

3.3. As perspectivas de reforma

Em Maio de 2013 foi apresentado, pela Comisso da Reforma da Justia e do

Direito nomeada em 2012137

, um anteprojecto de lei sobre a Reforma da Justia e do

Direito, ainda em discusso pblica, prevendo nomeadamente:

O alargamento da rede de tribunais existente, passando dos actuais 50 para

cerca de 200 tribunais (com a criao de um tribunal em cada municpio);

A substituio dos tribunais provinciais e dos tribunais municipais pelos

tribunais de comarca (de competncia geral ou especializada);

A criao dos Tribunais da Relao, instituindo para o efeito 5 regies

judiciais;

A maior ateno a conceder organizao interna e formao.

Segundo informaes prestadas pelos responsveis, esta reforma do sistema de

Justia e do mapa judicirio para implementar gradualmente at 2020138

.

136

Entre outras decises relevantes, vejam-se, por ltimo, os Acrdos n.os

312/2013 e 316/2013

(acessveis em ). 137

Pelo Despacho Presidencial n. 124/2012, de 27 de Novembro foi entretanto parcialmente reconfigurada a composio dessa comisso (pelo Despacho Presidencial n. 68/2013, de 26 de Agosto).

138 Cfr. Novo Mapa Judicirio, in Jornal de Angola, de 16 de Maio de 2013 (notcia acessvel em

).


34


35

NATUREZA, ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO:

O CASO ANGOLANO *

SUMRIO: Introduo. 1. A natureza da Constituio. 1.1. Uma explicao sobre a

Constituio da Repblica de Angola (CRA). 1.2. Traos caracterizadores da CRA. 1.3.

Pressupostos da realizao da Constituio. 2. A estrutura da Constituio. 2.1. A

arquitectura da CRA. 2.1.1. O princpio do Estado de Direito. 2.1.2. O princpio

democrtico. 2.1.3. Idem: as condies da democracia. 2.2. A especificidade da

Constituio como norma. 3. A funo da Constituio. 3.1. As funes gerais da

Constituio. 3.2. As funes particulares da Constituio: o caso da CRA. Eplogo.

Introduo

Ao dar a esta palestra o ttulo Natureza, estrutura e funo da Constituio: o

caso angolano, eu quis colocar e tentar responder, num determinado contexto histrico

e luz de uma Constituio concreta1, a trs interrogaes fundamentais: que tipo de

Constituio a Constituio da Repblica de Angola? Que elementos ou traos

definem o contedo dessa Constituio? Para que serve a Constituio?

*Texto desenvolvido de uma palestra proferida em 30 de Julho de 2011, na cidade do Huambo,

organizada pelo Instituto de Cooperao Jurdica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e

pela Faculdade de Direito da Universidade Jos Eduardo dos Santos. 1 Sobre esta dupla vinculao, na compreenso dos problemas da Constituio, cfr. Konrad Hesse,

Constitucin y Derecho Constitucional, in Benda / Maihofer / Vogel / Hesse / Heyde, Handbuch des

Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland (19942), trad. de Antonio Lpez Pina, Manual de

Derecho Constitucional, Madrid, 1996, p. 1; fazendo declarada aplicao dessa doutrina, Amrico

Simango, Introduo Constituio Moambicana, Lisboa, 1999, p. 27.


36

Trata-se de um exerccio que, sem descurar uma certa abertura interdisciplinar2,

pretende condensar algumas linhas da Cincia do Direito constitucional, olhando

sobretudo a desenvolvimentos registados na Alemanha e em Portugal. Assim, com o

primeiro tpico (natureza da Constituio), pretendo dar nota do contexto, das

circunstncias e da peculiaridade da Constituio angolana no plano do

constitucionalismo contemporneo; com o segundo tpico, pretendo elucidar alguma

coisa sobre a identidade axiolgica da Constituio da Repblica de Angola

(abreviadamente, CRA), mas tambm sobre a especificidade das normas constitucionais

em geral (ou seja, da estrutura da Constituio como norma); com a terceira

interrogao, pretendo identificar as principais funes, gerais e particulares, da

Constituio angolana.

A essas trs partes em que se divide naturalmente a exposio, quis acrescentar

uma derradeira pergunta: como que se d a aplicao da Constituio? O tpico

ento o da realizao da Constituio.

Seja-me permitido ainda um apontamento prvio.

Se abrirmos a Constituio da Repblica de Angola no seu prtico de entrada (o

Prembulo), vemos de certo modo a as quatro partes deste nosso exerccio: (i) nos 11

primeiros pargrafos d-se nota do contexto e da circunstncia da Constituio,

lembrando-se a herana recebida e identificando-se o seu autor (Ns, o Povo de

Angola)3, bem como os valores e as aspiraes que o animaram; (ii) no 12. pargrafo,

identificam-se as (assim expressamente chamadas) traves mestras da Constituio (a

saber: os princpios fundamentais da independncia, soberania e unidade, do Estado

democrtico de direito, do pluralismo de expresso e de organizao poltica, da

separao e equilbrio de poderes dos rgos de soberania, do sistema econmico de

mercado e do respeito e garantia dos direitos e liberdades fundamentais do ser

humano); (iii) no 13. pargrafo, identificam-se expressamente duas funes da

Constituio (servir como factor de unidade nacional e uma forte alavanca para o

desenvolvimento do Estado e da sociedade); (iv) os restantes pargrafos do Prembulo

2 Sobre a necessidade e o sentido desta dupla articulao em anlises jurdicas sobre os sistemas

lusfonos, Jos Melo Alexandrino, Prefcio, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, Coimbra,

2011, pp. 11-13. 3 Integrando assim aquele lote de Constituies que evocam o magnfico We The People, inaugurado

pela Constituio norte-americana de 1787 (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria

da Constituio, 7. ed., Coimbra, 2003, p. 58).


37

remetem-nos, por fim, para a especificidade da forma de realizao da Constituio

(declarando que a Constituio define um quadro de aco poltica para todos,

lembrando o passado e os heris, olhando aos anseios do povo e terminando com o

comprometimento ainda com as futuras geraes).

Dificilmente poderamos encontrar melhor comeo.

1. A natureza da Constituio

Antes de arrolar alguns dos traos que assinalam, no meu entender, as

especificidades da Constituio da Repblica de Angola, sem descurar uma devida

articulao entre a Constituio escrita (ou oficial)4 e a Constituio real5, deixem-

me, a ttulo de intrito, dar a palavra a um renomado especialista em Direito pblico

comparado africano6.

1.1. Numa palestra pronunciada no passado dia 6 de Abril, na Faculdade de

Direito da Universidade Agostinho Neto, na Conferncia Internacional As

Constituies e a estabilidade dos Estados democrticos e de Direito em frica, o

Professor sul-africano Andr Thomashausen comeou por identificar trs grandes

famlias de leis constitucionais: primeiro, a famlia retrgrada das constituies

caudilhistas, que servem como simples instrumento de legalizao formal do poder,

dando como exemplo a Constituio da Lbia; segundo, as constituies neoliberais de

Estado de Direito multipartidrio, de cariz predominante europeu; e terceiro, as

4 Para uma teorizao particular do conceito de constituio oficial, Paulo Otero, Legalidade e

Administrao Pblica O sentido da vinculao administrativa juridicidade, Coimbra, 2003, pp. 559 ss.; Id., Direito Constitucional Portugus, vol. II Organizao do poder poltico, Coimbra, 2010, pp. 137 ss., 140 ss., 158 ss.

5 Por todos, Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), trad. de Gilmar Ferreira

Mendes, A fora normativa da Constituio, Porto Alegre, 1991; Id., Constitucin y Derecho

Constitucional, pp. 8 s.; Id., Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20.

ed., Heidelberg, reimp., 1999, pp. 16 ss.; explicitando o relevo do contexto, no estudo do Direito

Constitucional, Jos de Melo Alexandrino, A estruturao do sistema de direitos, liberdades e garantias

na Constituio portuguesa, vol. I Razes e contexto, Coimbra, 2006, pp. 82 ss., 88 ss.; vol. II A construo dogmtica, pp. 21 s.

6 Comparatista que alis tambm se dedicou a exerccios similares relativamente aos primeiros

passos da democracia e da Constituio portuguesa de 1976 (cfr. Andr Thomashausen, Verfassung und

Verfassungswirklichkeit im modernen Portugal, Berlin, 1982).


38

constituies de partido poltico dominante, sendo o exemplo mais fascinante o da

evoluo do constitucionalismo na Repblica Popular da China7.

E logo acrescentou que essas trs grandes famlias tm em comum a funo

principal de qualquer constituio, ou seja, a integrao de um povo dentro de um

determinado territrio, de tal modo que a representao desse povo possa conquistar no

s formalmente a aceitao internacional, mas igualmente o respeito que lhe permitir

participar em p de igualdade num mundo globalizado8 9.

Ora, para esse publicista da University of South Africa, a nova Constituio de

Angola o exemplo mais recente de uma recepo do normativismo constitucional

moderno e global10. Notando que essa Constituio resulta de um dos mais

prolongados e complexos processos constituintes dos nossos tempos (que durou 14 anos

no total), o autor no deixou de salientar ainda outros aspectos, nomeadamente a criao

de uma comisso tcnica de acompanhamento do processo (similar conveno de

peritos que em 1948 elaborou o projecto do que veio a ser a Lei Fundamental alem de

1949) e a aplicao do princpio da inclusividade, pela procura do consenso,

introduzindo assim na democracia multipartidria moderna um conceito fundamental

das tradies consuetudinrias africanas11

.

Todavia, teve igualmente de reconhecer que houve uma falha de inclusividade na

origem, em virtude da recusa de participao na votao final por parte do maior partido

da oposio, admitindo que na base da diviso estiveram questes relativas forma de

escolha do Chefe de Estado, extenso dos poderes do Presidente e medida de

descentralizao territorial do pas12

.

Ora, as explicaes sucessivamente avanadas pelo comparatista sul-africano para

esses diversos tpicos so relativamente benignas, na medida em que: (i) reconhece um

idntico peso do partidarismo noutros sistemas (na frica do Sul, desde logo); (ii)

7 Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas Constitucionais em frica, paper no

revisto disponvel em

(30.07.2011), p. 3. 8 Ibidem.

9 Anotando seguidamente a evoluo registada em frica desde os anos noventa, o autor registou

que at 1990, apenas 9 dos 53 Estados africanos tiveram um governo democraticamente eleito, e desde

ento at 2010, todos os 47 pases da frica subsaariana realizaram eleies peridicas, num total de mais

de 260 eleies (ibidem, p. 5). 10

Ibidem, p. 7. 11

Ibidem. 12

Ibidem, p. 8.


39

questiona o qualificativo de hiper-presidencialista que CRA foi dado por certos

autores13

, afirmando que a separao de poderes vertical mais relevante do que a

separao de poderes a nvel horizontal; (iii) e sobretudo por reconhecer que a CRA

um texto exemplar na matria dos direitos e liberdades fundamentais14

.

Por tudo isso, na sua opinio, o aspecto determinante na relao entre a

Constituio e a realidade constitucional est em aberto e depende em grande medida do

papel e da evoluo do poder judicial em Angola15

. Na verdade, apesar de o Estado em

frica continuar a ser, reconhecidamente, um Estado fraco16

, o valor do

constitucionalismo e a crescente importncia da legitimidade constitucional em frica

no podem nem devem ser questionadas. Por conseguinte, a CRA integra-se plenamente

no processo de dignificao das Constituies africanas.

1.2. Recuperada esta explicao, importa agora sumariar alguns dos traos

caracterizadores da Constituio de 201017

, sem prejuzo da necessria articulao a

estabelecer com uma srie de realidades, factores ou pressupostos extra-jurdicos18

pois, como escreve Konrad Hesse, [a] norma constitucional no tem existncia

autnoma em face da realidade. A sua essncia reside na sua vigncia, ou seja, a

situao por ela regulada pretende ser concretizada na realidade. Essa pretenso de

13

Como Vital Moreira (cfr. Presidencialismo Superlativo, in Pblico, de 9 de Fevereiro de 2010). 14

Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, pp. 8-9. 15

Ibidem, p. 9. 16

Sobre a ntima relao entre a fora do Estado e o grau de efectividade de uma Constituio,

Marina Costa Lobo / Octavio Amorim Neto, O semipresidencialismo e a democratizao da lusofonia,

in O Semipresidencialismo nos Pases de Lngua Portuguesa, Lisboa, 2009, p. 17. 17

Para uma similar caracterizao sumria da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, Jorge

Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo I Preliminares. O Estado e os sistemas constitucionais, 8. ed., Coimbra, 2009, pp. 343 ss.; para o primeiro grande esforo de caracterizao da

CRP, Jorge Miranda, A Constituio de 1976 Formao, Estrutura, Princpios Fundamentais, Lisboa, 1978, pp. 155 ss., 259 ss.

18 Entre muitos, Wilhelm Hennis, Verfassung und Verfassungswirklichkeit, Tbingen, 1968; Klaus

Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, tomo I: Grundbegriffe und Grundlagen des

Staatsrechts. Strukturprinzipien der Verfassung, 2. ed., Mnchen, 1984, pp. 99 s.; Konrad Hesse, A fora

normativa da Constituio, pp. 13, 20 ss., 28; Id., Grundzge, pp. 16 ss.; Dieter Grimm, Verfassung (1989), in Die Zukunft der Verfassung, Frankfurt am Main, 1990, pp. 15 ss., e passim; Ekkehart Stein,

Staatsrecht, 16. ed., Tbingen, pp. 12 ss.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo I, p.

114; Marcelo Neves, A constitucionalizao simblica, 2. ed., So Paulo, 2007, pp. 83 ss.; em concreto,

e numa perspectiva um pouco distinta, aludindo a desfasamento entre partes da C

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