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UNIVERSIDADE REGIONAL DO CARIRI - URCA CENTRO DE CIÊNCIAS E TECNOLOGIA

DEPARTAMENTO DE CONSTRUÇÃO CIVIL CURSO DE TECNOLOGIA DA CONSTRUÇÃO CIVIL – HABILITAÇÃO EM

EDIFÍCIOS TABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – TCC

CORRUPÇÃO NAS LICITAÇÕES PÚBLICAS: UM ENFOQUE SOBRE

OS PRINCIPAIS TIPOS DE FRAUDES EM LICITAÇÕES DE OBRAS

PÚBLICAS NA REGIÃO METROPOLITANA DO CARIRI.

CÍCERA FURTADO PEREIRA

JUAZEIRO DO NORTE - CEARÁ

2016

i

CÍCERA FURTADO PEREIRA

CORRUPÇÃO NAS LICITAÇÕES PÚBLICAS: UM ENFOQUE SOBRE OS PRINCIPAIS TIPOS DE FRAUDES EM LICITAÇÕES DE OBRAS PÚBLICAS NA

REGIÃO METROPOLITANA DO CARIRI.

Projeto de Pesquisa apresentado a Universidade Regional do Cariri - URCA como requisito para obtenção do título de Tecnólogo com habilitação em Edifícios, sob orientação do Prof. Me. Jefferson Luiz Alves Marinho

JUAZEIRO DO NORTE – CEARÁ

2016

ii

CICERA FURTADO PEREIRA

CORRUPÇÃO NAS LICITAÇÕES PÚBLICAS: UM ENFOQUE SOBRE OS

PRINCIPAIS TIPOS DE FRAUDES EM LICITAÇÕES DE OBRAS PÚBLICAS NA

REGIÃO METROPOLITANA DO CARIRI.

Elaborado por CÍCERA FURTADO PEREIRA

Aluna do Curso de Tecnologia da Construção Civil – habilitação em Edifícios - URCA

BANCA EXAMINADORA

PROF. Me. JEFFERSON LUIZ ALVES MARINHO

(ORIENTADOR)

PROF. Esp. VANGIVALDO DE CARVALHO FILHO

(AVALIADOR)

PROF. Me. JORGE LUÍS ISHIMARU

(AVALIADOR)

DATA DE APROVAÇÃO:______ DE ___________________ DE 2016.

iii

Aos meus pais pelo esforço e

dedicação para realização do meu

sonho e a todos aqueles que

acreditaram em mim.

iv

AGRADECIMENTOS

Primeiramente gostaria de agradecer a Deus, pois foi ele quem me concedeu a

oportunidade de iniciar esta caminhada e me deu força para ir até o final.

Aos meus Pais pelo ensinamento maior, exemplo de que vitórias são possíveis

quando as desejamos. A minha avó Maria Alves Pereira (In memorian) que sempre

esteve do meu lado com palavras de incentivo e força.

As minhas irmãs Cecilia e Flavia por serem guerreiras e principalmente

companheiras.

A meu sobrinho Adryan, pelos momentos de alegria.

Ao meu Orientador, Jefferson Luiz Alves Marinho, por ter acreditado neste trabalho

e com sua dedicação e paciência fez com que pudéssemos alcançar nosso

objetivo.

A turma a ― A casa caiu‖, na qual foi fundamental na minha caminhada, me

proporcionou momentos de felicidades em especial a Nayanne Paloma, Rayane,

Prisce e Darley.

Aos meus colegas de trabalho e a diretoria pela compreensão dos meus horários,

em especial a Rikaline Patricio de Oliveira por ser minha amiga confidente.

Também quero deixar meus especiais agradecimentos a meu namorado Gracielio,

pelo Amor dedicado, pelo respeito, paciência e atenção nos momentos em que

precisava.

v

―A diferença entre o possível e o impossível está na vontade

humana.‖

(Louis Pasteur).

vi

RESUMO

Licitação é um procedimento do ordenamento jurídico previsto para a Administração Pública eleger a proposta mais vantajosa ao fim proposto, no entanto, com a corrupção cada vez mais presente no nosso país, tem sido realizada de forma fraudulenta pelos gestores públicos. Esse trabalho consiste em uma análise de situações que objetiva identificar as fraudes em licitações ocorridas na Região Metropolitana do Cariri com enfoque na construção civil. Dos casos relatados pelo Ministério Público do Estado do Ceará e pelo Tribunal de Contas dos Municípios fica claro que a modalidade mais utilizada para fraudes é a Carta Convite e que a fraude mais comum é a formação de cartel. São inúmeros os meios que os corruptos encontram para burlar o processo licitatório e desviar os recursos públicos, mas também são inúmeras as maneiras de se evitar a ocorrência de fraudes. O que falta é o acompanhamento em tempo real do processo licitatório que iniba a fraude do processo e faça valer o princípio da publicidade aos editais.

Palavras-chave: Licitação. Fraude. Obras públicas.

vii

ABSTRACT

Bidding is a procedure of the law provided for the Public Administration choose the

most advantageous offer to the proposed order, however, corruption is increasingly

present in our country, it has been made fraudulently by public managers. This work

consists of an analysis of situations that aims to identify fraud in bidding occurred in

Metropolitan Cariri Region with a focus on construction. Of the cases reported by

the Ceará State Public Prosecutor and the Court of Auditors of the municipality

became clear that the method most commonly used for fraud is the Invitation Letter

and the most serious form used is the formation of a cartel. There are countless

ways that are corrupt to circumvent the bidding process and divert public resources,

but there are also numerous ways to prevent fraud from occurring. What is missing

is the real-time monitoring of the bidding process that inhibit the process of fraud

and enforce the principle of advertising for bidding documents.

Keywords: Bidding. Fraud. Public Works.

viii

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Etapas de Licitação de obras públicas no Brasil. ___________________________ 15

Figura 2 - Procedimentos de Licitação - Fases Interna e Externa. _____________________ 18

Figura 3 - Triângulo de Fraude de Cressey. ________________________________________ 24

Figura 4 - Como as Fraudes são descobertas. _____________________________________ 41

ix

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Modalidades e os tipos de licitação. _____________________________________ 17

Tabela 2 - Dez principais tipos de irregularidades graves com indicativo de paralisação. _ 23

x

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 11

1.1. JUSTIFICATIVA ...................................................................................................... 11

1.2. OBJETIVO ............................................................................................................... 12

1.2.1. GERAL ............................................................................................................. 12

2. LICITAÇÃO ................................................................................................................ 13

3. PROCESSO LICITATÓRIO ........................................................................................ 15

3.1. MODALIDADES .......................................................................................................... 15

3.1.1. CONCORRÊNCIA ............................................................................................ 16

3.1.2. TOMADA DE PREÇO ...................................................................................... 16

3.1.3. CONVITE .......................................................................................................... 16

3.1.4. CONCURSO ..................................................................................................... 16

3.1.5. PREGÃO .......................................................................................................... 17

3.1.6. LEILÃO ............................................................................................................. 17

3.2. TIPOS DE LICITAÇÃO ........................................................................................... 17

3.3. FASE PRELIMINAR À LICITAÇÃO ........................................................................... 18

3.4. FASE INTERNA .......................................................................................................... 18

3.5. FASE EXTERNA ......................................................................................................... 19

3.6. FASE CONTRATUAL ................................................................................................. 20

3.7. FASE POSTERIOR A CONTRATAÇÃO.................................................................... 20

4. FRAUDES EM LICITAÇÃO ........................................................................................ 21

4.1. CRIMES E PENAS PREVISTAS NA LEI 8.666/93 .................................................... 24

4.2. COMO DETECTAR FRAUDES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .......................... 27

5. O PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................... 30

6. LICITAÇÃO PARA EXECUÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS.......................................... 32

7. FRAUDES EM LICITAÇÕES NA REGIÃO METROPOLITANA DO CARIRI. ............ 35

8. CONCLUSÃO ............................................................................................................ 40

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................. 42

11

1. INTRODUÇÃO

O processo licitatório é uma ferramenta utilizada pela Administração Pública

para seleção de empresas prestadoras de serviço, que visa selecionar as

propostas mais vantajosas em termos de técnica e preço para a mesma. A qual foi

imposta como obrigatória no Brasil por diversos diplomas legislativos.

A Lei 8.666/93 institui normas para licitações e contratos da Administração

Pública e dá outras providências. Tal processo deverá sempre ter como resultado

final a obtenção de seu objeto, seja uma obra, serviço, alienação, locação, compra,

permissão ou concessão, sempre nas melhores condições para o Poder Público.

Este trabalho está centrado nas fraudes em licitações de obras da

construção civil, pois a Controladoria Geral da União - CGU apurou desvios que

chegam a R$ 5 milhões, só no ano de 2008 (CGU, 2010). Nesse trabalho a área de

abrangência será a região do Cariri, onde se constatou que existem algumas

cidades investigadas pelo Ministério Público (Estadual e Federal) por supostas

fraudes em licitações.

Em investigações realizadas pelo CGU em 2015 foram detectadas supostas

irregularidades no Crato, município da região do Cariri, como por exemplo, a

dispensa de licitação beneficiando doadores de campanha do atual prefeito e o

superfaturamento na contratação de transporte escolar. Segundo o Jornal Hoje,

tais fraudes investigadas somam mais de R$ 3 milhões.

1.1. JUSTIFICATIVA

Devido a dimensão que o tema Corrupção vem tomando nos últimos 20

anos, a Administração Pública no Brasil vem buscando reestruturar os órgãos e

reformar os processos de gestão pública para combater esse mal que assola nosso

país. Logo, é essencial identificar onde ela mais se processa dentro de todo o ciclo

orçamentário da despesa pública.

Foi com base na repercussão desse assunto que se resolveu pesquisar

sobre a fraude nas licitações de obras de construção civil de modo especial as

verificadas na região do Cariri.

12

1.2. OBJETIVO

1.2.1. GERAL

O objetivo principal desse trabalho é identificar os principais tipos de fraudes

nos processos licitatórios da Construção Civil com enfoque na região do

Cariri.

1.2.2. ESPECÍFICOS

Para se alcançar o objetivo geral se fará uso das seguintes ações:

Descrever os tipos e procedimentos do processo licitatório;

Identificar como as fraudes acontecem e como detectá-las; e,

Analisar os principais tipos de fraudes constatadas, na região do Cariri,

propondo solução para evitá-las.

13

2. LICITAÇÃO

Conforme a Lei 8.666/93, a licitação é um procedimento administrativo que

consiste na seleção de candidatos que estão aptos a celebrar contratos ou

tornarem-se permissionários de serviços públicos ou do uso de bens públicos. De

maneira que deve ser garantida a isonomia entre os participantes, a seleção da

proposta mais vantajosa (em termos de técnicas e preço) para a administração e a

promoção do desenvolvimento nacional sustentável, respeitando os princípios

expressos da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade,

probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento

objetivo; e os princípios implícitos da competitividade, do procedimento formal, do

sigilo das propostas e da adjudicação compulsória (ARCINE, 2007, p. 16).

Segundo o Art. 2° da Lei 8.666/93, todo contrato realizado pela

Administração Pública com terceiros, que envolvam obras, serviços, publicidade,

compras, alienações, concessões, permissões e locações, deverão,

obrigatoriamente, ser precedidos de licitação. E o Art. 89 dessa mesma Lei afirma o

cometimento de crime caso ocorra dispensa não prevista em lei.

Submetem-se ao regime da Lei 8.666/93 os órgãos da Administração Direta,

Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas, Sociedades de Economia

Mista, fundos especiais e demais entidades controladas direta ou indiretamente

pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (ARCINE, 2007, p. 16).

Pelo princípio da transparência e da publicidade todos os interessados

devem ter conhecimento das condições licitatórias, para se evitar a prática de

irregularidades nos respectivos procedimentos e contratações sigilosas, danosas

ao Erário (TCU, 2010, p. 22). É tentando se evitar fraudes nos processos licitatórios

que se determinou que na licitação não há fase sigilosa (art. 3°, § 3º, Lei 8.666/93).

Para se evitar preços exorbitantes ou defasados, inicialmente, deve ser

realizada uma estimativa prévia de preço para ser utilizada como um parâmetro no

julgamento das ofertas apresentadas e para que se possa escolher a modalidade

de licitação (TCU, 2010, p.85-86).

As modalidades de licitação são: Concorrência, Tomada de preços, Convite,

Concurso, Leilão e Pregão. Sendo os três primeiros mais utilizados, principalmente

na construção civil, sobre os seguintes critérios:

Concorrência: serviços e obras de engenharia com valor estimado

acima de R$ 1.500.000,00;

Tomada de preços: serviços e obras de engenharia com valor

estimado acima de R$ 150.000,00 até R$ 1.500.000,00;

14

Convite: serviços e obras de engenharia com valor estimado

acima de R$ 15.000,00 até R$ 150.000,00 (TCU, 2010, p. 101).

Segundo a Lei 8.443/92, art. 46, caso seja detectada a ocorrência de fraude

comprovada à licitação, o Tribunal de Contas da União declarará a inidoneidade do

licitante fraudador para participar de licitação na Administração Pública Federal, por

até cinco anos. Nesse sentindo, para se detectar a ocorrência de fraudes, Affonso

(2004, p. 11) destaca que os elementos a seguir devem constar da Matriz de

Planejamento:

regularidade formal e real dos procedimentos licitatórios;

situação física e jurídica dos licitantes;

termos e valores firmados;

situação das obras; e

identificação dos responsáveis envolvidos.

15

3. PROCESSO LICITATÓRIO

Segundo Alves (2014, p. 22) - apud Altounian (2012, p. 55) - o processo

licitatório se divide, basicamente, em duas fases, interna e externa, e é precedido

pela fase preliminar, onde a Administração toma a decisão de licitar, conforme

Figura 1. Em seguida a licitação tem-se a execução e conclusão da obra e, após

esta etapa, se encerra todo o processo com a garantia de qualidade e durabilidade

da obra entregue, que por Lei, a empresa deve oferecer. O autor ainda acrescenta

que ―nenhuma das etapas é menos valiosa que as outras, pois todas existem em

razão de proteger a autoridade contratante e esse sistema teoricamente evita o

desperdício dos recursos públicos‖.

Figura 1 - Etapas de Licitação de obras públicas no Brasil.

Fonte: TCU, 2013.

3.1. MODALIDADES

A lei 8.666/93 traz no seu art. 22 as seguintes modalidades de licitação:

Concorrência, Tomada de preços, Convite, Concurso, Leilão e Pregão. Sendo os

três primeiros mais utilizados, principalmente na construção civil.

16

3.1.1. CONCORRÊNCIA

A modalidade concorrência se caracteriza por não exigir um cadastramento

prévio dos licitantes com o órgão contratante e por permitir que quaisquer

interessados que comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação

exigidos no edital possam participar. Esta modalidade é aplicada em serviço e

obras de engenharia com valor estimado acima de R$ 1.500.000,00 (TCU, 2010,

p.38).

3.1.2. TOMADA DE PREÇO

A tomada de preços é a modalidade realizada entre interessados

devidamente cadastrados como fornecedor do contratante ou que atenderem a

todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia antes da data de

entrega dos envelopes. Esta é aplicada a serviços e obras de engenharia com valor

estimado acima de R$ 150.000,00 até R$ 1.500.000,00. E é comum que os editais

de licitações desta modalidade sejam mais exigentes do que aqueles na

modalidade de concorrência (TCU, 2010, p.39; ALVES, 2014, p.24).

3.1.3. CONVITE

O convite é a modalidade utilizada para serviços e obras de engenharia com

valor estimado acima de R$ 15.000,00 até R$ 150.000,00. Esta modalidade é mais

simples e é realizada entre interessados escolhidos e convidados em número

mínimo de três pela Administração. Sua divulgação é feita mediante fixação de

cópia do convite em quadro de avisos do órgão ou entidade, localizado em lugar de

ampla divulgação. É permitida a participação de licitantes que não tenham sido

formalmente convidados, mas que sejam cadastrados no órgão ou entidade

licitante ou no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf). Os

interessados devem solicitar o convite com antecedência de até vinte e quatro

horas da apresentação das propostas (TCU, 2010, p. 40).

3.1.4. CONCURSO

É a modalidade entre quaisquer interessados para a escolha de trabalho

técnico, científico ou artístico, mediante pagamento de prêmios ou remuneração

dos vencedores (art. 22, § 4°, Lei 8.666/93).

17

3.1.5. PREGÃO

É a modalidade de licitação adotada em razão da natureza do objeto e é

utilizado para aquisição de bens e serviços comuns, como, por exemplo, obras.

Possui um critério de julgamento baseado no menor preço, pode ocorrer de forma

presencial ou eletrônica e em qualquer valor de contrato (Lei 10.520/2002).

3.1.6. LEILÃO

É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de

imóveis inservíveis, oriundos de procedimentos judiciais ou de dação em

pagamento; ou de produtos apreendidos ou penhorados (art. 22, §5°, Lei 8.666/93).

3.2. TIPOS DE LICITAÇÃO

O §1° do art. 42 da Lei 8.666/93 institui os tipos de licitação aplicáveis a

todas as modalidades, com exceção da modalidade concurso, e a Tabela 1

relaciona ambos:

I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta

mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o

licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do

edital ou convite e ofertar o menor preço;

II - a de melhor técnica;

III - a de técnica e preço.

IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens

ou concessão de direito real de uso.

Tabela 1 - Modalidades e os tipos de licitação.

Modalidades Possíveis tipos de licitação

Convite Tomadas de Preço

Menor preço (regra), Melhor técnica, Técnica e Preço.

Concorrência Menor preço (regra), Melhor técnica, Técnica e preço, Maior lance ou oferta (alienação de bens).

Pregão Menor Preço.

Leilão Maior lance ou oferta.

Concurso Nenhum. Fonte: O autor.

18

3.3. FASE PRELIMINAR À LICITAÇÃO

A fase preliminar à licitação tem o objetivo de identificar necessidades,

estimar recursos e escolher a melhor alternativa para o atendimento dos anseios

da sociedade (TCU, 2013, p.12). Portanto, a realização dessa etapa visa evitar a

elaboração desnecessária de projetos mais complexos e onerosos, licitação e

execução de empreendimentos inviáveis.

Esta fase é compreendida, basicamente, pela análise de necessidade,

estudo de viabilidade e anteprojeto.

3.4. FASE INTERNA

É na fase interna da licitação que se especifica detalhadamente os objetos a

ser contratado, através de um projeto básico, e se definem todos os requisitos para

elaboração do edital, conforme mostra a Figura 2 (TCU, 2013, p.14). Esta fase é de

tal importância, pois a Lei 8.666/93 exige expressamente que se forneça ao

licitante uma perfeita caracterização da obra e previsão adequada de recursos,

estando o processo ou contrato sujeito à nulidade (ALVES, 2014, p.27, apud

ALTOUNIAN, 2012, p.135).

Figura 2 - Procedimentos de Licitação - Fases Interna e Externa.

Fonte: Google.

O edital deve trazer em seu escopo, de forma clara e direta, o objeto da

obra, projeto básico e executivo, cronograma físico-financeiro, planilha de

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quantitativos e custos unitários preenchida com o preço de referência cotado pela

Administração (ALVES, 2014, p.26).

Visando reduzir as fraudes em licitações, deve-se se atentar, nesta fase, a

legislação que limita as exigências que podem ser feitas pelo gestor quanto à

documentação e proíbe a participação de servidores ou dirigentes da entidade

contratante, membros da comissão ou autores do projeto que participem da

licitação, na intenção de que a licitação ocorra com o maior número de

concorrentes possível (ALVES, 2014, p.27).

3.5. FASE EXTERNA

A fase externa da licitação é a etapa mais importante e se inicia com a

publicação do edital e termina com a assinatura do contrato, conforme mostra a

Figura 2. Esta publicação deve ser feita em Diário Oficial e jornal diário de grande

circulação (TCU, 2013).

Nesta fase ocorre à avaliação da documentação dos participantes e do

preço dos concorrentes e, no caso de obras e serviço de engenharia, considera-se

inexequível as propostas que apresentarem preço inferior a 70% do menor dos

seguintes valores:

média aritmética dos valores das propostas superiores a 50%

do valor orçado pela Administração; ou

valor orçado pela Administração (TCU, 2013, p.40).

Para se evitar fraudes, essa etapa é acompanhada por um representante

devidamente credenciado de cada empresa que poderá examinar a documentação

e proposta dos concorrentes, nas quais deverão ser abertas em ato público

previamente designado. Desta maneira os representantes podem verificar se estão

sendo respeitados os direitos de sua empresa e se há irregularidades que

inabilitem seu concorrente (ALVES, 2014, p.28 e 29).

Após todo processo de análise das propostas, homologa-se a licitação

declarando uma empresa vencedora. Então se dá a leitura e assinatura do contrato

dando início a uma nova fase da concepção de uma obra pública.

20

3.6. FASE CONTRATUAL

A fase contratual inicia com a assinatura do contrato e a emissão da ordem

de serviço e se encerra com o recebimento da obra (TCU, 2013, p.41). Durante a

execução da mesma a contratante deve acompanhar os serviços da empresa por

meio de fiscalização e medições (ALVES, 2014, p.29).

Assim como nas outras fases, para se evitar fraudes através de acréscimos

exorbitantes no preço ao decorrer da obra, o contrato só pode ser acrescido ou

reduzido quando se fizer necessários nas obras ou serviços até 25% do valor inicial

do contrato e, no caso particular de reforma de edifício ou equipamento, até o limite

de 50%, apenas para os seus acréscimos. Para tanto essa alteração pode

significar em aumento ou diminuição do prazo de execução da obra (TCU, 2013, p.

44).

E no caso do não cumprimento ou inexecução total ou parcial do contrato,

segundo TCU (2013):

A administração poderá aplicar ao contratado as seguintes sanções,

garantida a prévia defesa:

• Advertência;

• Multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;

• Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento

de contratar com a Administração, por prazo não superior a dois

anos;

• Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a

Administração pública enquanto perdurarem os motivos

determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação

perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será

concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos

prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada

com base no item anterior.

3.7. FASE POSTERIOR A CONTRATAÇÃO

Após a entrega da obra, a empresa contratada é obrigada por Lei a reparar

os defeitos que surgirem por falha de execução por características de materiais

utilizados durante o período de cinco anos (Alves, 2014, p.30, apud Altounian,

2012). Portanto, a empreiteira deve prestar assistência para reparar, corrigir,

remover, reconstruir ou substituir o objeto do contrato no total ou em parte sem

ônus para a contratada (TCU, 2013, p.52).

21

No ato de entrega da obra a empresa contratada deve entregar ao

contratante o as built da obra, o qual trará todas as informações de como a obra foi

construída, e toda a documentação necessária para a utilização do

empreendimento (ALVES, 2014, p. 31, apud ALTOUNIAN, 2012).

4. FRAUDES EM LICITAÇÃO

São inúmeras as estratégias utilizadas para se fraudar licitações. O TCU

(2013) aponta alguns indícios de fraude no processo licitatório. Uma estratégia

muito conhecida é a burla feita por ―empresas fantasmas‖, ou seja, que inexistem

física ou juridicamente, e as consequentes ―notas frias‖. Outra fraude muito usual é

a de empresas legalmente constituídas e com funcionamento normal que vendem

aos municípios, com o conluio dos administradores públicos cúmplices, produtos e

serviços superfaturados ou recebem contra a apresentação de notas que

discriminam serviços não executados e produtos não entregues (TREVISARI et al,

2003, p.20).

Outro artifício utilizado por licitantes é o ―jogo de planilha‖, no qual, a partir

de projetos básicos deficitários e/ou por informações privilegiadas, consiste na

manipulação dos custos unitários de uma proposta, atribuindo custos unitários

elevados para os itens que terão o seu quantitativo aumentado e custos unitários

diminutos nos serviços cujo quantitativo será diminuído ou suprimido. Esse artifício

só é possível através de informações antecipadas de quais os serviços que terão o

quantitativo aumentado e que partem da cumplicidade de muitos funcionários

públicos corruptos. Desse modo vencem a licitação por conseguirem um valor

global abaixo dos concorrentes, graças aos custos unitários diminutos que não

serão executados. Essas alterações quantitativas na planilha contratual levam ao

pagamento de um valor global muito acima do de mercado, ou seja, ao

superfaturamento (CAMPITELI, 2006).

É evidente que para aplicação de muitas das estratégias conhecidas se

precisa da cumplicidade de muitos administradores corruptos e que a principal

causa de fraudes em licitações é simplesmente o desejo do interessado em usufruir

do dinheiro público.

Dentre as inúmeras fraudes já constatadas, a mais grave de todas é o cartel,

pois extingui a competitividade que é a alma do certame. O cartel consiste no

acordo explícito ou implícito entre os concorrentes visando o aumento de preço, a

restrição da oferta e a conspiração contra a inovação dos produtos Acórdão n.

2.140/2008 (VIEIRA, 2012). Segundo a cartilha de ―Combate a Cartéis em

Licitações‖ do Ministério da Justiça (2008), os cartéis podem se manifestar da

seguinte forma:

22

a) Fixação de preços, na qual há um acordo formado entre

concorrentes para aumentar ou fixar preços e impedir que as propostas

fiquem abaixo de um ―preço base‖.

b) Direcionamento privado da licitação, em que há a definição

de quem irá vencer determinado certame ou uma série de processos

licitatórios, bem como as condições nas quais essas licitações serão

adjudicadas.

c) Divisão de mercado, representada pela divisão de um conjunto

de licitações entre membros do cartel, que, assim, deixam de concorrer

entre si em cada uma delas. Por exemplo, as empresas A, B e C fazem

um acordo pelo qual a empresa A apenas participa de licitações na região

Nordeste, a empresa B na região Sul e a empresa C na região Sudeste.

d) Supressão de propostas, modalidade na qual concorrentes

que eram esperados na licitação não comparecem ou, comparecendo,

retiram a proposta formulada, com intuito de favorecer um determinado

licitante, previamente escolhido.

e) Apresentação de propostas “pro forma”, caracterizada

quando alguns concorrentes formulam propostas com preços muito altos

para serem aceitos ou entregam propostas com vícios reconhecidamente

desclassificatórios. O objetivo dessa conduta é, em regra, direcionar a

licitação para um concorrente em especial.

f) Rodízio, acordo pelo qual os concorrentes alternam-se entre os

vencedores de uma licitação específica. Por exemplo, as empresas A, B e

C combinam que a primeira licitação será vencida pela empresa A, a

segunda pela empresa B, a terceira pela empresa C e assim

sucessivamente.

g) Subcontratação, pela qual concorrentes não participam das

licitações ou desistem das suas propostas, a fim de serem subcontratados

pelos vencedores. O vencedor da licitação a um preço supra-competitivo

divide o sobre-preço com o subcontratado.

Umas das medidas utilizadas para o combate a formação de cartel são: a

não previsão de cláusulas restritivas nos editais de licitação; a disponibilização na

íntegra dos editais na internet; a descrição do bem, serviço ou obra com as

características necessárias para a Administração; e o parcelamento do objeto

utilizando-se da modalidade de licitação pertinente para o objeto inteiro. Todas

essas medidas aumentam a competitividade, de modo que quanto maior for esta,

menor será a possibilidade de cartel (VIEIRA, 2012).

O Acórdão n. 2.140/2008 do Plenário do Tribunal de Contas da União

menciona os dez principais tipos de irregularidades graves com indicativo de

paralisação (IG-P), observadas nas obras fiscalizadas pelo TCU em 2008,

conforme Tabela 2.

23

Tabela 2 - Dez principais tipos de irregularidades graves com indicativo de paralisação.

Fonte: Mourão e Couto (2011, apud Acórdão n. 2.140/2008).

Segundo o Modelo do Triângulo de Fraude de Donald Cressey (1953), a

fraude é o resultado de pressão, oportunidade e racionalização, conforme

demonstra a Figura 3. Onde a pressão se caracteriza por uma situação de

dificuldade financeira, o que leva a procura por oportunidades, como, por exemplo,

atividades com fiscalização precária. E por fim racionaliza a fraude para si antes de

cometê-la por insatisfação no trabalho, por exemplo, como uma espécie de

mecanismo para desassociar a culpa a si mesmo (COSTA, 2016).

24

Figura 3 - Triângulo de Fraude de Cressey.

Fonte: portal.tcu.gov.br/, 2016.

Os motivos encontrados para se explicar a ocorrência dessas fraudes foram:

controle interno deficiente, sensação de impunidade, agentes corruptores,

dificuldade na formação de provas e artifícios legais de defesa. E as áreas onde

mais se encontra essa ocorrência são: licitações públicas, administração de

contratos, controle de bens patrimoniais, convênios e repasses, conformidade

documental e sonegação fiscal (ESAF, 2015).

4.1. CRIMES E PENAS PREVISTAS NA LEI 8.666/93

A Lei 8.666/93 discerne sobre a penalidade prevista para as pessoas que

agem de má-fé impondo limites às ações dos licitantes e demais envolvidos ou, até

mesmo, aos que contratam de forma direta com dispensa da licitação, a qual não

foi autorizada:

Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas

em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à

inexigibilidade:

Pena: detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.

Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou

qualquer outro expediente, o caráter competitivo do procedimento

25

licitatório, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem

decorrente da adjudicação do objeto da licitação:

Pena: detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.

Art. 91. Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado

perante a Administração, dando causa à instauração de licitação ou à

celebração de contrato, cuja invalidação vier a ser decretada pelo Poder

Judiciário:

Pena: detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.

Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato

de procedimento licitatório:

Pena: detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.

Art. 95. Afastar ou procurar afastar licitante, por meio de violência,

grave ameaça, fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo:

Pena: detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa, além da

pena correspondente à violência.

Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação

instaurada para aquisição ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato

dela decorrente:

I - elevando arbitrariamente os preços;

II - vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada

ou defeituosa;

III - entregando uma mercadoria por outra;

IV - tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a

proposta ou a execução do contrato:

Pena: detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.

Quanto à administração, a Lei 8.666 determina que caso esta celebre

contrato ou facilite a licitação para pessoas idôneas também estará sujeita a

penalidades:

Art. 97. Admitir à licitação ou celebrar contrato com empresa ou

profissional declarado inidôneo:

26

Pena: detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.

Art. 98. Obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrição de

qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente

a alteração, suspensão ou cancelamento de registro do inscrito:

Pena: detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.

E por fim, é determinado no artigo 99, da mesma lei, que o valor da multa

não seja inferior a 2 % e nem superior a 5% do valor do contrato licitado ou

celebrado e que a mesma será revertida à Fazenda Federal, Distrital, Estadual ou

Municipal.

A Lei 8.429/92, que discorre sobre improbidade administrativa, prevê, no art.

12, a proibição de contratar com o Poder Público durante:

10 anos, na hipótese de condenação por ato de improbidade

administrativa prevista no art. 9º (enriquecimento ilícito);

5 anos, por condenação de ato de improbidade constante do art. 10

(dano ao erário);

3 anos, pelo reconhecimento da improbidade administrativa

prevista no art. 11 (ofensa aos princípios que regem a administração

pública).

A Lei 10.028/2000 traz os crimes cometidos contra as finanças públicas e as

penas aplicadas:

Contratação de operação de crédito:

Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa:

Pena – reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos.

Inscrição de despesas não empenhadas em restos a pagar:

Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei:

Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.

Ordenação de despesa não autorizada:

Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei:

Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

27

4.2. COMO DETECTAR FRAUDES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A auditoria e a fiscalização são ferramentas utilizadas pelo Poder Executivo

Federal para detectar fraudes. A auditoria consiste em avaliar a gestão pública

através dos processos e resultados gerenciais e da aplicação dos recursos

públicos, enquanto que a fiscalização objetiva verificar se o objeto dos programas

do governo corresponde às especificações estabelecidas e se atende às

necessidades as quais foram definidas (ESAF, 2015).

Mourão e Couto (2011, apud Affonso, 2004) trazem os elementos essenciais

para detecção de fraude a serem aplicados na auditoria: a regularidade formal e

real dos procedimentos licitatórios; a situação física e jurídica dos licitantes; os

termos e valores formados; a situação das obras; e a identificação dos

responsáveis envolvidos. De forma que seja aplicado em todas as entidades

envolvidas com os seguintes objetivos:

1 — NO ÓRGÃO REPASSADOR: identificar os convênios, objeto

da análise, e levantar os valores repassados, as datas dos repasses,

verificando a situação da prestação de contas.

2 — NO SIAFI E SIAPE: verificar a situação dos convênios e

levantar o rol dos gestores responsáveis (nome, CPF, endereço e período

de gestão), certificando o registro da situação dos convênios e

identificando os responsáveis e respectivos períodos de gestão.

3 — NA ENTIDADE INTERVENIENTE (Caixa Econômica Federal

ou outro): solicitar contratos de repasse, cópia dos processos e relatórios

de acompanhamento das obras, certificando o registro da situação dos

convênios e identificando os responsáveis e respectivos períodos de

gestão.

4 — NO ÓRGÃO EXECUTOR:

a) analisar formalmente os procedimentos licitatórios, bem como a

compatibilidade entre as datas e o local do recebimento dos convites, o

domicílio das empresas convidadas, as datas do início da execução da

obra e/ou data dos pagamentos, analisando a compatibilidade cronológica

dos fatos;

b) verificar os contratos firmados, listando os dados da empresa

executante, bem como de seus sócios proprietários e representantes

(realizar os mesmos procedimentos no caso de sub-rogação de contratos),

confirmando o real executor da obra;

c) listar, em planilha, os dados dos participantes das licitações,

relativos a: nome das empresas participantes; endereço e área de

atuação; composição acionária; data da constituição e do registro na Junta

Comercial; identificação completa dos sócios proprietários e dos

representantes legais (nome, CPF e endereço), apurando a existência de

pessoas coincidentes nas sociedades;

28

d) levantar a identificação completa dos membros da Comissão de

Licitação e do responsável pelo Termo de Aceitação da Obra (nome, CPF,

endereço), avaliando a sua participação em eventuais irregularidades

apuradas;

e) comparar os contratos com os projetos básicos e executivos e a

situação física da obra, bem como os pagamentos efetuados, verificando a

compatibilidade dos itens contratados com os executados e os preços de

mercado destes à época da execução;

f) listar os pagamentos efetuados e os beneficiários dos

pagamentos, bem como os números dos cheques emitidos, agência

bancária e conta corrente, por beneficiário, e comparar com os extratos

bancários, apurando se a movimentação financeira corresponde aos

pagamentos efetuados.

5 — NOS ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS: solicitar cópias,

de frente e verso, dos cheques relacionados, analisando a pertinência dos

beneficiários e, ainda, possíveis endossos para outras empresas ou

pessoas físicas.

6 — NA JUNTA COMERCIAL DO ESTADO: solicitar o extrato da

situação jurídica das empresas listadas, com as alterações de sócios, de

endereço e de área de atuação, verificando a regularidade de sua

constituição e do funcionamento à época das licitações e execução das

obras.

7 — NO DOMICÍLIO DAS EMPRESAS: visitar os endereços das

empresas, indicados nos documentos apresentados nas licitações e na

Junta Comercial (atentando para a possibilidade de mudança de

endereços), e, em caso de inexistência física no local indicado, solicitar

informações de moradores e fotografar os locais indicados como

endereços, documentando a inexistência física ou incapacidade

operacional das empresas.

8 — NAS RECEITAS FEDERAL, ESTADUAL OU MUNICIPAL:

solicitar a data da inscrição das empresas nos respectivos cadastros e a

situação de funcionamento, no período analisado, verificando a idoneidade

das Notas Fiscais.

9 — NO LOCAL DAS OBRAS: identificar os reais executores das

obras, o estágio de construção, o material empregado e a compatibilidade

da execução com os projetos aprovados, apurando se a apresentação

física corresponde aos pagamentos efetuados, aos termos contratuais e

às cláusulas dos convênios.

10 — JUNTO AOS BENEFICIÁRIOS: fazer entrevistas sobre a

utilização das obras, avaliando o cumprimento do objeto dos convênios.

Quanto à identificação da formação de cartel, a cartilha ―Combate a cartéis

em licitações‖ do Ministério da Justiça traz o que se deve avaliar:

29

As propostas apresentadas possuem redação semelhante ou os

mesmos erros e rasuras.

Certos fornecedores desistem, inesperadamente, de participar da

licitação.

Há empresas que, apesar de qualificadas para a licitação, não

costumam apresentar propostas a um determinado órgão, embora o façam

para outro.

Existe um padrão claro de rodízio entre os vencedores das licitações.

Existe uma margem de preço estranha e pouco racional entre a

proposta vencedora e as outras propostas.

Alguns licitantes apresentam preços muito diferentes nas diversas

licitações que participam, apesar de o objeto e as características desses

certames serem parecidos.

O valor das propostas se reduz significativamente quando um novo

concorrente entra no processo (provavelmente não integrante do cartel).

Um determinado concorrente vence muitas licitações que possuem a

mesma característica ou se referem a um tipo especial de contratação.

Existe um concorrente que sempre oferece propostas, apesar de nunca

vencer as licitações.

Licitantes vencedores subcontratam concorrentes que participaram do

certame.

Licitantes que teriam condições de participar isoladamente do certame

apresentam propostas em consórcio.

30

5. O PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O poder discricionário consiste no poder de escolha concedido ao agente do

Estado dentro dos limites legais estabelecidos. Logo, a Administração deve atuar

dentro dos limites estabelecidos pela lei para que não seja arbitrária. E à medida

que compete à Administração um espaço de poder discricionário ou de apreciação,

ela tem o direito à ―última decisão‖ (SCHEIBLER & FAGANELLO, 2015, p. 4). Este

ato visa impedir que, sob a desculpa de agir com discricionariedade, a

Administração pratique atos de desvio ou abuso de poder.

A análise jurisdicional dos atos discricionários pode ser feita para verificar se

a Administração atuou em conformidade com as leis, ou seja, dentro do princípio

da legalidade (SCHEIBLER & FAGANELLO, 2015, p. 5). Logo, esses atos

administrativos discricionários serão sempre analisados sob dois aspectos: o da

legalidade, que consiste nos fatores ditados expressamente pela norma; e o do

mérito, que consiste no juízo de oportunidade e conveniência, que induz à prática

do ato (CATANESE et al., 2010, p. 3).

A discricionariedade nas licitações é verificada na fase interna na elaboração

do edital, pois na fase externa a administração está condicionada as limitações do

instrumento convocatório. É nessa etapa em que a administração promove uma

discriminação entre os concorrentes que deve ser feita com base em critérios

objetivos apresentados no instrumento convocatório (SCHEIBLER & FAGANELLO,

2015, p. 7).

A discricionariedade no estabelecimento de critérios de qualificação técnica,

principalmente para licitação de obras ou serviços, deve exigir em seu edital

empresas com domínio de técnicas específicas, existência de pessoal

especializado, disponibilidade de equipamentos apropriados e assim por diante. ―É

vedada a exigência que individualize bens que já sejam do licitante e que estejam

em determinado local, para evitar o direcionamento da licitação e possibilitar

apenas a algumas determinadas empresas a sua participação no certame‖

(SCHEIBLER & FAGANELLO, 2015, p. 15).

Com isso a Administração é obrigada a sempre escolher os melhores meios

para satisfazer o interesse público e não pode arriscar. A eficiência deve ser

considerada um limite da discricionariedade. Devem ser observados os princípios

da realidade e razoabilidade, de modo que o ato satisfaça a sua finalidade. Quanto

a realidade o objeto deve ser possível, ou seja, lícito. O objeto deve ser compatível

com a finalidade a ser atingida. As decisões devem ser eficientes para satisfazer a

finalidade da lei que é o interesse público (CATANESE et al., 2010, p. 10).

31

Portanto, segundo o manual de Sanções Administrativas em Licitações e

Contratos (2014), os gestores da Administração Pública devem observar as

seguintes condutas:

a) Atuar conforme a lei e o Direito;

b) Atuar segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

c) Divulgar de maneira oficial os atos administrativos, ressalvadas as

hipóteses de sigilo previstas na Constituição;

d) Promover a adequação entre meios e fins, vedada à imposição de

obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente

necessárias ao atendimento do interesse público;

e) Indicar os pressupostos de fato e de direito que determinarem a

decisão;

f) Observar as formalidades essenciais à garantia dos direitos dos

administrados;

g) Adotar formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de

certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

h) Garantir os direitos à comunicação, à apresentação de legações finais,

à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que

possam resultar sanções e nas situações de litígio;

i) Observar a proibição de cobrança de despesas processuais,

ressalvadas as previstas em lei;

j) Dar impulsão, de ofício, no processo administrativo, sem prejuízo da

atuação dos interessados.

Em contrapartida o manual traz condutas que devem ser evitadas pelos

gestores:

a) Aplicar sanção sem instauração de processo administrativo;

b) Aplicar sanções sem a observância do contraditório e da ampla defesa;

c) Conferir prazo exíguo para a defesa prévia;

d) Aplicar sanção sem atentar à dosimetria e a proporcionalidade;

e) Fixar prazos exíguos para o cumprimento do ato de correção da

irregularidade conduzindo o contratado à reincidência;

f) Deixar, injustificadamente, de aplicar sanção;

g) Deixar de registrar no SICAF ou nos sistemas adequados as sanções

aplicadas;

h) Deixar de requerer a complementação de garantias após o seu uso;

i) Deixar de motivar a decisão que aplica a sanção;

j) Deixar de fornecer informações dos atos processuais ao sancionado.

32

6. LICITAÇÃO PARA EXECUÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS

A Lei 8.666/93, art. 6°, inciso I, define obra como sendo ―toda construção,

reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou

indireta‖. Ela também determina no seu art. 7° que:

Art. 7° As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:

I - projeto básico;

II - projeto executivo;

III - execução das obras e serviços.

§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados

quando:

I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;

IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.

§ 5o É vedada a realização de licitação cujo objeto inclua bens e

serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações

exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou ainda

quando o fornecimento de tais materiais e serviços for feito sob o regime

de administração contratada, previsto e discriminado no ato convocatório.

O projeto básico que cita o art. 7° da referida lei é descrito no art. 6° como

sendo:

IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e

suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou

serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado

com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que

assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto

ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da

33

obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter

os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.

Os Projetos Básico e Executivo, citados no art. 7°, serão obrigatórios para

licitações de obras e serviços de engenharia realizadas nas modalidades

concorrência, tomadas de preços e convite. E a execução dessas obras e serviços

deverão ocorrer nas seguintes formas (art. 10°, Lei 8.666/93):

Execução Direta;

Art. 6°, VII - Execução direta - a que é feita pelos órgãos e

entidades da Administração, pelos próprios meios.

Execução Indireta:

Art. 6°, VIII - Execução indireta - a que o órgão ou entidade

contrata com terceiros sob qualquer dos seguintes regimes:

a) empreitada por preço global - quando se contrata a execução

da obra ou do serviço por preço certo e total;

b) empreitada por preço unitário - quando se contrata a execução

da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas;

c) (Vetado).

d) tarefa - quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos

por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais;

e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento

em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras,

serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da

contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em

34

operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em

condições de segurança estrutural e operacional e com as características

adequadas às finalidades para que foi contratada.

Outros dispositivos legais a serem observados são:

a) Lei 5.194: Os contratos de obras públicas só podem ser firmados com

empresas ou profissionais legalmente, habilitados a construir, sob pena de nulidade

do ajuste:

Art. 69: ―Só poderão ser admitidos nas concorrências públicas para

obras ou serviços técnicos e para concursos de projetos,

profissionais e pessoas jurídicas que apresentarem prova de quitação

de débito ou visto do Conselho Regional da jurisdição onde a obra, o

serviço técnico ou projeto deva ser executado‖;

b) Lei 8.666, art. 33, § 1o: ―No consórcio de empresas brasileiras e

estrangeiras a liderança caberá, obrigatoriamente, à empresa brasileira, observado

o disposto no inciso II deste artigo‖. Ou seja, a Administração Pública só poderá

contratar a prestação de serviços de consultoria técnica e de engenharia com

empresas estrangeiras nos casos em que não houver empresa nacional

devidamente capacitada para o desempenho dos serviços a contratar;

c) Lei 8.666, art. 32, §6º: a contratação de empresas estrangeiras só

poderá ser feita mediante ―prévia autorização do Chefe do Poder Executivo‖;

d) D.L. 73.140/73, art. 3°, § 2.°: A licitação com base em anteprojeto, só

será admitida quando se tratar de obras ou serviços de pequeno vulto e natureza

simples, reconhecida e justificada a urgência de sua realização;

e) D.L. 73.140/73, art. 6°, VII: É impedida de participar de licitação ou

consórcio empresa que possua dirigentes, gerentes, sócio detentores de mais de

10% do capital social, responsáveis e/ou técnicos que seja diretor ou servidor do

órgão ou entidade responsável por promover a licitação;

f) D.L. 73.140/73, art. 6°, XII: Não poderá participar do concurso a empresa

que participou da elaboração do projeto ou anteprojeto respectivo;

g) Lei 8.666/93, art. 24: é dispensável licitação se tratando de:

I – Obras e serviços de engenharia: até R$ 15 mil.

35

7. FRAUDES EM LICITAÇÕES NA REGIÃO METROPOLITANA DO

CARIRI.

Em pesquisa de campo realizada com o Promotor de Justiça José

Silderlandio do Nascimento, na Comarca de Juazeiro do Norte, foram identificados:

i. Tipos de Fraude mais frequente na região:

Superfaturamento:

O superfaturamento consiste na cobrança de preços superiores aos de

mercado e geralmente é acompanhado do direcionamento ou dispensa de licitação,

podendo, também, ser consequência de acordo prévio entre os concorrentes.

Montagem:

Esse tipo de fraude é utilizado para justificar a aquisição fraudulenta de

materiais e serviços e se dá através da criação de concorrências públicas fictícias.

São usadas nomes e dados de empresas idôneas para dar ares legais à disputa.

Direcionamento da Licitação:

O direcionamento ocorre como uma devolução de ―favores‖, onde o

privilegiado é, quase sempre, um investidor da campanha eleitoral. Não é difícil

burlar o processo já que, como o valor das licitações são relativamente baixo nas

prefeituras de porte pequeno, a modalidade mais comum de licitação é a carta-

convite. Neste caso o administrador público dirige essas licitações a fornecedores

―amigos‖, por meio da especificação de condições impeditivas da livre

concorrência, incluindo exigências que os demais fornecedores em potencial não

têm condições de atender.

Esse tipo de fraude pode ocorrer através de Clausulas Restritivas,

Fracionamento da Despesa, Simulação de Dispensa/Inexigibilidade, dentre outros

exemplos. A estratégia mais frequente é a exigência de qualificações técnicas

muito detalhadas e específicas para prestação de serviço ou compra de produto,

geralmente beneficiando apenas um dos concorrentes.

Ficando comprovado o direcionamento de licitações de compras a

fornecedores privilegiados, o fato configura formação de quadrilha ou crime

organizado.

36

ii. Tipo de Licitação em que ocorre mais fraude:

Convite:

A fragilidade da Carta Convite contribui para a fraude em processos

licitatórios. Por ser considerada a modalidade mais simples, a Carta Convite

possibilita aos fraudulentos meios de burlarem a lei, direcionando licitações para as

empresas de seu interesse, visando que estas sejam as vencedoras do certame,

para que se possa através delas extrair dinheiro dos cofres públicos. Mas a

fragilidade desta modalidade ainda está ligada ao fato de que a Lei 8.666/93

determina que a administração pública afixe em local apropriado a cópia do

instrumento convocatório, violando assim o princípio da publicidade, pois impede

que as empresas concorrentes tenham conhecimento do certame (MOURA, 2014,

p. 23).

iii. Área de Licitação mais fraudada:

Locação de veículos, Publicidade e Material de consumo.

iv. Penalidades aplicadas ao gestor que pratica fraude:

Perda do cargo;

Suspensão dos direitos políticos;

Multa:

Segundo Simões (2013, p.1):

A multa é a sanção pecuniária que atinge o patrimônio do

contratado, normalmente estabelecida em um determinado percentual do

valor do contrato e deve estar prevista no edital e no instrumento

contratual, sob pena de tornar inviável sua aplicação.

A Lei 8.666/93 determina essa penalidade para os casos de atraso em

executar o contrato e de inexecução do contrato.

Ressarcimento ao erário;

Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de

contratar com a Administração:

A suspensão temporária consiste na proibição de participar de licitações e

de contratar com a Administração Pública pelo prazo de até dois anos. E deve ser

utilizada quando apurada falta grave do contratado (SIMÕES, 2013, p.1).

37

v. Como a fiscalização ocorre nos municípios:

Fiscalização in loco, análise documental, análise da capacidade

econômica da empresa, consulta aos bancos de dados, requisição de

cheques públicos e quebra de sigilo bancário e fiscal.

vi. Maior dificuldade na fiscalização e detecção de fraude:

Deficiência na estrutura de pessoal do Ministério Público e ausência de

equipe técnica de perícia no âmbito do MP, tendo que socorrer-se das

auditorias do TCM.

vii. Fatos ocorridos na região do Cariri:

Os casos mais recentes de fraudes em licitações encontradas:

Em março de 2016, o Ministério Público do Estado do Ceará, na

comarca de Santana do Cariri, determinou o afastamento do

procurador-geral do município, da secretária de Saúde e do secretário

de Finanças, além de vários servidores públicos e empresas em virtude

de supostas fraudes em licitações para a aquisição de ambulâncias e

de serviços de pavimentação naquele município. Foi estimado um dano

ao Erário em mais de R$ 180 mil (MPCE, 2016).

Em abril de 2014, o Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará (TCM)

encontrou irregularidades em 76% das licitações acompanhadas pelo

Observatório de Licitações Municipais. Das 47 licitações

acompanhadas entre 10 de março e 10 de abril, foram encontrados

erros ou indícios de fraude em 36 delas. Das cidades envolvidas

estavam: Barbalha, Crato e Juazeiro do Norte. Os problemas

encontrados nas licitações foram:

- Vícios na elaboração do Edital, de modo que comprometia a

competitividade entre os interessados e dava indícios de

favorecimento: ―falta de ampla divulgação da licitação, ausência de

especificações necessárias e erros na escolha da modalidade de

licitação‖;

- Contratação direta com dispensa de processo licitatório.

38

Segundo o presidente do TCM, o acompanhamento presencial feito

pelo Observatório inibiu a conclusão de muitos processos licitatórios

irregulares. Em alguns casos, interessados em participar do processo

licitatório desistiram ao perceberem a presença dos técnicos do

Observatório (DIÁRIO DO NORDESTE, 2014).

Operação Cactus: em 2013, a CGU juntamente com a Polícia Federal,

detectou desvios de recursos públicos transferidos pela União a

diversos municípios cearenses mediante convênios e contratos de

repasse.

A operação de busca e apreensão ocorreram nos municípios de

Aiuaba, Apuiarés, Barbalha, Canindé, Catarina, Fortaleza, Guaraciaba

do Norte, Iguatu, Irauçuba, Itapipoca, Itapiúna, Juazeiro do Norte,

Morada Nova, Mucambo, Quixeramobim, Reriutaba, Saboeiro,

Tarrafas, Tejuçuoca e Ubajara (CGU, 2013).

Em 2012, o Ministério Público Federal denunciou 13 pessoas

envolvidas em um esquema de fraudes nas licitações e na execução

de contratos para obras em escolas públicas no município de Juazeiro

do Norte. Segundo o procurador da República, Celso Costa Lima Verde

Leal, a fraude ocorreu no caráter competitivo da licitação e na não

execução total dos contratos, mas com o recebimento do pagamento

integral, com se o serviço tivesse sido concluído. Suspeita-se que

houve fraude em pelo menos 7 licitações realizadas em 2009 pela

prefeitura de Juazeiro do Norte. As licitações realizadas em 2009 foram

dividas em três modalidades: concorrência (01); tomada de preço (03);

e carta convite (08).

Na modalidade carta convite, apenas empresas envolvidas no

esquema eram convidadas e ambas combinavam propostas para que

uma delas fosse a escolhida (JUSBRASIL, 2012).

Operação Certame: em 2010, a Controladoria-Geral da União (CGU), o

Ministério Público Federal e a Polícia Federal deflagraram a Operação

Certame, a qual objetivava desarticular esquema criminoso de desvios

de recursos públicos nos municípios cearenses de Aurora, Ipaumirim,

Milagres, Juazeiro do Norte, Barbalha, Abaiara, Fortaleza e Itapajé.

Foram apurados a utilização de:

- empresas ―fantasmas‖ ou com endereços inexistentes;

39

- assinaturas dos ―licitantes‖ claramente divergentes em um mesmo

procedimento licitatório, com indícios de falsificação;

- eliminação de empresas de certames, mesmo estando com

documentação regular;

- obras/serviços claramente superfaturados e/ou elaborados em

desacordo com os projetos e recursos recebidos, dentre outros

apontados pela fiscalização da CGU.

Foram detectados também indícios de conluios entre empresários

supostamente concorrentes em licitações, mas, na verdade, acertados

para fraudá-las.

Os envolvidos poderão ser condenados na Justiça por crimes de fraude

em licitações, peculato, formação de quadrilha e corrupção (CGU,

2010).

Operação Mão Dupla: operação realizada pela Polícia Federal e pela

CGU, em 2010, constatou a existência de esquema criminoso voltado à

prática de fraude em procedimentos licitatórios, superfaturamento,

desvio de verbas e pagamentos indevidos em obras de infraestrutura

rodoviária realizadas pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes no Estado do Ceará - DNIT/CE.

Aos servidores do DNIT competia facilitar o desvio de dinheiro público

durante a execução das obras contratadas, mediante auxílio às

empresas no superfaturamento, alteração de qualidade e quantidade

de materiais, atesto de obras não executadas, pagamentos indevidos,

advertência sobre procedimentos de fiscalização, montagem, alteração

e ocultação de documentos, dentre outras condutas. Já as empresas

contratadas corrompiam os servidores do DNIT para possibilitarem a

prática de todo tipo de fraude na execução das obras (CGU, 2010).

40

8. CONCLUSÃO

Com base na publicação da Associação do Ministério Público de Minas

Gerais de 2011, dados da organização Transparência Internacional e projeções do

Fiesp apontam que o Brasil responde por 26% de todo o dinheiro movimentado

pela corrupção no mundo, o que corresponde a um prejuízo nacional de,

aproximadamente, R$ 70 bilhões por ano. Logo, fraudar licitações é apenas uma

das formas que os corruptos encontraram para desviar de forma silenciosa verbas

destinadas à educação, alimentação, transporte, obras e etc. Nos municípios da

Região Metropolitana do Cariri não poderia ser diferente, são inúmeras as

denúncias de fraudes em licitações.

Pelos casos de relatos apresentados é visível a forma das fraudes utilizadas

pelos detentores do poder nesses municípios. A criação de empresas fantasmas,

conluios entre empresários (formação de cartel) e contratação direta com dispensa

de processo licitatório não autorizado foram apenas um dos meios utilizados.

Quanto às modalidades a Carta Convite se mostrou mais vulnerável à fraudes, já

que ocorre sem divulgação e as cartas são enviadas justamente para aqueles que

estão envolvidos no esquema. Logo, uma forma de se evitar seria abrir espaço

para a imprensa como um meio eficaz para a denúncia de atos inapropriados na

forma de corrupção e desvios de verbas públicas (GOMES, 2012).

Segundo o Presidente do TCM, Francisco Aguiar, muitos dos problemas

encontrados nos processos licitatórios podem ter sido devido à inabilidade do

gestor em conduzir tais processos. O mesmo acredita que a realização de cursos

de capacitação pode ajudar a reduzir a ocorrência de fraudes (DIÁRIO DO

NORDESTE, 2014).

Para se combater a fraude em licitações uma medida a ser tomada seria dar

maior publicidade ao edital, principalmente à modalidade Carta Convite, em

diversos veículos de comunicação, como: publicação na imprensa oficial, em jornal

de grande circulação local, internet, entre outros, tornando o princípio da

publicidade uma prática recorrente no ambiente público. De forma que resultará

numa maior competitividade com oportunidades iguais aos interessados que

quiserem contratar com o poder público, e, por outro lado, a administração pública

teria como contratar propostas mais vantajosas, preservando o interesse público

(MOURA, 2014, p. 23).

Outra medida a ser tomada seria aumentar o grau de fiscalização, pois ficou

claro que, no caso relatado pelo TCM do Ceará, o acompanhamento presencial

pelo Observatório de Licitações Municipais inibiu a participação de interessados em

fraudar o processo licitatório. Talvez o que falte no nosso país seja mais fiscal para

suprir a quantidade de municípios, pois dados mostram que enquanto a Dinamarca

e a Holanda possuem 100 auditores por 100.000 habitantes, o Brasil tem somente

41

oito auditores por 100.000 habitantes. É daqui que se precisa começar a modificar

o sistema, já que, enquanto que na Dinamarca e na Holanda a corrupção é

detectada no nascedouro ou quando ainda é pequena, no Brasil a corrupção é

detectada somente quando chega a milhões de dólares ou quando alguém resolve

colocar a boca no trombone, não por um processo sistemático de auditoria.

Segundo o Relatório de Fraudes de 2002 da KPMG (MOURÃO & COUTO, 2011),

as formas mais comuns de descobertas de fraudes seguem na Figura 4.

Figura 4 - Como as Fraudes são descobertas.

Fonte: Mourão e Couto (2011, apud KPMG, 2002).

Quando o assunto é a corrupção nas gestões das Prefeituras Municipais,

96,7% das prefeituras que recebem recursos da União Federal têm suas contas

rejeitadas. Segundo a AGU, a cada R$ 100,00 desviado, só R$ 2,00 voltam para os

cofres públicos. Esse órgão, o qual é responsável pelas ações de cobrança, afirma

que isto é fruto da morosidade dos tribunais e da omissão dos ministérios na

análise das prestações de contas de entidades, prefeituras e estados conveniados.

Fica claro que todas essas medidas de prevenção da fraude devem ser

acompanhadas por uma Justiça mais ágil para punir os corruptos. Os políticos

precisam acreditar que serão punidos caso cometam irregularidades, porém, como

no Brasil a Justiça é falha e lenta, eles sabem que até serem pegos o valor

desviado estará camuflado atrás de laranjas. No ranking dos países mais corruptos

do mundo, no ano de 2016, o Brasil ficou como o 4° país mais corrupto do mundo,

segundo o Fórum Econômico Mundial. Talvez a corrupção já esteja enraizada em

nossa cultura.

42

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