Costo Efectividad Del Programade Desayunos Escolares de Foncodess y El Programa de Alimentacion...

8/14/2019 Costo Efectividad Del Programade Desayunos Escolares de Foncodess y El Programa de Alimentacion Escolar Del

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INFORME FINALSujeto a revisin y comentarios

COSTO EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA DE DESAYUNOSESCOLARES DE FONCODES Y EL PROGRAMA DE

ALIMENTACIN ESCOLAR DEL PRONAA

Renato Ravina [email protected]

Javier [email protected]

Csar [email protected]

Marzo, 2002


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CONTENIDO

INTRODUCCIN ......................................................................................................................................................3

1. CONTEXTO EN EL QUE SE ENMARCA LA IMPLEMENTACIN DE LOS SFP EN ELPER ..............................................................................................................................................................................5

1.1 LOS PROGRAMAS DE ASISTENCIAALIMENTARIA Y SU PROBLEMTICA................................................51.2 JUSTIFICACIN PARA LA IMPLEMENTACIN DE PROGRAMAS DE DESAYUNOS ESCOLARES EN ELPER. 6

II. EVIDENCIA EMPRI CA EN TORNO A LOS EFECTOS DE LOS SFP. .......................................7

2.1 SFP Y SU IMPACTO SOBRE EL HAMBRE DE CORTO PLAZO .....................................................................72.2 SFP Y SU IMPACTO SOBRE EL ESTADO NUTRICIONAL DE LOS NIOS .................................................... 82.3 SFP Y SU IMPACTO SOBRE LA ASISTENCIA DE LOS NIOS A LAS ESCUELAS .......................................9

III. ASPECTOS PRINCIPALES DEL PDE DE FONCODES Y EL PAE DE PRONAA ..............10

3.1 PROGRAMA DE DESAYUNOS ESCOLARES (FONCODES)........................................................................10

3.2 PROGRAMA DE

ALIMENTACIN

ESCOLAR

- ( PRONAA

) .........................................................................15IV. FOCALIZACIN DE LOS RECURSOS DEL PDE Y EL PAE...................................................20

V. MARCO CONCEPTUAL EN TORNO AL ANLISIS COSTO-EFECTIVIDAD (ACE).........23

VI. ANLISIS DE COSTOS ...........................................................................................................................25

6.1 COMPOSICIN DE LOS COSTOS .................................................................................................................256.2 EL COSTO POR BENEFICIARIO ...................................................................................................................28

VII. LA EFECTIVIDAD DEL PDE Y EL PAE EN EL INCREMENTO DE LA ASISTENCIA ALA ESCUELA............................................................................................................................................................30

7.1 MARCO TERICO........................................................................................................................................307.2 EL MODELO .................................................................................................................................................31

7.3 LA DATA Y LAS VARIABLES EXPLICATIVAS

............................................................................................337.4 RESULTADOS DE LA ESTIMACIN.............................................................................................................35

VIII. ANLISIS COSTO - EFECTIVIDAD ..................................................................................................38

IX. CONCLUSIONES E IMPLICANCIAS DE POLT ICA..................................................................40

REFERENCIAS ........................................................................................................................................................42


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11 .. IInnttrroodduucccciinn

La literatura sobre el desarrollo econmico, iniciada con los trabajos de Becker (1965), ha puestonfasis especial en resaltar el papel de la educacin como medio para aumentar la productividadde la fuerza laboral, reforzar la calidad de vida y mejorar la distribucin del ingreso. Por su parte

los gobiernos han implementado una serie de polticas que tienen por finalidad ampliar lacobertura del servicio educativo. Entre estas se encuentran los programas de ayuda nutricionalimplementados al interior de las escuelas (en ingles se les denomina School Feeding Programs.En adelante nos referiremos a ellos como SFP) con el objetivo de aumentar los incentivos de lasfamilias, y de los padres especficamente, para enviar a sus hijos a la escuela. Diversos estudiosdemuestran que estos programas han sido particularmente exitosos en reducir las tasas derepitencia y desercin escolar, as como en ampliar la cobertura de los servicios educativos enlas zonas ms pobres.1

En el Per, durante el periodo 1990-99, el gobierno le otorg la primera prioridad presupuestal ala problemtica de la nutricin dentro de la inversin social en servicios bsicos. Entre lasinstituciones pblicas ms importantes que administraron fondos para programas nutricionales

dirigidos a la poblacin en edad escolar durante los noventas se encuentran el Fondo deCompensacin y Desarrollo Social (Foncodes), que implementa el Programa de DesayunosEscolares (en adelante, PDE) y el Programa Nacional de Asistencia Alimentara (Pronaa), queimplementa el Programa de Alimentacin Escolar (en adelante, PAE).

A partir del contexto anteriormente descrito, el presente estudio tiene como objetivo generalcomparar el costo-efectividad del Programa de Desayunos Escolares Foncodes y el Programade Alimentacin Escolar del Pronaa. La efectividad de estos programas ser evaluada entrminos de su impacto sobre la asistencia de los nios a la escuela primaria2. Esto presuponellevar a cabo una estimacin cuantitativa de dicho impacto que ser complementada con unanlisis cualitativo que intente definir las causas que explican las diferencias en trminos decosto-efectividad de ambos programas sobre el nivel de asistencia de la poblacin beneficiaria.

La relevancia de llevar a cabo una evaluacin comparada de estos dos programas reside en queambos tienen los mismos objetivos generales (mejorar el estado nutricional de los nios quehabitan las zonas ms pobres del Per y los indicadores de asistencia y atraso escolar en dichaszonas) y plantean estrategias similares para alcanzarlos. Esta situacin implica una duplicacinde funciones al interior del aparato estatal, mayores costos administrativos, mayor burocracia,etc. Al respecto Vsquez y Riesco (2000) han resaltado que el Estado en lugar de haberconstruido una red ordenada de proteccin social, ha tejido una telaraa de alternativas cruzadaspara proveer transferencias de ingresos no monetarios a los sectores de bajos ingresos.3

El estudio de los programas de desayunos escolares cobra importancia tambin porque Elanlisis de estos programas ha permitido visualizar que el desayuno escolar constituye la accinalimentara de mayor capacidad de llegada a la poblacin objetivo y el instrumento de mayorinfluencia en la economa de los hogares peruanos. Un 66 % de las familias peruanas tienen unoo varios miembros como beneficiarios de este programa (1.6 millones de hogares). Constituye

1 Al respecto vase Lockheed y Verspoor (1991).2 La variable de asistencia est definida como una variable dicotmica que indica si el nio asiste o no a la escuela.3 Vsquez y Riesco (2000)


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asimismo el programa alimentario de menor tasa de filtracin hacia grupos no objetivos, dadasus estrategia de intervencin a travs de los centros educativos estatales4.

La pertinencia de implementar el anlisis costo-efectividad para el presente estudio se sustentaen el hecho de que dicha metodologa constituye una herramienta cuyo objetivo es estableceruna comparacin entre diversas formas de intervencin orientadas al logro de objetivos comunes

(Parodi, 1997), como es el caso del PDE de Foncodes y el PAE del Pronaa. Es decir, ella planteauna evaluacin de la consecucin de los objetivos y resultados de una serie de programas oproyectos alternativos, tomando en consideracin las diferencias en trminos de costos propiosde la implementacin de los mismos.

Uno de los aportes ms relevantes de este estudio es justamente la aplicacin del anlisis costoefectividad, metodologa que prcticamente no ha sido utilizada en el Per para la evaluacin deprogramas sociales. En ese sentido, este estudio tiene el potencial de servir como una referenciaa nivel emprico sobre la forma como se pueden generar indicadores concretos que permitanasignar de manera eficiente los recursos del Estado. Dentro de las limitaciones del estudio cabedestacar el hecho de que este se circunscribe nicamente a la evaluacin de los programastomando como criterio slo uno de sus objetivos comunes: el aumento en la tasa de asistencia

escolar.

La presente investigacin se divide en nueve secciones adicionales a la presente Introduccin.En la primera se hace una breve descripcin del contexto en el cual se implementan los SFP enel Per. En la segunda seccin se presentan las principales conclusiones de la literaturaemprica en torno al impacto de los SFP. La tercera seccin detalla las principales caractersticasreferidas a la implementacin del PDE de Foncodes y el PAE de Pronaa. La cuarta seccindesarrolla un anlisis en torno a la focalizacin de estos programas. La quinta seccin introduceel marco analtico del anlisis costo-efectividad. La sexta y sptima seccin presentan eldesarrollo detallado en relacin al anlisis de los costos y la efectividad del PDE y el PAE. En laoctava seccin se consolidan los resultados de las secciones anteriores. Finalmente, la novenaseccin presenta las principales conclusiones e implicancias de poltica derivadas del estudio.

4 Rosa Flores INEI (2000).


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22.. CCoonntteexxttooeenneellqquueesseeeennmmaarrccaa llaaiimmpplleemmeennttaacciinnddeelloossSSFFPPeenneellPPeerr

2.1. Los programas de asistencia alimentaria y su problemtica

Entre las respuestas que distintos gobiernos han dado a la problemtica nutricional de los

estratos poblacionales ms pobres se encuentra la implementacin de diversos programas deasistencia alimentaria. Estos pueden ser clasificados a travs del criterio de las poblacionesobjetivo hacia las cuales va dirigida su intervencin: nios menores de 5 aos, madres gestantesy lactantes, nios escolares y otros grupos poblacionales en riesgo moral o de salud o enextrema pobreza. Cada uno de estos tipos de programas responde a necesidades y objetivosdistintos. As por ejemplo, aquellos programas dirigidos a nios menores de 5 aos tienen comoobjetivo la disminucin de la prevalencia e incidencia de la desnutricin crnica y la desnutricinaguda; mientras que, aquellos dirigidos a las madres gestantes y lactantes se encuentranorientados ha prevenir el riesgo de desnutricin crnica en los nios.

Aunque el tema de la presente investigacin gira en torno al anlisis de los SFP implementadosporFoncodes yPronaa, es importante reconocer que existen problemticas comunes al conjunto

de programas de alimentacin que es necesario abordar antes de iniciar el estudio especfico deltema.

En primer lugar, la evidencia internacional sugiere que la aplicacin de los programas de ayudaalimentaria se ha dirigido a objetivos muy variados, no siempre adecuados a las necesidadesnutricionales de los beneficiarios. Un ejemplo de esto es lo que sucedi en los Estados Unidoscon el programa de almuerzos escolares, que en sus comienzos obedeci al objetivo desubsidiar a los agricultores del pas a travs de la compra de excedentes de su produccin; esrecin luego de 10 aos que la ley reconoci explcitamente la finalidad de favorecernutricionalmente a los escolares. (Pollit, Jacoby y Cueto, 1996).

En el caso de Per, se han implementado diversos programas de apoyo alimentario, los cuales

no han tenido resultados claros en trminos nutricionales, pese a que uno de los objetivosfundamentales de dichos programas ha sido el mejorar los niveles de nutricin de susbeneficiarios. Uno de los factores que explican esta situacin es que en diversas ocasiones hanprevalecido los intereses polticos por encima de las razones tcnicas en el diseo y ejecucinde estos programas.

Otro de los grandes problemas de los programas de apoyo alimentario es la limitada informacindisponible sobre los beneficios alcanzados por dichos programas. Esta limitacin es notable enel Per. Una rpida revisin de la literatura muestra que son escasas las investigacionesrespecto de los beneficios que los programas de alimentacin5 tienen en las condiciones de vidade sus beneficiarios.

La continuidad o sostenibilidad de un programa es tambin un factor fundamental si las accionesnutricionales tienen como objetivo primordial remediar y prevenir las deficiencias nutricionales.Por ejemplo, un programa de alimentacin escolar implementado por slo un ao podraremediar la anemia de los nios, pero no prevenir su reaparicin un ao despus. Desde estaperspectiva, resulta evidente la necesidad de que los gobiernos aseguren la continuidad de la

5 Es importante mencionar que los programas de alimentacin vienen implementndose en el Per desde hace msde 30 aos. Se iniciaron cuando los excedentes agrcolas de los EE.UU llegaron a los pases en va de desarrollo(incluido el Per) bajo el auspicio de la Public Law 480 aprobado por el Congreso de los Estados Unidos en 1954.


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ejecucin de las acciones de los programas alimentarios de un gobierno a otro, y que adems,los ejecutores de los programas diseen estrategias efectivas para asegurar su sostenibilidad.

Para finalizar, cabe mencionar que en programas con fines explcitos de nutricin, es preciso quelos alimentos sean apropiados para resolver los problemas nutricionales de la poblacin objetivo.El producto entregado debe tener los contenidos adecuados de caloras, carbohidratos y

vitaminas. Es importante tambin tener en cuenta la necesidad que el alimento sea aceptado porel destinatario, que se entregue de manera sistemtica, que se incluya un componenteeducacional que instruya sobre quin debe recibir y cmo se debe consumir el alimento.

2.2. Justificacin para la implementacin de programas de desayunos escolares en elPer.

Los programas sociales responden a una necesidad concreta que tratan de solucionar. En elcaso de los SFP, estos tratan de mejorar las condiciones nutricionales en las que los alumnosreciben educacin. Desde esta perspectiva es resulta interesante iniciar el estudio de los SFPanalizando los principales puntos de la problemtica que los nios en edad escolar tienen queafrontar:

Los nios que asisten al colegio, sobre todo en zonas rurales, pertenecen a familias queviven en condiciones de pobreza, lo que determina que el desayuno que toman no seaadecuado o simplemente no reciban alimentos. Si a esto se le adiciona el hecho que algunosnios tienen que caminar largos trechos el resultado es un nio con poca capacidad derecibir una clase con xito. El hambre aguda no les permite estar atentos, los nios seduermen y no desarrollan un adecuado aprendizaje.

En las zonas ms pobres se evidencian desequilibrios en la alimentacin que las familias lebrindan a los nios. Los micronutrientes (hierro, vitamina A y Zinc) estn ausentes o en muypoca cantidad en la dieta alimenticia de las familias ms pobre. Ello constituye un serioproblema de deficiencia en la alimentacin.

Los indicadores de desnutricin crnica muestran que este es un problema grave en el pas.Se calcula que el 29.8% de los nios tienen la condicin de desnutridos crnicos.6 Los SFPpodran contribuir a la reduccin de este problema, ya que si el nio recibe alimentacinadecuada en la etapa de la niez (entre 5 y 13 aos) cuando llegue a la pubertad el retardoen el crecimiento inicial podra ser superado o amortiguado.

El que los nios estudien tiene un costo de oportunidad para sus familias ya que ellos estnen capacidad de trabajar y generar ingresos adicionales. Esta problemtica es ms cercanasobre todo para las familias que viven en zonas rurales y en situaciones de extrema pobreza.Existe por lo tanto la necesidad de generar incentivos que motiven la decisin de las familiasde enviar sus nios a la escuela, como puede ser la implementacin deSFP.

Los SFP tienen la posibilidad de aportar en la solucin de todos los problemas planteadosanteriormente.

6 Ministerio de Educacin. Nutricin y Retardo en el Crecimiento. Resultados del II Censo Nacional de Talla deEscolares 1999. Lima, Noviembre 2000.


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33.. EEvviiddeenncciiaaeemmpprriiccaaeenn ttoorrnnooaalloosseeffeeccttoossddeelloossSSFFPP..

A nivel emprico, mltiples estudios a nivel mundial han brindado evidencia sobre los vnculosexistentes entre la presencia de los programas de ayuda nutricional y el desempeo de los niosen las escuelas. Haciendo un balance de dichos estudios, Del Rosso (1999) identifica trescanales a partir de los cuales se establecen dichos vnculos:

1) Los SFP contribuyen a aliviar el hambre de corto plazo y mejorar el desempeo de los niosen la escuela.

2) Estos programas pueden atenuar los dficits en micronutrientes de los menores en edadescolar, mejorando su estado nutricional.

3) Finalmente, estos programas motivan a los padres de familia para que enven a sus hijos alas escuelas.

A continuacin se presentan las principales evidencias empricas desarrolladas para cada uno deestos tres canales.

3.1. SFP y su impacto sobre el hambre de corto plazo

Este primer canal se basa en la idea de que los programas de alimentacin implementados alinterior de las escuelas inciden sobre el rendimiento de los nios en la escuela a travs decambios metablicos determinados por el mantenimiento de una fuente de energa quecontribuya al funcionamiento cerebral (Pollit, et al, 1996). No en pocas ocasiones, yparticularmente en las zonas ms pobres de los pases menos desarrollados, los padres defamilia envan a sus hijos a la escuela sin proveerles previamente de un desayuno adecuado.Bajo estas circunstancias, los nios llegan a la escuela sin haber satisfecho los requerimientosenergticos necesarios para que el metabolismo cerebral funcione sin interrupcin, lo cual ponetrabas en sus capacidades cognoscitivas. La progresiva disminucin de insulina y glucosacuando el periodo de ayudo nocturno se prolonga durante la maana, puede derivar en unasituacin de estrs orgnico que dificulte algunas de las funciones bsicas del cerebro, como la

fijacin de la atencin o la memoria de corto plazo (Pollit, et al, 1996). Si a esto le sumamos laposibilidad de que los nios tengan que recorrer largas distancias a pie para llegar a sus centrosde estudio, la prdida de energa puede ser an mayor.

A nivel emprico mltiples estudios sugieren que los programas de alimentacin escolarimplementados al interior de las escuelas aumentan los niveles de energa del organismo,permitiendo que los nios asimilen mejor los conocimientos del medio ambiente. Por ejemplo enlos estudios de Karol y Gold (1998) y de Benton y Parker (1998) se encuentran relaciones entrelos niveles de glucosa en los nios y sus resultados en pruebas de atencin y memoria.Asimismo, estudios realizados en Filipinas sugieren que la sensacin de hambre en la escuelaesta asociada a menores niveles de xito acadmico (UNESCO, 1990).

Muchos estudios en las clases han sealado que se pueden obtener inmediatas mejoras en eldesempeo escolar de los menores a los que se les provee de algn tipo de merienda(UNESCO, 1990). Al respecto, estudios en Jamaica han encontrado que la provisin dedesayunos escolares para estudiantes de educacin primaria han derivado en efectos positivossobre la asistencia a la escuela y los resultados obtenidos en pruebas de matemticas, ms nosobre el peso o sus calificaciones en las pruebas de lenguaje (Powell, et al., 1983 y Powell, etal., 1985). La diferencia obtenida en las pruebas de matemticas y lenguaje puede explicarse porla naturaleza de las herramientas necesarias para su desarrollo. As, las pruebas de lenguaje


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tienden a basarse en el cumplimiento de una serie de reglas de tipo rutinarias; en contraste, laspruebas de matemticas suponen la aplicacin de regalas para resolver situaciones nuevas. Losestudiantes que se distraen fcilmente a causa del hambre pueden ser ms proclives a obtenerpeores resultados en las pruebas de matemticas.

3.2. SFP y su impacto sobre el estado nutricional de los nios

A diferencia de los estudios reseados en el punto anterior, en este caso se trata de identificar laexistencia de algn tipo de relacin entre la presencia de programas de nutricin infantil alinterior de las escuelas y la mejora en el estado nutricional de los nios. Dicha relacin, al menosa nivel terico, tendra que evidenciarse a partir de una mejora en el nivel de micronutrientes concuenta el nio (bsicamente hierro y yodo), lo cual redundara en una mayor capacidad decomprensin y aprendizaje y, a al larga, en una mejora en su rendimiento acadmico. En esesentido, es de esperar que la mejora en el rendimiento acadmico de los nios producto de laprovisin de alimentos en las escuelas se evidencie en el largo plazo, puesto que no es posiblelograr una mejora en el estado nutricional de los nios de la noche a la maana.

Mltiples estudios apuntan hacia la existencia de una relacin entre el estado nutricional de los

nios y su rendimiento acadmico. Por ejemplo, en un estudio realizado en Guatemala durantevarios aos los autores encuentran que tanto la desnutricin crnica como la aguda tienen unafuerte relacin con el resultado de las pruebas cognoscitivas y el rendimiento de los nios en laescuela (Gorman y Pollit, 1993). Asimismo, en el total de los nueve estudios reseados por Pollit(1990) se encontraron relaciones estadsticamente significativas entre el estado nutricional de losnios y sus pruebas de rendimiento. Finalmente, en Filipinas los alumnos que gozaban de unbuen estado nutricional reportaron niveles de rendimiento acadmico y habilidad mentalsignificativamente mayores que los alumnos con deficiencias en su estado nutricional, inclusoluego de controlar por el ingreso familiar, las caractersticas de las escuelas y la habilidad de losprofesores (Florencio, 1988)

Si bien la relacin entre la desnutricin infantil y la capacidad de aprendizaje de los nios ha sido

ampliamente sustentada a travs de un gran nmero de estudios empricos, no existe evidencialo suficientemente slida que demuestre la existencia de una relacin positiva entre la provisinde programas de alimentacin al interior de las escuelas y la mejora en el estado nutricional delos nios. As, encontramos el caso de Sudfrica, donde se provey a 350 escuelas de bajo nivelsocio econmico de dietas fortificadas con Vitamina C y hierro. Inicialmente haba un 12% denios desnutridos agudos entre los 6 y 7 aos de edad, y un 20% entre los 8 y 12 aos, ademsexista un 49% y 31% de nios con deficiencia de hierro, respectivamente. Despus de 15semanas de intervencin se pudo comprobar un gran cambio en el estado de hierro, ya que elporcentaje de nios de entre los 6 y 7 aos con deficiencia de hierro disminuy al 28% y entrelos 9 y 12 aos disminuy al 21%, ms no se pudo observar algn cambio en el porcentaje denios con desnutricin aguda (Kruger y Badenhorst, 1994).

En contraste a lo anterior, en otros estudios, como el de Powell, Walker, Chang y Grantham-McGregor (1998) realizado en Jamaica, si se encuentra una relacin positiva entre laimplementacin de programas de desayunos escolares y el estado nutricional de los nios. Noobstante, en general, no existe an consenso a nivel cientfico sobre si es posible recuperarse encuanto a la talla (el principal indicador para medir la desnutricin crnica) luego de los tres aosde edad. Es decir, si bien muchos estudios sugieren que los programas de ayuda nutricionalpueden tener efectos positivos sobre el nivel de hierro, yodo o glucosa con que cuentan losnios, es poco probable que logren reducir de manera significativa los niveles de desnutricin


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crnica infantil. Ello se debera al hecho de que el estado nutricional de los nios estabsicamente determinado por el nivel de nutricin de las madres embarazadas y queamamantan a sus hijos y por las practicas alimentarias de los nios durante sus primeros aosde nacidos, adems de otros factores relativos a la salubridad (UNICEF, 1998). Probablementeello sea lo que explique el hecho de que no se cuente con evidencia suficientemente clara sobrela relacin entre la provisin de alimento en las escuelas, la reduccin en los niveles de

desnutricin crnica y la mejora en el rendimiento acadmico de los nios.

3.3. SFP y su impacto sobre la asistencia de los nios a las escuelas

Este ltimo canal se sustenta en la teora del capital humano. Se parte de la idea de que lospadres toman decisiones conjuntas sobre cmo sus hijos deben distribuir su tiempo entre eltrabajo fuera del hogar, el trabajo domstico y a la escuela.7 La presencia de programas denutricin infantil en las escuelas representa un ahorro potencial para los hogares en trminos deconsumo alimentario y deriva en una menor sustitucin de trabajo-estudio por parte de losnios.8 Es decir, a diferencia de los dos canales descritos lneas arriba, este supone la existenciade un incentivo econmico en virtud del cual los padres de familia envan a sus hijos a la escuelapara reducir el gasto en alimentos.

A nivel emprico, un estudio elaborado por Moore (1994) que busc evaluar un programa dealimentacin escolar en Burkina Faso encontr que la presencia de dicho programa estabaasociada con incrementos en las tasas de matrcula, la asistencia regular y menores tasas derepitencia. Asimismo, recientemente se llevo a cabo la evaluacin de un programa piloto dealimentacin escolar en Malawi para saber en qu medida este haba contribuido a aumentar lastasas de matricula y la asistencia regular de los nios beneficiarios. En un periodo de tres mesesla tasa de matrcula y la asistencia regular fueron 5% y 36%, respectivamente, mayor frente alas escuelas que formaban parte del grupo de control para el mismo periodo. (PMA, 1996). EnBangladesh se comprob que un programa de distribucin de alimentos en las escuelasincremento la tasa de matrcula en 20% frente a una reduccin de 2% en las escuelas que noparticiparon del programa (Ahmed y Billad, 1994). Finalmente, King (1990) comprob que en

Santo Domingo disminuy en un 25% la asistencia escolar en zonas rurales al no implementarun programa de desayuno escolar en ese ao.

7 La evidencia emprica acerca de la sustitucin trabajo y acumulacin de capital humano ha sido ampliamentedocumentada en trabajos como el de Akabayashi y Psacharopoulos (1999) y el de Rodrguez y Abler (1998) para elcaso peruano.8 A partir de un cambio en el costo de oportunidad de las actividades diarias que realizan los nios.


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44.. AASSPPEECCTTOOSSPPRRIINNCCIIPPAALLEESSDDEELL PPDDEEDDEEFFOONNCCOODDEESSYYEELL PPAAEEDDEEPPRROONNAAAA

En la presente seccin se hace una descripcin de las caractersticas principales del PDE y elPAE (antecedentes, objetivos, organizacin, estrategia de intervencin y racin), sobre la basede informacin de documentos, evaluaciones y reportes internos de los mismos programas.

Asimismo, para complementar la informacin, se entrevist a funcionarios de Foncodes yPronaaque participaron en la implementacin de estos programas.9 .

4.1. Programa de Desayunos Escolares (Foncodes).

El Foncodes ha venido financiando desde 1993 la ejecucin del PDE, cuyo objetivo principal esmejorar los niveles de nutricin de los nios en edad escolar entre 4 y 13 aos de edad, de nivelinicial y primario, ubicados en zonas de pobreza y pobreza extrema. A travs de los aos, lacobertura se ampli hasta llegar a los 24 departamentos del pas.

a) Antecedentes

Foncodes se crea en agosto de 1991 como un banco de inversin social orientado a canalizarrecursos a la poblacin ms pobre, a travs de proyectos de infraestructura social,infraestructura econmica y actividades productivas. Se cre con un esquema de gasto socialdirigido por la demanda, tomando como modelo el Fondo de Inversin Social de Bolivia10.

El PDE tiene sus orgenes en 1992, cuando Foncodes decide implementar un programa deapoyo alimentario para los nios en edad escolar. La idea era proveer una racin de alimentosque contuviera un 30% de los requerimientos nutricionales en energa de la poblacin objetivo.Adems, se procur que el alimento tuviera un buen equilibrio nutricional, por lo que alimentodebera contener protenas, carbohidratos y grasas. Se decidi que el desayuno era la racinideal a ser repartida. La composicin de este desayuno sera de un producto lquido y unproducto slido, dado que esta composicin brinda facilidad tanto para su consumo como para

su produccin por la industria alimentaria.

Sin embargo, en ese momento Foncodes no contaba con experiencia en la ejecucin de estetipo de programas. Por esta razn, se decidi convocar al Instituto de Investigacin Nutricional(IIN) para que lleve a cabo la ejecucin del programa. Se firm un convenio entre estas dosinstituciones donde quedo estipulado que el IIN sera ejecutor e inspector del programa, mientrasque Foncodes financiara y supervisara el correcto desempeo del mismo11. Adicionalmente, seformaron los Ncleos Ejecutores Locales (NEL), conjuntos de Centros Educativos representadospor directores, docentes y padres de familia, que se agrupan entre s por su proximidadgeogrfica. La funcin de los NEL era la de recibir los productos de los proveedores,almacenarlos y distribuirlos a los Centros Educativos para su consumo. La idea de estos NEL erapromover la participacin activa de los beneficiarios en el programa.

A fines de 1992 el IIN realiza la primera convocatoria a las empresas proveedoras de alimento,presentandose apenas tres empresas para la provisi del producto lquido y seis para la del

9 Ver en el Anexo 1 la lista de entrevistados y sus cargos.10 Vsquez, Cortez y Riesco (2000).11 El IIN se encargaba de licitar, decidir los proveedores mediante concurso, elegir los beneficiarios y supervisar lacalidad del producto. Por su parte Foncodes financiaba el programa y supervisaba la calidad del producto y lapuntualidad en su entrega.


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producto slido. As, en 1993 se inicia el Programa de Desayunos Escolares financiado porFoncodes en 5 departamentos del pas. Posteriormente, el programa ampla su ayuda a 6departamentos: Ancash, Ayacucho, Apurimac, Cajamarca, Huancavelica y Junn. Se comienza abrindar apoyo alimentario a 252,618 nios en edad escolar de 6 a 14 aos de nivel inicial yprimario. La poblacin objetivo se encontraba en las zonas andinas catalogadas como pobres omuy pobres y con bajos ndices de nutricin, segn el mapa de pobreza del Ministerio de la

Presidencia.

El 29 de marzo de 1996 mediante decreto de urgencia No. 017-9, el gobierno transfiere aFoncodes las partidas presupuestales del Tesoro Pblico correspondiente al Ministerio deEducacin para desarrollar el Programa de Apoyo a la Educacin (PASE) bajo el modelo definanciamiento de Foncodes, en los mismos mbitos donde se segua atendiendo. La coberturase extiende a 9 departamentos; se juntan las 900 mil raciones que reparta el Ministerio deEducacin con las 600 mil que reparta Foncodes. Debido a esto, Foncodes amplio su mbito deintervencin, pues tena que atender a las zonas que antes haban sido atendidas por el MED.El PASE se puede decir que hered la mala focalizacin que haba hecho el MED, muestra delo cual es que haba priorizado algunas zonas de Lima.

Hasta 1996 la ejecucin del PDE continu a cargo del IIN. Sin embargo, surgieron problemasdurante la implementacin del programa relacionados con la calidad de los alimentos y lapuntualidad en su entrega. Para ese momento Foncodes haba ganado mucha experiencia en laparte logstica y se tenan buenas experiencias en los programas de buzos y calzados escolares,implementados a travs de Ncleos Ejecutores Centrales. Por esta razn, en 1997 se forma unNcleo Ejecutor Central, que se encargara de ejecutar el Programa de Desayunos Escolares enreemplazo del IIN. Este NEC se situ en Lima y estuvo conformado por un Directorio conrepresentantes de Foncodes, el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Agricultura. El NECtena funciones administrativas y de inspeccin y supervisin del programa. A diferencia de losaos anteriores, en que la ejecucin del PDE estaba a cargo del IIN, con la formacin del NECse tuvo una coordinacin ms estrecha en el programa. Se mejor bastante en la supervisin, yaque ahora se llegaba a niveles a los cuales no se poda llegar con el IIN como ejecutor12.

Este ao Foncodes eleva el nmero de raciones a cerca de dos millones y amplia su cobertura a18 departamentos. En 1998 se retira la atencin del programa de Lima, pero traslada la ayuda aPiura y Tumbes, zonas que en esos momentos eran muy golpeadas por los desastres causadospor el fenmeno del nio. El problema de ir a estas zonas fue que el producto que se reparta noera adecuado para las caractersticas de estos lugares, ya que este estuvo pensado para zonasde Sierra Rural.

As mismo, en 1998 se da un cambio sustancial en la administracin del PDE. En este ao sereemplaz el NEC localizado en Lima por 16 Ncleos Ejecutores Descentralizados ubicados anivel nacional. Los NED realizaran a nivel de su jurisdiccin las funciones que antes realizaba elNEC a nivel nacional. Este cambio se produjo debido a que el anterior tipo de administracinconcentraba demasiados recursos en una sola instancia, lo que centralizaba la gestin delprograma. Adems, exista la intencin poltica de descentralizar el programa13. El NEC paso aser una Divisin de Apoyo Social y Desarrollo Empresarial que vea muchos proyectos, uno delos cuales era Desayunos14.

12 Sin embargo, los integrantes del NEC fueron personas de confianza elegidas por el gobierno.13 Entrevista a Sras. Luisa Ulloa y Nilda Begazo, funcionarias de Foncodes.14 Papillas, Suplementacin alimentaria, Proyectos Productivos (chompas, buzos, mobiliario escolar, uniformesescolares).


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La transicin estuvo llena de dificultades y demoras, lo que retras el inicio del reparto en dichoao hasta julio. En muchos casos en provincias no se contaba con la experiencia y calificacinnecesaria para llevar a cabo el programa, lo que hizo necesario incluso designar personal deLima para la implementacin del programa. Adems, se hizo evidente que la capacidad tcnicadel Presidente del NED influa sobre la ejecucin del programa, ya que surgan muchos

inconvenientes cuando la eleccin no haba sido la idnea. Sin embargo, pese a los problemasmencionados, la transicin se llev a cabo finalmente, con lo que se logr descentralizar elprograma. Como consecuencia de este cambio se mejor notablemente en la supervisin delprograma. As mismo, se definieron lineamientos generales para todos los NED con el fin de quese siga una estructura genrica en la aplicacin del PDE en sus jurisdicciones.

En 1999 el programa pudo inicarse sin retrasos. En el ao 2000 se incluyen los departamentosde selva (Loreto, Ucayali y San Martn), los cuales no se haban incluido antes tanto por loelevado de los fletes como por la falta de costumbre de los pobladores de la zona de ingerirgalletas.

b) Objetivos

Objetivo PrincipalEl Programa Social Descentralizado de Desayunos Escolares tiene como objetivomejorar la nutricin de los escolares que acceden al mismo, comprendidos entre los 4 y13 aos de edad, en los niveles de educacin inicial, especial y primaria de menores,focalizando selectivamente su accin en los sectores ms pobres, a nivel nacional, enconcordancia con la evaluacin permanente de su ejecucin.

Objetivos de mediano y largo p lazoi) Contribuir al normal desarrollo fsico y mental de los escolares.ii) Mejorar el nivel alimentario de la poblacin beneficiaria capacitndolo en los aspectos

nutricionales, hbitos alimentarios y sanitarios.

iii) Desarrollar y fortalecer la industria descentralizada mediante la utilizacin de insumosde la produccin departamental (local).

iv) Contribuir al desarrollo y bienestar socio-econmico departamental mediante lagenracin de puestos de trabajo en el Sector Agrario y en la industria departamental engeneral.

v) Reducir la migracin a las grandes ciudades.

Objetivos de Corto Plazoi) Proveer aproximadamente una tercera parte de los requerimientos nutricionales a los

nios que participen en el Programa y ms del 60% de los requerimientos diarios demicronutrientes.

ii) Reducir el problema de la desercin y ausentismo escolares.iii) Incrementar la capacidad de aprendizaje de los escolares.iv) Fomentar la generacin de empleo local a nivel departamental.v) Aumentar el valor agregado de los productos del campo.


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Poblacin ObjetivoLa poblacin Objetivo del programa est compuesta por escolares entre 4 y 13 aos deedad, de los niveles de educacin inicial, especial y primaria menores, de los sectoresde mayores niveles de pobreza. En ese sentido, los 16 Ncleos EjecutoresDescentralizados a travs de Foncodes, coordinarn con otras entidades que manejanProgramas similares, a fin de evitar duplicidad de esfuerzos.

c) Organizacin

La estructura operativa inicial del programa estaba constituida por un Ncleo Ejecutor Central(NEC) que era el organismo responsable de la administracin de los recursos econmicosdestinados al manejo del programa en todo el proceso de ejecucin hasta su liquidacin. EsteNEC tena una instancia de coordinacin departamental, que se encargaba de la ejecucin delprograma en cada departamento. Una funcin importante del NEC era la de convocar la licitacinpara contratar las empresas que se encargaban de elaborar los alimentos.

En 1998 el programa de desayunos escolares de Foncodes se descentraliza. Se crean 16Ncleos Ejecutores Descentralizados (NED). Estos organismos seran los encargados de la

administracin de los recursos que fueran asignados a su jurisdiccin, lo que implica que lalicitacin para las empresas encargadas de producir el alimento se realizara a nivel regional. ElNED cuenta entre sus miembros con un representante del Sector Salud, uno del SectorEducacin, uno del Sector Agricultura y un representante de los Padres de Familia; los cualesfirman con Foncodes un convenio de establecimiento del NED. Paralelamente, se realiza unconcurso de proveedores de alimentos slido y lquido en cada NED. Se exige que, en la medidade lo posible, las empresas participantes estn localizadas en el mbito geogrfico del NED alque participan. A los ganadores del concurso se les asignan sus cuotas de produccin en funcinal puntaje obtenido en el concurso, que incluye aspectos tales como uso de materias primaslocales, certificados de calidad del producto, aspectos higinicos sanitarios de las plantas deprocesamiento, entre otros.

Otra instancia importante para la operatividad del programa son los Ncleos EjecutoresLocales (NEL), conformado por uno o varios Centros Educativos. Su funcin principal esconducir el programa a nivel del NEL y Centros Educativos. El NEL se constituye en unaasamblea de representantes de la poblacin beneficiada, formada por: APAFAs, directores ydocentes de los centros educativos y por autoridades u otras organizaciones locales. Los NELdeben propiciar mecanismos de concertacin con el Ministerio de Salud y con las demsentidades que desarrollan programas simultneos, complementarios o similares, para evitar laduplicidad de esfuerzos y focalizar en la forma ms efectiva la lucha contra las enfermedadesendmicas, la anemia y la desnutricin. El Ncleo Ejecutar Local tiene la responsabilidad de larecepcin y almacenaje de los alimentos y del control de calidad en trminos de aceptabilidad delproducto. La directiva de NEL esta representada generalmente por el director, que es quien debefirmar un cargo de entrega de los alimentos a los proveedores. Este documento sirve de aval alos proveedores.

La idea inicial de la constitucin de NELs fue darle mayor continuidad al funcionamiento alprograma, para que en aquellos das de feriado, huelga, o cuando el profesor se ausente, existauna institucin que se encargue de la preparacin del alimento. Esta funcin fue dejada almargen y el NEL se instituy slo como una instancia encargada de recibir el alimento,quedando en manos del profesor la decisin de un da determinado preparar el desayuno enfuncin a lo que este plantee hacer en la escuela. Lamentablemente, no siempre los profesores


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tenan una actitud favorable hacia el programa. A veces los profesores no vigilaban que los nioscomieran el alimento o incluso recogan alimento para ellos. As mismo, llegaron a pedir que seles pague por preparar el alimento, por considerar que esta labor no era de su competencia.

Adicionalmente a las instituciones que forman parte del programa existen otras que sonimprescindibles para el funcionamiento del mismo pero que no son parte interna del proyecto.

Este es el caso de los proveedores , que son las empresas encargadas de producir y trasladarel alimento hasta los almacenes de cada NEL, donde el alimento ser recepcionado por losrepresentantes correspondientes. El proveedor debe tener un registro sanitario yestar sujeto auna inspeccin eventual de su planta de produccin. Existe la figura de un inspector que es elencargado del control de calidad de los alimentos producidos por los proveedores.

Cuando el programa empez a funcionar se daba un proceso de aceptabilidad del producto:realizacin de pruebas de aceptabilidad, se iba a las plantas y se verificaba la calidad. Cuando elnmero de empresas aument15 ya no era posible realizar este proceso con cada una de ellas,por esto comenzaron a requerirse certificados de aceptabilidad.

Exista tambin una supervisin externa de la cual se encargaban profesionales contratados

porFoncodes. Estos supervisores realizaban su labor inspeccionando la produccin, distribuciny el consumo de los alimentos. Ellos recogan muestras de los alimentos y las enviaban allaboratorio Calidad Total (Universidad Nacional Agraria de La Molina) para comprobar su calidad.Tambin realizaban Informes Mensuales donde se recogan los resultados de las evaluaciones,las que eran consolidadas a fin de ao en un Informe Final. Los supervisores eran entre treinta ycuarenta a nivel nacional e informaban inmediatamente a Lima de cualquier anomala grave quesurgiera.

d) Estrategia de in tervencin.

El Programa de Desayunos Escolares es fi nanciado integramente con fondos del tesoro pblico.Este programa opera con el mismo modelo que emplea Foncodes para la ejecucin de sus

proyectos, es decir, la ejecucin del Programa se realiza a travs de los Ncleos Ejecutores. Laintervencin se inicia con el establecimiento del NED por encargo de Foncodes, quien administrala ejecucin del programa, en tanto que Foncodes financia y supervisa. El NED procede a laconformacin e instalacin de los Ncleos Ejecutores Locales o NEL, los cuales estncompuestos por agrupaciones de Centros Educativos de una determinada rea geogrfica,pudiendo ser distrital o zonal y que son los que, motivados por el NED, deciden pedir serbeneficiarios del programa.

La labor del NED se inicia en el mes de enero, cuando convoca a licitacin los alimentos para elao. En febrero los proveedores seleccionados inician la produccin de los alimentos con el finde empezar la distribucin a fines de marzo y que al comienzo de las clases, en abril, losdesayunos puedan recibirse sin retrasos.

En resumen, la manera de operar el programa de Desayunos Escolares es a travs de lageneracin de un trpode. Por un lado, se tiene la industria privada que produce el alimento y quelo hace llegar hasta el almacen designado por el NEL. Por otro lado, se encuentra la

15 La Poltica de gobierno busca dar oportunidad a otros productores nacionales, es por eso de los seis proveedoresque existan en los primeros aos la cifra fue aumentado paulatinamente llegndose a manejar hasta 180 para elao de 1997.


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organizacin local la cual tiene mayor inters en que el programa funcione eficientemente 16 anivel local. Un tercer elemento (que en un inicio fue el Ncleo Ejecutor Central) son los NcleosEjecutores Descentralizados, que tienen la figura de un inspector se encarga de gerenciar losrecursos del programa y velar porque la organizacin planteada funcione correctamente.

e) Racin.

La racin que ofrece el Programa de Desayunos Escolares de Foncodes est constituida por unsustituto lcteo y por un paquete de galletas enriquecidas. Este alimento proporciona el 26 % delpromedio requerido de protenas, el 28 % del promedio requerido de grasas y el 60 % derequerimientos de micronutrientes de los nios del grupo etario entre 4 a 13 aos. Los alimentosllegaban en distintos sabores para evitar que los nios se hasten del alimento, aunque por logeneral se reparta un solo sabor para cada mes.

Para la preparacin del alimento el programa adquiere anualmente a travs de los NEDs unacantidad de insumos locales y nacionales, que abarca en promedio el 70% de los insumostotales, dependiendo de la oferta de materias primas en las zonas.

4.2. Programa de Alimentacin Escolar - (Pronaa)

a)Antecedentes.

El Programa Nacional de Apoyo Alimentario fue creado en 1992, dentro del marco para laimplementacin de polticas sociales que sigui al ajuste estructural de comienzos de losnoventa17. En lo relacionado a alimentacin escolar, en el ao de 1993 Pronaa ejecutaba unprograma llamado PAMI Proyecto 2341. Este programa atenda a escolares de educacinprimaria, grupos de mujeres organizadas y enfermos de tuberculosis, repartiendoaproximadamente 100,000 raciones de leche en polvo. La atencin de este programa eraprincipalmente en provincias. Adems existan programas que repartan raciones tipo almuerzo(cereales, menestras) compuestas principalmente por remanentes de cooperacin europea.

En 1994 se agrupan todas estas actividades y se prioriza el reparto de leche, crendose el queinicialmente se llamara Programa de Leche. En dicho ao, por presiones polticas, el Pronaacompr leche de los ganaderos nacionales La direccin del Pronaa decidi enviar esta leche aCentros Educativos para ser repartida a los nios, pese a que el Plan de Trabajo Institucional(PTI) de Pronaa no prevea actividades de este tipo. Para solucionar este impedimento seautoriz con resolucin jefatural quePronaa realice estos repartos y se cambi el PTI.

Al ao siguiente se crea dentro de Pronaa la Oficina de Desayunos Escolares (ODE) para que sehaga cargo de la ejecucin programa. Este ao se decidi aumentar la racin, incluyndose panadems de leche. En 1996 se crea la Unidad de Desayunos Escolares (UDE), que tena unmayor rango que la ODE en el organigrama de Pronaa, para que en adelante se encargue deejecutar el Programa de Alimentacin Escolar.

En 1998, por encargo de Pronaa, la ONG Cepren disea un mdulo de capacitacin para losparticipantes en el Programa, mdulo que se empieza a aplicar recin a partir de 1999. En los

16 La idea es que una institucin conformada por una diversidad de actores sociales mostrar mayor inters ycapacidad para ejecutar el programa que si el representante de salud o el director de la escuela actuaranindividualmente, que es la forma de operar de otros programas.17 Vsquez, Cortez y Riesco (2000).


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aos anteriores no exista una capacitacin propiamente dicha, sino solo charlas informativas alos participantes, lo que era una de las principales falencias del programa. Este mismo ao seempieza a ejecutar Per 4808, programa que reparte desayunos a la poblacin pre-escolar yescolar del nivel primario de los distritos ms pobres de los departamentos de Huancavelica,Apurmac y Ayacucho.

Desde 1999 el Programa de Alimentacin Escolar incluy tambin el reparto de almuerzos en unnmero pequeo de escuelas18, principalmente en las zonas rurales y de altas tasas dedesnutricin. Recin a partir del 2001 esta poltica se generaliza a todo el programa,reemplazndose los desayunos por almuerzos en cerca de la mitad de los beneficiarios. Estecambio se debi a que las evaluaciones de impacto demostraban que pese a recibir el desayuno,el requerimiento de energa no cubierto entre los beneficiarios de la sierra y la selva estaba entreel 30% y 40%. Los almuerzos, que pueden llegar hasta el 50% de los requerimientosenergticos, se espera que tengan un mayor impacto sobre el nivel nutricional de los nios.

Para los aos 1998, 1999 y 2000 se realizaron estudios de evaluacin de impacto del Programade Alimentacin Escolar, las que estuvieron a cargo de La Universidad Nacional Agraria LaMolina (UNALM). Los resultados de estas evaluaciones no revelan una mejora significativa en el

nivel nutricional de los nios. As mismo, pocas veces fueron recogidas las sugerencias que seplanteaban en estas evaluaciones. Para el ao de 1998, el Grupo de Anlisis para el Desarrollo(GRADE) realiz una evaluacin de impacto para el programa Per 4808, encontrando que tenaefectos positivos sobre el nivel nutricional y las tasas de asistencia.

b) Objetivos.

Su objetivo general es contribuir a mejorar el nivel nutricional, la asistencia y el rendimientoescolar de la poblacin en edad preescolar y escolar, prioritariamente en situacin de extremapobreza.

Sus objetivos especficos son:

Proporcionar raciones de alimentos que aporten como mnimo un tercio de losrequerimientos nutricionales de cada nio, reduciendo la incidencia de anemia eincrementando su capacidad de aprendizaje.

Incentivar la prctica de buenos hbitos y costumbres alimentarias, as como de higiene enlos nios y sus familias.

Promover la utilizacin de alimentos de produccin nacional, apoyando prioritariamente aproductores locales.

Promover la participacin activa de la comunidad educativa: Docentes, padres de familia,alumnos y autoridades comunales en el mejoramiento de la alimentacin escolar.

Los beneficiarios del programa son nios escolares de nivel inicial y primario a nivel nacional, los

cuales son atendidos a travs de los centros educativos del Ministerio de Educacin.

18 Este ao se realiz un programa piloto de almuerzos, que atendi a 1000 beneficiarios (0.1% de los beneficiariospor Alimentacin Escolar).


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c) Organizacin19.

Los convenios y proyectos que formaban parte del Programa de Alimentacin Escolar son:

Convenio PRONAA- Ministerio de Educacin, financiado con recursos del TesoroPblico.

ConvenioPRONAA- Unin Europea, financiado con recursos de la Unin Europea. Proyecto PERU 4808, co ejecutado entre PRONAA y el Ministerio de Educacin con

recursos del Programa Mundial de Alimentos y del Tesoro Pblico.

La organizacin de Pronaa tena su eje de operacin en una instancia de coordinacin centralllamada Comit Tcnico Nacional (CTN). Este comit estaba integrado por un director, dossupervisores regionales y un jefe de informtica. Las funciones de este organismo eran lasupervisin, evaluacin y financiamiento del programa. Adems, se encargaban de fi jar el tipo deracin por mbitos, el cual era determinado por un equipo de nutricionistas20. Tambin seencargaban de validar el contrato con los proveedores locales y convocar la participacin deentidades externas especializadas en la evaluacin y seguimiento del programa.

El siguiente nivel de operacin lo conformaban los Comits Locales de Gestin(CLG) que seinstalaban en las 29 Unidades Operativas en las que el programa funcionaba. Eran losencargados de realizar la convocatoria para las empresas que produciran y repartiran losalimentos. Adems, supervisan que efectivamente los colegios reciban el alimento.

En los Centros Educativos donde funcionaba el programa se instalaban los Comits deAlimentacin Escolar (CAE), que conforman el siguiente nivel de operacin. Los CAE estabanintegrados por el Director del Centro Educativo, docentes, padres de familia, representantes dela comunidad y los alcaldes21 de los colegios. Los integrantes de este comit representan alcolegio ante los Comits Locales de Gestin, se acercan con la lista de los alumnos (futurosbeneficiarios del programa) y hacen la peticin para que el colegio sea considerado dentro delprograma. Se nombraba, adems, un encargado que pueda recibir los alimentos.

d) Estrategia de intervencin22.

En el ao de 1999 el 86 % de financiamiento para los programas de alimentacin escolar dePronaa provino de fondos del tesoro pblico, un 9 % de fondos del Programa Mundial deAlimentos y un 4 % de fondos de la Comunidad Econmica Europea.

El primer paso en la implementacin era la programacin que estaba a cargo de los ComitsLocales de Gestin, que buscaba establecer metas fsicas y financieras por ao, tomando comoreferencia los mapas de pobreza y desnutricin. Adems se consideraba como criterios laejecucin del ao anterior y los distritos de frontera. Inicialmente exista una concentracin del

programa en las zonas urbano marginales, pero a partir de 1998 se busc mejorar la

19 Esta estructura corresponde al ao 1999.20 La manera usada para definir las raciones recibi muchas crticas, ya que desde Lima se decida qu tipo deracin recibiran todos los colegios beneficiarios, sin consultarles ni pedir su opinin. La principal razn de estamanera de operar era que se teman excesos y malos manejos presupuestales si se brindaba mayor margen dedecisin a los Comits Locales de Gestin.21 Estos alcaldes eran estudiantes de quinto de primaria elegidos por los alumnos.22 Referida al ao 1999.


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focalizacin, lo que se fue alcanzando gradualmente, ya que exista la oposicin de las UnidadesOperativas, quienes se oponan a redirigir el gasto por razones polticas.

La implementacin propiamente dicha estaba tambin a cargo de los CLG, quienes tenan lafuncin de comprar los insumos necesarios para el programa. Las compras se podan realizar dedos maneras. La primera era de acuerdo al mecanismo de compras del Estado, que implica una

licitacin pblica23 . La otra manera de adquirir los alimentos era a travs de la ley 27060, quefaculta a Pronaa a realizar adquisiciones a nivel local con un trmite mas sencillo. Sin embargo,no todos los CLG podan usar esta modalidad, ya que en algunos casos no existan proveedoreslocales.

A inicios de cada ao deba decidirse que tipo de mecanismo se utilizara para adquirir losalimentos en todos los CLG. Sin embargo, esta decisin tardaba en tomarse, lo que causabaretrasos en el inicio del programa. Las compras de los insumos, por cualesquiera de los dosmecanismos, deberan empezar en marzo. Una vez escogidos los proveedores se firmabancontratos por la produccin y la distribucin diaria de los alimentos (pan y leche) hasta losmismos Centros Educativos. Tambin podan adquirirse insumos no alimentarios (tazas, ollas,cocinas) aunque slo constituan una parte marginal del presupuesto del programa.

El horario de distribucin del desayuno era variable, si bien generalmente era temprano, habancasos en que se haca cerca al medioda, lo que interfera con la alimentacin en el hogar. Elreparto de los desayunos se iniciaba recin en mayo (la fecha ms temprana de inicio fue 14 deabril) y terminaba en noviembre porque se consideraba que en abril y diciembre los nios noasistan a la escuela.

Es interesante recalcar que Pronaa y Foncodes coordinaban zonas de intervencin a fin de evitarla duplicidad de esfuerzos. Esta coordinacin se daba tanto al nivel de las instanciascoordinadores nacionales, como tambin a nivel de las instancias de coordinacin regional ylocal24. Si bien haban distritos en que operaban ambos programas, a nivel de CentrosEducativos apenas el 1% registraban intervencin dePronaa yFoncodes simultneamente.

A partir de 1999 se empez a realizar capacitaciones en tres niveles: Facilitadores (miembros delos Comits Locales de Gestin), Miembros de CAES y Manipuladores (encargados de lapreparacin del producto)

Esta capacitacin inclua manuales para los facilitadores y miembros de CAE, adems de afichespara los nios y manipuladores. La idea de esta capacitacin era motivar a los facilitadores ymiembros del CAE con el fin de mejorar el servicio de alimentacin escolar.

En lo referente a monitoreo del programa, este se realizaba en tres niveles. A nivel central sehaca el monitoreo de las actividades de los CLG desde Lima (a travs de llamadas, faxes, etc.)y se consolidaban los datos relacionados con programacin, compras, distribucin de losalimentos que eran enviados por los CLG. Tambin se realizaban visitas del equipo desupervisin de Lima, durante las cuales se evaluaban todas la actividades del Programa deAlimentacin Escolar y se visitaban a los Centros Educativos y plantas de produccin de acuerdoal tiempo y presupuesto disponible. Sin embargo, en la prctica, el monitoreo no se realizaba de

23 Las licitaciones pblicas volvan lento el trmite de adquisiciones.24 Ver en el Anexo 2 el Mapa de Intervencin Distrital de Foncodes, y Pronaa y el Cuadro de Intervencin a nivel decentros educativos.


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manera eficiente, ya que no se contaba con el personal suficiente para llevar a cabo lassupervisiones 25.

A nivel local cada Unidad Operativa supervisaba a los Centros Educativos de su jurisdiccin.Para este fin se disearon dos fichas para recoger informacin sobre como se estaba aplicandoel programa (una ficha corta o de rutina y otra ficha que contena informacin ms detallada). La

informacin recogida en estas fichas deba ser procesada y enviada a Lima. Sin embargo, muypocas Unidades Operativas cumplan con enviar la informacin, ya que no contaban conpersonal suficiente para este trabajo y los presupuestos no incluan los pasajes y viticos pararealizar las visitas. Recin en el ao 2000 se pagaron viticos por estas evaluaciones.

A nivel de cada Centro Educativo era el Director quien estaba a cargo verificar el cumplimientode las actividades rutinarias del programa, que incluan la recepcin, almacenamiento,preparacin, distribucin y consumo de los alimentos.

e) Racin.

Existe una variedad de raciones que ofrece el Programa de Alimentacin Escolar del Pronaa: (i)

leche fresca o pasteurizada vitaminizada y galleta fortificada, (ii) leche fresca o pasteurizadavitaminizada y pan fortificado, (iii) enriquecido lcteo y galleta fortificada, (iv) enriquecido lcteo ypan fortificado y, (v) Racin tipo almuerzo constituida por: cereales, harina de cereales,tubrculos o pltanos, menestras, producto de origen animal, aceite, manteca y azcar.

Las raciones entregadas por el Pronaa en los desayunos escolares proporcionan en promedio el40% del promedio requerido de protenas, el 28 % del promedio requerido de grasas y el 60% derequerimientos de vitaminas y minerales de los nios del grupo etario entre 4 a 13 aos. Cabemencionar que la racin tipo almuerzos proporcionan en promedio el 47% del promediorequerido de protenas, el 31% del promedio requerido de grasas, lo que la constituye en laracin de mayor valor nutritivo (aunque en 1999 apenas 1000 beneficiarios reciban esta racin).

Como se mencion anteriormente, una de las caractersticas de los alimentos que entrega elprograma es su mayor perecibilidad ya que sus raciones contienen leche y panes. Estosproductos necesitan ser entregados el mismo da, lo que determina que el programa seconcentre en reas menos aisladas, generalmente dentro o en la periferia de zonas urbanomarginales y en las zonas aledaas a las cuencas lecheras.

En los lugares ms alejados los repartos se hacan mensualmente y slo hasta un lugaracordado, donde los alimentos eran recogidos por algn representante del Comit deAlimentacin Escolar. En estos casos la racin se compona de enriquecido lcteo y galletasfortificadas, en lugar de pan y leche.

25 El equipo de supervisin tuvo un mximo de 8 personas.


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55.. FFOOCCAALLIIZZAACCIINNDDEELLOOSSRREECCUURRSSOOSSDDEELL PPDDEEYYEELL PPAAEE

La presente seccin se presenta un anlisis comparativo en torno a la forma como el PDE deFoncodes y el PAE del Pronaa focalizan su intervencin. Para ello se parte de una brevedescripcin en torno a las zonas donde se implementan estos programas y un anlisis de laequidad en la implementacin de los programas en trminos de la distribucin del ingreso de sus

beneficiarios. La fuente para el desarrollo de estos tpicos son el Censo Escolar 2000 y el Mapade Pobreza Distrital elaborado por el Ministerio de Economia y Finanzas (MEF) para el ao 2001.Adicionalmente se presenta de manera complementaria una caracterizacin de los hogaresbeneficiarios en funcin a una serie de variables como el nivel de ingresos, el acceso a serviciosbsicos, etc.

En el Grfico 4.1 se presenta la distribucin de los distritos beneficiarios del PDE y el PAE y delnmero de nios que estudian en educacin inicial o primaria en centros educativos donde seimplementan dichos programas. Como se puede apreciar, la presencia del PDE en distritosrurales es mayor a la del PAE. Ms importante an, en trminos del porcentaje de niosbeneficiarios que habitan zonas rurales, las diferencias entre el PDE y el PAE se incrementan.Se observa que mientras que en el caso del PDE el porcentaje de beneficiarios que residen en

distritos rurales es de 58.2%, para el PAE dicho porcentaje asciende a 45.9%.

G R F I C O 4 . 1 : D i s t r i b u c i n g e o g r f i c a d e l o s d i s t r i t o s y

b e n e f i c i a r i o s d e l P D E y e l P A E

6 6 . 0 %

5 8 . 2 %

5 4 . 1 %

3 4 . 0 %

4 1 . 8 %

4 5 . 9 %

3 8 . 4 %

6 1 . 6 %

2 0 . 0 %

2 5 . 0 %

3 0 . 0 %

3 5 . 0 %

4 0 . 0 %

4 5 . 0 %

5 0 . 0 %

5 5 . 0 %

6 0 . 0 %

6 5 . 0 %

7 0 . 0 %

D i s t r i t o s ( Ur b a n o ) D i s t r i t o s ( Ru r a l e s ) B e n e f i c i a r i o s

( U r b a n o )

B e n e f i c i a r i o s ( R u r a l )

P D E P A EF u e n t e : C e n s o E s c o l a r 2 0 0 0 . M I N E D U

En la medida que los ndices de pobreza en las zonas rurales del Per tienden a sersignificativamente mayores que en las zonas urbanas26, es posible deducir que el nivel defocalizacin del PDE es mayor que el del PAE. De hecho, esta idea guarda relacin con elhecho, mencionado anteriormente, de que Foncodes implementa el PDE en zonas ms alejadas,puesto que la racin que provee es menos perecible que la distribuida por el PAE del Pronaa.

Para corroborar la idea de que el PDE focaliza de manera ms efectiva sus recursos hacia losestratos poblacionales ms pobres que el PAE, a continuacin se desarrolla un anlisis en torno

26 Segn datos para el ao 2000 de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV 2000, Instituto Cuanto) en laszonas rurales el porcentaje de poblacin pobre en el Per es de 66.1%, mientras que en las zonas rurales asciendea 47.8%. Ms an, los niveles de pobreza para dichas zonas son de 30.1 y 7.2%, respectivamente.


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a la equidad en la intervencin de ambos programas en funcin a la distribucin del ingreso entresus beneficiarios. Para ese fin se construy una curva de Lorenz elaborada a partir del Mapa dePobreza del Ministerio de Economa y Finanzas27, la cual se presenta en el Grfico 4.2.

Deciles de laSeveridad N Benefic. % N Benefic. %

Ms pobres 122,908 14.7 398,687 23.5Decil 2 160,028 19.2 289,584 17.1Decil 3 129,087 15.5 225,483 13.3Decil 4 76,569 9.2 215,984 12.7Decil 5 78,659 9.4 171,682 10.1Decil 6 74,745 9.0 160,408 9.4Decil 7 77,584 9.3 63,357 3.7Decil 8 28,211 3.4 89,734 5.3Decil 9 54,964 6.6 67,311 4.0Menos pobres 31,759 3.8 15,923 0.9Total 834 514 100.0 1 698 153 100.0

PDE (Foncodes) PAE (Pronaa)

se n deciles de severidad de la obreza

CUADRO 4.1: Beneficiarios del PDE y del PAE segnGRFICO 4.2: Curvas de Lorenz del PDE (Foncodes) y del

PAE (Pronaa) - Inicial y Pri maria de Menores, 2000

0

20

40

60

80

100

0 20 40 60 80 100

Deciles de poblacin ordenados por el FGT2 (%)

Beneficiarios(%)

PRONAA FONCODES Equidad

FONCODES

PRONAA

LINEA DEEQUIDAD

Fuente: Censo Escolar 2000. MINEDU

La curva de Lorenz presenta la distribucin acumulada del gasto percapita, estratificada pordeciles de severidad de la pobreza segn el indicador FGT2. Ella indica el porcentaje debeneficiarios para cada decil acumulado de severidad de la pobreza. La lnea diagonalrepresenta la igualdad, que representa el caso en el que en todos los deciles de severidad de lapobreza tienen el mismo nmero de beneficiarios. Tanto en el caso del PDE como en del PAE seencuentra que siguen un patrn progresivo en la distribucin de sus beneficios, dado que susrespectivas curvas de Lorenz se ubican por encima de la equidad. No obstante, se observa queel PDE es ms progresivo, dado que la curva de Lorenz para este programa se ubica por encimaque la correspondiente al PAE. Es decir, nuevamente se observa que el PDE tiende a beneficiara nios que residen en zonas de mayor pobreza que las atendidas por el PAE.28

Finalmente, en los Grficos 4.3al 4.5, se presenta una caracterizacin de los beneficiarios delPDE de Foncodes y el PAE del Pronaa a partir de datos calculados a partir de la ENAHO 1999.Como se puede apreciar, los beneficiarios del PDE de Foncodes tienden a habitar hogares conmenor acceso a servicios pblicos, menores niveles de acumulacin de capital humano y msconcentrados en zonas de Sierra que los hogares donde residen los beneficiarios del PAE. Estonuevamente configura un panorama en el que el PDE de Foncodes muestra una orientacin desus recursos mejor direccionada hacia las zonas ms deprimidas del pas. Esto, evidentemente,guarda directa relacin con el hecho de que este programa tuvo desde el inicio un mejor diseode su sistema de focalizacin de recursos, tal como se explico en la seccin3

27 El mismo calcula la severidad de la pobreza a partir del clculo del ndice de Foster-Greer-Thorbecke 2 (FGT2):

2

12

1 =

=

q

i LP

GPLP

NFGT

Con: N=Poblacin; q=Nmero de pobres; LP=Lnea de Pobreza (Costo de canasta bsica); GP=Gasto Per Cpita.28 En el Anexo 3 se presenta la distribucin distrital de la intervencin del PDE y el PAE diferenciada por deciles degasto segn el indicadorFGT2.


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GRFICO 4.5: Distribucin geogrfica de laintervencin del PDE y el PAE

18.0%

0.7%

19.1%

51.5%

2.5%

8.2%

33.5%

2.8%

15.9% 17.0%15.1% 15.7%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

Costa Urbana Costa Rural Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural

PDE PAE

GRFICO 4.4: Porcentajes de acceso a serviciospblicos segn intervencin del PDE y el PAE

30.1%

15.5%

42.6%40.2%

33.4%

59.4%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

% Agua potable % Servicio higinico % Electricidad

PDE PAE

GRFICO 4.3: Promedio de aos de educacin enel hogar para beneficiarios del PDE y del PAE

4.09

6.27

4.23

5.26

6.86

4.85

0.00

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

7.00

8.00

Aos de Educacin de laMadre

Aos de Educacin delPadre

Aos de EducacinPromedio del Hogar

PDE PAE

Luego de haber caracterizado las estrategias de intervencin y criterios de focalizacin derecursos del PDE de Foncodes y del PAE, en el captulo siguiente se presenta el marco analticosobre el que se sustenta la presente investigacin: el anlisis costo-efectividad.


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66.. MMaarrccooccoonncceeppttuuaall eennttoorrnnooaallAAnnlliissiissCCoossttoo--EEffeeccttiivviiddaadd((AACCEE))

Antes de describir el ACE, se discutiran algunos conceptos relacionados a dicha metodolog a.Un primer concepto es el de la eficiencia. En el campo de las polticas sociales el trmino seaplica al logro de los objetivos de un determinado programa minimizando los costos (monetarioso no monetarios) en los que se incurre. La eficiencia puede ser medida con el indicador Costo

Efectividad, que explicaremos en detalle ms adelante.

Ahora bien, en el diseo de polticas sociales es necesario distinguir las metas operativas delprograma de sus objetivos finales. Las metas operativas son las metas concretas del programa(1,000 raciones de desayunos, 5,000 vacunas contra la fiebre amarilla, etc.), a travs de lascuales se busca incidir sobre una o varias variables, que son las que constituyen propiamente losobjetivos finales del programa (nivel nutricional y asistencia escolar, erradicacin de la fiebreamarilla, etc.)

Entonces, para evaluar los programas sociales se puede hacer la evaluacin en los dos nivelesdescritos. Si se quiere evaluar la consecucin de las metas concretas del programa estamosevaluando la eficacia del programa para alcanzar sus metas operativas. Esta evaluacin incide

ms sobre la implementacin del programa, y se puede ver como una evaluacin interna.

En cambio, si lo se quiere conocer el impacto que ha tenido un programa sobre las variablesobjetivos del mismo, se esta evaluando la efectividad del programa. Esta evaluacin brindainformacin sobre si el diseo del programa ha sido el adecuado para lograr los objetivos finalestrazados. Las variables que dan informacin son generalmente variables que miden el impacto oel cambio social ocurridos por la intervencin del programa.

En lo que se refiere al ACE, de acuerdo con Rossi et. al. (1979) este constituye una tcnicaanaltica que compara los costos de un proyecto con los beneficios resultantes, no expresadosen la misma unidad de medida. Es decir, los beneficios/efectos no se transforman a unidadesmonetarias, sino que se toman tal como resultan de la aplicacin del programa (vidas salvadas,

aumento de escolaridad, etc.). Thompson y Fortess (1980) consideran que el ACE plantea unarespuesta al desafo que plantea la prctica de la evaluacin de proyectos sociales, queintroduce un matiz diferente, por cuanto evala las alternativas de decisin (i) haciendocomparables todos los efectos en trminos de una unidad de producto no monetaria y (ii)comparando el impacto de las alternativas.

Con respecto a la metodologa, Reynolds y Gaspari (1986) realizan una revisin sobre laaplicabilidad y requisitos del mtodo. Se recomienda la aplicacin de esta metodologaprincipalmente en tres casos: para evaluar diversos programas alternativos que buscan alcanzaruna misma meta, para evaluar medios alternativos para que un programa logre sus objetivos opara evaluar las ventajas y desventajas de variar el tamao, alcance o composicin de unaestrategia. Su uso permite reconocer qu alternativa es la ms efectiva o menos costosa, dedonde pueden derivar recomendaciones para los administradores de programas o losencargados de adoptar decisiones, con el fin de hacer el gasto social ms eficiente.

Cohen y Franco (1997) citan las etapas fundamentales que debe contener todo ACE:

i) Identificar con precisin los objetivos del proyecto. Se consideran solo los objetivostraducidos en actividades, es decir, aquellos a los que se les ha asignado recursos, y portanto, reflejan los verdaderos fines del proyecto.


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Los fines del proyecto mantienen entre s relaciones de complementariedad,competencia e indiferencia. Si los objetivos son competitivos y del mismo nivel esnecesario escoger entre ellos o priorizarlos. Si alguno es de orden inferior, sloconstituye un medio para alcanzar los de orden superior.

ii) Traducir los objetivos en dimensiones operacionales e indicadores. Para evaluar losobjetivos, primero hay que transformarlos en dimensiones susceptibles de medicin.

Este proceso exige pasar de los fines generales de los proyectos a los indicadores de laevaluacin. La seleccin de indicadores es crucial. A partir de ellos, se determina elgrado en que se alcanzaron los objetivos, y por tanto, si el proyecto fue o no exitoso y lamedida de este xito.

iii) Especificar las alternativas que sern evaluadas y medir los recursos afectados envalores monetarios. Debe identificarse buenas alternativas que puedan compararseentre s para escoger la mejor. Las alternativas pueden compararse slo si se hanhomogenizado las unidades del producto, es decir, si la unidad de medida del xito delos programas es la misma.

iv) Valorar comparativamente las alternativas. Al mismo tiempo que se determina la medidaen que fueron alcanzados los objetivos principales, tambin debe hacerse lo mismo conlos objetivos secundarios y efectos negativos del proyecto, para calcular el efecto

netodel proyecto.

Sin embargo, el ACE tiene limitaciones en su aplicacin. Existen problemas cuando se quiereaplicar a casos en los cuales las alternativas no son totalmente comparables o casos en los quelos programas tienen diversos efectos y se necesita evaluar todos ellos. Adems no se puedenrealizar generalizaciones mecnicas de sus resultados, pues se deben considerar las economasy deseconomas de escala que resultan de la expansin de los proyectos (Reynold y Gaspari,1985).

Pero, incluso dadas estas limitaciones, el ACE es una herramienta muy til. Es un mtodo msanaltico que otros empleados en la adopcin de decisiones, como la intuicin, las decisiones depoltica y el consenso grupal. La tcnica es generalizable y flexible.


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77.. AAnnlliissiissddeeCCoossttooss

El anlisis y el clculo de los costos se ha realizado sobre la base de informacin de gabineteobtenida de diversas publicaciones, reportes y documentos tanto del PDE como del PAE,investigaciones anteriores, y de informacin recogida de manera oral en entrevistas ainformantes calificados.

6.1. Composicin de los costos

Como se describe en la seccin 3, la estrategia de implementacin de los SFP en el Per hatendido a terciarizar muchos de sus procesos. Esta caracterstica determina que los costospuedan ser agregados en dos grandes categoras: los costos en alimentos y los costosoperativos:

CT_DESAY = C.ALIM + C.OPER

Donde: CT_DESAY: Costo total del Programa de desayunos o alimentacin escolarC.ALIM: Costos en AlimentosC.OPER: Costos Operativos

Dado que, tanto para el caso del PDE como del PAE, la mayora de los procesos necesariospara llevar el alimento a los nios son tercearizados29, los recursos destinados al rubro Costosen Alimentos tienden a ser mucho ms importantes que los destinados al rubro CostosOperativos.

a) Costos en Alimentos.

En este rubro se incluye los gastos por la compra de insumos necesarios para la preparacin delalimento (pan, leche, harina, azcar, micro nutrientes, envases, etc), los gastos por elprocesamiento y preparacin del alimento (personal, uso de maquinarias, almacenes,laboratorios, energa elctrica, etc.) y los gastos de distribucin del alimento a los centros

(transporte y personal). El precio unitario que se negocia en las licitaciones incluyen todos estosrubros de gastos.

El Costo en Alimentos puede ser descrito por la siguiente formula:

C.ALIM = C_RAC * N_RAC_BEN * N_BEN

Donde: C_RAC: Costo por racinN_RAC_BEN: Nmero de raciones repartidas por beneficiario al aoN_BEN: Nmero de beneficiarios

Costo por racin

Las licitaciones (a las que se presentan diversos proveedores) se hacen considerando un preciode referencia que es establecido por cada una de las instituciones. Este precio es un estimadodel costo de produccin unitario del alimento y vara de acuerdo a las zonas geogrficas dondese dirige la intervencin y la escala de produccin encargada a cada empresa. Si el reparto delalimento se realiza en zonas rurales alejadas y de difcil acceso, el costo unitario pagado a losproveedores tiende a ser mayor. Si la cantidad de raciones que tiene que producir y repartir una

29 En ambos programas se realizan licitaciones con la finalidad de seleccionar empresas que se encarguen delprocesamiento, preparacin y el reparto del alimento a los centros educativos.


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empresa es mayor el costo unitario tiende a disminuir, dado que los costos fijos por unidadproducida se hacen relativamente menos significativos.

CUADRO 6.1: Costos por racin del PDEy el PAE

PDE 0.16

PAE 0.18

Fuente: Flores (2000)

Costo por racin (US$)

Nmero de raciones repartidas por beneficiario al ao

Tanto el PDE como el PAE reparten el alimento durante el perodo escolar, entre los meses deabril y diciembre, de lunes a viernes, interrumpindose el reparto durante los feriados y lasvacaciones de medio ao. El nmero de das promedio en que los nios reciben desayuno paracada uno de los dos programas se presenta en el siguiente cuadro:

PDE 146

PAE 156

CUADRO 6.2: Das al ao que reparten elalimento

Promedio de das al ao quereparten el alimento

Segn la informacin recogida en las entrevistas, el PAE del Pronaa repartira alimentos slo enel perodo de mayo a noviembre. Ello supone que el nmero efectivo de das en que se repartendesayunos sera menor al registrado en las fuentes (dato que se consigna en el cuadro anterior).Si el monto destinado a la compra de alimentos es constante, quiere decir que se buscaran

nuevos beneficiarios a quienes entregar las raciones no repartidas en los meses de abril ydiciembre, pero que los beneficiarios de PAE, en general, reciben aproximadamente 40 dasmenos la racin que los del PDE.

Nmero de beneficiarios

El dato del nmero de beneficiarios es tomado de los reportes que envan los Comits deGestin Local en el Caso de Pronaa y los Ncleos Ejecutores Locales en el caso de Foncodes.

En el caso de Foncodes el nmero de beneficiarios para 1999 registrado en distintaspublicaciones est alrededor de los dos millones de beneficiarios, sin existir una dispersinsignificativa en las cifras. En el caso de Pronaa este dato vara de manera significativa deacuerdo a las distintas publicaciones o fuentes de informacin consultadas (Ver Anexo 4).

Una fuente alternativa que permite determinar el nmero de beneficiarios de estos dosprogramas es el Censo Escolar, realizado todos los aos el Ministerio de Educacin. En la fichaque se remite a los Centros Educativos se pregunta por el nmero de alumnos que sebeneficiaron por los siguientes programas sociales:


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1. Seguro Escolar Gratuito2. Alimentacin Escolar (PRONAA)3. Desayuno Escolar (FONCODES)4. Vaso de Leche (Municipio)5. Otro (no especificado)

La informacin es reportadaa nivel de centros educativos por el director, profesor u otra personacon conocimientos sobre el centro educativo. Esta persona tiene acceso a fichas de matrcula yasistencia que permiten tener una cifra real del nmero de beneficiarios, y adicionalmente, seespera que su grado de capacitacin e informacin le permiten distinguir claramente entre unprograma y otro. En el Anexo 4 se presenta el clculo realizado en base a la informacinregistrada en el Censo Escolar 200030 del nmero de beneficiarios del PDE y del PAE,distinguiendo por nivel educativo de sus beneficiarios.

La informacin del nmero de beneficiarios que se utiliza en este estudio es la informacinrecogida a travs de los Ncleos Ejecutores (Foncodes) o por los Comits de Alimentacin Local(Pronaa) y que se presentan en los reportes de ejecucin de ambos programas31. Esta fuente hasido escogida por dos motivos: (i) Los ejecutores y beneficiarios directos del programa tienen

mayores motivaciones para tener estadsticas ms completas del nmero de beneficiarios, y (ii)La informacin del tipo de programas sociales implementados en las escuelas no se encuentradisponible en la base de datos del Censo Escolar 1999 que maneja el Ministerio de Educacin, loque imposibilita el uso de dicha base.

b) Costos Operativos.

Por el tipo de estrategia que adoptan los SFP en el Per (terciarizacin de la mayora de susprocesos) los costos operativos o llamados tambin costos administrativos tienden a serpequeos en relacin al Costo en alimentos. Dentro del rubro Costos Operativos se incluyen losgastos por la supervisin del programa (viticos y pagos del personal), el pago al personal de losNED en el caso de Foncodesy del personal que labora en los CLG en el caso de Pronaa, que se

encargan de licitar el alimento y coordinar su reparto, el pago del personal de las sedescentrales, encargados de la coordinacin nacional del programa y el costo de las evaluacionesde impacto realizadas.

Para el caso de Foncodes las fuentes consultadas registran una desagregacin entre CostosOperativos y Costos por alimentos. Los Costos Operativos en el ao 1999 representaronaproximadamente el 95% de los costos totales de la implementacin del Programa. Dichoporcentaje se ha mantenido relativamente constante durante los ltimos aos.

30 Cabe notar que el nmero de beneficiarios registrado en el Censo Escolar del 2000 es 15% menor al registradopor los Ncleos Ejecutores de Foncodes y 13% menor al registrado por los Comits de Alimentacin Escolar dePronaa. Esta diferencia podra ser explicada por tres motivos: (i) que los programas de desayunos escolares deFoncodes y Alimentacin Escolar de Pronaa registran una mayor cantidad de beneficiarios con fines polticos, (ii)Los Ncleos Ejecutores Locales y los Comits de Alimentacin Escolar tienen incentivos para sobre estimar elnmero de beneficiarios con la finalidad de obtener una mayor cantidad del alimento, y (iii) que dado que losprogramas de desayunos se desarrollan en su mayora en zonas rurales muy alejadas a las cuales es difcil accederpara levantar informacin, no son incluidos dentro del grupo de beneficiarios.31 Es obvio que existe preferencia por tomar datos de la ejecucin del programa antes que los datos presupuestadoso esperados.


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Para el caso del PAE no se cuenta con informacin relativa a los costos operativos delprograma32. Se busc aproximar los costos operativos del PAE imputando el mismo porcentajeque representan los costos administrativos del total del presupuesto del Pronaa. Dichoporcentaje es de 18% para el ao 1999. (Ver Anexo 4). Asumir que este porcentaje podra serutilizado para el caso del PAE es errneo ya que la mayora de programas y proyectos quemaneja Pronaa no terciarizan sus procesos, lo que implica que la importancia de sus costos

administrativos u operativos sean mayores dentro de su presupuesto, lo que no sucede en elcaso del PDE.

Debido a que existe incertidumbre respecto de los costos administrativos del PAE, slo seincluirn en la presente investigacin los costos en alimentos, lo que permitir tener una mayorcerteza de la veracidad de las cifras y de la pertinencia de la comparabilidad entre los programasestudiados.

6.2. El costo por beneficiario

a) El clculo

Consiste en dividir el costo total de la implementacin del programa entre el nmero debeneficiarios. Como fuente de informacin tanto para la determinacin de los costos como parael nmero de beneficiarios se ha decidido usar los datos de ejecucin del programa. El clculodel costo por beneficiario utilizado se presenta en el siguiente cuadro.

CUADRO 6.3: Costos por beneficiario del

PDE PAE

Costo Total 45,704,652 22,339,350

Beneficiarios 2,020,003 969,561

Costo por beneficiario 22.6 23

A pesar de lo distinto de los datos provenientes de diversas fuentes de informacin y de lasdistintas estimaciones del costo por beneficiarios que se pueden obtener de ellas, el orden queindican los distintos ratios no cambian: en todos los escenarios el costo por beneficiario delPrograma de Alimentacin Escolar de Pronaa resulta ser ms caro (Ver Anexo 4).

b) Anlisis de los costos por beneficiario

En la presente seccin se intenta interpretar los resultados de las estimaciones del Costo porbeneficiario presentadas en Cuadro 6.3. Dicho anlisis se realiza en base a informacin de lasestrategias y las caractersticas de implementacin de cada uno de los programas estudiados,que fueron descritas en las secciones 4 y 5 del presente documento.

A continuacin de presenta de manera esquemtica las caractersticas de implementacin de losprogramas que tienen relacin con los costos y se plantean hiptesis o sus implicancias en elaumento o la disminucin del costo por beneficiario.

32 En entrevista realizada en Agosto del 2001 a Jorge Oroza, entonces Jefe del rea de Presupuesto del Pronaa, elentrevistado coment que no exista un estimado de los costos administrativos que le correspondan a cada uno delos programas que maneja Pronaa, dentro de los cuales esta el PAE.


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Programa de Desayunos Escolares deFoncodes

Programa de AlimentacinEscolar de Pronaa

Implicancias en el ratiobeneficiario

Zonas de intervencinLas zonas donde dirige su intervencinson en su mayora Zonas Rurales, cuyacaracterstica es el difcil acceso.

La mayor parte susbeneficiarios vive en zonasurbanas.

El Costo por beneficiario tiende a sermayor en el caso de Foncodes, ya quelos productores negociaran un mayorprecio para poder llegar a Zonas de

difcil acceso.Tipo de racinReparte una racin nica (sustituto lcteoy galletas fortificadas).

Reparte cinco tipos deraciones. La ms frecuentes esla que incluye Pan y leche.

El Costo por beneficiario de Pronaatiende a ser ma

Costo Efectividad Del Programade Desayunos Escolares de Foncodess y El Programa de Alimentacion...

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