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CURSOS DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

DISCIPLINA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

4º SEMESTRE

Prof. Joaquim Mario de Paula Pinto Junior

Paraíso do Norte 2013

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Sumário

1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...............................................................................................................3 1.1 Conceitos Básicos..........................................................................................................................4 1.2 Contexto próprio da Administração Pública................................................................................5

1.3 Convergências e Divergências entre a Gestão Pública e a Gestão Privada....................5 1.4 Conceitos e Objetivos.....................................................................................................................7 1.5 Princípios.........................................................................................................................................8

2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DO MODELO RACIONAL-LEGAL AO PARADIGMA PÓS-

BUROCRÁTICO..................................................................................................................................9

2.1 Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático..................9 2.2 As três formas de Administração pública...................................................................................11

3 ESTRUTURAÇÃO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA NO BRASIL DESDE 1930:

DIMENSÕES ESTRUTURAIS E CULTURAIS.................................................................................16

3.1 Breve histórico da Administração Pública no Brasil.................................................................16 3.2 Novas Modalidades Administrativas no Brasil...........................................................................23

4 DESAFIOS DA GESTÃO PÚBLICA NO MUNDO CONTEMPORÂNEO....................................25

5 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL..................................................26

REFERÊNCIAS

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Colegiado do Curso Administração

Disciplina: Administração Pública

Série: 4ª Semestre 1º BIMESTRE-2013

Professor: Joaquim Mario de Paula Pinto Junior

A Administração Pública

1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Tem como finalidade a prestação de serviços aos cidadãos. O seu objetivo é o interesse público ou o bem da coletividade.

É a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo (Federal, estadual e municipal), segundo preceitos de direito e da Moral, visando ao bem comum.

1.1 Conceitos Básicos

Podemos identificar no nosso mundo uma enorme multiplicidade de empresas, órgãos públicos, organizações não governamentais, autarquias, fundações, associações, etc. Conseguimos visualizar e distinguir, com relativo acerto, algumas das atividades que estas instituições tão diferentes executam no seu dia-a-dia.

O que todas elas têm em comum? O que têm em comum um hospital e um cinema, uma repartição pública e

uma escola particular? Em primeiro lugar podemos denominá-las todas como sendo organizações

humanas. Em segundo lugar, vamos encontrar algumas semelhanças muito fortes entre

todas estas organizações: • Todas elas têm objetivos a serem alcançados e realizam um

conjunto de atividades para alcançá-lo;

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• Para executar estas atividades, necessitam mobilizar uma determinada quantidade de recursos (humanos, materiais, tecnológicos, financeiros, etc.).

Assim podemos concluir que o funcionamento das empresas depende

variáveis: Objetivos, Atividades e Recursos. Essas três variáveis devem ser combinadas de uma forma inteligente; em

outras palavras, devem ser administradas. Podemos pensar agora na Administração como sendo algo que ocorre no interior das organizações, e representa um processo de tomar decisões sobre objetivos, atividades e recursos.

Tomar decisões significa basicamente fazer escolhas: • Que objetivos nossa organização deve perseguir? Que metas vamos

buscar? Por que buscar determinadas metas e não outras? Em que prazo nós alcançaremos tais objetivos?

• Quais são as atividades necessárias? Quem vai executar tais atividades? Em que ordem? Em que ritmo? Como fazer tais atividades? Será preciso mudar as atividades?

• Que recursos nós vamos usar? Onde nós vamos encontrá-los? Como vamos mantê-los na organização? Como vamos desenvolvê-los? Como vamos motivar os membros da organização?

• Enfim, como vamos fazer para tomar decisões acertadas sobre as questões anteriores? Como evitar erros ?

1.2 Contexto próprio da Administração Pública

A Administração Pública de forma ampla é um sistema complexo, composto de instituições e órgãos do estado, normas, recursos humanos, infraestrutura, tecnologia, cultura, entre outras, encarregado de exercer de forma adequada a autoridade política e suas demais funções constitucionais, visando o bem comum.

Primeiramente cabe ressaltar que a expressão “Administração Pública pode ser tomada em dois sentidos:

• “Administração Pública” como sendo o conjunto de órgãos públicos, autarquias, fundações, etc, enfim, toda a estrutura que forma o aparelho do Estado. É através da Administração Pública que o Estado se manifesta frente aos seus súditos, materializando-se mediante a ação destas diversas organizações formais, com suas características e prerrogativas específicas. Aqui vamos encontrar o campo de estudo próprio da disciplina denominada Direito Administrativo.

• “Administração Pública” como sendo “o modo de gestão” do aparelho do Estado, ou seja, a forma como são aplicados os processos de planejamento, organização, direção e controle pelas diversas entidades que formam o Estado. Aqui encontramos o campo de estudo da disciplina denominada igualmente de Administração Pública.

Assim, nos interessa daqui por diante tratar a Administração Pública de acordo com a segunda acepção, relativa aos modos de gestão das organizações governamentais.

A Administração Pública abrange um vasto campo do processo administrativo do Estado, e, portanto é importante a sua conceituação e a compreensão

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do seu processo evolutivo para se tiver o entendimento das principais mudanças pelas quais atravessam as organizações governamentais atualmente.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995 adotou o seguinte conceito para a administração pública: todo o aparelho do Estado pré-orientado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

Esta definição está de acordo com a nova relação que deve existir entre o Estado e a sociedade, onde se vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados “bons”, não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, mas porque as necessidades do “cidadão-cliente” estão sendo atendidas.

Portanto, apesar de sua proximidade com a Ciência Política, a Economia e mesmo o Direito Administrativo e o Direito Constitucional, a Administração Pública tem o seu próprio campo de estudo, centrado principalmente nos problemas inerentes à Gestão Pública, ao modo de se conduzir as ações dentro das organizações governamentais, para o atendimento das necessidades coletivas.

1.3 Convergências e Divergências entre a Gestão Pública e a Gestão

Privada A Administração Pública, enquanto vertente específica da ciência da

Administração, preocupa-se com muitas questões comuns a esse campo do conhecimento. De fato, também o Estado se manifesta, em suas ações, através da criação e funcionamento das organizações públicas. Estas se assemelham às organizações privadas na medida em que necessitam também da aplicação dos processos administrativos já vistos, ou seja, Planejamento, Organização, Direção e Controle.

Também nas organizações públicas encontraremos questões relativas a campos tradicionais de estudo da Administração, tais como Recursos Humanos, Finanças, Administração de Materiais, Contabilidade, Orçamento, Prestação de Serviços, Atendimento ao Público, Tecnologia de Informação, etc.

Existe atualmente uma tendência muito forte nas organizações públicas no sentido das mesmas incorporarem cada vez mais no seu gerenciamento diário algumas técnicas há muito empregadas nas organizações privadas, uma vez que os desafios e problemas organizacionais são, sob muitos aspectos, semelhantes.

No entanto, cabe destacar algumas características que tornam a administração pública diferente da administração privada, o que, por conseqüência, faz com que as formas de gestão apresentem certas especificidades que as diferenciam. O quadro a seguir apresenta alguns desses aspectos:

Critério Administração Pública Administração Privada

Obtenção de recurso

para o funcionamento da

Organização

Receitas derivadas de Tributos

(impostos, taxas e contribuições); caráter

compulsório, sem uma necessária

contrapartida em termos de prestação

direta de serviços.

Receitas advindas de

pagamentos feitos por livre e

espontânea vontade por parte

dos clientes (consumidores

dos produtos e serviços).

Destinatário das ações

empreendidas pela

organização

(interesses atendidos)

O cidadão: membro da sociedade que

possui direitos e deveres. Interesses

coletivos, sociais, difusos.

O cliente: indivíduo que

manifesta suas

escolhas no mercado.

Interesses

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particulares, privados,

individualizados.

Mecanismo de controle do

desempenho dos

dirigentes.

Controle político, por meio de eleições

periódicas dos governantes.

Controle pelo Mercado,

através da

concorrência com outras

organizações.

Subordinação ao

ordenamento jurídico

existente.

Tudo o que não está juridicamente

determinado está juridicamente proibido;

Princípio da Legalidade;

preponderância de normas de direito

público (direito constitucional e

administrativo).

Tudo o que não está

juridicamente proibido está

juridicamente facultado;

preponderância de normas de

direito privado (contratual;

direito civil e direito

comercial).

Garantia da sobrevivência

das organizações

Tempo de existência indeterminado: o

Estado não vai à falência.

Sobrevivência depende da

eficiência organizacional;

competitividade

acirrada no mercado.

Características do

Processo de

Tomada de decisão

Decisões mais lentas, influenciadas por

variáveis de ordem política.

Políticas Públicas de acordo com os

programas de Governo.

Decisões mais rápidas,

buscando a

racionalidade. Políticas

Empresariais voltadas para

objetivos de mercado.

Modo de criação,

alteração ou

extinção da pessoa

jurídica

Através de Lei Através de instrumento

contratual ou

societário

Importa ainda destacar que as organizações públicas se situam no âmbito do Estado e este, por sua vez, é o único ente, na sociedade, que possui os atributos do poder extroverso e da soberania.

O poder extroverso caracteriza-se pela capacidade de gerar unilateralmente obrigações para os demais entes sociais, portanto exorbitando suas próprias fronteiras. Somente o Estado tem o poder de criar normas jurídicas, legais e administrativas que vinculam a ação e o comportamento dos demais membros da sociedade.

Além disso, o Estado possui soberania, que é a capacidade de se auto determinar, logicamente dentro dos limites impostos pelo próprio ordenamento constitucional do Estado de Direito. No plano internacional, a soberania revela-se no fato de que o Estado não se submete ao ordenamento jurídico de outros Estados estrangeiros.

Exercícios:

1- Defina Administração Pública.

2- Cite alguma semelhanças entre as organizações publicas e as organizações

privadas.

3 – De acordo com o conceito de Administração Pública adotado em 1995 pelo Plano

Diretor da Reforma do Aparelho do Estado quando os resultados da ação do estado

São considerados bons?

4 – Existe atualmente uma tendência muito forte nas organizações públicas no

sentido das mesmas incorporarem cada vez mais no seu gerenciamento diário

algumas técnicas há muito empregadas nas organizações privadas, uma vez que

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os desafios e problemas organizacionais são, sob muitos aspectos, semelhantes.

Entretanto cabe ressaltar que a Administração Pública não pode ser confundida com a

Administração Privada uma vez que algumas especificidades as diferenciam. De

acordo com as Convergências e Divergências entre a Gestão Pública e a Gestão

Privada Como é a Obtenção de recursos para funcionamento das Organizações

Públicas e Privadas.

5 - Em relação às convergências e divergências entre a Gestão Pública e Gestão Privada marque verdadeiro (V) ou falso (F):

a) ( ) Receitas advindas de pagamentos feitos por livre e espontânea vontade por parte dos clientes (consumidores dos produtos e serviços) é uma das características do administração privada.

b) ( )Pelo critério de subordinação ao ordenamento jurídico existente podemos afirmar que na administração pública tudo que não está juridicamente proibido está juridicamente facultado.

c) ( ) Pelo critério de sobrevivência das organizações podemos afirmar que o estado não vai a falência.

d) ( )É correto afirmar que o modo de criação, alteração ou extinção da pessoa jurídica na administração pública é através de lei.

e) ( ) Pelo critério de recurso para o funcionamento da organização podemos afirmar que na administração pública as receitas são derivadas de tributos (impostos, taxas e contribuições).

6– De quais variáveis depende o funcionamento das empresas?

7 – Em relação ao modo de criação, alteração ou extinção da pessoa jurídica, qual a

diferença?

8- O que é o poder extroverso do Estado?

9- O que é uma organização privada?

10-Do que depende a Administração Privada em relação à garantia da sobrevivência

das organizações?

1.4 Conceitos e objetivos Governo, administração pública e gestão pública, estado são termos que

andam juntos e muitas vezes confundidos. Governo: Governo é a direção suprema dos negócios públicos. É o

conjunto de poderes e órgãos constitucionais ; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; já em sentido operacional é condução política dos negócios Públicos. A característica principal do governo é traduzida na face política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente.

Estado: é uma comunidade de homens fixada sobre um território com poder

de mando, ação e coerção constituída de povo, território e governo, sendo um entidade

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política com capacidade de elaborar suas próprias leis. Pereira (2012) diz que o estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: povo, que é o componente humano do Estado; território, que representa a sua base física; governo soberano que compreende o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanando do povo.

Administração Pública é a execução minuciosa e sistemática do Direito

Público. É a ciência da Administração que se refere ao governo e se ocupa principalmente do poder executivo. Assim, se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se a administração particular; se são coletivos, realiza-se a administração pública.

Gestão Pública por sua vez refere-se às funções da gerência pública nos

negócios do governo; mandato de administração.

1.5 Princípios O art 37 da Constituição da república Federativa do Brasil, de 5 de outubro

de 1988, cita alguns princípios que norteiam a gestão pública. • Legalidade: está presa aos mandamentos da lei, sob pena de

invalidade do ato e responsabilização do seu autor; • Impessoalidade: qualquer atividade da gestão pública deve ser

dirigida a todos os cidadãos, sem discriminação de qualquer natureza;

• Moralidade: devem obedecer aos princípios morais, deve buscar o melhor e mais útil ao interesse público;

• Publicidade: divulgação dos atos (Diários Oficiais); • Finalidade: impõe-se a Administração Pública a prática de atos

voltados para o interesse público; • Continuidade: os serviços públicos não podem parar. Existem

dispositivos legais que dão direitos ao consumidor de ser ressarcido por empresas prestadoras de serviços públicos na falta ou na inadequação dos serviços;

• Indisponibilidade: o detentor da disponibilidade dos bens e direitos públicos é o Estado, e não seus servidores;

• Igualdade: todos os cidadãos são iguais perante a lei e , portanto, perante a administração pública.

Exercícios: 1 - Defina Estado.

2-Em sua opinião os princípios acima são realmente seguidos na Gestão Pública

Brasileira? Cite e explique um exemplo para 4 Princípios acima..

3-Em sua opinião qual o maior desafio da Gestão Pública Contemporâneo?

4- O que é melhor: trabalhar em uma empresa Pública ou em uma empresa Privada?

Quais as vantagens e desvantagens que cada uma apresenta para o empregado.

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2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DO MODELO RACIONAL-LEGAL AO PARADIGMA PÓS-BUROCRÁTICO.

2.1 A evolução dos modelos de gestão da Administração Pública

Vamos a partir de agora tratar da Administração Pública no Brasil, considerando a evolução histórica do modo pelo qual a gestão das organizações governamentais vem sendo praticada em nosso país.

A importância do tema reside no fato de que a Administração Pública em todo o mundo vem experimentando um processo de profundas transformações, que se iniciou na década de 70, formado por um conjunto amplo de correntes de pensamento, que formam a chamada “Nova Gestão Pública” (do original em inglês NPM – “New Public Management”). Esse processo também ocorre no Brasil. Para entender o que é a gestão pública hoje, precisamos retroceder no tempo e analisar sua evolução ao longo das décadas.

Nos últimos anos assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe de ser concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia.

Nos anos 50, o economista Richard Musgrave enunciou as três funções clássicas do Estado:

• Função alocativa: prover os bens e serviços não adequadamente fornecidos pelo mercado ; • Função distributiva: promover ajustamentos na distribuição da renda; • Função estabilizadora: evitar grandes flutuações nos níveis de inflação e desemprego. De fato, entre o período que vai de 1945 (final da segunda guerra mundial) e

1973 (ano do choque do petróleo), a economia mundial experimentou uma grande expansão econômica, levando este período a ser denominado de “era dourada”.

Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e serviços, também chamado de Estado de Bem-Estar Social. Houve uma grande expansão do Estado (e, consequentemente, da Administração Pública), logicamente com um crescimento importante dos custos de funcionamento da máquina pública.

A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial diminui, e o Estado começa a ter problemas no desempenho de suas funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender às crescentes demandas sociais. Esta situação, aliada a um processo de crescente endividamento público, acarretaria mais tarde, principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua capacidade de realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica.

Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a percepção dos cidadãos sobre a disponibilidade de serviços públicos se deteriora gradativamente, à medida que o Estado perde a capacidade de realizar suas funções básicas, e não consegue acompanhar as pressões crescentes por mais saúde, educação, segurança pública, saneamento, etc...

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Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações do modelo de gestão vigente até então, conhecido como “modelo burocrático”, transformando-o em algo novo, mais parecido como o modo de gestão do setor privado, conhecido na área pública como “modelo gerencial”.

Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 90. No Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se um tema constante a questão da reforma do Estado, uma vez que o mesmo não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social.

Em resumo, a Crise do Estado define-se como: 1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente das

finanças públicas, sendo o déficit público um fator de redução de investimentos na área privada;

2. Uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o esgotamento da estratégia estatizante; as empresas públicas não mais teriam condições de alavancar o crescimento econômico dos países;

3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática, rumo à administração pública gerencial.

No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado nos anos 90, cujos principais pontos eram:

1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas públicas; 2. A realização de reformas econômicas orientadas para o mercado,

que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem as condições para o enfrentamento da competição internacional;

3. A reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à mesma, equilibrando-se os montantes de contribuições e benefícios;

4. A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;

5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas.

A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de importações. Nesse contexto, o programa de privatizações levado a cabo nos anos 90 foi uma das formas de se perseguir tais objetivos. Por esse programa, transferiu-se para o setor privado a tarefa da produção, dado o pressuposto de que este, a princípio, realizaria tal atividade de forma mais eficiente.

Finalmente, por meio de um programa de publicização, pretendia-se transferir para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.

Portanto, segundo a ideia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, etc. Como promotor desses serviços, o Estado

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continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.

Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura.

Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão, melhorando a capacidade do Estado de implementar as políticas públicas, sem os limites, a rigidez e a ineficiência da sua máquina administrativa.

2.2 As Três Formas de Administração Pública

No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no

século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, os custos dessa defesa passaram a ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm cedendo lugar a um novo tipo de administração: a administração gerencial.

Assim, partindo-se de uma perspectiva histórica, verifica-se que a administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.

Administração Pública Patrimonialista Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia,

o Estado aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio público e o seu próprio patrimônio privado.

O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta. Ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio particular dos governantes, pois não havia uma fronteira muito bem definida entre ambas.

Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuíam status de nobreza real. Os cargos eram considerados prebendas, ou seja, títulos passíveis de negociação, sujeitos à discricionariedade do governante.

A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administração. O foco não se encontrava no atendimento das necessidades coletivas mas, sobretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares.

Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se inaceitável, pois não mais cabia um modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos.

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As novas exigências de um mundo em transformação, com o desenvolvimento econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado.

Administração Pública Burocrática Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como

forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal.

Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupção e o nepotismo.

Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, são empregados controles rígidos dos processos como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento aos cidadãos.

Uma conseqüência disto é que os próprios controles se tornam o objetivo principal do funcionário. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade.

A principal qualidade da administração pública burocrática é o controle dos abusos contra o patrimônio público; o principal defeito, a ineficiência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como “clientes”.

Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. O problema começou a se tornar mais evidente a partir da ampliação da participação do Estado na vida dos indivíduos.

Valem aqui alguns comentários adicionais sobre o termo “Burocracia”. Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inúmeros

aspectos das sociedades humanas. Na década de 20, publicou estudos sobre o que ele chamou o tipo ideal de burocracia, ou seja, um esquema que procura sintetizar os pontos comuns à maioria das organizações formais modernas, que ele contrastou com as sociedades primitivas e feudais. As organizações burocráticas seriam máquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais - regras que dependem de lógica e não de interesses pessoais.

Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizações reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de autoridade-obediência (ou processo de dominação) que, no caso das organizações modernas, depende de leis. No modelo de Weber, as expressões “organização formal” e “organização burocrática” são sinônimas.

“Dominação” ou autoridade, segundo Weber, é a probabilidade de haver obediência dentro de um grupo determinado. Há três tipos puros de autoridade ou dominação legítima (aquela que conta com o acordo dos dominados):

• Dominação de caráter carismático Repousa na crença da santidade ou heroísmo de uma pessoa. A obediência é

devida ao líder pela confiança pessoal em sua revelação, heroísmo ou exemplaridade, dentro do círculo em que se acredita em seu carisma.

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A atitude dos seguidores em relação ao dominador carismático é marcada pela devoção. Exemplos são líderes religiosos, sociais ou políticos, condutores de multidões de adeptos. O carisma está associado a um tipo de influência que depende de qualidades pessoais.

• Dominação de caráter tradicional Deriva da crença quotidiana na santidade das tradições que vigoram desde

tempos distantes e na legitimidade daqueles que são indicados por essa tradição para exercer a autoridade.

A obediência é devida à pessoa do “senhor”, indicado pela tradição. A obediência dentro da família, dos feudos e das tribos é do tipo tradicional. Nos sistemas em que vigora a dominação tradicional, as pessoas têm autoridade não por causa de suas qualidades intrínsecas, como acontece no caso carismático, mas por causa das instituições tradicionais que representam. É o caso dos sacerdotes e das lideranças, no âmbito das instituições, como os partidos políticos e as corporações militares.

• Dominação de caráter racional Decorre da legalidade de normas instituídas racionalmente e dos direitos

de mando das pessoas a quem essas normas responsabilizam pelo exercício da autoridade. A autoridade, portanto, é a contrapartida da responsabilidade.

No caso da autoridade legal, a obediência é devida às normas impessoais e objetivas, legalmente instituídas, e às pessoas por elas designadas, que agem dentro de uma jurisdição. A autoridade racional fundamenta-se em leis que estabelecem direitos e deveres para os integrantes de uma sociedade ou organização. Por isso, a autoridade que Weber chamou de racional é sinônimo de autoridade formal.

Uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais tem estrutura do tipo legal-racional ou burocrática. É uma burocracia.

A autoridade legal-racional ou autoridade burocrática substituiu as fórmulas tradicionais e carismáticas nas quais se baseavam as antigas sociedades. A administração burocrática é a forma mais racional de exercer a dominação. A burocracia, ou organização burocrática, possibilita o exercício da autoridade e a obtenção da obediência com precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiança.

Portanto, todas as organizações formais são burocracias. A palavra burocracia identifica precisamente as organizações que se baseiam em regulamentos. A sociedade organizacional é, também, uma sociedade burocratizada. A burocracia é um estágio na evolução das organizações.

De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se em leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto é, definidas em função do interesse das próprias pessoas e não para satisfazer aos caprichos arbitrários de um dirigente.

O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta três características principais que diferenciam estas organizações formais dos demais grupos sociais:

• Formalidade: significa que as organizações são constituídas com base em normas e regulamentos explícitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e deveres dos participantes.

• Impessoalidade: as relações entre as pessoas que integram as organizações burocráticas são governadas pelos cargos que elas ocupam e pelos direitos e deveres investidos nesses cargos. Assim, o que conta é o cargo e não a pessoa. A

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formalidade e a impessoalidade, combinadas, fazem a burocracia permanecer, a despeito das pessoas.

• Profissionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus ocupantes uma carreira profissional e meios de vida. A participação nas burocracias tem caráter ocupacional.

Apesar das vantagens inerentes nessa forma de organização, as burocracias podem muitas vezes apresentar também uma série de disfunções, conforme a seguir:

• Particularismo - Defender dentro da organização interesses de grupos internos, por motivos de convicção, amizade ou interesse material.

• Satisfação de Interesses Pessoais - Defender interesses pessoais dentro da organização.

• Excesso de Regras - Multiplicidade de regras e exigências para a obtenção de determinado serviço.

• Hierarquia e individualismo - A hierarquia divide responsabilidades e atravanca o processo decisório. Realça vaidades e estimula disputas pelo poder.

• Mecanicismo - Burocracias são sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em situações alienantes.

Portanto, as burocracias apresentam dois grandes “problemas” ou dificuldades: em primeiro lugar, certas disfunções, que as descaracterizam e as desviam de seus objetivos; em segundo lugar, ainda que as burocracias não apresentassem distorções, sua estrutura rígida é adequada a certo tipo de ambiente externo, no qual não há grandes mudanças. A estrutura burocrática é, por natureza, conservadora, avessa a inovações; o principal é a estabilidade da organização.

Mas, como vimos, as mudanças no ambiente externo determinam a necessidade de mudanças internas, e nesse ponto o paradigma burocrático torna-se superado.

Administração Pública Gerencial Surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansão

das funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior.

Torna-se essencial a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário, resultando numa maior eficiência da administração pública. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.

A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como:

• A admissão segundo rígidos critérios de mérito (concurso público); • A existência de um sistema estruturado e universal de remuneração

(planos de carreira); • A avaliação constante de desempenho (dos funcionários e de suas equipes

de trabalho); • O treinamento e a capacitação contínua do corpo funcional.

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A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados. A rigorosa profissionalização da administração pública continua sendo um princípio fundamental.

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para: 1. A definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá

atingir em sua unidade; 2. A garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos

humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados;

3. O controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do

próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas.

No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.

Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado.

Para a administração pública burocrática, o interesse público é frequentemente identificado com a afirmação do poder do Estado.

A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.

O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.

Exercícios:

1. Qual era o Foco da Administração Patrimonialista?

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2. Segundo o economista Richard Musgrave a que se refere a Função

estabilizadora do estado?

3. Como o cidadão é visto pela Administração Pública Gerencial?

4. Para Max Weber qual tipo de autoridade está relacionado com a Administração

Pública Burocrática?

5. Quais os princípios orientadores do desenvolvimento da Administração Pública

burocrática?

6. Qual a principal qualidade e o principal defeito da Administração Pública

Burocrática?

7. Quando os resultados da ação do Estado, são considerados bons se

administrados de forma gerencial?

8. Em relação ao critério de subordinação ao ordenamento jurídico existente, qual

a diferença entre Administração Pública e Administração Privada?

9. Analisando a história verifica-se que a Administração Pública evoluiu através

de de modelos básicos de administração. Que modelos são estes?

10. Em sua opinião qual modelo de Administração pública seria o mais indicado

para o Brasil? Porquê?

11. Como é o poder em cada um dos tipos de Administração Pública:

12. Segundo o economista Richard Musgrave a que se refere a Função alocativa do

estado?

3 ESTRUTURAÇÃO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA NO BRASIL DESDE 1930: DIMENSÕES ESTRUTURAIS E CULTURAIS.

3.1 Breve histórico da Administração Pública no Brasil. a) A Reforma do DASP No Brasil, o modelo de administração burocrática surge a partir dos anos 30.

Emerge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços.

A partir da reforma ocorrida no governo Vargas, a administração pública sofre um processo de racionalização que se manifestou no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é conseqüência do desenvolvimento de um capitalismo moderno no país.

Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1938.

Nesse momento, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Frederick Taylor, considerado o “Pai” da Administração Científica.

No início do século XX, nos EUA, Taylor foi pioneiro ao defender a aplicação de métodos racionais na administração da produção, visando à redução

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de erros e a otimização das tarefas, levando a aumentos na produtividade e menores custos.

Assim, o Taylorismo se constituiu numa verdadeira “escola” da Administração, ao preconizar a substituição de métodos empíricos de gerência por métodos científicos, calcados no estudo de tempos e movimentos, padronização de rotinas e procedimentos, profissionalização e especialização dos trabalhadores.

Nas reformas promovidas pelo DASP, percebe-se a influência do Taylorismo na simplificação, na padronização, na aquisição racional de materiais, na revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, nesse período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.

No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes preconizados por Max Weber, baseada no princípio da competência e do mérito profissional.

Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse efetivamente às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

b) Rumo à Administração Gerencial Diante das inadequações do modelo burocrático, aconteceram diversas

tentativas de reforma. Porém, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática.

Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de serviços.

Porém o marco inicial para a introdução da administração gerencial é apontado pela literatura especializada como sendo a reforma trazida pelo Decreto-Lei nº 200/67, constituindo-se o mesmo numa tentativa de superação da rigidez burocrática.

O decreto-lei 200/67 promoveu a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.

Como princípios de racionalidade administrativa, foram instituídos o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (através dos processos de desconcentração e descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.

O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.

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Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central.

Na realidade, o núcleo burocrático foi enfraquecido indevidamente através de uma estratégia do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.

Nos anos 70, a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização, constitui-se numa nova iniciativa modernizadora da administração pública. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal.

No início dos anos 80 a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização - PRND foi uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial.

Os objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência.

As ações do PRND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67.

c) A Constituição de 1988 Bresser Pereira, principal teórico da Reforma do Estado de 1995 (e

um de seus promotores, à frente do extinto MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado) considera este um momento de “retrocesso burocrático”.

A transição democrática de 1985 representou uma grande vitória democrática, mas teve como um de seus custos a ocupação dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados por políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.

A conjunção desses dois fatores levou, na Constituição de 1988, ao chamado “retrocesso burocrático”, conforme a visão de Bresser Pereira. O Congresso Constituinte estendeu aos serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico, acarretando um engessamento do aparelho estatal.

A nova Constituição determinou ainda a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.

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Estas medidas foram uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Mas foram também resultado de uma atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, procurou salvaguardar seus interesses.

Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes.

As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido de uma administração gerencial.

Questões:

1. Qual teoria da administração influenciou a reforma do DASP?

2. Qual o objetivo do decreto-lei 200/67?

3. Quais as ações do PRND- Programa Nacional de Desburocratização?

4. Porque a CF/88 foi considerada um retrocesso?

d) A Reforma da Era FHC Para enfrentar os principais problemas que representavam obstáculos à

implementação de um aparelho do Estado moderno e eficiente, tornou-se necessário definir um modelo conceitual, que distinguisse os segmentos fundamentais característicos da ação do Estado.

Em 1995 foi lançado o PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, conduzido pelo citado MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado), no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso.

Segundo a lógica conceitual do PDRAE, o Estado é visto como a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a população de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o "poder extroverso", ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites. O aparelho do Estado ou administração pública, compreende os seguintes componentes:

a) Um núcleo estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos três Poderes,

b) Um corpo de funcionários públicos; c) Uma força militar e policial.

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O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garantidor desses e de todos os demais direitos.

Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional-legal, que regula não apenas o próprio aparelho do Estado, mas toda a sociedade, temos o Estado.

No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores: NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao Governo, em sentido amplo. É o setor que define as

leis e as políticas públicas, e exige o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas de governo são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.

ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São

serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar e fiscalizar. Exemplos: cobrança e fiscalização dos impostos, polícia, previdência social, fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, controle do meio ambiente, emissão de passaportes, etc.

SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras

organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder extroverso. Porém, o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas

atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a devida regulação. Cada um desses quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados.

No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas.

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Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo.

Como estes setores se relacionam com as diferentes formas de administração pública?

Vimos, anteriormente, duas formas principais de administração pública: • A Burocrática, que, embora sofrendo do excesso de formalismo e da

ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade das decisões.

• A Gerencial, caracterizada fundamentalmente pela busca da eficiência nos serviços prestados aos cidadãos.

Nesses termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial.

Nos setores das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não-exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração.

Outra distinção importante é a relacionada às formas de propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a Propriedade Estatal e a Propriedade Privada, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a Propriedade Pública Não-Estatal, constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público.

O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado.

No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também só pode ser estatal.

Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço, por definição, subsidiado.

A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo em que favorece a parceria entre sociedade e Estado.

As organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição.

No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais

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indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade e coordenação via mercado, a propriedade privada é a regra.

A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados disponíveis ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo nesse caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulação.

Segue quadro resumo da distribuição dos setores do Estado versus tipos de propriedade:

Essa divisão do Estado em setores de atuação e a correspondente correlação

com as formas de gestão e formas de propriedade mais adequadas embasou uma série de reformas durante os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Como resultados tivemos uma onda de privatizações, criação de agências reguladoras, reestruturação de carreiras no serviço público, fim da estabilidade absoluta do servidor público, etc.

Introduziu-se na Administração Pública uma série de elementos típicos da administração gerencial, embora o Estado não tenha abandonado de forma alguma muitas das principais características burocráticas.

e) Governo Lula e a busca por um novo modelo de gestão As eleições presidenciais de 2002 representaram a substituição do grupo

político no poder, com a ascensão de novas lideranças nos níveis mais elevados da burocracia federal. O Partido dos Trabalhadores assumiu o comando do governo federal propondo um modelo de gestão intitulado “Brasil de Todos”, que questionou muitos dos métodos empregados na gestão anterior. Argumentou-se que o diagnóstico contido no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento elaborado em 1995, e que deu sustento teórico às reformas da era FHC, era equivocado ao considerar o Estado como um problema, como o elemento causador da crise pela qual o país atravessava.

O novo enfoque trata o Estado como parte da solução, como um elemento que pode de fato recolocar o país no caminho do desenvolvimento. No entanto, não se advoga o retorno às formas burocráticas; pelo contrário, continua a busca de melhorias na gestão pública, incorporando-se em grande medida a visão de serviços públicos orientados ao cidadão. O tema da Reforma do Estado cede lugar à chamada Reconstrução do Estado, operada mediante a recomposição da força de trabalho, modificações na legislação e estabelecimento de parcerias.

O fato é que a administração pública brasileira continua, nos dias atuais, sua trajetória em direção a uma administração pública gerencial, mais apta a responder aos novos desafios colocados por um mundo em constantes transformações.

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Exercícios

1. As instituições que as economias produzidas, imediatamente, se espalham para

a sociedade, fazem parte de qual setor do estado?

2. Como o estado era visto pelo PDRAE- Plano Diretor da Reforma do Estado?

3. O que é o Poder extroverso do Estado?

4. O que é o setor de atividades exclusivas?

5. Sendo o núcleo estratégico o setor que define as leis e as políticas públicas e

exige seu cumprimento, o que é fundamental em suas decisões?

6. Qual tipo de administração (burocrática ou gerencial) é mais adequada para

núcleo estratégico ?

7. Qual tipo de administração (burocrática ou gerencial) é mais adequada para

os serviços exclusivos?

8. Segundo o PDRAE (– Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado), como

era composto o Aparelho do Estado?

9. Porque o setor de Produção de Bens e Serviços para o Mercado é importante

para o estado?

10. Quais as consequências causadas pela divisão do Estado em setores de atuação

e a correspondente correlação com as formas de gestão e formas de

propriedade mais adequadas durante os dois mandatos do Presidente Fernando

Henrique Cardoso?

3.2 Novas Modalidades Administrativas no Brasil Como consequência das reformas implementadas nos anos 90,

surgiram no panorama das organizações governamentais novas variedades, que refletem as novas concepções na administração pública brasileira, as quais passamos a descrever a seguir:

Agências Reguladoras São novas entidades jurídicas acrescentadas à estrutura formal da

Administração Pública, sendo que as leis instituidoras têm conferido às mesmas a forma de autarquias em regime especial.

As Agências Reguladoras são entidades com alto grau de especialização com a função de regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de forma geral sobre relações jurídicas decorrentes destas atividades, devendo atuar com maior independência e autonomia possível perante o Poder Executivo e com imparcialidade em relação às partes interessadas: Estado, setores regulados e sociedades.

A seguir citamos algumas agências reguladoras: • Agência Nacional do Petróleo – ANP • Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL

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• Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL • Agência Nacional de Águas – ANA • Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS Contrato de Gestão Esse é um instituto ligado à idéia de eficiência na administração dos

recursos públicos, e está previsto no parágrafo 8º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, o qual transcrevemos a seguir:

Par. 8º. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e

entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante

contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha

por objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou entidade, cabendo à

lei dispor sobre:

I – o prazo de duração do contrato;

II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,

obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III – a remuneração do pessoal.

Assim, o contrato de gestão é um ajuste firmado entre a Administração Direta e alguma entidade da Administração Indireta ou ainda entre órgãos da própria administração direta, em função de um compromisso, assumido por estes órgãos, de cumprir determinadas metas obtendo, em troca, mais liberdade em sua atuação administrativa. Há, porém, controle quanto ao atingimento dos resultados buscados. Tais contratos podem ser firmados também com entidades privadas denominadas “Organizações Sociais”, constituindo-se no instrumento que vai viabilizar o processo de publicização.

Agências Executivas Trata-se de uma qualificação especial que pode ser conferida pelo Poder

Executivo às autarquias e às fundações públicas que sejam responsáveis por atividades e serviços exclusivos de Estado, que celebrem Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.

A Lei 9.649/98 prevê os requisitos que tais entidades deverão obedecer para poderem se qualificar como Agências Executivas: periodicidade mínima de um ano, estabelecimento de objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, recursos necessários e critérios e instrumentos para a avaliação de desempenho.

A instituição como Agência Executiva ocorre por adesão, ou seja, por iniciativa do próprio órgão que pretenda obter tal qualificação, em comum acordo com o Ministério responsável.

Organizações Sociais Não se constituem em figura jurídica nova, porém trata-se de inovação

institucional. As Organizações Sociais são entidades paraestatais dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades

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estatutárias sejam dirigidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à pesquisa científica, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e a saúde.

A Lei 9.637/98 regulamenta o instituto das Organizações Sociais, que podem celebrar contrato de gestão com órgãos da administração direta, no processo conhecido como publicização. Poderão assim receber recursos orçamentários e utilizar-se de bens públicos, observando-se a necessária contrapartida de obrigações assumidas – resultados esperados na sua atuação, ao disponibilizar serviços ao cidadão.

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Coletivo – OSCIP Esta é uma modalidade de qualificação jurídica que pode ser atribuída a

pessoas de direito privado que venham estabelecer parcerias com o poder público. As OSCIP foram criadas na Lei 9.790/99, que instituiu o chamado Termo de Parceria. Este é o instrumento próprio para qualificação destas entidades, que necessitam ainda ter uma das finalidades citadas pela referida lei como, por exemplo, a assistência social, a promoção gratuita da educação ou da saúde, da segurança alimentar e nutricional, da cultura, do voluntariado, etc.

A qualificação como OSCIP é muito semelhante ao caso das Organizações Sociais, mas difere basicamente em função do instrumento contratual – o Termo de Parceria, da exigência de documentação contábil-fiscal e ainda em razão da participação de agentes públicos na estrutura da entidade.

4 DESAFIOS DA GESTÃO PÚBLICA NO MUNDO

CONTEMPORÂNEO.

As transformações em curso no mundo contemporâneo, que provocam incertezas no ambiente, também estão gerando novas oportunidades e impulsionando avanços nos setores privado e público. Os esforços para viabilizar a inclusão, redução da desigualdade, manutenção do crescimento econômico sustentável e a melhoria das condições socioambientais são os principais desafios com que grande parte dos governantes, especialmente na América Latina, se defronta nesta segunda década do século XXI.

A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo é de ampliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Para cumprir seu papel de forma adequada, a administração pública, nas esferas federal, estadual e municipal, deve estar bem estruturada e atuar com eficiência, eficácia e efetividade em favor da sociedade.

O esforço para melhorar o desempenho dos governos passa pela formação de equipes de trabalho comprometidas com as instituições e com as missões primordiais do Estado, especialmente com a prestação de serviços de qualidade à população e com a geração de estímulos ao desenvolvimento econômico do país.

As instituições são essenciais e as leis necessárias no processo como um todo, mas não são suficientes. É preciso observar e praticar os valores morais aceitos por todos que garantem o perfeito e o permanente relacionamento entre indivíduos e instituições.

A efetivação do desenvolvimento sustentável, que contempla não apenas o desenvolvimento econômico, mas também o social e ambiental, exige ações complexas, que não dependem apenas do poder público.

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Nas últimas décadas, surgiram muitas críticas às instituições, em grande parte, decorrentes do aumento dos problemas que estão se acentuando nos campos: econômico, político, cultural, socioambiental etc.

Para Pereira (2010, p.263): A construção de um estado moderno e inteligente, menos burocrático e que

incentive a competitividade passa pelo aprofundamento da reforma do estado.

Para que isso ocorra é preciso haver esforço e vontade política do governo

para realizar a denominada “reforma-mãe”, ou seja, a reforma da

administração pública, que diante de sua envergadura e complexidade precisa

ser discutida intensamente pelo parlamento e pela sociedade civil, visto se

tratar de uma reforma de longo prazo, que interessa a toda a sociedade

brasileira.

Portanto o que deve prevalecer é o interesse da sociedade como um todo, onde aspectos como a moral (aceita por todos), o bem estar do cidadão e serviços públicos disponíveis e com qualidade sejam prioridade.

Questões

1. O que são as agências Reguladoras?

2. O que é o contrato de gestão? Explique.

3. Na sua opinião qual o grande desafio da gestão pública atual?

4. Enumero por grau de importância 5 itens que deveriam ser prioridades para a

atual gestão pública brasileira.

5. O que são as Agências reguladoras?

5 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL.

Administração Pública Direta Na união se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da

Presidência da República e dos Ministérios. É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União,

Estados, Distrito Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.

Ocorre a chamada centralização administrativa quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos órgãos e agentes integrantes da Administração Direta, como os ministérios, secretarias etc., ou seja, não cria entidade jurídica para executar suas tarefas. Temos então como sujeitos da Administração Direta: União, Estados, DF, Municípios

Portando, as atividades realizadas em nome da própria pessoa jurídica política, são as atividades realizadas de forma centralizada. As atividades realizadas de forma centralizadas podem ser desconcentradas, isto é, podem ser distribuídas entre os vários órgãos despersonalizados componentes da pessoa jurídica política (ministérios, secretarias, departamentos, diretorias, superintendências etc.).

Administração Pública Indireta

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Administração Pública Indireta é o conjunto de pessoas administrativas que,

vinculadas à Administração Direta, têm a competência para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.

Ocorre a chamada descentralização administrativa quando o Estado (União, DF, Estados ou Municípios) desempenha algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a Entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição. Temos então como sujeitos da Administração Indireta dotados de personalidade jurídica: Autarquias, Fundações, Empresa Pública, Sociedade de Economia Mista

Autarquias Serviço autônomo, criado por lei específica (Lei que só trata da criação da

Autarquia) com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas ou exclusivas do Estado, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada e que não pode ser delegada a particulares (Decreto –Lei 200/67).

Assim, podemos definir como atividade exclusiva e típica do Estado aquelas ligadas ao poder extroverso. Desta forma, normalmente uma autarquia, tem poder de fiscalização e poder normativo em suas mãos. Ex. INSS, Agências reguladoras como ANEEL, ANATEL etc.

Ex. Lei 9.472/97: art. 8°. Fica criada a Agência Nacional de Telecomunicações, entidade integrante da Administração Pública Federal Indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações, com a função de órgão regulador das telecomunicações, com sede no Distrito Federal, podendo estabelecer unidades regionais. Lembrando que também é extinta por lei específica;

Fundações Públicas Entidade dotada de personalidade jurídica de direito público, sem fins

lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (Lei nº 7.596, de 1987).

No caso de Fundação Pública, uma lei complementar irá definir a sua área de atuação. Tem atuação no âmbito social e atividade não exclusiva do Estado, portanto pode ser desempenhada por particular. Ex. Ensino, saúde, pesquisa científica, assistência social, cultura, proteção ao meio-ambiente. Podemos citar como exemplo as Universidades Públicas e Biblioteca Nacional e FUNAI (Fundação Nacional do Índio).

Empresas Públicas Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com

patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.

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Seu regime jurídico não é totalmente de direito privado, pois existe incidência de normas de direito público como, por exemplo, deve seguir as regras gerais de licitações e investidura de cargos ou emprego público através de prévia aprovação em concurso público.

Pode dotar qualquer forma jurídica admitida em direito: pode ser uma, sociedade por ações, sociedade Ltda. etc.

Composição do capital social: 100% do capital está nas mãos do poder público. Ex. CEF- Caixa Econômica Federal

Sociedades de Economia Mista Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei

para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração

Seu regime jurídico não é totalmente de direito privado, pois existe incidência de normas de direito público como, por exemplo, deve seguir as regras gerais de licitações e investidura de cargos ou emprego público através de prévia aprovação em concurso público.

É diferente da Empresa Pública, pois só pode ser uma sociedade por ações. A composição do seu capital é mista: parte do poder público e parte nas

mãos da iniciativa privada. Ex. Banco do Brasil, COPEL. Desconcentração-Criação de órgãos

� É a fragmentação de competências dentro da mesma estrutura (hierarquia).

� Competências atribuídas a órgãos, sem personalidade jurídica própria.

� Os órgãos não podem ser acionados diretamente.

Descentralização-Criação de entidades � É o que ocorre quando o Poder Público cria pessoa jurídica, de

direito público ou privado, atribuindo-lhe a TITULARIDADE e a EXECUÇÂO de determinado serviço público ou atividade administrativa.

� Atribuídas a entidades com personalidade jurídica autônoma.

� Respondem pelos prejuízos causados a particulares.

Questões para Fixação:

1-Quais as semelhanças entre as Fundações Públicas e as Autarquias?

a) ( ) ambas são entidades pertencentes à Administração pública indireta.

b) ( ) ambas prestam serviço públicos sem fins lucrativos.

c) ( ) não são pertencentes à administração pública direta.

2-Quais as semelhanças entre as Autarquias e as Empresas Públicas?

a) ( ) ambas são entidades pertencentes à Administração pública indireta.

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b) ( ) ambas prestam serviço públicos sem fins lucrativos.

c) ( ) não são pertencentes à administração pública direta.

3 - Julgue os itens a seguir e informe se são verdadeiros ou falsos:

d) ( ) As entidades da Administração pública indireta do Poder Executivo, apesar

de não submetidas hierarquicamente ao ministério a que se vinculam, sujeitam-

se à sua supervisão ministerial.

e) ( ) A administração direta fiscaliza as atividades dos seus entes, com o

objetivo de garantir a observância de suas finalidades institucionais.

f) ( ) A Administração indireta ( ou descentralizada) é composta por entidades

sem personalidade jurídica.

g) ( ) A realização das atividades administrativas do Estado, de forma

desconcentrada, caracteriza a criação de pessoas jurídicas distintas,

componentes da administração pública indireta.

h) ( ) Sociedades de economia mista são entidades dotadas de personalidade

jurídica de direito privado, criadas por lei para a exploração de atividade

econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a

voto pertençam em sua minoria à União ou a entidade da administração

indireta.

i) ( ) Autarquias compreendem o serviço autônomo, criado por lei, com

personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades

atípicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor

funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizadas.

j) ( ) Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei

para a exploração de atividade econômica que o governo seja levado a exercer

por força de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-

se de qualquer das formas admitidas em direito.

k) ( ) O capital das empresa públicas são formados por no mínimo 70% de

capital público. Ou seja o estado possui no mínimo 70% da ações com direito a

voto.

l) ( ) Uma das diferenças entre as autarquias e as fundações públicas é que a

autarquia é criada com fins sociais e para exercer atividades não exclusivas

do estado.

m) ( ) Na Administração direta da união podemos dizer que a descentralização é

realizada pela transferência de responsabilidade do poder executivo para os

ministérios.

3 - Quando os administradores concentram a autoridade e as decisões no topo da

organização, esse processo chama-se:

A) Planejamento

B) Centralização

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C) Controle

D) Descentralização

E) Organização

4- Responda as questões:

A) Como podemos definir a Administração pública direta?

B) Quais instituições da administração pública indireta são passíveis de ação

popular?

REFERÊNCIAS

ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto gerencial na Administração Pública:Um breve estudo sobre a experiência internacional recente, Cadernos ENAP No 10, Brasília,1997. BRASIL. Constituição da república Federativa do Brasil, 2002. CAMARA, P. B. Organização e desenvolvimento de Empresas – Lisboa – Publicações Dom Quixote – 1997. OSBORNE, David. e GAEBLER, Therborn. Reinventando o Governo: Como o Espírito empreendedor está Transformando o Setor Público. Brasília. MH Comunicação. 1995. PEREIRA, José Matias. Manual de Gestão Pública Contemporânea. 4.ed. São Paulo: Atlas, 2012. SANTOS, Clezio Saldanha dos . Introdução à Gestão Pública, 2006. TAMEZ, Carlos Andre Silva. Ética na administração Pública, 2004. BAZILLI, Roberto Ribeiro. Apontamentos Sobre a Reforma Administrativa, 2003. MACRUZ, João Carlos ET AL. Responsabilidade Fiscal, 2002. BOND, Maria Thereza. Práticas Profissionais na Gestão Pública, 2007. MUKAI, Toshio et AL. Parcerias Público-Privadas, 2005. LOPES, Mauricio Antonio Ribeiro. Ética e Administração Pública, 1993.