D Administrativo-Atos Adm _Resumo_Aula 1

Direito Administrativo II

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O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula

ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros

doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais. (600.03)

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Sumário

ATO ADMINISTRATIVO ........................................................................................... 2

1. Apresentação Inicial ............................................................................................ 2

2. Atos da Administração Pública ........................................................................... 2

2.1. Ato administrativo ............................................................................................ 3

2.1.1. Conceito ................................................................................................. 3

2.1.2. Atributos do ato administrativo............................................................. 4

2.1.2.1. Atributo da Presunção de legitimidade e veracidade .................... 4

2.1.2.2. Atributo da Imperatividade: aptidão que o ato possui de ser

exigido independentemente da anuência do destinatário – administrado ............... 6

2.1.2.3. Atributo da Auto-executoridade ..................................................... 7

2.1.2.4. Atributo da Tipicidade .................................................................... 8

2.1.2.5. Atributo da Exigibilidade ................................................................. 8

2.1.3. Classificação dos Atos Administrativos .................................................. 8

2.1.3.1. Atos Simples ................................................................................... 8

2.1.3.2. Atos complexos .............................................................................. 9

2.1.3.3. Ato composto .................................................................................. 9

2.1.4. Modalidades de extinção do Ato Administrativo ................................ 10

2.1.4.1. Extinção natural ............................................................................ 10

2.1.4.2. Extinção subjetiva ......................................................................... 10

2.1.4.3. Extinção objetiva ........................................................................... 10

2.1.4.4. Caducidade ................................................................................... 10

2.1.4.5. Cassação ........................................................................................ 10

2.1.4.6. Revogação .................................................................................... 11

2.1.4.7. Contraposição ............................................................................... 13

2.1.4.8. Renúncia........................................................................................ 13

2.1.4.9. Anulação ....................................................................................... 13


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ATO ADMINISTRATIVO

1. Apresentação Inicial

Bibliografia: Celso Antônio Bandeira de Mello; Maria Silvia de Pietro; Hely Lopes

Meirelles; José dos Santos Carvalho Filho e Marsal Justen Filho. A escolha do livro é algo

muito pessoal, o professor sugere folhear na livraria antes de adquiri o livro.

Estratégia de Estudo: não basta somente estudar pelo caderno, devem ser assistidas

as aulas e selecionar uma doutrina para cada matéria. Comprar mais de um livro vai

demandar muito tempo de estudo. É obrigatório ler o texto da lei, a jurisprudência e

informativo do STF e STJ dos últimos dois anos.

Concurso público exige preparação distinta de mestrado/doutorado, nestes se

aprofunda muito no tema, no concurso público deve se ter uma boa noção sobre várias

matérias.

Decorar as súmulas vinculantes (importante). Conhecer também as súmulas do STF e

do STJ.

Preparação: algo também muito pessoal, mas é sugerido como método de estudo

selecionar uma determinada matéria e estudá-la dois ou três dias na semana, fazendo

rotatividade com outras matérias, o estudo fica mais dinâmico. Não fique muito tempo sem

fazer as revisões de estudo. O tempo de estudo é sagrado e deve ser focado (esqueça as

redes sociais durante os estudos). “Sem esforço não se chega ao resultado pretendido”.

2. Atos da Administração Pública

O fato de um ato ter sido editado pela Administração Pública não significa que ele

seja necessariamente um ato administrativo. Ato administrativo é uma espécie do gênero e

existem outras espécies, por exemplo, ato privado, ato político, ato material.

Ato privado é um ato deflagrado pela Administração Pública que é regido

predominantemente por um regime de direito privado. A Administração Pública pode editar

um ato com as mesmas características de um particular.

Não há razão para separar o ato privado da Administração Pública de um ato

particular. A peculiaridade é que é editado pela Administração.

Atos políticos são atos da Administração Pública dotados de uma elevada valoração

política. São dotados de uma carga política mais intensa. Ex.: ato que declara guerra a um

estado estrangeiro, ato que concede extradição, ato que decreta expulsão, ato que nomeia

Ministro de estado.


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Sindicabilidade: sindicabilidade denota a ideia de que todos os atos da

administração são controláveis pelo Poder Judiciário, inclusive os atos

políticos. O Poder Judiciário pode controlar os aspectos de legalidade dos

atos políticos. Quem declara guerra é o chefe do poder executo, todavia se o

ministro declara guerra o ato é ilegal. O papel do Judiciário em matéria de

extradição é a verificação da regularidade do procedimento e o chefe do

estado é quem avalia a conveniência ou não da extradição.

O poder judiciário não pode adentrar no mérito do ato administrativo. O Judiciário

não pode desconstituir atos políticos.

Atos materiais: também chamados de fatos administrativos, não são atos

administrativos, eles materializam uma vontade concreta da Administração Pública. Ex.:

pavimentação de uma rua. Isso não é ato administrativo, a pavimentação pode decorrer de

um ato administrativo, mas que com ele não se confunde. Ex.: uma enchente é um fato

administrativo, desde que acarrete efeitos na Administração Pública.

2.1. Ato administrativo

2.1.1. Conceito: é uma manifestação de vontade da Administração Pública ou de

quem age em seu nome, regida por um regime de direito público e que se destina a

satisfazer o interesse da coletividade. Toda e qualquer definição deve contemplar três

aspectos: o subjetivo, o formal e o objetivo.

Aspecto Subjetivo: quem edita, qual o sujeito? Quem o edita é a

Administração pública ou de quem age em seu nome (concessionárias que prestam serviços

públicos).

Do ponto de vista da dogmática é predominante que particulares podem editar atos

administrativos desde que em nome da Administração Pública. Tanto é que pode ser

impugnado pela via do mandado de segurança.

Aspecto Formal: revela uma preocupação com o regime jurídico aplicável ao

ato administrativo. É o ato regido de forma predominante por um regime público. O ato

administrativo possui alguns atributos que outros atos não possuem.

Aspecto Objetivo ou funcional: associado com o propósito do ato

administrativo. O objetivo ainda que remoto deve ser a satisfação do interesse público. Se

não for atendido há abuso de poder: excesso de poder e desvio de poder.

Desvio de poder: abuso de poder caracterizado pelo afastamento do interesse

público. O órgão é competente para editar o ato administrativo, mas o edita


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sem atender o interesse público. Gera nulidade do ato. Todo e qualquer ato

administrativo tem essa missão de satisfazer o interesse público.

O silencio da administração não é ato administrativo. É um tema recorrente em

concurso. O silencio é a ausência do ato. Ato pressupõe uma manifestação de vontade, a

ausência não pode ser encarada como ato. Entretanto, o silêncio pode produzir efeitos

jurídicos negativos. O normal é que o silencio seja avaliado como negativa a uma pretensão.

Por exemplo, quando o particular faz um requerimento e a Administração não se manifesta

em determinado prazo, pode ensejar a interposição do mandado de segurança.

Antes de falar sobre os atributos, deve ser frisado que o ato administrativo é a

manifestação da vontade da Administração Pública e estuda-se o modelo de manifestação

dessa vontade.

Na década de 60 e 70, era nítida que a vontade da Administração Pública era

exteriorizada de forma unilateral, sem ouvir o cidadão.

Quando se falava de anulação de ato administrativo, predominava o entendimento

de que a vontade da Administração Pública era manifestada de forma unilateral.

Atualmente, fala-se em de um modelo de administração dialógica, consensual, que

substitui o antigo modelo. A administração exerce um consenso, um diálogo com o

particular. Deve editar atos observando procedimentos. Anular um ato viciado, pressupõe-se

ouvir a outra parte, assegura-se o contraditório. A manifestação da vontade estatal que se

materializa por ato administrativo é fruto de um processo dialético que conta com a

participação do cidadão, necessidade de diálogo entre administração e particular.

2.1.2. Atributos do ato administrativo

2.1.2.1. Atributo da Presunção de legitimidade e veracidade: não é presunção de

legalidade, legitimidade é algo mais amplo, abrange aspectos da moralidade, eficiência,

proporcionalidade. Existe uma presunção iuris tantum – presunção relativa de que o ato

administrativo foi editado conforme as normas do ordenamento jurídico.

Além disso, há uma presunção de que a situação fática descrita pelo ato

administrativo é verídica. Legitimidade para demonstrar a compatibilidade do ato com as

normas jurídicas. Uma preocupação com a validade. Já a expressão da veracidade caracteriza

a ideia de que o que o ato administrativo descreve é uma verdade, aquilo que foi descrito no

corpo do ato descreve é verdadeiro.

Indaga-se: qual princípio administrativo acarreta a presunção de legitimidade?

princípio da legalidade, porque ele que faz surgir a presunção de legitimidade e veracidade

do ato administrativo. A razão é porque o princípio da legalidade determina que o


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administrador somente pode agir de acordo com a autorização do ordenamento jurídico -

Secundum lege.

Enquanto o particular, em razão da autonomia e vontade, pode fazer o que quiser

desde que a lei não proíba, o administrador somente pode fazer o que a lei autorizar,

presumindo a veracidade do ato administrativo editado. Essa é a essência do princípio da

legalidade. Essa a dinâmica, a lógica da presunção da legitimidade e veracidade

Em concurso público é preciso avançar. O princípio da legalidade (conforme a lei) tem

sido substituído pela juridicidade administrativa (mais apropriado). A ideia central é a de

que o administrador deve atuar em conformidade com o ordenamento jurídico e não apenas

com as leis. De acordo com o princípio da jurisdicidade administrativa o administrador pode

atuar secundum lege, mas também pode atuar preter lege, na lacuna legislativa e contra

lege, contrariamente ao texto legal. Exemplo: preter lege – na lacuna da lei, o CNJ editou a

Resolução n. 07 que veda o nepotismo.

Veja que se trata de um ato administrativo, pois o CNJ não edita leis propriamente

ditas. A questão foi analisada pelo STF que entendeu que, de fato, mesmo sendo um ato

administrativo, o CNJ pode dar densidade ao texto constitucional sem a necessidade de uma

intermediação de uma lei.

Atualmente há uma tendência de se admitir a edição de atos administrativos que

concretizem o texto constitucional de forma direta, sem a intermediação de uma lei.

Além disso, embora polêmica a discussão, eventualmente, há quem defenda a

admissão de atos administrativos que contrariem uma lei por reputá-la inconstitucional.

Critica doutrinaria sobre o atributo de legitimidade e veracidade do ato

administrativo

Da mesma forma que a Administração Pública, o particular, nas suas relações

privadas, manifesta sua vontade, que segundo o princípio da boa-fé, também deve se

presumir legítima e válida.

Quando se defende a presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo,

a conclusão a que se chega é que ocorre a inversão do ônus da prova, pois obriga o

administrado, o destinatário do ato a apresentar as provas no sentido de que o ato é

inválido.

Daí surge a seguinte indagação: como assim inversão do ônus da prova? Ou seja,

recai sobre o autor o ônus de provar a invalidade do ato administrativo, tendo em vista a sua

presunção de legitimidade e veracidade, e com isso, ficaria exonerada a Administração

Pública de provar a validade do ato.


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Ocorre que, na prática, há diversas situações que vem deslocando o ônus para a

Administração Pública.

Exemplo: particular ajuíza em face do INSS na justiça federal. O INSS sabe que está

errado, mas não tem como refutar as alegações do autor na contestação. Diante disso,

discorre sua defesa, nesse sentido: “Segundo Hely Lopes, o ato administrativo goza de

presunção de legitimidade e veracidade, tendo em vista que a parte autora não comprovou o

pedido que possui, o pedido deve ser julgado.”

Nota-se que a rigor não há defesa, não existe conteúdo de defesa, o INSS pauta sua

defesa na presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo.

Assim, apesar de ainda existir a presunção de legitimidade e veracidade como

atributo do ato administrativo, há severas críticas doutrinárias, com a tendência de

deslocamento desse ônus para a parte ré, devendo o administrador provar que seu ato é

válido.

Há diversos exemplos em que o administrador terá o dever de provar que seu ato é

válido. Isso acaba tornando sem sentido a afirmação de que a presunção da veracidade

acarreta a inversão do ônus da prova.

Na justiça federal, já houve demandas em face da CEF (Caixa Econômica Federal) com

o objetivo de recomposição de contas vinculadas ao FGTS. Para solucionar a lide, houve

necessidade de o juiz determinar à CEF a juntada dos extratos das contas que os correntistas

não mais mantinham, pois remontavam à época de 1980/1990.

Outro exemplo é a multa de transito que decorre de uma infração e sua aplicação

depende da observância do contraditório e ampla defesa. Deve, assim, a pessoa ser

notificada da infração que somente é constituída posteriormente. Como o particular vai

comprovar que não foi notificado? Essa prova de fato negativo é prova diabólica, impossível

de ser feita. Nesse caso, a Administração Pública é quem tem que trazer aos autos a prova

de que o infrator foi notificado.

2.1.2.2. Atributo da Imperatividade: aptidão que o ato possui de ser exigido

independentemente da anuência do destinatário – administrado: está associada ao poder de

império. Significa que Administração Pública pode impor unilateralmente sua vontade. Não

precisa perguntar ao administrado se ele está de acordo, ela obriga o particular a fazer ou

deixar de fazer alguma coisa, é comando obrigatório. Possibilidade de Administração Pública

poder criar unilateralmente uma obrigação a ser atendida pelo particular. Isso não ocorre

nas relações privadas, a não ser que haja um contrato prévio. De modo geral não existe.

É muito importante, nem todos os atos administrativos são dotados de

imperatividade.


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- ATOS ADMINISTRATIVOS DESPROVIDOS DE IMPERATIVIDADE

Quais os atos que não possuem esse atributo? Atos negociais e atos enunciativos.

- Negocial: ato que instrumentaliza um negócio jurídico, uma vontade da

administração e do administrado, há um pacto, um consenso. São os atos que sequer podem

ser editados de ofício pela Administração Pública, pois dependem de um requerimento.

Pressupõe concordância, requerimento prévio e a Administração Pública avalia se vai

consentir ou não.

- Enunciativos: certidão (é um ato que reproduz uma informação constante

dos assentamentos ou arquivos da administração) e atestado (é um ato que atesta, constata

uma situação fática – “servidor não compareceu no dia tal porque estava doente”)

A Administração Pública está apenas enunciando, que algo aconteceu.

2.1.2.3. Atributo da Auto-executoridade: o que mais aparece em prova. O mais

polêmico. É o atributo que permite que o ato administrativo produza efeitos concretos,

independentemente da anuência do Poder Judiciário ou de qualquer outro poder. A

administração pode concretizar a sua manifestação de vontade, pode interditar um

estabelecimento, apreender e destruir mercadorias. Não precisa aguardar o

pronunciamento do Poder Judiciário ou de outro poder.

Todavia, o tema não é simples, porque a dificuldade advém da identificação dos

LIMITES da auto-executoriedade.

Exemplo: é proibido construir nas margens da rodovia federal até o limite de 40

metros. O DNIT não está autorizado a demolir construções que violarem essa proibição.

A auto-executoriedade pode ocorrer quando a lei expressamente autorizar a

execução do ato administrativo; e quando a lei não autorizar expressamente, existir a

situação de emergência. Nesse último caso, a inércia pode até mesmo ensejar a

responsabilidade civil da Administração Pública.

Pode ser que a concretização do ato administrativo ocorra sem a necessidade de

contraditório prévio.

Exemplo: em uma fiscalização, apreende o produto e depois garante o contraditório

– o chamado contraditório diferido.

Registre-se que o ideal é que a auto-executoriedade não seja vulgarizada, banalizada,

até porque a Administração Pública pode ser até mesmo prejudicada.

ATOS ADMINISTRATIVOS QUE NÃO POSSUEM O ATRIBUTO DE AUTO-EXECUTORIEDADE:


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- Multa: se o particular não pagar a multa, à Administração resta executá-la

judicialmente. Há uma exceção em que multa não precisa ser executada judicialmente, é a

multa fixada pelo TCU que é dotada de auto-executoridade, porque há previsão legal que

prevê que em caso de não pagamento poderá ser descontada da remuneração do servidor.

O STF reconheceu que essa multa é dotada de auto-executoriedade.

- Decreto da desapropriação ou ato declaratório de desapropriação: se o

proprietário discordar do valor oferecido, restará ao desapropriante ajuizar uma ação de

desapropriação.

2.1.2.4. Atributo da Tipicidade: os atos administrativos devem ser editados

dentre os tipos previstos no ordenamento jurídico. O administrador não está autorizado a

inventar atos administrativos, deve editar atos dentre aqueles que o ordenamento jurídico

prevê. Esse atributo - Tipicidade - é para destacar que em relação aos contratos

administrativos vigora o atributo da atipicidade, porque nos contratos, o administrador pode

criar tantos ajustes contratuais quantos forem necessários para satisfação do interesse

público.

Assim, conclui-se que: para o ato administrativo há tipicidade; para o contrato

administrativo há a atipicidade.

2.1.2.5. Atributo da Exigibilidade: é o atributo que permite que o ato

administrativo seja exigido, isto é, que produza efeitos concretos em razão de mecanismos

indiretos de coerção – mecanismo indireto é uma medida que estimula a aderir ao preceito

emanado do ato administrativo.

Exemplo: condiciona a expedição da licença (ato administrativo) para condução de

veículo ao pagamento das multas e tributos devidos.

2.1.3. Classificação dos Atos Administrativos

I - Formação da vontade: separa os atos administrativos em atos simples, complexos

e compostos.

2.1.3.1. Atos Simples: são formados pela manifestação de vontade de um

único órgão público. Os atos simples dividem-se, por sua vez, em atos simples unipessoal ou

singular e atos simples colegiado.

Ato unipessoal é fruto da manifestação de vontade de um único órgão e de um único

agente público. Por outro lado, o ato colegiado é fruto da manifestação de um único órgão,

mas existe uma deliberação de forma colegiada para formação do ato. Ex.: ato

administrativo do Conselho de Contribuintes.


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2.1.3.2. Atos complexos – são atos formados por meio da manifestação de

vontade de vários órgãos. É indispensável que mais de um órgão participe da formação do

ato. A vontade se associa, originando o ato complexo. Entre os atos formadores do ato

complexo não existe uma relação de hierarquia, uma relação de acessoriedade, uma relação

de instrumentalidade, um não é principal e outro assessório, os atos são de igual relevância,

um não é mais importante que o outro, eles se conjugam para que o ato seja formado.

Exemplo 1: aposentadoria de servidor público – quando concedida deve ser

registrada junto ao Tribunal de Contas da União - TCU (somente se aperfeiçoa após o

registro). Deve ser salientado que atos podem ser considerados perfeitos e imperfeitos. Ato

perfeito é o ato que já encerrou seu ciclo de formação. O ato imperfeito quando ainda não

encerrou seu ciclo de formação. A aposentadoria foi concedida e o registro já foi feito, o ato

nesse caso já se aperfeiçoou.

Exemplo2: investidura do servidor público em seu cargo. Investidura se concretiza

com a posse, mas ela compreende a nomeação e a posse. O comum é que o ato de posse

seja editado elo chefe do Poder em que o servidor exercerá sua atividade e a posse é

materializada por um ato emanado de uma outra autoridade – normalmente do chefe da

repartição – nomeação e posse viabilizam o preenchimento do cargo público.

Exemplo3: este é polêmico, pois alguns entendem como composto – nomeação em

que a sabatina é exigida, porque a nomeação depende da indicação e da aprovação na

sabatina. Tem a manifestação de vontade de um órgão e a manifestação de outro que faz a

sabatina.

A diferença entre ato complexo e ato composto não é tão simples.

2.1.3.3. Ato composto: para a maioria dos autores é aquele fruto da

manifestação de vontade de um órgão, mas que precisa para ter os efeitos produzidos ser

ratificado, homologado, aprovado, por um outro ato, oriundo do mesmo ou de outro órgão.

Exemplo: parecer que precisa ser aprovado para produzir efeitos. Autorização de

bem público que precisa de aprovação para produzir efeitos.

Diferença entre ato complexo e ato composto:

O ato complexo é fruto da manifestação de vontade de vários órgãos; o ato

administrativo composto é fruto da manifestação de vontade de um único órgão que precisa

ser complementado por outro órgão.

No ato composto podem ter dois órgãos atuando, mas o que importa é que há uma

vontade principal, entre os atos formadores do ato composto, existe uma relação de


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hierarquia, de acessoriedade, de instrumentalidade, de relevância, há uma vontade principal

que terá seus efeitos liberados em razão do segundo.

2.1.4. Modalidades de extinção do Ato Administrativo

2.1.4.1. Extinção natural: resulta do natural cumprimento do ato. O ato atingiu

seu resultado, seu propósito. O ato já exauriu seus efeitos, não precisa ser revogado.

2.1.4.2. Extinção subjetiva: resulta do desaparecimento do sujeito afetado pelo

ato administrativo. Ex.: Autorização de fulano para usar determinado bem, e ele falece.

2.1.4.3. Extinção objetiva: resulta do perecimento do objeto. Autorização para

uso do veículo e esse bem pega fogo.

2.1.4.4. Caducidade: normalmente, está associada à perda de um direito

subjetivo em razão da inércia do titular; em matéria de ato administrativo não está ligada à

inércia Esse atributo tem como causa, origem, a edição de uma lei superveniente que

impede o ato administrativo de produzir efeitos. Ex.: Licença para explorar uma banca em

uma calçada. Surge uma lei e determina que aquele local é bem público, assim a licença se

extingue, em razão da lei de maior hierarquia.

A expressão “Caducidade” na Lei n. 8.987.95 (Lei de Concessões).

A Lei n. 8.987/95 prevê como espécie de extinção do contrato de permissão e

concessão: a encampação, a rescisão e a caducidade.

Encampação: A Administração Pública retoma o serviço, por razão de

interesse público e a indenização deve ser prévia.

Rescisão: falta contratual do poder concedente: deve ser ajuizada uma ação

judicial para rescindir o contrato.

Caducidade: causa é falta contratual da concessionária, não depende de

decisão judicial, mas deve haver processo administrativo com contraditório.

Veja que a expressão caducidade tem um significado para ato administrativo e outro

em relação a contrato administrativo.

2.1.4.5. Cassação: é a extinção do ato administrativo decorrente de um

comportamento do administrado que descumpre as condições necessárias para a

subsistência do ato. Um detalhe importante: é muito comum a confusão entre cassação e

anulação. A cassação não tem nada a ver com ilegalidade, inclusive a cassação só pode

atingir ato válido.

O que ocorre na cassação é uma irregularidade na execução do ato, não uma

invalidade. O ato é válido, mas o administrado faz algo que justifica a sua extinção, então o

ato é cassado. A cassação então produz efeito ex nunc.


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Exemplo: particular que recebe autorização para explorar o quiosque na praia e

começa a vender droga mercadoria contrabandeada, assim a autorização não vai ser

anulada, ela é válida, todavia ela vai ser cassada, precedida do contraditório e da ampla

defesa. A tendência é que o ato administrativo que interferir no patrimônio deva ser

precedido do processo administrativo.

2.1.4.6. Revogação: é a extinção do ato administrativo, resultante de uma

reavaliação de conveniência e oportunidade, uma reavaliação do mérito administrativo.

Somente é possível revogar ato válido. Revogação pressupõe a compatibilidade do ato com

o ordenamento jurídico. A Administração Pública pode revogar seus próprios atos,

independentemente do Poder Judiciário. Inclusive esse não está autorizado a revogar atos

emanados de outros poderes.

Segundo o professor, é preciso ter cuidado com esse tema em provas de concurso. O

Poder Judiciário pode revogar seus atos administrativos, na sua função atípica

administrativa. Há, porém, um discurso minoritário na doutrina que permite o controle de

mérito pelo Poder Judiciário.

Na verdade, não se trata propriamente de controle de mérito do ato administrativo

(conveniência e oportunidade), há o controle da proporcionalidade do ato administrativo,

quando se avalia se a atuação da administração é arbitrária ou não.

ATOS ADMINISTRATIVOS QUE NÃO PODEM SER REVOGADOS

- Atos que já exauriram seus efeitos – se já se concretizou, já se consumou, é

impossível -sua revogação.

- Atos vinculados – ato editado sem que exista espaço para valorização

discricionária, não há avaliação de mérito. Preenchidos os requisitos legais, o ato vinculado

deve ser editado. Não há reavaliação daquilo que nunca foi avaliado.

Há uma exceção: licença para construir – é um ato negocial vinculado, todavia há

uma jurisprudência consolidada - a licença para construir pode ser revogada até o momento

que anteceder o início das obras, juridicamente ela se inicia a partir do momento em que a

fundação é construída, é com a construção dos alicerces, sob o ponto de vista jurídico é que

se inicia a construção.

- Ato que já deu origem a direito adquirido – porque a CF/88 protege o

direito adquirido (incorporado definitivamente ao patrimônio do administrado).

- Atos meramente administrativos – atos que não comportam uma avaliação,

uma carga decisória. Ex. um atestado, uma certidão, se a informação atestada, certificada

estiver errada, não há espaço para revogá-las. Pode haver anulação.


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- Ato administrativo que integrando um procedimento é sucedido por um

outro ato – exemplo procedimento licitatório – licitação já homologada, nesse caso o ato do

edital não poderá ser revogado, ele pertence ao passado, está precluso.

Claro que a licitação pode ser revogada, mas não um ato que já foi superado, ou seja,

a edição do edital. Segundo o professor, essa hipótese pode ser classificada como mais um

exemplo de um ato que já exauriu seus efeitos.

Deve ser lembrado que o poder de retração da administração não é irrestrito. Em

relação à licitação existe uma peculiaridade:

A revogação do procedimento licitatório exige que a fundamentação seja em razão

da superveniência do interesse público posterior ao certame, chamam-na de revogação

condicionada, porque depende da ocorrência de um fato superveniente.

Todavia, mesmo sendo a revogação um ato discricionário, precisa ser ele motivado,

não desobriga o administrador do dever de motivá-lo, mesmo porque o artigo 50, da Lei n.

9.784 exige a motivação.

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos

fundamentos jurídicos, quando: (...)

Um dos temas mais polêmicos e que aparece em provas é o tema dos efeitos

patrimoniais da revogação. Revogação gera direito a indenização?

Exemplo: suponha que alguém se inscreva em concurso para juiz federal substituto.

do TRF5. Providencia a reserva do hotel, compra a passagem de avião e no dia da prova,

chega no local e se depara com o aviso de adiamento da prova.

Trata-se de uma revogação pela Administração Pública que adia o dia da prova, por

razões de conveniência e oportunidade. Todavia, nesse caso, indubitável que houve gastos

pelo interessado. E para a pretensão de reparação de danos, há diversas ações nesse

sentido.

Na doutrina e na jurisprudência, predomina o entendimento de que, em regra, o

particular deve arcar com os prejuízos decorrentes da revogação. Cada caso deve ser

avaliado na sua particularidade, o que é injusto, segundo a opinião do professor, é a

massificação do julgamento de improcedência do pedido nesse sentido, porque há casos

peculiares em que de fato o interessado foi lesado, mas dificilmente a pessoa tem êxito.

Nota-se que há uma frustração de expectativa legitima do interessado. Entendimento

da jurisprudência é que enquanto a questão está sob judice não há direito a indenização.

Outra situação acerca dos efeitos patrimoniais da revogação é a prevista na Lei de

Licitação. Não há previsão sobre os efeitos da revogação do procedimento licitatório e em


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certas ocasiões, os interessados em participar do certame, dispendem recursos financeiros

caros, vindo posteriormente a revogação pela Administração Pública.

Nesse sentido, o raciocínio utilizado para refutar o direito à indenização é o mesmo

utilizado para o interessado adjudicatário: como não há direito subjetivo do interessado

adjudicatário em ser contratado, ele não pode exigir a título de indenização a percepção do

que deixou de receber.

Entretanto, não se mostra razoável, segundo a opinião do professor, deixar de

indenizar o interessado que se propõe a participar do certame e que para ele verteu grandes

recursos financeiros. Essa reparação é razoável, mas não há previsão na lei, como é previsto

para o caso de anulação na lei de licitação (Lei 8.666/93), no artigo 59. É um tema que

comporta questões discursivas.

Deve também ser registrado que o ato administrativo mesmo sendo precário, a

exemplo da permissão, muitas vezes obriga o administrado a fazer investimentos, em razão

da legítima expectativa. E, na hipótese de revogação da permissão, em regra, não assegurar

direito a indenização. Entretanto, há julgados em sentido contrário, condenando a

Administração Pública.

2.1.4.7. Contraposição: nada mais é do que uma revogação tácita, é a extinção

do ato administrativo, provocada por um ato superveniente que produz efeitos contrários ao

ato que foi primeiramente editado. Ex.: João foi nomeado para um cargo em comissão, um

mês depois João foi exonerado. No ato não foi falado que foi revogado, há implicitamente

uma revogação tácita.

2.1.4.8. Renúncia: é a extinção do ato administrativo, provocada por uma

manifestação de vontade do administrado. Não é somente a Administração Pública que atua

para a extinção do ato. O particular pode renunciar ao direito que o ato lhe assegura pelo

ato.

2.1.4.9. Anulação: extinção do ato administrativo, fundada numa ilegalidade,

numa incompatibilidade com o ordenamento jurídico. Somente é possível anular ato

inválido, ato ilegal. Ato válido não comporta anulação.

A Administração Pública pode anular seus próprios atos.

Súmula 346, do STF

A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios ato.

Súmula 473 do STJ

A Administração Pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os

tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de


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conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os

casos a apreciação judicial.

O poder judiciário, desde que provocado, pode anular atos administrativos, eivados

de ilegalidade. A ele é permitido exercer esse controle externo da administração Pública.

Antigamente, até o início dos anos 2000, precisava-se dizer que, enquanto a

revogação de atos administrativos gera efeitos ex nunc, a anulação de atos administrativos

gera efeitos ex tunc.

Hoje, há possibilidade de se aplicarem outras soluções, a depender do caso concreto,

dentre elas: anulação do ato administrativo com efeitos ex tunc; anulação com efeitos ex-

nunc; anulação com modulação temporal; manutenção do ato inválido;

Anulação do Ato Administrativo

Quando o administrador se depara com o ato inválido, o mais comum é a anulação

com efeitos ex tunc – da nulidade não se originam direitos. Isso se explica em razão do

princípio da legalidade, decorrente do Estado de Direito.

Anulação com efeitos ex nunc

O ato administrativo, dependendo do caso, pode gerar efeitos ex nunc. É muito

comum em matéria de servidor público, que recebe irregularmente uma gratificação por seis

meses, que a tenha recebido de boa-fé. A jurisprudência predominantemente é no sentido

de que não é preciso restituir quantia de natureza alimentar e recebida de boa-fé. Há,

entendimento em sentido contrário, pela não aplicação dessa conclusão, ou seja, entende

que não pode haver enriquecimento ilícito por parte do servidor público.

Anulação com modulação temporal

O terceiro caminho é o da anulação com modulação temporal, anulação orientada

para o futuro. O princípio da legalidade não é o único princípio previsto no ordenamento

jurídico, há outros que com ele convivem, o princípio da segurança jurídica e da confiança, e

dependendo do caso, pode ser legitimo deslocar para o momento futuro a declaração de

ilegalidade. Se é possível com a inconstitucionalidade, que dirá com um ato é apenas ilegal.

Manutenção do Ato Inválido

Um quarto caminho possível é a manutenção do ato inválido no ordenamento

jurídico, um ato que tenha sido editado há muitos anos e que o discurso do tempo provoque

uma irreversibilidade fática, impõe a necessidade de manutenção do ato.

Não há mais tempo para a administração desfazer o ato inválido.


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Atualmente o artigo 54, da 9784/99, ampara a manutenção do ato inválido editado

há mais de 5 anos, desde que não haja má-fé.

Art. 54. O direito da Administração anular os atos administrativos de que decorram efeitos

favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram

praticados, salvo má-fé.

Em regra, na hipótese de má-fé predomina o entendimento de que a anulação pode

ocorrer a qualquer tempo. Se houver boa-fé a anulação somente poderá ocorrer se não tiver

decorrido o prazo de cinco anos da edição do ato.

O prazo decadencial de 5(cinco) anos alcança os atos administrativos editados antes

da publicação da 9784/99, todavia o prazo de anulação se inicia a partir da sua entrada em

vigor.

É possível deparamos com situações irreversíveis, mesmo que o ato seja

editado há menos de cinco anos, ensejando a manutenção do ato:

Exemplo: uma grande fábrica é instalada em determinado município, após editado o

ato administrativo de autorização. Ela investe na construção e instalação de equipamentos,

identificando-se, posteriormente, uma nulidade na autorização. Todavia, essa situação

enseja a manutenção do ato administrativo, que a despeito do ato ter sido editado há

menos de cinco anos, prestigia-se o princípio da confiança e segurança jurídica.

Rezam os §§1º e 2º, do art.54, da Lei 9784/99 que:

§1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da

percepção do primeiro pagamento.

§1º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade

administrativa que importe impugnação à validade do ato.

Nota-se que o prazo decadencial previsto no §1º é contado a partir da primeira

percepção.

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