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DETERMINANTES DO ACESSOÀ INFRA-ESTRUTURA URBANA NO MUNICÍPIODE SÃO PAULO

Renata Mirandola Bichir

Introdução

Este artigo contrapõe-se ao foco da literaturabrasileira de estudos urbanos desenvolvida principal-mente nas décadas de 1960 e 1970, a qual se preocu-pou especialmente com a análise dos diversos meca-nismos que contribuíam para a configuração deespaços segregados, no contexto de discussões maisamplas a respeito do modelo de desenvolvimentocapitalista brasileiro (Santos, 1979; Smolka, 1992;Bonduki e Rolnik, 1982). Ao invés de discutir os pro-cessos de formação dos espaços periféricos e as cau-sas da segregação residencial, pretende-se analisarpossíveis conseqüências da segregação do ponto devista do acesso dos mais pobres a serviços urbanos.

Segregação residencial é um tema que está lon-ge ser consensual, tanto em termos conceituais

quanto dos grupos sociais que devem ser privilegia-dos na análise, assim como dos mecanismos queestão na causa do fenômeno ou suas principais con-seqüências. Diversos autores a associam à falta deacesso a serviços essenciais e a políticas públicas (Ca-margo et al., 1976; Kowarick, 1979). Outros asso-ciam a segregação ao processo de formação dasáreas periféricas nas principais metrópoles brasilei-ras (Santos e Bronstein, 1978; Santos, 1979; Vetter eMassena, 1981; Bonduki e Rolnik, 1982; Villaça,2000). Muitos destacam a relevância da concentra-ção espacial de certos grupos sociais na definiçãodo fenômeno da segregação (Villaça, 2000; Mar-ques e Torres, 2005), divergindo, entretanto, quantoaos grupos sociais que devem ser analisados e, so-bretudo, quanto aos mecanismos que geram essasdistribuições espaciais.

A literatura internacional também apresenta diver-sas formas de abordagem da questão. A segregação

RBCS Vol. 24 no 70 junho/2009

Artigo recebido em julho/2007Aprovado em novembro/2008

REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 24 No 7076

residencial tem longa tradição de discussão em ou-tros países, especialmente nos Estados Unidos (Wil-son, 1987; Massey e Denton, 1993; Jargowski, 1997),assim como na França (Wacquant, 2001; Préteceille,2003). Nos Estados Unidos, o debate em torno dapobreza e da segregação urbana é polarizado ideo-logicamente entre conservadores inscritos no regis-tro do blaming the victim (Murray, 1984) e liberais preo-cupados com processos estruturais mais amplos(Wilson, 1987). Além disso, os estudos sobre segre-gação estão centrados na questão racial (Kowarick,2001 e 2003; Recio, 2003; Massey e Denton, 1993).O enquadramento da questão social na França écompletamente distinto, com destaque para o pa-pel do Estado na (re)inserção social dos indivíduos(Kowarick, 2001 e 2003; Recio, 2003). A tradiçãofrancesa elaborou importantes estudos sobre segre-gação, como as análises de Wacquant (1996, 2001) arespeito dos guetos norte-americanos e as análisesde Préteceille (2003) a respeito da segregação socior-residencial nas cidades francesas. Na América Lati-na, estudos recentes sobre a dinâmica da segrega-ção em várias cidades revelam a complexidade dotema e dos próprios padrões de configuração es-pacial dos grupos sociais (Sabatini et al., 2005;Kaztman e Retamoso, 2005; Groisman e Suárez,2005; Torres e Bichir, 2008).

Neste artigo, a segregação é entendida comoseparação dos grupos sociais no espaço, gerandorelativa homogeneidade social interna e heteroge-neidade em relação aos grupos sociais do entorno,conceito este que permite a análise empírica do fe-nômeno. Nesse sentido, pretende-se analisar as pos-síveis conseqüências da segregação (e não as suascausas), entre elas seu impacto sobre as condiçõesde acesso às políticas de infra-estrutura urbana. Essapolítica foi escolhida devido ao seu papel funda-mental na conformação do espaço urbano e na dis-tribuição heterogênea de benefícios públicos entreos diversos segmentos da população e entre as di-ferentes áreas da cidade de São Paulo (Bichir, 2005).

Os dados apresentados baseiam-se em um sur-vey representativo de 40% da população mais po-bre residente no município de São Paulo – popula-ção que, à época, contava com um rendimentofamiliar mensal de até R$ 1.100,00 –, realizado emnovembro de 2004 pelo Centro de Estudos da

Metrópole (CEM–Cebrap). O objetivo daqueleestudo foi analisar as condições de acesso a diver-sas políticas públicas de modo a verificar os níveisde cobertura auferidos e identificar os principaisdeterminantes do acesso a essas políticas. O focona população mais pobre permitiu verificar, paraalém da renda, quais são as demais dimensões in-tervenientes (Figueiredo et al., 2005). As informa-ções coletadas foram endereçadas, permitindo acriação de indicadores espaciais e o cruzamento dasinformações obtidas com dados de outras fontes,como por exemplo os censitários. Uma vez que aamostra do survey foi desenhada de forma a captarsituações de pobreza nas diferentes macrorregiõesda cidade (pobres residentes em áreas centrais, emáreas intermediárias e em áreas periféricas, confor-me apresentado no Mapa 1 anexo), foi possível tes-tar o impacto da segregação residencial sobre ascondições de acesso a serviços.

Além da relevância da segregação residencial,foram considerados outros condicionantes do acessoaos serviços de infra-estrutura, tais como variáveisindividuais, condição de migração, participação asso-ciativa, entre outros aspectos. Essas diferentes dimen-sões estão associadas a diversas matrizes explicativase relacionam-se com a premissa de que os condicio-nantes do acesso a serviços urbanos são múltiplos,mesmo entre a população mais pobre do município.

O artigo apresenta, na segunda seção, os níveisde cobertura de serviços auferidos pela população debaixa renda de São Paulo e o indicador de acessoelaborado para a análise. Na terceira seção é apresen-tada breve discussão das principais explicações parao acesso a políticas públicas, apontando para os indi-cadores que foram construídos. A quarta seção apre-senta a metodologia utilizada para avaliar a relevân-cia de diversos indicadores na determinação dascondições de acesso à infra-estrutura urbana e tam-bém os resultados obtidos nessa análise multivariada.Por fim, a quinta seção resume os resultados obtidos.

Aspectos da infra-estrutura urbana nomunicípio de São Paulo

No survey realizado em 2004, foram avaliadasas condições de acesso à infra-estrutura urbana,

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incluindo as redes de água, esgoto, iluminação públi-ca, energia elétrica e coleta de lixo, além da presençade calçamento, transporte público próximo, e par-ques e praças. Em primeiro lugar, destacam-se oselevados níveis de cobertura em quase todos os servi-ços, especialmente nos casos da água, energia elétricae coleta de lixo, praticamente universalizados mesmoentre a população mais pobre. Porém, tratando-seem rede de esgoto, calçamento, iluminação pública,transporte próximo e presença de parques e áreasverdes, as coberturas são inferiores (Tabela 1).

Considerando essa elevada cobertura geral, op-tou-se pela construção de um indicador mais exigentede acesso, que reuniu esses serviços. A agregaçãofoi possível porque esses serviços mostraram-sefortemente correlacionados, o que indica que a pro-visão dos mesmos não se dá de modo isolado, masé parte de uma dinâmica mais geral dos serviçosurbanos. Estes contribuem para a chamada produ-ção do “ambiente construído” – a maioria fica in-crustada no espaço, adquire materialidade – e devemchegar à porta dos domicílios (ou mesmo em seuinterior), ao contrário do que ocorre no caso dosequipamentos de educação e saúde, por exemplo.

Para cada variável que compõe o indicador deacesso a serviços urbanos foram consideradas duassituações: adequada (provisão dos serviços) ou não

adequada (não provisão dos serviços), sendo a pro-visão adequada identificada pelo valor um (1) e aprovisão não adequada pelo valor zero (0). Oindicador final corresponde a uma média dessas va-riáveis, variando em uma escala de zero a um, ondezero representa a pior situação e um a melhor (Ta-bela 2).

Serviço

Energia elétricaRede de ÁguaColeta de lixoÁgua chega todo diaTransporte público próximoCalçamentoIluminação públicaEsgotoParque ou praça próximos

Cobertura

97,4096,7092,7092,0089,6083,7076,0075,0046,80

Fonte: CEM-Cebrap/Ibope. Survey de acesso da popula-ção mais pobre de São Paulo a serviços públicos, nov. 2004.

Tabela 1Cobertura de Alguns Serviços Urbanos nos

Domicílios mais Pobres (%). Município de SãoPaulo, 2004.

Tabela 2Componentes do Indicador de Acesso a Serviços Urbanos.

Município de São Paulo, 2004.

Componentes Situação

Adequada

1 = Sim1 = Todo dia

1 = Sim1 = Sim1 = Sim1 = Sim1 = Sim1 = Sim1 = Sim

Não adequada

0 = Não0 = Outras situações

0 = Não0 = Não0 = Não0 = Não0 = Não0 = Não0 = Não

Fonte: CEM-Cebrap/Ibope. Survey de acesso da população mais pobre de São Paulo a serviços públicos, nov. 2004.

1. Domicílio ligado à rede pública de água com canalização interna2. Freqüência com que a água chega ao domicílio3. Domicílio ligado à rede pública de esgoto4. Domicílio ligado à rede pública de energia elétrica5. Coleta de lixo no domicílio6. Existência de calçamento na rua do domicílio7. Existência de iluminação pública na rua do domicílio8. Existência de transporte público próximo ao domicílio9. Existência de parque ou praça próxima ao domicilio


A maioria dos domicílios está classificada nassituações mais adequadas, dadas as altas coberturasobservadas. Ou seja, de maneira geral é possível dizerque mesmo os domicílios mais pobres contam comníveis adequados de acesso a serviços urbanos. Osdomicílios pior classificados nesse indicador prova-velmente não contam com parques e praças próxi-mas, podem enfrentar situações de intermitência noabastecimento de água e têm problemas com a redede esgoto e com a iluminação pública, porém contamcom rede de água, energia elétrica e coleta de lixo.

Além disso, esse indicador foi agregado em trêsgrupos: serviços inadequados (0 a 0,88); serviçosdeficientes (0,88 a 0,89) e serviços adequados (de0,89 a 1). Analisando a distribuição desse indicadorsegundo as grandes regiões do município (Tabela3), é possível observar que há diferenciais significa-tivos de acordo com o tipo de área: enquanto naárea periférica 45,9% dos domicílios contam comserviços inadequados, nas áreas centrais somente22,1% apresentam essa situação. Padrões similaressão observados de acordo com outras variáveisterritoriais, pois domicílios localizados em áreas defavela ou loteamentos irregulares também apresen-tam níveis de acesso inferiores. Esses resultados in-dicam que o acesso a esses serviços ainda apresentaproblemas nas áreas mais segregadas.

Contudo, esses resultados não são suficientespara comprovar a hipótese de que existe relaçãoentre segregação residencial e pior acesso a serviçosurbanos. Em algumas interpretações, o pior acessoa serviços urbanos tem sido analisado não como

fruto da segregação, mas como conseqüência dascondições de ilegalidade do acesso à terra, que cons-tituiriam barreiras à expansão dos investimentospúblicos (World Bank, 1999; Maricato, 1996). As-sim, de modo a avaliar mais detidamente os fatoresque condicionam os níveis de acesso à infra-estru-tura urbana, é necessário desenvolver análises maiscomplexas, como apresentado neste artigo.

Condicionantes do acesso a políticas públicas

Há diversas hipóteses explicativas para ascondições de acesso a políticas públicas, especial-mente quando se trata dos grupos mais pobres dapopulação. Algumas abordagens destacam aspec-tos individuais dessas populações, suas caracterís-ticas socioeconômicas e demográficas, tais comosexo, idade, renda, entre outras (Barros et al., 2001;Menezes-Filho e Pazello, 2005). Muitas análises des-tacam a relevância da atuação estatal na promoçãodos serviços e políticas, apontando para as dife-rentes motivações que os agentes estatais – espe-cialmente as burocracias – têm ou não para expan-dir os serviços para os grupos mais carentes, visandoà sua reprodução (Marques, 2000). Na literatura dosanos 1980, destacou-se o papel dos movimentossociais na explicação da expansão da provisão deserviços para áreas periféricas das metrópoles bra-sileiras (Jacobi, 1989; Sader, 1988; Gohn, 1991).Outros autores, mais recentemente, apontam arelevância de redes de relações sociais de diversos

Tabela 3Indicador Sintético de Acesso a Serviços Urbanos e Ambiente Construído, Segundo Macrorregiões (%).


Macrorregião

Periférica

45,9033,7020,40

100,00

Intermediária

27,1033,9039,10

100,00

Central

22,1027,6050,30

100,00

Serviços InadequadosServiços DeficientesServiços AdequadosTotal

38,9033,3027,80

100,00

Fonte: CEM-Cebrap/Ibope. Survey de acesso da população mais pobre de São Paulo a serviços públicos, nov. 2004.


tipos, advindas de grupos de parentesco, associaçõescomunitárias, instituições religiosas e laicas (GurzaLavalle e Castello, 2004; Almeida e D’Andrea, 2004).Nessa seção, apresentamos algumas dessas dimen-sões intervenientes no acesso a políticas públicas,particularmente aquelas que puderam ser testadasna análise a partir dos dados do survey supracitado,bem como os indicadores que foram construídospara cada uma dessas dimensões explicativas.

Estado

Estudar políticas públicas – que, assim comopolíticas de infra-estrutura urbana, configuram-seem cristalizações das ações estatais na cidade – érelevante no entendimento dos diferentes padrõesde conformação do território, pois, como afirmaPréteceille (2003, p.10), referindo-se à metrópoleparisiense, “[...] a qualidade dos espaços residenciaisnão é o resultado da distância em relação ao centroou da evolução histórica da cidade, mas é tambémo efeito das políticas públicas, que podem transfor-mar esta qualidade através da criação de infra-es-truturas de equipamentos e serviços”.

A própria atuação do Estado no espaço urbano,por meio das políticas públicas, pode contribuir paracriar, reforçar ou reduzir mecanismos de segregação.O Estado tem forte influência na produção dessesespaços segregados, pois sua atuação no ambienteconstruído, por meio de investimentos em infra-estrutura e em outros equipamentos públicos, geravalorizações de certas áreas e desvalorização de ou-tras. Isso faz com que a população mais pobre mui-tas vezes não possa arcar com os custos das benfeito-rias – devido a mecanismos de renda da terra – eseja deslocada para outras áreas, distantes e desprovi-das de infra-estrutura básica e equipamentos públi-cos, aumentando, desse modo, seus gastos comtransporte e sua exposição a variados tipos de risco.

De modo a testar, ainda que indiretamente, a in-fluência da atuação estatal, foi avaliado o impacto doinvestimento estatal em pequenas obras de infra-es-trutura viária sobre as condições de acesso à infra-estrutura urbana. Esse é o único indicador que nãoderiva dos dados do survey, mas sim de uma pesquisaconsolidada em Marques (2003).1 Foram considera-das apenas obras de pequeno porte com recortes

espaciais específicos – como obras de pavimentaçãode ruas e pequenos serviços de drenagem – que fo-ram realizados no período 1975-2000 pela prefei-tura (Bichir, 2005). Todos esses investimentos foramendereçados e então foi criado um indicador referen-te ao valor médio dos investimentos viários por área.A hipótese por trás desse indicador refere-se à possi-bilidade de locais com maiores investimentos estataisem infra-estrutura viária serem também locais maisservidos por infra-estrutura urbana, pois geralmenteessas obras são realizadas de forma conjunta.

Variáveis territoriais

Como apontado, um conjunto importante decondicionantes do acesso a políticas refere-se àsvariáveis territoriais (Torres, 2005). Na construçãodesses indicadores, levou-se em consideração a es-cala da segregação, ou seja, o fato de que uma mes-ma cidade pode ser diferentemente segregada deacordo com a escala considerada (Sabatini, 2000).Essa distinção de escalas permite abordar a microe a macrossegregação, sendo a microssegregaçãoconsiderada numa escala geográfica mais detalhada(como, por exemplo, o isolamento espacial de de-terminados grupos sociais no interior de um bair-ro) e a macrossegregação numa escala espacial maisabrangente, como os padrões de aglomeração es-pacial de grupos sociais na cidade como um todo.

Em primeiro lugar, considerou-se a macrossegre-gação. Nessa escala bastante agregada, procurou-seavaliar a distância média de cada domicílio pobreem relação às áreas mais ricas (região Sudoeste domunicípio) e também a relevância dos grandes ti-pos de área definidos no próprio desenho do sur-vey (macrorregiões central, intermediária e periféri-ca – ver Mapa 1, em anexo). A idéia por trás dessesindicadores é testar o impacto da distribuição dosdomicílios mais pobres na cidade como um todo,abordando as áreas mais ricas como pólos de atra-ção de população, especialmente devido à maioroferta de empregos e serviços (Villaça, 2000).

Em uma escala intermediária, aqui denominadamesossegregação, procurou-se avaliar o impacto da ren-da do “ambiente” em que se insere o domicílio pobreanalisado no survey. Nesse caso, seguiu-se a hipóte-se presente nos estudos de “efeitos de vizinhança”


(neighborhood effects) de que domicílios pobres locali-zados em áreas ricas ou em ambientes tambémpobres enfrentam situações sociais bastante diver-sas, em que a situação de concentração espacial depobreza é problemática em termos de mecanismosde reprodução da pobreza (Brooks-Gunn e Dun-can, 1997; Yinger, 2001; Durlauf, 2001). Os indica-dores construídos nesse caso foram as áreas segre-gadas segundo um indicador de concentraçãoespacial de grupos sociais (Índice de Moran Lo-cal2 ) e a renda média do chefe do domicílio em umraio de até 3km,3 de modo a verificar o impactodas condições econômicas do ambiente em que seinsere o domicílio de baixa renda.

Por fim, na escala mais desagregada espacial-mente, a microssegregação, procurou-se testar os efei-tos do ambiente local que poderiam ter impactossobre as condições de vida de populações de baixarenda, como a residência em áreas de favela (Tor-res e Bichir, 2008). Nesse caso, os indicadores cria-dos foram a renda média do chefe em um raio deaté 500m ao redor dos domicílios pobres e os do-micílios pobres localizados em área de favela e lo-teamentos irregulares.4

Fatores individuais

Além da dimensão espacial, outras vertentes,presentes especialmente no âmbito da economia eda demografia, ressaltam a importância de fatoresindividuais no entendimento das condições de aces-so a políticas públicas. Essas características sociais edemográficas da população alvo poderiam estimu-lar maior acesso a informações e maior conheci-mento sobre os mecanismos de funcionamento eos canais de acesso a certas políticas públicas (Bar-ros et al., 2001). Neste artigo foram testadas diver-sas características dos responsáveis pelos domicí-lios mais pobres – sexo, idade, cor, tempo médiode estudo –, bem como a renda familiar mensal,informações disponíveis no survey.

Participação associativa

Muitos autores mobilizam em suas explicaçõeso papel dos movimentos sociais urbanos que teriamcontribuído para redirecionar os investimentos esta-tais para as áreas periféricas após sua emergência

nos anos de 1970 e início dos 1980 (Jacobi, 1989;Sader, 1988; Gohn, 1991). Outros apontam a im-portância dos grupos de parentesco e dos vínculoscom instituições religiosas ou laicas (Gurza Lavallee Castello, 2004; Almeida e D’andrea, 2004) comoaspectos que teriam influência sobre o acesso a servi-ços públicos, especialmente no âmbito de comunida-des carentes. Assim, foram testadas, por meio dasinformações disponíveis no survey, a influência dosvínculos dos indivíduos mais pobres da populaçãocom associações religiosas e com associações civisde diversos tipos, bem como sua preferência parti-dária, de modo a avaliar o impacto do associativis-mo, das relações comunitárias e do acesso a canaisde informação sobre os serviços considerados.

Tempo no bairro

Também há vertentes que destacam a importân-cia do tempo de residência em um determinado lo-cal do ponto de vista do incremento das condiçõesde acesso a certos serviços. Apesar de criticar-se atese do “evolucionismo urbano” – segundo a qual oEstado tenderia a expandir os serviços primeiro paraas áreas mais centrais e consolidadas, que seriam mais“visíveis” para as políticas públicas, levando mais tem-po para atingir as áreas mais distantes –, considera-se que o maior tempo de residência em certas áreaspode contribuir para a realização de uma série demelhorias nas residências, nos bairros, e conseqüente-mente, na qualidade de vida dessas populações (Ko-warick, 2005). Alguns estudos demonstram aindaque nas áreas periféricas o tempo de residência nobairro é importante para o adensamento das redesde relações e para a capacidade de organização, in-clusive para a possibilidade de demandar serviçosjunto ao poder público (Almeida e D’Andrea, 2005).

Todos esses indicadores foram consideradosna análise das condições de acesso dos mais pobresà infra-estrutura urbana em São Paulo, como apre-sentado a seguir.

Modelo de acesso à infra-estrutura urbana

De modo a explorar os diversos condicionan-tes do acesso à infra-estrutura urbana, foi necessáriaa utilização de uma análise multivariada que per-


mitisse testar conjuntamente os diferentes indicado-res discutidos. Nesse sentido, esta seção apresenta omodelo de análise utilizado para testar as relaçõesentre os diversos conjuntos de indicadores e os ní-veis de acesso aos serviços urbanos (o indicadorsintético de acesso apresentado na segunda seção).

Foi utilizado o modelo estatístico de CHAID(Chi-squared Automatic Interaction Detector), téc-nica utilizada para estudar a relação entre uma variá-vel dependente e uma série de variáveis explicativas(preditoras) que interagem entre si, estabelecendouma hierarquia das influências das variáveis consi-deradas. O modelo testa todas as partições possí-veis de suas categorias – em tabelas de dupla entra-da com as relações entre a variável dependente ecada preditora –, escolhendo aquela que apresentao maior valor para a estatística qui-quadrado. Osdados são agrupados segundo a partição escolhidae uma nova análise é realizada dentro de cadasubgrupo, repetindo-se o procedimento anteriorpara a variável dependente e as demais preditoras.Esse processo é repetido sucessivamente até que os

grupos divididos cheguem a um número mínimode casos estipulado. É possível considerar as variá-veis indicadas no resultado final como os condicio-nantes mais importantes na explicação da variabi-lidade da variável dependente. Esse modelo ébastante útil em análises exploratórias, quando asassociações entre as variáveis de interesse não sãobem conhecidas (Figueiredo et al., 2005). Além detestar, ao mesmo tempo, o impacto de diversasvariáveis explicativas, outra vantagem deste méto-do é permitir a caracterização dos perfis daquelesque têm ou não acesso a certa política.

Neste estudo, o modelo multivariado partiu doindicador sintético de acesso à infra-estrutura comovariável dependente. Assim, o modelo procurouidentificar os principais condicionantes para os trêsníveis de acesso do indicador: acesso inadequado,acesso deficiente e acesso adequado. Como variá-veis explicativas, foram utilizadas aquelas discutidasna seção anterior, apresentadas na Tabela 4, com aindicação daquelas que permaneceram e as que fo-ram excluídas da análise.

Tabela 4Variáveis Testadas no Modelo de Chaid. Município de São Paulo, 2004.5

Variáveis individuais

Sexo do responsável pelo domicílio (masculino ou feminino)Idade do responsável pelo domicílio (entre 18 e 29 anos; entre 30 e 49 anos; acima de 50 anos)Cor do responsável pelo domicílio (branco ou não-branco)Anos de estudo do responsável pelo domicílio (0 a 3; 4 a 7; 8 a 10 e 11 anos e mais)Renda familiar per capita (s.m.)

Variáveis territoriaisMacrorregiões do survey (central, intermediária e periférica)Áreas segregadas segundo Índice de Moran LocalDistância às centralidades da RMSP (0 a 1km; mais de 1 a 5km; mais de 5 a 10km; mais de 10km)Renda do chefe no microambiente (s.m. – valores de 2000)Renda do chefe no mesoambiente (s.m. – valores de 2000)Domicílios em área de favelas ou loteamentos irregulares (sim ou não)

MigraçãoTempo no bairro (anos)Nasceram fora do Estado de SP (sim ou não)Migrante da região Nordeste (sim ou não)

AssociativismoParticipação quinzenal em associação religiosa (sim ou não)Participação anual em algum tipo de associação não religiosa (sim ou não)Preferência por algum partido político (sim ou não)

EstadoNíveis de investimento viário por área (baixo, intermediário e alto)

Permaneceu no modelo

NãoSimNãoNãoSim

SimNãoSimSimNãoSim

SimNãoNão

NãoNãoNão

Sim

Fonte: CEM-Cebrap/Ibope. Survey de acesso da população mais pobre de São Paulo a Serviços Públicos, nov. 2004.


O modelo final obtido por meio da técnica deChaid é apresentado na Figura 1, a seguir, e permi-

Nessa figura, a variável dependente correspon-de ao indicador de acesso à infra-estrutura urbanadividido em três níveis de acesso. O primeiro ramoda árvore apresenta as variáveis mais importantespara explicar o acesso a esses serviços – ou seja, avariável explicativa mais associada com o indicadorde infra-estrutura urbana. A importância das variá-veis cai sucessivamente nos ramos inferiores, o quesignifica que as associações observadas são meno-res. No interior de cada célula – que representa umrecorte dentro do universo de domicílios pobresdo município de São Paulo, configurando um gru-po com características particulares – estão indica-dos os percentuais de acesso inadequado, de acessodeficiente e de acesso adequado aos serviços urba-nos. Os percentuais apresentados sob cada quadroindicam a participação daquele grupo no total dedomicílios pobres do município.

te verificar as variáveis que se mostraram mais as-sociadas com o indicador de infra-estrutura urbana.

Figura 1Modelo de Chaid para o Indicador de Acesso à Infra-estrutura Urbana.


Em primeiro lugar, o modelo indica que o prin-cipal elemento na diferenciação das condições deacesso à infra-estrutura urbana é a macrorregiãode residência, ou seja, o fato de o domicílio pobreestar localizado na área central, intermediária ou pe-riférica, destacando a relevância da escala da ma-crosegregação para o entendimento das condiçõesde acesso a serviços urbanos em São Paulo. Obser-va-se que os níveis de acesso adequado caem àmedida que se passa da área central para a áreaperiférica, e que há maior proporção de domicíliospobres localizados em áreas periféricas com níveisde acesso inadequados: 45,0%, contra 29,0% dos do-micílios localizados em áreas intermediárias e 24,4%em áreas centrais. Esse resultado confirma a hipó-tese da relevância da segregação residencial para oacesso a políticas públicas, indicando que mesmoem contextos de elevada cobertura há diferenciais

Nota: Nível de significância de 5%.


de acesso de acordo com a região de moradia. Aseguir, são especificadas as condições de acessodentro de cada uma dessas macrorregiões.

Áreas periféricas

Entre os domicílios localizados em áreas peri-féricas, a segunda dimensão mais importante é otempo de permanência no bairro, o que aponta paraa relevância do grau de consolidação dos domicílioscomo aspecto que pode garantir melhores condi-ções gerais de infra-estrutura urbana. Os dados in-dicam que, quanto maior esse tempo, maior a pro-porção de domicílios com acesso adequado aserviços urbanos.

Entre os domicílios chefiados por pessoas hámenos de dez anos no bairro, constata-se outra di-ferenciação, referente à renda familiar per capita.Os domicílios em que a renda familiar per capita éde no máximo meio salário mínimo contam comníveis de acesso muito piores do que domicílioscujos chefes também estão há pouco tempo nobairro, mas que têm renda familiar per capita supe-rior a meio salário mínimo. Esse grupo, formadopor domicílios localizados em áreas periféricas, comchefes há pouco tempo no bairro e com menorrenda familiar per capita representa a pior situaçãoobservada entre todos os grupos analisados: quase70% dos domicílios nessa situação têm níveis ina-dequados de acesso a serviços urbanos, sendo pro-vavelmente áreas bastante precárias, nas franjas domunicípio, desprovidas de esgotamento sanitário,calçamento e outros serviços. Esses resultados pa-recem confirmar certa relevância da dimensão eco-nômica mesmo entre os domicílios mais pobres domunicípio, indicando o funcionamento de meca-nismos de renda da terra que deslocam as popula-ções com menos recursos para as áreas mais precá-rias (Vetter e Massena, 1981).

Analisando os domicílios que são chefiados porpessoas que estão entre 11 e 23 anos no bairro, ve-rifica-se que há diferenciação no acesso de acordocom os níveis de investimentos viários que foramrealizados na região ao longo do período 1975-2000. Observa-se que os domicílios que estão emáreas que receberam volume de investimento viárioacima da média contam com melhores níveis de

acesso a serviços urbanos. Esse resultado prova-velmente sofre o efeito do corte temporal dos in-vestimentos viários analisados: aqueles que estão hámenos tempo no bairro não se beneficiaram dosinvestimentos viários localizados nesse período; aque-les que estão há mais tempo no bairro provavel-mente beneficiaram-se de investimentos estatais rea-lizados anteriormente.

Por fim, entre os domicílios cujos chefes estãohá mais de 24 anos no bairro, verifica-se que não hámais nenhum indicador diferenciando os níveis deacesso a serviços urbanos (não há um terceiro ramoda árvore). Esse resultado indica que, nesses casos,apenas o grau de consolidação das áreas já é suficien-te para explicar os melhores níveis de acesso dentreaqueles que estão em áreas periféricas – níveis estesque, contudo, são inferiores àqueles observados emáreas intermediárias e centrais, conforme apresen-tado a seguir. Em termos comparativos, domicí-lios localizados nesse grupo têm menos acesso ina-dequado a serviços urbanos do que domicílioslocalizados em áreas de favela na macrorregião in-termediária, o que indica que, para além dos efeitosda macrossegregação é necessário atentar para situ-ações de microssegregação que podem ter impac-to sobre as condições de acesso.

Área intermediária

No caso desses domicílios, a segunda dimen-são mais relevante é a distância em relação às cen-tralidades da RMSP, com domicílios mais próxi-mos das áreas centrais (a no máximo 5km) contandocom melhores níveis de acesso do que domicíliosmais distantes (a mais de 5km dessas centralidades).Esse resultado parece confirmar a relevância daproximidade às áreas centrais para a obtenção demelhores níveis de acesso a serviços: enquanto41,32% dos domicílios localizados a até 5km dascentralidades da RMSP contam com serviços ur-banos adequados, somente 21,98% dos domicíliosa mais de 5km das centralidades contam com talnível de acesso.

Entre os domicílios que estão mais próximosdas áreas centrais, o terceiro elemento de diferencia-ção é a moradia em áreas de favela ou loteamen-tos irregulares: enquanto 44,6% dos domicílios não


localizados em áreas de favela ou loteamentos pos-suem níveis de acesso adequados, apenas 33,61%dos domicílios localizados nessas áreas apresentamesse mesmo nível. Além da relevância da microsse-gregação, esses resultados apontam para a existên-cia de certas barreiras institucionais ao investimentoe para a “invisibilidade” dessas áreas aos olhos dopoder público (Torres e Bichir, 2008).

Área central

No caso dos domicílios localizados em áreascentrais, a segunda dimensão mais relevante é a rendado microambiente, sendo que quanto maior for essarenda, mais adequados serão os níveis de acesso.Esses resultados reforçam a importância da dimen-são territorial nessa escala menos agregada, desta-cando o impacto das características da vizinhançados domicílios para o entendimento dos padrõesde acesso a serviços.

Entre os domicílios localizados na região cen-tral, mas em áreas com microambiente mais pobre(renda do chefe de no máximo 5 sm), há maiorproporção de acesso inadequado a serviços urba-nos do que no caso dos domicílios localizados emáreas periféricas (56,6% contra 45%). Esse resultadoparece indicar situações localizadas de precarieda-de no interior da área central, provavelmente áreas decortiços ou de favelas, com acesso deficiente aosserviços urbanos. Como demonstram Marques eSaraiva (2005), as condições sociais de algumas fa-velas localizadas na região central do município sãomais precárias do que aquelas observadas nas fave-las localizadas em áreas periféricas.

Entre os domicílios localizados em microam-biente com renda intermediária, os níveis de acessoa serviços urbanos são melhores do que os domicí-lios pobres localizados em ambientes também po-bres e piores do que os domicílios localizados emambientes ricos.

Nas áreas de mais alta renda do microambien-te (acima de 10sm), verifica-se a relevância da idadedo chefe de domicílio: aqueles cujos chefes são maisjovens (entre 18 e 29 anos) possuem menores níveisde acesso adequado a serviços urbanos. Esse resul-tado parece apontar para as dificuldades enfrenta-das no início de ciclo de vida familiar por parte de

chefes de família jovens e de baixa renda, gerandoinserção mais precária na cidade. Em termos com-parativos, esse grupo chefiado por pessoas maisjovens tem níveis de acesso um pouco inferioresàqueles observados no caso dos domicílios locali-zados na macrorregião intermediária, em áreas pró-ximas às centralidades e que não são áreas de fave-las ou loteamentos.

Por outro lado, os domicílios localizados emárea central, em microambiente mais rico e chefia-dos por pessoas com mais de 29 anos apresentamos níveis de acesso a serviços urbanos mais adequa-dos entre todos aqueles considerados no modelo –62,9% dos domicílios desse grupo possuem níveisde acesso adequados.

De maneira geral, apesar desses diferenciais, épossível dizer que os níveis médios de acesso obser-vados no caso dos grupos de domicílios localizadosna região central são mais elevados do que os gru-pos de domicílios localizados em outras regiões.

Considerações finais

Recentemente, autores começaram a alertar paraheterogeneidade das áreas periféricas, indicando quecada vez mais é preciso falar em periferias, com ca-racterísticas bastante peculiares, e não mais em peri-feria, pois esse rótulo abrangente coloca sob o signoda homogeneidade realidades muito distintas. En-tretanto, poucos realmente conseguem demonstrarcomo se desdobra essa heterogeneidade, não só doponto de vista das condições gerais de vida comoda perspectiva do acesso a políticas públicas. Esseartigo pretendeu contribuir para o preenchimentodessa lacuna, utilizando dados de survey, ferramentasde geoprocessamento e um modelo multivariado deacesso para mostrar como são complexas as con-dições de acesso a serviços públicos mesmo entreas populações mais pobres de São Paulo. Logrou-se demonstrar também a relevância da segregaçãoresidencial, em suas múltiplas manifestações, sobreas condições de acesso à infra-estrutura urbana.

Os resultados indicaram que as condições deacesso à infra-estrutura urbana entre os mais po-bres são explicadas por um conjunto bastante di-versificado de fatores, apontando a complexidade


das situações de acesso. Além disso, mostrou-se que,apesar das coberturas relativamente altas dos servi-ços urbanos, há barreiras localizadas ao acesso queprecisam ser enfrentadas pelo poder público, sen-do que este deve estar atento para a heterogeneida-de das situações de segregação residencial, que semanifestam em diferentes escalas.

O grupo com acesso mais inadequado entretodos é formado por domicílios localizados emáreas periféricas, cujos chefes estão há pouco tem-po no bairro e a renda familiar per capita é baixa –situação que representa 7,67% do total de domicíliosmais pobres do município. Entretanto, situaçõesinadequadas também são observadas na área inter-mediária – no caso dos domicílios distantes dascentralidades – e mesmo na área central, no caso demicroambientes pobres. Esses resultados reforçama necessidade de um olhar atento para as diversassituações de privação existentes no município e paraa relevância da escala da segregação – ou seja, a“lupa” dos formuladores de políticas deve ser bemacurada, indo além das grandes regiões da cidade eatentando para situações particulares.

Por outro lado, com os níveis de acesso maisadequados a serviços urbanos, estão os domicílioslocalizados em áreas intermediárias, próximos àscentralidades e fora de áreas de favela (situação emque se incluem 19,13% do total de domicílios maispobres do município) e o grupo de domicílios lo-calizados na macrorregião central, em microam-biente rico e chefiado por pessoas mais velhas. Ve-rifica-se então que a maior parcela dos domicíliospobres enfrenta poucas situações inadequadas deacesso a serviços urbanos.

De maneira geral, as variáveis territoriais foramaquelas que mais geraram diferenciais nos níveis deacesso a serviços urbanos, especialmente as relacio-nadas com a escala da macrossegregação, ou seja,ao fato de os domicílios estarem localizados emáreas centrais, intermediárias ou periféricas. Seguin-do Marques e Bichir (2001), é possível pensar emdois mecanismos principais para esse menor nívelde cobertura nas áreas periféricas. O primeiro esta-ria relacionado às burocracias responsáveis por essesserviços: de modo a garantir a sua própria repro-dução, os técnicos estatais dependem dos desdo-bramentos das políticas implementadas por seus

órgãos, o que os estimularia a expandir as políticasde infra-estrutura urbana para novas fronteiras.Contudo, para além das motivações das burocracias,é importante considerar uma segunda dinâmica,denominada por Marques (2000) de “seletividadehierárquica das políticas”. De acordo com essaabordagem, a cultura técnica da burocracia de certossetores da administração pública tem conseqüênciaspara a implementação das políticas, fazendo comque estas sejam expandidas prioritariamente – e commelhor qualidade – para as áreas mais ricas das cida-des, sendo implantadas posteriormente nas áreasmais periféricas (Marques, 2000). Também é possívelpensar nas relações entre as burocracias responsáveispela provisão de serviços urbanos com as empre-sas privadas contratadas para a realização dos mes-mos, o que certamente tem impacto sobre as áreasda cidade que são privilegiadas (Marques, 2003).Entretanto, essas dimensões não puderam ser ex-ploradas com os dados aqui disponíveis, sendo ne-cessárias análises qualitativas mais aprofundadas paraa compreensão dos mecanismos envolvidos no casoda atuação das burocracias, seguindo a linha daspesquisas desenvolvidas por Marques (2000, 2003).

Também no plano da macrossegregação, verifi-cou-se a relevância das distâncias às áreas socioeco-nomicamente bem inseridas da RMSP, reforçandoa hipótese da importância das áreas centrais comopólos de concentração de empregos, serviços eoportunidades em geral, como apontado por di-versos autores (Villaça, 2000; Sabatini, 2004).

Além da macrossegregação, verificou-se a rele-vância de dimensões de microssegregação. A rendado chefe no microambiente mostrou ser relevantena especificação dos níveis de acesso observadosem áreas centrais, com domicílios pobres localiza-dos em ambientes mais ricos contando com me-lhores níveis de acesso. Esses resultados apontampara a relevância da vizinhança, ou seja, a importân-cia das características do entorno dos domicílios paraos níveis de acesso a serviços urbanos auferidos(Massey e Denton,1993). E, no caso da renda, re-forçam o argumento dos economistas, relativo aofuncionamento do mercado de terras e seu impac-to sobre o acesso a serviços urbanos.

A localização em áreas de favela ou loteamentosirregulares, por sua vez, contribuiu para especificar


as condições de acesso dos domicílios localizadosem áreas intermediárias, porém próximos do centro,representando níveis menos adequados de acesso.Esse resultado indica a relevância da dimensão daposse da terra – a grande questão é como expandirserviços estatais para áreas ilegais. Verificou-se queas áreas de favela e de loteamentos irregulares aindasofrem com a menor penetração de serviços urba-nos, devido à “invisibilidade” dessas áreas para opoder público, às diversas barreiras institucionais aosinvestimentos estatais e a mecanismos de segregação.

Além das variáveis territoriais, o indicador rela-tivo ao grau de consolidação da área em que selocaliza o domicílio – tempo que o chefe de domi-cílio reside no bairro – também se mostrou rele-vante, indicando que aqueles que estão há mais tem-po na área contam com níveis mais adequados deserviços urbanos. Essas áreas de ocupação maisantiga podem ser marcadas por maior grau de orga-nização e por maior densidade das redes de relações(o que só pode ser verificado por meio de outrasanálises), gerando maior potencial de mobilização epoder de demanda junto ao poder público.

Observou-se ainda a relevância do Estado, pormeio dos investimentos em infra-estrutura viária,ainda que em patamar menos significativo. Essesinvestimentos mostraram-se importantes especial-mente nas áreas periféricas com grau de consolida-ção intermediário. Seria importante avançar no en-tendimento do impacto dos investimentos estatais,analisando os investimentos em infra-estrutura ur-bana propriamente dita.

Por sua vez, as variáveis individuais apresenta-ram relevância reduzida, pois serviram somente paraapontar casos específicos de acesso no caso das áreascentrais – caso da variável “idade do responsávelpelo domicílio” – e nas áreas periféricas – caso da“renda familiar per capita”. As variáveis relativas àparticipação em associações civis e religiosas não semostraram diretamente significativas no modelo.Entretanto, essa dimensão do associativismo pare-ce ter certa relevância indiretamente, uma vez que oindicador de tempo de residência no bairro – quepode representar uma próxi da potencial de mobi-lização dessa população – mostrou-se relevante.Novamente, estudos de caso seriam necessários paraaprofundar esse ponto.

Todos esses resultados reforçam a complexi-dade das condições de acesso a políticas entre osmais pobres e a permanência de uma série de desi-gualdades de acesso mesmo quando o Estado che-ga às áreas periféricas das grandes cidades. Alémdisso, destaca-se aqui que a segregação é um pro-blema de política pública, especialmente quando seconsidera que ela constitui mecanismo particular-mente relevante de reprodução das desigualdadessocioeconômicas.

Notas

Essa pesquisa analisou os padrões de investimentoem infra-estrutura viária – obras como canalização decórregos, abertura de grandes vias, drenagem, pavi-mentação, entre outras – no município de São Paulono período 1975-2000. Para maiores detalhes, verMarques, 2003.Esse índice estima o grau de homogeneidade ou dife-rença entre áreas urbanas vizinhas entre si de acordocom uma dada variável de interesse e permite a identi-ficação de clusters de pobreza, sendo uma medida pro-priamente espacial da segregação (Bichir, Torres e Fer-reira, 2005).Essa variável foi construída por meio de geoprocessa-mento, com base nos setores censitários de 2000. Apartir de cada questionário do survey endereçado, veri-ficou-se a informação relativa à renda do chefe de do-micílio em um raio de três quilômetros, informaçãoque se transformou em um atributo da base do survey.Esse indicador também foi obtido por meio de geor-referenciamento, associando-se os pontos do surveycom a base de favelas e loteamentos irregulares desen-volvida pelo CEM (Marques, Torres e Saraiva, 2003).Todas essas variáveis foram criadas a partir dos dadosdo survey supracitado. A única exceção refere-se à va-riável “níveis de investimento viário por área”, criada apartir de dados de uma pesquisa anterior sobre inves-timentos viários em São Paulo (ver nota 3).

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Anexo

Mapa 1Áreas de ponderação da Amostra do Censo classificadas segundo macrorregiões.


Fonte: Microdados da Amostra do Censo Demográfico 2000, IBGE.

RESUMOS / ABSTRACTS / RESUMÉS 183

DETERMINANTES DO ACESSO ÀINFRA-ESTRUTURA URBANA NOMUNICÍPIO DE SÃO PAULO


Palavras-chave: Segregação; Pobreza;Políticas públicas; Infra-estrutura; SãoPaulo.

Este trabalho analisa os fatores quecondicionam o acesso da população maispobre do município de São Paulo às po-líticas de infra-estrutura urbana (servi-ços de água, luz, esgotamento sanitário,coleta de lixo, entre outros). As análisesbaseiam-se em um survey, realizado em2004, entre os 40% mais pobres, queanalisou condições gerais de vida e deacesso a políticas. A autora explora asdiferentes dimensões que interferem noacesso a esses serviços urbanos por meiode um modelo multivariado. Os resulta-dos obtidos revelam elevados níveis decobertura mesmo entre a população maispobre e apontam para o impacto da se-gregação residencial sobre as condiçõesde acesso à infra-estrutura urbana. Indi-cam também expressiva presença do Es-tado mesmo nas áreas periféricas, apesarde ainda haver diferenciais de qualidadeem relação a outras áreas do município.Desse modo, o artigo procura contribuirpara a compreensão das desigualdades deacesso às políticas públicas entre os maispobres, detalhando a complexidade dassituações de déficit de acesso a serviçosurbanos em São Paulo.

DETERMINANTS OF URBANINFRASTRUCTURE ACCESS INTHE CITY OF SÃO PAULO


Keywords: Segregation; Poverty; Publicpolicies; Infra-structure; São Paulo.

The article analyses the key determinantsof poor people’s access to urban infra-structure policies (water, electricity, sew-age, garbage collection, among others) inSão Paulo. The analysis is based on a sur-vey carried out in 2004 among the poor-est 40% population, which examinedpoor people living conditions and theiraccess to several public policies. Depart-ing from a brief discussion on the deter-minants of access to the policies of ur-ban infrastructure, with emphasis on resi-dential segregation, the article exploresthe different dimensions that interferewith access to urban services using amultivariate model. The results showhigh levels of coverage even among thepoorest people and point to the impactof residential segregation on the condi-tions of access to urban infrastructure.There is a significant presence of the stateeven in peripheral areas, although thereare still differences in quality comparedto other areas of the city. Thus, the ar-ticle seeks to contribute to the under-standing of inequalities in poor people’saccess to public policies, detailing theheterogeneity of the situations of lackof access to urban services in Sao Paulo.

FACTEURS DÉTERMINANTS DEL’ACCÈS À L’INFRASTRUCTUREURBAINE DANS LA COMMUNEDE SÃO PAULO


Mots-clés: Ségrégation; Pauvreté; Po-litiques publiques; Infrastructure; SãoPaulo.

Ce travail analyse les facteurs qui condi-tionnent l’accès de la population la pluspauvre de la commune de São Paulo auxpolitiques d’infrastructure urbaine (ser-vices d’approvisionnement en eau, élec-tricité, assainissement, ramassage des or-dures, dentre autres). Les analyses se fon-dent sur une enquête qui a eu lieu en2004, parmi les 40% les plus pauvres.L’enquête a analysé les conditions géné-rales de vie et d’accès aux politiques pu-bliques de cette population. L’auteurexplore les différentes dimensions quiaffectent l’accès à ces services urbainspar un modèle multivarié. Les résultatsobtenus révèlent de hauts niveaux de cou-verture même parmi la population la pluspauvre, et indiquent l’impact de la ségré-gation résidentielle sur les conditions d’ac-cès à l’infrastrucutre urbaine. Ils indi-quent également la présence de l’Étatmême dans les régions périphériques,malgré l’existence de différences de qua-lité par rapport à d’autres régions de lacommune. L’article cherche, ainsi, à con-tribuer à la compréhension des inégalitésd’accès à des politiques publiques entreles plus pauvres, tout en détaillant lacompléxité des situations de déficit d’ac-cès à des services urbains à São Paulo.

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