Direito razovel durao do processo administrativo

1. IntroduoEntre as alteraes promovidas na Constituio Federal, atravs da Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004, encontra-se a introduo do inciso LXXVIII, ao art. 5, estabelecendo que "a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao".Trata-se de um novo direito fundamental, j que inserido no captulo dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos. O objetivo desta norma constitucional tornar o Poder Judicirio mais eficaz, clere, no sentido de assegurar ao cidado uma justia mais gil, resultando em uma maior efetividade na prestao jurisdicional, e, por conseqncia, atender aos anseios do jurisdicionado, que busca, no Judicirio, um meio efetivo de satisfazer seus direitos.Mas este novo direito no se destina somente aos processos judiciais em trmite no Poder Judicirio, embora esteja inserido na emenda da denominada "Reforma do Judicirio", porque tambm expressamente aplicvel aos processos administrativos, que tramitam no mbito da Administrao Pblica, a exemplo das demais garantias constitucionais processuais tambm aplicveis, como o caso do contraditrio e da ampla defesa.Este novo direito fundamental tem como destinatrio o legislador, para que crie normas que visem assegurar a razovel durao do processo, e tambm os aplicadores do direito, como os juzes e os prprios agentes pblicos de modo geral, no sentido de dar maior eficcia norma constitucional, conduzindo o processo da forma mais eficiente possvel, e sem dilaes indevidas.O presente trabalho tem por enfoque a aplicao deste novo direito fundamental na Administrao Pblica, especificamente no processo administrativo, pois observamos a existncia de poucos estudos sobre o tema. A maioria dos juristas tem debruado seus estudos em sua aplicao nos processos judiciais, provavelmente pelo fato da necessidade premente de criar mecanismos de tramitao rpida destes processos, o que tem sido feito, alis, atravs de freqentes alteraes na legislao processual.Alm do mais, ao contrrio do processo civil, recente o pleno desenvolvimento de estudos sobre a processualidade administrativa no Brasil, em virtude de ser novidadade a codificao do processo administrativo na ordem jurdica nacional. A nvel federal, foi publicada a Lei n 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Frise-se, tambm, que a Constituio de 1988 estendeu ao processo administrativo todos os princpios processuais constitucionais, a exemplo do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa, abrindo, assim, um novo foco de discusso sobre os direitos do administrado em face dos atos do Poder Pblico.O objetivo precpuo deste artigo procurar o significado do termo "durao razovel do processo", ou,a contrario sensu, verificar quando um processo no tem durao razovel, dentro dos parmetros jurdicos estabelecidos pela prpria lei e revelados pela jurisprudncia dominante. Verifica-se uma sria dificuldade de determinar este conceito pelo intrprete, em razo de ele ser vago e indeterminado, o que indiscutivelmente enseja, no caso concreto, a necessidade de se empreender certa dose de subjetivismo para se alcanar a finalidade colimada. Tambm se discutir quais so os possveis efeitos do eventual descumprimento do direito razovel durao do processo, sob o enfoque da Responsabilidade Civil do Estado.Conclusivamente, o que se espera da insero deste novo direito fundamental que ele no se traduza numa norma meramente programtica, desprovida, portanto, de qualquer eficcia. Assim, caber aos aplicadores do direito, juzes e administradores pblicos, a funo primordial de concretizao deste direito fundamental, como tantos outros que se encontram contemplados em nosso ordenamento jurdico, seja em obedincia aos textos internacionais, internalizados pelo Brasil, seja pela fora normativa da Constituio da Repblica.

2. Direito razovel durao do processo um direito preexistente emenda constitucional n 45/2004.Insta, inicialmente, salientar que o direito razovel durao do processo tem aplicao imediata, em virtude do disposto no pargrafo 1, do art. 5 da Constituio Federal, segundo o qual "as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata". Por se tratar de um direito fundamental, no prudente admitir que sua eficcia fique condicionada s aes legislativas posteriores, que, muitas vezes, nem chegam a se concretizar. Alis, essa a preocupao de Andr Ramos Tavares (2005, p. 32), segundo o qual "resta saber se essa ser mais uma daquelas normas meramente programticas, desprovidas de eficcia prtica e de sano pelo seu no cumprimento imediato."Relevante informar que o direito razovel durao do processo administrativo j se encontrava inserido no nosso ordenamento jurdico, pois j estava assegurado no art. 37 da Constituio Federal, quando estatui que a eficincia um dos princpios da Administrao Pblica, bem como que tal direito tambm j se encontrava includo na clusula do devido processo legal, inserto no art. 5, inciso LIV, ao asseverar que "ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;"Isto porque o Princpio da Eficincia traz nsita a idia de celeridade e simplicidade, sem procrastinaes, sem delongas, sem descumprimento de prazos, e outros meios que possam impedir que o processo cumpra sua finalidade, consubstanciada na prtica do ato decisrio final. Em razo disso que o aludido princpio se fez constar da Lei n 9.784, de 29.01.99 (que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal) que, em seu art. 2, dispe: "A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia". Jos dos Santos Carvalho Filho (2005, p. 60-61), em seus Comentrios Lei n 9.784, de 1999, estabelece que a celeridade o sentido dado eficincia quando aplicado no processo administrativo, seno confira-se:No processo administrativo, o princpio da eficincia h de consistir na adoo de mecanismos mais cleres e mais convincentes para que a Administrao possa alcanar efetivamente o fim perseguido atravs de todo o procedimento adotado. Exemplificamos com o aspecto relativo produo de provas (arts. 29 a 47). necessrio dar cunho de celeridade e eficincia nessa fase, com a utilizao de computadores, com a obteno de documentos pelas modernas vias da informtica e, por que no dizer, por gravaes de depoimentos para minorar o gasto do tempo que ocorre nessas ocasies.A eficincia , pois, antnimo de morosidade, lentido, desdia. A sociedade de h muito deseja rapidez na soluo das questes e dos litgios, e para tanto cumpre administrar o processo administrativo com eficincia. (CARVALHO FILHO, 2005, P. 60-61, grifei)No h dvida da ntima conexo entre a eficincia e o direito fundamental durao razovel do processo, sob o aspecto da celeridade processual, que se traduz na ausncia de demora no trmite dos processos administrativos, obstando que se neguem direitos, sob a forma de procrastinao na prtica de atos processuais. Neste ponto, emblemtica a deciso do Egrgio Superior Tribunal de Justia, anterior Emenda Constitucional n 45, a qual j dispunha sobre o fato da mora ou omisso administrativa importar em violao aos princpios da eficincia e da razoabilidade, abaixo exposta:"ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. ANISTIA POLTICA. ATO OMISSIVO DO MINISTRO DE ESTADO ANTE A AUSNCIA DE EDIO DA PORTARIA PREVISTA NO 2 DO ART. 3 DA LEI 10.559/2002. PRAZO DE SESSENTA DIAS. PRECEDENTE DO STJ. CONCESSO DA ORDEM.(.....)Entretanto, em face do princpio da eficincia (art. 37, caput, da Constituio Federal), no se pode permitir que a Administrao Pblica postergue, indefinidamente, a concluso de procedimento administrativo, sendo necessrio resgatar a devida celeridade, caracterstica de processos urgentes, ajuizados com a finalidade de reparar injustia outrora perpetrada. Na hiptese, j decorrido tempo suficiente para o comprimento das providncias pertinentes quase dois anos do parecer da Comisso de Anistia -,tem-se como razovel a fixao do prazo de 60 (sessenta) dias para que o Ministro de Estado da Justia profira deciso final do processo administrativo, como entender de direito. Precedente desta Corte. 4. Ordem parcialmente concedida. (MS 9420/DF, Rel. Ministra LAURITA VAZ, TERCEIRA SEO, julgado em 25.08.2004, DJ 06.09.2004 p. 163) (grifou-se)Da mesma forma, o direito razovel durao do processo se encontra inserido na clusula do devido processo legal, isto , est implcito no disposto no art. 5, inciso LIV, da Constituio Federal, segundo o qual"ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal".Consoante o entendimento de Cintra, Grinover e Dinamarco (2004), o devido processo legal alberga um conjunto de garantias constitucionais que asseguram s partes o exerccio de suas faculdades e poderes processuais e, tambm, so indispensveis ao correto exerccio de jurisdio.Garantias estas no servem apenas aos interessados, como direitos pblicos subjetivos, mas configuram a salvaguarda do prprio processo. Do mesmo modo, Nelson Nery Junior (2004, p. 60), de forma elucidativa, esclarece:(....)bastaria a norma constitucional haver adotado o princpio dodue process of lawpara que da decorressem todas as conseqncias processuais que garantiriam aos litigantes o direito a um processo e uma sentena justa. , por assim dizer, o gnero do qual todos os demais princpios constitucionais do processo so espcie. (NERY JUNIOR, 2004, p. 60)Destarte, o devido processo legal abrange todos os direitos fundamentais atinentes ao processo, inclusive o direito razovel durao do processo, como bem elucida o Ministro Celso de Mello:O exame da garantia constitucional do "due process of law" permite nela identificar, em seu contedo material, alguns elementos essenciais sua prpria configurao, dentre os quais avultam, por sua inquestionvel importncia, as seguintes prerrogativas; (a) direito ao processo (garantia de acesso ao Poder Judicirio); (b) direito citao e ao conhecimento prvio do teor da acusao;(c) direito a um julgamento pblico e clere, sem dilaes indevidas; (d) direito ao contraditrio e plenitude de defesa (direito autodefesa e defesa tcnica); (e) direito de no ser processado e julgado com base em leis "ex post facto"; (f) direito igualdade entre as partes; (g) direito de no ser processado com fundamentos em provas revestidas de ilicitude; (h) direito ao benefcio da gratuidade; (i) direito observncia do princpio do juiz natural; (j) direito ao silncio (privilgio contra a auto-incriminao); e (l) direito prova. (Supremo Tribunal Federal, Mandado de Segurana 26358 MC/DF, relator Ministro Celso de Mello, publicado em 2/03/2007, grifei).Assim, o direito a um processo com durao razovel, ou seja, um processo justo, sem dilaes indevidas, decorre diretamente da clusula do devido processo legal, previsto no art. 5, LIV, da Carta Constitucional de 1988, como elucida Jos Rogrio Cruz e Tucci (1998, p. 88), em texto, inclusive, anterior emenda n 45/2004, ao afirmar, peremptoriamente, que "o direito ao processo sem dilaes indevidas, como corolrio do devido processo legal, vem expressamente assegurado ao membro da comunho social por norma de aplicao imediata (art. 5, 1, CF)".Diante dessas breves consideraes sobre o princpio da eficincia e o princpio do devido processo legal, indubitvel concluir, portanto, que o direito razovel durao do processo no consiste em um direito novo no ordenamento constitucional, mas vem reforar a necessidade premente de se criarem mecanismos para garantir a celeridade no trmite dos processos, sem, obviamente, restringir os demais direitos fundamentais incidentes no processo.

3. Processo administrativo. Instrumento de atuao do Poder PblicoPreliminarmente aos comentrios sobre o conceito e extenso do "direito razovel durao do processo administrativo", pertinente tecer breves consideraes a respeito do prprio processo administrativo, que o lcus de incidncia daquele direito fundamental, objeto de nosso estudo.Primeiramente, preciso esclarecer que o ato administrativo, como manifestao da vontade da administrao, no desempenho de suas funes de Poder Pblico, no nasce de modo espontneo, como se surgisse do nada. Ao contrrio, fruto ou "produto de um processo ou procedimento atravs do qual a possibilidade ou exigncia supostas na lei em abstrato passam para o plano de concreo[...].existe sempre ummodus operandipara chegar a um ato administrativo final."(MELLO, 2004, p. 86).A preocupao com o processo administrativo recente, na medida em que "predominou por longo perodo a preocupao com o termo final da deciso, o ato administrativo, sem que a ateno se voltasse para os momentos que precedem o resultado final." (MEDAUAR, 1993, p. 14). Por outro lado, na lio de Romeu Felipe Bacellar Filho (2003), por fora da tradio do processo jurisdicional sempre se impediu a aceitao da ocorrncia do fenmeno em outros campos de manifestao do Poder Estatal, o que no deixa de ser uma renitncia injustificada.A existncia da processualidade, tambm na esfera administrativa, teve como precursor no direito brasileiro o jurista Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, o qual defendeu o "fenmeno processo" como termo geral, presente no exerccio de todas as funes estatais: administrativa, judicial ou legislativa. J em 1971, lecionava que "o processo possui um conceito prprio que no escapa ao conhecimento do Direito Administrativo."(SOBRINHO, apud BACELLAR FILHO, 2003, p. 44).Na atualidade, a doutrina brasileira reconhece que o processo no patrimnio exclusivo ou monoplio da funo jurisdicional. Existe tambm em todas as funes estatais, na legislativa e administrativa, permitindo que se possa falar em um "Direito Processual Administrativo":Por outro lado, se a funo administrativa, a relao jurdica traduzir processo administrativo, sendo, da mesma forma, inafastveis as caractersticas do processo em geral de um lado, as atividades seqenciadas produzidas pelos figurantes da relao jurdica e, de outro, o objetivo final a que se destina.Como na via administrativa as autoridades no desempenham funo jurisdicional, poderia supor-se (como supem erroneamente alguns, j alertamos) no ser muito tcnica a denominao processo legislativo. Contudo, tanto quanto o processo judicial, que visa a uma deciso, o processo administrativo tem igualmente objetivo certo, no caso a prtica de ato administrativo final. (CARVALHO FILHO, 2006, p. 812)Registre-se que a prpria Constituio Federal adotou a expresso "processo administrativo", resultando no reconhecimento do processo nas atividades da Administrao Pblica, a exemplo do prprio dispositivo constitucional aqui estudado, constante do inciso LXXVII, do art. 5, segundo o qual "a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao", bem como o inciso LV, do mesmo artigo, que dispe: "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;".Com efeito, o processo representa o instrumento de atuao de todos os poderes estatais, o que resulta na formao de um ncleo constitucional comum de processualidade, consubstanciada na"unidade nos grandes princpios, no entendimento das garantias constitucionais do processo, na estrutura e na interao funcional dos institutos fundamentais....". (Dinamarco, 1992, p. 73-74). A diferenciao reside, dentre outros aspectos, na impossibilidade da coisa julgada administrativa, da instauraoex officiodo processo administrativo, da imparcialidade do julgador no Judicirio, da inafastabilidade do Judicirio.

4. Direito Constitucional razovel durao do processo administrativoUm dos objetivos da Reforma do Poder Judicirio foi reafirmar o direito constitucional razovel durao do processo, uma vez que, como j exposto anteriormente, este direito j vinha implcito na Constituio Federal, em decorrncia do Princpio do devido processo legal e do Princpio da eficincia. Portanto, tal direito no pode ser visto com um mero instrumento formal, mas um direito posto disposio do cidado, a exemplo das demais garantias processuais, com o objetivo de dar maior efetividade s decises do Estado, oriundas de qualquer dos Poderes estatais.Salienta-se que o processo, em seu desenvolvimento, requer um tempo determinvel para sua concluso final, uma vez que h, no decorrer do procedimento, uma srie de solenidades a serem cumpridas, prazos especficos para a prtica de atos processuais e, principalmente, o direito ao exerccio do contraditrio e da ampla defesa, que so meramente reflexos da clusula constitucional dodue process of law.Desta forma, o processo um instrumento dinmico, j que no se resolve em um nico ato, mas orientado a desenvolver-se dentro de um espao de tempo. Assim, os atos processuais"embora tenham uma determinada ocasio para serem realizados, normalmente no perfazem de modo instantneo, mas, sim, desenrolam-se em vrias etapas ou fases"(TUCCI, 1997, p. 25). Neste aspecto, impe transcrever a opinio de Aury Lopes Jr. e Gustavo Henrique Badar:O processo, em seu desenvolvimento, requer um tempo para que seja transcorrido todo o iter necessrio at o provimento final. Assim como a vida, o processo tem diferentes momentos, que podem ser descritos como nascimento, desenvolvimento e extino do processo. No se pode imaginar um processo no qual o provimento fosse imediato.Trata-se de um instituto essencialmente dinmico, no exaurindo o seu ciclo vital em um nico momento. Ao contrrio, destina-se a desenvolver-se no tempo, possuindo durao prpria. Em outras palavras, caracterstica de todo de todo processo durar, no ser instantneo ou momentneo, prolongar-se. O processo implica um desenvolvimento sucessivo de atos no tempo. Da porque o tempo est arraigado na sua prpria concepo, enquanto concatenao de atos que se desenvolvem, duram e so realizados numa determinada temporalidade. (LOPES JR; BADAR, 2006, p. 5-6).Por outro lado, embora o processo no tenha a vocao de dar uma resposta imediata ao administrado nas suas pretenses perante o Poder Pblico, no se pode admitir que seja dada a qualquer tempo. necessrio compatibilizar o exerccio do contraditrio e da ampla defesa com as expectativas razoveis da efetividade processual. Assim, importante fixar um necessrio equilbrio entre a celeridade do processo administrativo e a observncia dos direitos processuais do administrado. Na lio de Andr Luiz Nicollit (2006, p. 8), aplicvel plenamente ao processo administrativo, "uma deciso justa no pode ter o aodamento e irreflexo incompatveis com a atividade jurisdicional, tampouco pode ter a morosidade destrutiva da efetividade da jurisdio" Deste modo, imprescindvel encontrar o razovel, o equilbrio, a fim de que o processo seja um instrumento de justia. Sob esta perspectiva que ser estudado o direito razovel durao do processo no mbito administrativo. relevante salientar que o direito individual objeto de anlise est diretamente relacionado com outros direitos expressos na Constituio, especificamente com o direito de petio, previsto no art. 5, inciso XXXIV, alnea "a", segundo o qual assegurado "o direito de petio aos poderes pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder", e a alnea "b" do mesmo inciso, ao dispor o direito de "obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal;". Com efeito, a prpria mora da administrao em dar uma resposta ao administrado em tempo razovel, configura a prpria negao aos direitos explicitados na Constituio Federal, tendo em vista que o direito de petio "no pode ser destitudo de eficcia. No pode a autoridade a quem dirigido escusar-se de se pronunciar sobre a petio, quer para acolh-la, quer para desacolh-la, com a devida motivao." (SILVA, 2006, p. 130)Cumpre ressaltar que h uma ntima ligao entre o direito assegurado no art. 5, inciso LXXVIII, com a proteo aos direitos humanos, j que inserida em Convenes que tratam sobre este tema, e, especificamente, entre ns, o Pacto de So Jos da Costa Rica Conveno Americana sobre Direitos Humanos nas Amricas, de 1969, que constitui um dos sustentculos de proteo aos direitos humanos nas Amricas. Tal pacto, adotado no mbito da Organizao dos Estados Americanos, tambm traz dispositivos relacionados ao tema. Assim, dispe o art. 8:Art. 8. Toda a pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razovel, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apurao de qualquer acusao penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigaes de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer natureza.Relevante informar que o Estado brasileiro internalizou a Conveno Americana de Direitos Humanos CADH, cuja promulgao se deu por meio do Decreto n 678, de 6 de novembro de 1992, que foi publicado no Dirio Oficial de 9 de novembro de 1992.Neste passo, cumpre informar que as polticas de afirmao e defesa dos direitos humanos guardam estreita vinculao com a dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, nos termos do inciso III, do artigo 1 da Constituio Federal. Isto porque os direitos humanos espelham os valores prprios da dignidade humana. Do princpio da dignidade humana decorrem os tpicos direitos fundamentais, como a proteo vida, integridade fsica e moral de cada ser humano e a segurana.Na realidade, todos os direitos fundamentais, inclusive o direito ao processo em tempo razovel, se insere dentro do princpio da dignidade da pessoa humana, pois reconhece o ser humano como merecedor de considerao e respeito por parte do Estado e da sociedade, visando lhe proporcionar condies essenciais para uma vida digna e saudvel. Sobre a amplitude de tal princpio, manifesta-se Ingo Wolfgang Sarlet :(....)constata-se, de outra parte, que os direitos e garantias fundamentais podem em princpio e ainda que de modo e intensidade variveis ser reconduzidos de alguma forma noo de dignidade da pessoa humana, j que todos remontam a idia de proteo e desenvolvimento das pessoas, de todas as pessoas, com bem destaca Jorge Miranda. Neste sentido, Vieira de Andrade, sustentando que o princpio da dignidade da pessoa humana radica a base de todos os direitos fundamentais constitucionalmente consagrados, admite, todavia, que o grau de vinculao dos diversos direitos quele princpio poder ser diferenciado, de tal sorte que existem direitos que constituem explicitamente em primeiro grau da idia de dignidade e outros que destes so decorrentes. Assim, mesmo que se deva nesta linha de entendimento admitir que o princpio da dignidade da pessoa humana atua como elemento fundante e informador dos direitos e garantias fundamentais tambm da Constituio de 1988 o que, de resto, condiz com a sua funo como princpio fundamental tambm certo que haver de se reconhecer um espectro amplo e diversificado no que diz com a intensidade desta vinculao(...). (SARLET, 2006, p. 60)Sob essa perspectiva, correto afirmar que a mora do poder pblico na emisso de uma deciso administrativa de interesse do cidado, em virtude de um processo devidamente instaurado, consubstancia-se em um atentado ao Princpio da Dignidade da Pessoa Humana, por submeter o administrado a protelaes injustificveis, acarretando situaes de incerteza, angstia e aflio, acabando, tambm, por atingir outros valores relevantes do homem.Como exemplo, comum, no mbito da Administrao Pblica, a instaurao de processos disciplinares contra servidores que no chega ao seu termo final em prazo razovel, por desdia na conduo dos processos, no obstante os prazos fixados em lei, ou mesmo pela inpcia dos seus responsveis em sua conduo, incorrendo o procedimento em nulidades insanveis, fazendo com que haja a necessidade de instaurao de novo processo disciplinar com a mesma finalidade. Isto cria no servidor (acusado ou indiciado) uma situao de incerteza, insegurana em relao a sua situao funcional, e submete o servidor a uma exposio desnecessria, violando, assim, a sua dignidade como cidado5. Extenso do conceito "razovel" durao do processo administrativo.A questo que se coloca saber qual a extenso do conceito "razoabilidade", ou seja, o que pode ser considerado "durao razovel do processo administrativo". Sobre o conceito assevera Andr Ramos Tavares:(...) apesar de utilizar conceitos indeterminados, a demandar uma concreo posterior [...]. Isso inculca a idia de celeridade, que no est referida diretamente, mas que no se pode seriamente deixar de admitir como fundamento da Reforma, neste ponto. A razoabilidade referida representa uma quebra desta preocupao exclusiva com rapidez, pois o processo dever durar o mnimo, mas tambm o tempo necessrio para que no haja violao da qualidade da prestao jurisdicional. (TAVARES, 2005, p. 31)Jos Afonso da Silva, por sua vez, faz uma crtica aos que equiparam celeridade a razoabilidade, ao afirmar que "processo clere seria aquele que tramitasse com a maior velocidade possvel; mais do que isso, s um processo celrrimo." E conclui:Processo com razovel durao j no significa, necessariamente, um processo veloz, mas um processo que deve andar com certa rapidez, de modo que as partes tenham uma prestao jurisdicional em tempo hbil. Poder-se-ia dizer, portanto, que bastava o dispositivo garantir uma razovel durao do processo para que o acesso Justia no se traduzisse no tormento dos jurisdicionados em decorrncia da morosidade da prestao jurisdicional, que no apenas irrazovel, como profundamente irracional. (SILVA, 2006, p. 176).Diante dos conceitos acima assinalados, deflui-se que deve haver um equilbrio, atravs do qual se assegurem os direitos fundamentais do cidado no processo, mas que no haja dilaes indevidas no decorrer do procedimento, propiciando, dessa forma, uma deciso administrativa adequada e tempestiva. Outrossim, a celeridade est diretamente vinculada ao conceito de "razoabilidade", todavia, no apenas no sentido restrito de rapidez, mas no conceito abrangente de eficincia, consubstanciada na conduo do procedimento de forma diligente, e sem atrasos injustificadosPor outro lado, cumpre indagar quem est mais habilitado para definir a razoabilidade da durao do processo. Ou ainda, quem mais confivel para decidir sobre isto, o legislador ou o juiz? Tal questionamento, formulado por Andr Luiz Nicollit (2006), perfeitamente aplicvel ao nosso estudo.Toda lei que disciplina determinado procedimento estabelece prazos para a prtica de atos processuais. Oportuno citar a Lei n 9.784, de 1999, por ser lei geral do processo administrativo federal, e aplicvel, subsidiariamente, aos demais procedimentos especficos no mbito da Unio. Nesta lei h vrios dispositivos que fixam prazos para a prtica de atos processuais, a exemplo do art. 24, segundo o qual "inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou autoridade responsvel pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de 5 (cinco) dias, salvo motivo de fora maior".Obviamente, a prtica de atos processuais nos prazos estabelecidos resultar, sempre, em uma durao razovel do processo, pois o legislador fixa de antemo o prazo prprio de cada procedimento. E, neste ponto, no h qualquer crtica, pois sempre desejvel e necessria a estipulao de prazos, na medida em que so parmetros pelos quais o agente pblico deve atuar, e seu descumprimento, muitas vezes, implica em violao da prpria razoabilidade.Assim sendo, a fixao de prazos visa a assegurar a agilidade do procedimento, a sua celeridade, e isso inerente todo o processo, seja administrativo ou judicial, pois este significa "marcha para frente", evitando-se, por conseguinte, delongas e procrastinaes, a fim de que a tutela administrativa ou jurisdicional seja realmente oportuna e efetiva. Este o esclio de Hlio Tornaghi:Melhor maneira de acelerar o processo sem atropel-lo, conciliando a rapidez com justia, consiste na fixao do tempo para a prtica de cada ato. A marcao de prazos no apenas o resultado da convenincia, o efeito da necessidade de harmonizar a justia e a economia, a segurana e a rapidez. Quer a lei que o processo seja ordenado, mas sem retardamento e sem gastos excessivos, de modo a obter-se uma sentena justa com o mximo de garantia e o mnimo de esforo. Permitir que os atos processuais se pratiquem sem prazo marcado ser correr o risco de eternizar os litgios.(TORNAGHI, apud TUCCI, 1997, p. 30).Porm, nem todo descumprimento de prazos significa violao ao direito razovel durao do processo, no obstante os prazos serem indicativos importantes para a aferio de eventual violao do preceito constitucional. Neste passo, a doutrina tem diferenciado entre atrasos leves decorrentes de descumprimento dos prazos processuais e graves descumprimentos dos prazos que configurariam efetiva dilao indevida atentatria contra o direito fundamental (NICOLLIT, 2006). No entanto, como bem acentua Jos Rogrio Cruz e Tucci (1997, p. 68) "torna-se impossvel fixar a priori uma regra especfica, determinante das violaes ao direito tutela jurisdicional (ou administrativa) dentro de um prazo razovel."No mesmo diapaso, h que se atentar para o fato de que no em todas as fases do processo administrativo que o legislador ter condies de fixar um prazo definido. Isto se verifica de forma mais perceptvel na fase de instruo, cuja durao depender, muitas vezes, da complexidade e relevncia da causa. Como exemplo, cita-se o art. 31, da Lei n 9.784, de 1999, que admite a possibilidade de abertura de consulta pblica, quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral. Portanto, indubitvel que processos que necessitem de tal conduta administrativa tero desenvolvimento seguramente mais lento, em relao aos que tenham uma instruo singela.Conclui-se, deste modo, a impossibilidade de se estabelecer uma durao razovel do processo em carter objetivo, mediante lei geral e abstrata, em virtude das peculiaridades de cada caso concreto, embora os prazos legais sejam instrumentos de aferio da razoabilidade do tempo do processo. O conceito de razoabilidade seria um conceito aberto a ser analisado dentro das caractersticas de cada caso concreto, de modo que no caberia ao legislador definir, aprioristicamente, a razovel durao do processo em termos absolutos e gerais para todos casos.Impende notar que o conceito de razoabilidade no pode ser avaliado de forma arbitrria, a critrio do juzo comum da autoridade administrativa ou do juiz. Segundo Andr Luiz Nicolitt (2006, p. 75), "a jurisprudncia do TEDH, que fixa critrios objetivos para aferio da razoabilidade do tempo de durao do processo tem servido de paradigma para inmeros tribunais constitucionais". Nestes termos, tais critrios do Tribunal Europeu de Direitos Humanos se aplicam em sua inteireza ao processo administrativo, dentro da realidade brasileira, com as devidas adaptaes, e so fruto de sua larga experincia no tema, razo pela qual ser til utiliz-los como parmetro de interpretao da existncia ou no da razovel durao do processo.Com efeito, so trs os principais critrios adotados pelo TEDH, e que devem ser levados em considerao, em conjunto, para apreciao do tempo razovel de durao de um determinado processo, segundo Jos Rogrio Lauria e Tucci (1997, p. 68), sempre diante das circunstncias de cada caso concreto, a saber: a) complexidade da causa; b) comportamento das partes e de seus procuradores; c) atuao do rgo jurisdicional. Adaptando-se ao processo administrativo, poder-se-ia considerar o item "b" como o comportamento dos administrados ou interessados no processo; e o item "c" como atuao do agente pblico na conduo do processo.Primeiramente, quanto complexidade da causa, pode-se sistematiz-la em trs tipos: a complexidade dos fatos; a complexidade do direito e; a complexidade do processo. A complexidade dos fatos d-se pela natureza da questo posta no processo, alm das questes atinentes ao campo probatrio. H complexidade de direito quando existe dificuldade na interpretao das normas jurdicas incidentes sobre a questo. Neste ponto, assevera Andr Luiz Nicollit (2006, p. 79) que "dificilmente justificaria o atraso na prestao jurisdicional (ou administrativa), geralmente esta ser fruto da complexidade ftica e com maior freqncia ainda complexidade processual." Sobre este ltimo aspecto, h complexidade processual pelo fato de existir um maior nmero de incidentes e demandas no procedimento, a exemplo da interposio de muitos recursos, dificuldades na localizao de testemunhas, interveno de interessados no processo etc.O comportamento dos administradosse consubstancia na forma de agir no decorrer do procedimento. Embora seja necessrio assegurar o direito ao contraditrio e ampla defesa ao administrado, possvel, por parte deste, a adoo de comportamentos abusivos, como o uso procrastinatrio dos recursos, o pedido, por parte dos interessados, de provas meramente desnecessrias, impertinentes ou ilcitas, e sua efetiva produo.A atuao do agente pblico um fator preponderante para se aferir a existncia ou no de violao do direito durao razovel do processo administrativo. Isto se deve em razo de incidir, neste processo, o princpio da oficialidade, por meio do qual a faculdade concedida Administrao de instaurar o processo administrativo, independente de provocao do interessado, e a obrigatoriedade de impulsionar o processo, praticando todos os atos tendentes a finalizao do processo, como a instruo e o julgamento. Conforme Odete Medauar decorre do princpio da oficialidade:a) Atuao da Administrao no processo tem carter abrangente, no se limitando aos aspectos suscitados pelos sujeitos;b) A obteno de provas e de dados para esclarecimento de fatos e situaes deve tambm ser efetuada de ofcio, alm do pedido dos sujeitos;c) A inrcia dos sujeitos (particulares, servidores e rgos pblicos interessados) no acarreta paralisao do processo salvo caso de providncias pedidas pelo particular e que dependam de documentos que deve juntar; em tais casos a Administrao dever conceder prazo para a juntada, encerrando o processo se tal no ocorrer.(MEDAUAR, 1997, p. 197-198).Na Lei n 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo federal, tal princpio est retratado no art. 2, inciso XII, o qual prev "impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da atuao dos interessados;" e no art. 29, segundo o qual "as atividades de instruo destinadas a averiguar e comprovar os dados necessrios tomada de deciso realizam-se de ofcio ou mediante impulso do rgo responsvel pelo processo, sem prejuzo do direito dos interessados de propor atuaes probatrias."Os atrasos imputados Administrao Pblica, atravs de seus agentes, podem ser classificados em duas categorias: dilaes organizativas e dilaes funcionais (NICOLLIT, 2006). As primeiras decorrem de fatores estruturais, da sobrecarga de trabalho ou mesmo conjunturais, como a existncia de greves. As segundas esto ligadas deficiente conduo do processo por parte do agente pblico. Destarte, seja no mbito organizacional ou no funcional, ".....h que ter uma forte justificativa para no taxar indevida a dilao e, por conseguinte, afastar a responsabilidade e os efeitos da violao do direito durao razovel do processo." (NICOLLIT, 2006, p. 84).Sobre a atuao do agente pblico (dilao funcional), muito comum a inpcia na conduo do processo, consubstanciada na prtica de nulidades pelo agente pblico, em razo da desobedincia forma e aos procedimentos previstos em lei, alm da violao de direitos constitucionalmente protegidos, como a ampla defesa. Tais condutas ensejam a nulidade do processo, a ser decretada pela prpria autoridade administrativa, ou mesmo pelo Poder judicirio, ensejando a instaurao de novo procedimento, com observncia das formalidades legais. A decretao de nulidade de um processo to prejudicial quanto sua demora injustificada, pois o resultado o mesmo, ou seja, a mora na tutela administrativa.Diante destas consideraes, a fixao de critrios para aferio da razoabilidade da durao do processo de extrema importncia, a fim de se evitarem juzos arbitrrios, cujos interlocutores no tm, muitas vezes, o conhecimento necessrio para avaliar todas as circunstncias que envolvem o caso concreto.

6. Medidas que visam assegurar celeridade do processo administrativo.Diante destas consideraes, para que o dispositivo constitucional em estudo no permanea somente nas boas intenes, imprescindvel que se criem medidas, com vistas a promover um processo justo, sem dilaes indevidas, sem prejuzo dos cidados que se socorrem aos Poderes Pblicos em busca de seus direitos.A criao de leis que combatam a morosidade dos processos, sejam judiciais ou administrativos, bem vinda, mas no o suficiente, pois necessria a mudana de mentalidade dos prprios servidores pblicos, que se encontram inseridos, muitas vezes, em uma burocracia administrativa, divorciada da sociedade a que servem.Por outro lado, fundamental a profissionalizao do servidor, de modo a assegurar uma melhor qualidade nos servios pblicos prestados ao administrado. O preparo tcnico para o desempenho de cargo, emprego ou funo pblica condiosine qua nonpara a eficincia dos servios pblicos. Assim, essencial a oferta de cursos de capacitao a servidores em sua rea especfica de atuao; a realizao de concursos pblicos peridicos, selecionando profissionais com capacidade tcnica e, ao mesmo tempo, que se estabeleam critrios rigorosos para a investidura em cargos em comisso, de modo que no sejam inseridas no servio pblico pessoas sem a necessria qualificao, fruto de indicaes polticas. Nesta linha de raciocnio, aduz Romeu Felipe Bacellar Filho:A Administrao Pblica legitima-se quando age em conformidade com o interesse pblico. Neste contexto, a profissionalizao da funo pblica constitui instrumento de legitimao da Administrao Pblica Brasileira perante o povo: (i) primeiro, para garantir a observncia do princpio da igualdade na escolha de seus agentes, a partir de critrios que possibilitem a aferio daqueles mais preparados para o exerccio da profisso, e no num status atribudo em razo de um direito de nascena ou pela proximidade pessoal com os governantes; (ii) segundo, para dar cumprimento ao princpio da eficincia, de uma Administrao capacitada a responder aos anseios coletivos mediante a prestao de servios adequados. (BACELLAR FILHO, 2003, p. 10)Por fim, imprescindvel a responsabilizao administrativa do agente pblico desidioso, conduta esta que se traduz em desempenho funcional ineficiente. No entanto, para a concretizao de tal mister, torna-se necessria a mudana de mentalidade das autoridades administrativas, que tm agido, muitas vezes, com complacncia em relao s condutas dilatrias e procrastinatrias de seus subordinados, violando direitos subjetivos de carter constitucional. Nos termos do art. 143, da Lei n 8.112, de 1990, a autoridade que tiver conhecimento de irregularidades obrigada a promover-lhe a apurao imediata7. ConclusoTendo em vista tudo o que foi exposto no presente estudo, torna-se possvel apresentar algumas ilaes. Inicialmente, o direito razovel durao do processo, estudado com enfoque no processo administrativo, de fato um direito fundamental, dotado de aplicabilidade imediata, motivo pelo qual dever de todos os operadores do direito lhe dar a devida eficcia. Este direito fundamental, alis, j se encontrava inserido em nosso ordenamento jurdico, em particular na prpria Constituio Federal, em decorrncia do Princpio da eficincia, previsto no art. 37, e tambm como corolrio do devido processo legal, nos termos do art. 5, inciso LIV. No se pode olvidar, tambm, que o Pacto de So Jos da Costa Rica - Conveno Americana sobre Direitos Humanos, de 1969, vigente em territrio brasileiro a partir de 1992, tambm trazia em seu bojo o aludido direito, em seu art. 8.A razoabilidade da durao do processo dever ser aferida casuisticamente, uma vez que ao legislador no possvel fixar, de antemo, um prazo razovel e plenamente fechado, em razo de diversas circunstncias que podem ocorrer no desenvolvimento do processo administrativo, a exemplo da complexidade da instruo probatria. No entanto, nada impede, sendo at recomendvel, que o legislador fixe prazos para a prtica de atos administrativos ou processuais como parmetros para a atuao administrativa, para no deixar ao arbtrio do agente pblico o juzo de valorao do prazo adequado. A propsito, os critrios de aferio afetos ao Tribunal Europeu de Direitos Humanos, fruto de sua larga experincia sobre o tema, como instrumentos para se avaliar a existncia da razovel durao do processo, so aplicveis ao processo administrativo brasileiro, com as devidas adaptaes.Por outro lado, o direito fundamental durao razovel do processo fruto do equilbrio entre a celeridade da prtica dos atos inerentes ao procedimento, e da preservao dos demais direitos fundamentais assegurados ao cidado no processo, como o caso do contraditrio, da ampla defesa e da publicidade, meros desdobramentos do devido processo legal, o que assegura a efetividade do processo, pois resulta em uma deciso final tempestiva e adequadaDesta forma, a aplicao da garantia razovel durao do processo a todas as causas, administrativas e judiciais, medida que humaniza o processo, em respeito ao cidado, em obedincia ao Princpio da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos do nosso Estado Democrtico de Direito (art. 1, inc. III, da CF). A recusa do Estado em dar aplicabilidade ao novo direito fundamental o sujeitar a reparar os danos sofridos pelo administrado, em razo do injustificado e no razovel retardamento do processo administrativo.Em ltima anlise, resta demonstrado que o que se persegue, primordialmente, numa sociedade de direito, a obedincia aos princpios constitucionais inseridos na nossa Carta Magna, sempre em consonncia com os mais elevados valores morais, nsitos a todo e qualquer cidado, configurados no respeito dignidade humana, observncia de prazos tanto quanto possvel -, trazendo, como conseqncia natural, a prpria evoluo do direito ptrio.Em assim se agindo, no apenas torna-se possvel a aferio e concretizao da razovel durao do processo, mas tambm tm-se por atendidos os postulados bsicos da nossa sociedade, to carente de apoio, descrente das leis, e ausente de esperana e crena, em especial no que pertine aos Poderes estatais.