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Direito Municipal e Urbanístico

Autores

Daniele Regina PontesJosé Ricardo Vargas de Faria

2009Esse material é parte integrante do Aulas Particulares do IESDE BRASIL S/A,

mais informações www.aulasparticularesiesde.com.br

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P814 Pontes, Daniele Regina; Faria, José Ricardo Vargas de. / Direito Municipal e Urbanístico. / Daniele Regina Pontes; José

Ricardo Vargas de Faria. — Curitiba : IESDE Brasil S.A. , 2009.180 p.

ISBN: 978-85-7638-785-5

1. Direito Municipal. 2. Direito Urbanístico. 3. Urbanização. 4. Administração Municipal. 5. Planejamento Urbano. I. Título.

CDD 341-316

Esse material é parte integrante do Aulas Particulares do IESDE BRASIL S/A, mais informações www.aulasparticularesiesde.com.br

ApresentaçãoA abordagem da disciplina de Direito Municipal e Urbanístico parte da contextualização histórica e da leitura

correlacional entre a produção da cidade e o Direito. Assim, em uma perspectiva dialética em que o Direito assimila

as concretas relações estabelecidas na sociedade, refletindo-as e interferindo em sua trajetória, é que se propõe

estabelecer aqui um diálogo entre os vários temas que importam na construção e na interpretação da legislação

vigente, sem perder de vista o caráter principiológico estabelecido na Constituição Federal de 1988. Nesse sentido,

a linearidade histórica estabelecida é meramente didática, pois é sabido que a complexidade dos fenômenos não é

apreciável dessa forma, mas é na inter-relação dos vários períodos com suas respectivas Constituições que podemos

desenhar a disciplina.

O conteúdo do texto não perde de vista também a interseção com outras importantes matérias do estudo do Direito,

assim, a leitura sobre as finanças e o orçamento público, os bens municipais, o poder de polícia e o controle sobre as

ações públicas estão imbricados com o Direito Administrativo e com o Direito Tributário.

O direito de posse e de propriedade rompe com o seu status, até então meramente privatista, e passa a ser

um dos grandes motes do estabelecimento de uma dimensão coletiva de direitos e deveres proprietários e

extraproprietários.

O exame das competências e responsabilidades do município, assim como das questões ambientais, patrimoniais e

urbanas, passa pela apreciação do Direito Constitucional, fundamento de todas as análises empreendidas.

O Direito Municipal e Urbanístico ainda apresenta como conteúdo intrínseco o caráter interdisciplinar, que aparece

no estudo da Administração Pública, do Planejamento Público, da Geografia, do Urbanismo e da Sociologia, entre

tantas outras disciplinas.

Por fim, a disciplina é relativamente recente e os olhos da autora estão atentos também para a construção dos

novos institutos jurídicos e urbanísticos que venham traduzir e concretizar as necessidades impostas pelo quadro

contemporâneo da urbanização brasileira.


História do Direito MunicipalDaniele Regina Pontes*

Breve histórico da constituição dos municípiosAinda que o termo município e o delineamento desse ente político-administrativo tenha se ins-

pirado no Direito Romano (municipium) e, posteriormente, tenha sido difundido na Idade Média, o mu-nicípio ganha, na atualidade, um conteúdo próprio, estruturado segundo a composição organizacional dos Estados contemporâneos.

Cabe aqui ressaltar a construção dessa “nova” categoria a partir da trajetória percorrida no Brasil e, nesse sentido, voltar o olhar sobre seu conteúdo e formato nos períodos e nas constituições anteriores é determinante para compreender a conformação atual, assim como afirma Meirelles (2006, p. 35) “[...] na atualidade o Município assume todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área [...]”.

Como nem sempre foi assim, mas como também a questão local sempre esteve presente na orga-nização político-administrativa do território brasileiro, faz-se necessário compreender a trajetória histórica percorrida por esse ente, que só após a Independência passa a ser regulado em texto constitucional.

Histórico de constituição dos municípios brasileiros

O município no Brasil ColonialAo Brasil Colonial foram impostas as regras gerais de estruturação e organização política, admi-

nistrativa e jurídica do Estado português, ainda que tenham havido adaptações frente às características próprias da Colônia, principalmente em relação à dimensão territorial.

* Mestre em Direito pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR). Presidente/sócia-cooperada da Ambiens Sociedade Cooperativa. Professora de Direito da Unibrasil.


10 | Direito Municipal e Urbanístico

Como característica da administração, é necessário fazer menção àquela exposta por Prado Júnior (1981, p. 299-300) que, mesmo tendo sido realizada na década de 1940, ainda faz sentido na contemporaneidade, quando afirmava que

[...] ainda há uma coisa que devemos manter presente. É que a administração colonial nada ou muito pouco apresen-ta daquela uniformidade e simetria que estamos hoje habituados a ver nas administrações contemporâneas. Isto é, funções bem discriminadas, competências bem definidas, disposição ordenada, segundo um princípio uniforme de hierarquia e simetria, dos diferentes órgãos administrativos.

Assim, a forma de organização estabelecida na colônia estava adstrita à necessidade de conduzir a exploração, a ocupação e a defesa do solo brasileiro, e de estabelecer uma ordem político-administra-tiva, mesmo que incongruente com as particularidades da colônia.

Tal fato fez com que Portugal reproduzisse aqui a sua complexa legislação, formada pelas or-denações, legislações extravagantes e demais atos administrativos e desse ensejo ao estabelecimen-to da divisão territorial e administrativa, que partia da Costa Litorânea no sentido do meridiano de Tordesilhas. Desmembrou-se o território em quinze capitanias hereditárias entregues a pessoas que foram denominadas como capitães-donatários. Estes podiam fundar e estabelecer vilas e cidades, mas como à exceção das Capitanias de São Vicente e Pernambuco, as demais não obtiveram o êxito esperado, aos poucos a Coroa retomou as terras.

Nessa fase colonial não havia incentivo à centralização administrativa nas cidades, mas sim nas capitanias; mesmo assim, os centros mais urbanizados, as vilas e cidades possuíam Câmaras Municipais com as atribuições que aparecem descritas por Fausto (2003, p. 64):

“As Câmaras possuíam finanças e patrimônio próprios. Arrecadavam tributos, nomeavam juízes, decidiam certas questões, julgavam crimes como pequenos furtos e injúrias verbais, cuidavam das vias públicas, das pontes e chafarizes incluídos no seu patrimônio.”

Essas Câmaras eram controladas, de acordo com o autor referido, “sobretudo até meados do sé-culo XVII, pela classe dominante dos proprietários rurais e expressavam seus interesses.” (FAUSTO, 2003, p. 64) Foi, ainda, a Câmara de Vereadores o órgão que sobreviveu e que ganhou novos contornos e atri-buições no período pós-Independência e que se manteve até o momento atual.

Do ponto de vista do estabelecimento das cidades, é possível afirmar que estas apresentaram um desenvolvimento bastante lento no período colonial em virtude das atividades econômicas basica-mente rurais, em um modelo de produção predominante naquele momento histórico. Nesse sentido, a administração da Colônia, ainda que alguns modelos de descentralização tenham sido tentados, como o provincial e o das Câmaras Municipais, acabavam por voltar à Coroa em um movimento de nova cen-tralização.

Tal movimento pode ser compreendido pela ocupação dos territórios como cidades: “no fim do período colonial, as cidades, entre as quais avultaram São Luís do Maranhão, Recife, Salvador, Rio de Ja-neiro e São Paulo, somavam perto de 5,7% da população total do País, onde viviam, então, 2,85 milhões de habitantes.” (PRADO JÚNIOR apud SANTOS, 2005, p. 22).

Como se pode perceber, a ocupação das cidades ainda é ínfima, se considerado todo o território. Assim, considera-se que as cidades, em regra, passam a ter uma formação mais consistente somente a partir do século XVIII. Até então eram constituídas como municípios ou vilas, mas não apresentavam ca-racterísticas suficientes que demonstrassem um processo de urbanização. O domínio da economia rural agroexportadora e dos movimentos meramente exploratórios não consolidava a ocupação nas cidades.


11|História do Direito Municipal

Início do processo de urbanização no ImpérioÉ somente a partir do início do século XVIII que se inicia um processo de urbanização no Brasil,

propiciado, em grande medida, (i) pela acumulação iniciada com o tráfico de escravos; como afirma Fausto (2003, p. 59 e 73) “o grupo de traficantes poderosos não se especializava apenas no significativo comércio de homens, dedicando-se aos investimentos em prédios urbanos, à usura e às operações de importação e exportação”; (ii) pelo incremento do comércio; (iii) pela complexificação das estruturas administrativas; (iv) pela invasão holandesa e; (v) pela vinda da família real para o Brasil, mais especifi-camente para o Rio de Janeiro.

Esse processo ainda incipiente de urbanização acaba por ser um dos elementos que colaboram na instituição de uma nova Constituição, que viria a ser a Constituição Imperial de 25 de março de 1824. Nessa Constituição, instituem-se, em todas as cidades, as Câmaras Municipais, conforme segue:

Título VII, Capítulo II – Das Câmaras:

Art. 167. Em todas as Cidades e Vilas ora existentes, e nas mais que para o futuro se criarem, haverá Câmaras, às quais compete o governo econômico e municipal das mesmas Cidades e Vilas.

Art. 168. As Câmaras serão eletivas, e compostas do número de Vereadores que a Lei designar, e o que obtiver maior número de votos será o Presidente.

Art. 169. O exercício de suas funções municipais, formação de suas Posturas policiais, aplicação de suas rendas, e todas as suas particulares e úteis atribuições, serão decretadas por uma Lei regulamentar.

As cidades e vilas apresentavam uma configuração bastante semelhante, como demonstra Castro (2006, p. 14): “No Império, a diferença entre a cidade e vila identifica-se apenas pelo critério democrático e pela composição dos membros das Câmaras Municipais. É que as Câmaras das cidades eram compos-tas de nove membros, além do secretário, e as das vilas, de sete.”

Em 1828, uma lei ordinária, que vigorou até a Proclamação da República, definiria os contornos da nova etapa de autonomia local dos municípios, instituindo a estrutura organizacional das adminis-trações municipais. Tal lei tratava basicamente das seguintes questões: (i) a formação e organização políticas das Câmaras; (ii) as posturas municipais e o “poder de polícia” nos municípios; (iii) a aplicação das rendas e; (iv) a estrutura funcional de seus servidores.

Seguiu-se a esta lei ordinária o Ato Adicional, de feição federalista (Lei 16, de 12 de agosto de1834, que alterava a Constituição de 1824 em alguns pontos), que também apresentava como objetivo a des-centralização das decisões administrativas, mas subordinando os municípios às assembléias legislativas provinciais.

Como afirma Maluf (1999, p. 369), vigorosos movimentos de opinião pública determinaram uma maior descentralização, criando-se o regime provincial. Contra o excessivo centralismo de D. Pedro I insurgiu-se o povo, levando-o à abdicação. O mesmo movimento determinou a promulgação do “Ato Adicional” de 1834, que concedia a autonomia das Províncias.

O problema continuou materializado na ínfima autonomia político-administrativa dos governos municipais que, como afirma Castro (2006, p. 16), “[...] o Ato Adicional reduziu as municipalidades a me-ras executoras das deliberações das Assembléias Provinciais e dos Presidentes das Províncias, agentes do Poder Central”. Assim, ainda que tenha havido um passo no sentido de se reconhecer a importância dos governos locais, a liberdade dos atos das Assembléias encontrava limite na sua própria execução, que dependia da permissão dos Conselhos Gerais das Províncias.



Tal determinação culminou na submissão das decisões municipais às deliberações provinciais, tendo em vista que estas tinham mais proximidade com o governo central, enquanto que os municí-pios, em geral, padeciam em relação à sua autonomia, pela sua condição de isolamento e distância do governo central (MEIRELLES, 2006, p. 38).

É importante ressaltar que data desta época, 1835, a implantação do cargo de Prefeito pela Pro-víncia de São Paulo (Lei 18 de 11 de abril de1835), inovação esta que foi bem recebida e seguida por outras províncias, mas que não significou, na prática, maior autonomia para os municípios, pois o prefei-to era nomeado pelo presidente da província, estando, dessa forma, vinculado politicamente a este.

Assim, a configuração das cidades brasileiras como centros de decisão político-administrativa de-monstravam bastante fragilidade, inclusive por se considerar a população, a ocupação e o patamar de urbanização da maioria das cidades.

Em 1872 havia no Brasil somente três cidades com mais de cem mil habitantes, o “Rio de Janeiro (27 492), Salvador, (129 109) e Recife (116 671). Somente Belém (61 997) contava mais de 50 mil residen-tes. São Paulo, então, tinha uma população de 31 385 pessoas”. (SANTOS, 2005, p. 23)

A constatação nesse cenário, que sintetiza a leitura dos municípios no Império, é a de que se verifica que nesse período não houve governo municipal autônomo, tendo em vista que a construção federalista que se iniciara atribuíra poderes basicamente às províncias, mas que é a partir da Indepen-dência que os municípios passam a apresentar visibilidade e que é dado a estes um tratamento consti-tucional.

O município na Constituição de 1891Segue à Proclamação da República (Decreto 1, de 15 de novembro de 1889) a Constituição de

1891, de inspiração norte-americana e feição de “república federativa liberal”. (FAUSTO, 2003, p. 249).

Tal Constituição fará constar em seu texto, assim como na Constituição anterior, mais precisamen-te em seu artigo 68, o papel “autônomo” dos municípios. “Art. 68. Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos municípios, em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse.”

Os Estados, nesse sentido, passaram à categoria de entes federados (com a “Constituição da Repú-blica dos Estados Unidos do Brasil”), e procedeu-se, a partir das Constituições Estaduais, a caracterização das administrações municipais estabelecidas com as atribuições discriminadas em suas leis orgânicas municipais, ainda que os Estados deixassem os municípios, na prática, em uma situação de submissão às suas deliberações.

A autonomia municipal durante o período de vigência dessa Constituição é, portanto, bastante questionável, como demonstra Meirelles (2006, p. 39), que afirma:

[...] durante os 40 anos em que vigorou a Constituição de 1891 não houve autonomia municipal no Brasil. O hábito do centralismo, a opressão do coronelismo e o inculturado povo transformaram os Municípios em feudos de políticos truculentos, que mandavam e desmandavam nos “seus” distritos de influência, como se o Município fosse propriedade particular e o eleitorado um rebanho dócil ao seu poder.

Ainda assim, esse período é importante para os municípios, pois é no final do século XIX e início do século seguinte que se verifica um considerável aumento do fenômeno urbano que praticamente dobra o total da população que mora nas cidades brasileiras. Tal contexto vai pressionar o poder cons-tituído a reconhecer a importância dos municípios e a dar uma resposta às recorrentes demandas que



surgirão em virtude do aumento populacional nas cidades e da complexificação das relações sociais, econômicas e políticas que surgiriam.

A resposta veio em 1926, com a Reforma Constitucional, quando a autonomia municipal passou à categoria de princípio constitucional. A partir dessa data, a autonomia municipal, ainda que com dife-rente tratamento, seria corolário das demais constituições brasileiras.

Entre a fixação e a destituição da autonomia municipalEm 1934 há uma importante mudança na configuração político-administrativa brasileira. A repartição

das competências, até esse momento, estava adstrita a dois entes que estruturavam a administração, o Es-tado Federal e os Estados federados. A partir de então as competências passam a ser divididas e o Estado é reestruturado na figura de três entes: o Estado Federal, os Estados federados e os municípios.

Portanto, é somente a partir da Constituição de 1934, e ainda que esta tenha sido bastante bre-ve, depois de quarenta anos sem autonomia municipal é que se recuperou, na legislação e na prática, a possibilidade de os municípios se fazerem entes político-administrativos importantes no cenário brasileiro.

De acordo com Meirelles (2006, p. 40)

Precisavam as Municipalidades não só de governo próprio mas – antes e acima de tudo – de rendas próprias, que assegurassem a realização de seus serviços públicos e possibilitassem o progresso material do Município. Fiel a essa orientação, a Constituinte de 1834 inscreveu como princípio constitucional a autonomia do Município em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente a eletividade do prefeito e dos vereadores, a decretação de seus impostos e a organização de seus serviços (art. 13).

Assim, um dos pontos-chave, a distribuição de receitas no Estado, foi tratado com bastante minúcia.

Os resultados dessa Constituição não puderam ser medidos à época, tendo em vista a exigüidade de sua vigência, procedida pelo golpe de 1937 – que concebeu o Estado Novo –, impondo um novo regime político-administrativo para o Brasil, em que o Poder Executivo central concentrava o direciona-mento político do país.

Ainda que a Constituição de 1937 trouxesse dispositivos que não fossem aplicados durante o regime, Fausto (2003, p. 365) chamou a atenção para a importância dos dispositivos finais dessa Carta Constitucional, que trazia a possibilidade do presidente da República confirmar ou não o mandato dos governadores eleitos e nomear interventores nos casos em que entendesse necessário, e ainda, a Constituição dissolvia o Parlamento, as Assembléias estaduais e as Câmaras Municipais que somente poderiam ter seus membros eleitos após o plebiscito referente à Constituição. Declarou, ainda, estado de emergência e suspendeu indefinidamente os próprios preceitos constitucionais referentes às liber-dades individuais.

De qualquer forma, todos os que confrontassem a política estabelecida pelo governo federal po-deriam sofrer intervenção, o que, portanto, caracterizava a decisão final sempre concentrada nas mãos do governo central.

O presidente estava autorizado a legislar por decreto-lei sobre todas as matérias que fossem de responsabilidade do governo federal até a obtenção dos resultados do plebiscito. Como este não ocor-reu, todo o tempo decorrido com o Estado Novo foi realizado com os instrumentos do decreto-lei e da intervenção.



Neste sentido, Meirelles (2006, p. 41) descreve o novo regime:

Ao golpe de 10 de novembro seguiu-se um regime interventorial nos Estados e nos Municípios. O interventor era um preposto do ditador, e os prefeitos, prepostos do interventor. Todas as atribuições municipais enfeixavam-se nas mãos do prefeito, mas acima dele pairava soberano o Conselho Administrativo estadual, órgão controlador de toda a atividade municipal, que entravava eficientemente as iniciativas locais.

Essa fase da história do Brasil é marcada também pela política de industrialização do país, repre-sentada por uma aliança entre três poderosos grupos sociais: as burocracias civil e militar e a burguesia industrial.

Todos estavam voltados a consolidar um “capitalismo nacional”, por meio do setor industrial, o que mobilizaria uma série de políticas, como a educacional, a trabalhista e a de transporte, entre outras, no sentido de concretizar esse grande projeto.

Perpetuada a política da era Getúlio Vargas até 1945, neste ano o presidente é obrigado a renun-ciar diante do movimento realizado pelas Forças Armadas. Inicia-se, com isso, um novo momento de constitucionalização no país, que atribui aos municípios um importante papel voltado aos aspectos de representação e estruturação política, administrativa e financeira.

A Constituição de 1946 é um marco do período de abertura para a democratização no país. Nesse sentido, o texto constitucional optou por uma desconcentração de poderes e pela descentralização administrativa, contrariando os moldes expostos anteriormente na Constituição de 1937. Repartiu-a entre a União, os Estados-membros e os municípios as competências e responsabilidades, ficando a intervenção restrita a apenas algumas situações expostas no próprio texto.

Esse fato pode ser verificado em várias passagens do texto constitucional, entre elas as descritas a seguir:

Art. 23. Os Estados não intervirão nos Municípios, senão para lhes regular as finanças quando:

I – se verificar impontualidade no serviço de empréstimo garantido pelo Estado;

II – deixarem de pagar, por dois anos consecutivos, a sua dívida fundada.

Art. 24. É permitida ao Estado a criação de órgão de assistência técnica aos municípios.

Art. 28. A autonomia dos municípios será assegurada:

I – pela eleição de Prefeitos e Vereadores;

II – pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse, especialmente:

a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação de suas rendas;

b) à organização dos serviços públicos locais.

Os governos municipais poderiam ainda ser eleitos, e haveria indicação nos casos referentes às capitais, municípios declarados de Segurança Nacional ou aqueles que apresentassem estâncias hidrominerais, quando estas fossem beneficiadas pelo Estado ou pela União.

Essa Constituição vigorou de fato até a entrada dos Atos Institucionais, os quais determinaram uma nova estruturação político-administrativa que veio a ser consolidada com a Constituição de 1967 e com a Emenda Constitucional de 1969.

Nesse sentido, Fausto (2003, p. 465) diz que “o AI-1 foi baixado a 9 de abril de 1964, pelos coman-dantes do Exército, da Marinha e da Aeronáutica. Formalmente, manteve a Constituição de 1946 com várias modificações, assim como o funcionamento do Congresso.”



Com o Golpe Militar de 1964, a tão aludida democratização, inclusive administrativa, deixa de existir e se instaura novamente um longo período de centralização do governo federal e intervenção nas demais esferas do governo, estaduais e municipais.

A Constituição Federal de 1967 foi forçadamente aprovada. O Congresso, que havia sido fechado, foi aberto extraordinariamente para aprovar o texto constitucional. Essa Constituição, pela sua própria origem, aumentava os poderes do Executivo, principalmente naquilo que se referisse à segurança na-cional. Quanto às demais questões, estas eram definidas pelos votos da maioria do Congresso, repre-sentados, nesse momento, pelo partido da situação, a Arena.

Foi mantida, no texto constitucional, a possibilidade de se continuar elegendo prefeitos e verea-dores, nos moldes da Constituição de 1946; a questão é que, diante do regime ditatorial, prefeitos e ve-readores deveriam seguir as orientações políticas estabelecidas pelo governo federal, assim a liberdade política é falseada nas eleições diretas e a escolha da representação política nos municípios é realizada dentre aqueles que poderiam ser elegíveis, nos critérios do poder central.

Como afirma Meirelles (2006, p. 43), “os atos institucionais e as emendas constitucionais que suce-deram limitaram as franquias municipais no tríplice plano político, administrativo e financeiro.”

Do ponto de vista financeiro-tributário, as rendas municipais foram distribuídas mais eqüitativa-mente entre União, Estados e municípios, mas os municípios menos industrializados, em relação aos fundos de repasses – Fundo de Participação dos Municípios –, foram prejudicados pelo critério estabe-lecido na Constituição.

É importante lembrar que nesse momento o país já vivenciava um processo de urbanização bas-tante acelerado e que os municípios apresentavam uma importância fundamental nas relações espa-ciais, sociais e econômicas no território.

De acordo com Santos (2005, p. 31), entre 1940 e 1980, dá-se verdadeira inversão quanto ao lugar de residência da população brasileira. Há meio século (1940), a taxa de urbanização era de 26,35%, em 1980 alcança 68,86%. Nesses quarenta anos, triplica a população total do Brasil, ao passo que a popula-ção urbana se multiplica por sete vezes e meia.

Nesse contexto, as Constituições Federais mudam o tom quanto à importância do tratamento dado aos municípios, e a discussão sobre a forma de constituição, autonomia, atribuições, finanças, entre outras questões, ganha mais espaço nos textos constitucionais.

O retrato geral dos municípios na Constituição Federal de 1988Com a abertura do Regime e o novo contexto de redemocratização do país, surgiu a necessidade

de se construir um novo texto constitucional, em que se fizesse responder e constar às demandas da sociedade naquele momento histórico.

Nesse sentido, além das consideráveis inovações realizadas quanto ao modelo de municipali-zação que se desenhava, a Constituição de 1988 (CF/88) faz constar em seu texto um capítulo refe-rente à “Política Urbana”, questão que, até aquele momento, nunca havia sido abordada nos textos precedentes.

O município, nesse contexto, passa, então, a ser reconhecidamente um ente bastante relevante na estrutura político-administrativa brasileira. De acordo com Bonavides (2006, p. 344), “as prescrições



do novo estatuto fundamental de 1988 a respeito da autonomia municipal configuram indubitavel-mente o mais considerável avanço de proteção e abrangência já recebido por esse instituto em todas as épocas constitucionais de nossa história.”

A interpretação sobre esse novo modelo e a categorização do município passa a ser discutida no sentido do seu tratamento ou como ente federativo ou como importante ente político-administrativo na estrutura de organização do Estado. De qualquer forma, o tratamento deferido ao município na CF/88 modifica a qualidade dual “pura” do modelo federalista, fazendo com que uma terceira esfera – a municipal –, apresente poderes autônomos na estrutura organizacional do Estado brasileiro.

Quanto ao conteúdo da atuação municipal, faz-se presente, além da competência privativa para regular matéria de interesse local, a competência comum em relação à União e aos Estados em relação a outras determinadas matérias, conforme consta no artigo 23 da Constituição Federal.

Relativamente à atual posição que o município ocupa no cenário político, administrativo e financei-ro do país, é possível dizer que a sua importância e a qualidade de sua competência e responsabilidade apresentam-se em consonância com o desenho, inclusive espacial da ocupação do Brasil.

O município nas Constituições brasileirasÉ possível dizer que a regulação dos municípios nas legislações brasileiras, principalmente nas

Constituições Federais, retrata a forma de organização e reorganização da população no território brasi-leiro e a complexificação das relações estabelecidas a partir de um período duradouro, como foi o perí-odo colonial, mas pouco dinâmico, do ponto de vista das mudanças estruturais que ocorreram na admi-nistração do território, passando pelos momentos de mudança político-organizativa – Independência, República, Estado Novo, Democratização, Ditadura Militar, Redemocratização –, e, principalmente, de alteração econômica da sociedade brasileira, com a industrialização e a migração populacional em di-reção às cidades, o que acarretou no fenômeno da urbanização em um período muito breve de tempo, se considerados os outros momentos históricos decorridos no Brasil.

A reestruturação dos municípios e a importância qualitativa atribuída a este ente político-admi-nistrativo a partir da CF/88, é fruto da conformação, no período da redemocratização, do número de municípios existentes no país e do quadro urbano que havia se definido.

Texto complementar

Geografia do Brasil(SCARLATO, 2003)

[...] vale dizer que as cidades brasileiras no período colonial representaram um prolongamento do mundo rural. A ausência de uma burguesia urbana abriu espaço ao poder das oligarquias agrárias.



A câmara municipal, primeira e principal instituição política representativa da população da colônia, tinha sua sede na cidade. Porém, ela era controlada por senhores da casa-grande. [...] Essas cidades, na verdade, eram os locais onde se formalizavam juridicamente os atos exercidos na grande propriedade. Pode-se dizer que as cidades representavam o fórum de direito do poder político, porém era a casa-grande que exercia de fato esse poder.

As poderosas famílias e seus agregados e escravos residiam a maior parte do ano nos domínios rurais. Somente se deslocavam para centros urbanos para festejos e solenidades. As cidades eram, na sua maior parte, habitadas por funcionários da administração municipal, oficiais da Coroa, arte-sãos e mercadores. [...] Essa forma de relacionamento entre as oligarquias e as cidades permaneceu até a transição para a Independência do Brasil. [...]

Apesar de o século XVIII ter presenciado um grande avanço na fundação de vilas e cidades no inte-rior do território brasileiro, esse processo se fez de forma muito descontínua, motivado tanto pela depen-dência do povoamento em relação às oscilações do mercado externo como também pelo esgotamento dos recursos ou pela concorrência de um produto com outro (caso da cana, da mineração e do café).

À medida que a economia exportadora era orientada e estimulada por um produto, as áreas cor-respondentes à sua produção eram rapidamente povoadas para em seguida, recuar, permanecendo com uma produção restrita e fixando, em muitos casos, uma população que vivia só da economia de subsistência. Muitas vilas e cidades do interior brasileiro acabaram mergulhando nessas condições.

A região da serra do Espinhaço, onde estão hoje localizadas as cidades históricas mineiras, che-gou a representar uma das maiores concentrações demográficas do século XVIII no Brasil. Segundo os documentos oficiais da época, a região de Vila Rica chegou a ter de 80 mil a 150 mil escravos. [...]

A riqueza mineral do sítio onde se fundou Ouro Preto foi também a causa de sua posterior es-tagnação. Quando ocorreu o esgotamento do ouro e a fuga da população da região, a cidade ficou mergulhada na situação de isolamento. [...]

Foi um fenômeno constante a descontinuidade no crescimento das cidades no período colo-nial e mesmo durante o Império. Os recursos naturais, à medida que se esgotavam, levavam à estag-nação desses centros. As grandes cidades mais bem localizadas sempre tiveram seu crescimento de forma mais contínua, principalmente as portuárias. Estas podiam beneficiar-se de sua posição geo-gráfica como centro de exportação de vários pequenos centros regionais, em que a estagnação de um era compensada pelo dinamismo de outro, e assim o grande centro conseguia manter sempre sua função exportadora. A cidade do Rio de Janeiro beneficiou-se da exportação do ouro, e quando este declinou, foi substituído pela exportação do café. [...]

A abertura dos portos ao livre comércio com o exterior e a independência do país fizeram com que as oligarquias agrárias começassem a assumir a administração da vida pública nacional. A partir de então, as cidades brasileiras passaram a representar mais do que o prolongamento do poder rural, transformando-se no novo centro do poder político.



Atividades 1. Os vários momentos históricos do Brasil foram traduzidos pelo Direito nas suas várias Cartas

Constitucionais. Assim, a partir de que momento histórico é possível perceber que, de fato, os municípios com essa categorização começam a participar mais intensamente da vida político-administrativa do país?

2. Como as Constituições anteriores à Constituição Federal de 1988 identificam o interesse dos municípios em seus textos?

a) Interesse local.

b) Peculiar interesse.

c) Interesse municipal.

d) Domínio local.

3. Identifique duas mudanças no texto da Constituição Federal de 1988 em relação às constituições que a precederam.


Gabarito

História do Direito Municipal

1. Ainda que na Constituição do Império houvesse referência aos municípios, nesse período tais entes ainda estavam, do ponto de vista da sua autonomia, adstritos ao poder das províncias. Assim, é somente com a República, o que significa dizer na Constituição de 1891, que o município assume nova feição e que se reconhece que existe um interesse municipal em tratar de seus assuntos de forma mais específica.

2. B

3. A equiparação dos municípios a entes conformadores da federação; o capítulo da política urbana; o rol de competências comuns entre União, Estados-membros e municípios, entre outros.


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