Documento de política

ENFOQUE DE ACCIÓN SIN DAÑO

Federación Luterana Mundial

DORIS PÉREZ MATEUS

4868144

Trabajo de grado presentado para optar al título de

Especialista en Acción sin Daño y Construcción de Paz

COORDINACIÓN ESPECIALIZACIÓN:

MARTHA NUBIA BELLO ALBARRACÍN

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL

Bogotá, 2010

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Tabla de contenido

1. Contexto ........................................................................................................... 3

2. La Federación Luterana Mundial – FLM ........................................................... 6

El Departamento para Servicio Mundial - SM ...................................................... 7

Socorro de emergencia..................................................................................... 7

Rehabilitación y desarrollo sostenible ............................................................... 7

Interlocutores .................................................................................................... 8

3. Justificación ...................................................................................................... 8

Daños que puede causar la cooperación ........................................................... 11

4. Propósitos ....................................................................................................... 11

5. Enfoque Acción Sin Daño – AsD .................................................................... 12

Reconocer que tanto el conflicto como el desastre son fenómenos parte de la

dinámica social, es reconocer que también la intervención mediante cooperación

se hace parte de esa dinámica y, por consiguiente causa un impacto. Esto

quiere decir que, en situaciones de conflicto, la intervención pierde su

neutralidad y se hace parte del contexto, con la posibilidad de colaborar en su

mitigación o de exacerbarlo con sus acciones. Con el fin de evitar el máximo ese

impacto negativo que puede empeorar la situación ya crítica de las comunidades

y, por el contrario, buscar que la acción de la cooperación tenga el potencial de

que sus acciones alimenten los posibles caminos hacia la construcción de paz y

contribuya en fortalecer las capacidades locales, surge la propuesta de Enfoque

de Acción Sin Daño. ........................................................................................... 12

6. Documento de Política .................................................................................... 15

Antecedentes ..................................................................................................... 15

Principios Rectores ............................................................................................ 16

Declaración Normativa (Policy Statement) ......................................................... 16

Directrices Operacionales – Decálogo de la Acción Sin Daño ........................... 17

7. Marco de Tiempo ............................................................................................ 17

Bibliografía ............................................................................................................ 18

Anexos .................................................................................................................. 20

i. FLM/SM Políticas y Directrices .................................................................... 20

ii. Análisis Institucional y Personal. Posibles Fuentes de Daños ..................... 25

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1. Contexto

En el ámbito de la Cooperación internacional para la atención en emergencias y el desarrollo se han generado reflexiones, investigaciones y evaluaciones en los últimos años, que no sólo buscan mejorar su quehacer sino que intentan la adecuación de los servicios que proveen a los grupos beneficiarios en un mundo dinámico y fiscalizador. Estas reflexiones no se dan porque si, y es que las operaciones de cooperación, antaño incuestionables, ahora están inmersas en un contexto complejo de conflictos y desastres, en los que predominan razones políticas, religiosas, culturales y la globalmente llamada “lucha contra el terrorismo”. Estos nuevos ámbitos de intervención han afectado a los equipos de trabajo y han cuestionado sus exiguos mandatos, al punto que el espacio de operación de las organizaciones humanitarias ha tenido cambios importantes y ahora son percibidas como agentes politizados, lo que genera inseguridad para la población afectada y para los trabajadores humanitarios mismos. Cada vez es más difícil sostener la neutralidad, la imparcialidad y la independencia ante los actores armados.

Las restricciones a la cooperación tienen efecto de doble cara, de una parte, las organizaciones tienen que repensar su filosofía, principios y metodologías y sus equipos tienen que ser más calificados y profesionales y de otra, las comunidades, aún en emergencia, exigen mayor claridad, participación y respeto por lo local.

Las ONG internacionales se han visto en la necesidad de reflexionar la orientación filosófica de base y de reorientar la forma de operar, considerando la creciente complejidad del entorno. La normatividad internacional en general, brinda un marco de acción para la cooperación en contextos de conflicto armado o desastres de origen natural. Particularmente, el Sistema de las Naciones Unidas, las Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, así como diversas plataformas que reúnen organizaciones internacionales, han generado y desarrollado normas cuyo valor agregado está en la fuente: han sido diseñadas a partir de experiencias, las más de las veces negativas, que la organización y su personal han vivenciado directamente en terreno y en el transcurso de décadas de operaciones. Cabe mencionar aquí algunas relevantes y adoptadas de manera global por un número muy importante de organizaciones, tales como: El Proyecto Esfera y la Carta Humanitaria; el Código de Conducta de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las ONG en programas motivados por desastres; el Código de Conducta on Sexual Explotation, abuse of power and corruption para el personal de la Alianza ACT (Action by Churches Together – ACT International, Ginebra, 2002); SCHR Position

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Paper on Humanitarian-Military Relations (Steering Committee for Humanitarian Response. Ginebra, enero 2010); Principles of Partnership. A Statement of Commitment (aprobado por The Global Humanitarian Platform, julio 2007); y otro tanto de Directrices, Códigos, Documentos de Posición y Políticas emitidas individualmente por Organizaciones de Cooperación.

Aunque son múltiples las preocupaciones de la cooperación, a manera de ejemplo nos referimos a las relaciones cívico-militares en la asistencia humanitaria. En un conflicto armado interno o internacional, el Derecho Internacional Humanitario –DIH debe aplicarse con rigor, particularmente en lo atinente a la obligación de las partes sobre protección a la población civil y a la asistencia humanitaria y, aunque el DIH no prohíbe en concreto el suministro de asistencia por las fuerzas armadas, es un hecho que en contexto de conflicto, sí riñe con la responsabilidad sobre la población civil. En el contexto global actual, las fuerzas armadas de países en conflicto, han elaborado estrategias que las llevan a desempeñar un rol protagónico en la atención en desastres y crisis humanitarias, lo que pone en riesgo las posibilidades de la acción humanitaria y a las poblaciones mismas con respecto de otros actores armados.

Aún en situaciones de desastre sin conflicto armado, no es recomendable que la fuerza pública ejerza labores humanitarias porque, además de confundir roles de protección y vigilancia, la experiencia ha constatado que esta labor muchas de las veces conlleva abuso de poder y uso de esta labor para adelantar actividades propias de fuerzas armadas en conflicto. Incluso las Naciones Unidas en su orientación internacional de carácter no vinculante: Guidelines on the Use of Military and Civil Defence Assets to support United Nations Humanitarian Activities in Complex Emergencies and position taken within the Civil-Military Relations in Complex Emergencies (MCDA Guidelines, marzo 2003, revisado en enero 2006), recomienda que sus fuerzas participen en la prestación de asistencia humanitaria sólo como último recurso (last resort), ya que el control general de esta asistencia debe permanecer en organizaciones de naturaleza civil.

De la misma manera, las “Directrices de Oslo” (Guidelines On: The Use of Military and Civil Defence Assets In Disaster Relief – "Oslo Guidelines", 1994, revisado en 2006) sobre la intervención de las fuerzas armadas en la atención en desastres de origen natural, en contextos sin conflicto o violencia política, recomiendan una distinción clara entre los agentes humanitarios y los agentes militares, para que estas labores se puedan adelantar en un entorno de eficiencia y seguridad, preservando los Principios de Neutralidad, Imparcialidad y Humanidad. Los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales mencionan a las autoridades como las responsables de la supervivencia de la población, por lo tanto no es viable excluir a los militares de las operaciones en algunos países, pero, a su vez, los Protocolos I y II hablan del carácter humanitario e imparcial de las acciones humanitarias, y por tanto, la fuerza pública no debe inducir a que le perciban como

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un actor humanitario civil, sin abandonar sus acciones militares cotidianas, tales como la inteligencia y la recolección de información.

Como consecuencia, la pérdida de neutralidad de las organizaciones de cooperación dada en las relaciones cívico-militares, puede conllevar a que sus funcionarios se conviertan en objetivo de las partes combatientes y, de paso, se les niegue el acceso a la población afectada por el conflicto o el desastre. Además, la presencia de cooperación cuestionada en su neutralidad, se convierte en obstáculo para que la población afectada acceda a la atención humanitaria de ésta u otras organizaciones y, usualmente también convierten en objetivo militar a las poblaciones.

De otra parte, las conocidas como Directrices UDRL (Directrices sobre la facilitación y reglamentación nacionales de las operaciones internacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperación inicial, adoptadas en noviembre de 2007 por los miembros de la Conferencia Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja), establecen como “Responsabilidades de los actores que prestan asistencia” las siguientes:

1. Los actores que presten asistencia y su personal deberían en todo momento observar el derecho nacional del Estado afectado y el derecho internacional aplicable, coordinar su acción con las autoridades nacionales y respetar la dignidad humana de los damnificados por un desastre.

2. Los actores que presten asistencia deberían velar por que su socorro en casos de desastre y su asistencia para la recuperación inicial se suministren de conformidad con los principios de humanidad, neutralidad e imparcialidad (en función únicamente de las necesidades y sin ningún tipo de discriminación o interés)

Interesa particularmente el siguiente numeral que resume los deberes de una cooperación óptima y eficaz:

3. En cuanto sea viable, deberían velar también por que su socorro en casos de desastre y su asistencia para la recuperación inicial:

a) se adapten a las necesidades especiales, si las hubiere, de las mujeres y de los grupos particularmente vulnerables, que pueden abarcar a niños, personas desplazadas, ancianos, personas con discapacidades y personas que viven con el VIH y otras enfermedades debilitantes;

b) sean adecuados a las necesidades de los damnificados y estén en consonancia con las normas internacionales de calidad aplicables;

c) se coordinen con los demás actores nacionales e internacionales pertinentes que presten asistencia;

d) se suministren y lleven a cabo en una forma respetuosa de las costumbres y tradiciones culturales, sociales y religiosas;

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f) sean suministrados por personal competente con formación adecuada;

g) estén en consonancia con sus capacidades organizacionales;

i) se lleven a cabo con la mira de reducir al mínimo las repercusiones negativas sobre la comunidad, la economía, los mercados de trabajo, los objetivos de desarrollo y el medio ambiente locales; y

j) se suministren en forma transparente, con una comunicación apropiada de las actividades y la financiación.

La observancia de estas Directrices básicas, son una base importante al momento de buscar la aceptación de la cooperación en general, tanto por parte de los actores armados como por los beneficiarios mismos. No es tarea fácil que una organización sea bien recibida por todas las partes desde el primer momento. La Aceptación tiene que ver con la percepción de la organización y su trabajo, por las decisiones y acciones visibles que realiza. Por ello, la distinción entre actores humanitarios y procesos políticos, religiosos o militares es tan necesaria, como un claro y responsable comportamiento del personal humanitario. Mantener esta distinción puede limitar el acceso a todas las poblaciones afectadas, pero a su vez, legitima la acción y amplía el espacio humanitario en que se puede operar. De igual manera, es necesario tener en cuenta que la aceptación no siempre es individual y por tanto, una mala percepción de una organización, puede afectar a toda la gama de cooperación que se encuentra en la región o país, vulnerando globalmente el derecho de la población afectada de recibir la atención humanitaria necesaria y con ello poniendo en riesgo su sobrevivencia. Mantener la aceptación merece la debida atención, ya que en terreno se reciben presiones políticas y financieras, por lo que sostener la independencia y la neutralidad puede también resultar costoso para el personal de la organización.

Los diferentes enfoques y mandatos de las organizaciones de cooperación pueden resultar insuficientes en contextos complejos de conflicto armado y desastres y/o no tener en cuenta las realidades sociales, políticas y culturales de la población afectada en cada momento y lugar. La ación humanitaria y para el desarrollo incide en la vida de los beneficiarios, qué tan positivo o negativo es ese impacto, dependerá de sus métodos de intervención y de sus fundamentos éticos y profesionales.

2. La Federación Luterana Mundial – FLM

La FLM es una comunión mundial de iglesias cristianas de tradición luterana, fundada en 1947. La FLM cuenta en la actualidad con 140 iglesias miembro en 79 países, que representan 70 millones de cristianos y cristianas de todo el mundo. La ubicación de la Secretaría de la FLM en el Centro Ecuménico de Ginebra (Suiza) facilita una estrecha cooperación con el Consejo Mundial de Iglesias (CMI), con otras comuniones cristianas del mundo y con organizaciones internacionales laicas. La FLM actúa en nombre de sus iglesias miembro en

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esferas de interés común, tales como las relaciones ecuménicas e interreligiosas, la teología, la asistencia humanitaria, los asuntos internacionales y de derechos humanos, la comunicación y el trabajo de misión y desarrollo.

El Departamento para Servicio Mundial - SM

Este Departamento es la agencia humanitaria internacional de la FLM y por tanto responde por la cooperación en emergencias y desarrollo.

Durante más de 60 años, el SM está respondiendo a las necesidades de las personas que han sufrido desastres naturales o humanos en los 34 países en que tiene presencia. Las comunidades vulnerables y afectadas, usualmente se componen de refugiados/as, personas desplazadas en su propio país, víctimas de conflictos civiles, comunidades afectadas por sequías, inundaciones, huracanes y terremotos. El SM brinda socorro sin distinción de raza, sexo, credo, nacionalidad o convicción política.

Con sus oficinas de terreno, el SM maneja una red mundial cuya especialidad es brindar socorro en situaciones de emergencia, rehabilitación y desarrollo sostenible. Estos son los tres pasos fundamentales que se observan cuando se trata de ayudar a las comunidades a reconstruir su vida desde las ruinas. Para que eso se produzca, cada uno de los pasos nombrados implica un conjunto complejo de acciones. El trabajo medular del Departamento es respaldado por la concienciación, defensa de causas y acciones solidarias. Éstas abarcan una vasta gama de cuestiones: humanitarias, de derechos humanos y de desarrollo.

Socorro de emergencia

El socorro de emergencia es el aspecto más visible del trabajo de SM. Para salvar vidas hay que satisfacer las necesidades elementales como alimento, abrigo y atención sanitaria. Los 'primeros auxilios' deben llegar rápidamente, pero la ayuda de SM se sigue brindando durante la etapa de la rehabilitación. El valor agregado de SM está en el hecho de que puede operar a nivel internacional al igual que localmente a través de sus programas nacionales. Las personas refugiadas y desplazadas en su propio país son una de la prioridades del SM por lo que se busca proteger sus derechos de acuerdo con las garantías del derecho internacional humanitario y contando con la extensa experiencia de SM en distintos países.

Rehabilitación y desarrollo sostenible

Después de superar la emergencia inicial, se presenta la etapa de la rehabilitación - las medidas prácticas que preparan a las víctimas de un desastre para volver a asumir su propia vida. Desde allí se procede a la etapa más duradera del desarrollo sostenible, con la paciente ayuda para que las comunidades locales se desarrollen hasta el momento en que ya no necesiten ayuda externa. Esa clase de trabajo significa generalmente que hay que reactivar la agricultura, construir

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escuelas y hospitales y crear proyectos para generar ingresos. También significa tomar medidas para evitar la repetición de los desastres en el futuro. La ayuda para el desarrollo se presta durante varios años, pero no es ilimitada. Se enfatiza la sostenibilidad, porque el objetivo es restablecer la capacidad de la gente de asumir sus propios quehaceresy rehacer su vida. Otra prioridad son la rehabilitación y el medio ambiente ya que se considera que la pobreza y la guerra significan una enorme carga para el medio ambiente en todos los países y comunidades en donde se presentan. El SM trabaja atento a que sus prácticas y políticas sean inofensivas para el medio ambiente, y suma su voz al debate global más amplio sobre la protección ambiental y la sostenibilidad.

Interlocutores

En muchos países, el SM trabaja junto con las iglesias miembro de la FLM de la región. Pero SM también tiene programas sobre el terreno en países donde no hay luteranos, o ni siquiera cristianos. Los recursos con los que el SM presta socorro en situaciones de emergencia provienen en su mayor parte de agencias relacionadas con la iglesia y otros miembros de la familia ecuménica global. Una gran parte de los fondos proviene también de gobiernos y organizaciones intergubernamentales.

En la actualidad, el SM está implementando la Estrategia Global 2007-2012: Justicia al pobre y al Oprimido (Salmo 82), cuyos valores centrales son: Dignidad y Justicia, Inclusión y Participación, Rendición de Cuentas y Transparencia y, Compasión y Compromiso. Con esta base, establece como prioridad de la Estrategia: La dignidad y los derechos humanos de las personas vulnerables y marginadas son respetados y defendidos, que se desarrollan bajo los enfoques: de empoderamiento, Integrado y Basado en Derechos

3. Justificación

La FLM ha elaborado y concertado una serie de políticas e instrumentos1, y ha adherido a otros elaborados usualmente por plataformas de organizaiones de atención humanitaria y para el desarrollo, con el fin de acercarse a las mejores prácticas de atención a comunidades vulneradas por conflictos armados o por desastres. La FLM, por ejemplo, hace parte de Humanitarian Accountability Partnership – HAP, plataforma que tiene como lema “una sociedad de responsabilidad humanitaria” y cuenta entre sus postulados con el compromiso por los derechos y valores humanitarios, considerando a los beneficiarios en la planificación, implementación, monitoreo y evaluación de los Programas, con lo que la FLM/SM busca mantener estrictos estándares en gestión de calidad y rendición de cuentas.

1 Ver Anexo i

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Tanto las organizaciones de cooperación como las comunidades, al igual que si se tratara de asuntos de desarrollo tecnológico o científico que signifiquen una amenaza para el ambiente o la salud humana, deberían hacer suyo el “principio de precaución”, ya que tienen el derecho y el deber de realizar actividades anticipatorias para prevenir daños. La FLM reconoce que realizar acciones tendientes a la prevención antes que a la atención, es menos costoso para la población y para la naturaleza y en el largo plazo, más sostenible y sustentable.

En un conflicto armado se violan derechos de la población y generalmente los perpetradores son los mismos actores del conflicto, pero, paradógicamente, muchas de las veces quienes vienen en su socorro, las organizaciones y organismos humanitarios, se constituyen en una amenaza que suma al desplazamiento, a la violencia, a las acciones de guerra y a las prohibiciones que imposibilitan la vida con mínima dignidad. Es decir, la cooperación se convierte en un divisor más que en conector. Como miembros de una comunidad humanitaria, las organizaciones de cooperación tienen el desafío de reflexionar constantemente sobre la acción, para hacerla más eficaz y mejorarla, con el fin de buscar una justicia global para toda la población.

En la cooperación para el desarrollo se encuentra mayor espacio para que los grupos beneficiarios participen de las reflexiones institucionales. El mundo actual está discutiendo la Eficacia para la Ayuda al Desarrollo (Aid Efectiveness) y la FLM está fuertemente comprometida con el tema. La Declaración de París (2005) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) son una buena base para le reflexión institucional y, en todo caso, son instrumentos que se implementarán independientemente de la participación de la comunidad humanitaria. Entre los postulados en discusión está el intensificar la optimización de los recursos de la ayuda, aumentar el nivel de transparencia y la rendición de cuentas.

Las organizaciones que realizan intervenciones en poblaciones afectadas por conflictos armados y/o grandes desastres ocasionados por eventos de origen natural, sean ellas locales, nacionales o internacionales, de cooperación bilateral, multilateral o privada, ocasionan intromisiones en la vida organizacional y comunitaria que afecta, de una u otra manera la cultura, costumbres y desarrollo local. Por tanto, la cooperación se ve confrontada para que sus efectos no sean nocivos y, por el contrario, aporten a la organización y desarrollo de las personas y comunidades. No prestar atención al impacto de la intervención puede tener consecuencias graves en la unidad de las comunidades o pueblos y ocasionar el cierre del espacio humanitario para futuras intervenciones en las mismas comunidades o incluso, cerrar el ingreso a otras comunidades vulnerables en emergencia, ya sea por las comunidades mismas, por actores del conflicto o por el mismo Estado. Y, de paso, poner en riesgo al personal de las organizaciones humanitarias.

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La FLM/SM busca que sus intervenciones sean cada vez más inter-acciones con la población en vulneración. Se pretende que los Programas que desarrolla en cada país, no sólo restablezcan las condiciones que tenía la población antes del desastres y/o conflicto, sino que pretende que las comunidades se fortalezcan, conformen organización y con ello contribuir a una vida digna en su propio entorno. Para ello, los Programas deben reformular su forma de operar, con el fin de asegurar el involucramiento activo de los grupos beneficiarios en todo el ciclo del proyecto, desde el mismo diseño de la operación hasta la evaluación final de la intervención, al mismo tiempo que se se hará el esfuerzo de transferir conocimiento y recursos para la búsqueda del desempeño autónomo.

El personal de la FLM es consciente de la posición que se tiene al ser parte de una organización de cooperación internacional y por ello analizará permanentemente los mensajes que puedan transmitir con sus acciones. Se reconoce que el no observar los Principios humanitarios puede conducir a la generación de restricciones en el acceso a las personas afectadas por el conflicto y/o desastre, necesitadas de asistencia y protección.

Aunque las reflexiones realizadas han conllevado al desarrollo de instrumentos y a la profesionalización del personal, la mayoría de ellos idóneos y comprometidos, no existe una política concreta institucional, ni en la FLM/SM ni en la mayoría de las organizaciones internacionales con quienes se han creado alianzas en terreno, que permita establecer claramente que la Acción sin Daño constituye una línea transversal o un enfoque particular. En la práctica diaria se carece de las herramientas teóricas, del conocimiento de prácticas significativas buenas y malas y de un documento rector y mandatario que permita disminuir los impactos negativos de las intervenciones que adelanta la Organización. Es este marco de acción, particularmente en la emergencia, si se contara con parámetros y herramientas que un mandato institucional establecido puede brindar, se podría contar con las bases necesarias para que, independientemente del personal contratado en su momento, se garantice una respuesta con respeto a la población, a su dignidad, a su cultura y a sus costumbres. La FLM/SM opera simultáneamente en los campos de la emergencia y el desarrollo, por lo que la implementación de metodologías bajo la filosofía Acción Sin Daño pueden contribuir a una mayor transparencia en las operaciones con metas sustentables, a una más eficaz rendición de cuentas y a crear una percepción favorable de las comunidades beneficiarias así como de los actores presentes en lo local.

El compromiso de la FLM/SM no deja duda en su deseo de realizar la interacción con las comunidades en necesidad de la mejor manera posible, esto es, buscando aplicar los más altos estándares en la prestación de la ayuda, así como en la incesante búsqueda de las mejores herramientas y metodologías para hacerlo y, que mejor que la AsD como estrategia para cumplir con estos retos.

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Daños que puede causar la cooperación

La FLM/SM reconoce que se puede ocasionar daño de muy variadas maneras y no siempre de forma consciente. Algunos de ellos pueden ser:

Exacerbación y profundización del conflicto, fragmentando a las comunidades a partir de la discriminación y sectorización de la ayuda

Fortalecimiento de uno de los actores en conflicto

Transmisión de mensajes equivocados que distorsionen la esencia de la cooperación solidaria

Afectación y distorsión de la economía con inversiones que cambian parámetros de economía local y afectan el costo de vida: tipos de contratación, diferencia salarial, infraestructura insultante al entorno.

Aplicación de normas y leyes sin tener en cuenta el contexto particular

Fomentar la dependencia de la cooperación y la ayuda externa, sin generar procesos de autogestión

Crear desigualdades y exclusiones, fomentando la discriminación, particularmente entre comunidades más afectadas que otras

Imponer condiciones nocivas para acceder a la ayuda y acentuar las relaciones de poder inequitativas

Imponiendo proyectos, temas y cubrimiento de necesidades no prioritarias para las comunidades, pero muchas veces priorizadas por los donantes

Utilizando el dolor humano y la pobreza como fuentes de gestión de recursos

4. Propósitos

Los propósitos de contar con una Política institucional en Acción Sin Daño institucional, se pueden resumir en:

Crear un entorno en donde se reflexione permanentemente sobre las practicas de la FLM/SM en la cooperación para el desarrollo y en la atención en emergencia

Establecer como práctica periódica, el análisis sensible al conflicto y el monitoreo constante al contexto de interacción

Crear un entorno en donde se escuchen todas las voces, tanto las institucionales como las de personas afectadas por el desastre o conflicto, fortaleciendo la participación de las mujeres y adultos mayores

Promover la sistematización y el intercambio de las mejores prácticas, pero también analizando el porqué de las malas prácticas

Focalizar todos los esfuerzos por lograr comunidades y organizaciones gestoras de su propio desarrollo

Planeación estratégica de programas y proyectos más efectivos como resultado de un análisis de contexto más eficaz

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Asistencia humanitaria y cooperación al desarrollo más efectivos al dar protagonismo a las comunidades afectadas que son las que determinan sus necesidades prioritarias

Optimización de recursos, al generar mayor impacto positivo basado en la necesidad real, en el desarrollo local sostenible y en el enfoque preventivo o de manejo de riesgos

5. Enfoque Acción Sin Daño – AsD

Reconocer que tanto el conflicto como el desastre son fenómenos parte de la dinámica social, es reconocer que también la intervención mediante cooperación se hace parte de esa dinámica y, por consiguiente causa un impacto. Esto quiere decir que, en situaciones de conflicto, la intervención pierde su neutralidad y se hace parte del contexto, con la posibilidad de colaborar en su mitigación o de exacerbarlo con sus acciones. Con el fin de evitar el máximo ese impacto negativo que puede empeorar la situación ya crítica de las comunidades y, por el contrario, buscar que la acción de la cooperación tenga el potencial de que sus acciones alimenten los posibles caminos hacia la construcción de paz y contribuya en fortalecer las capacidades locales, surge la propuesta de Enfoque de Acción Sin Daño.

Este Enfoque se hace operativo a partir del concepto Do No Harm –DNH, desarrollado por Mary Anderson (Anderson, 1999) quien, basada en la práctica concreta de organizaciones operando en contextos de conflictos de diversa índole y en diferentes lugares del mundo, contribuyó con su equipo al análisis de esas prácticas bajo la lupa de lo que llamó “las capacidades locales para la paz”, lo que a su vez la llevó a determinar que siempre es posible determinar en las comunidades factores de conexión y encuntro, así como factores de desencuentro que pueden agravar la situación. Según indica Anderson, sin importar el tipo u origen del conflicto, cuando la cooperación llega se hace parte de él. Los servicios prestados por la cooperación, quiérase o no, no se traducen únicamente en la ayuda neta. En todo su accionar se transmiten permanentemente mensajes éticos que son recibidos con beneficio de inventario por las comunidades y actores del conflicto. Ver arriba algunos de los daños que más comúnmente se causan. Basados en estás reflexiones, el DNH propone focalizar los proyectos y programas en la poteciación de los factores de unión o de interés común –que el enfoque llama conectores- y, minimizar el impacto sobre los factores generadores de tensión y división –llamados divisores-, todo con el fin de no hacer daño¸o al menos de minimizarlo con las acciones de cooperación y ayuda. El ibro citado aporta ejemplos de buenas prácticas, así como herramientas que pueden ser aplicables a la planeación de programas y proyectos de la cooperación internacional.

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En Colombia, el estudio juicioso de estas reflexiones así como la consiguiente conceptualización del DNH (bajo el convenio tripartito Universidad Nacional de Colombia, la Agencia Suiza de Cooperación para el Desarrollo –Cosude y la Agencia de Cooperación Alemana – GTZ), aunado al análisis del contexto particular, remitió a un proceso de re-definición que ha desarrollado el Enfoque de Acción Sin Daño. Dicho enfoque tiene como base fundamental la ética y es a partir de ella, cuyo marco son los principios mínimos de dignidad, autonomía y libertad, que se propone determinar qué es lo correcto en las intervenciones de la cooperación en situaciones de emergencia, intrevenciones para el desarrollo o para la construcción de paz. Esta metodología propone el análisis a partir de estos principios para la toma de decisiones y la proyección de resultados de las acciones.

La profesora Vasquéz sintetiza el Enfoque AsD de la siguiente manera (Vasquez 2008, pág.14):

Asi, la ASD implica un posicionamiento ético frente a la intervención y pone a prueba la capacidad de leer, interpretar y consultar continuamente el contexto a la luz de las concepciones de bien-estar y justicia y de las características socio-culturales propias del grupo meta de las acciones (etapa 1. análisis de la dinámica socio-cultural del grupo o comunidad). Adicionalmente, la comprensión del contexto significa, al igual que en el marco original del DNH, identificar las dinámicas de conflicto –sus estructuras, actores y dinámicas- y de paz es decir, los tensores y los conectores que median las relaciones entre pobladores. En el marco del ASD esta etapa corresponde al análisis del conflicto (etapa 2).

Por tanto, en el enfoque ASD se opta por una ética que promueve el análisis previo de las acciones a la luz del marco político y ético que las motiva (etapa 3. análisis de los programas de asistencia), así como el análisis durante y posterior a la intervención a partir del cruce con el análisis sociocultural y de conflicto (etapa 4. formulación de estrategias: planeación o re-diseño de proyectos). Para ello, señala la importancia de mantener los sistemas de monitoreo y evaluación alerta con el fin de identificar las consecuencias –deseadas o no– de nuestra labor, y de esta manera, posibilitar los ajustes y redefiniciones necesarios para encauzar las acciones durante la implementación, al fin último procurado por el proyecto o programa desarrollado.

Para una mejor comprensión, la profesora Olga Vasquez nos presenta un “esquema de la propuesta metodológica para una Acción sin Daño (Vasquez 2008, pág.11)”:

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La FLM/SM, en sú búsqueda por mejorar las prácticas y hacerlas cada vez más eficaces y que realmente respondan a las necesidades de las comunidades en donde hace presencia, reconoce en esta propuesta metodológica la aplicación de principios y valores que le son comunes, así como una oportunidad para minimizar o no causar daños con sus prácticas.

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6. Documento de Política

Documento de política

ENFOQUE DE ACCIÓN SIN DAÑO

Antecedentes (Background) Razones para una Política de Acción Sin Daño (Rationale for a DnH Policy)

La cooperación internacional tiene un origen filantrópico y una esencia solidaria, pero ello no la exime de realizar intervenciones que han ocasionado más daño que bien a las comunidades intervenidas. Es innegable que la Cooperación ha salvado infinidad de vidas con su rápida y eficaz intervención en momentos de crisis agudas, ocasionadas tanto por conflictos armados internos e internacionales, como por desastres de origen natural; así como es de importancia suprema la contribución que ha realizado en comunidades vulnerables, en la recuperación de un nivel de vida digno y en la superación de la pobreza y el hambre, así como su aporte a favor de los derechos humanos, económicos, sociales, culturales y ambientales.

Pero de igual manera, es inocultable el gran daño que ha causado, algunas veces con conocimiento pleno y otras por omisión o simple ignorancia. La FLM/SM reconoce el estatus privilegiado de poder que se tiene al ser organización de cooperación internacional, operando en países con graves crisis humanitarias generadas las más de las veces, por desastres de origen natural o por conflictos armados internos o internacionales.

Es por esto que se deben observar estrategias basadas en la comunidad y en socios locales con el fin de aumentar la eficacia real de la intervención y la aceptación en la población. La estrategia debe partir de los principios observados por los actores humanitarios, entre los que se cuenta la independencia, la neutralidad, la autonomía y la imparcialidad, así como la naturaleza civil y siempre en observancia de las normas y herramientas jurídicas internacionales, como de las normas locales. Es clave la distinción en la identidad de los actores humanitarios y de sus acciones, así como del cumplimiento de sus roles y mandatos institucionales.

La Federación Luterana Mundial, Departamento para Servicio Mundial, adopta la propuesta estratégica Do no Harm, y la adapta a los contextos de conflicto y desastre en que desarrolla sus Programas, con el fin de optimizar el impacto de

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sus actuaciones y evitar al máximo las causas de daño. La presente política se rige por los siguientes

Principios Rectores

Teniendo como marco los principios centrales (core values) establecidos por la Estrategia Global de la FLM/SM (The Lutheran World Federation 2007) - Dignidad y Justicia; Inclusividad y Participación; Rendición de Cuentas y Transparencia; y Compasión y Responsabilidad-, se observarán los siguientes principios pertinentes a la Política Acción Sin Daño:

Libertad

Dignidad

Autonomía

Participación

Declaración Normativa (Policy Statement)

El marco de política establecido en la presente Declaración se complementa con la Propuesta metodológica de Acción Sin Daño para la Federación Luterana Mundial, que forma parte del presente documento2 y tiene como base los Enfoques Estratégicos de la Política Global: el Enfoque basado en derechos, el enfoque Integral y el Enfoque de Empoderamiento

La presente Declaración reconoce que el Departamento para Servicio Mundial de la Federación Luterana Mundial opera en contextos de conflicto armado y/o grandes desastres, situaciones de las que es imposible abstraerse como organización y por tanto admite que se hace parte de los contextos locales. Los postulados aquí consignados buscan no sólo no exacerbar los conflictos o acrecentar los desastres sino, en lo posible, aportar a la construcción de paz y al diseño de operaciones sostenibles, mediante la inclusión activa de las comunidades y organizaciones locales.

La estrategia Do No Harm y el Enfoque Acción Sin Daño se constituye en un eje transversal de los Programas de la FLM/SM, por tanto es mandatorio de los representantes de país como de los coordinadores de programa, asegurar la construcción de capacidades en los equipos de trabajo, así como la inclusión de la metodología en las acciones planeadas con el fin de garantizar acciones eficaces y respetuosas de los procesos locales. Como Enfoque Integral, la implementación de la presente Política involucra también a los órganos de la Secretaría y los Comités en Ginebra, guardianes de los fundamentos filosóficos y políticos de la FLM.

2 Trabajo de Grado de Constanza Clavijo para obtener el Título de Especialista en Acción sin Daño y

Construcción de Paz

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Directrices Operacionales – Decálogo de la Acción Sin Daño

En desarrollo de los principios básicos del Do no Harm y del Enfoque Acción sin Daño, la FLM/SM:

1. Reconoce que al operar en un contexto de conflicto, la FLM/SM se hace parte del conflicto y por tanto el principio de neutralidad pierde su esencia, por lo que se deben fortalecer otros principios, tales como la Autonomía

2. Reflexiona periódicamente sobre la noción de Daño en todas sus intervenciones, con base en los mínimos éticos

3. Realiza de contexto basado en el Análisis Sensible al Conflicto - AsC

4. Realiza diagnósticos de contexto partiendo de la identificación de Conectores y Divisores en las comunidades

5. Transfiere conocimiento y recursos en todas las intervenciones

6. Transmite mensajes éticos constructivos y cuida de no distorsionar la cultura ni la economía local

7. Adopta y genera herramientas para la minimización del daño ocasionado por los programas y proyectos

8. Asegura la participación de las comunidades afectadas en el ciclo del proyecto y en la elaboración de estrategias

9. Aumenta y fortalece las capacidades en Acción sin Daño y difunde su conocimiento en organizaciones pares

10. Incluye la Acción Sin Daño como un eje transversal en los programas y proyectos

El punto focal para la implementación y el monitoreo de la presente política será la Coordinación de Programa basada en Ginebra y por delegación la Representación de cada Programa de País.

Adoptado por el Comité Permanente del Departamento para Servicio Mundial de la Federación Luterana Mundial. Ginebra, fecha.

7. Marco de Tiempo El presente documento de Política será efectivo por un periodo inicial de diez años a partir de la adopción institucional, y su implementación se asegurará mediante su inclusión en las Estrategias de País-CS, en los Planes Operacionales de Programa de País –COPP, así como en los Documentos de Proyecto -PD. El desarrollo será progresivo y evaluado en los informes anuales, mediante los mecanismos y herramientas establecidos en cada Programa.

18

Bibliografía

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19

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Global Humanitarian Platform (2007). Principles of Partnership: A Statement of Commitment. Recuperado el 23 de febrero de 2010, en www.globalhumanitarianplatform.org

20

Anexos

i. FLM/SM Políticas y Directrices3

Ref

Documento Tipo Propósito Presentado

Revisión

Dioma

1 Desarrollo Sostenible

(Sustainable Development)

Principios Rectores

(FLM)

Lineamiento de aquellos principios entendidos por la FLM como guía para su trabajo en desarrollo sostenible

Junio 2000

Inglés

Alemán

Francés

Español

2 Seguridad

(Security and Safety)

Política

Principios guía en seguridad y medios de difusión integrales y eficaces, con respecto a “security and safety”

Octubre 2009

Inglés

3 Manejo del Riesgo

(Risk Management)

Política y Estrategia

Define principios y procedimientos para establecer sistemas de identificación, evaluación y manejo de riesgos en SM

Abril 2008

Inglés

4 Empoderamiento basado en derechos

(Rights-based Empowerment)

Directrices

Estipula consejos prácticos en la operacionalización de la estrategia de empoderamiento basado en derechos, en los Programas de País de SM

Agosto 2009

Inglés

5 Organismos genéticamente modificados en operaciones de emergencia y desarrollo

(Genetically Modified Organisms in Emergency

Documento de posición temática

(Position

Establece directrices para los Programas de País de SM en el uso de alimentos genéticamente modificados en operaciones de emergencia y desarrollo

Mayo 2005

Inglés

3 A abril de 2010

21

and Development Operations)

paper)

6 Relaciones cívico-militares en la Acción Humanitaria

(Civil Military relations in Humanitarian Action)

Política y Directrices

Define principios y directrices operacionales en las relaciones entre actores civiles y militares en la Acción Humanitaria

Octubre 2009

Inglés

7 Manejo del Fraude

(Fraud Management)

Política

Establece los principios para el tratamiento, disuasión , prevención e investigación del fraude en SM

Abril 2008

Inglés

8 Adquisiciones

(Procurement)

Directrices

Establece principios y directrices para realizar los diversos métodos de adquisiciones y procedimientos en los Programas de País de SM

Diciembre 2001

Enero 2010

Inglés

Francés

Español

Portugués

9 Explotación Sexual y Abuso de Poder

(Sexual Exploitation and Abuse of Power)

Código de Conducta

Se refiere a cualquier tipo de abuso de poder y explotación en las relaciones de trabajo entre los funcionarios de la FLM y aquellos a quienes se sirve

Diciembre 2005

Inglés

Francés

Español

Árabe

Portugués

Swahili

Nepalés

Khmer

Banghy

10 Mecanismo de quejas y

Política y

Traza la política, principios y

Abril Inglés

22

reclamos

(Complaints mechanism)

procedimiento trámite

procedimientos para presentar quejas, permitiendo así que todas las partes interesadas puedan tener retroalimentación de las quejas sobre el comportamiento del staff y del trabajo de la FLM/SM

2010 Francés

Español

Portugués

11 Medio Ambiente

(Environment)

Directrices

FLM

Presenta las directrices detalladas del desarrollo medioambiental para diversos sectores del Programa y pretende ser un instrumento a utilizarse en los programas y proyectos de SM

Marzo 1997

Inglés

Portugués

12 Operaciones de microfinanzas

(Microfinance Operations)

Directrices

Estas directrices ayudan en la comprensión y dirección general de los planes en los Programas de País individuales

Noviembre 2004

Inglés

13 Planeación, Monitoreo y Evaluación

(Planning, Monitoring and Evaluation)

Manual

Proporciona el marco de trabajo (directrices, procedimientos y formatos) para las actividades de PME en SM

2002 2007 Inglés

Parcialmente francés, portugués

14 Finanzas

(Finance)

Manual

Proporciona el marco de trabajo (políticas, directrices, procedimientos y formatos) para todas las actividades financieras en SM

2004 Julio 2008

Inglés

15 Operaciones

(Operations)

Manual

Proporciona el marco general para la administración de programas y operaciones, incluyendo

Manual de terreno 2002

Agosto 2008

Inglés

23

Finanzas, PME, Personal, Administración, Emergencias, Comunicación y Políticas y Directrices

16 Rendición de cuentas

(Accountability)

Directrices

Define el marco general de rendición de cuentas de SM

Agosto 2008

Agosto 2010

Inglés

17 Estándares en seguridad y procedimientos en prevención

(Security Standards and Preventive Procedures)

Manual

Diseñado para ayudar a tratar eficazmente con una gama de crisis, que van desde el secuestro express hasta los medios de comunicación. Es una base para la elaboración de los planes de seguridad de cada país

Octubre 2009

Inglés

18 Información y comunicación abierta

(Open Information and Communication)

Manual

Proporciona orientación al personal de SM en el tipo de información que puede ser compartido, así como el tipo de información que está sujeta a restricciones de divulgación

Octubre 2009

Inglés

19 Investigación

(Investigation)

Directrices

Proporciona directrices para la planificación, realización y gestión de una investigación formal para las quejas recibidas por SM. Incluye una visión general de los pasos clave que deben adoptarse y los asuntos que SM debe considerar cuando se realiza una investigación

Abril 2010

Inglés

Francés

Español

Portugués

20 Acción sin Mayo Españ

24

Daño and Do no Harm

2010 ol

25

ii. Análisis Institucional y Personal. Posibles Fuentes de Daños4

Esta herramienta debe ser trabajada en equipo al interior de la Organización. Requiere un entrenamiento anterior sobre lo que es el Daño y la ASD.

Sus resultados son insumo para realizar posteriormente el plan de acción institucional.

Fecha de la aplicación:

RAZONES UBICADAS EN LAS ESTRUCTURAS

ORGANIZACIONALES

No sucede

Sucede algunas veces

Sucede con mucha

frecuencia

1 Aplicación de políticas, estrategias y esquemas de manera inflexible.

2 Desconocimiento del contexto, de las historias, de la cultura, de aquello que es valioso para las comunidades.

3 Rivalidades entre los diferentes actores institucionales.

4 Demostraciones ostentosas de poder económico, político o de otra naturaleza.

5 Falta de coordinación intra e inter-institucional – Rivalidades por fondos -

6 Distancia entre instituciones y comunidades

7 No se hace gestión del conocimiento, ni se identifican ni asumen aprendizajes de experiencias.

8 No se preparan las estrategias de salida de los proyectos de manera oportuna.

9 Falta preparación adecuada en los empalmes durante las etapas de transición cuando hay cambios de directivos o de otras personas en instituciones/organizaciones.

10 Imposición de objetivos y principios institucionales sin concertación con las

4 RODRÍGUEZ, Ana Luz. Herramienta en proceso de prueba y validación. Colombia, 2010

26

preferencias de las comunidades donde se realizan los proyectos.

11 Se crean situaciones de dependencia nociva de las comunidades y de las personas hacia las Organizaciones/Instituciones.

12 Politización de las ayudas

13 Visiones cortoplacistas

14 Mezcla de acciones humanitarias o de desarrollo con acciones o mediaciones militares.

Total

RAZONES UBICADAS EN LOS AGENTES HUMANITARIOS O DE DESARROLLO

No sucede

Sucede algunas veces

Sucede con

mucha frecuencia

1 Falta formación de actitudes y de habilidades para discernir acertadamente en diferentes situaciones que plantean dilemas éticos.

2 Inexperiencia. Desconocimiento del contexto, de las historias, de la cultura, de aquello que es valioso para las comunidades.

3 Celos entre pares de la misma o de diferentes Instituciones/Organizaciones que coinciden en el territorio.

4 Falta aceptación para reconocerse como parte del medio y a veces también, del conflicto.

5 Rivalidades por los beneficiarios.

6 Desacuerdos por salarios o privilegios.

7 Distancia entre saber popular y saber científico y técnico

8 Se aborda la realidad de manera fragmentada, no se reflexiona sobre lo actuado. Se estandarizan las ayudas.

27

9 Falta de reflexión sobre los efectos y la responsabilidad por las consecuencias de lo actuado.

10 Resistencia a aceptar cambios de roles y de estilos, cuando hay relevos de directivos o de colegas de trabajo.

11 Subvaloración y desconocimiento de las posibilidades y de aquello que es valioso para personas y comunidades.

12 Inequidad en la distribución de los recursos.

13 Se sobre-estima el reconocimiento personal.

14 Personal a cargo, está “de paso”.

15 Falta de prudencia para establecer relaciones apropiadas.

Total