UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Por: Bruno de Souza Teixeira

Orientadora

Prof. Luciana Madeira

Rio de Janeiro

2015

DOCUMENTO PROTEGID

O PELA

LEI D

E DIR

EITO AUTORAL

2

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO NA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

Apresentação de monografia à AVM Faculdade Integrada

como requisito parcial para obtenção do grau de

especialista MBA em Auditoria e Controladoria.

Por: Bruno de Souza Teixeira

3

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus pela oportunidade, a minha

família, aos meus pais, professores, aos

amigos e todos aqueles que contribuíram de

alguma forma direta e indiretamente para meu

crescimento profissional ao longo da minha

vida.

4

DEDICATÓRIA

Dedico aos meus filhos, esposa, pais e a

minha pessoa, foi um desafio pessoal.

5

RESUMO

Este trabalho tem como objetivo principal, evidenciar o Controle Orçamentário

e Financeiro na Administração Pública, como instrumento que proporciona a

administração assegurar o bom gerenciamento das receitas e despesas públicas.

Com esse controle na Administração Pública fica em evidência indicadora de

excelência na execução das políticas públicas. Ele atuará sobre a Lei 4.320 que

estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos

orçamentos. O orçamento apresenta-se fundamentalmente como uma técnica da

qual o administrador dispõe para resolver o futuro, em termos realísticos, com uma

ação e um programa. A finalidade do controle orçamentário é fazer a monitoração

das metas comparando com o planejado e os reais, e corrigir falhas existente,

analisa-los e corrigi-los. Serão abordados, os aspectos históricos, os conceitos, a

definição, a fundamentação legal, tipos de controle, o conceito de Administração

Pública.

6

METODOLOGIA

Para elaboração deste trabalho foi realizado uma pesquisa

bibliográfica/documental, observando as avaliações dos escritores sobre o título,

através de livros, artigos de internet, textos, que tratam de Controle Orçamentário e

Financeiro na Administração Pública. Os principais autores pesquisados foram:

Domingos Poubel de Castro e Hely Lopes Meireles.

As limitações podem ser as dificuldades encontradas para a execução

da pesquisa. Podem ser dificuldades encontradas inviabilizando a resolução do

problema proposto no plano de pesquisa. Adotando-se o segundo significado dado

ao vocábulo 'limitação', este trabalho de pesquisa não se tem o intuito de criticar o

controle por parte da Administração Pública. Ele tem a intenção de apresentar a

eficiência e eficácia no Controle da Administração Pública para maior

economicidade nos gastos públicos.

7

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ------------------------------------------------------------------------- 8

CAPÍTULO I - Administração Pública ----------------------------------------- 11

CAPÍTULO II - Orçamento Público --------------------------------------------- 25

CAPÍTULO III-Controle orçamentário e financeiro na Administração Pública------

---------------------------------------------------------------------------------------------- 34

CONCLUSÃO -------------------------------------------------------------------------- 39

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA -------------------------------------------------- 41

WEBGRAFIA---------------------------------------------------------------------------- 42

ÍNDICE------------------------------------------------------------------------------------ 43

8

INTRODUÇÃO

Podemos definir a função de planejar como um processo racional para

definir objetivos, metas e meios de atingi-los, ou seja, a formulação sistemática de

um conjunto de decisões, devidamente integrado, que expressa os propósitos e

condiciona os meios para alcançá-los.

Um planejamento consiste na definição de objetivos, na organização de

recursos materiais e humanos, na determinação de métodos e formas de

ordenação, no estabelecimento de medidas de tempo, quantidade, na localização

espacial de atividades e outras especificações necessárias para canalizar

racionalmente o modo de agir de uma pessoa ou grupo.

Assim como a pessoa pode traçar, o próprio rumo de ação, pensando antes

de agir, ao invés de se deixar conduzir pelos hábitos, pelo sentimento, pela

ignorância ou por qualquer impulso irracional, assim também é permitido uma

entidade administrativa planejar o respectivo trabalho.

Planejar é logicamente, o requisito primário e mais importante da

administração. Consiste na ordenação sistemática de conduta para a consecução

de determinados propósitos. Se não houver um mínimo razoável de deliberação,

que as oriente, as ações não merecem o qualitativo de administrativas. O processo

de programar é parte necessária da função administrativa.

Embora toda essa explicação possa parecer supérflua, a verdade é que o

planejamento continua sendo um dos aspectos mais desleixado do trabalho

administrativo. Sabemos que os sintomas mais frequentes da patologia

administrativa são, entre outros: a falta de clareza sobre os propósitos principais, a

rotina que faz perder o rumo, subordinando os fins primordiais às técnicas e

métodos e o afobamento, que caracteriza urgência implacável da prática e

incapacita os administradores para o estudo e a meditação.

Considerando a necessidade do planejamento, organização e controle do

orçamento público na aplicação dos recursos de uma Administração Pública, se faz

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necessário um treinamento para todos os Secretários, Presidentes, Diretores e

servidores responsáveis por cada órgão público. As gestões das Administrações

Diretas e Indiretas são confiadas em pessoas pelo apoio político e não pela

competência.

O processo de Planejamento é retratado financeiramente em três

instrumentos básicos: a Lei de Diretrizes orçamentárias, O plano Plurianual e o

Orçamento Anual. Na elaboração desses instrumentos, desenvolvem-se esforços

para identificar e ordenar prioridades, compondo um esquema integrado e viável. O

que busca é o equilíbrio na distribuição de recursos para o atendimento das

carências apontadas pelos Planos.

Consequentemente é muito importante o sistema de planejamento,

programação e controle orçamentário-financeiro, pois a este sistema cabe a tarefa

de formulação de programas de governo, a sua execução e controle. É

responsabilidade também do sistema a tarefa de avaliar a execução dos planos e

realizar os ajustes necessários.

O Orçamento compatibiliza as metas com os recursos financeiros

disponíveis, exigindo-se que os programas de trabalho nele constante sejam

quantificados em termos físicos e financeiros. A intenção deste trabalho é de aprofundar o conhecimento do título

escolhido “CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO NA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA”, e trazer a oportunidade aos leitores deste trabalho, de incrementar o

conhecimento nos assuntos ligados a Administração Pública.

Essa pesquisa não tem a intenção de acabar com todas às dúvidas do título

abordado, mas de servir de orientação para futuros estudos, cabe destacar que este

trabalho terá contribuição teórica de diversos escritores abordando o assunto

voltado para o interesse da sociedade, considerando que a cada dia que passa,

aumenta as exigências da sociedade, relativos à transparência dos atos dos

gestores públicos, com isso visa abordar a importância da implantação do Controle

Orçamentário e Financeiro que para os leitores será de total relevância, porque este

tipo de assunto abrange a vida do contribuinte.

Será abordada no desenvolvimento deste trabalho, a importância do.

Controle Orçamentário e Financeiro na Administração Pública.

10

No Capítulo I, a pesquisa se baseará no tema base a Administração

Pública, sua definição, seus conceitos, sua fundamentação legal e os seus tipos.

No Capítulo II a pesquisa terá como base o Orçamento Público, seus

aspectos históricos, seus conceitos, os seus princípios e a sua estrutura.

A sua estrutura, os seus princípios, o Estado, a sociedade e o Governo.

No Capítulo III o Controle Orçamentário e Financeiro em uma

Administração Pública Municipal.

Palavras Chave: Administração Pública, Orçamento Público, importância e

Controle Orçamentário e Financeiro.

11

CAPÍTULO I

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.1 - Fundamentos direcionados da Administração Pública

A definição de “Administração Pública” relaciona-se à atividade desenvolvida

pelo Estado, através de ações executórias concretas, no qual buscam cumprir o

interesse público da sociedade. O Estado funciona, mas precisamente com a

integração dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, através do qual o Estado

visa realizar fins definidos.

O objetivo institucional da Administração Pública é o interesse em comum. A

sua organização pretendem ordenar de forma satisfatória os órgãos administrativos,

distribuindo funções, competências e capacitando os agentes públicos (pessoas

físicas) para a boa prestação dos serviços públicos, atingindo o interesse de todos,

objetivo maior do Estado em todos os setores do Governo e da Administração.

Na realização de suas atividades, a Administração deve observância aos

fundamentos básicos que é dito ou definido no texto constitucional art. 37 da

Constituição da República os quais explorados de forma harmonizada permitem o

controle sobre ela.

A administração Pública Federal foi estabelecida pelo Decreto-lei 200/67,

que a separou em duas áreas: Administração Direta e Administração Indireta. A

Administração Direta corresponde aos três poderes (Executivo, Legislativo e

Judiciário) e órgãos responsáveis pela condução da administração da União, como

os Ministérios. A administração Indireta compõe-se do conjunto de entes vinculado

em todos os Ministérios.

Domingos Poubel de Castro (2010), ao abordar o tema em relação à

Administração pública tem a concepção que:

“Administração Pública é o conjunto de meios institucionais,

materiais, financeiros e humanos organizados e necessários para executar

as decisões políticas. Esta é uma noção simples de administração pública

que destaca, em primeiro lugar, que é subordinada ao poder político. Em

12

segundo lugar, que é meio e, portanto, algo de que serve para atingir fins

definidos. Em terceiro lugar, denota seus aspectos: um conjunto de órgãos a

serviço do poder político e as operações realizadas, atividades

administrativas.”

1.2 Estrutura da Administração Indireta:

Administração Indireta se baseia no serviço prestado por pessoa jurídica criada pelo

poder público para exercer tal atividade.

Assim, quando a União, os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios,

prestam serviços públicos por seus próprios meios, diz que há atuação da

Administração Direita. Cria-se autarquias, fundações, sociedades de economia

mista ou empresas públicas e lhes repassa serviços públicos, haverá Administração

Indireta.

Segundo o inciso XIX do art. 37 da CF/88, alterado pela EC nº 19/98, somente compõem a administração Pública Indireta as autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas, e nenhuma outra entidade, valendo essa regra para todos os entes da federação. No âmbito federal, essa enumeração já era vista no Decreto-Lei 200/67, recepcionado pela CF/88.

Autarquias

São entidades públicas criadas por lei, com personalidade jurídica,

patrimônio próprio e receita própria. Elas possuem gestão administrativa e financeira

descentralizada e possuem autonomia. Apresentam natureza de pessoa jurídica de

direito público e com função própria.

Empresas públicas ou estatais

São entidades criadas por lei, com personalidade jurídica de direito privado,

patrimônio próprio e capital exclusivo da União. O Objetivo é a exploração de

atividade econômica que o governo acha ser conveniente aos objetivos do Estado.

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Fundações públicas

São criadas por lei específica e estruturadas por decreto. Realizam

atividades de interesse coletivo. São definidas como pessoas jurídicas de direito

privada.

Sociedades de economia mista

São definidas pessoas jurídicas de direito privado com participação do poder

público e de particulares. O objetivo são atividades econômicas ou de serviço de

interesse coletivo delegado pelo Estado.

Em relação aos princípios constitucionais, o dirigente público deve respeito

aos princípios da administração pública, estabelecido no artigo 37 da Constituição

Federal:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficiência.”

Os princípios sobrepõem-se às regras administrativas, por possuírem

natureza constitucional, embora não estejam codificados administrativamente. Os

princípios são definidos como espécies normativas de baixo grau de concretude na

esfera pública, mas que fundamentam e recomendam a interpretação das regras

administrativas. A fim de melhor entender como deve ser embasado o controle na

administração pública, será mostrado os princípios norteadores da administração

pública no país previsto em nossa Constituição Federal e Estadual.

•••• Legalidade: Considerado o principal princípio da Administração Pública, o é

o suporte e o máximo da atuação do administrador público, ao qual só é

permitido fazer o que a lei expressamente autoriza. A legalidade significa que

o administrador público está sujeito aos mandamentos da lei e às vontades

do bem comum, e deles não pode se desviar ou afastar, sob pena de praticar

ato inválido, ficando sujeito à responsabilidade disciplinar, civil e criminal,

conforme o caso.

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Ao conceituar o tema em relação ao Estado, Hely Lopes Meireles (1999)

lembra que:

“A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao

atendimento da lei. [...] As lei administrativas são, normalmente, de ordem

pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por

acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma vez

que contêm verdadeiros poderes-deveres, ir relegáveis pelos agentes

públicos. Por outras palavras, a natureza da função pública e a finalidade do

Estado impedem que seis agentes deixem de exercitar os poderes e de

cumprir os deveres que a lei lhes impõe.” (Meirelles 1999).

•••• Discricionariedade: É uma pequena liberdade que a autoridade pública

administrativa pode escolher uma solução conveniente e oportuna diante de

um caso concreto, dentro da delimitação legal dada pelo legislador. “A

autoridade tem de continuar a pensar a concepção legislativa e de concretizar

pelo caso particular.”

•••• Economicidade: Visa à redução de gastos nos serviços públicos, “a

Administração Pública escolhe procedimentos para oferecer serviços públicos

de qualidade por menor custo”.

•••• Eficácia: princípio que permite detectar o cumprimento das metas previstas.

Define-se pela relação entre o resultado almejado e o pretendido.

•••• Eficiência: Princípio da Ciência da Administração que foi evidenciado pela

Emenda Constitucional n° 19/98, trata-se de conceito econômico e constitui-

se no dever de boa administração. Busca estimular e conseguir os melhores

resultados com os recursos que dispõe ao menor custo, visando combater o

mau uso do dinheiro público e a falta de planejamento.

•••• Efetividade: Verifica se a meta pretendida está sendo alcançado, ou seja, se

as ações implementadas e suas metas estão produzindo os efeitos

desejados.

•••• Legitimidade: A finalidade pública é o que deve a Administração correr atrás,

servindo rigorosamente os fins para os quais o Estado foi criado.

•••• Motivação: É por meio da motivação que as ações podem ser controladas.

Todas as ações administrativas devem ser justificadas.

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•••• Razoabilidade/proporcionalidade: Princípios intimamente ligados e não

expressos no texto constitucional, métodos utilizados para resolver colisões

de princípios jurídicos, mas que vêm sendo aplicados desde longa data pela

doutrina e pela jurisprudência.

•••• Probidade administrativa: Operar com legalidade ética.

•••• Continuidade: O Administrador deve preservar pela continuidade das

atividades administrativas. Princípio que “se impõe e se garante pela própria

continuação da existência do Estado, independente da substituição periódica

dos governos”.

•••• Supremacia do interesse público: Compreende não só a supremacia do

interesse público sobre o privado, mas também a supremacia dos interesses

da coletividade (interesse público primário) sobre os interesses secundários

do Estado (considerados indispensáveis para a realização das atividades do

Estado), que com aqueles não coincidam.

•••• Publicidade: Divulgação oficial dos atos da Administração Pública deve ser

o, mas transparente possível. Princípio que não deve ser confundido com o

da Transparência, embora com ele guarde relação.

1.3 - Conceitos de Controle

A palavra controle tem início no latim rótulo, que designava a relação dos

contribuintes. A literatura revela diversos princípios sobre a palavra controle. O

dicionário Michaelis a denota da seguinte maneira: ”Ato de dirigir qualquer serviço,

fiscalizando-o e orientando-o do modo mais conveniente”. Era a partir da lista que

se contratava a operação do cobrador de imposto, o nome controle tem sido amplo,

significando também dominação (hierarquia/subordinação), direção (comando),

limitação (proibição), vigilância (fiscalização contínua).

O surgimento do termo na Língua Portuguesa deu-se em 1922, significando

ato ou efeito de controlar, registrar, inspecionar, examinar, monitorizarão

fiscalização ou exame minucioso obediente a determinadas expectativas, normas,

convenções etc. Consagrou-se o vocábulo, na técnica comercial que indica

inspeção que se processa nos papéis nas operações registradas nos

estabelecimentos comerciais.

16

Ultrapassando as fronteiras da Língua Portuguesa e adentrando-se no

campo do Direito, o controle aparece em duas versões: a do direito francês,

segundo a qual o controle implica o reexame de um ato, ou situação jurídica, e

outra, a do direito inglês, no sentido de poder diretivo, vigilância, predomínio sobre

uma atividade programada.

Diante da cobrança da população sobre a gerência dos bens públicos, este

controle é necessário sobre os atos praticados haja vista a necessidade de

controlar, verificar e averiguar as contas públicas que originalmente estavam ligadas

as finanças. O equilíbrio das finanças depende do controle que se exerce sobre os

gastos, de forma a compatibilizá-los com a receita. A idéia de controle esta

vinculada a de poder. Pode-se dizer que o controle é função inerente ao poder. Em

última análise, a necessidade de controlar o poder decorre do seu mau uso.

Na lição de Hely Lopes Meirelles (1999), “controle, na administração pública,

é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, Órgão ou

Autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”.

A relação com domínio e fiscalização torna a sociedade revés ao controle

pela idéia de tratar de burocratização, dominação e fiscalização como meio de

apontar seus erros e gerar alguma punição, intuição a qual dificulta a modernização

dos sistemas de controle.

Observa-se com clareza e amplitude da definição que o controle deve ser

realizado em todos os níveis e em todos os setores para ser produzido. Tanto os

cidadãos como autoridades, empresas ou chefes de família concordam, de maneira

quase unânime, que é necessário controlar. E, principalmente controlar as pessoas.

Roncalio (2009), ainda infere que controlar requer verificação

continuada dos procedimentos adotados, a fim de ajustar desvios em

confronto com os padrões, metas, programas estabelecidos anteriormente,

ou seja, efetuar uma análise comparativa constante entre o que foi planejado

com o executado.

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1.3.1 - Controle entre poderes:

Por se tratar de assunto de fundamental importância, o tema da separação

de poderes tem sido objeto de considerações ao longo da história por grandes

pensadores e jurisconsultos, dentre os quais podemos citar Platão, Aristóteles,

Locke, Montesquieu, entre outros, que culminaram no modelo tripartite conhecido

atualmente, inclusive como princípio constitucional no ordenamento jurídico

brasileiro (artigo 2º), também utilizado na maioria das organizações de governo das

democracias ocidentais, consagrado com a inserção do artigo 16 da Declaração

Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, nos idos de 1789. O modelo

tripartite atual consiste em atribuir a três órgãos independentes e harmônicos entre

si as funções Legislativa, Executiva e Judiciária.

• Administrativo: Consiste no poder-dever exercido pela própria

Administração Pública sobre seus atos e decorre dos princípios da

hierarquia e da autotutela. Ele emana da própria administração sobre

suas atividades, por sua iniciativa ou por provocação externa. Esse

controle permite que a Administração reveja seus atos quando ilegais,

inoportunos e inconvenientes; essa espécie de controle pode ser

exercida ex-ofício, ou seja, quando a própria autoridade competente

constata a ilegalidade, em ato praticado por ela mesma ou por agente

subalterno e age no sentido de correção.

• Legislativo: Controle Legislativo ou Parlamentar é aquele exercido

pelos representantes da sociedade, cuja legitimidade resta tanto para

os eleitos, quanto para as casas que compõem. Este controle se

subdivide em duas subespécies. A primeira é aquela exercida pelos

membros do Poder Legislativo, mediante seus órgãos representativos

(Congresso Nacional: Senado e Câmara de Deputados, no governo

Federal); Assembleias Legislativas, nos Estados; e Câmaras de

Vereadores, nos Municípios.

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• Judicial: Controle Judicial é aquele exercido exclusivamente pelo

Poder Judiciário, a quem cabe à análise, principalmente, da

legalidade dos atos administrativos praticados no âmbito do Poder

Executivo e na administração dos demais órgãos e entidades do

Poder Público. Poderá agir no exame dos atos praticados no âmbito

da Administração Pública, sejam eles vinculados ou discricionários,

no tocante ao aspecto da legalidade e da moralidade.

1.3.2 Controle de contas (pelos Tribunais de Contas)

Art. 2º - Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, órgão de

controle externo, em auxilio à Assembleia Legislativa e às Câmaras Municipais

sob sua jurisdição, compete:

I – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis

por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos Poderes do Estado,

e dos Municípios sob sua jurisdição, e bem assim, das entidades da

administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas ou

mantidas pelos referidos Poderes, os fundos e as contas daqueles que

derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano

ao erário;

II – exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial das unidades dos Poderes do estado e dos

Municípios, e das demais entidades referidas no início anterior.

Em relação aos controles, dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário

devem prestar contas aos Tribunais de Contas. A constituição Federal recepcionou

a estrutura vigente de tribunais, proibiu, no âmbito dos Municípios, a criação de

novos e definiu, em seu art. 71, que o controle externo das contas dos poderes

constituídos será exercido pelo Tribunal de contas da União. No art.75, estendeu

essa mesma regra aos demais tribunais de Contas dos Estados e do Distrito

Federal, bem como aos Tribunais aos Municípios. Assim trata a o Regimento Interno

do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro – Deliberação 167, de

10/12/1192 – Conselheiro José Gomes Graciosa – Presidente:

19

Antes de abordar o tema é preciso fazer uma reflexão sobre seu papel. Os

Tribunais de Contas são instituições importantes e fundamentais no processo de

sustentação da democracia, executando na defesa da boa e regular aplicação dos

recursos públicos. Os Tribunais têm uma grande tradição em quase todas as

democracias consolidadas, reunindo uma estrutura institucional bem definido.

1.3.3 - Quanto ao controle há de se verificar a existência de dois tipos:

• Controle interno: Compreende o plano de organização que a

Administração tem sobre seus próprios atos e agentes, é realizado por

órgão no âmbito da própria Administração Pública que deve atuar de

forma a proteger seus ativos, propiciar certa garantia de que os

objetivos e metas serão atingidos de maneira eficiente, eficaz e com a

necessária economicidade exigida para a boa administração do bem

público.

• Controle Externo: Aquele realizado pelos órgãos auxiliares, estranhos

à Administração Pública que terão seus atos inspecionados, podendo

ser feito pelo Ministério Público, sociedade em geral, Tribunais de

Contas e pelo Poder Legislativo.

O controle ele pode ser:

• A priori: Realizado antes do surgimento do ato e tem como principais

aspectos as funções autorizativas e orientadoras.

• Concomitante: Quando o controle se faz em todas as etapas do

nascimento do ato administrativo, sua principal característica é o caráter

orientador.

• Posteriori: Quando o controle se faz após emanação do ato, ainda pode ter o

condão corretivo ou punitivo dependendo do ato.

20

1.4 - O Controle na gestão pública brasileira

Dirigir o Estado é função do Poder Executivo conforme previsto no artigo 1º

da Constituição Federal de 1988. Sendo que “todo poder emana do povo” esse não

administra diretamente o Estado e por esta razão são eleitos seus representantes os

quais deverão aplicar as devidas normas para alcançar o pretendido e total

interesse público e da coletividade.

No manejo dos instrumentos à busca do interesse público coletivo, no direito

e uso dos poderes que são atribuídos aos agentes públicos para alcançar essas

finalidades, podem os mesmos ultrapassar os limites legais e se acometer em

excessos e ilegalidades. Por tal motivo, é indispensável à fiscalização e controle dos

atos da Administração Pública.

É verdade que, na Administração Pública, a ocorrência de fraudes, atos de

improbidade administrativa, de desvio e de ineficiência dos seus serviços implica em

fragilidade e ineficácia dos controles adotados. Quando as situações ocorrem, as

consequências dizem respeito a toda a sociedade, em especial, os mais

necessitados que dependem quase que exclusivamente dos serviços ofertados pelo

Estado, dessa forma, revelam a pior forma da gestão pública.

Além do que, administrar o que é público em um quadro de limites de

recursos e demandas sempre crescendo, obriga aos que integram a Administração

Pública uma preocupação cada vez maior com a melhoria dos instrumentos de

controle e eficiência no uso de recursos sob sua responsabilidade, seja no âmbito

institucional ou pessoal.

Em Administração Pública, o controle é indispensável para a verificação

correta da aplicação dos recursos provenientes de taxas e impostos. Todo o ente

estatal submete-se a obrigatoriedade de prestar contas dos recursos de que se

utilize, observando os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficiência.

No estado atual o Controle tem um papel importante na gestão da coisa

pública. Para todas as atividades da administração se prevê um controle, seja em

abstrato (quando a atividade não fora prevista e se controla de maneira genérica),

seja ele pontual (quando se estabelecem controles para certa atividade).

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A intenção do controle da Administração Pública, em sentido maior, é de

verificar se o gestor aplica os recursos que lhes são repassados de maneira

responsável, eficiente e moral. A Administração Pública, no exercício de suas

funções, está sujeita ao controle dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de

exercer, ela mesma, o controle sobre os seus próprios atos. Esse controle é

essencial em poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função, já que, à sua

intenção corretiva, o controle não pode ser renunciado nem atrasado, sob pena de

responsabilidade de quem se omitiu. Porém, o controle na administração pública

representa um instrumento da democracia tanto que do texto da Declaração dos

Direitos do Homem e do Cidadão, artigo 15, extrai-se que “A sociedade tem o direito

de pedir contas a todo agente público sobre sua Administração”.

O Controle Administrativo decorre da própria administração sobre suas

atividades, por sua iniciativa ou por provocação externa. Esse controle permite que a

Administração possa rever seus atos quando ilegais, inoportunos e inconvenientes;

essa espécie de controle pode ser exercida ex-offício, ou seja, quando a própria

autoridade competente verifica a ilegalidade, em ato praticado por ela mesma ou por

outro agente subalterno e age no sentido de correção.

Guerra (2005) aborda de maneira precisa os diversos entendimentos

sobre o “Controle”, destacando que:

Em síntese, controle da Administração Pública é a possibilidade de

verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por outros

Poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial

de um Poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme

aos modelos desejados anteriormente planejados, gerando uma aferição

sistemática. Trata-se, na verdade de poder-dever, já que, uma vez

determinado em lei, não poderá ser renunciado ou postergado, sob pena de

responsabilização por omissão do agente infrator.

22

1.5 Aspectos inerentes ao controle interno e municipalidade

A função de fiscalização e de controle, tal como a conhecemos hoje, surgiu

com o constitucionalismo e o Estado de Direito implantado com a Revolução

francesa. Atualmente, o controle interno integra a administração a fim de subsidiá-la

quanto ao cumprimento dos seus objetivos.

Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis – Lei 4.320 comentada

2002/2003 afirma que “O controle interno, como o externo, não é

estritamente pessoal, mas de natureza funcional. É de importância vital para

a Administração e necessária se faz a sua definitiva institucionalização, a fim

de permitir conhecer os resultados que estão sendo obtidos através dos

gastos públicos”.

O controle interno remonta ao realizado pela própria Administração sendo

inerente a cada um dos Órgãos e entidade dos Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário no exercício de suas atividades administrativas. É o controle decorrente

de órgão integrante da própria estrutura na qual se insere o órgão fiscalizado.

Também chamado de autocontrole ou controle administrativo, finca-se no principio

da autotutela, referindo-se à verificação das metas anteriormente fixadas na lei

orçamentária, os resultados alcançados, isto é, a eficiência e eficácia da gestão

contábil, orçamentária, financeira e patrimonial.

O controle interno é aquele que o Poder Público exerce sobre seus próprios

atos, objetivando assegurar a execução desses atos dentro dos princípios básicos

da administração pública definidos pelo art.37 da Constituição Federal, ou seja,

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O Supremo Tribunal Federal, nas Súmulas nº 346 e 473, respectivamente,

reconhecem amplamente este poder de autotutela, litteris:

“A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios

atos”. “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de

vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou

revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os

direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

23

Desde a década de 1960 a administração pública brasileira tem a obrigação

legal de manter um sistema de controle interno que possibilite o acompanhamento e

a fiscalização dos recursos públicos, sendo ainda mais enfatizada com a

promulgação da Constituição Federal de 1988 que, além de exigir sua implantação

nos três Poderes, reiterou a necessidade de manutenção do sistema de controle

interno aos municípios e especificou a atuação na fiscalização contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial.

Nesse sentido o artigo 74 da Constituição Federal, em vigor, assim

menciona os objetivos do controle interno:

Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma

integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a.

Execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e.

Eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e.

Entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos.

Públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem.

como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Ainda neste sentido, Piscitelli (1998) menciona aquilo que julga como

aspectos relevantes do Controle Interno.

• Os aspectos eminentemente contábeis, formais e legais, revisando e/ou

verificando as operações;

• O aspecto da eficiência, que concerne aos meios empregados, verificando os

recursos utilizados para a consecução dos objetivos da organização;

• O aspecto da eficácia, verificando o produto, os programas e os fins

perseguidos;

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• O julgamento da própria administração, disponibilizando e tornando

transparente uma prestação de contas de qualidade e os resultados.

Atualmente, o Controle Interno figura como uma espécie de controle

operacional o qual incide sobre a execução das atividades administrativas,

apreciadas pelo ângulo operacional, compreendendo a economia, a eficiência e a

legitimidade.

A Constituição da República, quando trata da organização do Estado, no

capítulo que sobre as atribuições dos Municípios, artigo 31, estabelece que a

fiscalização dos Municípios seja exercida por seu poder legislativo (que o fará

mediante controle externo) e pelo próprio Poder Executivo Municipal por meio de

seus sistemas de controle interno (autocontrole). O controle sobre seus próprios

atos pode ser exercido ex-officio, isto é quando a própria autoridade competente

constata algum vício e age no sentido de correção; ou pode ser provocada pelos

administrados, visando o reexame do ato praticado, por meio de recurso

administrativo.

Utiliza como base de trabalho o conceito de que a administração pública

deve ser austera e cautelosa no uso do dinheiro público, visando o baixo custo e

qualidade dos serviços e aquisições, gerando o máximo de benefícios no emprego

dos recursos públicos, evitando os desperdícios e garantindo rentabilidade social.

O controle interno segundo Castro (2010) tem como objetivo auxiliar o

administrador público e funcionar como instrumento de defesa e proteção do

cidadão. Com isso, passa-se a ter uma nova visão do controle e ele deixa de ser um

visto como instrumento de repreensão para funcionar em parceria com os servidores

responsáveis pela execução e com o administrador para garantir a segurança dos

mesmos e do bem público.

No próximo capítulo abordaremos o tema Orçamento Público.

25

CAPÍTULO II

ORÇAMENTO PÚBLICO

2.1. Aspectos Históricos

Na sociedade o sistema jurídico está estruturado para que os cidadãos, os

destinatários das ações estatais, não sejam surpreendidos por medidas que

acontecem de forma inesperada tomada pelos governantes. Isso justifica a

importância da existência do orçamento público, cujas origens se confundem com o

surgimento do Estado de Direito. Aliás, a questão de ordem financeira do poder

público foi a primeira área a ser atingida na passagem do Estado Absoluto para o

Estado de Direito. O modo de ver que os gastos dos governantes devem ser

previamente autorizados vem desde o ano de 1217, com a edição do Reino Unido.

A trajetória histórica do orçamento público remonta aos tempos de antanho,

a uma época em que o rei ou imperador era o próprio Estado. Não havia, então,

distinção entre as finanças particulares do soberano e as do Governo. Com o

crescimento do Estado, tornou-se necessário proceder a uma melhor organização

de suas receitas e despesas, nascendo assim o orçamento público. O seu

aprimoramento o transformou em uma ferramenta indispensável para as instituições

governamentais. Sua história foi marcada por árduas e multisseculares lutas

políticas, que o tornaram um instrumento absolutamente necessário ao equilíbrio

dos interesses antagônicos em volta do poder. Sendo assim em todas as esferas de

governo, desde a sua origem até os dias de hoje, em face de sua relevância para

todos os segmentos da sociedade. A origem etimológica da palavra orçamento, de

acordo com Pinto (1956), está, em geral, fortemente vinculada ao termo italiano ou

ao latino (urdir), que tem o significado de planejar, calcular. Percebe-se que o efeito

de planejar as ações está há muito tempo intimamente vinculado às ações

orçamentárias.

26

2.2 A Evolução do Orçamento Público no Brasil

A vinda do rei D. João VI ao Brasil permitiu ampliar a abertura dos portos

brasileiros. Com maiores impostos aduaneiros, iniciou-se o processo de organização

das finanças públicas, culminando com a criação, em 1808, do Erário Público e do

Regime de Contabilidade. No Brasil, o orçamento público também sempre constituiu

um poderosíssimo instrumento de controle dos recursos financeiros gerados pela

sociedade, os quais retornam a essa mesma sociedade na forma de bens e serviços

prestados. É tão importante que, historicamente, todas as constituições federais e

estaduais, bem como as leis orgânicas dos municípios, sempre consagraram

dispositivos sobre a programação como categoria do orçamento público, desde a

época do Império até os dias atuais.

A primeira constituição do Brasil, outorgada em 25/03/1824 por Dom

Pedro I, atribuiu à Câmara dos Deputados a iniciativa das leis para instituir impostos

(art. 36, nº 1) e estabeleceu a exigência da apresentação de uma proposta de

orçamento.

A segunda constituição brasileira, promulgada em 24/02/1891, veio logo

após a proclamação da República. Com ela foram implantadas importantes

modificações na distribuição de competências para a elaboração, tramitação e

aprovação do orçamento.

A terceira constituição da Nação, outorgada em 16/07/1934, perdeu

espaço o Legislativo e voltou a reinar absoluto o Executivo, a quem cabia elaborar e

decretar o orçamento. Nela as questões de ordem orçamentária mereceram

destaque, ao serem classificadas em uma seção própria.

A quarta constituição brasileira foi decretada em 10/11/1937, como

resultado de um regime político fortemente autoritário, denominado Estado Novo.

A quinta constituição do Brasil foi promulgada em 18/09/1946, logo após

a redemocratização do País. Pelo seu conteúdo, o Executivo continuou a elaborar o

projeto de lei orçamentária, passando, porém, a encaminhá-lo às casas do

Congresso para discussão e aprovação, inclusive com a prerrogativa de emendas.

A sexta constituição brasileira outorgada em 24/01/1967, estabeleceu

regras de orçamento única e exclusivamente a favor do centralizador Poder

27

Executivo, estendendo-as inclusive aos Estados e municípios. A grande decepção,

em matéria de orçamento, ficou por conta da retirada sumária das prerrogativas do

Poder Legislativo quanto às iniciativas de leis e emendas que criassem ou

aumentassem despesas. Assim rezava o artigo 65:

“É de competência do Poder Executivas a iniciativa das leis

orçamentárias e das que abram créditos, fixem vencimentos e vantagens

dos servidores públicos, concedam subvenção ou auxílio ou de qualquer

modo autorizem, criam ou aumentam despesas.” §1.º - Não será objeto de

deliberação a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de

cada órgão, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu

montante, natureza e objetivo.

Finalmente, em 05 de outubro de 1988, o País recebeu sua sétima Carta

Magna em vigor atualmente. Essa constituição atribuiu ao processo orçamentário

uma seção especial e à parte: Titulo VI – Da Tributação e do Orçamento, Capítulo II

das Finanças Públicas, Seção II dos Orçamentos.

A partir da sua promulgação ocorreram mudanças substanciais na prática

orçamentária, devido às alterações impostas. Como decorrência, em nível de

Estados e municípios, novas práticas avançadas foram introduzidas.

.

2.3 Conceito

Forma de que dispõe o Poder Público, em qualquer de suas esferas,

para expressar, em determinado período de tempo, o seu programa de atuação,

distinguir a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como os gastos

a serem efetuados.

É a concretização da ação planejada do Estado na manutenção de suas

atividades e na execução de seus projetos.

28

2.4 Princípios orçamentários

Os princípios orçamentários são normas fixadas em lei, ou formas aceitas

historicamente com interesse em dar transparência às ações públicas.

2.4.1 Lei 4320/64 – Normas gerais de direito financeiro para

elaboração e controle dos orçamentos estabeleceu vários

princípios sobre orçamento:

a) Anualidade: O orçamento coincide com o ano civil e limita-se a 1º de janeiro a

31 de dezembro.

b) Discriminação: Dar maior transparência ao processo orçamentário, permitindo

a fiscalização parlamentar, dos órgãos de controle e da sociedade em a

alocação dos recursos do Poder Executivo.

c) Equilíbrio: Equilíbrio entre as receitas e despesas, no qual, onde deve haver

receitas para cobrir as despesas.

d) Legalidade: O princípio da Legalidade proibiu o início de projetos e programas

que não estão na LOA.

e) Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesas estarão alocadas na Lei de

Orçamento pelo os totais.

f) Universalidade: A Lei orçamentária deverá ter todas as receitas e despesas

para maior controle parlamentar referente aos gastos e receitas do Poder

Público.

2.5. Estrutura do Orçamento

O Governo para alocar recursos no órgão público é necessário

organizar em estruturas administrativas compreendendo:

a) Planejamento: Elaboração do PPA, LDO e LOA.

29

b) Programação: Elaboração de ações com atividades ou projetos

estabelecendo metas e objetivos, integrando o planejamento e o

orçamento.

c) Orçamentação: Operacionalização para elaborar o orçamento com

viabilidade orçamentária e financeira.

d) Execução: Fatos e atos praticados pela Administração para

implementação das ações.

e) Controle: Visa verificar a execução orçamentária e financeira do gestor e

sua eficiência.

As ações previstas no orçamento público - gastos com pagamento de

pessoal, obras, serviços e programas sociais - devem ser programados na

forma de projetos e atividades para os diversos órgãos da Administração

Municipal. Sob a perspectiva legal, projeto é um conjunto de operações

relativas a obras, serviços públicos ou programas sociais que possui inicio

e fim. A realização dessas operações obedece a um limite de tempo e

resulta em um produto final, como por exemplo, "Abertura e Pavimentação

de Vias Públicas". Já atividade pode ser definida como um conjunto de

operações 34 Entendendo tudo que também se refere a obras e serviços

públicos, mas com um cará- ter de continuidade. Essas operações

específicas se realizam de modo contínuo e são necessárias à

manutenção e operacionalização das ações governamentais. Um exemplo

são os "Serviços Administrativos e Financeiros" ou a "Manutenção de

Prédios Públicos". Na prática, projeto e atividade são títulos dados às

ações governamentais de acordo com a deliberação da Administração

Municipal. Em virtude disso, há uma grande variação de nomes e

imprecisão na titulação, dependendo da prefeitura que for. Com

frequência, alegando-se dispor de maiores facilidades para a execução do

orçamento, as prefeituras dão títulos genéricos, o que acaba por não

mostrar claramente o seu programa de trabalho. Esse caráter genérico

possibilita que uma mesma ação tenha suas despesas distribuídas por

mais de um projeto/atividade ou ainda que um projeto/atividade contenha,

de fato, mais de uma ação, dificultando a apreensão de sua verdadeira

30

natureza. O programa de trabalho que está no orçamento é classificado

de acordo com a unidade orçamentária (secretaria, superintendência,

fundo, empresa, fundação, administração regional, autarquia) responsável

por sua implementação. Nas unidades, as despesas são classificadas de

acordo com as atividades e projetos que vão ser desenvolvidos durante o

ano. Forma de classificação A legislação orçamentária em vigor

estabelece que o programa de trabalho a constar do orçamento deve vir

acompanhado de metas físicas. No entanto, essa exigência é cumprida

apenas formalmente. De modo geral, as administrações públicas não

possuem órgãos ou mesmo metodologias para dimensionar claramente

resultados a serem alcançados. É possível verificar, nos orçamentos, que

falta correspondência entre as metas e o valor apresentado. De acordo

com a Lei 4.320/64, os projetos e atividades devem ser classificados de

acordo com a função, o programa e o subprograma em que se

enquadram. Com essa classificação, é possível obter um panorama global

da distribuição dos recursos orçamentários conforme os setores sociais

(Saúde e Saneamento, Educação e Cultura, Desenvolvimento Regional,

Agricultura, Habitação etc.). Normalmente, essa classificação é realizada

ao final da elaboração do orçamento. Também segundo a Lei 4.320/64, a

Lei Orçamentária deve apresentar a classificação dos gastos de acordo

com o elemento de despesa, que estabelece a destinação dos recursos.

Nesse caso, cada projeto/atividade deve estar acompanhado do tipo de

gasto e do valor correspondente necessário à sua viabilização, como, por

exemplo, pessoal, obrigações patronais, equipamentos, material de

consumo etc. O elemento de despesa é normatizado pela Lei 4.320/64. A

legislação orçamentária não exige, mas permite o detalhamento do tipo de

gasto por item. Quando utilizado, esse procedimento é normalmente

praticado durante a execução orçamentária. Assim, na emissão do

empenho, além de ser registrado o título do projeto/ atividade utilizada e a

classificação restante da despesa, aparece também o que está sendo

adquirido, como, por exemplo, no caso de despesa com material de

consumo (material de escritório ou material de limpeza) ou com

31

equipamentos e material permanente (equipamentos de informática ou

veículos). Isso favorece o acompanhamento da natureza dos gastos. 36

Entendendo tudo Toda essa classificação aparece no orçamento no

Quadro de Detalhamento de Despesas - QDD. Nele vêm descritos, por

unidade orçamentária, os títulos de cada projeto/atividade com sua

respectiva classificação funcional-programática e elemento de despesa.

2.6. O controle da execução orçamentária e financeira: Avaliação

Transparência e Fiscalização.

A nova Constituição Federal, ao expandir o campo de competência

do Tribunal de Contas da União, atribuindo-lhe a avaliação do cumprimento de

metas governamentais dos resultados da gestão dos recursos públicos, estendeu

também, aos tribunais de Contas dos Estados e Tribunais e Conselhos de contas

dos Municípios essas atribuições.

Tal ato revela a preocupação com a busca da eficiência e eficácia da

administração pública, nos seus diferentes níveis, definindo um sistema

de controle que inclua não apenas os aspectos legalísticos, mas que

permita, além disso, a avaliação dos resultados alcançados.

Segundo a Lei nº 4320 / 64 determinou que o controle da

execução orçamentária compreendesse a legalidade dos atos geradores

de receitas e despesas, a fidelidade funcional dos agentes da

Administração pública e o cumprimento do programa de trabalho,

expresso em termos monetários, em termos de realização de obras e de

prestação de serviços.

A Constituição Federal de 1988 reafirma esse mandamento da Lei

4320 / 64, quando dispõe sobre os sistemas de controle interno e externo:

“Art., 74 – Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário

manterão, de forma integrada, sistema de controle interno e externo:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano Plurianual,

a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

32

II – comprovara legalidade e avaliar os resultados, quanto à

eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos

órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de

recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e

garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão

institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem

conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão

ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade

solidária.

§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato

é parte legítima para na forma da lei, denunciar irregularidades ou

ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

“Art. 70” – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial da União e das entidades da administração

direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,

aplicação das subvenções e renúncia das receitas, será exercida pelo

Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo controle interno

de cada poder.

Art. 71 – O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será

exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

(...)

Art. 75 – As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no

que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de

Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e

Conselhos de Contas do Município.

A Leitura dos artigos 70, 71, 74 e 75 permite que se chegue à

seguinte conclusão: a fiscalização da gestão pública (incluindo todos os

aspectos citados) far-se-á através de um sistema de controle interno,

centrado no cumprimento de metas e na avaliação de resultados, que

33

servirá de apoio ao controle externo, a cargo do Congresso Nacional,

auxiliado pelo Tribunal de Contas da União. Tal ação, feitas as devidas

adaptações, repetir-se-á no âmbito estadual e municipal.

No próximo capítulo abordaremos o tema Controle Orçamentário e

Financeiro na Administração Pública.

34

CAPÍTULO III

CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (Prefeitura de Niterói).

3.1. CONCEITO INSTITUCIONAL

A Secretaria de Planejamento, Modernização da Gestão e Controle

(SEPLAG) é um órgão novo dentro da Prefeitura Municipal de Niterói. A SEPLAG

nasceu da antiga Controladoria do Município, tendo em vista a necessidade de

desenvolver uma Prefeitura com foco em planejamento e modernização da gestão,

além de investir em novas funções e atributos, através de um código de ética e

conduta para atender o controle das contas e gastos do Município. As três áreas da

SEPLAG são distintas, entretanto trabalham de forma extremamente complementar.

A Subsecretaria de Planejamento e Orçamento é o órgão de coordenação e

monitoramento de todo o Sistema Municipal de Planejamento Estratégico da

Administração Pública Direta e Indireta, subsidiando diretamente o titular da

SEPLAG e o Prefeito na definição das diretrizes e ações que fundamentam os

Planos e Programas de Metas da Gestão Governamental. Estas funções gerais

atribuídas a Subsecretaria de Planejamento são desenvolvidas tomando como

premissa a integração dos instrumentos de planejamento que partem do Plano

Plurianual – o PPA, como exigência constitucional, e se entrelaçam com os projetos

estruturadores, servindo de “fio condutor” e subsidiando ao longo dos anos, a

concepção dos demais instrumentos de planejamento orçamentário.

A Subsecretaria de Modernização da Gestão implementa projetos que

aumentam a eficiência do uso de recursos materiais e humanos da Prefeitura. Seus

projetos apoiam o desenvolvimento das competências profissionais dos servidores,

a implantação das melhores práticas na administração municipal, e a reformulação e

institucionalização dos seus processos. Um dos focos da Modernização da Gestão é

o dimensionamento da administração, bem como o desenho das competências

35

necessárias ao desempenho das tarefas de cada órgão ou entidade. Todas as

atividades de modernização da gestão têm a finalidade de aperfeiçoar os

mecanismos de contato que promovem a interação entre o cidadão e o Município, e

também aumentam a qualidade dos serviços prestados à população.

O Controle Interno da SEPLAG é o conjunto de atividades interligadas com

vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades públicas sejam

alcançados de forma confiável, nos termos da legislação vigente, nos três níveis da

Federação.

3.1. PLANEJAMENTO E CONTROLE

A SEPLAG é o órgão responsável por exercer o controle contábil, financeiro,

orçamentário, licitatório, contratual, fiscal e patrimonial das entidades da

Administração Direta, Indireta e Fundacional, constituindo parte de um sistema de

controle interno.

Tal sistema abrange um Órgão Central, atribuído a Subsecretaria de

Controle, e às unidades setoriais subordinadas aos diversos órgãos e entidades das

Administrações Direta e Indireta.

A SEPLAG em 2014 vendo a necessidade do maior controle, eficiência,

transparência e integração de políticas públicas, implantou o software E-CIDADE

que na parte financeira, orçamentária e contábil integrou todos os 18 sistemas

contábeis de execução orçamentária e fiscal da administração municipal. Essa

medida foi tomada devida algumas Secretarias da Administração municipal possuir

um sistema próprio de contabilidade e execução fiscal, que no final do ano para

fechar o balanço contábil havia alguns atrasos ocasionando pequenos desconfortos.

A Prefeitura com a implantação do sistema ganhou, mas em eficiência no

gerenciamento preciso das informações e diagnósticos resultando na melhoria da

qualidade da gestão pública do acompanhamento das receitas e despesas,

agilidade, transparência, com a população podendo acompanhar a execução

36

financeira no portal da transparência. Com o apoio do sistema colocou a

administração pública municipal no século XXI.

Se a modernização da gestão pública é o caminho inevitável para

consolidação democrática e melhoria da qualidade de vida, a participação – virtual

ou presencial – dos cidadãos é cada vez mais importante. Não é possível

concretizar todas as demandas sociais em um ano e nem em um governo, portanto,

é indispensável à construção de espaços permanentes de escuta e diálogo da

sociedade civil para hierarquização de prioridades, para pactuação de planejamento

e metas que contemplem os diversos setores e regiões da cidade.

No Portal da Transparência a população pode acompanhar algumas

informações como:

Despesas

Que é um espaço destinado à consulta das despesas públicas, que

representam o conjunto de dispêndios da administração pública para garantir o

funcionamento dos serviços públicos. Neste ícone são informados os valores do

empenho, liquidação e pagamento que representam os três estágios da execução

orçamentária. Também é possível verificar informações da despesa efetuada de

forma detalhada, como o número do processo de sua execução, classificação

orçamentária, beneficiário do pagamento, bem fornecido e procedimento licitatório

realizado.

Receita

Espaço destinado à consulta das receitas públicas composta pela soma de

ingressos, impostos, taxas, contribuições e outras fontes de recursos arrecadados

para atender às despesas públicas. Neste ícone são informados os valores de todas

as receitas dos órgãos e entidades da Prefeitura, compreendendo: previsão,

lançamento e arrecadação, inclusive referentes a recursos extraordinários.

37

Com a implantação do sistema, Niterói em dezembro/2015 alcançou nota 10

no ranking da transparência elaborado pelo Ministério Público Federal (MPF) e a

Controladoria Geral da União (CGU).

3.2. CONTROLE ORÇAMENTÁRIO

Após a Lei que estima a receita e fixa a despesa do Município de Niterói

para o exercício financeiro dos anos e após a distribuição da despesa por órgãos ou

funções, a Prefeitura limita a emissão de empenho por cada órgão para maior

controle, exemplo: A Secretaria de Saúde possui o orçamento anual de R$

1.200.000,00 (Um Milhão e duzentos mil reais) a SEPLAG limita mensalmente a sua

despesa em até R$ 100.000,00 (cem mil reais), ou seja, pegou o total da receita e

dividiu por 12 meses, porém pode ser também por bimestre, trimestre,

quadrimestre... depende da necessidade.

Outro item importante no controle orçamentário e na realização das metas

do Município é que, o chefe do poder executivo reuni trimestralmente todos os seus

Secretários, Presidentes e Diretores dos órgãos para avaliação e acompanhamento

dos Projetos/Atividades e da execução orçamentária para cumprimento da Lei de

Regularidade Fiscal.

Para maior controle e equilíbrio econômico entre as receitas e despesa Foi

criada em 2013 uma Comissão de Programação Financeira e Gestão Fiscal –

CPFGF no Município.

A CPFGF é incumbida de zelar pelo atendimento das disposições previstas

nas normas de execução orçamentária, bem como pelo acompanhamento dos

parâmetros da Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de

Responsabilidade Fiscal - LRF, visando à prevenção de riscos e a correção de

desvios que possam afetar o equilíbrio das contas públicas do Município. Qualquer

processo de solicitação de prestação de serviço pelos órgãos ou solicitação de

38

compras de mercadorias que ultrapassem R$ 100.000,00 (cem mil reais) o

processo automaticamente é obrigatório passar pela autorização da comissão.

Com esses mecanismos a Administração Municipal vem superando a grave

crise financeira que está acontecendo no momento.

39

CONCLUSÃO

A prática dos chefes do poder executivo em colocar pessoas para

assumirem algumas pastas (Secretarias) sem conhecimento em Gestão Pública e

Leis de Orçamentos Públicos por alguns interesses políticos, acarreta na má gestão

dos órgãos levando a péssima qualidade do serviço à sociedade. As pessoas de cargo

em comissão nomeadas por livre iniciativa do gestor eleito são contratadas

independentemente de sua qualificação, e os profissionais concursados, em sua

maioria, apesar de aprovados em concurso público de provas e títulos, também não

possuem qualificação suficiente para desempenhar a função e o cargo que lhes

cabe.

Essa falta de qualificação específica faz com que muitas vezes o

profissional não tenha a visão sistêmica necessária para exercer seu papel, já que

não tem consciência de que faz parte de um todo muito maior que suas próprias

funções setoriais, e que o seu desempenho individual acaba sendo, interligado com

o desempenho dos outros funcionários e setores como um todo.

Assim, em decorrência da falta dessa tão almejada visão sistêmica por parte dos

servidores públicos, muitos são os prejuízos causados à Administração Pública,

impossibilitando, consequentemente, um desenvolvimento pleno das práticas

necessárias para uma gestão pública de excelência.

Após esse levantamento apresentado neste trabalho verifica-se que o

controle Orçamentário e Financeiro na Administração é fundamental para qualquer

setor público e deve ser compreendido de forma ampla, não está limitado apenas

aos aspectos financeiros e administrativos, pois compreende todo o conjunto de

métodos e ações implementadas dentro de determinado órgão administrativo,

criando uma cultura de transparência, efetuando comparação entre os resultados

previstos e os realizados em sintonia com o interesse público constatou-se, pela

pesquisa, a importância do controle com o dinheiro público.

No entanto, salienta-se que a pesquisa não esgotou completamente a

temática do controle na administração pública, tão somente, demonstrou que a

modalidade em comento, poderá ser empregada através dos recursos da tecnologia

40

da informação, resultando em um processamento mais célere e menos

burocratizado no que tange o orçamento público. Desta forma, ressalta-se como

ponto principal o maior controle entre os Secretários, gerando maiores benefícios à

Administração Pública.

O trabalho evidenciou a necessidade da presença efetiva do Controle

Orçamentário e Financeiro na Administração Pública, que constitui uma das

ferramentas indispensáveis no combate ao desvio de conduta e ao erro, fatores que

distorcem os parâmetros sensíveis ao probo funcionamento do organismo público.

41

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil.

São Paulo: Rideel 2009.137p.

BRASIL- Lei n.º 4.320, comentada [por] J. Teixeira Machado Jr. [e] Heraldo da

Costa Reis. 32ª.edição. Rio de Janeiro, IBAM, 2008.

CASTRO, Domingos Poubel de. Auditoria, Contabilidade e Controle Interno no

Setor Público. 3º ed. São Paulo: Atlas, 2010.

GUERRA, Evandro Martins. O controle interno e interno da administração

pública. 02 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005.

MACHADO Júnior, J. Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada:

com a introdução de comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 31. Ed. Rio de

Janeiro: IBAM, 2002/2003. P 37

PISCITELLI, Roberto. O controle interno na administração pública federal

brasileira. Brasília. ESAF, 1998.

RONCALIO, Patrícia Michele. Controle interno na administração pública

municipal: um estudo sobre a organização e a atuação de órgãos centrais de

controle interno de municípios catarinenses com mais de 50.000 habitantes,

frente às funções estabelecidas na Constituição Federal. 2009.

SILVA, Lino Martins. Contabilidade Governamental, 2004.

TCE-RJ - Apostila de Orçamento Público Básico, 2007.

42

WEBGRAFIA

http://www.seplag.niteroi.rj.gov.br:8080/site/index.jsf;jsessionid=42263B4960EA87C7

13D86CBEBDF8DDC6

http://www.dbseller.com.br/

43

ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO-----------------------------------------------------------------------------2

AGRADECIMENTO-----------------------------------------------------------------------------3

DEDICATÓRIA-----------------------------------------------------------------------------------4

RESUMO ------------------------------------------------------------------------------------------5

METODOLOGIA----------------------------------------------------------------------------------6

SUMÁRIO------------------------------------------------------------------------------------------7

INTRODUÇÃO------------------------------------------------------------------------------------8

CAPÍTULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ----------------------------------------- 11

CAPÍTULO II - ORÇAMENTO PÚBLICO --------------------------------------------- 25

CAPÍTULO III-CONTROLE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA------------------------------------------------------------ 35

CONCLUSÃO-----------------------------------------------------------------------------------40

REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS----------------------------------------------------- 41

ÍNDICE--------------------------------------------------------------------------------------------43