Documento quadro para uma política do emprego na Guiné-Bissau · No desenrolar da missão, os...

República da Guiné-Bissau Secretaria de Estado da Solidariedade Social e Emprego

Organização Internacional do Trabalho Programa das Nações Unidas para o

Desenvolvimento

Documento quadro para uma política do emprego na Guiné-Bissau

VOLUME I – DOCUMENTO PRINCIPAL

Versão preliminar (2)

Março de 2002

PREFÁCIO A economia da Guiné-Bissau, que conheceu um impulso em 1997 com a adesão efectiva do país a UEMOA, foi duramente afectada durante o conflito político-militar de 1998-1999 o que causou enormes sofrimentos humanos, a destruição das infra-estruturas económicas e sociais e o êxodo do seu já frágil capital humano. Hoje, a população vivendo abaixo do limite de pobreza está em nítido aumento ; como na maioria dos países de África, esse fenómeno está estreitamente ligado a falta de oportunidades de emprego produtivo e decente. As medidas que o Governo está a implementar para reduzir a pobreza seguem uma estratégia global cujo as grandes linhas estão a ser traçadas no documento intitulado “Documento de Estratégia Nacional para a Redução da Pobreza – DENARP”, e mobilizam a assistência de vários financiadores e de agências das Nações Unidas. É neste contexto que o PNUD e o BIT se comprometeram a assistir o Governo da República da Guiné-Bissau a formular uma estratégia nacional de política de promoção do emprego para lutar contra a pobreza pelo processo participativo baseado no diálogo social, sem a qual a dita estratégia não poderá ser efectivamente implementada. Financiado pelo PNUD, o projecto “Apoio ao diálogo social e formulação de uma política nacional de emprego na Guiné-Bissau” foi lançado com os objectivos seguintes: (i) fazer do diálogo social um factor de estabilidade política e de paz social indispensáveis à reconciliação nacional e a reconstrução do país ; e (ii) fazer do emprego e do trabalho decente os objectivos principais das políticas macro-económicas e sectoriais da Guiné-Bissau. Este projecto permitiu realizar uma missão de formulação do Documento quadro para uma política de emprego na Guiné-Bissau que está aqui apresentado. A missão teve lugar entre Junho e Agosto de 2001. O trabalho foi realizado sob a responsabilidade e com o apoio técnico do Bureau Internacional do Trabalho. Peritos internacionais e nacionais participaram nas actividades de análise e de redacção. No desenrolar da missão, os parceiros tripartidos do BIT (o Ministério encarregado do emprego, e as organizações de empregadores e de trabalhadores) e os representantes da sociedade civil (ONG, associações, etc.) também foram associados a reflexão, e as preocupações de todos estão reflectidas neste Documento quadro. Este documento é composto de dois volumes : O VOLUME I (Documento Principal) faz um diagnóstico da situação macro-económica cujo evolução determina a situação do emprego. Este volume considera as perspectivas de evolução da população activa e a forma como se opera a adequação entre a oferta e a demanda de empregos no mercado do trabalho. Avalia os dispositivos de intervenção (económicos, financeiros e sociais) e os programas e projectos que tenham uma incidência no emprego e no trabalho decente. Faz propostas relativas a algumas medidas prioritárias, a curto e médio prazo, que possam favorecer a criação de empregos, tendo em conta também os interesses de grupos específicos da população tais como as mulheres e os jovens. O quadro em anexo dá uma visão resumida das acções propostas.

O VOLUME II é composto de fichas de projectos relativas a intervenções prioritárias a realizar a curto prazo. Esta parte responde também as preocupações de implementação de um quadro coerente e eficaz para o emprego e a formação na Guiné-Bissau. Trata-se de uma visão provisória para um debate que deverá poder contribuir para reforçar as capacidades institucionais e técnicas das estruturas do Estado e dos parceiros sociais e o diálogo social no âmbito da reconstrução e da retoma económica do país. Este documento quadro foi objecto de um seminário de restituição que teve lugar em Bissau, de 26 a 27 de Março de 2002.

ÍNDICE

Lista das abreviaturas ..................................................................................................i

Indicadores socio-económicos ........................................................................................ ii

PARTE I. SITUAÇÃO SOCIO-ECONÓMICA E DO EMPREGO NA GUINÉ-BISSAU..................................2

1. Contexto socio-económico.......................................................................................... 2 1.1. Investimento e infra-estruturas............................................................................... 4 1.2. Agricultura ...................................................................................................... 6

2. Situação do emprego................................................................................................ 6

3. Análise do mercado de emprego ................................................................................. 9 3.1. Situação actual.................................................................................................. 9 3.2. Tendências ..................................................................................................... 11

4. Situação das empresas.............................................................................................12 4.1. O impacto da guerra no sector privado.................................................................... 12 4.2. Distribuição sectorial ......................................................................................... 13 4.3. Meio envolvente das empresas guineenses................................................................ 15

5. Políticas e programas de educação e de formação ..........................................................17

PARTE II. Estratégia para optimizar o emprego.............................................................. 19

1. Níveis de intervenção e elementos fundamentais da estratégia...........................................19

2. Políticas macro-económicas e sectoriais e promoção do emprego .......................................20

3. Emprego nos vários sectores .....................................................................................21 3.1. Sector moderno................................................................................................ 21 3.2. Sector rural..................................................................................................... 22 3.3. Sector informal (urbano)..................................................................................... 24

4. Investimentos públicos com alta intensidade de mão-de-obra............................................26 4.1. Crescimento com forte intensidade de empregos ........................................................ 26 4.2. Tipologia de metas e medidas............................................................................... 28 4.3. Vantagens para os parceiros sociais e estratégia a seguir .............................................. 28

5. Estimulação do emprego pelo desenvolvimento empresarial .............................................30 5.1. O que está em jogo ........................................................................................... 30 5.2. Melhoria do ambiente empresarial ......................................................................... 30

6. Formação profissional .............................................................................................33 6.1. Sistemas de formação ........................................................................................ 33 6.2. Elementos de estratégia ...................................................................................... 35

PARTE III. Domínios e acções prioritárias ..................................................................... 37

1. Programas com alta intensidade de mão-de-obra ...........................................................37 1.1. Criar um ambiente favorável a promoção dos métodos de emprego intensivo ..................... 37 1.2. Promover as abordagens de alta intensidade de emprego na implementação de projectos de investimentos (cfr. Vol. II, ficha no 4)........................................................................... 40 1.3. Reforçar as capacidades dos agentes envolvidos na promoção das abordagens com base na alta intensidade de emprego ............................................................................................ 42 1.4. Favorecer a utilização dos materiais locais ............................................................... 43

2. Micro e pequenas empresas ......................................................................................44 2.1. Potencialidades existentes.................................................................................... 44 2.2. Estimular o emprego e a actividade económica pelo desenvolvimento económico local.......... 46

Documento quadro para uma política de emprego na Guiné-Bissau

2.3. Desenvolvimento do espírito empresarial e reforço da capacidade dos empresários (cfr. Vol. II, ficha no 5)......................................................................................................... 47 2.4. Crédito (cfr. Vol. II, ficha no 6) ............................................................................ 48 2.5. Serviços de apoio às MPEs (cfr. Vol. II, ficha no 7) .................................................... 50

3. Formação profissional .............................................................................................51 3.1. A escolha de um sistema de formação adequado ........................................................ 51 3.2. Meios para execução da formação ......................................................................... 52

PARTE IV. O emprego de grupos específicos da população ................................................ 56

1. As mulheres..........................................................................................................56 1.1. Incidência das reformas e das políticas de ajustamento sobre o emprego das mulheres........... 56 1.2. Investimento no desenvolvimento humano : educação e formação ................................... 56 1.3. Valorização do trabalho das mulheres ..................................................................... 57 1.4. Acções específicas em benefício das mulheres........................................................... 58

2. Os jovens .............................................................................................................58 2.1. Situação actual................................................................................................. 58 2.2. Acções específicas em benefício dos jovens .............................................................. 59

PARTE V. QUADRO DE INTERVENÇÃO ............................................................................ 61

1. Um quadro institucional apropriado ...........................................................................61

2. Articulação com programas et projectos existentes.........................................................62

3. Meios a mobilizar...................................................................................................64 3.1. Reforço das capacidades humanas.......................................................................... 64 3.2. Meios financeiros ............................................................................................. 65

ANEXO : POLÍTICA DO EMPREGO NA GUINÉ-BISSAU : MATRIZ DAS INTERVENÇÕES PRIORITÁRIAS.... 66

Nota : Este documento quadro para uma política de emprego na Guiné-Bissau é composto por um segundo volume contendo fichas de projectos relativas a intervenções de curto prazo.

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Lista das abreviaturas

ADEL Agência de Desenvolvimento Local AGEOPPE Agência Guineense de Execução de Trabalhos de Interesse Público AGEX Associação dos Exportadores AGUIPEC Associação dos Pequenos Comerciantes AMAE Associação das Mulheres com Actividade Económica ANAG Associação Nacional dos Agricultores da Guiné-Bissau ASS África Subsahariana BCEAO Banco Central dos Estados da África do Oeste BIT Bureau internacional do Trabalho CCIA Câmara de Comércio, Indústria e Agricultura CEFC Centro de Formação Experimental de Formação Comunitária CENFA Centro Nacional de Formação Administrativa CENFI Centro de Formação Industrial CFCB Centro de Formação Camponesa de Bachil CPAE Centros de Promoção Activa de Emprego DENARP Documento de Estratégia Nacional para a Redução da Pobreza DGEFP Direcção Geral de Emprego e Formação Profissional FFE Fundo Formação – Emprego FPE Fundo de Promoção Económico FUNDEI Fundação para o Desenvolvimento Industrial e Empresarial GT Grupo de Trabalho HIE Alta intensidade de Emprego HIMO Alta Intensidade de Mão-de-Obra INAFOR Instituto Nacional de Formação Profissional MPME Micro, pequenas e médias empresas OEFP Observatório do Emprego e da Formação Profissional OIT Organização internacional do Trabalho ONG Organização não Governamental PALOP Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa PARMA Programa de Apoio à Reintegração Social dos ex-Militares Africanos do Exército

Português PAE Programa de Ajustamento Estrutural PDRRI Programa de Desmobilização e Reinserção dos Antigos Combatentes PEE Programa de Estabilização Económica PIB Produto Interno Bruto PIP Programa de Investimentos Públicos PME Pequenas e Médias Empresas PNFP Plano Nacional de Formação Profissional PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PRODIAL Programa Regional de Promoção do Diálogo Social SADPP (SPPD) Serviços de apoio ao desenvolvimento de políticas et programas TIPs Trials of Improved Practices UEMOA União Económica e Monetária da África Ocidental UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância USAID Agência americana para o desenvolvimento internacional ZIB Zona Industrial de Brá

Documento quadro para uma política do emprego na Guiné-Bissau i

Indicadores socio-económicos

Tipo de indicadores Ano/Período Valores

A. DEMOGRÁFICOS POPULAÇÃO População total 1240 milhares

População masculina 2001 612 milhares (49.4%) População feminina 628 milhares

ESTRUTURA ETÁRIA (%) 0-14 anos 42,7 5-14anos 25,3 15-24anos 2001 18,7 60 e mais anos 6,3 Idade mediana (em anos) 18,6

MOVIMENTO NATURAL

Taxa de natalidade 40,3 por mil Fecundidade total 5,32 filhos Taxa de mortalidade 19,5 por mil Taxa de mortalidade infantil 2000-2005 122,0 por mil Taxa de mortalidade infanto-juvenil 192 por mil Esperança de vida à nascença (global) Sexo masculino Sexo feminino

44,9 anos 43.4 anos 46,4 anos

Taxa de crescimento natural 20,8 por mil

B. SOCIAIS ESCOLARIZAÇÃO/INSTRUÇÃO Taxa líquida de escolar. primária 2000 41,1% Taxa bruta de escol. primária 72,0%

OUTROS Acesso pop. a água potável 2000 59,9% Acesso a latrinas/casas banho 62,8%

C. ECONÓMICOS Pop. potencialmente activa (10-59 anos) 2001 781 milhares População activa (10-59 anos) 2001 484 milhares PIB (em milhões de $EU) 1999 200 PIB/Habitante (em USD) 1999 678 Crescimento anual do PIB/Hab. 1975-1999

1990-1999 0,3% -1,9%

Import. bens e serviços (em % do PIB)

1990 1999

37 44

Exportação de bens e serviços (em % do PIB)

1990 1999

10 26

Serviço da dívida Em % do PIB

Em % das exportações

1990 1999 1990 1999

3,4 4,4 31,0 16,4

Desp. Pública no ensino (em % do PIB) 1985-1987 1,8 Despesa pública na saúde (em % do PIB) 1990 1,1

Fontes :

De natureza demográfica : - Population Division, Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, Sex and Age Distribution of the World

population : The 1998 Revision, New York, 1999 ; - Missão da OIT, Agosto de 2001. De natureza social : - Secretaria de Estado do Plano e Orçamento e UNICEF, Relatório do Inquérito aos Indicadores Múltiplos, Bissau, Dezembro de 2000. De natureza económica : - PNUD, Rapport Mondial sur le Développement Humain 2001 ; - Missão da OIT, Bissau, Agosto de 2001 (no que respeita aos dois primeiros indicadores).

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PARTE I. SITUAÇÃO SÓCIO-ECONÓMICA E DO EMPREGO NA GUINÉ-BISSAU 1. Contexto sócio-económico

Um contexto caracterizado pela baixa dos rendimentos e a degradação dos serviços sociais

O Relatório sobre o Desenvolvimento Humano publicado pelo PNUD em 2001 situa a Guiné-Bissau na posição 156 entre os 162 país recenseados. Uma grande parte da população vive numa situação de pobreza. A análise do perfil da pobreza mostra que é um fenómeno maioritariamente rural. Cerca de 88% da população da Guiné-Bissau subsiste com menos de 1 USD por dia e 94% vive a mais de uma hora de distância das escolas primárias, dos centros de saúde e dos mercados de aprovisionamento. A maioria da população activa, pouco ou nada qualificada, não dispõe de um emprego que lhe permita assegurar rendimentos suficientes e regulares. A insuficiência de equipamentos sociais contribuiu fortemente para a degradação das condições de vida : mais de dois terços dos adultos são analfabetos, pouco mais de metade da população tem acesso a água potável, a esperança de vida média não atinge os 45 anos e cerca de 88% dos habitantes subsistem com menos de 1 US$ por dia. Os problemas vêm de longe

A longa luta de libertação (1963-1974) contribuiu para a desestruturação económica, reduzindo a área agrícola utilizada a cerca de um terço. Após a independência, adoptou-se, na Guiné-Bissau, um regime de planificação centralizada da economia, em que o Governo, desempenhando o papel de principal operador económico, limitava toda a iniciativa privada, envolvendo-se directamente em actividades produtivas, através de empresas estatais sobredimensionadas. Por outro lado, os decisores, à revelia das prioridades aparentemente concedidas à agricultura, privilegiaram uma política de desenvolvimento baseada na industrialização, com investimento em projectos industriais inadaptados à realidade do país e que se saldaram em fracassos, tendo contribuído para criar distorções de preços, enormes distorções relativamente às produções agrícolas e às exportações e, sobretudo, para o grande endividamento do país que, por sua vez, limita fortemente a capacidade do país para mobilizar novos recursos financeiros. Ao privilegiar uma política de desenvolvimento baseada na industrialização, os decisores fizeram-no em detrimento do sector agrícola. Como consequência dessa opção, as autoridades não se preocuparam com a excessiva valorização da moeda nacional como consequência da abundância de moeda estrangeira proveniente da ajuda externa. Ou seja, por um lado, a abundância de ajuda fez diminuir a necessidade de se desenvolverem novas fontes de divisas e reduziu os incentivos do Governo à promoção de culturas agrícolas de exportação e, por outro lado, por ter contribuído para a apreciação da moeda fez com que as pessoas tivessem mais incentivos para investirem em bens não transaccionáveis (casas, armazéns, etc.) e menos no sector dos bens transaccionáveis (agricultura, outros bens de consumo,...). No sector das pescas, sob pressão das necessidades das Finanças Públicas, privilegiou-se a política de venda de licenças em detrimento da integração do sector na economia nacional. A política de vendas de licenças aliada à inexistência de um ambiente propício à realização de negócios e à abundância de ajudas atrás referida, contribuíram para o não incentivo do Governo à promoção das empresas mistas existentes, acabando estas também por desaparecer. No sector florestal, por falta de financiamento e incentivos à criação de empresas de transformação de madeiras, o país limitou-se à venda de toros, sem adição de mais-valias, o que fez com que esse sector também não tivesse contribuído para a criação de empregos.

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A primeira consequência dessas opções de política foi a diminuição de oportunidades no mundo rural e a criação de oportunidades ilusórias nos centros urbanos, sobretudo em Bissau, que contribuíram fortemente para o êxodo rural. Contudo, alguns esforços foram desenvolvidos, mas com efeitos limitados

Nos inícios dos anos oitenta, como consequência dos erros em matéria de políticas económicas e dos sucessivos choques/pressões externos, iniciou-se uma tentativa de redefinição do papel do Estado na economia e de aplicação de regras eficientes de gestão nas empresas públicas, através de um processo de reformas económicas consubstanciadas no 1º Plano de Desenvolvimento Económico e Social, previsto para um período de quatro anos (1983-1986). Porém, por ter sido concebido através de um processo “institucionalizado” (planificação centralizada) e por os problemas enfrentados pelo país justificarem outro tipo de tratamento, tal tentativa de reformas económicas não surtiu efeito. Em sua substituição foi adoptado o Programa de Estabilização Económica (PEE) para o biénio (1983-1984), que visava corrigir os desequilíbrios internos e externos, promover o crescimento económico e melhorar a situação social. Com a implementação do PEE, sobretudo na área em que a presença do Estado mais se fazia sentir (comércio), registaram-se algumas melhorias, nomeadamente o aumento das exportações e consequentemente o aumento da receita tributária e, atraído pelas oportunidades abertas, o reaparecimento do sector privado, essencialmente na área comercial. Porque determinados desequilíbrios subsistiam na economia, houve necessidade de se aprofundarem algumas medidas contidas no PEE o que conduziu à necessidade de adopção do Programa de Ajustamento Estrutural (PAE). A liberalização económica

A partir de meados dos anos oitenta (1987), o Governo lançou-se numa política de liberalização económica que privilegiou o sector do comércio. Assim, e porque os restantes sectores, por falta de medidas efectivas de fundo que eliminassem os constrangimentos originados pela adopção de políticas pouco favorecedoras das zonas rurais (saída do Estado do sector agrícola, eliminação efectiva do controlo de preços, etc.), não se reestruturaram convenientemente, o que levou à manutenção do êxodo rural e, por falta de outras possibilidades de emprego, a que a economia se tornasse gradualmente mais informal e quase totalmente dominada pelo sector informal comercial. Por outro lado, dados os efeitos imediatos negativos que as medidas de ajustamento estrutural tinham sobre o nível de vida das populações, sobretudo nos centros urbanos, o PAE não foi suficientemente assumido, o que levou a que muitas das medidas consideradas impopulares (reforma da função pública através do licenciamento, por fases, dos efectivos da função pública, liquidação ou privatização de empresas públicas) não tivessem sido tomadas com o rigor e a seriedade que se impunham e não induzissem a desejada melhoria do desempenho macro-económico. Estratégia de recuperação

Em relação ao que antecede, a Guiné-Bissau empreendeu, com a ajuda da comunidade internacional, a reconstrução e a recuperação das actividades económicas. O programa do governo em matéria de recuperação económica fixa os principais eixos de intervenção das políticas económicas e sociais. Estes eixos foram retomados no quadro da formulação da estratégia de redução da pobreza.


Os objectivos do documento intermédio de estratégia nacional para redução da pobreza articulam-se à volta de :

• A criação das condições necessárias para um crescimento rápido e sustentável, em particular o restabelecimento dos grandes equilíbrios macro-económicos, a criação de um ambiente favorável ao desenvolvimento do sector privado, o reforço do sector agrícola e a modernização da administração pública ;

• A melhoria do acesso aos serviços sociais de base, nomeadamente através da reabilitação e da construção de infra-estruturas escolares, sanitárias, de saneamento e de aprovisionamento em água potável ;

• A implementação de programas centrados na redução da pobreza dos grupos particularmente vulneráveis, tais como os antigos combatentes, os jovens e os desempregados ;

• A melhoria da governação e, em particular, o reforço da participação da população no processo de desenvolvimento, através da descentralização e do reforço dos poderes locais, assim como uma participação acrescida da sociedade civil e das suas organizações.

1.1. Investimento e infra-estruturas

A taxa de investimento caiu fortemente de 23% do PIB em 1990 para 11.4% em 19971 e, após o conflito, é evidente e visível, em todo o país, a sua dramática redução, quer em termos públicos quer privados. O investimento público, extremamente reduzido e financiado essencialmente com recursos provenientes da ajuda externa, foi e é frequentemente mal repartido, criando menos empregos do que o desejável. Além disso, o investimento foi fortemente concentrado na capital, o que criou desigualdades entre as regiões e entre os sectores rural e urbano (mais do que uma em cada três pessoas vive em meio urbano2). A oferta de infra-estruturas sociais é dramaticamente insuficiente e constitui um obstáculo maior à melhoria dos indicadores sociais e ao desenvolvimento do potencial produtivo. Segundo o estudo nacional de prospectiva, a criação de uma base de infra-estruturas constitui de facto a primeira prioridade de desenvolvimento para a maioria da população. A versão preliminar da estratégia nacional de redução da pobreza coloca também o acento sobre a necessidade de ultrapassar o déficit em infra-estruturas e prevê o lançamento de programas de construções de infra-estruturas escolares e sanitárias, de redes de drenagem e de saneamento e de pontos de água. Da mesma forma, nas estratégias e nos programas sectoriais (nomeadamente para o sector rodoviário, a saúde, a educação de base, a agricultura…) incluem-se importantes investimentos de reabilitação e de construção de infra-estruturas. Os investimentos com alta intensidade de empregos

A utilização dos métodos com alta intensidade de mão-de-obra permitem a maximização dos benefícios dos investimentos públicos sobre a economia nacional, não somente através da criação de empregos directos e indirectos, mas também devido às economias em divisas resultantes da substituição dos equipamentos e dos materiais importados pelo trabalho e os materiais locais. A Guiné-Bissau reúne um conjunto importante de pontos fortes para o desenvolvimento da utilização de metodologias com alta intensidade de emprego, entre os quais se destacam um sector de infra-estruturas a desenvolver, a emergência do sector privado de construção, a experiência 1 INEC, Novembro de 1997. 2 Dados do Inquérito aos Indicadores Múltiplos, 2000, op.cit.


desenvolvida pela AGEOPPE, o crescimento das ONGs e das associações da sociedade civil, e a emergência do desenvolvimento local. Sob o impulso da AGEOPPE, começa a desenvolver-se e organizar-se um sector privado da construção e das obras públicas. Foram criadas numerosas empresas, foi desencadeado um princípio de experiência em matéria de participação nos mercados públicos et de execução de encomendas públicas, lançadas as premissas de organizações sócio-profissionais. A introdução do pluralismo democrático, no início dos anos 90, favoreceu rapidamente a criação de ONGs e de um número cada vez mais importante de associações de todos os tipos, tanto em meio urbano como rural. Na ausência de uma legislação adequada, essas associações evoluem fundamentalmente fora de qualquer quadro jurídico enquadrador. O seu dinamismo é evidente e desenvolvem-se em quase todos os sectores : desenvolvimento agrícola, protecção do ambiente, manutenção e limpeza em meio urbano, escolarização e manutenção de escolas, gestão da água, desenvolvimento comunitário, actividades para a juventude, etc. Este movimente de organização crescente constitui um terreno muito favorável ao envolvimento de grupos, nomeadamente daqueles que possuem baixos rendimentos, na identificação, na execução, na gestão e conservação de bens públicos ou de interesse comunitário. Se bem que o essencial do poder de decisão permaneça concentrado ao nível central e que a descentralização, inscrita no programa do Governo, ainda não esteja na ordem do dia, a dimensão regional e local do desenvolvimento começa a ser tomada em consideração. Este novo interesse no desenvolvimento local constitui igualmente um trunfo para a implementação de programas de investimento multi-sectoriais ao nível local, no quadro de parcerias entre os grupos comunitários e as administrações locais. As limitações d o desenvolvimento de metodologias baseadas na utilização intensiva de mão-de-obra, situam-se principalmente aos níveis de :

• Reduzida informação dos decisores : As metodologias de alta intensidade de emprego são ainda largamente desconhecidas na Guiné-Bissau. Embora certos ministérios sectoriais (Infra-estruturas sociais, Saúde, Educação) se tenham familiarizado com a experiência da AGEOPPE, tal apenas sucedeu ao nível das técnicas mais conhecidas, como a construção HIMO e o recurso às MPEs nacionais. Outros aspectos essenciais de uma estratégia de crescimento do emprego permanecem inexplorados, em particular as ligações entre as políticas macro-económicas e o desenvolvimento do emprego, a consideração do parâmetro “emprego” na programação dos investimentos públicos, o desenvolvimento das capacidades produtivas ligadas ao sector da construção ou a participação comunitária na reabilitação e na gestão das infra-estruturas.

• Competências insuficientes dos actores : Como resultado da reduzida experiência, da ausência de informações e da reduzida formação, os actores habituais nas estratégias com elevada intensidade de emprego ainda não estão suficientemente preparados para a concretização deste tipo de abordagem. Estas insuficiências existem nomeadamente em matéria de elaboração e de seguimento das políticas e dos programas de investimento ou ainda na concepção e execução dos trabalhos de construção. No domínio da participação comunitária, existe uma grande variedade de experiências disponíveis e a desenvolver. Finalmente, a AGEOPPE, se bem que disponha de alguma experiência apreciável, tem necessidade de um reforço das suas competências de forma a elevar a sua eficácia na geração de empregos.


• Ausência de utilização dos materiais locais : Os materiais locais de construção, ainda que disponíveis, são actualmente largamente subtilizados pelas razões anteriormente expostas. O potencial de produção de ferramentas e de materiais locais também não é explorado.

1.2. Agricultura

Todas as estatísticas confirmam a importância da agricultura e do conjunto do sector primário no crescimento económico, na criação de empregos e na redução da pobreza na Guiné-Bissau. De facto, a agricultura representa mais de 61 % do PIB (ver figura 1) e assegurou uma percentagem das receitas em divisas que ascendeu a 77%, em 2000. Os resultados do último recenseamento revelam que 83% da população activa laborava no sector primário (e maioritariamente na agricultura), 13% no terciário (essencialmente na administração pública e serviços) e 4% no secundário.

Figura 1. PIB e sua evolução

Estrutura Previsional do PIB, 2000 (%) PIB per capita em Milhões de F CFA

Agricultura, Floresta e Pesca: 61.4 Indústria e Energia: 8.8 Construção e Obras Públicas: 3.4 Transportes e comunicações: 2.5 Comércio: 14,5 Administração Pública: 9,0 Outros serviços: 0,4

02000040000

6000080000

100000120000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fonte : INEC e BCEAO - Guiné-Bissau

Numerosas informações sobre a mão-de-obra confirmam igualmente que a agricultura e as unidades económicas com ela relacionadas dominam as actividades rurais. A maioria dos pobres da Guiné-Bissau está concentrada no meio rural. Reconhece-se igualmente que as mulheres são responsáveis por mais de metade da produção alimentar na Guiné-Bissau e que estão sobre-representadas no seio da população pobre. De acordo com estas considerações, o quadro de acção visando gerar empregos para lutar contra a pobreza deve concentrar-se no aumento substancial das possibilidades de empregos produtivos na agricultura e nas actividades rurais não agrícolas, nomeadamente as que visam os segmentos mais pobres da mão-de-obra rural e, em particular, as mulheres. 2. Situação do emprego

O desenvolvimento do emprego produtivo não acompanhou o aumento da oferta de mão-de-obra : de acordo com as perspectivas demográficas (simples e aplicadas), a Guiné-Bissau conhecerá, entre 2001 e 2015, um aumento rápido dos efectivos que integram o grupo etário 10-59 anos. Com efeito, o crescimento médio anual dos “potencialmente activos” e dos “activos”, naquele horizonte temporal, será anualmente de 2,2% e 1,7%, respectivamente. O mercado de emprego será ainda decisivamente influenciado pelos desempregados vítimas do declínio ou da estagnação do emprego remunerado, da diminuição dos salários reais e da deterioração geral das condições de trabalho e de vida. A larga maioria dos guineenses trabalha fora do sector moderno e está envolvida em


actividades económicas de baixa produtividade no sector agrícola ou no sector informal (urbano ou rural). As taxas de desemprego e de subemprego têm progredido rapidamente : a taxa média de desemprego quase duplicou nos últimos quinze anos para se situar em torno dos 12%3 e prevê-se que atinja cerca de 20% no ano 2005, a menos que se desenvolvam acções vigorosas para inverter a actual tendência. O desemprego dos jovens permanece crítico, uma parte dos alunos abandona prematuramente os seus estudos e é incapaz de encontrar uma ocupação produtiva. Cada vez mais as mulheres estão sobre-representadas entre os desempregados e marginalizadas do desenvolvimento e ocupam-se, frequentemente, em actividades produtivas pouco remuneradoras. Uma população em crescimento

A taxa de crescimento da população da Guiné-Bissau situa-se em torno de 2,2% ao ano, prevendo-se um ligeiro abrandamento no período compreendido entre 2010 e 2015 ou seja para 1,83%. Para este crescimento, contribuem, por um lado, uma estrutura etária jovem – a população com menos de 20 anos representa actualmente 53%, a qual resulta dos elevados níveis de fecundidade (cerca de 6 filhos por mulher) e de uma baixa esperança de vida à nascença, que se estima, no quinquénio 2000-2005, em 43,4 anos para os homens e 46,4 anos para as mulheres. O crescimento demográfico da Guiné-Bissau tem como consequência o aumento da população activa. A pressão demográfica é assim um factor determinante no estudo do mercado de emprego da Guiné-Bissau. A figura 2 apresenta estimativas das evoluções das populações total e activa na Guiné-Bissau.

Figura 2. Estimativa de evolução da população total e da população activa

0200000400000600000800000

10000001200000140000016000001800000

1980 1990 2000 2005 2010 2015

População total

População activa

Fontes : BIT (1986) e Divisão de População das Nações Unidas (1998), com alterações introduzidas pelo consultor.

Como reflexo da situação global do país e, em particular, da sua economia, verifica-se um decréscimo das taxas de actividade económica da população. Este facto tem sérias consequências sobre os rendimentos disponíveis para as famílias e traduz-se por um significativo empobrecimento da população. A população activa ocupa-se maioritariamente em actividades não remuneradas

Em 1991, o perfil de ocupação da população economicamente activa4 na Guiné-Bissau (ver figura 3) era o seguinte :

− O emprego não remunerado representava cerca de 92% do emprego total ;

3 Documento de projecto “Apoio ao reforço das capacidades de boa governação”, PNUD/Governo da RGB, 2001. 4 Fonte: Recenseamento geral da população e habitação, 1991.


− O sector informal, excluindo as actividades agrícolas, ocupava pelo menos 8% da mão-de-obra ;

− As actividades agrícolas remuneradas e não remuneradas ocupavam 82,5% da população ;

− O emprego remunerado na indústria e serviços ocupava menos de um em cada 10 trabalhadores guineenses.

Os candidatos a emprego

Se bem que os registos5 elaborados no período Maio a Dezembro de 2000 pelo Centro de Emprego não reflictam a totalidade da população que procura emprego, a sua análise fornece algumas indicações sobre o perfil desse grupo :

− A grande maioria (96%) encontram-se desempregados.

− Os desempregados inscritos são maioritariamente do sexo masculino (fig. 4)

− 82% dos candidatos têm menos que 35 anos e 46% menos do que 25 anos (fig. 5)

− maioritariamente frequentaram ou completaram o ensino básico (18,1%) ou o secundário (78,5%) – fig. 6.

− A quase totalidade não possuem experiência ou qualificações profissionais, requerendo acções de formação para elevar a sua empregabilidade.

No mesmo período, as ofertas recebidas no Centro de Emprego foram de apenas 28, o que corresponde a um rácio procura / oferta de 121 : 1 (3.381:28). Ainda no mesmo período, o Centro de Emprego apenas efectuou 26 colocações, ou seja 0,8 % dos candidatos que, no mesmo período, aí se inscreveram. Resumindo, a dimensão do problema de emprego na Guiné-Bissau pode ser avaliada se se atender a que a população passará, daqui até ao ano 2015, de 1.240 milhares para 1.630 milhares, correspondendo tal evolução a uma progressão anual de cerca de 2%. Como atrás foi referido, a população activa crescerá a um ritmo inferior ao da população total (activos e inactivos), facto que contribuirá para sobrecarregar ainda mais aqueles que efectivamente trabalham. De referir que, mesmo num quadro de actividade como o anteriormente perspectivado, estima-se que seria necessário criar, anualmente e para manter constantes os níveis de desemprego e subemprego, cerca de 30.000 postos de trabalho, valor esse que poderá ser incrementado pelas migrações de cidadãos de países vizinhos ou pelo retorno do exterior de cidadãos nacionais.

Figura 3. Repartição da população economicamente activa na Guiné-Bissau (Recenseamento 1991)

6.4%

2.0%

1.3% 3.2% 1.7%

6.9%

78.6%

Sector agrícola não remunerado

Serviços não remunerados

Serviços remunerados

Sector industrial não remunerado

Sector agrícola remunerado

Desempregados

Sector industrial remunerado

5 Registos correspondentes a 3.381 candidatos a emprego.


Figura 4. Repartição dos desempregados por sexo na Guiné-Bissau (Registos 2000)

79%

21%Homens

Mulheres

Figura 5. Repartição dos candidatos a emprego por faixa etária (Registos 2000)

1496

1177

429

9239

0

500

1000

1500

15-25 26-35 36-45 46-55 >55

Figura 6. Repartição dos candidatos a emprego segundo o nível escolar (Registos 2000)

0,3%0%1%

2%9%

10%

32%

46%

Analfabetos1 - 4ª5 - 6ª7 - 9ª10 - 11ªFor.Prof.Ens. MédioBach. e Sup.

3. Análise do mercado de emprego

3.1. Situação actual

Na Guiné-Bissau, dada a grande segmentação do mercado de trabalho, tanto do lado da procura como da oferta, podem-se considerar vários mercados e sub-mercados laborais. O sector rural

Por a maioria da população Guineense ser rural, parte do mundo laboral constitui um segmento que trabalha essencialmente na agricultura tradicional e, em menor grau, nas actividades pesqueiras e pecuárias. Normalmente, os camponeses têm reduzidas qualificações e utilizam na produção métodos tradicionais e tecnologias rudimentares. Tal origina muito baixa produtividade das actividades do sector. Assim, os níveis de produção por unidade de superfície (hectare) e, em consequência, os rendimentos são reduzidos.


Este segmento caracteriza-se ainda pela sua forma independente de trabalhar, pela não existência de assalariados nem de contratados. Por esta razão, o seu rendimento pessoal (seu “quase-salário”) é resultado de uma distribuição do produto da sua parcela. Essa distribuição é realizada, usualmente, entre os membros da sua família que laboram na parcela de acordo com os usos e costumes tradicionais que contemplam aspectos como a contribuição no trabalho, a idade, o sexo, etc. Dada essas características, o rendimento pessoal é afectado pelos preços desse “mercado”, que depende das cotações agro-pecuárias, da quantidade de bens que produz e da quantidade de pessoas com quem partilha o rendimento total da parcela, ou seja o rendimento depende do valor bruto de produção da parcela dividido pelo número de trabalhadores. A quantidade de mão de obra que a parcela pode absorver é definida pela capacidade que esta tem para suportar essa mão de obra em termos de rendimentos. Quando existe uma quantidade excessiva de pessoas que diminuem o “quase-salário” abaixo do mínimo considerado como limiar de sobrevivência, o meio rural expulsa gente que deve migrar para os centros urbanos em busca de novas formas de trabalho e de rendimento. O sector formal urbano ou moderno

Na Guiné-Bissau, o sector formal é essencialmente constituído pela administração pública e por empresas do sector público, sendo as actividades do sector privado formal relativamente reduzidas. A má gestão das empresas públicas e a contra-produção dela decorrente têm um impacto muito negativo no desenvolvimento económico e social da Guiné-Bissau. Embora mais de 90% das possibilidades de emprego na Guiné-Bissau sejam geradas fora do sector formal moderno, isto é nos sectores informal urbano e rural, a criação de emprego no sector formal é particularmente importante pois é este sector que oferece os empregos de maior qualidade e melhor remunerados e, raramente, os trabalhadores deste sector figuram na franja da população considerada pobre. Contudo, nos últimos anos, o emprego no sector formal diminuiu de 4.865 efectivos para 3.2656, ou seja uma diminuição de cerca de um terço (33%) ; este valor poderá ser agravado pois muitas empresas continuam a manter um volume de emprego claramente superior ao seu nível de actividade, que poderá aumentar, a breve prazo, as fileiras do desemprego. Tal pode explicar-se pela crise dos resultados macro económicos, pelo processo de reformas encetado neste período e pela intensidade de utilização de capital nas estruturas de produção económica assim como pelos efeitos directos do conflito no sector moderno da economia. O sector informal urbano

A economia informal, nomeadamente nas zonas urbanas, representa o segundo potencial de crescimento do emprego na Guiné-Bissau, após a agricultura, tal como acontece na grande maioria dos países da África Subsahariana (ASS). Estimativas da OIT indicam que o sector informal representa, na ASS, mais de 60% do emprego urbano total e cerca de 25% do emprego total dos diferentes sectores. Embora o sector informal urbano tenha conhecido um crescimento rápido (como resultado do alívio dos regulamentos verificado nas últimas décadas), a produtividade do trabalho neste sector diminuiu, o que conduziu a um aumento da pobreza nas zonas urbanas.

6 Fonte: Departamento de Estatística do Ministério da Administração Pública e Trabalho.


3.2. Tendências

Procura de emprego

A procura de emprego na Guiné-Bissau apresenta algumas linhas comuns aos restantes países da África Subsahariana : uma forte pressão demográfica, o seu carácter essencialmente jovem e as limitadas qualificações profissional e académica da maioria dos candidatos a emprego. Entre os principais grupos à procura de emprego, destacam-se, pela sua prioridade de atendimento:

- os jovens, marginalizados do sistema escolar por nunca nele terem entrado ou por o terem precocemente abandonado ou ainda os que, possuindo uma qualificação académica (obtida no país ou no exterior), não têm oportunidade de exercer uma actividade remuneradora ;

- as mulheres, dada a sua posição na estrutura social e económica, com prioridade para aquelas que são chefes de família ou membros de famílias numerosas carenciadas ;

- os cidadãos portadores de deficiência, cada vez mais marginalizados do mercado de emprego e a quem são negadas oportunidades para o exercício de uma actividade remuneradora ;

- as populações excluídas, cujas famílias, pela sua extensão e nível de rendimento, se encontram marginalizadas das possibilidades de progresso económico e social (alimentação, habitação, acesso à educação, saúde, água potável, saneamento básico, etc.) ;

- Os desempregados de longa duração. A que se juntam, pela conjuntura particular da Guiné-Bissau, grupos específicos como :

- Os ex-combatentes, tais como os combatentes da liberdade da pátria, os desmobilizados e outros grupos envolvidos em conflitos armados ;

- Os licenciados dos sectores público administrativo e empresarial, que perderam ou estão em vias de perder os seus empregos no sector formal como consequência do processo de ajustamento estrutural e aqueles que perderam o seu posto de trabalho como resultado do conflito político militar.

O aumento constante dos candidatos a emprego

A dimensão do desafio que o país enfrenta em matéria de emprego é claramente visível através das estimativas sobre o número de pessoas que anualmente chegam ao mercado de trabalho. Em 1991, estimava-se que a economia guineense deveria, para manter constantes os níveis de desemprego e subemprego, gerar novos empregos para cerca de 22.000 pessoas ; dez anos mais tarde, estima-se que, como já foi mencionado, esse número tenha evoluído para 30.000, o que terá correspondido a um crescimento anual de 3,1%. Como resultado do movimento migratório campo-cidade, estes valores serão ainda substancialmente mais elevados em meio urbano. Oferta de emprego

As potencialidades, em termos de oferta de emprego, dependem de região para região, mas podem considerar-se como sectores potenciais de absorção : a) No meio rural

− A agricultura, com destaque para as culturas de rendimento e, em particular, aquelas viradas para a exportação como o caju e os frutos tropicais ;


− As actividades a montante e a jusante da agricultura, nomeadamente a produção e a reparação de utensílios agrícolas, a conservação e a transformação de alimentos, etc. ;

− As actividades de construção e reparação de infra-estruturas, nomeadamente de estradas secundárias e terciárias, de activos sociais (escolas, postos de saúde, infantários, ...), de postos de abastecimento de água, saneamento básico, etc.

− O comércio rural, de aquisição de produtos agrícolas e seus derivados, de fornecimento de recursos para a agricultura e de produtos básicos para as populações.

b) No sector informal urbano

− As actividades de manufactura, como a produção de vestuário, de utensílios domésticos, de móveis, de produtos metálicos, etc.

− As actividades de pequenas reparações na construção civil (pedreiros, canalizadores, estucadores, carpinteiros, pintores, electricistas, ...) ;

− A prestação de pequenos serviços, como a mecânica auto, bate chapas, reparação de rádios, reparação de bicicletas e motociclos, reparação de pneus, barbeiros...

− A prestação de serviços de vigilância e domésticos ;

− O comércio.

c) No sector moderno

− A prestação de serviços de hotelaria e turismo.

− Os serviços ligados ao desenvolvimento das novas tecnologias (informática, telecomunicações, etc.) ;

− As especialidades e qualificações ligadas aos novos investimentos produtivos, variando com a natureza do investimento e o tipo de tecnologia utilizada.

4. Situação das empresas

4.1. O impacto da guerra no sector privado

A guerra teve um impacto devastador na economia em geral e nas actividades do sector privado em particular, tendo sido este sector quem foi obrigado a suportar grande parte do esforço de guerra, consumindo, durante os dois anos de conflito, toda a reserva acumulada. Assim, a situação económica que já era preocupante, piorou. Praticamente não há importações, salvo as que são feitas por via terrestre – muitas vezes sem pagamento de taxas aduaneiras ; a maior parte das empresas ou estão fechadas ou trabalham muito abaixo das suas capacidades, o que fez com que o desemprego tivesse aumentado significativamente e, consequentemente, também a pobreza. Um diagnóstico sombrio

A actividade do sector privado formal cessou, praticamente. O impacto negativo do conflito sobre o sector privado manifestou-se de diferentes formas, a saber :

danos físicos das infra-estruturas das empresas ;

perda de produtos devido aos efeitos nefastos das intempéries e dos incêndios ;

perdas devido a roubos, pilhagens e confiscações ;


paragem da produção ;

custos financeiros sobre créditos ;

créditos incobráveis ; etc. Com base no levantamento efectuado junto de operadores económicos em Bissau (sobretudo na Zona de Brá) e nas regiões de Bafatá, Gabú, Catió e Buba, elaborou-se o quadro a seguir apresentado, relativamente aos prejuízos sofridos pelas empresas inventariadas.

Quadro 1. Distribuição das empresas por níveis de prejuízo (em USD)

Níveis de prejuízo Total Montante

dos Prejuízos

> 4 e 5 < milhões

3 a 4 milhões

2 a 3 milhões

1 a 2 milhões

500.000 a

1 milhão

100.000 a

500.000 <100.000 77.300.000

N.º de Empresas

1 4 3 7 13 62 148 238

De qualquer forma, é possível que a estimativa apresentada não esteja completa, pelo que o montante total dos prejuízos deverá ir aquém do mencionado, sem contar com os prejuízos indirectos. Isto porque, para além da destruição física de propriedades, é necessário ter em conta que a guerra originou ainda “perdas de oportunidades” de negócio e fez com que muitas empresas endividadas ainda tenham escassas possibilidades de reembolsarem os seus credores. 4.2. Distribuição sectorial

Não obstante a dificuldade actual em colectar informação sobre o tecido empresarial guineense, foi possível coligir alguns dados que permitem uma fotografia da actual situação e, em particular, da dimensão e distribuição por sector das empresas com actividade. O sector agrícola representa a grande maioria das unidades em laboração. Das 5.000 explorações agrícolas registadas, cerca de 1.500 estavam em actividade e as restantes paralisadas. Para além destas, estima-se que existam, neste sector, cerca de 100.000 explorações de tipo familiar, que se ocupam do seguinte modo :

Figura. 7. Distribuições das explorações familiares por sector de actividade

M o no cultura do arro z

15%

C ultura mista45%

A gro -pecuária

40%


As empresas industriais registadas (99) são, na sua maioria, de média e grande dimensão (78), à escala da Guiné-Bissau7, das quais 53 se encontram activas e se repartem pelas seguintes actividades : Sector de actividade N.º Sector de actividade N.º Serração de madeira 2 Oficinas mecânicas 5 Fabrico de cervejas e refrigerantes 1 Pastelaria 1 Destilaria de cana 5 Fábricas de gelo 4 Panificação 12 Fábricas de artigos plásticos 1 Carpintaria 13 Artes gráficas 2 Reprodução de documentos 1 Fábrica de colchões 1 Transformação de caju 1 Estúdio fotográfico 4

As micro e pequenas empresas registadas e funcionais (19) repartem-se pelos seguintes sectores :

Sector de actividade N.º Sector de actividade N.º Carpintaria 2 Cabeleireira 1 Confecções de blocos 6 Empacotamento de velas 1 Calibragem de pneus 1 Serralharia mecânica 2 Assistência técnica a equipamentos 1 Panificação 1 Reparação de bombas injectoras 1 Limpezas e pinturas 1 Pastelaria 1 Reprodução de documentos 1

No sector da construção civil, as unidades existentes classificam-se, em dimensão, do seguinte modo :

Figura. 8. Distribuição das empresas de construção civil por dimensão

P equenas63%

M édias29%

Grandes8%

As empresas exportadoras registadas no ano 2000 (26) exportam na sua grande maioria castanha de caju (23), sendo as restantes exportadoras de frutos tropicais (3).

7 As empresas são classificadas pelo Ministério do Comércio, Indústria e Turismo em função do volume de emprego (micro/pequenas - menos de 10 trabalhadores, médias entre 10 e 25 e grandes – mais do que 25) e pelo valor do investimento (micro - <5.000USD, pequenas entre 5 e 15.000USD, médias entre 15 e 50.000USD e grandes >50.000USD).


Os únicos dados disponíveis sobre as empresas comerciais referem-se ao ano do seu registo. A figura seguinte mostra a evolução no período de 1997-2001 :

Figura. 9. Evolução das empresas comerciais entre 1997-2001

0200400600800

10001200140016001800

1997 1998 1999 2000 2001

Verifica-se claramente uma desaceleração no registo de empresas comerciais, após 1999, como resultado da quebra do poder de compra da população e da crise económica, em geral. Na Zona Industrial de Brá (ZIB) funcionavam cerca de 29 empresas. Dessas, 9 exerciam as suas actividades no ramo comercial (essencialmente na comercialização da castanha de caju), 8 no ramo da construção civil, 4 na indústria de transformação (madeira, plásticos, gás e tintas), 4 no sector dos transportes (aéreos e terrestres), 2 no ramo da agro-indústria, e 2 nos serviços (restauração e hotelaria). Em termos de postos de trabalho, o conjunto dessas empresas empregava cerca de 8.000 trabalhadores efectivos e 15.000 eventuais que eram contratados sazonalmente, o que representa um volume de encargos salariais mensal de cerca de um milhão de dólares. Se se considerar que cada trabalhador tem a seu cargo, em média, sete pessoas, pode-se concluir que as empresas da ZIB representam um factor essencial não só para a retoma do crescimento das empresas, mas também e sobretudo na luta contra a pobreza no país. 4.3. Meio envolvente das empresas guineenses

O sector privado vive num ambiente extremamente difícil.

A ausência de infra-estruturas adequadas, as insuficientes qualificações dos recursos humanos e a sua baixa produtividade, as consequências do conflito político-militar e os constrangimentos legislativos são ainda agravados, na Guiné-Bissau, pelos chamados custos “extras”, os quais limitam fortemente ou inviabilizam mesmo a probabilidade de sucesso de qualquer negócio, ainda que aparentemente viável à partida. Assumindo-se claramente que a melhor via para reabilitar e desenvolver o sector privado é criar-lhe um ambiente onde ele possa investir e realizar o seu negócio sem incorrer em custos “extras”, importa identificar quais são esses custos “extra” que os empresários deparam para investir e fazer negócio na Guiné-Bissau. Os custos “extra”

Num país em que os custos de transacção, ou custos “extras” para realizar negócios e para investir são elevados, as possibilidades de crescimento das empresas são limitadas. E o mais grave é que os sectores que poderiam ser motores de desenvolvimento nunca o conseguem pois são arrastados pelos sectores menos dinâmicos. Compete ao Estado adoptar medidas enérgicas para diminuir os custos de transacção ou custos “extras” quando eles existem. No caso da Guiné-Bissau, pela relevância que tais custos assumem, tal deverá constituir uma preocupação fundamental para as


autoridades guineenses tendo em vista reabilitar empresas, criar novas oportunidades de negócio e, assim, relançar o emprego e as oportunidades de rendimento dos cidadãos. Como exemplo de custos “extras” podemos citar :

o mau funcionamento da administração e os numerosos problemas administrativos ;

a falta de estabilidade a nível do quadro legal e regulamentar ;

a multiplicidade de taxas, autorizações, licenças, vistos, etc. muitas vezes caras para os operadores económicos cujo maioria são micro empresários ;

a ineficiência do principal porto do país, o que contribui para encarecer os produtos importados, além de diminuir a competitividade das exportações ;

a morosidade do sistema judicial em resolver conflitos de negócios constituindo um travão aos investimentos;

a falta de energia ;

os problemas de comunicações (incluindo telecomunicações) a nível nacional que têm uma incidência no seguimento dos negócios ;

o elevado custo de intermediação financeira resultante da ineficiência do sistema, sobretudo para as empresas do sector formal que a ele recorrem.

Optimizar o “Roteiro do Investidor”

Uma análise do “Roteiro do Investidor”, ou seja o caminho que um operador económico ou um investidor percorre para tratar as papeladas burocráticas de acordo com a lei em vigor no país, revela-se desanimador. Para criar legalmente uma empresa na Guiné-Bissau o tempo médio está estimado a dois anos. Em caso de aquisição de terreno o processo pode durar mais tempo ainda. Em consequência, a maior parte dos operadores económicos, sobretudo os mais pequenos, criam as suas empresas informalmente. Se a empresa exercer a sua actividade num sector onde em princípio deverá empregar muitas pessoas, a actual legislação laboral não facilitará o emprego do maior número de pessoas possível, dada a rigidez da lei em matéria, por exemplo, de restruturação das empresas e mais especificamente, em matéria de licenciamento. Assim, as empresas tenderão a empregar um número reduzido, e de forma temporária, mesmo que estes procedimentos lhes venham a provocar limitações. Tal não joga a favor da criação de empregos e, consequentemente, da luta contra a pobreza. A melhoria do ambiente para a promoção de empresas impõe-se desta forma como objectivo fundamental da política de emprego, e como uma prioridade para o conjunto dos sectores governamentais implicados. Os obstáculos ligados ao desenvolvimento do associativismo empresarial e a fraca representatividade dos empresários

O sector privado guineense encontra-se organizado em várias associações empresariais, as quais se encontram congregadas numa confederação, a Câmara de Comércio, Indústria e Agricultura (CCIA). Entre as várias associações existentes, incluem-se, entre outras : − A Associação Nacional dos Agricultores da Guiné-Bissau (ANAG) ;

− A Associação dos Pequenos Comerciantes (AGUIPEC) ;

− A Associação dos Exportadores (AGEX) ;

− A Associação das Mulheres com Actividade Económica (AMAE) ;

− A Associação dos Retalhistas do Mercado de Bandim.


Antes do conflito político-militar, o Governo, em parceria com o Projecto “Trials of Improved Practices – TIPs” (financiado pela USAID) e outros actores vocacionados, promoveu acções visando potencializar as capacidades das associações representativas do sector privado. Após o conflito, estas associações deparam-se, para além dos resultantes do empobrecimento das unidades económicas dos seus membros, com obstáculos como : • Ausência quase total de meios materiais para assegurarem um funcionamento mínimo em

apoio aos seus membros ;

• Insuficiente preparação dos recursos humanos ;

• Inexistência de programas operacionais específicos próprios para reforço das unidades económicas por elas representadas ;

• Difícil, senão impossível acesso, a projectos de apoio dada a situação de “desinvestimento”, verificada durante a guerra e prosseguida até ao momento, da maior parte dos tradicionais parceiros de apoio ao sector privado da Guiné-Bissau.

• Morosidade e excessiva burocracia do sistema de legalização de empresas.

5. Políticas e programas de educação e de formação

Relativamente ao sector do ensino, deve-se recuar no tempo para recordar que, na Guiné-Bissau e durante muito tempo, vigoraram dois sistemas educativos, a saber :

• O sistema colonial (sistema elitista) ; e

• O sistema em vigor nas zonas libertadas (sistema de massas). Com a independência, devia-se optar por um dos modelos, o que na verdade não aconteceu. Houve uma espécie de integração do sistema das zonas libertadas no sistema colonial. Integração por vezes violenta para as populações das zonas libertadas em que havia uma maior ligação entre a escola e a comunidade, ligação que terminou com a integração no sistema colonial. Ao contrário do que devia acontecer não se chegou a criar um novo modelo que fundisse os dois. Mudaram-se os nomes, mas manteve-se a estrutura, a duração da formação, a divisão do sistema em subsistemas e mesmo a descontinuidade física. O dispositivo de formação na Guiné-Bissau foi duramente afectado pelo conflito armado tendo o principal Centro – o Centro de Formação Industrial (CENFI), onde se situava também o Instituto Nacional de Formação profissional (INAFOR), sido totalmente destruído. A situação dos restantes centros é a seguinte :

- O CENFA – Centro Nacional de Formação Administrativa, vocacionado para a área de serviços, encontra-se localizado em Bissau e possui antenas em Canchungo, Buba e Bafatá, que apenas funcionam pontualmente. Tem capacidade para 650 formandos anuais e actualmente não funciona em pleno.

- O Centro de Formação Experimental de Formação Comunitária (CEFC), vocacionado para a formação rural, em Bedanda, realiza formação de curta duração na área de gestão e contabilidade básica, reparação de bicicletas, máquinas descascadoras de arroz, produção de sabão, fumagem de peixe, entre outras. Tem capacidade para 300 formandos/ano e encontra-se praticamente operacional.

- O Centro de Formação Agrícola, em Empada, realiza cursos de curta duração nas áreas de crédito agrícola, conservação e comercialização de produtos agrícolas e tem capacidade para 230 formandos/ano. Está completamente abandonado e sem capacidade para operar a curto prazo.


- O Centro de Formação Camponesa (CFCB), em Bachil, promove cursos de qualificação agro-pecuária nas áreas de transformação de frutas e legumes e associativismo rural, para agricultores alfabetizados ou não. Pode atender 1000 agricultores/ano. Actualmente funciona segundo o esquema de parcerias com ONGs.

- O Centro de Formação e Transformação de Castanha de Caju , em Quinhamel - Biombo, oferece cursos de 30 dias e até à data já formou mais de 750 pessoas, que encontraram trabalho em 55 unidades criadas com apoio do Centro. Necessita de pequenos investimentos em material de formação, maquinaria, fundo de maneio e formação de formadores.

- O Projecto de Formação Pesqueira de Bolama realiza cursos de formação de pescadores artesanais. O projecto, quando visitado, encontrava-se paralisado.

Os Ministérios do Emprego e do Trabalho nunca geriram, no passado, qualquer centro de formação o que limitou e limita fortemente as possibilidades da área do emprego para intervir eficazmente na superação dos desajustamentos existentes entre o perfil da procura de emprego e as poucas ofertas que surgem no Centro de Emprego. Num contexto destes, torna-se difícil de gerar significativos estímulos para a educação básica e de favorecer a ida à escola. Tal pode explicar a preocupante tendência para a diminuição de ingressos ao nível do ensino primário. Assim, a Guiné-Bissau corre o risco de entrar num ciclo vicioso em que o baixo nível de educação da mão-de-obra perpetuará baixos níveis de desenvolvimento global, o qual, por sua vez, desencorajará as famílias a enviarem os seus filhos para a escola. O mercado de trabalho está desarticulado do sistema de ensino

O sistema de ensino não está virado para o mercado do trabalho. Não existem programas e medidas de inserção dos graduados do ensino secundário na vida activa, o que torna difícil a “ponte” entre o sistema educativo e o mercado de emprego. Quando se entra no sistema, ou se desiste no percurso, ou saí-se no final sem nenhuma preparação para o mercado do emprego. O sistema foi concebido para conduzir à formação superior que praticamente não existe no país. Para prosseguir os estudos, os alunos são obrigados a deslocarem-se para o exterior do país, com ou sem bolsa de estudo, não obedecendo normalmente essas formações a qualquer planificação das necessidades em recursos humanos qualificados, o que conduz ao déficit /excesso de certos profissionais e à escassez ao nível dos quadros médios e dos técnico-profissionais. Uma nova visão

Devem-se introduzir reformas no sistema do ensino com vista à : (i) inversão da tendência para a deterioração do sistema ; e (ii) ao aumento do acesso ao sistema educativo e à formação, que proporcione condições para a criação de capacidades humanas essenciais a um desenvolvimento sustentado, proporcionando competências e valores indispensáveis a uma inserção harmoniosa no mercado de trabalho. Ou seja, deve haver uma visão abrangente do sector da Educação/Formação e uma percepção do interesse nacional como um todo, através de uma apropriada concertação entre o Ministério da Educação e os outros órgãos estatais e com o sector empresarial para expandir as oportunidades de inserção na vida activa e melhorar a qualidade da formação.


PARTE II. Estratégia para optimizar o emprego 1. Níveis de intervenção e elementos fundamentais da estratégia

A análise efectuada à situação prevalecente na Guiné-Bissau permite identificar dois níveis de intervenção essenciais para estimular um crescimento sustentado do emprego :

a) as políticas, estratégias e programas que afectam implicitamente o quadro global de emprego, tais como os referentes à governação, ao quadro macro económico, ao desenvolvimento dos sectores económicos e dos investimentos públicos e privados, em particular o crescimento da pequena iniciativa empresarial ;

b) os programas e projectos que se referem explicitamente ao emprego e que visam melhorar o acesso a actividades geradoras de rendimento.

O primeiro nível impõe o desafio de colocar o problema da ocupação dos cidadãos em idade activa no cerne da formulação de políticas coerentes de desenvolvimento que tenham, nomeadamente, por objectivos :

i) a maximização do emprego como componente essencial do crescimento ;

ii) a garantia de acesso dos mais pobres às possibilidades de empregos produtivos e decentes. No segundo nível, assume-se claramente que a criação de empresas e empregos e a consequente elevação das oportunidades de geração de rendimentos constitui o mecanismo mais eficaz para elevar os activos sociais das populações e, assim, lutar contra a pobreza. Uma política e estratégias coerentes de promoção de emprego não alcançará pleno êxito se não estiver integrada num conjunto de políticas consistentes que, reforçando-se mutuamente, contenham como elementos fundamentais :

− Intensificar o processo de reformas com o objectivo de gerar um crescimento económico que, apoiado pelo efeito de políticas macro económicas eficazes, tenha por objectivo aumentar o investimento ;

− Prever uma composição sectorial do crescimento que maximize o emprego, partindo do princípio de que o crescimento económico é uma condição necessária, mas não suficiente, para elevar o acesso às oportunidades de trabalho ;

− Estabelecer mecanismos que assegurem o acesso ao emprego dos mais pobres e a melhoria da rentabilidade do seu trabalho, de forma a que possam beneficiar do crescimento ;

− Elaborar uma política de desenvolvimento humano visando a qualificação da mão-de-obra, a qual é essencial ao crescimento futuro, à melhoria da competitividade e à erradicação da pobreza ;

− Definir um quadro legal estável através de políticas públicas cruciais para a valorização do capital humano e investir na infra-estrutura a fim de estimular fortemente o investimento privado ;

− Optimizar a utilização dos recursos humanos e materiais nacionais e reforçar as capacidades locais para conceber, executar e avaliar políticas, programas e projectos de desenvolvimento ;

− Garantir o respeito dos princípios e direitos fundamentais ao trabalho.


2. Políticas macro-económicas e sectoriais e promoção do emprego

A governação em geral do país, o seu quadro macro-económico e as diferentes políticas sectoriais influenciam de forma decisiva o quadro global de emprego e condicionam ainda o impacto e o sucesso da execução de acções específicas de promoção de emprego. Por outras palavras, se a concepção e execução das diferentes políticas não tiverem em linha de conta os seus resultados sobre o mercado de emprego, não só aumentará a pressão sobre todas as instituições que tratam de uma forma ou outra com o emprego, mas também e fundamentalmente, como é o caso evidente da Guiné-Bissau :

− Os índices de desemprego assumirão cada vez maiores proporções e, em consequência, (i) a procura de emprego aumentará extraordinariamente assim como a pressão sobre os serviços de emprego e os programas operacionais de promoção de emprego, o que (ii) aumentará a dimensão dos seus grupos alvo e tornará inviável o atendimento de uma sua parcela significativa ou, em alternativa, (iii) sobrecarregará os programas específicos com efectivos que vão muito para além da sua capacidade de absorção (a qual constitui indiscutivelmente a pior opção sobre duas “más” escolhas).

− Os próprios impactos dos programas e projectos específicos de promoção de emprego, ainda que em si mesmos bem executados8, serão muito limitados pois quaisquer dos seus “produtos” (emprego remunerado, auto-emprego ou criação de micro e pequenas empresas) terão reduzidíssimas possibilidades de sobrevivência a prazo, evitando a solução duradoura e sustentável do problema da ocupação dos seus beneficiários e provocando, em última análise, a sua persistência enquanto “clientes crónicos” desses programas.

O objectivo geral será portanto a promoção de um quadro institucional, legal e regulamentar de advocacia em prol do emprego. Especificamente, pretendem-se atingir os seguintes objectivos :

1. Que os decisores, a todos os níveis da governação do país, tenham em consideração, em todos os seus actos de gestão, os impactos que terão em matéria do emprego, favorecendo a adopção de soluções que melhorem o respectivo quadro global, o ambiente para a promoção e o desenvolvimento das empresas e, em síntese, a promoção da ocupação dos cidadãos guineenses e das suas oportunidades de geração de rendimentos.

2. Que as diferentes políticas macro-económicas e sectoriais sejam analisadas e revistas à luz do seu impacto sobre o emprego, velando para que sejam incorporadas as alterações que maximizem as suas consequências em matéria de emprego e eliminadas/minimizadas as disposições que o penalizem.

Uma inversão dos resultados em matéria de emprego da Guiné-Bissau passa pela adopção de políticas que tenham em vista acelerar o crescimento gerado pelo investimento, continuando o processo de reforço do sector privado e assegurando um crescimento sustentado a médio e longo prazos. É assim fortemente recomendável a criação de um ambiente global que possibilite uma forte aceleração da taxa de crescimento dos investimentos, para cuja materialização muitos parceiros da Guiné-Bissau já disponibilizaram recursos financeiros. Um problema fundamental a evitar, que já terá ocorrido no passado, é que a injecção desses capitais não sirva para elevar o nível de investimento, mas antes para financiar as despesas correntes, públicas e privadas. Daí, a urgente necessidade de aumentar os investimentos, melhorando, ao mesmo tempo, a sua repartição entre sectores e projectos. Este objectivo deverá ser primordial em toda a política macro

8 O que se traduzirá pelas respectivas taxas internas de execução.


económica na Guiné-Bissau e entendido como condição primordial de sucesso para todos os esforços a encetar tendo em vista o crescimento do emprego. A reorientação dos investimentos nacionais (os do sector da construção, em primeiro lugar) no sentido da utilização das tecnologias de alta intensidade de empregos também é recomendável. Far-se-á sempre que seja tecnicamente possível e economicamente rentável, visando utilizar da melhor forma a mão-de-obra e os outros recursos localmente disponíveis (ver secção 4). A realização dos objectivos acima referidos implica :

a) a capacitação dos quadros superiores dos ministérios encarregados do emprego, para a análise das implicações que as decisões adoptadas pelas outras autoridades governamentais terão em matéria de emprego e para a formulação das recomendações apropriadas, no âmbito dessas decisões, que maximizem as oportunidades de emprego dos cidadãos guineenses ;

b) a adopção dos princípios e das práticas da “Boa Governação” ;

c) a actuação sistemática em prol do emprego, ao nível interno do Governo, dos parceiros da sociedade civil (aí incluído o sector privado) e da sociedade em geral ;

d) a incorporação de medidas específicas e pontuais nas políticas e programas sectoriais que favoreçam o trabalho decente.

O que antecede implica assistência técnica (sensibilização, formação, conselho) às estruturas implicadas, para as habilitar a promoverem, aos diferentes níveis e de forma eficaz, advocacia em prol do emprego. Estas actividades de assistência técnica poderão prever-se no âmbito de projectos existentes, tais como o projecto do PNUD sobre a boa governação. 3. Emprego nos vários sectores

No contexto da Guiné-Bissau, qualquer estratégia de crescimento a longo prazo deverá dedicar igual atenção às taxas de crescimento económico como à intensidade da criação de empregos. Tal é também justificado por razões de distribuição de riqueza pois, para um dado nível de produção, quanto mais elevado for o nível de emprego, maior é a parcela dos rendimentos do trabalho na produção. Uma taxa elevada e sustentada de crescimento é uma condição necessária, mas não suficiente, para melhorar a criação de empregos tendo em vista a redução da pobreza. Assim, é preciso combiná-la com um tipo de crescimento que absorva mão-de-obra, pelo que a questão que se coloca é a de determinar qual a composição sectorial óptima, isto é, identificar claramente quais os sectores susceptíveis de maximizar a procura de mão-de-obra correspondente a uma dada taxa de crescimento. 3.1. Sector moderno

A fim de aumentar a parcela do emprego formal na economia nacional, é absolutamente necessário implementar um conjunto de políticas destinadas a reactivar e acelerar o crescimento económico com forte intensidade de empregos. É neste quadro que as micro, pequenas e médias empresas (MPMEs) do sector formal podem jogar um importante papel.


Entre as políticas que poderão ajudar o desenvolvimento das MPMEs, podem-se destacar :

a) Apoio a programas de desenvolvimento do espírito de empresa local e de desenvolvimento do sector privado, em geral ;

b) Melhoria do acesso ao crédito, reformas e saneamento do sector financeiro e uma regulamentação que simplifique os procedimentos das instituições e serviços financeiros ;

c) Reforço do sistema judiciário e dos direitos de propriedade ;

d) Estímulo da criação de ligações entre empresas de dimensões variáveis e de sectores diversos ;

e) Fomento da criação de serviços de apoio às pequenas e médias empresas ;

f) Apoio à modernização das micro empresas do sector formal ;

g) Identificação de grupos específicos para assistência, nomeadamente as mulheres empresárias, os jovens e os cidadãos portadores de deficiência ;

h) Desenvolvimento das competências tecnológicas ;

i) Melhoria dos acessos aos mercados e das redes de informação ;

j) Encorajamento da confiança comercial por efeito, entre outros, da estabilidade política, da criação de um centro de arbitragem de conflitos empresariais e de um código de investimentos ;

k) Reforço das relações e da concertação entre o governo, o sector privado e as organizações representativas dos trabalhadores e as empresas ; e

l) Aumento das oportunidades de formação e de desenvolvimento de competências. 3.2. Sector rural

A agricultura tem um papel chave como sector piloto para a criação de empregos na Guiné-Bissau. O crescimento e o desenvolvimento humano na Guiné-Bissau não podem ter lugar sem desenvolvimento do meio rural ; assim, as políticas de desenvolvimento e de crescimento da economia rural com forte intensidade de empregos devem ser concebidas como parte integrante da estratégia de crescimento global da economia, visando o aumento da produtividade do trabalho na agricultura. A implementação deste tipo de políticas induzirá um aumento dos rendimentos o qual, por sua vez, conduzirá a um aumento da procura de produtos agrícolas e não agrícolas, gerando, em consequência, um potencial mais elevado para a criação de empregos. Alguns aspectos chave devem ser considerados :

População e mão-de-obra. Para elevar a produtividade do trabalho na agricultura, é necessário aumentar mais rapidamente a produção agrícola do que a mão-de-obra, o que se conseguirá através do aumento da produção agrícola e, consequentemente, da melhoria da produtividade da mão-de-obra envolvida em actividades agrícolas. Esta melhoria da produtividade pode ainda ser conseguida através de três vias : (i) uma taxa acrescida de absorção da mão-de-obra na economia não rural ; (ii) um aumento da proporção da mão-de-obra empregue em actividades rurais não agrícolas ; e (iii) uma redução da taxa de crescimento da mão-de-obra através da diminuição da taxa de crescimento demográfico. Acesso à terra. Um melhor acesso aos recursos produtivos – principalmente a terra – é a chave essencial para o crescimento do emprego. O não acesso à terra tem diversas consequências : a) limita o acesso ao crédito, pois a terra não pode ser considerada como garantia num potencial


financiamento ; b) não estimula grandes investimentos na sua melhoria ; e c) agrava as desigualdades, pois os pequenos agricultores serão sempre mais afectados. Acesso à tecnologia. A tecnologia agrícola é extremamente rudimentar, pelo que um maior acesso à terra dos pequenos agricultores deve ser combinado com um melhor acesso a outros recursos : instrumentos de base, sementes seleccionadas e fertilizantes, serviços de vulgarização e extensão agrícola, melhores infra-estruturas para facilitar a produção e a distribuição. Acesso ao crédito. Joga um papel fundamental no acesso aos recursos tecnológicos e é indispensável para permitir a diversificação das produções para segmentos onde a procura é forte (nomeadamente os de exportação). Capital humano. Os pequenos agricultores têm necessidade de maior escolarização e de formação e informação para poderem assimilar os conhecimentos inerentes às novas técnicas de produção, para lidar mais eficazmente com a concorrência em mercados de maior dimensão e para desenvolver novos produtos de exportação mais diversificados. Estímulos. A economia rural deve receber uma remuneração apropriada pelo seu esforço ; além disso, é absolutamente necessário aumentar as margens de lucro dos agricultores e abandonar a imposição à produção de preços desfavoráveis. Um outro domínio onde os incentivos devem ser ajustados é o dos impostos, das taxas aduaneiras e dos controlos discriminatórios que prejudicam as exportações e impedem a adopção de técnicas de produção com forte coeficiente de mão-de-obra. Diversificação da economia rural. O desenvolvimento de novos produtos agrícolas orientados para a exportação e a promoção de actividades rurais não agrícolas (incluindo a transformação de produtos agrícolas), cujos produtos possam interessar tanto aos mercados internos como eventualmente aos da exportação, são opções que necessitam estímulos e recursos apropriados. Em primeiro lugar, é necessário identificar que produtos e, em seguida, as qualificações disponíveis ao nível local ; por último encorajar e fornecer aos potenciais produtores a assistência técnica necessária. Actividades rurais não agrícolas. Têm um papel importante na criação de empregos, ao mesmo tempo que asseguram rendimentos e empregos agrícolas adicionais, pois são potencialmente capazes de estimular as actividades agrícolas. Para o efeito, é necessário ultrapassar numerosos obstáculos, tais como : ausência de tecnologias apropriadas, limitações no acesso ao crédito, problemas de aprovisionamento de matérias primas, inadequação das estruturas de formação e de qualificação, limitado acesso a serviços de apoio/extensão e uma infra-estrutura inadequada de transportes e comercialização. As mulheres no emprego rural. As mulheres representam uma percentagem muito elevada da mão-de-obra empregue na agricultura. Contudo, as estatísticas provam que os seus rendimentos, relativamente aos homens e à ocupação noutros sectores é mais baixa e que as condições de prestação do seu trabalho são, frequentemente, injustas devido às limitações decorrentes da ausência de protecção social, de discriminação e do seu nível de educação e de formação. Promoção das sociedades cooperativas. Uma forma realista de lutar eficazmente contra a pobreza é o desenvolvimento do espírito de empresa para levar as pessoas a criarem empresas geradoras de emprego ou de auto-emprego e de rendimentos sustentáveis. Não obstante, desenvolver o espírito empresarial exclusivamente individual pressupõe a existência de meios suficientes para investir, o que muitos não possuem, e é por isso que o empresariado de grupo e


especialmente o empresariado cooperativo apresenta-se como sendo o melhor meio de conciliar a micro exploração individual ou familiar com base na empresa de grupo ao nível de prestação de serviços (abastecimento de matérias primas, comercialização, transporte, etc.). É necessário recordar a esse respeito que o Governo da Guiné-Bissau recorreu ao PNUD e ao BIT para desenvolver um programa que deverá levar a :

− um documento de política e estratégias nacionais das cooperativas ;

− programas sectoriais resultando da política nacional e permitindo a cada departamento técnico do Governo (agricultura, finança, pesca, artesanato, comércio, etc.) de apoiar tecnicamente as empresas cooperativas dependentes da sua competência ;

− uma legislação cooperativa vulgarizada junto das estruturas públicas e privadas. 3.3. Sector informal (urbano)

Qualquer estratégia que vise reduzir a pobreza através da criação de empregos, não se deve concentrar apenas no aumento das possibilidades de emprego na economia do sector informal urbano, mas também concentrar-se na melhoria da produtividade do trabalho na economia informal. Vários factores limitam a participação do sector informal na criação dos empregos e melhoramento dos rendimentos. Entre esses factores, podem destacar-se a ausência de um quadro global de acção visando o seu desenvolvimento, a insuficiência de infra-estruturas e de serviços de apoio, o não acesso ao crédito e aos serviços financeiros, a ausência de qualificações técnicas apropriadas, de capacidade de gestão e as reduzidas informações globais relativas ao sector informal. Assim, um quadro de acção visando apoiar a economia do sector informal na sua luta contra a pobreza e pela criação de empregos, deverá englobar as seguintes orientações políticas : a) Melhoria do ambiente favorável ao desenvolvimento do sector informal, incluindo a

protecção social Aos níveis central e local da governação, será necessário avaliar o impacto das políticas macro económicas sobre o funcionamento do sector informal e adoptar medidas apropriadas no sentido de assegurar um desenvolvimento o mais produtivo possível do sector.

O ambiente criado pela legislação e regulamentação em matéria de mecanismos de instalação, de registo, de acesso aos meios de produção, de fiscalidade e de salários deverá ser racionalizado no sentido de se adaptar às necessidades particulares do sector.

Ao nível das micro empresas, deverão ser feitos esforços para promover acções colectivas na base reforçando ou apoiando a formação de associações sectoriais, o que permitirá aos operadores do sector informal articularem as suas necessidades e fornecerá uma base para a participação na elaboração e aplicação das políticas e programas que afectam os operadores deste sector.

A melhoria das condições de trabalho, do ambiente e da protecção social são outras medidas que contribuem para um desenvolvimento saudável do sector informal. A experiência da OIT noutros países demonstra que é possível atingir esses objectivos através da autogestão e do reforço da cooperação entre as associações do sector informal, com uma participação mínima do Estado.


b) Desenvolvimento do acesso aos serviços financeiros e das possibilidades de comercialização

É reconhecida a dificuldade que os operadores do sector informal têm no acesso ao crédito e que funcionam, essencialmente, devido à poupança individual ou a crédito informal disponibilizado a taxas exorbitantes, o que conduz a que muitos investimentos válidos não sejam realizados, com a consequente diminuição do nível de emprego. Assim, as políticas de promoção de emprego deverão ter como objectivos maiores a melhoria do acesso ao crédito e a outros serviços financeiros tais como a actividade seguradora.

Estes objectivos poderão ser atingidos através de práticas inovadoras em matéria de intermediação financeira permitindo reduzir os riscos e os custos e capazes de disponibilizar, a longo prazo, serviços financeiros às populações habitualmente excluídas do sistema bancário formal. A formação dos responsáveis dessas instituições e a divulgação das melhores práticas, associada à disponibilização de conselhos e apoio técnico são vias a serem exploradas aquando da formulação e execução de programas de promoção de emprego.

c) Promoção de actividades industriais e de manufactura através da melhoria das tecnologias

Um dos principais subsectores da economia informal é a produção de produtos manufacturados e industriais e o fornecimento de pequenos serviços de reparação (mecânica auto, electricidade, canalizações, construção, etc. ) destinados, na sua maioria, às camadas mais pobres da população. A promoção deste sector não visa, assim, apenas o aumento da produtividade e dos rendimentos dos produtores pobres, mas também a melhoria do consumo e do bem-estar dos pobres.

Para o efeito, é primordial apoiar o desenvolvimento das competências técnicas, de gestão e comerciais dos operadores do sector, assim como alargar o acesso aos recursos produtivos.

A maior parte das organizações e associações que operam no sector têm grandes dificuldades em elaborar, executar e sobretudo financiar programas de formação nos domínios da gestão de negócios e das práticas comerciais ; a disponibilização de serviços e apoio nestes domínios será assim extremamente bem-vinda e útil aos operadores económicos do sector.

d) Reforço das ligações a montante e a jusante e da subcontratação

As economias dos sectores informal urbano, informal rural e a economia rural estão estreitamente ligadas. A produtividade e o emprego melhorarão e a pobreza diminuirá se essas ligações estreitas forem especificamente identificadas, a montante e a jusante, tendo em vista o seu reforço através de medidas apropriadas.

As ligações entre o sector formal e informal dever-se-ão reforçar através da subcontratação ; a este nível, o Estado poderá desempenhar um papel activo encorajando os empresários mais importantes a sub-contratarem operadores do sector informal, recorrendo a mecanismos e incentivos apropriados.

e) Intensificação do desenvolvimento de infra-estruturas através de tecnologias de alta intensidade de mão-de-obra

As actividades do sector informal sofrem de uma insuficiência de infra-estruturas de apoio (electricidade, água, meios de comunicação e de transporte, etc.). As políticas de acção deveriam estimular a criação de infra-estruturas, incluindo a modernização de estradas, das habitações, das escolas e das instalações de saúde, utilizando tecnologias de alta intensidade de mão-de-obra.


f) Melhoria da educação de base, das competências técnicas e da formação em gestão

A utilização de pacotes de formação já existentes e, em muitos casos traduzidos em língua portuguesa, tais como a formação comunitária, a formação profissional qualificante e programas do tipo “Gere melhor o teu negócio” ou “Começa o teu negócio” podem conduzir a uma melhoria das competências técnicas e de gestão do sector informal.

4. Investimentos públicos com alta intensidade de mão-de-obra

4.1. Crescimento com forte intensidade de empregos

A estratégia dos programas de infra-estruturas (trabalhos de interesse público ou comunitários) com alta intensidade de empregos é inscrever a questão do emprego no coração das políticas de desenvolvimento económico e de investimento, através da utilização do activo mais abundante dos pobres (a mão-de-obra) e da melhoria do seu acesso aos serviços sociais de base e aos recursos produtivos. Dado que os investimentos na infra-estrutura e na construção absorvem grande parte do investimento público dos países em desenvolvimento (em geral, 40 a 70%), podem constituir um meio privilegiado de criação directa de empregos para os pobres e com importantes efeitos multiplicadores que gerarão possibilidades de criação de empregos suplementares nas economias rurais e urbanas locais e no sector privado nacional. A pertinência das metodologias de alta intensidade de emprego

As metodologias de alta intensidade de mão-de-obra podem dar um importante contributo para a melhoria das condições de vida da população da Guiné-Bissau e para a implementação das orientações estratégicas definidas pelo Governo. Baseiam-se na mobilização de recursos nacionais como os meios humanos, as empresas do sector privado formal e as micro empresas do sector informal, as comunidades de base das aldeias e dos bairros urbanos e na utilização dos materiais e equipamentos produzidos localmente. Executadas no âmbito dos programas de investimentos públicos, podem perseguir simultaneamente diversos objectivos :

• A criação de empregos e rendimentos : Sempre que tecnicamente possível e economicamente rentável, as opções que recorrem a uma utilização intensiva dos recursos locais e, em particular, da mão-de-obra, devem ser privilegiadas em detrimento de opções baseadas no uso intensivo de equipamentos importados.

• A melhoria das condições de vida : As infra-estruturas mais essenciais, de que a população mais carece actualmente, são justamente as que mais facilmente se adaptam à utilização de técnicas de alta intensidade de mão-de-obra : escolas, equipamentos de saúde, habitações, mercados, estradas rurais, pontos e redes de abastecimento de água potável, sistemas de saneamento, obras de irrigação, etc.

• O reforço das empresas locais : Os métodos que recorrem a alta intensidade de emprego colocam o acento sobre a facilitação do acesso das PMEs de construção e dos sectores a elas ligados (tais como os fornecedores de materiais de construção ou de ferramentas), dos gabinetes de estudo e micro empresas do sector informal às adjudicações de obras públicas ou aos programas de desenvolvimento comunitário. Tais medidas são sempre acompanhadas por programas de reforço das capacidades dos operadores, tanto nos domínios técnicos como de gestão.


• O reforço das capacidades das colectividades locais : Os investimentos locais e de interesse comunitário fazem intervir directamente as comunidades locais, em articulação com os poderes locais, na identificação, na programação, na execução, na gestão e na manutenção de pequenas infra-estruturas de interesse local. A tónica é colocada na participação assim no reforço das capacidades das organizações de base e dos poderes locais.

• O aumento do valor acrescentado local : Os métodos HIMO maximizam o impacto dos investimentos públicos sobre a economia nacional, não somente através da criação de empregos mas também graças às economias em divisas resultantes da substituição de equipamentos e de materiais importados pela mão-de-obra local e materiais locais.

A OIT conduziu, em diversos países de África e Ásia, estudos que comparam os métodos com alta intensidade de emprego com os que utilizam equipamento intensivo. Esses estudos demonstraram que os métodos baseadas na utilização intensa dos recursos nacionais criam 2 a 4 vezes mais empregos, são 10 a 30% mais baratas e reduzem as despesas em divisas entre 50 a 60%.

Abordagens com alta intensidade de mão-de-obra : que impacto na Guiné-Bissau?

Uma análise sumária ao Programa de Investimentos Públicos (PIP) para o período 2000-2003 permitiu estimar o montante dos financiamentos destinados às infra-estruturas susceptíveis de serem executadas com utilização de metodologias HIMO em cerca de 40 % daquele programa, ou seja 44,13 mil milhões de FCFA. Os dados relativos ao coeficiente de mão-de-obra na execução do PIP ainda não estão disponíveis. Todavia, mesmo quando se aplica o coeficiente de 12% atingido pela AGEOPPE, o qual é demasiado baixo, do orçamento actualmente afecto às infra-estruturas poder-se-iam pagar, em três anos, cerca de 5,3 mil milhões de FCFA em salários. Tal montante corresponderia à contratação de 3.530.793 pessoas/dias, a um custo de 1.500 FCFA por pessoa/dia, ou ainda à criação de 14.123 empregos directos em três anos, com um índice de ocupação de 250 dias por pessoa por ano. Por outro lado, os estudos conduzidos pelo BIT em outros países mostram que a utilização quase exclusiva dos salários em despesas de primeira necessidade cria por sua vez outros empregos, à razão de 1,5 empregos induzidos por emprego directo. Partindo desta hipótese, a mesma parcela do PIP actualmente consagrada às infra-estruturas geraria, para além dos 14.123 empregos directos, 21.184 empregos indirectos, ou seja um total de 35.307 empregos em três anos. Mantendo o mesmo montante consagrado às infra-estruturas, mas se se aumentar o coeficiente de mão-de-obra para 20%, chega-se à criação de 23.539 empregos directos e 35.309 indirectos, isto é, a um total de 58.847 empregos durante três anos, ou ainda 19.616 empregos por ano. Estes números não são desprezáveis no actual contexto do emprego da Guiné-Bissau. Deve-se sublinhar que se baseiam sobre hipóteses desusadamente modestas, pois assentam sobre um PIP que, por limitações orçamentárias e das dificuldades com as ajudas externas, é excepcionalmente reduzido. De qualquer forma, estas estimativas do volume de empregos que se podem atingir com uma reorientação do PIP para as metodologias de alta intensidade de mão-de-obra permitem situar a importância do desafio e apreciar a contribuição que estas abordagens podem proporcionar à criação de empregos e `melhoria dos rendimentos.


Maximizar a variável emprego nas opções de desenvolvimento

Os planificadores e os intervenientes deveriam examinar sistematicamente os novos programas de investimento e a sua relação com o emprego, adoptando e aplicando metodologias susceptíveis de gerar um conhecimento aprofundado do impacto que os novos programas de investimento terão sobre o emprego, isto é, tomando sistematicamente em linha de conta o efeito desses programas sobre a variável emprego. Para o efeito, será necessário estabelecer as directrizes e os instrumentos que permitissem planificar antecipadamente a questão do emprego, analisando em detalhe cada programa e sempre sob uma perspectiva do volume de emprego que a sua implementação irá (ou não) gerar. Assim, estes programas deverão influenciar as políticas para :

• Criar empregos e melhorar as condições de trabalho ;

• Proporcionar novos activos sociais e produtivos, incluindo a protecção do ambiente ;

• Estimular o desenvolvimento da indústria nacional de construção e a integração progressiva das empresas locais que operam na fronteira entre o sector informal e o sector formal.

4.2. Tipologia de metas e medidas

As políticas e programas deveriam visar a execução de uma larga gama de infra-estruturas, entre as quais :

a) Programas de infra-estruturas orientadas para um dado sector (por exemplo, a construção e a manutenção de estradas rurais, de instalações de irrigação, etc.) ;

b) Programas de infra-estruturas multi-sectoriais (programas de desenvolvimento integrado, caixas comuns), tais como

• Programas de acondicionamento rural descentralizados orientados para as necessidades das colectividades locais, incluindo a infra-estrutura produtiva e social (abastecimento de água e saneamento, centros de saúde, escolas, pequenas instalações de irrigação, transporte rural, conservação do solo e da água, reflorestação) ;

• Programas de recuperação do meio urbano nos bairros degradados, a habitação informal ou peri-urbana (abastecimento de água e saneamento, sistemas de drenagem e de esgotos, eliminação de resíduos sólidos, ruas e caminhos de peões, casas, mercados locais) ;

c) Programas especiais em casos de urgência destinados a apoiar pessoas afectadas por calamidades naturais (seca, inundações, etc.) ou desastres causados pelo homem (guerras civis, etc.).

4.3. Vantagens para os parceiros sociais e estratégia a seguir

Para além dos desempregados e subempregados, um programa deste tipo beneficiará todos os parceiros da OIT, pois permitiria :

• Aos empregadores : o acesso aos mercados públicos ; procedimentos de concursos transparentes ; sistemas de pagamento efectivos ; possibilidades de criar/alargar as organizações patronais ;

• Aos trabalhadores : novos empregos, novas condições de trabalho ; possibilidades de criar/alargar as organizações sindicais e de lhes conferir autonomia ;

• Ao Ministério do Trabalho : uma base concreta de colaboração com os Ministérios técnicos influentes ; um instrumento de políticas que permite incorporar objectivos sociais em objectivos económicos ; o reforço do diálogo social tripartido.


• Ao Governo e parceiros da ajuda ao desenvolvimento : uma melhor realização dos objectivos em matéria de emprego e de redução da pobreza ; maiores rendimentos e nível de vida e melhor repartição da riqueza ; uma balança de pagamentos melhorada ; o desenvolvimento do mercado nacional e um melhor rendimento dos fundos investidos ; uma gestão pública e credibilidade melhoradas ;

Para concretizar estes benefícios, a estratégia do sector de infra-estruturas deverá ser a seguinte :

a) Influenciar os investimentos ao nível local, tanto sectoriais como multi-sectoriais, de forma a optimizar o seu impacto sobre o emprego e a geração de rendimentos, através de :

• Uma melhor sensibilização dos decisores para a promoção de estratégias de emprego nos programas de infra-estruturas rurais ou urbanas ;

• O fornecimento aos planificadores e conceptores de programas de instrumentos e da formação necessária para avaliarem propostas de programas em matéria de emprego e de alívio da pobreza.

b) Facilitar a execução de programas de infra-estrutura com alta intensidade de mão-de-

obra, através de :

• Promoção do desenvolvimento da indústria de construção local criando condições equitativas e procedimentos de contratação simplificados que permitam aos empresários locais concorrer nos mercados públicos ou privados ;

• Reforço das capacidades dos pequenos empresários do sector privado através da formação prática em gestão e nos diversos domínios técnicos ;

• Fornecimento às instituições locais de instrumentos de planificação, de directrizes e da formação necessários para reforçar as suas competências técnicas e de gestão.

c) Readaptar permanentemente as modalidades de aplicação das políticas e dos programas

para os adequar a um ambiente social, económico e político em mutação, através de :

• Controlo e avaliação dos programas em curso tendo em vista melhorar os procedimentos, os beneficiários, a formação, as políticas de remuneração, etc. ;

• Condução de estudos comparativos para readaptar e precisar os objectivos dos programas de alta intensidade de mão-de-obra aos níveis nacional e regional.

d) Encorajar o Ministérios do Trabalho e do Emprego a promover condições de emprego

equitativas, através de :

• Elaboração de directrizes concretas referentes à aplicação mínima da legislação pertinente em matéria de trabalho (salários mínimos, protecção dos trabalhadores, etc.) ;

• Fornecimento de apoio aos administradores responsáveis pelo trabalho para aplicarem construtivamente essas directrizes.

e) Promover a orientação através da formação para a utilização dos recursos locais, através

da :

• Integração do conceito de recursos locais nos programas de formação aos diferentes níveis ;

• Fornecimento de apoio ao início de actividade de jovens especialistas para facilitar a sua integração no mercado de trabalho (estágios, ajudas ao emprego e à criação de pequenas unidades económicas, etc.).


5. Estimulação do emprego pelo desenvolvimento empresarial

5.1. O que está em jogo

As medidas de ajustamento estrutural e a recessão resultante do conflito na Guiné-Bissau originaram uma compressão das possibilidades de emprego e dos salários reais. A compressão do emprego assumiu diferentes formas conforme se trate de zona urbana ou das áreas rurais, tendo o sector formal decaído fortemente nas primeiras, em termos de produção e de emprego e, em particular, no sector público. Entre os que perderam o seu emprego no sector formal, alguns integraram as fileiras do desemprego oficial, da mesma forma que os novos candidatos ao mercado de emprego. Contudo, assistiu-se, após a contracção das actividades do sector formal, a um aumento assinalável do trabalho a tempo parcial e a uma “informalização” da economia urbana. A principal consequência é que, não obstante existir um número teórico de desempregados relativamente reduzido, existe uma importante parcela da mão-de-obra não utilizada no mercado de emprego, que poderá ser potencialmente mobilizada para actividades mais produtivas, incluindo o investimento e o desenvolvimento das infra-estruturas. Para alargar a oferta de emprego na Guiné-Bissau, é assim fundamental :

1.

2.

3.

Estimular a criação de novas empresas, em particular as micro e pequenas empresas.

Favorecer a expansão, a inovação e a penetração de novos mercados, incluindo os mercados internacionais (exportação) das pequenas empresas do sector privado.

Valorizar os recursos locais e criar incentivos fiscais e financeiros que favoreçam a transformação de produtos nacionais.

5.2. Melhoria do ambiente empresarial

Sem investimento, não há criação e desenvolvimento das empresas e do emprego. Com um ambiente impróprio para a promoção de negócios, as empresas já existentes entrarão em colapso e (i) ou desaparecerão ou (ii) reduzirão a sua actividade, o que se traduzirá em aumento dos níveis de desemprego e subemprego, logo de pobreza. Adicionalmente a descapitalização das empresas, um quadro geral de insuficientes rendimentos das famílias terá uma incidência negativa a nível das poupanças. É assim fundamental melhorar o ambiente global para a promoção e consolidação de negócios. Tal passará pela adopção e implementação eficaz das seguintes medidas :

a) Simplificação dos procedimentos burocrático-administrativos para a criação e legalização de empresas ;

b) Estabelecimento de regras claras, objectivas e uniformes para a realização de operações de importação e exportação de bens, nomeadamente ao nível das alfândegas e de outras instituições envolvidas no comércio externo que reforcem a transparência dos processos e diminuam os respectivos tempos e custos, para valores aceitáveis e, sempre que possível, pré-definidos ;

c) Melhoria do sistema financeiro, bancário e não bancário e, em particular, do acesso ao crédito ;

d) Reforço do dispositivo de apoio às empresas e, em particular, do desenvolvimento da capacidade de gestão e das qualificações dos seus recursos humanos ;


e) Melhoria do funcionamento, transparência e eficácia do aparelho judicial e diminuição dos prazos para conclusão dos respectivos processos ;

f) Melhoria das infra-estruturas, nomeadamente das essenciais para o funcionamento das empresas, tais como as vias de comunicação, os portos e aeroporto, os sistemas de energia e de abastecimento de água, de saneamento e as telecomunicações.

g) Reforço das associações e organizações profissionais de empresas e da capacidade dessas organizações para promoverem e defenderem os interesses dos seus membros.

A melhoria do ambiente empresarial deverá contribuir para :

- Melhorar o funcionamento do mercado interno e aumentar a dinâmica da economia doméstica graças a regras mais eficazes e uniformizadas.

- Estimular o desenvolvimento de boas práticas de gestão no sector privado e elevar a produtividade das unidades económicas e dos seus recursos humanos.

- Melhorar as condições de atracção de investidores externos válidos e dos respectivos recursos para financiarem o crescimento da economia, dos empregos e dos rendimentos.

A Secretaria de Estado da Solidariedade Social e do Emprego deverá sensibilizar e incentivar os ministérios interessados para que tomem medidas eficazes que conduzam a uma melhoria global do ambiente dos negócios na Guiné-Bissau. O projecto da “boa governação” implementado na Guiné-Bissau favorece o apoio à concretização das medidas enunciadas. Outros programas como o Projecto de Reabilitação e Desenvolvimento do Sector Privado (com apoio do banco Mundial) também prevêem medidas no mesmo sentido, isto é, para aliviar os obstáculos ao desenvolvimento do sector privado existentes nomeadamente a redução/eliminação dos chamados custos “extra” que as empresas enfrentam na Guiné-Bissau. O acesso ao crédito

Para os comerciantes e pequenos empresários da Guiné-Bissau, a carência de capital e o acesso limitado aos serviços financeiros restringem a sua capacidade para melhorar, ainda que marginalmente, a sua produtividade, para aumentar a sua produção, para explorar novos mercados e, em consequência, para aumentar os seus rendimentos e acumular um capital de investimento. Esta difícil situação é ainda mais dura no caso das mulheres. O acesso ao capital é frequentemente sinónimo de acesso a terra, a tecnologia, ao emprego, as matérias primas e aos mercados. Um acesso, por mais pequeno que seja, a esses recursos é indispensável para todos esses que, nas zonas urbanas e rurais, adquiram os seus meios de subsistência exercendo actividades independentes, produtivas e/ou comerciais. É necessário identificar e reduzir os obstáculos que dificultam o acesso ao crédito dos pequenos operadores. Esse obstáculos são nomeadamente :

• requisitos de condições, nomeadamente garantias, que os pequenos operadores, e em particular as mulheres, têm dificuldade em satisfazer como resultado de não possuírem bens ou de, no caso das mulheres, estarem, em geral, em nome dos homens ;

• custos de transacção elevados, incluindo os custos de transporte, os encargos judiciários e de aquisição de títulos de propriedade, as papeladas, os tempos de espera, etc. ;

• o fraco nível de qualificação dos operadores, agravado no caso das mulheres, assim como as suas limitadas capacidades para ler, escrever e calcular, a ausência de informações e de familiarização com os procedimentos complexos e pesados requeridos para a obtenção de um crédito formal.


No caso das mulheres, existem dificuldades adicionais :

• as barreiras sócio-culturais que lhes limitam a possibilidade de celebrarem contratos ou os procedimentos bancários que lhes exigem a obtenção de consenso prévio de seu marido ou a sua co-assinatura.

Estas desvantagens são ainda maiores quando se trata de operadores do sector informal. O crédito formal dirige-se, em geral, às empresas do sector formal. As condições dos empréstimos e os critérios de análise convencionais não estão adaptados às micro empresas de produção sazonal dirigidas por mulheres, as quais são consideradas como operações de risco e muito dispendiosas. A situação é ainda mais crítica no que respeita aos operadores rurais, cujas empresas são mais vulneráveis aos caprichos meteorológicos, que têm competências comerciais mais limitadas e onde o acesso ao crédito é frequentemente limitado a campanhas de produtos agrícolas (por exemplo, a campanha do algodão, do caju, etc.), a sistemas de produção (as zonas irrigadas, ...) ou a grupos (associações ou cooperativas). Na concepção de mecanismos de crédito adequados, devem ser tidos em linha de conta três aspectos fundamentais :

1. A multiplicidade de serviços financeiros e a diversidade das modalidades de poupança e crédito já existentes num determinado local e que potencialmente têm como público alvo os pequenos operadores ;

2. A natureza das ligações que emergem entre as instituições bancárias formais e os programas paralelos de poupança e crédito não formais ;

3. A natureza das ligações e a ajuda prestada aos programas locais ou tradicionais de crédito e poupança informais.

Em geral, os programas de crédito informal que funcionam :

− substituem as garantias convencionais pela responsabilidade do grupo e a pressão dos membros ;

− apoiam-se em pequenos grupos para o controlo, a vigilância e a recuperação dos empréstimos ;

− utilizam regras e procedimentos simples ;

− concedem pequenos montantes ;

− prevêem períodos de reembolso curtos. A experiência dos serviços financeiros em alguns países da África Ocidental9 é exemplificativa das características para o êxito dos mecanismos de crédito :

i) recuperação dos créditos num prazo curto (3 a 4 meses) ;

ii) mecanismos de poupança e crédito baseados nos interesses económicos comuns de um grupo

iii) utilizadores comprometidos de igual forma com o sucesso dos projectos financiados ;

iv) expansão contínua da poupança e do número de beneficiários para permitir sustentabilidade e uma distribuição equilibrada dos fundos para aqueles que requerem um primeiro empréstimo ;

v) mecanismos adoptados por grupos que podem exercer pressão tendo em vista o reembolso ou aplicar sanções em caso de não pagamento.

9 Como é o caso do Mali.


A injecção excessiva de fundos de crédito por agentes externos deve ser sempre devidamente ponderada pois pode destruir os sistemas informais e criar normas e relações financeiras inteiramente novas, por vezes nocivas. 6. Formação profissional

No actual contexto, é essencial investir na educação e na formação, ao menos por cinco grandes razões :

a. Para que a liberalização política e democrática se apoie em bases sólidas, é necessário que o sistema de educação faça de cada pessoa um cidadão de corpo inteiro, consciente dos seus deveres e direitos sociais.

b. O progresso técnico é tão rápido que a mão-de-obra deve possuir um nível de instrução e de formação cada vez mais elevado e actualizar permanentemente as suas competências (donde o conceito de formação ao longo de toda a vida). Para o efeito, sugere-se a revisão dos curricula dos ensinos básico, secundário e técnico-profissional visando a sua adaptação ao mercado de trabalho.

c. Sendo a economia mundial cada vez mais integrada, um país apenas pode ser produtivo e competitivo no mercado internacional se a sua população estiver instruída e bem formada.

d. Para prevenir o desemprego e a exclusão social, é preciso melhorar o nível de instrução e de formação dos grupos vulneráveis.

e. Para elevar a capacidade de criação de empregos da economia, é necessário tornar o mercado de trabalho mais eficiente, ultrapassando o estrangulamento que representa a ausência de qualificações.

6.1. Sistemas de formação

No quadro de uma política visando acelerar o crescimento e a competitividade, é também necessário, através da formação, elevar a empregabilidade de certas categorias sociais e reduzir a discriminação que as impede de aceder ao emprego. A importância atribuída à noção de empregabilidade tem a ver com a evolução do mercado de trabalho caracterizado pela diminuição da segurança do emprego, riscos crescentes de exclusão para os que não possuam as qualificações pretendidas, e a necessidade dos trabalhadores actualizarem as suas competências e de serem polivalentes. O esforço de formação deve ser bem orientado

Para que as medidas de reorganização do trabalho e as medidas paralelas de formação dêem os resultados esperados, é indispensável que se completem estreitamente – que o sistema e os objectivos das empresas, o esforço quantitativo e qualitativo de formação respondam precisamente às novas formas de organização do trabalho. A formação não deve tornar-se um fim em si, substituir-se às medidas porventura difíceis que as empresas deveriam adoptar ao nível das operações. Mal dirigido, o esforço de formação arrisca-se a ser uma pura perda : é necessário que se centre precisamente sobre os objectivos que condicionam o sucesso da empresa e inspiram a sua estratégia. As forças de mercado, se bem que determinantes, são insuficientes para resolver o problema da formação

Na ausência de intervenção dos poderes públicos no domínio da formação, é provável que os candidatos a emprego, os trabalhadores e os empregadores não invistam o suficiente para


desenvolver o seu próprio potencial, as empresas e a sociedade em geral não tirem plenamente partido das vantagens que lhes pode trazer uma mão de obra experimentada. Essas insuficiências a nível da formação pós-escolar podem resultar, por um lado, de uma situação de incerteza e, por outro lado, de um desacordo sobre a repartição dos custos e vantagens da formação. Os empregadores estão frequentemente pouco dispostos a investir num domínio no qual nunca entraram. Quanto às pequenas empresas, raramente estão à altura de financiar os importantes custos fixos associados à formação. Orientações para o sistema de formação

Diversas soluções foram apontadas para os sistemas de formação. Muitas apelam a uma intervenção dos poderes públicos no domínio da formação, pondo o acento sobre o reforço da capacidade da mão-de-obra para “aprender a aprender” de modo a contribuir para a elevação das qualificações da mão-de-obra numa época de progresso técnico rápido. Estas soluções permitem igualmente completar os investimentos das empresas sem intromissão nas suas decisões referentes ao tipo e ao volume da formação. Apresentam contudo o inconveniente de não responderem aos problemas das insuficiências da formação dos formandos deixadas pelo sistema educativo. Este problema constitui uma realidade séria nas economias onde os abandonos escolares nos níveis primário e secundário são numerosos. Encorajar as empresas a formarem o seu pessoal

Várias vias são possíveis : seja obrigando-as a pagar um imposto - formação reembolsável ou concedendo-lhes incentivos fiscais (nomeadamente nas PMEs) quando elas financiam uma formação. Esta solução apresenta a vantagem de que a formação ministrada corresponderá às necessidades dos empregadores. Todavia, uma taxa especial arrisca-se a não favorecer o emprego, na medida em que aumenta os custos da mão-de-obra. Por outro lado, um sistema nacional de harmonização das qualificações pode contribuir para que a formação responda à evolução das técnicas e da organização do trabalho, ainda que uma certa coerência e transparência sejam essenciais se se pretender que tais certificações sejam credíveis. A participação dos parceiros é essencial

Um outro meio importante para que o conteúdo e a forma dos sistemas de formação correspondam às necessidades, consiste em fazer participar activamente os empregadores e os trabalhadores nas actividades dos organismos que definem as orientações nacionais, em matéria de formação, às escalas nacional, regional e local. De facto, uma participação tripartida nas decisões da formação (organismos governamentais e públicos, organizações de empregadores e de trabalhadores) pode constituir um bom meio para reforçar e desenvolver as qualificações de base requeridas pela economia garantindo que as necessidades dos empregadores em matéria de qualificações, tanto no plano quantitativo como qualitativo, serão tomadas em atenção nos cursos propostos pelos estabelecimentos de formação. Um sistema de formação adaptado ao país

Os sistemas de formação diferem de país para país e num mesmo país assumem características de acordo com a especificidade de cada local ou região. Assim, a capacidade prática dos diferentes sistemas para responderem às necessidades de formação e à evolução da procura e da natureza das qualificações é muito variável. Três factores devem ser destacados :

1. A importância de um bom nível escolar que permitirá a aquisição de qualificações ; cada vez mais o ensino de base será dirigido para transmitir principalmente qualificações analíticas e sociais.


2. A estrutura de incitações do sistema de formação ; os sistemas que funcionam num ambiente económico fechado e ineficaz e que estão essencialmente baseados sobre a oferta nunca permitirão amortizar os investimentos feitos na educação e na formação.

3. O quadro institucional no qual o sistema funciona ; o nível de participação e o apoio dos empregadores, dos trabalhadores e dos governos é um elemento chave para a melhoria dos resultados e da eficácia dos sistemas de formação.

No caso especifico da Guiné-Bissau ressalta do exposto que uma profunda reabilitação do sistema da formação profissional são indispensáveis para responder às múltiplas tarefas que lhe são exigidas :

- Uma primeira, essencial face aos desajustamentos existentes, de servir de “ponte” entre o sistema educativo e o mercado de trabalho, preparando os jovens que saem dos ensinos básico e secundário para uma mais fácil integração na vida activa através do desenvolvimento dos sistemas de informação sobre mercado do trabalho ;

- Um segunda tarefa, também de grande importância no contexto particular da Guiné-Bissau, de proporcionar qualificações profissionais que possibilitem aos públicos alvo prioritários (os jovens, as mulheres em situação desfavorecida, os antigos combatentes e os licenciados do sector moderno, incluindo a administração pública) o desenvolvimento de actividades de geração de rendimento, no quadro da sua (re)integração sócio-económica duradoura ;

- Por último, através da formação contínua e em exercício, melhorar as qualificações daqueles que já se encontram empregados e, assim, contribuir para a melhoria da sua produtividade e das instituições em que se empregam.

6.2. Elementos de estratégia

A melhoria da eficácia dos sistemas de formação deverá contemplar :

• Envolvimento de parceiros na implementação das acções de formação, reservando ao Estado, sempre que possível, um papel de promoção e regulação ;

• A formação deve ser entendida também como um instrumento essencial de promoção do emprego e de luta contra a pobreza, facilitando o acesso das camadas mais desfavorecidas da população ao mercado de emprego ;

• Difusão, junto dos parceiros sociais, do conceito de formação como instrumento essencial para o aumento da produtividade e da competitividade das unidades económicas ;

• A formação deverá ser promovida em estreita articulação com as necessidades e potencialidades do mercado de emprego em função das qualificações requeridas para o exercício de uma dada profissão, o que será facilitado pela criação de Centros Integrados de Emprego e Formação Profissional ;

• Definição legal das esferas de acção dos subsistemas de ensino técnico profissional de formação profissional e de emprego.

• Opção por diferentes vias de executar a formação, formais e informais, em estabelecimento, unidade económica ou artesão, de modo a aproveitar todas as possibilidades localmente disponíveis para elevar o nível de qualificações na comunidade ;

• Rentabilidade externa das acções como sendo um elemento fundamental de avaliação da eficácia da formação.

Um desenvolvimento harmonioso da formação profissional deverá basear-se numa estratégia coerente, integrada e onde as diferentes opções de execução desta sejam incluídas. O Plano Nacional de Formação Profissional (PNFP) será o guia para o desenvolvimento do sector e permitirá que cada um dos actores implicados e a sociedade guineense em geral conheçam,


claramente, quais as orientações e as acções a realizar, evitando duplicações, lacunas e estimulando a geração de sinergias e complementaridades. Um princípio básico na execução da formação, justificado por razões tais como a dimensão do mercado de trabalho, a exiguidade de recursos e a limitada capacidade de gestão disponível é a opção por estruturas de formação simples, flexíveis e polivalentes, que tenham em conta os recursos existentes e a busca da máxima eficácia, através da diversificação da oferta de formação e do acompanhamento permanente da evolução da empregabilidade dos formados. Tendo em conta (i) a oferta pública de formação, (ii) o esperado aumento da procura social e económica de formação e (iii) a imperiosa necessidade de garantir a sustentabilidade das instituições de formação, pretende-se que os investimentos no domínio da formação apenas sejam feitos quando houver resposta positiva às questões :

a. Como irá assegurar-se a sobrevivência, a prazo, do Centro de Formação?

b. Qual o seu plano de viabilidade?

c. O que irão fazer os respectivos formados, uma vez terminada a formação? Em particular, a adopção, pelas instituições públicas, de planos de viabilidade, será um importante instrumento para :

- Orientar o desenvolvimento das actividades ;

- Criar uma responsabilização mútua Estado/Instituição, na base de um programa concreto e bem definido de trabalho ;

- Mobilizar recursos dos parceiros internos e externos, de uma forma objectiva, transparente e verificável ;

- Avaliar o desempenho global das instituições e, em particular, da sua gestão. Um aspecto fundamental da estratégia, será a opção por centros de formação desenhados à medida das capacidades de gestão e dos recursos disponíveis ou potencialmente mobilizáveis e cujos equipamentos e programas de formação sejam compatíveis com as possibilidades posteriores de inserção dos formados na vida activa. O modelo da formação em alternância, nas empresas ou nos mestres artesãos, deverá ainda ser aprofundado, em colaboração com o Ministério da Educação e outras entidades, como possibilidade económica de elevar a oferta de formação. Da mesma forma, a estímulo à aprendizagem tradicional permitirá ampliar largamente a oferta de formação, a baixo custo e com elevadas probabilidades de inserção dos formados na vida activa. Um outro aspecto importante, dada o peso do sector rural na economia guineense, é a organização de formações destinadas aos pequenos agricultores e, sobretudo, aos seus filhos. Neste caso, deve-se apostar em formações de muito curta duração (dias ou semanas, conforme o seu objectivo) em regime de alternância centro/exploração agrícola/centro e em conjugação com outras actividades de extensão rural assim como apoio técnico aos pequenos agricultores.


PARTE III. Domínios e acções prioritárias Na óptica de um aumento quantitativo e qualitativo do emprego na Guiné-Bissau, esta parte apresenta um certo número de acções prioritárias baseadas na valorização e utilização dos recursos locais nos trabalhos de interesse público ou comunitários, o desenvolvimento das micro e pequenas empresas e o reforço das capacidades através da formação profissional. Propostas de intervenção nesses domínios foram desenvolvidas a nível das fichas de projecto que se encontram no volume II deste documento quadro. 1. Programas com alta intensidade de mão-de-obra

1.1. Criar um ambiente favorável a promoção dos métodos de emprego intensivo

Os métodos de alta intensidade de emprego, o seu potencial em matéria de criação de emprego, de contribuição a redução da pobreza, de desenvolvimento das capacidades produtivas locais e de economias em divisas são mal conhecidos e pouco aplicados na Guiné-Bissau. Os diferentes meios de acção abaixo descritos têm por objectivo:

• à curto prazo, trata-se de (i) fazer com que as autoridades nacionais e os operadores económicos se familiarizem com os respectivos conceitos e técnicas e de (ii) promover um ambiente favorável à utilização progressiva de tais métodos ;

• à médio prazo, trata-se de criar um ambiente político e institucional que estimule a formulação de planos e programas de investimentos que favoreçam o recurso sempre que possível aos métodos de emprego intensivo.

Informação

A primeira etapa na implementação da estratégia de desenvolvimento de metodologias com base na alta intensidade de mão-de-obra, consiste em informar as autoridades, os operadores privados, os utentes e os investidores sobre estas metodologias, o seu potencial de criação de empregos directos ou induzidos, temporários ou duradouros, o seu impacto no desenvolvimento de capacidades locais, na produção de materiais de construção e ferramentas, no reforço da participação e das capacidades dos grupos e associações locais, e no desenvolvimento do sector da construção e obras públicas e de sectores e actividades associados (fornecimento de bens e serviços, manutenção, exploração e gestão). A informação deverá ser organizada e adaptada em função dos diferentes grupos a atingir :

• o grupo dos responsáveis pelas decisões políticas e técnicas, envolverá entre outros, o Ministério da Economia e Finanças, o Ministério da Administração Pública e Trabalho, a Secretaria de Estado da Solidariedade Social e Emprego, a Secretaria de Estado do Plano e a Secretaria de Estado do Ordenamento do Território, assim como os responsáveis dos programas de infra-estruturas / investimentos nos ministérios técnicos (obras públicas e urbanismo, saúde, educação, meio ambiente, agricultura, florestas, …) ;

• o grupo dos operadores privados, envolverá as pequenas e médias empresas de construção e obras públicas, gabinetes de arquitectura e engenharia, unidades artesanais de construção, indústrias de materiais de construção locais, organizações sócio-profissionais (nomeadamente a Associação de empresas da construção), e a AGEOPPE ;

• o grupo das instituições de poder local, envolverá instituições descentralizadas a nível regional e eventualmente setorial, associações de bairro, organizações comunitárias, e ONGs ;


• o grupo dos utentes, quer dizer que o grande público, que ainda têm preconceitos em relação ao uso de materiais e outros recursos locais, em particular os de materiais de construção;

• o grupo dos investidores. As campanhas de informação far-se-ão utilizando, formas e matérias de suporte adaptados aos diferentes grupos alvos, nomeadamente:

• difusão de documentação escrita ;

• visitas de estudo aos países da sub-região que desenvolveram e usam métodos com alta intensidade de emprego (nomeadamente : Guiné Conakry, Mali, Senegal e Cabo Verde) e seminários e ateliers organizados pelo BIT na sub-região ;

• ateliers e seminários nacionais ;

• estaleiros e obras de demonstração, na área de manutenção e reabilitação de infra-estruturas sociais ou das redes rodoviárias, reabilitação e loteamento de áreas de produção de arroz, manutenção e reabilitação das redes de drenagem e saneamento urbano, sistemas de transporte e abastecimento de água, rede de energia eléctrica, rede de telefones etc.

Um núcleo de pessoas envolvidas neste projecto e interessadas em participar activamente na promoção e desenvolvimento dos métodos com alta intensidade de mão de obra na Guiné-Bissau será progressivamente organizado no decorrer da etapa de informação e de formação. Este núcleo terá por objectivos a troca de informações e a capitalização da experiência na Guiné-Bissau, assim como integrar as redes congéneres existentes ou em via de constituir-se nos outros países da sub-região. Métodos e instrumentos de avaliação

Para apoiar as actividades de informação e de promoção dos métodos com alta intensidade de emprego, é indispensável dispor de dados quantitativos e de análises detalhadas sobre o impacto que estes podem ter em matéria de criação de empregos e de geração de rendimentos, não só nos países onde eles já são aplicados em grande escala, más também com base na experiência já vivida na Guiné-Bissau. Para o efeito, metodologia e instrumentos de avaliação dos efeitos e do impacto dos métodos com alta intensidade de emprego serão elaborados e testados no quadro dos projectos executados pela AGEOPPE. A metodologia englobará também os parceiros de AGEOPPE, em particular as empresas, os trabalhadores e as organizações sócio-profissionais. Ela apoiar-se-á na base de dados que já existente na AGEOPPE, que deverá ser completada e afinada. A base de dados actualizada servirá de embrião a um futuro sistema de informação sobre os projectos com alta intensidade de emprego. Os resultados da avaliação serão largamente difundidos entre os diferentes agentes ligados ou interessados nos métodos com alta intensidade de mão-de-obra. Integração dos métodos com alta intensidade de emprego na programação e no seguimento dos investimentos públicos.

A reorientação dos programas de investimentos públicos em direcção aos objectivos de criação de empregos e de geração de rendimentos far-se-á, numa primeira fase, através da introdução de requisitos e normas orientadas para a criação de emprego e para a valorização dos recursos locais nos procedimentos e regras de programação, seguimento e avaliação dos programas de investimento público.


Para tal, é necessário que os princípios utilizados nas diferentes etapas de programação, seguimento e avaliação dos investimentos públicos visem este objectivo e que os indicadores relativos à criação de empregos, geração e distribuição de rendimentos, utilização de máquinas e equipamentos, de materiais e produtos importados, quantidade de estudos e projectos e de obras atribuídas a empresas nacionais sejam introduzidos. A implementação deste módulo deverá mobilizar e associar os Ministérios e Secretarias de Estado responsáveis pelas áreas de planeamento e emprego, assim como os ministérios técnicos responsáveis pelos programas de infra-estruturas, ordenamento do território e valorização dos recursos e potencialidades naturais (obras públicas e urbanismo, industria e artesanato, saúde, educação, meio ambiente, agricultura, floresta ...). Reforço do papel da AGEOPPE

A intervenção da AGEOPPE está hoje praticamente limitada a certas componentes dos projectos de infra-estruturas apoiados pelo Banco Mundial, e a um projecto de construção financiado pela Suécia. Deve-se contudo, tirar proveitos máximos da experiência e das competências da AGEOPPE delegando-a a condução dos projectos de infra-estruturas dispondo de potencial considerável de criação de empregos. O Governo deverá, por isso, negociar com os financiadores o princípio de recurso regular aos métodos com forte coeficiente de mão de obra, do qual se espera, produzirá um impacto importante na criação de empregos. O alargamento das áreas de intervenção da AGEOPPE deverá se acompanhada de um reforço das suas competências. Adaptação da legislação relativa aos concursos públicos

No quadro da reforma, em curso, do sistema de realização de concursos públicos, a legislação e a regulamentação relativas aos concursos públicos serão revistas, com o objectivo de facilitar o acesso aos mesmos das empresas e operadores bissau-guineenses, e em particular as pequenas e médias empresas, e de favorecer a criação de empregos. Procedimentos mais adaptados as capacidades e ao potencial atuais dos operadores nacionais serão elaborados, com base numa análise detalhada dos problemas e constrangimentos com os quais eles se vêem confrontados face as exigências dos concursos públicos ou ainda na execução das obras adjudicadas ou dos contratos de serviços. As adaptações deverão ter nomeadamente em conta : harmonização, simplificação e clarificação dos procedimentos contratuais e dos cadernos de encargos; uma referência explícita aos objectivos de criação de empregos como parte dos critérios de avaliação e de adjudicação dos concursos; simplificação e moderação das formas de garantia exigidas na realização dos contratos ; introdução de formas de pagamentos regulares ligadas aos avanços e diferentes etapas das obras. Dispositivo institucional para favorecer o uso dos métodos com alta intensidade de emprego

A médio prazo, um dispositivo institucional de coordenação e concertação e de apoio técnico deverá ser estabelecido, com vista a criar um ambiente político e institucional que estimule a formulação de políticas e programas de investimentos que favoreçam a aplicação dos métodos com alta intensidade de emprego. Este dispositivo compreenderá três elementos. A célula « Alta Intensidade de Emprego » (célula AIE) será o instrumento operacional do dispositivo. Ela terá por missão de promover a concepção, execução, seguimento, e avaliação de políticas e programas de investimentos públicos geradores de emprego e de fornecer apoio técnico e informação necessária a tomadores de decisões pelos responsáveis políticos ao da administração


central e local, ao operadores económicos e as associações envolvidas nos planos de desenvolvimento local. Em concreto, a célula será encarregue de :

• facilitar o diálogo e a concertação entre o governo, os órgãos de poder local, os serviços públicos, as ONGs e as associações de base a través de acções de informação e de formação. Questões ligadas a utilização dos métodos com alta intensidade de emprego na concepção, programação, execução, e avaliação de programas sectoriais de investimentos públicos ou ainda os programas descentralizados;

• o apoio técnico a planificação e a programação nacional e descentralizada de programas de infra-estruturas, de conservação e de valorização de recursos naturais e de desenvolvimento de capacidades produtivas ;

• a proposição de estratégias e medidas com vista a inflectir as políticas e programas macro-económicos e sectoriais assim como os programas de investimento público, orientando-os para as abordagens caracterizadas pela alta intensidade de emprego ;

• o seguimento e a avaliação dos projectoscom alta intensidade de emprego;

• a implementação e a gestão de um sistema de informações sobre os programas com alta intensidade de emprego.

A célula AIE será uma estrutura ligeira, que trabalhará em rede com os diferentes agentes ligados aos programas a alta intensidade de emprego. A questão da sua tutela será objecto de estreita coordenação entre os ministérios responsáveis pelas questões de trabalho e do emprego e pelo plano. O conselho de direcção da célula HIE será o órgão de orientação política e estratégica no seio do dispositivo institucional. Ele ocupar-se-á da definição da estratégia e das actividades da célula. O conselho será composto de representantes dos ministérios, dos órgãos de poder local, dos serviços descentralizados, dos representantes das organizações sócio-profissionais, da AGEOPPE, dos financiadores, e das organizações de base. A rede de agentes, que já estava prevista na fase de lançamento do processo, completará o dispositivo e permitirá aos outros dois outros órgãos de estar em contacto permanente com as preocupações, os interesses e as aspirações das diferentes categorias e grupos. A rede de agentes ocupar-se-á principalmente de impulsionar as actividades do conselho de direcção e da célula HIE, de assegurar a difusão massiva de informações, e de favorecer a trocas de experiências. 1.2. Promover as abordagens de alta intensidade de emprego na implementação de projectos de investimentos (cfr. Vol. II, ficha no 4)

O objectivo é empreender o mais rápido possível acções concretas de implementação dos métodos com alta intensidade de emprego, afim de favorecer a criação de empregos e também de lançar operações de demonstração que servirão para apoiar os esforços desenvolvidos na criação de um ambiente político e institucional favorável a estas abordagens. Os esforços deverão concentrar-se em seguida na mobilização de recursos adicionais para o financiamento de programas de investimentos geradores de emprego, nos sectores outros que o das infra-estruturas, onde os métodos com alta intensidade de emprego são mais frequentemente utilizados.


Reorientação de programas de investimentos em curso ou previstos

A Secretaria de Estado da Solidariedade Social e Emprego fará, em primeiro lugar, um recenseamento dos projectos de investimento com o potencial para criar empregos, em curso ou em fase de negociação. A integração das de alta intensidade de emprego deverá ser examinada com os seus promotores nacionais e internacionais. Esta integração poderá ter vários formatos :

• delegação de todo ou parte da direcção da obra a AGEOPPE ;

• revisão das modalidades de execução, por exemplo :

- introduzindo o recurso a empresas de construção e a gabinetes de estudos nacionais ;

- parcelando as grandes obras em subgrupos de obras que estejam ao alcance dos operadores nacionais ;

- substituindo a utilização intensiva de equipamento pelo uso intensivo da mão-de-obra ;

- substituindo materiais de importação e recorrer a utilização de materiais de construção de produção local ;

• lançar obras e estaleiros pilotos para demonstração das vantagens de utilização de tecnologias com alta intensidade de mão-de-obra (técnicas, organização de estaleiros, uso de matérias de construção e ferramentas produzidas localmente…) e de formação de empresários, operários e artesãos de construção.

A utilização da assistência técnica do BIT, que dispõe de uma longa e provada experiência no desenvolvimento e na aplicação dos conceitos e técnicas com alta intensidade de emprego, em domínios tais como:

- o reforço das capacidades dos operadores visando o domínio dos conceitos e técnicas HIMO ;

- o reforço das competências da AGEOPPE, estaleiros piloto de demonstração e de formação, ...

Promoção de novos programas de investimentos geradores de emprego nos sectores outros que o das obras públicas

O objectivo é de mobilizar financiamentos com vista a lançar programas de investimentos destinados a provar a viabilidade dos métodos com alta intensidade de emprego, em sectores outros que os mais vulgarmente conhecidos, como é o caso do das infra-estruturas. Sistemas de seguimento e avaliação serão desenvolvidos no quadro dos novos programas, de maneira a que se possa capitalizar as experiências dos mesmos, assim como os ensinamentos acumulados na elaboração de políticas nacionais e o desenvolvimento de novos programas de investimento, e de maneira a apoiar também os esforços de mobilização de recursos. Poderá tratar-se nomeadamente de : programas multisectoriais de desenvolvimento local baseados na participação da comunidade e na articulação com os órgãos de poder local ; programas combinando a execução de trabalhos com alta intensidade de mão-de-obra com o desenvolvimento de micro-empresas ; programas de protecção e de gestão de recursos naturais; programas de saneamento e de manutenção urbana ; programas ligados ao desenvolvimento da cultura do arroz nas bolanhas e nos baixios etc. (cfr. Vol. II, fichas nos 1, 2 e 3).


Sistemas de manutenção e de gestão

A manutenção das infra-estruturas está hoje muito neglicenciada, por falta de recursos financeiros do Estado, más também por ausência de mecanismos de participação dos utentes e beneficiários das infra-estruturas. Sistemas de manutenção e de gestão associando autoridades centrais e locais, por um lado, e os utentes por outro, serão testados nas diferentes categorias de infra-estruturas. Eles inspirar-se-ão nas iniciativas e esquemas existentes ou em desenvolvimento no país, tais como o das associações dos pais de alunos hoje directamente implicados na reabilitação e a manutenção das escolas, ou ainda na iniciativa de Bamako, que recomenda a participação das populações nas despesas de funcionamento das estruturas de saúde. Estes sistemas apoiar-se-ão na contribuição dos utentes as despesas de manutenção, podendo estes em reciprocidade participar na gestão de estes sistemas. Os sistemas participativos de manutenção têm também por objectivo criar empregos duradouros. Estes sistemas poderão ser implementados sob a forma de componentes de projectos de investimentos, ou sob a forma de um projecto específico. Sistemas de seguimento e avaliação

Os programas que desenvolverão formas novas de integração das abordagens baseadas no uso intensivo de mão de obra, serão objecto de um seguimento rigoroso. Metodologias de seguimento dos resultados e de avaliação dos efeitos e do impacto serão desenvolvidas e testadas. Ênfase será feita nos efeitos e impacto na criação de empregos directos e indirectos, temporários e duradouros, no desenvolvimento de capacidades produtivas, na aquisição de novas competências por parte dos agentes e no desenvolvimento de novos mecanismos de tipo contratual. Caberá a célula HIE, a quando da sua instalação, de promover a exploração e o uso dos resultados. 1.3. Reforçar as capacidades dos agentes envolvidos na promoção das abordagens com base na alta intensidade de emprego

No início da implementação da presente estratégia, acções de formação e de reforço das capacidades serão lançadas para as diferentes categorias de agentes envolvidos. A curto prazo, far-se-á um inventário exacto das necessidades de formação e de apoio técnico para cada um dos grupos alvos, com base nas análises que deverão ter em conta os seguintes aspectos : capacidades existentes por sector de actividades e suas insuficiências; necessidades de formação por categoria de agentes, serão identificadas par as diferentes fases desde a preparação de um projecto de investimento de alta intensidade de emprego, passando pela sua manutenção e gestão ; necessidades em apoio organizacional e institucional. Um inventário detalhado das ofertas de formação disponíveis na Guiné-Bissau será igualmente conduzido, acompanhado de uma análise das performances, insuficiências, e necessidades de reforço. Com base nos trabalhos preliminares, um programa prioritário de formação e de apoio técnico será elaborado, o objectivo sendo de responder nas necessidades mais prementes. O programa de formação e de apoio técnico cobrirá nomeadamente os aspectos seguintes :

• para o grupo dos decisores : a planificação, a implementação e o seguimento de políticas, e programas de investimentos de alta intensidade de emprego ;

• para o grupo de operadores económicos: a preparação de propostas técnicas e financeiras, a concepção de projectos, a compreensão dos planos e das especificações técnicas, a organização das obras e o respeito dos prazos, o respeito das normas mínimas de


qualidade, a contabilidade, o controlo dos custos, a gestão do pessoal, a gestão dos contratos. Apoios serão igualmente dados a Associação de empresas de construção, e as outras associações sócio-profissionais interessadas, com o fim de reforçar as suas capacidades de apoio aos seus membros, de negociação e de representação dos seus membros junto das autoridades nacionais ;

• para a AGEOPPE : a introdução de tecnologias e de métodos permitindo de aumentar o coeficiente de mão-de-obra, os procedimentos de seguimento e, de controle das obras, gestão e exploração do sistema de informação, a formação e o apoio a operadores privados, … ;

• para as ONGs e associações de base : a programação e a implementação participativa de pequenos projectos de investimentos geradores de emprego, o uso de tecnologias de alta intensidade de emprego, a criação de empregos a través de sistemas participativos de gestão e de manutenção, o reforço da gestão, o desenvolvimento das capacidades de organização e de negociação…

O programa definirá as modalidades de implementação da formação e do apoio técnico, em particular o papel das instituições de formação existentes e das associações profissionais (em particular da Associação das empresas da construção), a intervenção dos formadores, a articulação com as iniciativas de reforço das capacidades da administração central e descentralizada em curso, assim como as capacidades dos operadores do sector privado. A médio prazo, o programa de formação será mantido e apoios serão dados as instituições de formação locais a fim que certas disciplinas chaves em matéria de alta intensidade de emprego sejam integradas nos seus programas. Esta questão foi tratada no quadro mais geral da estratégia do emprego. 1.4. Favorecer a utilização dos materiais locais

O desenvolvimento das capacidades de produção local de materiais de construção e equipamentos e a utilização destes produtos nos projectos de investimento público e privados favorecerá a criação de empregos duradouros, e permitirá aumentar o valor acrescentado local e diminuir as importações onerosas em divisas. O objectivo a curto prazo é, por um lado, estimar o potencial de produção de materiais e ferramentas locais, e por outro, lançar as bases necessárias para o desenvolvimento de produções de qualidade, rentáveis, competitivas, e geradoras de empregos. Para tal, um estudo será empreendido com a finalidade de : identificar os materiais de construção potenciais, a utilização possível dos mesmos, os obstáculos a sua produção e a sua utilização, os métodos de produção e de utilização mais adequados tendo em conta as exigências de qualidade, rentabilidade, e de criação de empregos ; identificar as ferramentas susceptíveis de serem produzidas localmente, os problemas assim como os métodos de produção mais apropriados ; analisar o perfil dos fabricantes envolvidos na produção local de materiais e ferramentas, assim como os problemas aos quais eles estão confrontados ; propor soluções visando o desenvolvimento de estas produções e do reforço de capacidades dos produtores. Com base nas recomendações de este estudo, experiências piloto de desenvolvimento de certas produções seleccionadas serão conduzidas no quadro dos projectos de investimento, em parceria com a AGEOPPE, a Câmara de Comércio, Industria e Agricultura, e os operadores interessados. Estas experiências piloto terão como objectivo, demonstrar a qualidade e a rentabilidade dos


produtos locais e de disponibilizar informações e favorecer formações técnicas. Elas envolverão estaleiros de demonstração, campanhas de informação, acções de formação. O objectivo a médio prazo é, por um lado, promover o desenvolvimento de micro-empresas e de PME engajadas na produção de materiais de construção e ferramentas e, por outro, promover a utilização destas produções nos projectos de investimentos públicos e privados. Medidas de incentivo ao desenvolvimento de actividades de produção de materiais de construção e ferramentas serão implementadas, nomeadamente o acesso a meios de financiamento. Elas serão acompanhadas de programas de formação na intenção dos produtores. Estas medidas serão implementadas no quadro das acções previstas para o desenvolvimento de pequenas e médias empresas e de apoio ao sector informal. A vulgarização da utilização destas produções nos projectos de investimentos públicos e privados será confiada a célula HIE, em parceria com a Câmara do Comércio, Indústria e Agricultura e a AGEOPPE. 2. Micro e pequenas empresas

2.1. Potencialidades existentes

Tais como outras actividades do sector privado, as micro e pequenas empresas (MPEs) permitem possibilidades de empregos alternativos tanto àqueles que chegam de novo ao mercado de emprego como aos que perderam o seu trabalho no sector formal. Contudo, os níveis de produtividade e os rendimentos deste sector são frequentemente muito baixos. O ambiente competitivo do sector informal, onde muitas das MPEs actuam, pode ser um “nicho” para os empresários, mas não pode fornecer a infra-estrutura e os serviços de apoio de que necessitam para melhorar a sua expansão e crescimento e para elevar o seu nível de produtividade. É imprescindível ultrapassar os obstáculos que existem em relação a criação e ao crescimento sã da pequena e média empresa pela implementação de um certo número de acções prioritárias. Assim, um programa de acção neste domínio deve incluir os seguintes aspectos principais (que estão interligados) :

- Melhorar o conhecimento do sector da micro e pequena empresa pela implementação de um mecanismo de colecta e de tratamento da informação permitindo avaliar a sua contribuição económica e social, identificar os principais actores, os programas e estruturas de apoio existentes.

- Contribuir para a melhoria do meio pela implementação de um quadro institucional legal e regulamentar favorável ao desenvolvimento da empresa ; reformas no Código do investimento e sua compatibilidade com o Código Comunitário da UEMOA e eliminação dos aspectos mais restritivos da Lei da Terra são indispensáveis.

- Favorecer o desenvolvimento de uma cultura de empresa para um reforço dos programas de formação profissional e uma maior implicação dos parceiros sociais na elaboração e implementação dos programas de apoio.

- Uma maior facilidade de acesso aos mercados nacionais, regionais e internacionais tendo em conta as exigências da UEMOA e da CEDEAO.


- Melhor acesso aos serviços financeiros incluindo nomeadamente os programas de crédito ao investimento e a criação dos fundos de capital de risco e de garantia e das instituições financeiras não bancárias.

- Dispositivo eficaz de apoio as empresas e as organizações profissionais do sector privado.

- Melhor acesso as tecnologias melhoradas.

- Reforçar as relações entre a grande empresa e a pequena empresa e promover a subcontratação.

- Intensificar o desenvolvimento da infra-estrutura pela utilização de tecnologias de alta intensidade de mão-de-obra.

- Apoiar o desenvolvimento das exportações agrícolas, privilegiando o aumento do valor acrescido dessas exportações.

- Extensão da protecção social. Melhoria do ambiente

As regulamentações em matéria de instalação, de registo, de acesso à terra e de locais de trabalho deveriam ser reexaminadas à luz da sua incidência provável sobre o funcionamento da economia informal. O conjunto dos regulamentos tais como a legislação, as imposições e os encargos deverá ser igualmente racionalizado e tornado mais acessível ao sector, o que reclamará das entidades responsáveis capacidade para elaborarem esses regulamentos ou para definirem as políticas determinantes do ambiente envolvente do sector. O desenvolvimento de esforços para promover uma acção colectiva na base, através do reforço ou do estímulo da criação de associações sectoriais, será fundamental para ajudar os operadores a articularem as suas necessidades e para participarem na execução de políticas e programas que os venham a afectar. Melhoria do acesso as tecnologias

Uma área particularmente importante da economia informal é representada pela produção de produtos industriais ou manufacturados e serviços de reparação que se dirigem na sua maioria aos estratos mais pobres da população. O apoio à melhoria das competências técnicas dos produtores informais, através da formação profissional e de serviços de vulgarização de tecnologias melhoradas poderá aumentar a produtividade do sector e o nível de rendimento dos seus operadores. Reforço das relações entre a grande empresa e a pequena empresa e promoção da subcontratação

A produtividade e o emprego seriam melhoradas se fossem identificadas as possibilidades de articulação, a montante e a jusante, entre as empresas do sector formal e as unidades da economia informal. O reforço de tais articulações poderá contribuir decisivamente para a modernização dos agentes informais e para a sua progressiva integração no sector moderno da economia. O Estado poderia, enquanto parceiro principal, desempenhar um importante papel através do estímulo aos seus agentes e empreiteiros para subcontratarem operadores do sector informal para a realização dos trabalhos de menor dimensão.


2.2. Estimular o emprego e a actividade económica pelo desenvolvimento económico local

O desenvolvimento económico local é fundamental para a criação de empregos

O desenvolvimento económico local (DEL) é um processo participativo encorajando o diálogo social e os parceiros entre o público e o privado numa zona geográfica dada. Através do DEL, os parceiros locais juntam-se para elaborar e implementar uma estratégia de desenvolvimento utilizando as capacidades locais endógenas e as vantagens comparativas da região. O DEL favorece a promoção do espírito de empresa, o trabalho em rede, a institucionalização e os investimentos locais. Na Guiné-Bissau, o desemprego, o subemprego, a concorrência internacional e a escassez de iniciativas de desenvolvimento fizeram ressaltar a importância de desenvolver o espírito empresarial e as pequenas empresas. A descentralização do processo de decisão reforçou a necessidade de um desenvolvimento endógeno, isto é, de um desenvolvimento auto gerido baseado nos recursos, nas instituições e nas actividades económicas locais. As pequenas empresas, as colectividades e as associações locais são as principais unidades sobre as quais repousam o desenvolvimento e a criação de empregos. Os principais elementos da metodologia do desenvolvimento económico local são :

- O consenso. Para realizar um desenvolvimento viável e global da economia local, o consenso e o diálogo entre os diferentes intervenientes locais dos sectores público e privado e entre os níveis local e nacional são considerados como condições primordiais. Um tal consenso deverá conduzir, por um lado, a um quadro de apoio e ao aperfeiçoamento de planos de financiamento que permitam aos empresários desenvolver pequenas empresas e, por outro, fornecer formação que vise desenvolver as competências técnicas e os conhecimentos em gestão. A instauração do consenso deve efectuar-se através de uma participação dos actores sociais, económicos e políticos ao nível local. Para tal, é desejável definir um processo que agrupe os interlocutores locais e crie entre eles laços de colaboração, para além das diferenças políticas e culturais e favoreça uma permuta construtiva de ideias e de opiniões tendente à formulação de políticas conducentes a um desenvolvimento sustentável da zona de intervenção.

- A abordagem ascendente. Permite mobilizar ao máximo os potenciais recursos humanos locais que estarão associados, num processo de co-responsabilidade, ao processo de desenvolvimento económico local. Sendo as actividades concebidas mais como processos endógenos do que exógenos, será assegurada a viabilidade dos programas e projectos desenvolvidos.

- Os efeitos sinergéticos ou catalíticos. São fundamentais para criar confiança e responsabilidade entre os parceiros locais que perseguem os mesmos objectivos dos programas a longo prazo. Mesmo assim, é extremamente importante que sejam obtidos resultados (impactos) concretos e visíveis a curto prazo ; o facto de presenciarem exemplos concretos e comprovativos da validade das intervenções contribui para aumentar o nível de motivação e de sensibilização da população alvo.

- A integração do nível local. Refere-se à integração das experiências locais num corpo mais amplo de leis e regulamentos ao nível nacional. A metodologia do desenvolvimento económico local visa impedir a criação de exercícios técnicos isolados que não poderão ser repetidos ou integrados nos programas de desenvolvimento estratégicos globais.


- A sensibilização do público. Pretende conduzir à criação de uma cultura de empresa e de um clima de baixo risco apropriados. É um dos aspectos mais difíceis do desenvolvimento económico local, pois liga-se à mentalidade das pessoas, a todos os níveis. É exactamente sobre esse ponto que as principais mudanças se devem verificar para garantir a viabilidade do desenvolvimento e é aí que residem os principais obstáculos e problemas.

As Agências de Desenvolvimento Local (ADELs)

Estas agências são a forma de estrutura organizativa mais utilizada como instrumento de gestão e implementação das estratégias, políticas e projectos de desenvolvimento local. Em geral, as ADELs são instrumentos criados para operacionalizar as estratégias de desenvolvimento local, isto é, para promover a actividade produtiva, a inovação e o desenvolvimento tecnológico, para enfrentar os problemas de desemprego e de desequilíbrios sócio-económicos, em suma, para gerir as mudanças estruturais requeridas num dado território. Em geral, os campos de actuação de uma ADEL são os seguintes : a. Animação sócio-económica para favorecer a criação e o desenvolvimento de empresas. Neste

campo, incluem-se as seguintes linhas de acção : • • • • • •

• • • •

• • • •

Promoção do território em que a ADEL actua ;

Informação ;

Assessoria e orientação (incluindo formulação, acompanhamento e avaliação de projectos);

Assistência técnica especializada a empresas e agentes sócio-económicos ;

Formação ;

Intermediação e informação em matéria de financiamento. b. Promoção e melhoria das infra-estruturas para facilitar a criação e implantação de

actividades produtivas. Neste domínio, as linhas de acção podem ser as seguintes : Centros de empresas e de formação ; Centros de inovação tecnológica ; Promoção de solos industriais ; Promoção de incubadoras (ninhos) de empresas.

c. Programas e projectos de investigação e desenvolvimento para apoiar a inovação, a

sustentabilidade e as melhorias estruturais no território. Neste campo, as linhas de acção podem ser :

Estudos de viabilidade ; Estudos de impacto ambiental ; Promoção da inovação e da introdução de novas tecnologias ; Projectos de intercâmbio e trabalho em rede com parceiros nacionais e internacionais.

2.3. Desenvolvimento do espírito empresarial e reforço da capacidade dos empresários (cfr. Vol. II, ficha no 5)

Por múltiplas razões (de ordem histórica, cultural, económica, entre outras), o espírito empresarial e a capacidade dos empresários na Guiné-Bissau parecem limitadas. Seu desenvolvimento, considerado como uma condição vital para o desenvolvimento económico e social da Guiné-Bissau e da sua integração na economia mundial, deve ser encarado como um desafio a longo prazo para o qual importa lançar, desde já, iniciativas adequadas.


A introdução de disciplinas de formação em gestão empresarial nos currículos de ensino, a difusão dos bons exemplos de sucesso e de modelos de cidadãos guineenses no mundo empresarial assim como o estímulo ao desenvolvimento de pequenas actividades económicas pelos mais capacitados, são alguns exemplos que poderiam ajudar a alargar os valores da cultura empresarial, sobretudo entre as gerações mais jovens. Nesta perspectiva, programas de formação tais como “Compreender a Empresa – CLE” da OIT contribuiriam a promover o auto-emprego e a criação de empresas nos jovens. As acções de formação dos pequenos empresários são fundamentais para a melhoria dos indicadores de sucesso

Face à insuficiente preparação (e, em muitos casos falta de vocação) de muitos dos candidatos a pequenos empresários, muitas iniciativas morrem praticamente à nascença. Tal representa uma perda de recursos que deverá ser evitada : a formação em gestão de pequenos negócios poderá jogar um papel fundamental neste domínio. No imediato, será desejável o alargamento da oferta de formação em gestão básica de pequenos negócios. As instituições de formação poderiam jogar um papel fundamental neste processo :

− Disponibilizando periodicamente cursos de curta duração em gestão básica de pequenos negócios ;

− Estimulando e dinamizando a oferta de outras instituições em áreas para as quais não se encontram vocacionadas ;

− Articulando a oferta de formação com serviços disponibilizados por outros agentes (mecanismos de crédito, serviços de acompanhamento e apoio, etc.).

A OIT desenvolveu um importante conjunto de pacotes formativos (alguns já disponíveis em língua portuguesa) que se dirigem a vários tipos de públicos alvo, nomeadamente :

• “Desenvolve o Teu Negócio” (Improve Your Business), destinado sobretudo a micro e pequenos empresários já estabelecidos ;

• Formação de gestão na base (Grassroots Management Training), para microempresários com reduzida escolarização e experiência em gestão empresarial ;

• “Começa o Teu Negócio” (Start Your Business), para candidatos a empresários com alguma escolaridade ;

Há que assinalar que existem outros programas tal como o Programa de formação em gestão de negócios desenvolvido na Guiné-Bissau pelo Projecto de Apoio Institucional e Assistência Directa aos MPEs, com apoio do PNUD. 2.4. Crédito (cfr. Vol. II, ficha no 6)

Os mecanismos de crédito existentes deveriam ser inventariados e renovados

Como referido anteriormente, sem acesso ao crédito não haverá investimento em pequenas actividades empresariais, dada a descapitalização da grande maioria dos cidadãos. Como resposta a esta situação, foram desenvolvidos diferentes mecanismos de crédito, nem sempre os mais adequados e, frequentemente, sobrepostos. Para ultrapassar a situação de dispersão e desconhecimento do que realmente existe e do que é necessário e desejável criar de novo, será recomendável :


.

.

.

.

.

Proceder a uma inventariação exaustiva dos mecanismos de crédito existentes (ver por exemplo a experiência da FUNDEI, cfr quadro), do seu âmbito de intervenção e das suas condições de acesso ;

Estimular o desenvolvimento de grupos / associações de poupança e crédito e, em particular, dos grupos financeiros constituídos por membros operadores económicos ;

Criar fóruns de diálogo, troca de experiências e concertação entre os promotores desses mecanismos ;

Integrar a problemática do crédito com o estímulo da poupança e considerar esta como garantia fundamental para a sustentabilidade dos mecanismos ;

Propor novas abordagens para o problema do crédito para apoio a pequenas iniciativas empresariais que tenham em conta a situação existente.

A FUNDEI e a sua interessante experiência em matéria de crédito

A partir de 1996, a Fundação para o Desenvolvimento Industrial e Empresarial (FUNDEI) recebeu 826 intenções de projecto, das quais 520 (63% do total recebido) foram encorajadas a prosseguir com a preparação dos respectivos estudos de viabilidade técnica e económico financeira. Entre estes, 119 já mereceram apreciação do respectivo Conselho de Administração, tendo sido aprovados 112, correspondente a 21,5% do total daqueles que foram encorajados.

A evolução da actividade da FUNDEI foi seriamente afectada pelo conflito armado, o que é claramente reflectido no gráfico seguinte. Como consequência, quase todos os projectos beneficiaram de reescalonamento dos seus planos de pagamento. Até final de 2000, o total dos reembolsos atingiu 148 milhões de FCFA, o que representa uma taxa de recuperação de 68%, contra a taxa de 24% verificada em 1999. Entre as razões explicativas da situação de cobrança duvidosa em que 5 projectos se encontram ressalta a ausência prolongada dos seus promotores no exterior do país.

Figura 10. Projectos aprovados e em execução pela FUNDEI

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1996 1997 1998 1999 2000

Aprovados

Em execução

Apoio às organizações profissionais de micro financiamento

Sendo no sector privado que serão criados o maior número de empregos na Guiné-Bissau, as políticas de emprego apenas terão sentido quando propuserem respostas aos estrangulamentos com que estão confrontados os operadores privados que pretendam realizar investimentos e criar empregos. Um parceiro preponderante nesta matéria é o sector privado financeiro que funciona segundo o princípio das cooperativas, tais como as como as caixas de crédito populares, as associações de crédito e os bancos cooperativos, os quais apresentam maior sensibilidade para as necessidades financeiras das pequenas e micro empresas. As melhores práticas revelam que é possível combinar objectivos de vulgarização e de sustentabilidade desde que estes organismos sejam :


i) Independentes ;

ii) Imponham condições de reembolso apertadas ;

iii) Cultivem a flexibilidade e simplicidade de procedimentos ;

iv) Apliquem taxas de juro reais positivas ;

v) Ofereçam serviços de depósito ;

vi) Mantenham uma carteira de colocação do crédito diversificada. A Guiné-Bissau, sendo membro da UEMOA, beneficia da assistência da BCEAO para promover o sector da microfinança e poderia por isso beneficiar da assistência técnica do Programa de Apoio às Estruturas Mutualistas e/ou Cooperativas de Poupança e de Crédito (PASMEC) do BIT junto do Banco Central. Esta assistência poderia, numa primeira fase, favorecer a implementação de um sistema de informação da microfinança e o reforço das capacidades dos sistemas descentralizados de financiamento. O crédito, por si só, não bastará para melhorar a produtividade e os rendimentos

Numerosos programas de apoio ao trabalho independente e à pequena empresa fornecem igualmente outros serviços : melhoria dos métodos de produção, adopção de novas tecnologias, formação técnica qualificante, formação em gestão, expansão das redes de comercialização. Por vezes, os beneficiários são incapazes de retirar o máximo proveito do crédito recebido devido ao seu baixo nível de escolarização e à falta de competências técnicas : a experiência demonstra claramente a necessidade de uma abordagem diversificada tendo em conta a heterogeneidade dos operadores envolvidos na promoção de micro empresas. Um aspecto a realçar : as iniciativas financeiras e os programas de crédito, para serem eficazes e ampliarem o seu um impacto deverão estar baseados em mercados dinâmicos e apoiados por infra-estruturas adequadas. 2.5. Serviços de apoio às MPEs (cfr. Vol. II, ficha no 7)

O reforço dos centros vocacionados para o apoio e a promoção de micro e pequenas empresas permitir-lhe-ias de optimizar o crescimento do emprego e de melhorar as condições de competitividade das pequenas unidades económicas. Para tal, são necessárias as seguintes acções :

1. Fornecer um apoio global, com base nos recursos locais, a potenciais empresários ou já estabelecidos em micro ou pequenas empresas, através do fornecimento de informações, de novas técnicas de gestão e de novas tecnologias. Estes serviços permitirão orientar os empresários e ajudá-los a elaborar novas políticas comerciais e a escolher projectos viáveis para criar novas empresas ou reabilitar empresas existentes, a consolidar a viabilidade das suas operações e ajudá-los na comercialização dos seus produtos nos mercados.

2. Mobilizar potencialidades e recursos, elaborar directrizes e orientações que facilitem o acesso ao crédito, assim como incitações à criação de empregos e à formação.

3. Encorajar e apoiar o diálogo visando promover o espírito de empresa privada ao nível local, entre o sector público e o sector privado, com o objectivo de criar uma relação de confiança entre os organismos públicos locais e o sector privado.

4. Contribuir e facilitar a criação de um ambiente mais apropriado ao nível nacional, através da criação de associações de micro e pequenos empresários, dos organismos de desenvolvimento do empresariado e de centros de negócios, pelos quais os interesses das


micro e pequenas empresas possam ser regulados, protegidos e representados ao nível político nacional.

Algumas missões dos centros de apoio

As actividades dos centros de promoção e apoio às pequenas empresas deveriam ser orientadas fundamentalmente para a identificação e a execução de actividades comerciais eficazes, rentáveis e organizadas, que contribuam para um desenvolvimento da economia e do emprego locais. Tais centros deverão apoiar os projectos e as iniciativas melhor adaptadas ao potencial económico da região, prioritariamente aqueles que utilizem recursos locais e estimulem o efeito multiplicador em benefício da economia local. Em síntese, podem indicar-se, a título de exemplo, algumas das suas possíveis funções :

• Orientar e motivar as empresas para o objectivo de encorajar as iniciativas económicas locais ;

• Ajudar na elaboração de planos de actividades das empresas privadas ;

• Desempenhar um papel de intermediário na obtenção dos créditos ;

• Apoiar e consolidar as empresas instaladas ;

• Encorajar a diversificação dos produtos ;

• Propor ajudas e vias para formação e assistência técnica ;

• Manter relações com instituições nacionais e estrangeiras tendo em vista obter apoios técnicos e/ou financeiros.

3. Formação profissional

3.1. A escolha de um sistema de formação adequado

A implementação de sistemas de formação capazes de responderem e de se adaptarem à procura e a organização de actividades melhor dirigidas e coordenadas exigem, em primeiro lugar, interacções e coordenação entre os parceiros sociais (empregadores e trabalhadores), os governos e os organismos doadores. Deste ponto de vista, uma tarefa essencial deve ser cumprida : reforçar a capacidade dos diferentes protagonistas – o Estado, por um lado, e os parceiros sociais, por outro – para assumirem as suas novas responsabilidades. Se esta capacidade não for verdadeiramente reforçada, as reformas encetadas arriscam-se a não irem para além dos projectos que as apoiaram e não assegurarão uma base sólida para o crescimento. Para resolver os problemas nacionais, é preferível tomar como ponto de partida os sistemas e a tradição existentes. A eficácia de qualquer sistema de formação depende muito não apenas dos programas e da sua organização, mas também, em larga medida, do quadro económico e institucional. Os programas podem ser exportados, mas as estruturas não. Podem-se indicar algumas condições que aparentemente melhoram a eficácia da formação :

• Financiamento adequado. É necessário que existam incitações suficientes para promover a formação e financiamentos estáveis para os estabelecimentos que transmitam as competências que serão necessárias a médio prazo. A formação não deve ser apenas financiada pelo orçamento regular do Estado.

• Qualidade. A qualidade é essencial para que os formandos, as empresas e os organismos de financiamento tenham confiança na capacidade dos estabelecimentos de formação para transmitirem as competências necessárias.


• Política nacional de formação. A política nacional de formação e as estratégias de execução devem ser concebidas conjuntamente pelos poderes públicos e pelos parceiros sociais ; as políticas devem ser adaptadas ao imperativo da formação permanente, isto é, ao longo de toda a vida activa de um cidadão.

• Informação fiável e fácil de obter. Um bom sistema de formação deve apoiar-se sobre informações adequadas provenientes das empresas, dos organismos dos trabalhadores, das comunidades, dos estabelecimentos públicos e privados de educação e formação e dos serviços de emprego, incluindo informações sobre orientação profissional.

• Sistema nacional de reconhecimento e certificação das competências. Um sistema deste tipo é indispensável para determinar se as aptidões adquiridas após os programas de formação, pela experiência ou pelos cursos escolares correspondem a níveis de qualificação definidos e aceites à escala nacional.

• Estabelecimento de redes. Tal pode ajudar grupos de pequenas empresas a satisfazerem as suas necessidades de formação.

Ressalta da experiência da OIT que, para reunir as condições referidas acima, é necessário centrar esforços nos seguintes domínios :

• Desenvolvimento das políticas públicas e do tripartismo (parceria social) ;

• Financiamentos adequados a longo prazo e incitações para formar e ser formado (co-financiamento) ;

• Sistemas de reconhecimento e de controlo das competências garantindo as normas de qualidade da formação (certificação) ;

• Adaptabilidade e concorrência entre os fornecedores de formação (relação custo-eficácia) ;

• Manutenção da empregabilidade ao longo de toda a vida e oferta de formações adaptadas às necessidades das micro e pequenas empresas (formação contínua).

3.2. Meios para execução da formação

O modelo dos Centros de Formação

Os centros de formação profissional devem desenvolver-se no sentido de melhor se adaptarem à especificidade de cada mercado local de trabalho. Em particular, devem ser previstas, no Centro Integrado de Emprego e Formação Profissional (cfr. Vol. II, ficha 8), a criar na cidade capital, diferentes modalidades de formação, nomeadamente :

• formação para o auto emprego e a criação de micro empresas onde se combinasse formação técnica com formação em gestão básica de pequenos negócios ;

• disponibilização de formação qualificante para o emprego, em função dos requisitos apresentados pelos empregadores ;

• criação de sectores de reabilitação profissional de pessoas portadoras de deficiência ;

• organização, em colaboração com as empresas, de acções de formação contínua, nas modalidades inter-empresas, intra-empresa e formação interna, que aumentassem a sustentabilidade do emprego já existente ;

• introdução de práticas sistemáticas, em colaboração com os centros de emprego, de avaliação da eficácia externa das acções de formação (avaliação do impacto e da empregabilidade).


A experiência de Centros Integrados de Promoção de Emprego é positiva

Os Centros de Promoção Activa de Emprego (CPAE) são instituições recentemente criadas noutros países onde, para além das actividades de formação profissional, se processa apoio a micro empresários (estudos de mercado e de oportunidades, aconselhamento, apoio no acesso ao crédito), se facilita o desenvolvimento de pequenas iniciativas empresariais (ninho ou incubadora de micro ou pequenas empresas) e se produzem bens e serviços para venda à comunidade (que, adicionalmente, ajudam ao auto financiamento da instituição). Os CPAE representam, assim, uma tentativa de introduzir uma maior articulação entre a promoção de formação, as possibilidades de promoção de actividades geradoras de rendimento e o apoio no acesso à inserção na vida activa após a conclusão da formação. Os resultados alcançados, nomeadamente em termos de empregabilidade dos formados, permitem concluir que este modelo, com as devidas adaptações, será desejável e poderá conduzir a uma melhoria do impacto da formação. A qualidade da formação e a sua adequação às necessidades do mercado de trabalho devem ser melhoradas e controladas

Sem formação de qualidade, os investimentos na valorização do capital humano, estarão limitados. Assim, a garantia de uma qualidade adequada da formação é vital e deverá ser providenciada :

• preventivamente, através da formação de formadores e da melhoria dos recursos da formação ;

• no decurso da formação, através do acompanhamento e formação em exercício dos agentes de formação ;

• após a formação, através dos programas de seguimento, aconselhamento e avaliação do impacto e da respectiva retroacção.

Os curricula e os planos de formação deveriam ser actualizados

Com um mercado de trabalho de pequena dimensão e em permanente mutação, é natural que as necessidades de formação e os respectivos conteúdos requeiram uma constante actualização. Assim, será recomendável que :

• se revissem os curricula e programas de formação em colaboração com o sector empresarial e os trabalhadores já auto empregados ;

• se disponibilizassem manuais formativos adequados ;

• se preparassem os formadores para ministrarem os programas revistos, utilizando os novos recursos ;

• se estabelecessem mecanismos de coordenação com o sector privado para a participação deste nesta actividade.

A formação desenvolvida por outras entidades (não governamentais e/ou privadas) deverá articular-se com o serviço público de formação

A oferta de formação privada e não pública começa a desenvolver-se, sobretudo em áreas onde a exigência de investimento inicial e de meios de consumo é diminuta. No entanto, tal faz-se, em geral, de uma forma descoordenada, sem controlo de qualidade da oferta disponibilizada e, frequentemente, em áreas onde já existe oferta. Para racionalizar o desejado investimento privado no sector, será necessário que :

• se definam regras para a abertura de centros privados ;


• se proceda à inventariação das instituições de formação já existentes e à respectiva legalização ;

• se disponibilizem acções e instrumentos que valorizem a qualidade da oferta privada de formação (acções de formação de formadores, curricula e conteúdos programáticos, material didáctico,...) ;

• se recolha e restitua sistematicamente informação sobre a oferta de formação existente. A aprendizagem tradicional

Na Guiné-Bissau, com fortes pressões ao nível da procura e graves carências de recursos, a aprendizagem tradicional representa uma via para a reprodução de qualificações profissionais na comunidade, que deverá ser utilizada, estimulada e articulada com a restante oferta de formação. Através da aprendizagem tradicional é possível levar a formação onde não existem instituições formais e contribuir para a activação da economia local e para a melhoria das condições de vida das populações (pelo aumento da oferta de bens e serviços). A optimização desta via deverá passar por :

• articulá-la com o conhecimento dos mercados locais e das suas possibilidades de expansão ;

• atribuir incentivos aos mestres artesãos para que integrem jovens nas suas actividades ;

• valorizar os mestres artesãos, através de formações não formais, para que formem com maior eficácia os seus formandos.

A formação qualificante para o emprego

A oferta de formação qualificante para o emprego deverá ser melhorada e promovida em estreita articulação com o sector empresarial A orientação dos sistemas de formação para o auto emprego corre o risco de originar uma menor atenção à oferta de uma formação mais qualificante especificamente dirigida ao sector moderno da economia. Para a reactivação e melhoria desta área será aconselhável :

• envolver os empregadores na definição dos tipos de acções que respondem às suas necessidades ;

• reforçar e modernizar, em meios materiais, os centros de formação envolvidos ;

• melhorar a qualificação dos formadores e, em particular, o seu contacto com as profissões e o mundo do trabalho ;

• proceder ao recrutamento temporário de formadores nas empresas, nas áreas onde os centros se encontrem desguarnecidos ;

• estimular a participação dos próprios empregadores na execução de formação. A articulação da formação com o mercado deve ser reforçada

Em última análise, é o mercado que avalia, de forma explícita ou implícita, as consequências operacionais da formação. Três conceitos fundamentais deveriam estar sempre presentes em todas as etapas de desenvolvimento da formação :

- empregabilidade, entendida como o número de formandos que efectivamente trabalham na profissão em que foram formados ;

- custo de cada posto de trabalho, como expressão monetária de todos os recursos quantificáveis envolvidos na promoção da cada emprego ;

- custo :eficácia, relação resultante da combinação dos dois anteriores conceitos.


Em termos práticos, a assunção destes conceitos traduzir-se-á pela programação criteriosa das acções em função das oportunidades do mercado de emprego, o que obrigará as instituições de formação a olharem atentamente para o mercado e a flexibilizarem, em consequência, a sua oferta formativa. Um fundo para a formação e o emprego

A existência de um Fundo para o financiamento da formação e do emprego, objecto de um projecto próprio (cfr. Vol. II, ficha n°10), será um importante instrumento financeiro para apoiar acções de formação dos públicos mais desfavorecidos. Os objectivos deste projecto deveriam ser :

1. Aumento da oferta pública de formação e da sua qualidade.

2. Incremento do envolvimento de parceiros não-governamentais em actividades de formação viradas para os sectores produtivos.

3. Melhoria da flexibilidade e sustentabilidade das instituições públicas. Dada a escassez de recursos existentes e/ou potencialmente mobilizáveis a curto prazo, a concretização dos objectivos deverá basear-se em critérios rigorosos de selecção e utilização dos recursos disponíveis e reservar para financiamento externo apenas as rubricas que não podem, de forma alguma, ser realizadas com recursos nacionais. A título de exemplo, o recurso a edifícios já existentes e não utilizados, permitirá “poupar” os recursos externos para aquisições de equipamentos, ferramentas e outros materiais de formação.


PARTE IV. O emprego de grupos específicos da população 1. As mulheres

1.1. Incidência das reformas e das políticas de ajustamento sobre o emprego das mulheres

É cada vez mais reconhecido que as políticas macro económicas e as medidas de ajustamento estrutural, que implicam uma reafectação de recursos e de despesas públicas, não são neutras em matéria de género. Por exemplo, a adopção de propinas escolares em muitos países africanos, conduziu a uma diminuição da participação das raparigas no ensino, sobretudo nas famílias mais pobres, comprometendo os escassos avanços anteriormente alcançados quanto à redução da desigualdade entre os sexos em matéria de acesso à educação. Da mesma forma, as restrições das despesas públicas nos serviços de saúde e a adopção de sistemas de recuperação de custos, conduziram a uma transferência das responsabilidades para cuidar dos doentes e das crianças da sociedade para as famílias e, entre estas, para as mulheres. Estas tendências limitam a capacidade das mulheres, já anteriormente sobrecarregadas, para manterem a concorrência no mercado de emprego e para acederem a empregos de melhor qualidade e melhor remuneração e, a longo prazo, terão um impacto negativo sobre a qualidade do próprio desenvolvimento humano e os esforços para a redução das desigualdades baseadas no género relativamente ao acesso aos serviços sociais essenciais. 1.2. Investimento no desenvolvimento humano : educação e formação

Apesar de todos os esforços efectuados, a taxa de alfabetização das mulheres é ainda baixa e persistem diferenças no acesso à educação

As razões que explicam o baixo nível de escolaridade das mulheres relativamente aos homens não provêm essencialmente do sistema educativo, mas sim de preconceitos sobre :

• Os papéis reservados às mulheres no mercado de trabalho e na sociedade em geral ;

• A repartição do trabalho doméstico e do trabalho agrícola, a qual exerce uma influência decisiva no momento da decisão quanto à escolarização dos filhos, segundo uma perspectiva de género negativa, isto é, dando prioridade à educação dos rapazes sempre que os recursos não permitem a educação de todos os filhos).

Algumas medidas poderão melhorar o acesso das mulheres à educação

Entre essas medidas incluem-se a redução dos encargos escolares suportados por famílias pobres, a adopção de medidas de incitação a favor das raparigas que obtenham bons resultados e a continuidade da escolarização das raparigas grávidas, assim como a realização de campanhas de sensibilização. Uma das alternativas para incentivar a escolarização feminina dirige-se não às raparigas em idade escolar, mas às suas mães. Uma tal estratégia deverá ter duas componentes : a) redução da dependência das mães do trabalho efectuado pelas suas crianças e b) aumento do nível de educação das mães.


A formação não formal pode ser uma alternativa à educação formal

A formação profissional não formal constitui, também para as mulheres, uma via para a aquisição de qualificações mais elevadas e de melhor qualidade tendo em vista o exercício de um emprego independente remunerado. Na Guiné-Bissau, tal como em outros países da África Ocidental, o sistema de aprendizagem constitui o principal meio tradicional de transmissão e de aquisição de competências em matéria de emprego independente. Dadas as limitações no acesso das mulheres aos sistemas de formação profissional, os sistemas de aprendizagem tradicional são frequentemente a única alternativa para que as mulheres adquirirem competências. Estreitamente ligados às necessidades do mercado de trabalho, os programas deste tipo registam bons resultados em termos de eficácia, oportunidade e inovação. O alargamento das possibilidades de emprego para as mulheres, a melhoria do rendimento do seu trabalho e das condições do seu emprego passa pelo desenvolvimento de estratégias com múltiplas facetas. As mulheres na Guiné-Bissau estão fortemente concentradas nos sectores económicos de baixa produtividade – nomeadamente a produção alimentar, o pequeno comércio e os serviços dos sectores informais urbano e rural. 1.3. Valorização do trabalho das mulheres

Uma estratégia de valorização do trabalho das mulheres deve escolher a forma de combinar acções que :

• Favoreçam a produtividade das mulheres nos sectores indicados ;

• Estimulem o seu investimento em sectores de maior produtividade e mais lucrativos, como as culturas para comercialização e os produtos manufacturados destinados a exportação.

Os dois tipos de acções devem concentrar-se na autonomização das mulheres, nomeadamente na valorização do capital humano e no desenvolvimento da sua capacidade para se auto-organizarem. De acordo com estes objectivos gerais, dever-se-á incidir, simultaneamente, sobre temas que respondam às necessidades imediatas e no apoio às estratégias de sobrevivência, assim como outros que gerem benefícios a curto e médio prazos, nomeadamente :

A necessidade de se redistribuírem as despesas públicas para os serviços sociais ;

As estratégias de educação favorecendo a eliminação das desigualdades assentes sobre o género e o aumento da competitividade das mulheres no mercado de trabalho ;

Os programas de desenvolvimento do espírito empresarial que permitam o acesso ao crédito e aos serviços financeiros a favor das produtoras rurais e urbanas ;

A reforma das estruturas políticas e legislativas, nomeadamente os regulamentos sobre o acesso à terra, ao crédito e à protecção social ;

As estratégias que favoreçam o acesso das mulheres ao emprego remunerado no sector privado moderno ;

As estratégias organizacionais que favoreçam a participação, a representação e o poder de negociação das mulheres a todos os níveis de decisão.


1.4. Acções específicas em benefício das mulheres

Sendo o auto-emprego e o sector informal (comércio e serviço) as saídas quase exclusivas para as mulheres em busca de rendimento, dada a sua reduzida qualificação, uma das acções prioritárias seria permitir que as mulheres tivessem acesso a recursos financeiros e técnicos. Em termos de acções específicas podem-se citar :

• Criação de incentivos para a implementação de programas de micro actividades nas zonas rurais destinados especificamente à mão-de-obra feminina ;

• Promoção de acções em favor das mulheres, chefes de família, nas zonas urbanas periféricas, sobretudo nas de Bissau ;

• A melhoria do ambiente de negócios e investimento do sector privado no que diz respeito ao emprego e iniciativas das mulheres. Para tal, deve-se identificar os obstáculos ao desenvolvimento de negócios pelas mulheres para desenhar programas que ultrapassem esses obstáculos.

2. Os jovens

2.1. Situação actual

A situação actual da sociedade guineense, após o conflito de 1998, revelou a existência de grupos sociais sensíveis particularmente afectados pelo fenómeno da exclusão, sobretudo do mundo do trabalho e em situação de marginalização ao nível económico e social. Para ser pertinente e actuar, a política do emprego deve abordar a situação particular dos grupos sociais que se encontram em situação de risco de marginalização. Os jovens provêm do meio rural ou da zona urbana. Embora a problemática possa ser comum, existem inflexões e especificidades que devem ser tomadas em conta. Para efeitos de acções destinadas aos jovens devem-se constituir dois grupos distintos : os jovens da zona rural e os jovens dos centros urbanos, sendo estes últimos subdivididos em jovens não qualificados e jovens quadros. Em termos de emprego, o jovem rural enfrenta maiores riscos de desemprego ou de subemprego, o que conduz ao êxodo rural e a práticas marginais no meio urbano, principalmente em Bissau, quando não conseguem sair para o estrangeiro. A contenção desse fluxo migratório deve ser inscrita num processo mais amplo de desenvolvimento e na consequente criação de empregos nas zonas rurais. Contudo, e porque o desenvolvimento é um processo moroso, existem acções que podem ser implantadas para incentivar a fixação de jovens nos seus locais de residência. Relativamente aos jovens das zonas urbanas, subdivididos em dois grandes grupos que incluem os jovens com insuficiente qualificação que representam um grupo sensível por enfrentarem dificuldades particulares para entrarem no mercado do trabalho e os jovens sem qualificação – analfabetos ou que abandonaram precocemente o sistema escolar – e que representam uma população com difícil acesso ao mercado de trabalho. A situação das jovens é ainda mais grave do que a dos rapazes. Elas encontram-se na sua maioria nos bairros urbanos da periferia e são originárias de famílias mais pobres. Os jovens sem qualificação não têm nem escolarização normal, nem aprendizagem sólida. Integram-se, quando conseguem, no sector informal urbano com alguma ou geralmente sem nenhuma aprendizagem prévia. Daí serem eles próprios a tentar gerir as suas integrações profissionais com os fracos meios de que dispõem e num ambiente por vezes muito difícil.


Um outro subgrupo é o dos jovens quadros que se pode considerar privilegiado por estarem na situação inversa da dos jovens sem qualificação. Acontece porém que um grande número de entre eles está no desemprego, por causa do desfasamento existente entre a procura, expressa pelo sector público e privado, e a oferta, alimentada pelos sistemas de ensino superior. Muitas vezes as formações por terem sido realizados fora de um quadro planificado de formação e sobretudo no exterior, são inadaptadas às necessidades actuais do país quer em termos quantitativos quer qualitativos. Em termos de soluções para os jovens não qualificados, a formação e a promoção de auto-emprego são os dois vectores de acção a privilegiar ; quanto aos jovens quadros, a acção deve ser no sentido da reorientação das suas formações, de apoios financeiros para o auto-emprego e criação de micro e pequenos negócios e empresas. 2.2. Acções específicas em benefício dos jovens

Para os jovens das zonas rurais deve-se privilegiar as acções que concorrem para a sua fixação no meio rural, o que implica a criação de condições de bem estar nos meios rurais e a possibilidade de acesso à formação e ao emprego. Em termos específicos, deve-se :

- Criar incentivos para investimentos que empreguem jovens nas zonas rurais ;

- Criação de Programas piloto de Pesquisa-Acção-Formação ;

- Criar centros de formação profissional e de auto-emprego e oportunidades económicas no meio rural ;

- Criar instituições de poupança e crédito para financiamento de iniciativas de micro actividades destinadas aos jovens ;

- Promover programas HIMO (épocas não agrícolas). Relativamente aos jovens dos centros urbanos, deve-se :

• Para os jovens não qualificados - Programas de estaleiros-escola com alta intensidade de mão-de-obra ;

- Programas-piloto de Pesquisa/Acção/Formação nos bairros periféricos dos grandes centros urbanos, sobretudo em Bissau ;

- Células de apoio aos jovens não qualificados no quadro dos Programas de Desenvolvimento Integrado da Juventude

• Para os jovens quadros - Organização de uma mesa redonda sobre o emprego dos jovens quadros ;

- Organização de programas de férias ;

- Organização de programas de estágios nas empresas ;

- Organização de programas de estágios nas administrações públicas locais. Relativamente aos jovens, deve-se apostar também na valorização dos empregos dos guineenses no estrangeiro o que passa por :

- Ter uma melhor compreensão do fenómeno, que tem um papel não negligenciável no equilíbrio do mercado interno de trabalho ;

- Ter um melhor conhecimento dos movimentos migratórios, permitindo o desenvolvimento de políticas activas nesse domínio ;

- Optimizar e reforçar as transferências dos fundos provenientes da emigração, graças aos dispositivos de incentivos diversificados.


Para tal, deve-se :

1. Melhorar o conhecimento e elaborar uma estratégia que vise a :

- Concepção e implementação de um sistema de observação e de orientação da emigração

- Análise da transferência dos fundos de emigrantes guineenses no exterior ;

- Elaboração de uma estratégia detalhada em matéria de política de emigração que permita caracterizar melhor os objectivos esperados, as actividades a empreender e os meios a mobilizar.

2. Medidas de curto prazo :

- Estabelecimento de juros credores vantajosos ;

- Incentivos para os investimentos de trabalhadores emigrantes ou de regresso ao país.


PARTE V. QUADRO DE INTERVENÇÃO Na terceira e na quarta parte deste documento propuseram-se uma série de intervenções prioritárias para incentivar o emprego na Guiné-Bissau. A implementação dessas intervenções, e de um eventual programa de apoio cobrindo os diferentes sectores, necessita de um quadro institucional flexível e eficaz que possa garantir a coordenação das acções dos diferentes actores envolvidos, que assegure, simultaneamente, uma articulação adequada com programas e projectos existentes. 1. Um quadro institucional apropriado

Os problemas de coordenação entre as diferentes instituições e organizações intervindo no sector do emprego são enormes. Com a criação da Secretaria de Estado para a Solidariedade Social e Emprego, pertence a este último a responsabilidade da formação e da implementação de todas as estratégias de promoção do emprego. Por outro lado, o Ministério da Administração Pública e Trabalho intervém no domínio da legislação e regulamentação do trabalho. A tutela dos Centros de Formação Profissional pertence ao Ministério da Educação, da mesma forma que outras organizações não governamentais também desenvolvem, com carácter mais ou menos regular, actividades de formação. Para um desenvolvimento eficaz e eficiente do sector, é portanto recomendável um reforço dos mecanismos de direcção e de coordenação. Se bem que não se exclua, a prazo, a criação de um serviço público autónomo de Emprego e Formação Profissional, do tipo Instituto ou Serviço, para já não é recomendável, face às dificuldades de mobilização de recursos, humanos e financeiros, propor de imediato um órgão com carácter executivo desse tipo, processo sempre de longa maturação e que correria, tal como aconteceu em outros Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa, o risco de à sua criação se estender indefinidamente e, no entretanto, se originar uma situação de vazio, pouco favorável ao desenvolvimento do sector. Assim, propõe-se que a Direcção Geral de Emprego e Formação Profissional (DGEFP) seja o órgão que assumirá a responsabilidade pela intervenção pública, ao nível da concepção, execução e avaliação das políticas e programas, no sector do emprego e da formação profissional virada para as necessidades imediatas e a curto prazo do mercado de trabalho. A sua estrutura deverá ser simples, eficaz e profissional. O Conselho Nacional para o Emprego e a Formação Profissional, órgão consultivo tripartido, deverá constituir-se como um espaço de :

- Troca de experiências e de informações sobre os mercados de emprego e da formação profissional

- Diálogo e concertação sobre as respectivas políticas, programas e estratégias

- Avaliação de resultados e de formulação de recomendações ajustadas à optimização dos recursos disponíveis.

A sua composição alargada, nomeadamente a participação dos parceiros sociais e de outro actores relevantes, permitirá tornar este órgão o verdadeiro pulmão que alimentará o desenvolvimento são do sector. Prevê-se que a Direcção do Trabalho, a DGEFP e a Direcção Geral do Ensino Técnico Profissional do Ministério da Educação constituam um Grupo de Trabalho (GT) permanente para


troca de experiências e concertação de intervenções, com o objectivo fundamental de maximizar recursos e de concertar acções. Para dotar o dispositivo de emprego e formação profissional de uma direcção simples, eficaz e económica que garanta a dinamização do sector, o aproveitamento e potencialização dos recursos disponíveis e assegure a coordenação das actividades de formação com outras estruturas (públicas ou privadas) intervindo a montante ou a jusante das actividades de formação e emprego e tendo em conta (i) a escassez de recursos disponíveis, (ii) o objectivo de os canalizar prioritariamente para as actividades concretas de promoção da formação e do emprego e (iii) a capacidade de gestão existente ou potencialmente mobilizável para o sector, é altamente recomendável que a DGEFP se assuma como uma estrutura onde a qualidade predomine sobre a quantidade dos agentes envolvidos. As principais acções para a concretização do que antecede serão as seguintes :

A. Definição e desenvolvimento da estrutura dos serviços públicos de emprego e formação profissional (DGEFP) e regulamentação da sua intervenção ;

B. Implementação da estrutura, concepção dos instrumentos e metodologias e introdução de metodologias ;

C. Formação (e eventual recrutamento) de quadros ;

D. Apoio ao funcionamento da estrutura e validação/introdução de correcções. As acções serão orientadas para o alcance dos objectivos seguintes :

1. Serviço público respondendo às necessidades de dinamização da formação e do emprego, actuando essencialmente como promotor, facilitador e regulador ;

2. Coordenação das actividades de formação e emprego com todos os parceiros que, de uma forma ou de outra, possam aumentar as possibilidades de inserção na vida activa dos cidadãos alvo dos programas ;

3. Criação e/ou reforço dos serviços de emprego e de formação profissional (cfr. Vol. II, fichas nos 8, 9 e 10) ;

4. Mobilização de novos recursos para o sector através de uma gestão rigorosa, transparente e eficaz dos recursos disponíveis.

2. Articulação com programas et projectos existentes

Um aspecto essencial da estratégia proposta consiste na articulação com outros programas e projectos, através da qual se pretendem gerar sinergias, complementaridades, economias de recursos e, acima de tudo, evitar duplicações. Neste sentido, se bem que eventualmente não de forma exaustiva, analisaram-se os programas e projectos que, de uma forma ou de outra, poderão ajudar à concretização daquele propósito. A articulação prevista proporciona vantagens quer aos programas quer ao próprio sector de emprego e formação profissional :

• Para os programas, a inclusão de uma perspectiva de emprego e de promoção de actividades de geração de rendimentos eleva a sustentabilidade desses programas ao resolverem de forma durável os problemas de sobrevivência dos respectivos grupos-alvo.


• Para a área de emprego, dado o carácter estrutural do desemprego e a necessidade de, a prazo, planear, executar e avaliar acções de promoção de emprego, em geral, de promoção de actividades geradoras de rendimento, constitui uma excelente oportunidade para desenvolver e testar metodologias, formar recursos humanos e melhorar o seu conhecimento do mercado de trabalho guineense e das formas de nele intervir.

Entre os programas onde é desejável o estabelecimento de uma estreita articulação com a área de emprego e formação profissional destacam-se o Programa de Desmobilização e Reinserção dos Antigos Combatentes (PDRRI), o Programa de Luta contra a Pobreza (DENARP), o Projecto de Emprego para Jovens e o Programa de Apoio à Reintegração Social dos ex-Militares Africanos do Exército Português (PARMA) As formas através das quais se materializará essa articulação dependerão de cada programa e da região onde actua. Em concreto, é recomendável que a área de emprego estabeleça contactos regulares com os gestores desses programas e defina as vias mais adequadas para a coordenação pretendida (ver ponto sobre operacionalização abaixo). Os objectivos são os seguintes :

1. Elevar a sustentabilidade dos programas através do reforço das suas componentes de reinserção económica, elemento essencial para a solução duradoura dos problemas que visam enfrentar.

2. Reforçar a capacidade dos técnicos do Ministério do Emprego para intervirem activamente em acções de promoção de emprego, da formação e, em geral, de actividades que visem o desenvolvimento da ocupação produtiva dos cidadãos desfavorecidos.

A articulação com os diferentes programas e projectos deverá assumir formas flexíveis, não existindo um modelo rígido para a materializar pois variará em função do tipo de programa, das estruturas de implementação e das contribuições específicas que o sector de emprego e formação profissional poderá dar para elevar a sustentabilidade dessas intervenções, respeitando os princípios acima expostos. A título de exemplo, considera-se a relação com o PDRRI, o DENARP e o projecto de Emprego dos Jovens. Ao nível do PDRRI Atendendo a que a inserção na vida activa dos beneficiários deste programa tem uma importância particular em termos de sustentabilidade das restantes intervenções do programa, dever-se-ão colocar à disposição, em função das potencialidades existentes na comunidade, oportunidades de geração de rendimentos que permitam aos beneficiários e às suas famílias assegurar, por si próprios, a melhoria da suas condições de vida. O papel da promoção de actividades geradoras de rendimento, assim como a formação profissional dos beneficiários (quando necessária), joga aqui um papel essencial. Para assegurar a plena integração de uma perspectiva de emprego no programa, é recomendável que :

− Os responsáveis e técnicos da área de emprego mantenham contactos regulares com a direcção do PDRRI com o objectivo de optimizar os recursos do Fundo de Reintegração sob uma perspectiva de emprego e de resolução definitiva do problema de reintegração ;

− Técnicos da DGEFP sejam destacados, se possível em regime permanente, para os escritórios regionais do PDRRI (sugere-se um por escritório), para aí desenvolverem as tradicionais valências de um serviço de emprego – informação e orientação profissional, apoio à colocação no emprego formal ou em actividades de geração de rendimento informais, aconselhamento e seguimento da inserção na vida activa ;


− Os resultados da inserção e os conhecimentos/experiências adquiridos nesse processo sejam capitalizados ao nível de toda a DGEFP para multiplicação/réplica noutras acções de (re)inserção.

Ao nível do DENARP Se bem que a articulação esteja facilitada pelo facto de este programa estar sob a responsabilidade do Ministério da Solidariedade Social, do Emprego e da Luta contra a Pobreza, é desejável que ele assente todas as suas intervenções de ocupação dos seus beneficiários e/ou famílias, numa perspectiva de sustentabilidade e de um carácter irreversível das acções que o programa prevê desenvolver com o objectivo de contribuir para o alívio e a erradicação da pobreza. Sem esta componente, todas as restantes actividades teriam que se reproduzir eternamente pois os beneficiários, desprovidos de rendimentos que garantissem a sua subsistência, tornar-se-iam “clientes crónicos” da solidariedade social. Em conformidade, será através da ocupação das pessoas e da criação de condições para que as potencialidades de geração de rendimentos disponíveis possam ser aproveitadas pelos grupos alvo que estes poderão dispensar a assistência permanente e os recursos disponíveis, para essa assistência, poderão ser progressivamente transferidos para outros beneficiários. Ao nível do projecto “Emprego para Jovens” A DGFEP poderá contribuir para este projecto a três níveis fundamentais, através de :

- Informação e orientação profissional, desenvolvendo um conjunto de acções, em cooperação com as associações juvenis, que contribuam para a preparação para a inserção na vida activa, estimulando nos jovens o gosto pelo trabalho, a cultura de disciplina e desenvolvendo um espírito que conduza ao aproveitamento da oportunidades (sempre escassas!...) a que eventualmente virão a ter acesso ;

- Organização de acções de formação profissional, desenhadas à medida do seu perfil e das oportunidades de inserção na vida activa, envolvendo sempre, no recrutamento, no seguimento e na avaliação dessas acções as associações de jovens ;

- Implementação de práticas de seguimento sistemático dos beneficiários na vida activa, envolvendo sempre as suas associações, de forma a avaliar o seu custo-eficácia e introduzir as medidas correctivas que se revelem adequadas.

3. Meios a mobilizar

A formulação e implementação de uma política de emprego supõem que meios humanos e financeiros sejam mobilizados para a efectivação da política e a realização dos programas de acção que comporta. 3.1. Reforço das capacidades humanas

A principal necessidade tem a ver com a criação de uma equipa de qualidade para animar o processo de implementação, seguimento e avaliação da política. Neste quadro poder-se-á confiar a responsabilidade a uma estrutura existente, como proposto na capítulo anterior. Parece no entanto necessário ter em conta um reforço dessa equipa para que possa assumir o aumento de actividades decorrente das novas responsabilidades. Visto que o circulo de participantes à formulação e implementação da política de emprego é bastante grande, seria útil organizar um seminário de formação sobre esse tema, juntando as


pessoas oriundas das organizações e instituições públicas e privadas mais implicadas, assim como representantes da sociedade civil. Esse seminário seria uma oportunidade para aumentar o nível de compreensão sobre as políticas de emprego para todos esses que a ela estão associados enquanto actores. A prazo, o país tem que dispor de uma unidade administrativa capaz de conceber e gerir políticas de emprego e garantir-lhes coerência. Este objectivo tem três exigências:

- afectar progressivamente pessoal com bases formativas que lhes permita adquirir uma experiência sobre a problemática do emprego ;

- formar pessoal sobre as questões do emprego ;

- dotar o pessoal de meios de trabalho.

Será ainda necessário redefinir as tarefas das estruturas administrativas encarregadas do emprego. Em paralelo ao reforço das capacidades, convém proceder a uma releitura dos textos que definem as missões e as tarefas da administração com o objectivo de assegurar uma acção mais sistemática sobre o emprego. 3.2. Meios financeiros

Engajar-se numa política de emprego com ambições importantes, põe inevitavelmente o problema dos recursos financeiros adicionais que possam ser necessários. Nesta fase só se podem identificar em termos gerais várias categorias de necessidades :

- necessidades ligadas ao funcionamento das estruturas encarregadas da gestão do processo de formulação e implementação da política de emprego ;

- necessidades ligadas a certos trabalhos de fundo sobre os domínios de intervenção prioritária. Trata-se essencialmente de estudos e consultorias para formular programas de acção ;

- necessidades ligadas a implementação dos programas de acção ;

- necessidades ligadas ao estabelecimento de competências nacionais em matéria de emprego. Estas necessidades requerem uma estratégia de mobilização de recursos junto dos parceiros ao desenvolvimento da Guiné-Bissau. A mais longo prazo será útil pôr o problema do financiamento da política de emprego a partir dos recursos mobilizados pela via fiscal.


ANEXO : POLÍTICA DO EMPREGO NA GUINÉ-BISSAU : MATRIZ DAS INTERVENÇÕES PRIORITÁRIAS

Anos

I II III IV VReferência

Políticas macro-económicas e sectoriais Sensibilização/formação dos decisores Vol. I, páginas 20-21

Revisão sistema programação investimentos / avaliação políticas e programas (a) Vol. I, página 20

Definição estratégia para o emprego no sector agrícola Vol. I, página 22

Elaboração quadro de acção para o sector informal urbano Vol. I, página 24

Programas de alta intensidade de mão-de-obra Seminário de sensibilização Vol. II, ficha 4

Formação decisores e quadros sectores publico e privado Vol. II, ficha 4

Execução projectos demonstrativos Vol. II, fichas 1-2-3

Adaptação legislação/procedimentos mercados públicos Vol. II, ficha 4

Criação célula HIE Vol. I, página 40

Desenvolvimento das MPE Implementação de um sistema de informação Vol. II, ficha 7

Reformas para melhoria do meio da empresa Vol. II, ficha 7

Reforço das capacidades / desenvolvimento do espírito de empresa Vol. II, ficha 5

Mecanismos de crédito / garantias Vol. II, ficha 6

Formação profissional Plano Nacional FP Vol. I, página 36

Fundo de formação / emprego Vol. II, ficha 10

Reabilitação de centros de formação (b) Vol. II, ficha 8

Revisão curricula e planos de formação Vol. I, página 54

Sistema de reconhecimento/controle competências Vol. I, página 53

Mecanismos de apoio Órgão de pilotagem política emprego Vol. I, página 62

Reforço centros de emprego (b) Vol. II, ficha 8

Implementação OEF / Melhoria do sistema de informação sobre o mercado do trabalho Vol. II, ficha 9

(a) Ter em consideração o critério de criação de empregos (b) Centros Integrados de Emprego e de Formação Profissional


Documento quadro para uma política do emprego na Guiné-Bissau · No desenrolar da missão, os...

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