A desconcentração da rede federal de ensino profissional no

estado do Rio de Janeiro/Brasil

Autor: SOUZA, MAURO SERGIO PINHEIRO DOS SANTOS DE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE

Email: maurospss@gmail.com

Resumen/abstract:

O Estado brasileiro, desde 2005 e a partir da revalorização e ressignificação da educação profissional no País, estabeleceu uma política pública nacional de Educação que visou expandir e desconcentrar a oferta da educação profissional da rede federal ensino. Essas transformações estão intrinsecamente relacionadas às mudanças operadas no sistema produtivo de modo geral que tem repercutido no modo de atuação do Estado ao se engajar os territórios, nas escalas subnacionais, para o desenvolvimento nacional e a competição econômica. É com base nessas premissas que se estabeleceu a expansão e a desconcentração da rede federal de ensino profissional: a educação profissional para a elevação da educação da população atendida e na produção de inovações, a partir da prospecção das potencialidades locais e regionais. Assim, o Governo Federal estabeleceu um programa para a expansão da rede federal de ensino profissional, dividindo-o em três fases, cuja terceira ainda se encontra inconclusa. Para a execução do programa, elegeram-se critérios (socioeconômicos, demográficos etc.) que buscaram distribuir de modo mais ubíquo, no território nacional, as novas unidades criadas. Essa operacionalização da expansão da rede se realizou de modo planejado no ordenamento territorial, com o uso do poder que detém o Estado para a constituição de infraestruturas no território no desenvolvimento local e regional. Nesse sentido, os resultados da expansão da rede federal de ensino profissional no estado do Rio de Janeiro são notórios, proporcionando uma relevante desconcentração da rede no território fluminense, ainda que essa expansão tenha seguido a um perfil hierárquico em relação aos municípios contemplados pela política pública para receber as novas unidades. Dessa forma, este trabalho apresenta uma reflexão sobre o papel do Estado na implementação de uma política pública de alcance nacional no âmbito da Educação brasileira com resultados percebidos na configuração da rede federal de ensino profissional no estado do Rio de Janeiro/Brasil.

Palabras clave: Desconcentração, Rede Federal, Ensino Profissional, Rio de Janeiro

Nota biográfica: Mestre em Geografia, Universidade Federal Fluminense/RJ, Geógrafo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

Introdução

A escolha de tratar da desconcentração da rede federal de ensino profissional localizada no estado do Rio de Janeiro partiu de uma inquietação sobre o modo como a expansão da rede tem transcorrido. À vista disso, partimos da ideia inicial de que na lógica de expansão da rede há elementos relevantes que requalificam a importância do território como locus privilegiado da ação empreendida pelo Estado. Tal perspectiva, portanto, desdobra-se no modo como tem ocorrido a ampliação da rede federal de ensino profissional no Brasil e no território fluminense, em particular.

Posto isso, a desconcentração da rede federal de Ensino foi concebida como um dos vetores estratégicos da política pública de Educação do Governo Federal para o desenvolvimento local e regional no País, conjugada à formação de profissionais qualificados para atender às especializações e características da economia local e regional. Assim consideradas, a desconcentração da rede federal no estado do Rio de Janeiro possibilitaria que as instituições federais de ensino se tornassem estratégicas para o desenvolvimento territorial, na medida em que propiciariam novas possibilidades à comunidade local e regional.

Para a elaboração do trabalho, interessou-nos saber onde estão localizadas as unidades que conformam a rede federal de ensino profissional, considerando os campi que formam o Instituto Federal do Rio de Janeiro (IFRJ), o Instituto Federal Fluminense (IFF) e o Centro Federal de Educação Tecnológica Celso Suckow da Fonseca (CEFET/RJ). Decorreu daí o interesse em perceber se os programas definidos pelo Governo Federal para a expansão sistemática da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica, no recorte temporal de 2005 a 2015, foram respeitados no estado do Rio de Janeiro, em especial no que tange às novas unidades criadas e que compõem os Institutos Federais e do CEFET/RJ.

De modo geral, o desenvolvimento econômico e social do Brasil pena com a sofrível lacuna educacional de sua população e com a baixa capacidade produtiva de inovações técnicas e tecnológicas, ainda marcadamente produzidas no âmbito universitário. Os desafios impostos ao desenvolvimento do território nacional devem, por isso, buscar sanar algumas fraquezas com as quais se tem deparado, entre elas, a educação e a capacidade de inovar da economia. A carência da educação de qualidade e a baixa produção de inovações se refletem num quadro mais amplo, em que está em jogo a capacidade de fortalecer a geração de riqueza dos municípios, dos estados, e, no conjunto, do País.

As desigualdades sociais e econômicas em território nacional refletem esse problema, uma vez que as instituições de ensino com maior tradição e capacidade de gerar inovações se localizam, historicamente, em poucas áreas do território. Nessa perspectiva, a Constituição de 1988 estabeleceu aos entes federados as respectivas responsabilidades no que se refere à promoção da educação. Em vista disso, o Governo Federal deve ter seu papel salientado, uma vez que, além de regulador do sistema nacional de educação, é mantenedor da rede federal de ensino profissional e superior (ABRUCIO, 2010).

Esse quadro serve de referência sobre as dificuldades que transpassam os entes da federação nos desafios que se impõem ao sistema educacional. Não obstante, o escopo deste trabalho foi compreender a atuação da União, no sistema de educação, desde o início do processo de expansão da rede federal de ensino, na desconcentração da rede. Essa expansão se desenvolveu em três diferentes fases e, a partir da criação de

uma nova institucionalidade, os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, novas perspectivas foram conferidas à rede federal de ensino profissional.

Com isso, o Governo Federal reforçou seu papel como agente responsável pelo fortalecimento da educação nacional, ao criar, em diferentes municípios, novas unidades federais de educação. Com isso, objetiva-se formar profissionais técnicos e de nível superior para a promoção do desenvolvimento local e regional, conjugado ao estímulo da produção de inovações científico-tecnológicas e de resoluções demandadas local e regionalmente. Por isso, é importante conhecer os critérios subjacentes à escolha de determinados municípios, em detrimento de outros, para compreender a expansão da rede federal de ensino profissional.

Dessa perspectiva, a expansão da rede federal ensino profissional deve ser entendida num contexto de mudanças econômicas e de ação do Estado brasileiro. As unidades educacionais criadas pelo Governo Federal, a partir da ampliação da Rede Federal de Ensino, desde 2005, assumiram novas perspectivas com a criação dos Institutos Federais, em 2008. Nesse sentido, revela-se de notória importância a desconcentração da rede federal de ensino profissional como política pública estratégica engendrada pelo Governo Federal para o desenvolvimento do território nas diferentes regiões do País.

É necessário frisar que a expansão da rede federal de ensino iniciada no governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva tem ocorrido em face de uma lógica pensada, gerida e sustentada pelo Governo Federal no ordenamento territorial. Daí se reforça a importância em entender as escolhas de determinados municípios em detrimento de outros na criação de novas unidades federais de ensino. São essas escolhas que explicam, em parte, a conformação atual da rede federal de ensino profissional, já que uma parcela das unidades federais de ensino existia anteriormente ao processo de expansão e foram implantadas para atender a outras lógicas específicas concernentes ao momento histórico de sua criação.

Para essa empreitada, recorremos aos documentos oficiais do Ministério da Educação (MEC) e do Tribunal de Contas da União (TCU) que explicitam os critérios adotados pelo Governo Federal para a expansão da Rede Federal de Ensino, assim como usamos fontes secundárias que visaram complementar as informações pertinentes à expansão. Essa opção nos pareceu um caminho adequado para interpretar de que modo a expansão da rede, fortemente marcada pelo discurso da desconcentração, conforma a localização das unidades de ensino existentes no estado do Rio de Janeiro.

Por fim, optou-se por tratar especificamente do estado do Rio de Janeiro por terem institutos que possuem uma existência anterior no estado, sob outras denominações. Em vista disso, podem refletir mais especificamente a diversidade de unidades educacionais precedentes e sequentes em relação à expansão da Rede Federal de Ensino.

Política Pública com foco no desenvolvimento local e regional

A partir de 2005, o Governo Federal fez a opção política de instituir uma política pública de expansão da rede federal de ensino profissional, ao realizar um planejamento para a expansão sistemática da rede. Coligiram-se critérios que conferissem um sentido lógico ao ordenamento pretendido para a rede, ao não se limitar tão somente a atender ao pleito originado das instituições federais de ensino ou a solicitações políticas. Prezou-se pela escolha de critérios fundamentados, para a provisão de unidades federais de ensino, que contemplasse as diferentes regiões e Unidades da Federação do País, em vista da diminuição da desigualdade de distribuição da rede federal de ensino no território nacional.

Além disso, a adoção de critérios balizadores para a expansão da rede federal de ensino foi calcada em dados sociais, econômicos, populacionais e da base produtiva local de municípios e das Unidades da Federação. Tais características do programa de expansão denotam a emergência dos elementos constituintes do território como condicionantes imprescindíveis na consecução da política pública de Educação Profissional.

No contexto contemporâneo, a escala de atuação do Estado deixa de ser prioritariamente a macrorregional, reconfigurando-se, ao se privilegiar as escalas subnacionais, uma vez que a « noção de reescalonamento do Estado caracteriza, assim, a forma transformada do Estado no capitalismo contemporâneo. Se no século 20 as estratégias políticas tinham como foco estabelecer uma hierarquia centralizada do poder, hoje, elas estão superadas, na medida em que uma configuração do estatismo mais policêntrica, multiescalar e não-isomórfica está sendo criada. » (BRENNER, 2004, apud BECKER, 2009: 42).

Becker (2009) nos lembra de que, com a erosão do keynesianismo espacial, não se gerou um processo de descentralização de escalas, em que só uma escala substituiria as demais. Tratar-se-ia, em realidade, de um reescalonamento das funções do poder do Estado, que passa por um processo de transformação qualitativa.

Nessa conjuntura, as novas tendências do planejamento estatal evidenciam essa reconfiguração. Além de o território ter, incontestavelmente, emergido como um norte que orienta as ações do Estado, as diferentes escalas subnacionais surgem, ao mesmo tempo, como locus privilegiado da ação estatal, já que o « território é um guia para orientar a ação...; a política territorial não consiste mais em distribuir recursos e riquezas já criadas, mas ao contrário, em despertar os potenciais para a criação de riquezas e coordenações novas...; O grande desafio do planejamento é promover, de forma coordenada, o deslanchar das muitas oportunidades de investimento que emergem das realidades regionais e locais...; Garantir a coesão territorial é corolário desse desafio...; Insuficiência das políticas regionais clássicas voltadas para macrorregiões inteiras. Políticas necessitam ser operacionalizadas segundo as diferentes escalas territoriais » (GALVÃO, 2007, apud BECKER, 2009: 47).

As ações promovidas pelo poder público, nessas escalas, referem-se, antes de tudo, a uma estratégia que busca fortalecer e engajar a competição em diferentes territórios, por que «sob os esforços da ciência e os discursos e ações do planejamento, não há tanto de novo na essência: trata-se de como competir mais e melhor. Destacam-se, na verdade, processos de aprofundamento da competição. É o caso de engajar os territórios na competição em diferentes escalas, envolvendo o seu tecido social e o

conhecimento produzido, e promovendo a cooperação e o aprendizado para competir. » (BECKER, 2009: 47).

O Brasil tem em seu histórico políticas voltadas para atender a setores e macrorregiões específicas, consoantes às estratégias de desenvolvimento pretendidas pelo Estado nacional. A Amazônia aparece, nesse caso, de maneira exemplar, uma vez que o Estado induziu, em determinados períodos no século XX, a ocupação dessa macrorregião brasileira. Dessa maneira, o Estado brasileiro construiu infraestruturas viárias, concedeu estímulos fiscais e fomentou a instalação de empreendimentos de grande porte.

As ações estatais visaram mobilizar um expressivo contingente populacional para se instalar na Amazônia, ocupando o território, ao mesmo tempo em que suscitou o desenvolvimento de características econômicas específicas, diferenciando-a em relações a outras macrorregiões do País. Esse exemplo aponta para um traço marcante do nosso desenvolvimento territorial: o Estado aparece como grande indutor de investimentos infraestruturais que afetam a realidade territorial.

No entanto, é a partir de década de 1960 do século passado que se vislumbra maior preocupação com as desigualdades regionais percebidas no País, especialmente entre as regiões Norte e Nordeste em relação ao Sudeste e o Sul. A criação de políticas regionais específicas, em particular para o Nordeste, pretendeu atenuar tais disparidades. Os efeitos de tais políticas, ainda que tenham contribuído para diminuir as disparidades, não foram suficientes para igualar o padrão de renda àqueles percebidos no Sul e Sudeste (BARROS et al., 1998).

Precedo Ledo (2004), ao referir-se às tentativas de desenvolvimento regional na Espanha, alertou-nos de que essas políticas de desenvolvimento regional que, aparentemente, estavam trazendo uma convergência progressiva entre as regiões mais avançadas das mais atrasadas em termos macroeconômicos, reduzindo as diferenças entre as áreas menos desenvolvidas, esbarraram na limitação no desenvolvimento dessas áreas. Isso porque nas cidades pequenas e médias, ou mesmo as áreas rurais, onde prevaleceram os modelos neoliberais da economia internacional, tais políticas de desenvolvimento regionais não foram suficientes ou mesmo adequadas para promover o desenvolvimento endógeno dessas áreas. Assim sendo, houve uma convergência seletiva, em que se reforçaram as desigualdades e os desequilíbrios territoriais no interior dos estados e entre a maioria das regiões.

No Brasil, de acordo com Rückert (2005), as políticas de desenvolvimento endógeno na escala local-regional se impulsionaram principalmente a partir das transformações político-institucionais. Tais mudanças decorreram da descentralização político-administrativa, ao se fortalecer as escalas subnacionais, com a redistribuição de competências políticas e fiscais. Possibilitou-se, desse jeito, o estímulo às denominadas vocações regionais e locais. Dessa maneira, o desenvolvimento passa a ser assumido pelos locais e regiões distantes do poder central, através de novos atores locais e regionais que surgem nesse cenário.

A partir de meados da década de 80, a questão de se a comunidade territorial local conteria potencialidades para o poder, abriu espaço para a multiplicidade de organizações interessadas no fortalecimento da comunidade local e na política de descentralização de decisão (WILSON, 1995, apud RÜCKERT, 2005: 87). A escala local, tida como nova unidade de análise, é percebida pautada numa nova lógica de articulação dos espaços, ao se privilegiar o aproveitamento dos recursos endógenos para diversificar o crescimento, gerar emprego e em novas formas de gestão pelos agentes

locais. Contrapõe-se, assim, ao desenvolvimento centralizado que teve grande peso no período anterior à Constituição de 1988.

É a partir desse contexto que são concebidas as políticas públicas que vislumbram fortalecer o desenvolvimento local e regional. A expansão da rede federal de ensino profissional transcorre calcada nessa premissa de fortalecer as escalas locais e regionais, ao se apresentarem como uma política pública que visa contribuir para o desenvolvimento socioeconômico nessas escalas. A preocupação com o desenvolvimento local e regional se elevou diante dos fracassos das políticas com caráter macroestruturais, a partir da percepção de que ainda persistem as graves disparidades sócioespaciais intra e inter-regionais, tanto quanto entre os municípios do País.

Reforça-se a importância dessas escalas subnacionais, uma vez que «em uma escala macro regional aumentam as tensões geográficas e se aguça a competição inter-regional e interurbana – com a emergência do que Santos (1996) caracterizou de “guerra dos lugares” e de uma nova organização do espaço e novas configurações regionais, em que antigos protagonistas passaram a ocupar um segundo plano. O que fez com que especialistas em planejamento, consultores e governantes, em diversas escalas de poder, buscassem e tomassem iniciativas “no intento de mobilizar os principais atores locais em torno de uma visão partilhada do futuro” (Pichierri, 2002:695) com vistas a recuperar a preeminência perdida. » (LIMONAD, 2005: 7855).

As ações empreendidas pelo Estado com a expansão da rede federal de ensino visam possibilitar, aos diferentes municípios e regiões, novos instrumentos para a construção do desenvolvimento socioeconômico local e regional, em que o fomento à geração de inovações tecnológicas aparece sobremaneira. Tais ações estão estritamente correlacionadas aos objetivos gerais do próprio Estado, no sentido de induzir a produção de inovações tecnológicas nas diferentes localidades do País, que resulta claramente da acepção geopolítica de diminuição da dependência brasileira das tecnologias dos países desenvolvidos (IBAÑEZ, 2014: 132).

Espera-se que as instituições da rede federal de ensino profissional capitalizem os percursos formativos, as particularidades culturais dos atores sociais e as características econômicas do território de atuação, nas escalas local e regional, para o fomento de produção de inovações científicas e tecnológicas. Essa é, inclusive, uma das premissas basilares dos Institutos, já que se incumbe às instituições orientar sua oferta formativa com base no território de abrangência de atuação e em benefício da consolidação e fortalecimento dos arranjos produtivos, sociais e culturais locais. Portanto, as instituições precisam encaminhar suas atividades acadêmico-científicas com base no mapeamento das potencialidades de desenvolvimento socioeconômico e cultural do município e da região, a fim de prospectá-las em benefício da economia local e regional.

A expansão da rede federal de ensino: as três fases

Em 2002, a rede federal de ensino contabilizava 140 unidades dentre Escolas Técnicas federais, Escolas Agrotécnicas federais e CEFETs concentradas principalmente nos grandes centros urbanos (TAVARES, 2012: 11). O número exíguo de unidades federais em relação ao conjunto de instituições públicas profissionalizantes do País teve, entre outros fatores históricos, a restrição imposta à criação de novas unidades de ensino profissional na rede federal de ensino, na década de 1990. O artigo 44 da Medida Provisória nº 1.549-28/97, que se converteu, com poucas alterações, no artigo 47 da Lei nº 9.649/98, ao alterar a Lei de criação Sistema Nacional de Educação Tecnológica (Lei nº 8.948/94), acrescentou ao §5º do artigo 3º a seguinte restrição: «A expansão da oferta de ensino técnico, mediante a criação de novas unidades de ensino por parte da União, somente ocorrerá em parceria com Estados, Municípios, Distrito Federal, setor produtivo ou organizações não-governamentais que serão responsáveis pela manutenção e gestão dos novos estabelecimentos de ensino.»

A opção do governo Fernando Henrique Cardoso de restringir a criação de novas unidades de ensino a serem mantidas pela União estagnou a ampliação da rede federal de ensino. As poucas unidades de ensino que começaram suas atividades no período de vigência dessa lei, uma vez que já possuíam estrutura para pôr em funcionamento, mantiveram-se vinculadas a outras autarquias federais pré-existentes.

Esse panorama começou a ser modificado com o advento do Decreto nº 5.154, de 2004, que deu nova redação à LDB com a reformulação da educação profissional no País, e a Lei nº 11.195, de 2005, no Governo Lula. A mobilização política que antecedeu tais mudanças legais envolveu a Frente Parlamentar em Defesa da Educação Profissional, grupo de pressão política criado em 2004 e que era composto por 105 deputados federais e 23 senadores em defesa da educação profissional. Importante frisar que esse grupo atendia, no Congresso Nacional, ao pleito que emanava da mobilização de gestores e do corpo profissional dos CEFETs e Escolas Técnicas e Agrotécnicas Federais em busca de novos horizontes para a educação profissional.

A Lei nº 11.195/05, ao alterar o papel da União na oferta de educação profissional, conferiu nova redação ao parágrafo 5º do artigo 3º da Lei nº 8.948/94: «A expansão da oferta de educação profissional, mediante a criação de novas unidades de ensino por parte da União, ocorrerá, preferencialmente, em parceria com Estados, Municípios, Distrito Federal, setor produtivo ou organizações não-governamentais que serão responsáveis pela manutenção e gestão dos novos estabelecimentos de ensino.»

Ressalta Tavares (2012: 11) que a opção em dar preferência ao estabelecimento de parcerias, ao se incluir a iniciativa privada, na criação de novas unidades, tornou-se um marco legal importante, posto que possibilitou a retomada da expansão da rede federal de ensino pela União, sem depender exclusivamente dessas parceiras. Com isso, o governo Lula lançou, em 2005, o Plano de Expansão da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica, em que a operacionalização foi dividida, inicialmente, nas Fases I e II, com um aporte de recursos previstos na ordem de R$ 1,1 bilhão (BRASIL/MEC/SETEC, 2012). Ao lançar o Plano de Expansão ao final do primeiro mandato (2003-2006), o governo concentrou a maior parte das ações no segundo mandato (2007-2010), ainda que não tenha logrado alcançar todas as metas previstas, só concluídas no mandato da sucessora Dilma Rousseff e expandidas com a Fase III.

Inicialmente, a proposta da Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica – SETEC, subordinada ao MEC, anunciava uma meta de expansão da Rede Federal com a

construção de 214 novas unidades federais no período de 2003 a 2010 (BRASIL/MEC, 2007, apud TAVARES, 2012: 12). Significava, assim, uma ampliação de 150% num intervalo de oito anos. Ressalta-se que há unidades que foram implantadas no governo Luiz Inácio Lula da Silva, mas que tinham previsão de criação anteriormente a 2003.

Na Fase I, lançada em 2005 (MEC/SETEC, 2010), anunciou-se a construção de 64 novas unidades. No primeiro momento se previa 33 novas Unidades de Ensino Descentralizadas – UNEDs, nove novas autarquias, entre elas, aquelas criadas no Acre, Amapá, Mato Grosso do Sul, Rondônia e Brasília, que não possuíam escolas técnicas federais (MEC/SETEC, 2011b). A Fase I teve como objetivo: «Implantar Escolas Federais de Formação Profissional e Tecnológica nos estados ainda desprovidos destas instituições além de outras unidades, preferencialmente, em periferias de grandes centros urbanos e em municípios interioranos, distantes de centros urbanos, em que os cursos estejam articulados com as potencialidades locais de mercado de trabalho. (MEC/SETEC, 2011b).»

No estado do Rio de Janeiro, previa-se na 1ª Fase a criação das unidades descentralizadas no município de São Gonçalo, no bairro de Guarus em Campos dos Goytacazes, e de uma unidade no bairro de Maria da Graça, na capital fluminense. Além disso, identificava-se a necessidade de constituir um quadro efetivo de funcionários para as unidades já criadas no município de Paracambi e no bairro de Realengo, na capital.

De acordo com o Plano Plurianual 2008-2011, o Governo Lula criou 32 novas unidades federais de ensino técnico e profissionalizante e federalizou outras 18 unidades, totalizando uma ampliação de 50 unidades de ensino na rede federal, até 2006. Em 2007, o Governo Federal iniciou a construção de outras cinco escolas e tinha previsto, em projeto de lei, a criação de mais nove escolas.

A Fase II foi anunciada com o slogan “Uma escola técnica em cada cidade-polo do País”. Nesta etapa, lançada em 2007 através da Chamada Pública MEC/SETEC n.º 001/2007, previa-se a instalação de 150 novas unidades de ensino, que somadas a outras 64 já contabilizadas na Fase I, atingiriam o total de 214, de acordo com o anunciado pelo governo Lula. A definição das cidades-polo ocorreu com base nos seguintes critérios, segundo a SETEC:

a) distribuição territorial equilibrada das novas unidades de ensino;

b) cobertura do maior número possível de mesorregiões em cada Unidade da Federação;

c) proximidade das novas unidades de ensino aos Arranjos Produtivos Locais instalados e em desenvolvimento;

d) interiorização da oferta pública de educação profissional e de ensino superior;

e) redução dos fluxos migratórios originados nas regiões interioranas com destino aos principais centros urbanos;

f) aproveitamento de infraestruturas físicas existentes;

g) identificação de potenciais parcerias.

De acordo com Tavares (2012: 13), em seu lançamento, as ações previstas para a Fase II tinham um cronograma que contemplava o período entre 2007 e 2010. Conforme a expansão avançava, aumentava a pressão que as autoridades políticas (governadores, deputados estaduais, prefeitos) exerciam sobre as autoridades políticas da esfera federal (ministros, secretários, deputados federais, senadores) em busca do

maior número possível de unidades de ensino para o seu estado ou município. Desta forma, o MEC acabou incrementando algumas Escolas Técnicas ao número projetado inicialmente, o que ainda causa alguns desencontros entre os números da expansão e os prazos para sua conclusão, anunciados pela SETEC em diferentes momentos do processo.

Além disso, no lançamento da Fase II, previa-se um total de 214 novas unidades de ensino até 2010, que somadas às 140 Escolas Técnicas pré-existentes, atingiriam o número de 354 (MEC/SETEC, 2010). Entretanto, de acordo com Tavares (2012: 14), até fevereiro de 2012 a SETEC exibia em seu sítio na internet um total de 366 escolas entregues até 2010.

Gráfico 1. Número de unidades da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica até 2010

2002 2008 201050

150

250

350

140215

366

Rede Federal de Educação Profissional até 2010

Nº escolas federais

Ano

Nº d

e E

scol

as F

eder

ais

Fonte: elaborado pelo autor, com base em BRASIL/MEC/SETEC, 2012, apud TAVARES, 2012: 15.

A Fase III, lançada em agosto de 2011 pela Presidente Dilma Rousseff, projetava no primeiro ano a implantação de 86 novos campi de Institutos Federais, sendo que 46 deles eram remanescentes da Fase II, conforme o Relatório de Gestão da SETEC (MEC/SETEC, 2011c), cujo prazo para a implantação destes campi era dezembro de 2011: «a implantação de 60 novas unidades de ensino a cada ano, durante a vigência do próximo Plano Nacional de Educação (2011 a 2020), levando a Rede Federal à configuração de 1000 unidades até o final da década. Para tanto, seriam necessários investimentos anuais da ordem de R$ 600 milhões para as ações de construção e aquisição de equipamentos, e de R$ 200 milhões para despesas com pessoal.» (MEC/SETEC, 2011c: 28).

Com a conclusão desta etapa, entre os resultados esperados estão: 1 milhão e 200

mil alunos matriculados na Rede Federal; Institutos Federais presentes em 1 de cada 5 municípios brasileiros; constituição da maior rede de iniciação científica do País; equacionamento definitivo da oferta de cursos de licenciatura em ciências e em matemática; atendimento qualitativo às principais demandas por formação profissional.

A partir dessa pretensão, os critérios que nortearam a expansão da rede federal nesta Fase, conforme disposto no Plano de Expansão da Rede Federal de Educação Tecnológica Fase III (MEC/SETEC, 2009), foram divididos em duas etapas, a primeira designada por Nacional e a segunda por Estadual para o cálculo final de criação de novas unidades, ao total de 600 unidades. A etapa Nacional foi conduzida com base nestes critérios, nesta ordem:

1º) população dos Estados em relação à população total do Brasil; 2º) presença das redes federal e estadual de educação profissional e tecnológica nos Estados (esta última apoiada pelo Programa Brasil Profissionalizado); 3º) Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) de cada Estado, 4º) jovens de 15 a 24 anos cursando os últimos anos do ensino fundamental (6º ao 9º ano) em relação à população jovem do Estado; e 5º) número de mesorregiões e municípios presentes em cada Unidade da Federação de nível estadual.

A partir da aplicação dos critérios anteriormente elencados, buscou-se distribuir mais equitativamente entre as Unidades da Federação a criação de novas unidades de escolas federais. O estado do Rio de Janeiro seria contemplado com 50 unidades ao total, enquanto São Paulo com 82 unidades e Roraima com 4. Uma vez definidas as proporções de unidades escolares para cada Estado, a etapa subsequente teve por escopo a distribuição das unidades escolares dentro de cada um dos estados e do Distrito Federal, a partir de análises comparativas entre recortes na escala mesorregional.

A segunda etapa, denominada de Estadual, os estados encontram-se divididos em mesorregiões e, consequentemente, os indicadores analisados aparecem em um nível mais desagregado do que na etapa anterior. As unidades escolares que os estados obtiveram na fase nacional foram divididas entre as mesorregiões presentes em cada um deles, de acordo com os critérios empregados nesta etapa da distribuição territorial das novas escolas.

A etapa estadual se balizou em três indicadores: um em que se mensura a presença das redes públicas federal e estadual na oferta da educação profissional e tecnológica na mesorregião; outro que considera o total da população da mesorregião em relação à população do estado; por fim, o número de municípios presentes em cada mesorregião.

O panorama aqui referenciado explicita a grandiosidade da política pública de expansão da rede federal de ensino profissional no Brasil. A desconcentração da rede foi o motriz da política pública como estratégia para alçar novas possibilidades ao desenvolvimento do território nacional, conforme as particularidades regionais e locais existentes. Assim, os critérios escolhidos para a expansão da rede federal de ensino profissional propiciaram uma expressiva desconcentração no estado do Rio de Janeiro, ainda que haja aprimoramentos importantes na consecução da política pública.

A expansão da rede federal de ensino no estado do Rio de Janeiro

Neste trabalho elencamos os critérios norteadores da expansão da Rede Federal de Ensino Profissional, nas três fases, que conformam, juntamente com as unidades pré-existentes, a atual rede federal de ensino, ainda que a terceira fase da expansão não esteja concluída. A propalada ‘interiorização’ das instituições federais de ensino é um dos signos que marcaram a expansão da rede federal de ensino profissional, em vista de uma ampliação distributiva, no território, de oportunidades no acesso à educação pública profissional e de nível superior. Com isso, buscou-se prover de instituições federais de ensino aquelas Unidades da Federação que ainda não dispunham de uma e orientar a criação de novas unidades distantes dos maiores centros urbanos.

A par dessa conjuntura na escala nacional, ao se considerar o estado do Rio de Janeiro e apenas as instituições federais de ensino profissional que viraram Institutos Federais e o CEFET/RJ, essa Unidade da Federação dispunha de três Centros Federais

de Educação Tecnológica (CEFETQuímica, CEFET-Campos e CEFET/RJ), autarquias1 federais, e dois Colégios Agrícolas vinculados à Universidade Federal Fluminense-UFF (Colégio Agrícola Nilo Peçanha e Colégio Agrícola Idelfonso Bastos Borges). Ademais, o estado do Rio de Janeiro era o único que possuía três CEFETs até 2002, resultado da conjugação de três fatores principais: o peso histórico-político exercido pela antiga capital federal, o Rio de Janeiro; o processo de industrialização estadual, no século XX; e a influência política, como exemplo a criação do CEFET-Campos (PEREIRA, 2003: 92-93).

A criação de novas unidades no estado do Rio de Janeiro, desde 2002, principiou-se pela iniciativa institucional de alguns CEFETs na negociação política diretamente com o Governo Federal, ainda num processo não vinculado a um programa sistemático de expansão da rede. Além disso, conforme será exposto nesta seção, notou-se que, no decorrer do programa de expansão iniciado em 2005, mesmo havendo critérios norteadores e a discriminação dos municípios contemplados (1ª e 2ª Fases), ocorrera a constituição de novas unidades federais de ensino que não foram previstas nos documentos institucionais de expansão da rede. Essas unidades foram criadas como resultado de articulações costuradas entre políticos municipais e estaduais com o governo federal ou a partir da ação conjugada de dirigentes das instituições federais com a articulação de políticos locais e o Governo Federal.

A ocorrência de influências políticas que preterem os critérios estabelecidos para a criação de uma unidade federal de ensino não é inédita. Pereira (2003), por exemplo, ao tratar da criação do CEFET-Campos, já retratava esse fenômeno.

Apesar de não ser nosso escopo esmiuçar as questões que envolvem as articulações políticas entre os diversos atores (dirigentes das instituições, políticos, Governo Federal) e o possível resultado político-eleitoral dessas articulações, é importante registrar que elas existem e evidenciam, na configuração da rede federal de ensino, seu registro histórico. Dessa maneira, mesmo que a política pública sistematizada seja erigida com a eleição de critérios mensuráveis e identificáveis que derivam, por certo, de escolhas políticas, a política pública também pode transcorrer com essas interveniências políticas.

A par dessa reflexão, a 1ª Fase do programa de expansão da rede federal de ensino, a partir de 2005, estabeleceu parcerias com municípios e estados para implantar escolas federais ainda desprovidos dessas instituições, em especial com a utilização de escolas ou outras instituições que oferecessem estrutura existente para federalizar. Ressalta-se a indicação de outros critérios, quando a unidade fosse criada em município pertencente à Região Metropolitana, como uma estratégia que subjaz a desconcentração da rede, ao se privilegiar a periferia metropolitana ou do município, em alguns casos. Por fim, essa fase explicitou quais municípios seriam contemplados com unidades federais de ensino profissional.

A 2ª Fase, a partir de 2007, elencou outros critérios, não plenamente distintos da 1ª Fase, que balizou a definição de “cidade-polo” e discriminou quais municípios se encaixariam nessa definição, a fim de receber uma unidade federal de ensino. No entanto, ainda que tenha sido estabelecida uma correlação de municípios a serem contemplados com unidades federais de ensino, vislumbrou-se a criação de unidades em municípios não discriminados na relação de cidades-polo no período de abrangência dessa Fase (2007-2010). Tal fato indica, fortemente, a ingerência política na consecução

1 Autarquia: serviço estatal descentralizado e com autonomia econômica, embora tutelado pelo poder público. No Brasil, surgiu depois de 1930 para ao grande número de serviços que deveriam ser prestados pelo Estado e descentralizar os encargos em órgãos especializados dotados de orçamento próprio e maior flexibilidade. (SANDRONI, 2000, apud PEREIRA, 2003: 72).

da política pública, ao se preterir os critérios norteadores nessa fase da expansão em favor de concessões políticas.

A 3ª Fase, a partir de 2011 e após a aplicação dos critérios expostos alhures, resultou numa previsão quantitativa de unidades por microrregião que, após a conclusão dessa fase de expansão, permite indicar uma possível concentração de unidades na Região Metropolitana do estado do Rio de Janeiro. É válido dizer que o critério populacional que orientou essa fase da expansão da rede resultará na concentração de novas unidades na Região Metropolitana do estado devido ao elevado contingente populacional que reside nessa região.

Os critérios supramencionados, que informam a expansão sistemática da rede, são a referência inicial para a análise realizada. Assim, o procedimento operacional que nos servirá para compreendermos a expansão da rede federal no estado do Rio de Janeiro foi desenvolvido desta forma:

1ª Etapa: coletamos as informações sobre os campi existentes no estado do Rio de Janeiro, com base nas informações colhidas nos documentos das três fases de expansão da Rede Federal de Ensino, nas páginas da internet do IFRJ e IFF, do CEFET/RJ, confirmando-as com os dados disponíveis na página institucional do Ministério da Educação e nos Relatórios de Gestão, do exercício 2015, apresentados ao TCU e acessíveis na página, na internet, do Tribunal.

2ª Etapa: a partir das informações coletadas, perscrutamos o histórico de criação das unidades informadas no sítio das instituições e, com o auxílio de fonte secundária, definimos a criação/implantação temporal de cada uma das unidades existentes no estado do Rio de Janeiro, correlacionando-as, quando aplicável, à previsão em cada uma das fases da expansão.

3ª Etapa: com a base de dados criada, construímos três mapas, com o uso do ArcGis 10.2 e os shapes disponibilizados na página do IBGE. O primeiro mapa apresenta a distribuição da rede federal de ensino considerada neste estudo antes do início do processo de expansão, localizando, aproximadamente, cada unidade existente dentro do município. No segundo mapa adicionamos as unidades criadas até julho de 2016, localizando-as dentro dos municípios. O terceiro mapa foi construído com a localização, por mesorregião e microrregião do IBGE, de cada unidade dos Institutos Federais e do CEFET/RJ, incluindo-se aquelas unidades previstas como “Processo de Implantação”, “Previsto” e “Em funcionamento”.

Feitas essas considerações, as unidades existentes no estado do Rio de Janeiro dos Institutos Federais do Rio de Janeiro e Fluminense, e também o CEFET/RJ, antes do início do processo de expansão da rede federal de ensino, estavam localizadas na capital do estado, o Rio de Janeiro, e nos municípios de Nilópolis, Campos dos Goytacazes e Macaé. Além disso, havia unidades em Bom Jesus do Itabapoana e de Pinheiral, cujos colégios agrícolas, vinculados à Universidade Federal Fluminense, foram criados para atender a setores rurais do estado.

Quadro 1. Institutos Federais e CEFET/RJ, antes da expansão da rede federal (2002)

Instituição

atual

Instituição de origem Município

IFRJ CEFETQuímica Rio de JaneiroNilópolis

Colégio Agrícola Nilo Peçanha/UFF Pinheiral

IFF CEFET-Campos Campos dos

Goytacazes

Macaé

Colégio Agrícola Idelfonso Bastos

Borges/UFF

Bom Jesus do

Itabapoana

CEFET/RJ CEFET/RJ Rio de Janeiro

Fonte: elaborado pelo autor, com base em bibliografia e sítios institucionais

(2016).

Oportuno indicar que a instalação definitiva de uma unidade federal de ensino perpassa por uma série de trâmites burocráticos, após a escolha definitiva de criação de uma unidade pelo MEC. Assim, a instalação de uma unidade federal pode envolver, dentre outros aspectos, a cessão de terreno do município para a União, com a construção de uma unidade, ou a federalização de uma escola municipal ou estadual, sendo indispensável autorização de funcionamento fornecida pelo MEC.

A 3ª Fase da expansão não discriminou quais municípios receberão uma unidade federal, ao limitar a previsão à microrregião estadual definida pelo IBGE. Por isso, em nossa consideração, apontamos quais unidades foram “incluídas” nessa Fase da expansão. Partimos da perspectiva de que é possível deduzir tal inclusão mediante o cruzamento da informação da microrregião à qual pertence o município onde já fora instalada uma unidade federal e o número de unidades projetadas explicitadas nessa 3ª Fase.

Em três casos específicos os recursos para a criação da unidade foram oriundos do Programa de Expansão da Educação Profissional – PROEP: Realengo e Paracambi, do IFRJ, e Nova Iguaçu, do CEFET/RJ. A criação dessas unidades foi concebida antes do processo sistemático de expansão da rede federal de ensino, ainda no governo Fernando Henrique Cardoso, mas sua implantação só ocorrera no governo Lula.

A par das informações coletadas, importante registrar, inicialmente, que desde a criação dos Institutos Federais, em 2008, o CEFET/RJ não mais se expandiu, uma vez que as unidades da 3ª Fase do programa de expansão foram criadas apenas nos Institutos Federais, tendo sido implantadas 4 unidades no IFF e 1 unidade no IFRJ, até 2015. A última unidade criada do CEFET/RJ, no município de Itaguaí, foi fruto de articulação entre o município, a instituição e o Governo Federal, no mesmo ano em que se estabeleceram os Institutos Federais. A estagnação da constituição de novas unidades para integrarem o CEFET/RJ se deve à preferência na criação de unidades vinculadas ao novo modelo institucional da rede federal de ensino profissional: os Institutos Federais.

A criação definitiva dos Institutos Federais resultou da formalização voluntária de acordo de integração dos CEFETs, Escolas Técnicas Federais e Agrotécnicas Federais, conforme previsto no Decreto Nº 6.095, de 24 de abril de 2007.

À vista disso, o CEFET/RJ optou por não aderir ao novo modelo instituído para a rede federal de ensino. A instituição objetiva se transformar em Universidade Tecnológica no mesmo molde alcançado pelo antigo CEFET-Paraná, ainda que os pleitos encaminhados ao MEC tenham sido frustrados no governo Lula. A pretensão do CEFET/RJ em se converter em Universidade Tecnológica é atestada, cabalmente, a partir dos documentos que elencam as razões para essa transformação e encaminhados ao MEC: Exposição de Motivos, em dezembro de 2005; projeto de transformação em setembro de 2007; e atualização do projeto de transformação, em abril de 2009.

Apesar do exposto, nota-se um expressivo aumento de unidades federais de ensino profissional no estado do Rio de Janeiro, incluindo-se aquelas pertencentes ao CEFET/RJ. Em 2003, contabilizavam-se 7 (sete) unidades e, em 2015, alcançou-se 32 (trinta e duas) unidades implantadas, o que representa um crescimento de 357% em 13 anos. Destaca-se que esse aumento foi maior no segundo governo Lula (2007-2010), com a implantação de 15 unidades em 4 anos.

Gráfico 2. Rede Federal de Educação Profissional implantada no estado do Rio de Janeiro (2003 a 2015)

2003 2006 2007 2008 2009 2010 2014 201505

101520253035

712 13

1720

2728 32

Rede Federal de Educação Profissional implantada no estado do Rio de Janeiro (2003 a 2015)

Ano

Nº de Unidades Federais

Fonte: elaborado pelo autor, com base nos dados coletados (2016).

O programa de expansão da rede federal de ensino no estado do Rio de Janeiro resultou na predominância superior a 69% de unidades originadas desse processo, em relação ao total das unidades que integram, atualmente, os Institutos Federais e o CEFET/RJ. As unidades existentes antes do processo de expansão correspondem a 31% desse total.

Gráfico 3. Unidades Federais de Ensino Profissional no estado do Rio de Janeiro (até

2015)

31%

69%

Unidades Federais de Ensino Profissional no estado do Rio de Janeiro (até 2015)

Anteriores ao programa de expansão (até 2002)Resultantes do programa de ex-pansão (2005 a 2015)

Fonte: elaborado pelo autor, com base nos dados coletados (2016).

Em relação à previsão na expansão sistemática, de 2005 até 2015, destaca-se que 75% das unidades estavam previstas ou foram incluídas nas três fases de expansão, enquanto 25% das unidades implantadas não foram previstas, desconsiderando-se na contagem a Unidade de Formação de Cordeiro do IFF.

Gráfico 4. Previsão das unidades do programa de expansão da Rede Federal de Ensino Profissional no estado do Rio de Janeiro (2005 a 2015)

25%

75%

Previsão das unidades do programa de expansão da Rede Federal de Ensino Profissional no estado

do Rio de Janeiro (2005 a 2015)

Não PrevistaPrevista

Fonte: elaborado pelo autor, com base nos dados coletados (2016).

Com exceção da Unidade de Pesquisa do IFF, todas as demais unidades não previstas no programa de expansão foram implantadas no último ano do segundo governo Lula, em 2010, o que sugere interesse político-eleitoral na criação dessas unidades. Além disso, percebe-se que a implantação de unidades da 3ª Fase da expansão, no estado do Rio de Janeiro, iniciou-se somente em 2014, três anos após o anúncio da expansão, em 2011, e no ano de eleição para o segundo mandato da presidente Dilma Rousseff.

Gráfico 5. Unidades federais de ensino profissional criadas e implantadas no

estado do Rio de Janeiro a partir do programa de expansão (2005 a 2015)

2006 2007 2008 2009 2010 2014 20150

2

4

Unidades federais de ensino profissional criadas e implantadas no estado do Rio de Janeiro a partir do programa de expansão

(2005 a 2015)

1ª Fase2ª Fase3ª FaseNão previsto

Ano

Nº de unidades federais de

ensino

Fonte: elaborado pelo autor, com base nos dados coletados (2016).

O resultado da distribuição da rede federal de ensino profissional antes e após o processo de expansão no estado do Rio de Janeiro foi representado a seguir. A partir dessa representação, depreende-se que é notório o alargamento da cobertura da rede federal no estado do Rio de Janeiro, uma vez que todas as mesorregiões estaduais foram contempladas com unidades federais de ensino profissional.

Ademais, considerando-se a previsão do Relatório de Gestão 2015 dos Institutos Federais em relação às unidades em processo de implantação e as que estão previstas para serem instaladas, indica-se que haverá uma concentração maior de unidades na Região Metropolitana. Esse efeito pode ser interpretado a partir do uso do critério populacional para a 3ª Fase da expansão, tendo em vista que a Região Metropolitana concentra 78% da população do estado (IBGE, Censo Demográfico 2010).

Das 18 microrregiões estaduais, ainda há quatro microrregiões que carecem de unidades federais de ensino: na mesorregião Centro Fluminense, as microrregiões de Santa Maria Madalena, Cantagalo-Cordeiro e Três Rios; na mesorregião Baixadas, a microrregião da Bacia de São João; na mesorregião Metropolitana, a microrregião de Macacu-Caceribu.

Mapa 1. Distribuição da Rede Federal de Educação no estado do Rio de Janeiro, antes e após a expansão

Fonte: elaborado pelo autor, com base nos dados coletados e do IBGE (2016).

Mapa 2. Distribuição dos Institutos Federais e CEFET/RJ no estado do Rio de Janeiro

por Micro e Mesorregião (2016)

Fonte: elaborado pelo autor, com base nos dados coletados e do IBGE (2016).

Destaca-se que a mesorregião Centro Fluminense se apresenta como aquela que mais necessita da criação de unidades que visem atender à população local e regional, uma vez que até 2016 só havia uma unidade federal de ensino instalada em Nova Friburgo, nessa região, vinculada ao CEFET/RJ. Ao considerarmos que essa mesorregião abarca 16 municípios, além de deter três das quatro microrregiões sem unidade federal de ensino instalada, aponta-se a pertinência de se privilegiar a construção de unidades nessa mesorregião.

Mapa 3. Área de menor abrangência da Rede Federal de Ensino Profissional no estado do Rio de Janeiro - 2016

Fonte: elaborado pelo autor, com base nos dados coletados e do IBGE (2016).

Com isso, parece-nos que uma distribuição mais equitativa da rede federal de ensino profissional necessariamente perpassa por uma visão mais criteriosa sobre os efeitos gerados no transcorrer da execução do programa de expansão. É necessário que se proceda cautelosamente na distribuição da expansão da rede federal de ensino no estado, ao se partir da premissa de que a expansão significa um alargamento da abrangência territorial de atuação das unidades dos institutos, possibilitando a elevação da formação acadêmica e profissional para a população local e regional.

É importante ressaltar, igualmente, o papel estratégico que cada unidade desempenha enquanto polo de desenvolvimento local e regional. Ao articularem as localidades e municípios circunvizinhos onde estão instaladas, essas unidades constituem uma rede que mobiliza os territórios atendidos, ao fomentarem a produção científica e a formação de profissionais qualificados para a economia local e regional.

Dessa forma, sobressai-se a face de atuação em rede, na medida em que cada unidade do Instituto Federal orienta sua prática acadêmico-científica em vista de articular os espaços do território fluminense no desenvolvimento.

Considerações finais

Ao perscrutar a expansão da rede federal no estado do Rio de Janeiro averiguamos que os programas instituídos pelo Governo Federal, nas três fases, foram respeitados no território fluminense. Apontamos, ainda, que algumas unidades foram sendo criadas à margem dos critérios estabelecidos para a expansão. Além disso, externamos algumas considerações sobre a mesorregião Centro Fluminense não contar com um quantitativo adequado de unidades federais de ensino profissional a fim de atender a essa região estadual.

Por outro lado, algumas unidades foram criadas em detrimento dos critérios previstos nos programas de expansão. Essa ocorrência decorreu de interveniências políticas que ocasionaram esses acréscimos à consecução de uma política pública, apesar de se explicitarem os critérios como pressupostos para justificar a criação de uma unidade. Dessa forma, conclui-se que foram respeitados, com ressalvas, os programas de expansão da rede federal no estado do Rio de Janeiro: todas as unidades previstas foram implantadas, mas, ao mesmo tempo, implantaram-se unidades que não foram concebidas com base nos critérios delimitados para a consecução do programa de expansão.

Destacamos a importância das unidades das instituições na atuação em rede, na medida em que se constituem como polos capazes de articular os municípios das regiões estaduais. Nesse sentido, a articulação dos espaços no estado do Rio de Janeiro pelo conjunto de unidades que compõe a rede federal de ensino se sobressai como fator de destaque no desenvolvimento do território fluminense. Não obstante, o desafio maior será construir, nas regiões e em municípios com carências produtivas, novas possibilidades no desenvolvimento a partir da prospecção das potencialidades locais e regionais.

Faz-se nítida a importância da desconcentração da rede federal de ensino profissional para a ampliação da oferta dessa modalidade educativa, além da expansão da oferta de cursos de nível superior (Graduação e Pós-graduação). O empreendimento dessa política pública de Educação, no País, possibilitou a desconcentração da rede que, no caso do estado do Rio de Janeiro, encontrava-se mormente concentrada na capital do Estado e no Norte do Estado do Rio de Janeiro.

Nessa medida, compreender a atuação do Governo Federal, em especial ao se destacar a política pública de Educação, revela-se fundamental para se notar o impacto do alcance da política no estado do Rio de Janeiro. A expansão da oferta de educação profissional e de nível superior no estado possibilidade, às diferentes regiões, novas possibilidades para constituir o desenvolvimento, com a capacitação profissional e de criação de inovações técnico-científicas. Com isso, espera-se que novas oportunidades econômicas sejam viabilizadas, ao se fortalecer a atuação dessas instituições federais de ensino profissional nas localidades e regiões onde estão instaladas.

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