Duarte Jorge Comunicacao Publica

8/6/2019 Duarte Jorge Comunicacao Publica

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Comunicao Pblica

Jorge Duarte1

Resumo Discute-se a consolidao do conceito de comunicao pblica, a partir de um enfoque

pragmtico-idealizante. Propem-se tipologias que possam ajudar a estabelecer linhas depesquisa, de discusso e de atuao em busca de melhorar a qualidade da relao entre cidadoe as instituies que atuam com questes de interesse pblico.

Palavras-chave: comunicao pblica; comunicao governamental; cidadania.

Comunicao Pblica um conceito que tem origem na noo de comunicao governamental. Araiz da evoluo est na viabilizao da democracia e na transformao do perfil da sociedadebrasileira a partir da dcada de 1980. As duas grandes referncias originais em comunicaogovernamental no sculo XX registram vis autoritrio. Durante os anos 1930 o governo federaldefiniu polticas de controle de informaes cujo apogeu se deu entre 1939 e 1945, por meio do

Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) e uma rede nacional que buscava controlar eorientar a imprensa. Durante o regime militar, organizado o Sistema de Comunicao Social nombito do governo, cujos focos eram propaganda e censura.

Com o fim da censura e a redemocratizao, o panorama mudou. A Constituio de 1988, atransformao do Papel do Estado, o Cdigo de Defesa do Consumidor, a terceirizao e adesregulamentao, a atuao de grupos de interesse e movimentos sociais e o desenvolvimentotecnolgico estabeleceram um sistema de participao e presso que forou a criao demecanismos para dar atendimento s exigncias de informao e tratamento justo por parte docidado em sua relao com o Estado e instituies, do consumidor com as empresas e entretodos os agentes sociais. Levou, por exemplo, ao surgimento do conceito de comportamentoempresarial socialmente responsvel no setor privado (mesmo que muitas vezes subordinado a

estratgias comerciais), ao empoderamento do terceiro setor e a uma maior demanda portransparncia no setor pblico. Todas as conquistas devem ser relativizadas, mas permitemidentificar importante evoluo.

As mudanas, entretanto, no parecem ter despertado um sentimento coletivo de valorizao dacidadania ou de satisfao com a representao democrtica. O cidado parece considerar osgovernos como algo no relacionado sua vida e tornam-se um tanto cnicas com relao poltica e capacidade dos governantes de buscar o interesse pblico. Mais do que simplesdesinteresse do indivduo em ser sujeito da ao, muitas vezes a apatia e a falta de formaopoltica so resultado do cruzamento entre desinformao, falta de oportunidades de participaoe descrdito com a gesto pblica.

Pesquisa realizada pelo Ibope em 2003 para o Observatrio da Educao e da Juventude mostrouque enquanto 44% dos brasileiros desejam influenciar polticas pblicas, 56% no tm interesse.O que chama a ateno, que, dos no-interessados, 35% dizem que no desejam simplesmenteporque no tinham informaes sobre como faz-lo. Alm do desconhecimento sobre comoinfluenciar polticas pblicas, ou sobre qual o papel e responsabilidade dos diferentes entesfederativos na execuo das aes pblicas, freqente a divulgao de resultados de pesquisasque indicam baixo ndice de lembrana do eleitor sobre em quem voltou na ltima eleio, o quesugere uma de crise de representatividade.

1 Jorge Duarte jornalista, relaes-pblicas e doutor em Comunicao. Professor de ps-graduao, funcionrio daEmbrapa e atua na Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. organizador dos livros Mtodos e Tcnicas de Pesquisa em Comunicao e Assessoria de Imprensa eRelacionamento com a Mdia.


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Nesse ambiente, a Comunicao Pblica (CP) torna-se uma das idias mais vigorosas, noapenas para aqueles que atuam no terceiro setor e no governo, mas tambm no ensino decomunicao, no setor poltico e at mesmo na rea privada. A comunicao, sabe-se, energiaque d vida s organizaes; por isso, administr-la, na rea privada, essencial para a eficinciae at sobrevivncia num ambiente altamente instvel, voltil e crtico. No ambiente de interessepblico, h responsabilidade maior, do atendimento ao direito do cidado de ter capacidade deagir em seu prprio interesse e na viabilizao das demanda coletivas nas mais diversas reas.

A Comunicao Pblica ocorre no espao formado (veja quadro) pelos fluxos de informao e deinterao entre agentes pblicos e atores sociais (governo, Estado e sociedade civil inclusivepartidos, empresas, terceiro setor e cada cidado individualmente) em temas de interesse pblico.Ela trata de compartilhamento, negociaes, conflitos e acordos na busca do atendimento deinteresses referentes a temas de relevncia coletiva. A Comunicao Pblica ocupa-se daviabilizao do direito social coletivo e individual ao dilogo, informao e expresso. Assim,fazer comunicao pblica assumir a perspectiva cidad na comunicao envolvendo temas deinteresse coletivo.

Modelo a simplificao de determinada complexidade para fins de descrio e anlise. No desenho, proposta demodelo de campo da comunicao pblica, com a distino de alguns dos principais atores. Dentro do crculo os atorescujas aes e comunicaes necessariamente dizem respeito ao interesse coletivo. imprensa, cidado, entidadesrepresentativas e empresas praticam aes e comunicaes de natureza privada e tambm de natureza pblica.

til, aqui, tentar estabelecer diferenas entre alguns conceitos para ajudar a avanar adiscusso. A comunicao governamental diz respeito aos fluxos de informao e padres de

relacionamento envolvendo os gestores e a ao do Estado e a sociedade. Estado, nesse caso, compreendido como o conjunto das instituies ligadas ao Executivo, Legislativo e Judicirio,incluindo empresas pblicas, institutos, agncias reguladoras, rea militar e no deve ser


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c) de utilidade pblica: sobre temas relacionados ao dia-a-dia das pessoas, geralmenteservios e orientaes. Imposto de renda, campanhas de vacinao, sinalizao, causassociais, informaes sobre servios disposio e seu uso so exemplos tpicos.

d) de prestao de contas: dizem respeito explicao e esclarecimento sobre decisespolticas e uso de recursos pblicos. Viabiliza o conhecimento, avaliao e fiscalizao daao de um governo;

e) de interesse privado: as que dizem respeito exclusivamente ao cidado, empresa ou

instituio. Um exemplo: dados de imposto de renda, cadastros bancrios;f) mercadolgicos: referem-se a produtos e servios que participam de concorrncia no

mercado; eg) dados pblicos: informaes de controle do Estado e que dizem respeito ao conjunto da

sociedade e a seu funcionamento. Exemplos: normas legais, estatsticas, decisesjudiciais, documentos histricos, legislao e normas.

Parece bvio que o cidado, no seu relacionamento com a estrutura pblica, deve possuirinformao consistente, rpida e adaptada s suas necessidades. Ele precisa saber quando pagarimpostos, onde e quando buscar uma vacina, como discutir as polticas pblicas, conhecer asmudanas na legislao, como usufruir de seus direitos e expressar sua opinio. Ele precisa seratendido, orientado, ter possibilidade de falar e saber que prestam ateno ao que diz. Assim, espantoso como a comunicao de muitas instituies ainda tenda a ser limitada publicidade e divulgao ou seja, predomine o vis do emissor. Pensar em qualificar a comunicao, paramuitos, ainda aumentar o aparato tecnolgico, o nmero de fontes de emisso de informao,investir em bombardeio de informao persuasiva.

Parte do enfoque tem origem na compreenso de comunicao como sinnimo de divulgao, nabusca de convencimento. Um dos instrumentos-guia nessa discusso a Constituio de 1988,em seu artigo 37, que estabelece a publicidade como um dos princpios da administrao pblica,e que ela dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social. Surpreendentemente,entretanto, a amplitude do direito comunicao muitas vezes reduzida tese de que ocidado precisa ser informado, assumindo-o simples receptor e no reconhecendo sua

capacidade de ser emissor, produtor de informaes e agente ativo na interao.Comunicao no se reduz informao. Comunicao um processo circular, permanente, detroca de informaes e de mtua influncia. A troca de informaes faz parte do processo decomunicao. Informao a parte explcita do conhecimento, que pode ser trocada entrepessoas, escrita, gesticulada, falada, utilizada para tomada de uma deciso. a principal matria-prima, um insumo comparvel energia que alimenta um sistema. o elo da interao e datransmisso do conhecimento. Atores e agentes geram, transformam, buscam, usam edisseminam informaes de variados tipos. Mas a simples existncia de informao nonecessariamente significa comunicao eficiente. Ela pode ser intil, manipulada, mal-compreendida ou no chegar no momento adequado. Informao apenas a nascente doprocesso que vai desaguar na comunicao viabilizada pelo acesso, pela participao, cidadania

ativa, dilogo.

Um dos principais atores no campo da comunicao pblica a imprensa. Ela estabelece espaopblico indispensvel de informao, debate e formao da opinio na democraciacontempornea. otimismo, entretanto, imaginar que imprensa livre seja suficiente para aviabilizao do acesso pleno informao ou concretizao da mediao social. Alm dasidiossincrasias e restries naturais de formato (informao superficial, objetiva), direcionamento(unilateral) e alcance (limitado, mesmo nos de maior pblico), no dia a dia, cada veculo decomunicao de massa estabelece seus prprios critrios de seleo de temas, contedo eopinies e a maneira de apresent-los. A auto-regulao da linha editorial faz com que algunspoucos atores pr-selecionados estabeleam o debate substantivo no noticirio, e tornem opblico simples destinatrio da troca de mensagens j mediada. A imprensa pode e deve ser livre,

mas no oferece comunicao a todos, nem na emisso nem na recepo e no atua naperspectiva de participao e formao de consensos, at mesmo porque, alm de frum de


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debate, tambm integrada, em grande medida, por atores privados comprometidos com seusprprios interesses.

Sociedades democrticas como a brasileira exigem refinamento nas estratgias comunicativas ediversidade de instrumentos, processos e agentes; que a transparncia e o compromisso com ocidado sejam pr-requisitos; que os pblicos tenham respeitada sua heterogeneidade; e que noseja subestimada a capacidade de interesse e participao. A comunicao diz respeito criao

de formas de acesso e participao; ampliao de redes sociais que permitam maior ligaoentre os agentes pblicos, os grupos de interesse e o cidado. O estmulo controvrsia, aodebate, ao confronto de opinies, conscincia e exerccio da cidadania, apenas parte dapedagogia que busca compreenso, entendimento, satisfao e avano no estabelecimento dointeresse social. As possibilidades de aprimoramento da comunicao so extraordinrias.

Gerar comunicao de qualidade mais do que aumentar a quantidade e potncia dasmensagens. Implica criar uma cultura de comunicao que perpasse todos os setores envolvidoscom o interesse pblico, o compromisso do dilogo em suas diferentes formas e de considerar aperspectiva do outro na busca de consensos possveis e de avanar na consolidao dademocracia.

Instrumentos de Comunicao Pblica

Existem mltiplas formas de fortalecer a interlocuo. Quanto maior a variedade, a especificidadee a facilidade de acesso e uso dos instrumentos de CP pelos diferentes interessados, maisfortalecida a cidadania. Para garantir o sucesso do empreendimento, a comunicao deve,necessariamente, ser assumida com viso global, papel estratgico, planejamento, aointegrada, e viso de longo prazo. obrigao dos agentes pblicos, em particular dosprofissionais de comunicao, encontrar as maneiras adequadas de fazer a informao circular echegar aos interessados.

possvel fazer uma lista bastante extensa dos instrumentos de CP capazes de ampliar asinstncias de informao e participao. Entre os instrumentos bsicos para a efetivao dacomunicao pblica esto pesquisas, polticas, planos, diretrizes, programas, manuais, normas,canais institucionais, operaes e produtos. Abaixo, apresenta-se uma distribuio por pblicos,do ponto de vista de um governo. fcil, entretanto, a partir das caractersticas, misso einteresses de cada ator pblico e contexto, fazer a adaptao. O importante, sempre, mapear ospblicos de interesse, avaliar o padro de relacionamento com cada um (existente e desejvel) eestabelecer objetivos e estratgias para s ento definir e qualificar os instrumentos que deveroser adotados:

1. ambiente interno (autoridades eleitas ou indicadas e seus estafes, servidores pblicos,terceirizados, cargos comissionados etc.): agentes multiplicadores, pesquisas, manuais,

intranet, boletins eletrnicos, publicaes institucionais, eventos, campanhas, quadrosmurais, ouvidores, reunies, servios de atendimento, treinamento e capacitao, designambiental, comunidades de informao;

2. usurios de produtos e servios: pesquisas, internet, boletins eletrnicos, patrocnio,design ambiental, banners, quadros murais, publicidade, imprensa, malas diretas, flderes,folhetos, cartazes, guias, 0800, atendimento telefnico/pessoal e visitas guiadas. Nesseitem inclui-se todo o aparato de marketing sob gesto de empresas e rgos estatais queparticipam da disputa no mercado de produtos e servios;

3. formadores de opinio: auditorias de opinio, imprensa, relatrios, cartas, reunies,eventos, internet, boletins eletrnicos, publicaes institucionais, documentos, relatrios elobby;

4. atores sociais e polticos (grupos de interesse e de presso, ONGs, sindicados,

parlamentares, partidos etc.): pesquisas, imprensa, fruns, lobby, teleconferncias, listasde discusso, reunies, mesas de negociao, grupos de trabalhos, eventos, cmarastcnicas, internet, conselhos setoriais, publicaes institucionais;


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5. imprensa:A imprensa, alm de formar a instncia miditica da comunicao pblica, umator privado. Assim, adota caractersticas de arena da comunicao pblica, de ator social,de pblico dos interessados no debate e de instrumento destes pblicos. Para qualificaodo relacionamento e da exposio podem ser utilizadas entrevistas, releases, artigos,coletivas, sensoriamento de mdia, banco de dados, media trainings, salas de imprensa,guia de fontes, glossrios, manuais e eventos dirigidos etc.; e

6. sociedade em geral: pesquisas de opinio, publicidade, eventos, discursos, eventos

simblicos, plebiscitos, conselhos populares, audincias pblicas, oramento participativo,discursos, publicaes, agentes multiplicadores, imprensa, consultas pblicas, fruns,campanhas, oficinas de mobilizao social; rdios comunitrias, internet, teatro, governoeletrnico, conselhos gestores, centrais e servios de atendimento ao cidado, mutires,ouvidorias, vdeos, filmes, sistema de alto-falantes, agentes sociais.

Polticas de Comunicao

Por seu compromisso com o interesse pblico e poder de ao, os governos devem ser osprincipais indutores da CP, assumindo o compromisso de promover uma gesto aberta,qualificando canais, meios e recursos que permitam a viabilizao da comunicao de interessepblico e o envolvimento de todos os interessados. Participao, claro, no necessariamente levaao paraso da convivncia, mas mudanas necessrias, muitas vezes, tm mais chance de surgirda crise instalada com as exigncias, cobranas, impasses e vises conflitantes presentesdurante o debate, do que com o silncio oriundo da omisso ou da desinformao.

Governos podem ajudar no estabelecimento de padres adequados de comunicao nasociedade por meio da formalizao e adoo de mltiplas polticas pblicas que orientem osprocessos de interao e troca de informaes de interesse coletivo. Poltica pblica, aqui, oconjunto integrado, explcito e duradouro de definies, parmetros e orientaes, organizadasem um corpo coerente de princpios de atuao e normas aplicveis aos processos ou atividadesde comunicao. um instrumento de comunicador que induz participao, ao debate e a

institucionalizao de procedimentos adequados ao atendimento do interesse coletivo.As polticas devem ser integrativas, elaboradas participativamente, exercitar uma viso global e terperspectiva relativamente duradoura. Elas devem ser baseadas nas aspiraes coletivas, buscarestimular a participao, o desenvolvimento da democracia, aumentar a governabilidade,estimular a competitividade e a integrao social. possvel, por exemplo, formalizar polticaspblicas em reas como internet, acesso a dados, publicidade, radiodifuso, acesso informao,gesto da comunicao, atendimento ao cidado, comunicao interna, relacionamento com aimprensa.

A inexistncia de uma poltica formal caracteriza uma poltica informal ou implcita. As polticasimplcitas podem ser identificadas a partir de um conjunto de sucessivas aes, reaes ou

propostas. No relacionamento com a imprensa, por exemplo, uma poltica no definida ouexpressa filosfica e normativamente, pode ser caracterizada a partir de declaraes dos agentes,acordos, documentos, por padres de comportamento e prticas quotidianas.

As polticas implcitas tendem a gerar aes pontuais (caso a caso), assistencialistas (o agentepblico o dono do processo) e intuitivas, em contraposio ao modelo ideal que seriam asestruturantes, integradas e globais, emancipatrias (por exigir participao ativa) e planejadas. Ano-formalizao induz ao improviso e viso comprometida conforme os interesses domomento.

Eixos


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Para encerrar, propomos o estabelecimento de quatro eixos centrais da CP, que indicam pr-requisitos para a ao dos agentes e instituies que lidam com a comunicao de interessepblico:

a) transparncia: diz respeito a assumir compromisso com a atuao responsvel no tratocom as questes pblicas, incluindo a oferta de informaes, estmulo ao acesso,facilitao da fiscalizao e a prestao de contas. Implica, tambm, a noo de assumirferozmente a incorporao de valores ticos por todos os agentes pblicos envolvidos;

b) acesso: a sociedade deve ter facilidade de obter informaes, ser estimulada e orientadaa busc-las, a dar sua opinio, a fiscalizar e a influir na gesto daquilo que pblico. Ainformao de interesse pblico deve despertar a ateno, ser interpretada e apropriadapelo interessado em seus prprios termos, de maneira a que seja transformada emcapacitao para reflexo e ao. Implica, assim, no apenas o atendimento, mas oatendimento adequados necessidades de cada segmento de pblico, uma organizaopedaggica que inclui desde linguagem adaptada, at o uso de artifcios de layout,diversidade de formatos, mdias, fluxos, horrios e processos que permitam a interaoadequada;

c) interao: significa a criao, manuteno e fortalecimento de instrumentos decomunicao que viabilizem fluxos bi ou multilaterais, onde sejam respeitadas premissaspara um dilogo equilibrado, simtrico, em que todos os envolvidos tenham igual direito eoportunidade de falar e ser ouvidos. Trata-se de estabelecer uma pedagogia da interaocom a criao de produtos, servios, ambientes e situaes que permitam estimular eviabilizar o acesso, a compreenso, cooperao, participao e crtica; e

d) ouvidoria social: o interesse em conhecer e compreender a opinio pblica e os diversossegmentos que a compem pressuposto para o atendimento s expectativas dasociedade. Adota as diferentes formas de pesquisa como referncia e exige habilidade decompreender motivaes, interesses, propostas e critrios de satisfao e assumir ocompromisso de consider-los como referncia na ao.

Outras leituras

BRANDO, Elizabeth Pazito. Comunicao Pblica. XXI CONGRESSO BRASILEIRO DECINCIAS DA COMUNICAO. Recife, setembro de 1998. In: ENAP Escola Nacional deAdministrao Pblica. Curso de Comunicao Pblica. Apostila. Junho e julho de 2005.DUARTE, Jorge; VERAS, Luciara (Org). Glossrio de Comunicao Pblica. Braslia: Casa dasMusas, 2006 (no prelo).MATOS, Heloiza. Comunicao pblica, democracia e cidadania: o caso do Legislativo. Lbero,So Paulo: Fundao Csper Lbero, Ano II, n. 3-4, pp. 32-37, 1999.OLIVEIRA, Maria Jos da Costa (Org). Comunicao pblica. Campinas, SP: Alnea, 2004.ZMOR, Pierre. La communication publique. Puf, Col. Que sais-je? Captulo 1: o campo dacomunicao pblica. Paris, 1995. Traduo resumida: Elizabeth Brando.

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