“Dupla dominialidade das águas no Brasil: entraves legais para o adequado gerenciamento dos aquíferos”

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Congresso ABAS 2016 - Campinas/SP

Wilson José Figueiredo Alves JuniorHildebrando Herrmann

UNIVERSIDADE DE ARARAQUARA

““As ilustres desconhecidas da As ilustres desconhecidas da sociedade”sociedade”

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Águas subterrâneas estão hidraulicamente interconectadas em vários níveis

Binômio: superficiais/subterrâneas

Águas superficiais x subterrâneas

TÉCNICO só poderiam ser

consideradas recursos independentes se estivessem totalmente isoladas uma da outra

não estivessem fazendo parte do ciclo hidrológico

JURÍDICO legislador considerou

o ciclo hidrológico passou a tutelar uma

coisa e outra, como se fossem distintas

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Modelo Francês (*) Bacia hidrográfica

Nomenclatura genérica (ambientes) Lei 9433/97 adota como unidade de

gestão ““É um sistema físico que define uma É um sistema físico que define uma

área de captação da água precipitada área de captação da água precipitada da atmosfera, demarcada por divisores da atmosfera, demarcada por divisores de água ou cristas topográficas, onde de água ou cristas topográficas, onde toda água que flui nesta área converge toda água que flui nesta área converge para um único ponto de saída, o para um único ponto de saída, o exutórioexutório” (Rebouças, 2004)

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DIFERENÇAS: - Gestão por bacias hidrográficas

FRANÇA Estado Unitário

Departamentos Não fica isenta de

problemas Diferenças: espaciais,

sociais, econômicas e culturais

Pobre em bacias hidrográficas (6)

Divergências geológicas (lá a experiência foi boa...)

BRASILRepública federativa

aliança dos EstadosNão possui as mesmas

condições socioeconômicasGanha novos contornos (12)Bh pode ter 2 níveis/jurisdição

Misturam-se rios federais e estaduais

Difícil conciliaçãoOferece um mosaico hídrico

diferenciado, amplo e complexo

Intensificação dos problemas transfronteiriços

Implica adoção de outro mecanismo e ajustes locais

Distâncias geográficas

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1° - Entrave 1° - Entrave institucionalinstitucional

• Sobreposição de leis e atores• Compentências/atribuições administrativas

Jurisdição sobre a águaFRANÇA

Apenas um nível jurisdicional (Governo Central)

BRASILDupla jurisdição:

Superficial – F e ESubterrânea – EANA, SRH, MMA com atribuições diferentes

sem definições de hierarquização*

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2° - Entrave 2° - Entrave constitucionalconstitucional

Dupla dominialidade Imperfeição técnica

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Constituição Federal 1988Artigo 20 – São Artigo 20 – São bens da União Federal:bens da União Federal:Inciso III – os lagos, Inciso III – os lagos, rios e quaisquer rios e quaisquer correntes de água em terrenos do correntes de água em terrenos do seu domínio que banhem mais de um seu domínio que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros Estado, sirvam de limites com outros países ou se estendam a território países ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenhamestrangeiro ou dele provenham, assim , assim como os terrenos marginais e as praias como os terrenos marginais e as praias fluviaisfluviais

Define rios federais e estaduais Se refere a corpos hídricos, nunca BH

lagos, rios e quaisquer correntes de água, águas superficiais e subterrâneas

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Constituição FederalArtigo 26 – Incluem-se entre os Artigo 26 – Incluem-se entre os bens bens dos Estados:dos Estados:

Inciso I – as águas superficiais ou Inciso I – as águas superficiais ou subterrâneassubterrâneas, fluentes, emergentes , fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste e em depósito, ressalvadas, neste caso, as decorrentes de obras da caso, as decorrentes de obras da UniãoUnião

DOMINIALIDADE DOS ESTADOS e do DF (analogia)

Não deixa claro que águas subterrâneas pertencem aquele Estado sob o qual estão depositadas

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3° – Entrave legal3° – Entrave legal•

Não discute a importância subterrâneas• Lei 9.433/97 limita-se integrar e articular PNHR com PERH

Lei 9433/97 PNRHRecursos hídricos: também inclui águas

subterrâneasevidente abordagem superficial

Não deixa claro questões subterrâneasNão há indicação do tratamento das

províncias hidrogeológicas em relação às bacias hidrográficas

Falta melhor redação técnica PNRHNão definiu Bacia Hidrográfica

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Gerenciamento: Atual modelo Apresenta sérias deficiências Não discute a importância das águas

subterrâneas no contexto da gestão (infrações e penalidades)

Buscar modelo adaptado às nossas realidades

Formações aquíferas ultrapassam o território (estado/país)

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Difícil tarefa dos Comitês*:Suplantar os limites políticos municipais e estaduais

Nas políticas públicas - sobreposiçãoNos quadros comportamentais na busca para operacionalização dos princípios da PNRH

* Institucional e legal

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Buscar um modelo ideal Estabelecer único domínio para águas

subterrâneas Readequação da CF/88 Distorção constitucional acarreta

notórios prejuízos quanto à sua interpretação

Domínio hídrico FEDERAL COMPETÊNCIA PRIVATIVA PARA

LEGISLAR

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– – O Sistema Aquífero Guarani O Sistema Aquífero Guarani e a problemática jurídica e a problemática jurídica brasileirabrasileira

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- Legislação brasileira (domínios diferentes)- Extensão dos Aquíferos não coincide estruturalmente com as bacias hidrográficas- Poluição transfronteiriça

Sistema Aquífero Guarani

8 Estados brasileiros4 Países1.600.000 Km²

área2.000 Km comp.800 Km largura

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Leis universais Norma escrita

aprovada Legislativo sancionada Executivo

A lei jurídica deve total obediência às leis naturais (CICLO) Quando os meios

técnicos não alcançam os resultados previstos, surgem as leis para disciplinar tais conflitos

É SUFICIENTE?LACUNOSO?

CIENTÍFICA

SOCIOLÓGICA

JURÍDICA

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Problema jurídico – CF/88

Artigo 26 – Incluem-se entre os Artigo 26 – Incluem-se entre os bens dos bens dos Estados:Estados:

......Inciso I – as águas superficiais ou Inciso I – as águas superficiais ou subterrâneassubterrâneas, fluentes, emergentes e , fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, as em depósito, ressalvadas, neste caso, as decorrentes de obras da Uniãodecorrentes de obras da União

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PEC N° 43/2.000 Atribui tratamento semelhante entre os corpos

hídricos Contraria preceitos políticos da PNRH

justiça ambiental Retirar a titularidade dos Estados

não garante aumento de conhecimentomaior controle e proteção dos aquíferos maior capacidade administrativa

Acrescenta dificuldade para gestão em um país centrado na BHbem físico em movimentoapresenta distintos domínios dificuldades de conciliação

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Ambiente hidrogeológico A EXTENSÃO dos

aquíferos não coincide estruturalmente com a delimitação das bacias hidrográficas superficiais onde existe a

formação estrutural de um recurso existe a formação do outro

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– – Marco jurídico e institucional Marco jurídico e institucional transfronteiriçotransfronteiriço

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- PNRH fase embrionária?- 19 anos idade (falta maturidade)- Impor limites normativos estaduais a um bem que se encontra no meio saturado- transcorrendo no subterrâneo

*Fonte: Granziera (2009, p. 216).

SAG patrimônio da humanidade?

Reconhecimento pleno sua importância pela comunidade internacional

Inseri-lo nesta condição em razão dos valores naturaisConvenção Relativa à Proteção do

Patrimônio mundial, Cultural e Natural – Paris, 1.972

Ratificada pelo Brasil – Decreto n° 74/1.977

23Fonte: Granziera (2009, p. 253).

UNESCO

Atributos patrimônio natural (art. 2°)

os monumentos naturais constituídosos monumentos naturais constituídos por formações físicas e biológicas ou por conjuntos de formações de valor universal excepcional do ponto de vista estético e científico

as formações geológicas as formações geológicas e fisiográficase fisiográficas e as zonas estritamente delimitadas que constituam habitat de espécies animais e vegetais ameaçadas de valor universal excepcional do ponto de vista estético ou científico

os sítios naturais ou as áreas naturaisos sítios naturais ou as áreas naturais estritamente delimitadas detentoras de valor universal excepcional do ponto de vista da ciência, da conservação ou da beleza natural

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• Convenção relativa à proteção do patrimônio Mundial, Cultural e Natural

Artigo 2º

CONSIDERAÇÕES FINAIS:

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1 → 1 → Proposta de EmendaProposta de Emenda

Corrige a distorção constitucional 1988Permite avanço nas questões técnicasMudança começa na CF e afeta o

aspecto institucionalEvitar costumeiros esbarrões nessa

questão

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Tentativas de (re)estabelecer o domínio da União Federal

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- Resolução CNRH 15/2001- Resolução CONAMA 386/2008- Conferência de Noordwijk- Comissão de Direito Internacional da ONU

Resolução n° 15/2.001 CNRH Diretrizes gerais para gestão das águas

subterrâneas Reconhece a interação entre água

superficial e subterrânea Reconhece que os limites de um Reconhece que os limites de um

Aquífero não necessariamente Aquífero não necessariamente coincidem com os de bacias coincidem com os de bacias hidrográficashidrográficas

A PNRH deve reconhecer a interdependência entre as várias formas de ocorrência da água

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Resolução 396/2008 CONAMA Admite que os Aquíferos se Admite que os Aquíferos se

apresentam em diferentes apresentam em diferentes contextos hidrogeológicos e podem contextos hidrogeológicos e podem ultrapassar limites das bacias ultrapassar limites das bacias hidrográficashidrográficas

Estrutura geológica: possível compartimentação em blocos

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Conferência de Noordwijk

1.994Países Baixos de modo a conservar a qualidade da de modo a conservar a qualidade da

águaáguaRecomenda a gestão Recomenda a gestão compartilhada de bacias e aquíferos compartilhada de bacias e aquíferos

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Comissão Direito Internacional ONU

1.994 Reconhece águas subterrâneas Reconhece águas subterrâneas

confinadas transfronteiriçasconfinadas transfronteiriçasSoares, 2003

31

Ontem, hoje e amanhã...

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Lei 9433/97

Mudança constitucional

PEC

Estratégia e visão

Tecnologia + tempo

CF/88

Domínio das águas subterrâneas

Todas as águas subterrâneas deveriam ser submetidas ao domínio e titularidade da União Federal

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ENTEENTEFEDERATIVOFEDERATIVO

INTERESSEINTERESSE

União Federal Geral = SISTEMA AQUÍFERO GUARANI

Estados-membros

Regional

Municípios Local

Distrito Federal Regional + local

Aspecto supra-institucionalCOLEGIADO INTERESTADUAL

Esforço intergovernamentalGerenciamento conjunto

MMA – ANA e IBAMAMME – DNPMMin. Saúde – ANVISAMin. CIDADESMin. DEFESAMin. Relações Exteriores ←

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Arranjo institucional Comitê interestadual SAG

COMITÊCONSELHOS ESTADUAIS DE

RECURSOS HÍDRICOSCOMITÊ

INTERESTADUAL DO SAG

PLANO DE BACIA PLANO SUPRA-INSTITUCIONAL DO

SAG

Espaço de atuação dos Estados

PLANOS ESTADUAIS DE RECURSOS HÍDRICOS

ARTICULAÇÕES POSSÍVEIS

Espaço de atuação da Federação

Ar t iculações Ambientai s

2 →2 → Adoção de Políticas Adoção de Políticas Públicas específicasPúblicas específicas

Adotar a bacia hidrogeológica como política pública

Política e Gestão tem relação intrínsecaNão existem políticas definidas para

inserção dessas águas no SNGRH Rebouças, 2004

Necessária formação de conceitos técnicos e jurídicos para criação e formulação das PP Quando houver problema (PREVALECE A LEI)

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- Propostas/discussões:Construção de arcabouço gerencial das

águas subterrâneas no Brasil – SAG Instrumento de políticas públicasbase à proteção, conservação e gestão

sistêmica, integrada e participativa dos Aquíferos

Desafio: estabelecer/adaptar mecanismos de gestão para Aquíferos

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Aspectos controvertidos:Opiniões diversas na doutrina,

principalmente entre juristas ABAS e ABRH

Aprimorar parte técnica da gestão Dinâmica hidráulica tem repercussão na lei Fluxo de base (proveniente da água

subterrânea)Aspectos jurídico-institucionais

Há influência significativa a ponto de separar as margens

Até onde vai uma BH?

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Provocações:

TECNICAMENTE conhecemos muito, mas não conhecemos tudo...

COMITÊ INTERESTADUAL DO SAG é um instrumento de gestão

PNRH tem que se amoldar ao SAG Não inverso! BHGEO suplanta limites da BH

INTEGRAR a implementação de políticas públicas em nível internacional

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Precisamos romper paradigmas, transpor obstáculos!Cenário atual e futuro: AMBIENTE

HÍDRICO TRANSFRONTEIRIÇOAusência de articulação das políticas

públicasDefasagem do atual modelo de

gerenciamento (Cabral, 2007)provocado crescente insatisfação no meio técnico

J. KELMAN: “precisa de uma carpintaria jurídica”

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“A legislação de recursos hídricos possui defeitos na fonte”

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Wilson Figueiredowilsonfigueiredo@ig.com.br