EDITORES EXECUTIVOS - cepal.org · res de decisiones del gobierno y de instituciones pri- ... Em...

EDITORES EXECUTIVOSCarlos E. M. Tucci, GWP, UFRGS, Brasil

Andrei Jouravlev, CEPAL, Chile

EDITORES ASSOCIADOS

ENDEREÇO PARA CORRESPONDÊNCIAMaria Elena Zúñiga

GWP / South America - CEPALAv Dag Hammarskjold 3477 - Vitacura

Casilla 179-D - Santiago, ChileE-mail: [email protected]

IMPRESSÃOEditora Evangraf

Rua Waldomiro Schapke, 77 – Porto Alegre, RSFone (51) 3336-0422

CAPA / PLANEJAMENTO GRÁFICO / EDITORAÇÃOCarla M. Luzzatto e Fernando Piccinini Schmitt

Adolfo VillanuevaAlejandro León

Andrei JouravlevAri Rosemberg

Arlindo PhillippiArmando Bertranou

Armando LlopColin Green

Daniel Joseph HoganDavid Harrison

David Motta MarquesEduardo Mario Mendiondo

Eduardo ZegarraErnesto Brown

Francisco LobatoGeraldo Lopes da Silveira

Gisela Dam ForattiniGuilermo ChavezGustavo ChaconHumberto Peña

Ivanildo HespanholJosé Nilson B.CamposJuan Carlos AlurraldeJuan Carlos Bertoni

Juan José NeiffLidia OblitasLuis AyalaLuis Garcia

Márcio B. BaptistaMartin lascano

Miriam Moro MineMônica PortoNelson Pereira

Nilo de Oliveira NascimentoPierre Chevallier

Roger MonteRosa Mantos Roldão

Valeria Nagy de O. CamposVictor Pochat

PUBLICAÇÃO SEMESTRALPede-se permuta . We demand exchange. Se pide permuta.

Rega / Global Water Partnership South America. – Vol.1, no. 2 (jul./dez. 2004) –Santiago: GWP/South America, 2004 –v.

SemestralISSN 1806-40511. Recursos hídricos. I. Global Water PartnershipSouth America.

CDU 556.18

REVISTA DE GESTÃO DE ÁGUA DA AMÉRICA LATINAREVISTA DE GESTION DEL AGUA DE AMERICA LATINA

RRRRRegaegaegaegaega é uma revista proposta pelo GWP Global WaterPartnership da América do Sul e conta com a parce-ria de várias entidades nacionais e regionais na áreade recursos hídricos, entre elas: CEPAL, BID, BancoMundial, ABRH - Associação Brasileira de RecursosHídricos, IARH - Instituto Argentino de RecursosHídricos, RedeCap-Net Argentina, APRH - Associa-ção Paraguaia de Recursos Hídricos e Sociedade Bra-sileira de Limnologia.

Os objetivos da revista são de divulgar o conheci-mento adquirido nas Américas sobre a Gestão Inte-grada de Recursos Hídricos. Considera-se importan-te a troca de informações entre os diferentes atoresna área de recursos hídricos: técnicos, decisores degoverno e instituições privadas, membros de comitê eagências de bacias, usuários de águas, etc.

Os principais aspectos enfatizados são os seguintes:- resultados comparativos e experiências sobre políti-cas públicas em recursos hídricos; - estudos sobre acadeia produtiva dos diferentes setores de recursoshídricos; - gerenciamento integrado dos recursoshídricos dentro de uma visão interdisciplinar; - aspec-tos institucionais e de gestão de recursos hídricos emeio ambiente; - setores usuários da água e impactossobre a sociedade.

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

RRRRRegaegaegaegaega es una revista propuesta por la GWP-GlobalWater Partnership de América del Sur, y cuenta conel apoyo de varias entidades nacionales y regionalesen el área de recursos hídricos, entre ellas: CEPAL,BID, Banco Mundial, ABRH - Associação Brasileirade Recursos Hídricos, IARH - Instituto Argentino deRecursos Hidricos, Red Cap-Net Argentina, APRH -Asociación Paraguaya de Recursos Hidricos eSociedade Brasileira de Limnologia.

El objetivo de la revista es divulgar el conocimientoadquirido en las Americas sobre la Gestión Integradade Recursos Hídricos. Se considera importante el in-tercambio de información entre los diferentes acto-res en el área de Recursos Hídricos: técnicos, tomado-res de decisiones del gobierno y de instituciones pri-vadas, miembros de comités y agencias de cuenca,usuarios de recursos hídricos, etc.

Los principales aspectos enfatizados son los siguien-tes: - resultados comparativos y experiencias sobre po-líticas públicas en recursos hídricos; - influencia eco-nómica de los recursos hídricos sobre las cadenas pro-ductivas; - gestión y gerenciamiento integrado de re-cursos hídricos dentro de una visión interdisciplinaria;- aspectos institucionales y de gestión de recursos hí-dricos y medio ambiente; - sectores usuarios del aguae impactos sobre la sociedad.

Sociedade Brasileira de Limnologia

REVISTA DE GESTÃO DE ÁGUADA AMÉRICA LATINA

REVISTA DE GESTIÓN DEL AGUADE AMERICA LATINA

Vol.1 - N.2 - Jul./Dez. 2004

Sumário

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Carta de Brasília / 7

La regulacion de los servicios de aguay saneamiento: el caso de la concesiónde Buenos Aires / 11

Emilio Lentini

Agua, desarrollo y políticas públicas:la experiencia de chile. / 25

Humberto PeñaMarco LuraschiSoledad Valenzuela

Água e saúde no Estado do Rio de Janeiro:uma leitura crítica do arcabouçoinstitucional-legal / 51

Carlos José Saldanha Machado

Analisis del proceso de privatizacionde los sistemas de agua potabley saneamiento urbanos en Chile / 65

Eugenio Celedón CariolaMaria Angelica Alegria

Água e conflito na Baixada dos Goytacazes / 87Paulo Roberto Ferreira Carneiro

Lagoa Mirim e a convenção Ramsar:um modelo para ação transfronteiriçana conservação de recursos hídricos / 101

Henrique B. KotzianDavid Motta Marques

Mechanisms of Water Management:Command & Control and SocialMechanisms(Parte 1 de 2) / 113

Mônica PortoFrancisco Lobato

Mechanisms of Water Management:Economics Instruments and VoluntaryAdherence Mechanisms (Parte 2 de 2) / 131


Editorial

PREZADO LEITORA REGA apresenta neste número e nos pró-

ximos dois, os artigos selecionados do Io Semi-nário Latino Americano de Políticas Públicasocorrido em setembro de 2004 em Brasília. Osartigos são de autores convidados e dos quesubmeteram seus artigos e foram aprovadospelo evento. Todos os artigos foram analisadose aprovados por mais dois revisores.

Este número inicia com a “Carta de Brasí-lia“ que aprovou princípios de consenso sobrePolíticas Públicas em recursos hídricos pelospresentes. O evento contou com 215 partici-pantes de 25 países, representando um impor-tante Fórum para discussão de um importante

aspecto da Gestão Integrada dos Recursos Hí-dricos.

A REGA busca contribuir divulgando os tra-balhos qualificados no âmbito maior que oevento, consolidando o conhecimento. Nestee em outros números também existirão arti-gos recebidos para avaliação independente doevento. Convidamos os autores a submeteremartigos sobre Gestão dos Recursos Hídricos,reforçando este meio importante de divulga-ção e transferência de conhecimento na Amé-rica Latina.

OS EDITORES

I Seminário Latino-americano de PolíticasPúblicas em Recursos HídricosCarta de BrasíliaConsensos nas Políticas Públicasem Recursos Hídricos

1. Esta carta resulta do objetivo de gerar uma estratégiacomum para a América Latina, de modo a inserir, deforma sustentável, a água como fator essencial aosprocessos de desenvolvimento, buscando identifi-car consensos sobre políticas públicas em recursoshídricos. Os recursos hídricos são essenciais à quali-dade de vida das populações e sua sustentabilidadeé garantida pela qualidade ambiental.

2 Os recursos hídricos são insumos ao desenvolvimen-to econômico e social de um país, pois são parte daprodução de alimentos, energia, transporte, abaste-cimento. Os recursos hídricos e as políticas relacio-nadas são diretamente afetadas por fatores macroe-conômicos do país e do mundo globalizado. Políticascambiais, de restrição orçamentária, de subsídios,assim como acordos comerciais e de investimentosinternacionais, podem afetar diretamente as políticashídricas e representar uma das maiores dificuldadespara o planejamento sustentável e continuado.

3. Os recursos hídricos sofrem com a má regulação ecom os impactos ambientais decorrentes de sua máutilização, que resultam em conflitos sobre disponibi-lidade hídrica e causam degradação da qualidade daágua. Grande parte desses problemas advém da difi-culdade de muitos países estabelecerem políticaspúblicas consistentes e continuadas, capazes de pro-piciar formas de aproveitamento sustentável de suasdisponibilidades hídricas. Infelizmente, as conseqü-ências de tais deficiências afetam particularmente aspopulações mais pobres.

4. Isto tem levado à necessidade de realizar a gestão daágua, considerando, de modo abrangente, os aspec-tos econômicos, legais, sociais, culturais e ambientaisdos recursos hídricos. Estes aspectos relacionam-se àvulnerabilidade da disponibilidade hídrica em suas re-lações com o desenvolvimento e o meio ambiente regi-onal, ao reconhecimento das dimensões econômica,social e humana da água e às diretrizes de descentra-lização, buscando mudar os processos decisórios, in-crementando a participação do público.Neste contex-to, torna-se imperativo buscar formas de compartilha-mento e integração da gestão, mediante marcos legaise institucionais consolidados que propiciem condiçõesde governabilidade e de governança, com a adoção deadequados instrumentos de gestão.

I Seminário Latino-americanode Políticas Públicas em Recursos HídricosCarta de BrasíliaConsensos sobre Políticas Públicasen Recursos Hídricos

1. Esta carta resulta del objetivo de generar una estra-tegia para América Latina. De modo de insertar unamanera sustentable, el agua como factor esencial enlos procesos de desarrollo, buscando identificar con-sensos sobre políticas públicas en recursos hídricos.

2. Los recursos hídricos SOB insumos de desarrollo eco-nómico y social de un país pues son parte de la pro-ducción de alimentos, energía, transporte, y abaste-cimiento, además de la base de la sustentabilidad dela población y el medio ambiente. Los recursos hídri-cos y las políticas relacionadas son directamente afec-tadas por factores de desarrollo económico y socialdel país y del mundo globalizado. Políticas cambia-rias, de restricción presupuestaria, ambiental y desectores productivos de una nación afectan directa-mente las políticas hídricas y pueden representar unade las mayores dificultades para el planeamiento sus-tentable y continuado.

3. Los recursos hídricos sobren con la mala regulacióny con los impactos ambientales que devienen del maluso, que resultan en conflictos sobre la disponibilidadhídrica y causan degradación de la calidad del agua.Gran parte de estos problemas provienen de la difi-cultad de muchos países de establecer políticas pú-blicas consistentes y continuas, capaces de propiciarformas de aprovechamiento sustentable de sus dis-ponibilidades hídricas. Infelizmente, las consecuen-cias de tales deficiencias afectan particularmente a lapoblación más pobre.

4. Esta ha llevado a la necesidad de realizar la gestiónde agua considerando, de modo amplio, los aspectoseconómicos, legales, sociales, culturales y ambienta-les de los recursos hídricos. Estos aspectos se rela-cionan con la vulnerabilidad de la disponibilidad hídri-ca en 5US relaciones con el desarrollo y el medioambiente regional, el reconocimiento de las dimen-siones económica, social y humana del agua y lasdirectrices de descentralización, buscando perfeccio-nar la toma de decisiones, incrementando la partici-pación de las comunidades. En este contexto, se vuel-ve imperativo buscar formas de compartir e integrarla gestión, mediante marcos legales consolidados quepropicien condiciones de gobernabilidad y de gover-nanza con la aplicación de adecuados instrumentosde gestión.

5. Esta carta resume os principais consensos identifica-dos para a construção de políticas públicas na áreade recursos hídricos da América Latina, sob a égideda cooperação regional, sempre respeitando peculi-aridades próprias a cada país.

Marco Legal6. A legislação que estabelece a política de recursos

hídricos deve buscar as articulações e interfacesnecessárias com as legislações de meio ambiente,de saúde, de desenvolvimento urbano e regional,além da legislação dos setores usuários dos recur-sos hídricos;

7. Em adição ao seu caráter nacional e abrangente, édesejável que o marco legal possibilite o incrementoda cooperação regional, particularmente no que serefere à gestão de recursos hídricos transfronteiriços,superficiais e subterrâneos.

8. A legislação deve ser construída de forma participativae incorporar mecanismos de obtenção de consensos,além de pautar-se pela flexibilidade, permitindo suaadequação às especificidades regionais - em termospolíticos, econômicos, geográficos, culturais e bióticos.

9. O objetivo maior do marco legal deve ser a busca daequidade social, do desenvolvimento econômico e dasustentabilidade ambiental.

Governabilidade e Governança10. Os princípios de gestão compartilhada, descentrali-

zação e de participação pública, que decorrem do re-conhecimento de que a qualidade ambiental é social-mente construída são essenciais para a governançadas águas; arranjos institucionais claros e bem defi-nidos são essenciais para dar eficácia e eficiência àgovernança.

11. Os modelos institucionais que contemplam formasde participação social devem pautar-se, principal-mente, pela representatividade eqüitativa dos seg-mentos diretamente afetados pelas decisões refe-rentes àquele nível decisório específico, sendo es-sencial evitar que os processos participativos pos-sam ser apropriados por grupos estruturados, parafins de protestos de interesse setorial ou de cunhopolítico-partidário.

12. O planejamento deve incluir, de forma clara, transpa-rente e participativa, as necessidades e capacidadesde investimento, os cenários almejados e suas pers-pectivas temporais de implementação, de modo adefinir metas estratégicas no curto, médio e longoprazo. É essencial considerar as economias de esca-la para a viabilização dos projetos.

5. Esta carta resume los principales consensos identifi-cados para la construcción de políticas públicas en elárea de los recursos hídricos de América Latina, en elárea de los recursos hídricos de América Latina, so-bre el espíritu de la cooperación regional, respetandosiempre las particularidades propias de cada país.

Marco Legal6. La legislación que establece la política de recursos

hídricos debe buscar las articulaciones e interfasesnecesarias con las legislaciones de medio ambiente,de salud, de desarrollo urbano y regional, particular-mente además de la legislación de los sectores deusuarios del recurso hídrico;

7. En adición a su carácter nacional y amplio, es de-seable que el marco legal posibilite el incremento dela cooperación regional, particularmente en lo que serefiere a gestión de recursos hídricos transfronterizo,superficiales y subterráneos.

8. La legislación debe ser construida de manera partici-pativa e incorporar mecanismos de logro de consen-sos, además de ser flexible, permitiendo su adecua-ción a las especificidades regionales - en términospolíticos, económicos, geográficos, culturales y bióti-cos.

9. EI objetivo mayor del marco legal debe ser el de bus-car la equidad social y la sustentabilidad ambiental.

Gobernabilidad y Legitimación Social10. Los principias de gestión compartido, descentraliza-

ción y de participación pública. que devienen del re-conocimiento de que la calidad ambiental es cons-truida socialmente son esenciales para la governan-za del agua; arreglos institucionales claros y bien de-finidos son esenciales para dar eficacia y eficiencia ala governanza.

11. Los modelos institucionales que contemplan formasde participación social deben guiarse, principalmen-te, por la representatividad equitativa de los sectoresdirectamente afectados por las decisiones referidas aaquel nivel de decisión especifico, siendo esencialevitar que los procesos participativos sean captura-dos por grupos estructurados, para fines de protestarintereses sectoriales y de carácter político partidario.

12. La planificación debe incluir, de forma clara, transpa-rente y participativa, las necesidades y capacidadesde inversión, las escenarios deseados a sus tiemposestimados de implementación, de modo de definirmetas estratégicas en el corto, medio y largo plazo.Es esencial considerar las economías de escala parala viabilización de los proyectos.

13. A descentralização deve incluir, além do processodecisório, também uma atribuição clara de responsa-bilidades compartilhadas, incluindo-se a descentrali-zação da aplicação dos instrumentos de gestão.

14. As políticas de gestão são próprias a cada situação,seja com relação às peculiaridades da bacia hidrográ-fica ou de cada país; não há modelo universal ideal,mas sim princípios sobre os quais os diversos modelosdevem se apoiar. A necessidade da integração é ape-nas um desses princípios e não um fim em si mesma.

Instrumentos de Gestão15. Uma gestão sustentável dos recursos hídricos neces-

sita de um conjunto mínimo de instrumentos princi-pais: uma base de dados e informações socialmenteacessível, a definição clara dos direitos de uso da águapor toda a população e para os diversos segmentoseconômicos, o controle dos impactos sobre os siste-mas hídricos e o processo de tomada de decisões;

16. Esse conjunto mínimo exige, para sua viabilização, acapacitação dos participantes envolvidos em todos osníveis da gestão e um contínuo processo de desen-volvimento científico e tecnológico;

17. A relação dos recursos hídricos com o desenvolvimen-to econômico regional e com os custos impostos àsociedade pela degradação ambiental sugere a ado-ção de um leque de instrumentos de gestão, que in-cluem desde os controles pertinentes ao Estado, aconstrução de consensos sociais, os instrumentos decaráter econômico e mecanismos de adesão voluntá-ria, de modo a alcançar uma alocação mais eficientedas disponibilidades hídricas.

18. É essencial buscar instrumentos de alocação de águae, portanto, de atribuição de direitos de uso, que se-jam aceitos pela sociedade e que tenham na equida-de um dos seus principais objetivos, reconhecendo-se que a participação da sociedade na decisão dealocação pode constituir-se em importante mecanis-mo de promoção da cidadania;

19. Os instrumentos de regulação devem buscar a trans-parência da gestão e devem defender o uso susten-tável dos recursos hídricos, buscando a melhoria dequalidade de vida de toda a população.

20. O desenvolvimento de boas práticas de gestão é con-dição necessária, mas não será suficiente caso deixede ser acompanhado dos elevados investimentos queo setor de recursos hídricos requer, condição essafortemente impactada pelas condições macroeconô-micas dos países.

13. La descentralización debe incluir, además del proce-so de toma de decisiones, una clara atribución de res-ponsabilidades compartidas, incluyendose la descen-tralización de los instrumentos de gestión.

14. Las políticas de gestión son propias de cada situación,sea en relación a las particularidades de las cuencashidrográficas o de cada país; no hay un modelo univer-sal ideal, pero si principios sobre los cuales los diversosmodelos se deben apoyar. La necesidad de integraciónes solo uno de esos principias y no un fin en si mismo.

Instrumentos de Gestión15. Una gestión sustentable de los recursos hídricos ne-

cesita tener, como condiciones mínimas, una base dedatos e informaciones socialmente accesible, una de-finición clara de las derechos de uso, el control deimpactos sobre los sistemas hídricos y un proceso detoma de decisiones;

16. Ese conjunto mínimo exige, para so viabilización, lacapacitación de los participantes involucrados en to-dos los niveles de gestíón en un proceso continuo dedesarrollo científico y tecnológico;

17. La relación de los recursos hídricos con el desa-rrollo económico regional y con los costos impues-tos a la sociedad por la degradación ambiental su-giere la aplicación de un conjunto de instrumentosde gestión, que incluyen desde los controles perti-nentes al Estado, la construcción de consensossociales, los instrumentos de carácter económicoy mecanismos de adhesión voluntaria, de modo dealcanzar una asignación eficiente de la disponibili-dad hídrica.

18. Es esencial buscar instrumentos de distribución delagua y, por tanto, de asignación de derechos de uso,que sean aceptados por la sociedad y que tengan laequidad como uno de sus principales objetivos, reco-nociendo que la partcipación de la sociedad en ladecisión de asignación podría constituir un importan-te mecanismo de promoción de la ciudadanía.

19. Los instrumentos de regulación deben buscar la trans-parencia de la gestión y deben defender el uso sus-tentable de los recursos hídricos, buscando la mejoríade la calidad de vida de toda la población.

20. El desarrollo de las buenas prácticas de gestión escondición necesaria, pero no es suficiente si no esacompañada de elevadas inversiones que requiereel sector de recursos hídricos.

Estudios y artículos de reciente publicaciónhan realizado interesantes contribuciones parael análisis del desempeño de la función de laregulación de los servicios públicos en el mar-co del proceso de participación privada que hainvolucrado a éstos durante la década pasada.Algunos de esos estudios han puesto especialénfasis en el análisis de la situación de países deLatinoamérica y en el sector de la prestaciónde los servicios de agua y saneamiento .

Tomando el conjunto de problemas y lecci-ones que plantean estos estudios se señalancomo relevantes al evaluar el desempeño de

la práctica regulatoria de la región, los sigui-entes aspectos: i) el diseño contractual y pro-ceso de adjudicación del monopolio, ii) elmarco legal e institucional de la regulación yiii) el grado de desarrollo de los instrumentosde regulación y control.

A fin de identificar cuestiones vinculadas ala regulación y control de los servicios públi-cos de agua y saneamiento, que colaboren enmejorar el diseño de las políticas públicas queen la materia se formulen en países de Latino-américa, en el presente artículo se utilizarácomo estudio de caso a la Concesión del Área

La regulacion de los serviciosde agua y saneamiento:

el caso de la concesión de Buenos Aires

Emilio Lentini

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

RESUMEN: Estudios recientemente publicadosseñalan como relevantes al evaluar el desempeñode la práctica regulatoria en el sector agua deAmérica Latina, los siguientes aspectos: i) el di-seño contractual y proceso de adjudicación delmonopolio, ii) el marco legal e institucional dela regulación y iii) el grado de desarrollo de losinstrumentos de regulación y control.

El presente artículo toma como caso de estu-dio la concesión del servicio de agua potable ysaneamiento del Área Metropolitana de BuenosAires haciendo especial referencia a los aspec-tos mencionados y a los problemas ocasionadosa partir de las sucesivas renegociaciones contrac-tuales que tuvieron lugar.

El artículo concluye que en el rediseño de laorganización de las funciones de regulación ycontrol de la prestación de agua y alcantarilladodebe prestarse mayor atención al desarrollo deprocedimientos de acceso a la información delregulado y deben implementarse instrumentosdirectos que respondan adecuadamente a las con-diciones de debilidad institucional y contractualde los países de América Latina, así como al com-portamiento oportunista del prestador privado.

PALABRAS-CLAVE: sector agua y saneamien-to, regulación, renegociación, privatización

ABSTRACT: Recent published studies havehighlighted i) contract design and awarding pro-cess, ii) legal and institutional framework , iii)degree of development of regulatory and con-trol instruments as relevant aspects to be takeninto account when regulating water utilities inLatin America.

This paper is a case study of the Buenos Aireswater and sewerage service concession in whichspecial emphasis is given to the aforementionedaspects and the problems arisen by the succes-sive contract renegotiation that have takenplace.

This paper concludes that the redesigning ofthe organization of functions of regulation andcontrol with regards to the water and serviceprovision has to take into account the develop-ment of procedures that facilitate the regulatorthe access to the regulated information, and alsothe implementation of direct instrument thatrespond adequately to Latin America’s actualsurrounding circumstances characterized by lackof institutional and contractual strength and thepossibility of opportunistic behavior by the reg-ulated firm.

KEY-WORDS: water and sanitation sector, re-gulation, renegotiation, privatization.

12

REGA – Vol. 1, no. 2, p. 11-24, jul./dez. 2004

Metropolitana de Buenos Aires cuya duracióny magnitud se destacan en el ámbito regional.

Teniendo en cuenta este enfoque, es con-veniente mencionar que, a fin de complemen-tar los planteos que se desarrollan en este do-cumento, no puede soslayarse la referencia ala experiencia chilena en materia de regulaci-ón y control en el sector de saneamiento quees considerada en la región como la de mejordiseño, la más completa y consistente y a suvez la de mayor maduración, asimismo resultadestacable su marco y organización institucio-nal y la favorable situación macroeconómica.Asimismo, no puede omitirse la correlaciónexistente entre estas condiciones y el desem-peño del sector, que puede ser consideradocomo el más exitoso de la región.1

DISEÑO E IMPLEMENTACIÓNDE LA PARTICIPACIÓN PRIVADALa justificación de la política de privatizaci-

ones implementada a principios de la décadadel 90 por el Gobierno de Argentina en el áreade la infraestructura y los servicios públicos, sefundamentó en la superación de las restriccio-nes financieras en el orden macroeconómicoy en la deficiente gestión estatal de la prestaci-ón de los servicios.

Por diversas razones, varios de los procesosde privatización encarados adolecieron de gra-ves fallas de instrumentación, tanto en la lici-tación y en los contratos, como en la organiza-ción institucional necesaria para garantizar eleficiente desempeño de los servicios y la pro-tección de los intereses de los usuarios – rea-les y potenciales - y del Estado.

Por añadidura, la política de privatizacio-nes fue uno de los mecanismos promovidos porlos organismos multilaterales de crédito, comouna forma de superar las restricciones macro-económicas que enfrentaban las economíasemergentes. Sus efectos sobre la reducción deldéficit fiscal y el equilibrio en las cuentas ex-ternas proveyeron un estímulo a este proceso

como parte del instrumental de políticas fisca-les. Ello, en algunos casos, se efectuó sin mu-chos refinamientos. Simplemente se privatiza-ron las empresas, sin concentrar el mismo ni-vel de esfuerzo en establecer los marcos regu-latorios, cuando éstas prestaban servicios pú-blicos en condiciones de monopolio.

Este contexto incidió de manera particularen el proceso de la concesión de los serviciosde agua potable y alcantarillado de la Ciudadde Buenos Aires y 17 Partidos de la Provinciade Buenos Aires,2 que constituye una de lasoperaciones más importantes de participaci-ón del sector privado en servicios de saneami-ento realizadas a la fecha.

Entre los años 1991 y 1993 se desarrolló latarea de preparación y ejecución de la licitaci-ón y diseño e implantación de la estructurainstitucional de regulación y control, que es-tuvo condicionada por las deficiencias del di-agnóstico técnico y la mala calidad de la infor-mación de los sistemas a transferir. En este pro-ceso fueron omitidos o descuidados un con-junto de instrumentos y procedimientos quecomplicaron el desenvolvimiento de la Con-cesión, lo que como se verá más adelante con-dujo rápidamente a renegociaciones e incum-plimientos de los compromisos contractualespor parte del concesionario, tanto en aquellosrelacionados con la incorporación de nuevosusuarios como en la calidad de los servicios.

En cuanto a la organización de la actividadregulatoria, las funciones del ente que regulay controla el contrato de concesión, el ETOSS,3

fue creado a la par que se desarrollaba el pro-ceso de traspaso de los servicios y su organiza-ción se completó con posterioridad a la pues-ta en marcha de la Concesión. En su etapa ini-cial, las funciones del ente regulador estuvie-ron más orientadas al control de la Concesión

1 Para revisar antecedentes de la experiencia chilena verobras relacionadas en las referencias bibliográficas y sitioweb de la Superintendencia de Servicios Sanitarios:www.siss.cl

2 En el inicio, la concesión comprendía 13 Partidos (Munici-palidades) de la Provincia de Buenos Aires. Con posteriori-dad pasaron a ser 17 con la incorporación del partido deQuilmes y la subdivisión de los Partidos de Morón y Este-ban Echeverría.3 Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios, cuyo direc-torio está integrado por representantes de las tres principa-les jurisdicciones con intereses en los servicios concesiona-dos: la Nación, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad deBuenos Aires.

13

LENTINI, D. La regulación de los servicios de agua y saneamiento: el caso de laconcesión de Buenos Aires...

que a las tareas de implantación de mecanis-mos regulatorios eficaces.

Las circunstancias descriptas llevó a que,tanto el Poder Concedente como el ETOSS,no cumplieran adecuadamente con las funci-ones destinadas al desarrollo y reglamentaci-ón de instrumentos y mecanismos que proveye-ran los incentivos correctos para inducir alconcesionario a cumplir con las metas previs-tas en el contrato, incluido aquellos tendien-tes a superar los problemas de “captura”, mi-nimizar los costos de transacción y mitigar laasimetría de información.

Especialmente por este déficit o carencia defundamentos teórico-prácticos para respaldarlas decisiones que implicaban la determinaci-ón correcta de los precios para una empresade utilidad pública monopólica, toda vez quealgunos de los supuestos de la oferta o del con-trato original no se cumplía, solo cabía aplicarla multa y exigir su cumplimiento. No existie-ron reglas ni metodologías explícitas que con-templaran los incentivos correctos para indu-cir el comportamiento de los actores y ni losprocedimientos para proceder a recalcular latarifa sin alterar el valor de la Concesión fija-do en la oferta.4

El resultado fue que los cambios de la reali-dad frente a la oferta original del concesiona-rio, llevaron a que las controversias derivaranen una reinterpretación del contrato original,lo que necesariamente desplazó la discusiónhacia el ámbito político, dejando poco mar-gen de maniobra a los expertos y técnicos in-tervinientes.

Como lo señala ampliamente la literaturaespecializada, se generan así situaciones queincentivan al concesionario a “capturar” lasautoridades concedentes y regulatorias y poli-tizar una actividad netamente industrial.

En adición a lo expuesto, las políticas pues-tas en práctica excluyeron al Estado de la res-ponsabilidad de aplicar políticas que garanti-

cen la universalidad de los servicios, aseguran-do mediante un adecuado mecanismo de sub-sidios, el acceso a los servicios a la totalidad dela población en especial a la de más bajos re-cursos.

Si bien la licitación de la Concesión impli-có un proceso de simulación de competenciapara adjudicar un monopolio, tanto la licitaci-ón como el contrato, contuvieron incentivosperversos desde el punto de vista de la capaci-dad de regulación. Incluso podría pensarse enla existencia de una oferta oportunista (tam-bién denominada como “oferta agresiva”) –“con tarifa depredadora” – que descontaba unafutura renegociación del contrato con la fina-lidad de aumentar el valor de la Concesiónofertado – vía aumento de tarifas o disminuci-ón de las inversiones y de la calidad del servi-cio –. La variable de adjudicación licitatoriafue la tarifa más baja a cambio del derecho aser concesionario monopolista por un perío-do de 30 años. Aguas Argentinas S.A. ofertóuna reducción del 26,9% de la tarifa base, eloferente que salió segundo ofertó una dismi-nución del 26,1% y el tercero ofertó un reduc-ción del 11,5%. No se previó pago de canon;un mecanismo que hubiera incluido esta vari-able o bien la compra de acciones, hubieraimplicado para el adjudicatario asumir un ri-esgo cierto de su capital propio.

En este sentido, el bajo riesgo de capital dela empresa concesionaria con relación al valorpresente de sus ingresos no proveyó incenti-vos adecuados para la rápida solución de con-flictos y el cumplimiento de las metas acorda-das. Más bien todos los incentivos estaban da-dos para que el cumplimiento de tales metasfuese acompañando pari passu la obtenciónde determinados excedentes. En la medida queestos últimos no se alcanzaban, las metas y lasinversiones se ajustaban, manteniendo cons-tante el flujo de la Concesión. Sin tener unrelevante riesgo en capital, las multas y sancio-nes no tuvieron importancia. En definitiva és-tas también serían pagadas con cargo a la ob-tención de los excedentes proyectados. Lo re-levante es que el concesionario se financióesencialmente sobre la base de las institucio-nes financieras participantes en este “projectfinance” y no por capital propio, para lo cualse requiere disminuir esencialmente las estruc-

4 La modificación de las metas de cobertura o calidad de losservicios, todo lo demás constante, significa una variacióndel valor de la concesión implícito en la oferta de Aguas Ar-gentinas S.A., ese valor puede restablecerse mediante, en-tre otras cosas, una modificación de la tarifa.

14


turas de riesgos (comercial, demanda, costosde operación, financieros e institucionales).

Consecuentemente, los incentivos y el con-trol del contrato así como las sanciones y laspenalidades quedaron sujetos a la capacidad porparte del concesionario para obtener determi-nados ingresos promedios por cliente. Dado queestos ingresos están asociados a la tarifa licitaday a la demanda promedio proyectada de servi-cios, si esta última no se verificaba, entonces elproceso conducía inefablemente a la revisiónde la primera. Llegado a este punto la resoluci-ón de los conflictos que se presentaban trascen-dieron el ámbito de atribuciones del reguladory se localizaron en el nivel de la modificaciónde los contratos, que es donde se radicaba eltema tarifario, llevando la negociación desde elplano técnico al plano más político.

Lo esencial de los conflictos iniciales estuvovinculado con la expansión de las redes de aguay alcantarillado, éstas no sólo requerían fuertesinversiones por parte del concesionario sino queimportaban metas significativas para las muni-cipalidades comprendidas. El impacto tarifariopara el usuario receptor de estos nuevos servi-cios condujo a altos niveles de morosidad y aprotestas que impactaron severamente en el flu-jo de caja esperado y del cual dependía la con-tinuidad de los niveles de inversión – crisis yanulación del Cargo de Infraestructura (CI) eimposición del cargo SU (Servicio Universal) –.5

La falta de lineamientos y metodología decálculo tarifario acordados ex – ante, agudizóeste conflicto, pues el procedimiento de revi-sión tarifaria por cambios en los supuestos con-templado en el contrato de concesión era de-ficiente e incompleto.

Para financiar las inversiones asociadas seidentificó una tarifa especial, evitando así lanecesidad de una revisión completa del contra-to, lo que dio origen al cargo tarifario SU. Sinembargo, al no estar calculado con criterios decostos eficientes y su aplicación no implicabaincentivos correctos, llevó a un nuevo fracaso.

Como se verá más adelante en el desarrollodel trabajo estas variables de diseño contrac-tual ocasionarán serios problemas en el desem-peño de la Concesión, así como serán de gransignificatividad a la hora de explicar las rene-gociaciones contractuales. Asimismo, las debi-lidades del marco regulatorio y de su “poderde obligación” (enforcement) generaron a laConcesión una mayor vulnerabilidad ante elshock macroeconómico de principios del 2002.

DESEMPEÑO DE LA CONCESIÓN6

El 1º de mayo de 1993 Aguas Argentinas S.A.se hizo cargo de la prestación de los serviciosconcesionados, los que hasta ese entonces es-taban a cargo de la empresa estatal Obras Sa-nitarias de la Nación (Tabla 1).

La participación privada se implementómediante un contrato de concesión por un pla-zo de 30 años. El contrato contenía compromi-sos de inversión del orden de los 4 mil millonesde dólares, metas explícitas de cobertura y cali-dad del servicio y establecía mecanismos de re-visiones tarifarias extraordinarias por incremen-to de costos y ordinarias quinquenales.

Aguas Argentinas S.A. es un consorcio inte-grado por accionistas extranjeros y locales,cuyo principal accionista y operador respon-sable es actualmente el grupo empresario deorigen francés Suez (antes Lyonnaise desEaux – Dumez).

5 El Cargo de Infraestructura (CI) era un concepto tarifario in-cluido en el contrato que cubría los costos de red de distribuci-ón secundaria y conexión y que debían pagar los usuariosnuevos. Los valores originales del contrato eran u$s 325 parael servicio de agua y u$s 460 para el servicio de alcantarillado.En 1994 estos cargos se incrementaron a u$s 450 y u$s 670,respectivamente y luego descendieron hasta llegar a u$s366 yu$s606 en el momento de su anulación. Ante las dificultadesen la cobranza y dentro de la renegociación del contrato, afines de 1997 el CI se reemplazó por el cargo SU (ServicioUniversal) y el CIS (Cargo de Integración al Servicio). El prime-ro lo pagan todos los usuarios de la concesión y se fijó en unvalor aproximado de u$s1 por mes por servicio y el segundo lopagan los nuevos usuarios durante cinco años y se fijó en u$s2por mes y por servicio. El cargo SU significó un incremento del13 % para la factura promedio del usuario residencial o domi-ciliario que era del orden de u$s15 por mes para los dos servi-cios. El CIS deben pagarlo los usuarios nuevos y consiste enel pago de u$s4 por mes por servicio durante 5 años.

6 Para facilitar la comprensión se adoptaron los datos hastael año 2001, dado que en los años 2002 y 2003, debido a ladevaluación del tipo de cambio e importantes modificacionesde los precios relativos, se generan distorsiones para la ex-posición de los datos.

15


Principales indicadoresSi bien la prestación de los servicios ha me-

jorado respecto a la preexistente bajo la ges-tión estatal, no se han cumplido las metas quese fijaron en el contrato de concesión. Actual-mente se registran importantes incumplimien-tos en el plan de inversión para la expansióndel servicio y en el nivel de calidad de los mis-mos, especialmente en el tratamiento de lasaguas servidas (Tabla 2).

TABLA 2Inversiones

Aguas Argentinas S.A. no ha ejecutado elmonto total de inversiones que preveía el con-trato original. Al año 2001 la cobertura delservicio de agua potable era del 79% de loshabitantes del área concesionada frente al 88%estipulado en el contrato original (equivalen-te a 800.000 habitantes sin servicio).

En igual sentido, en materia del servicio dealcantarillado el retraso equivale aproximada-mente a 1.032.000 habitantes, dado que a co-bertura alcanzada fue del 63 % frente al 74%previsto en el contrato original.

Resulta aún más relevante el atraso en ma-teria de tratamiento de aguas servidas, ya queen el contrato original se preveía que en el2001 el tratamiento primario de los desagüesdebía cubrir al 74% de la población y sólo sealcanzó el 7%, en tanto que con relación altratamiento secundario se registra un menornivel de incumplimiento (Tabla 3).

Las inversiones en rehabilitación y renova-ción de la infraestructura no han sido eficacespara mejorar los niveles de pérdida y puntosde contacto con el ambiente exterior de acu-erdo con lo planeado originalmente, tanto enlas redes de agua potable como en las de al-cantarillado. Esta ineficacia se ha traducido enproblemas de baja de presión en casi el 70%de la red de agua potable.

En materia de atención a usuarios, Aguas Ar-gentinas S.A. ha demostrado alta eficacia en laresolución de reclamos que no afectan su renta-bilidad y baja en aquellos que sí la afectan.

TABLA 1Característica del sistema

16


Evolución de las tarifas e indicadoresde rentabilidad y endeudamientoEn esta materia se debe destacar que la fac-

tura media que pagan los usuarios residencialesde los servicios de agua potable y alcantarilladose ha incrementado durante el período mayo1993-enero 2002 en un 88%, muy por encimade la inflación de los precios minoristas que enel mismo período fue del 7,3%. Ello ha sidoproducto de varias revisiones tarifarias que su-frió la Concesión, originadas tanto por razonesde aumento en los costos por inflación comopor reclamos de la empresa prestadora quepueden ser caracterizados como renegociacio-nes contractuales. La primera revisión de tari-fas ocurrió al año de otorgado el contrato queresultó en un aumento del 13,5% (Figura 1).Luego en 1997 y 1998, como parte de una re-negociación contractual se aprobó la creaciónde un cargo fijo denominado SUMA (ServicioUniversal y Medio Ambiente) – que como seexplicó compensaba la eliminación de un car-go que pagaban los nuevos usuarios al conec-tarse y un incremento en el plan de inversionesen saneamiento- que significó un incrementode la tarifa media residencial de 37%. En el año1998 también se puso en vigencia otro aumen-to por inflación de costos del orden del 5,31%.Por último en la Primera Revisión Quinquenalde Tarifas realizada con un atraso de 2 años alfinalizar la renegociación contractual desarro-llada durante el período 1997-99, resultaron au-mentos tarifarios de 12,3 % distribuido en trescuotas de 3,9% aplicable en los años 2001 al2003 (el aumento correspondiente al 2003 fuesuspendido por la Ley de Emergencia Econó-mica del año 2002) más un incremento del 1,0% en el año 2001 y del 0,5 % en el año 2002 por

ajustes de costos o inflación. Además se crea-ron otros cargos fijos, por lo que el impacto fi-nal en la tarifa media residencial fue de 10,4%en el año 2001 y del 4,4% en el año 2002. Estosaumentos en gran parte fueron el resultado dela renegociación contractual que en la mayoríade las cuestiones favorecieron a la empresa con-cesionaria. Desde la crisis económica del año2002 que culminó con una importante devalu-ación del peso argentino, las tarifas no han su-frido cambios por aplicación de la ley antesmencionada.

En términos de rentabilidad contable losaumentos tarifarios se han traducido en cifrasaltamente satisfactorias para una empresa pri-vada que actúa en un mercado regulado y cuyademanda media resulta asegurada (Tabla 4).Ello se verifica claramente al medir la rentabi-lidad de la compañía en relación a las ventas yal patrimonio neto. Asimismo Aguas Argenti-nas S.A. optó por una estructura de capital conun nivel de endeudamiento elevado, aún res-pecto a los admisibles para este tipo de com-pañías al nivel internacional. Si bien esta es-tructura implicó un menor costo de capital dela compañía, resultaba en una composicióndistinta a la de la oferta, en la cual el aporte decapital vía acumulación de resultados era muysuperior a la efectivamente verificada y ade-más los niveles de deuda muy inferiores a losregistrados durante la vigencia del contrato.La normativa creada fue nuevamente flexibleen favor de la empresa en la renegociación de1997-99, al aceptar niveles de endeudamientosuperiores a la oferta por solicitud expresa dela compañía y así poder evitar el aporte de ca-pital propio para cubrir las exigencias financi-eras del negocio, lo que derivó en una situaci-

TABLA 3Situación del Servicio

17


ón crítica de endeudamiento a partir de ladevaluación del peso argentino de principiosdel año 2002, dado que a esa fecha la deudade la empresa era del orden de los 700 millo-nes de dólares.

TABLA 4Situación del Servicio

RENEGOCIACIONES CONTRACTUALESLas deficiencias que tuvieron el diseño e

instrumentación del proceso de incorporaci-ón del sector privado y las debilidades delmarco legal y de la organización institucional,incidieron en los problemas que atravesó laConcesión. En gran medida tales deficiencias

derivaron de la política económica y del mo-delo de privatización prevalecientes al momen-to de la transformación sectorial. En este mar-co, se destacan dos elementos que no fueronconsiderados adecuadamente al establecer laestrategia del citado proceso: i) los déficit decobertura de los servicios, que implicaban sig-nificativas inversiones en expansión de los ser-vicios en áreas donde por lo general habitapoblación de bajos recursos y cuyo abastecimi-ento, dado el régimen tarifario vigente, noposee incentivos propios para el operador pri-vado; y ii) la falta de una política activa delEstado para instrumentar medidas eficacespara paliar los problemas de acceso a los servi-cios de la población de menores recursos.

El planteo inadecuado de estas cuestionesen la instrumentación del proceso de concesi-ón y de aquellas que se requieren para evitarlos comportamientos no deseados de los agen-tes intervinientes (principalmente: autoridadconcedente, regulador y concesionario), pre-visibles según la teoría y experiencia en lamateria, fueron las causas de las crisis que de-sembocaron en las renegociaciones del con-trato que se sucedieron a poco de iniciar laConcesión.

Figura 1.Facturas

18


La voluntad de facilitar la recomposición dela ecuación económico-financiera del contra-to de concesión por parte de las autoridadesgubernamentales quedó manifiesta en reitera-das oportunidades mediante los procesos derevisión tarifaria y renegociación contractualque se habilitaron durante el primer quinque-nio, en los cuales se admitieron la mayor partede los incumplimientos contractuales incurri-dos por Aguas Argentinas S.A.

Estas modificaciones respondieron a solici-tudes de la empresa prestadora y la recompo-sición de la economía de la Concesión se con-cretó, por lo general, mediante el mecanismode comprometer mayores inversiones que jus-tificaran aumentos tarifarios, para luego in-cumplirlas. De esta forma, las sucesivas rene-gociaciones incrementaron los compromisoscontractuales a la vez que se registraban incum-plimientos crecientes de los mismos, ante lasdebilidades del marco contractual vigente.

Este esquema es el que prevaleció en la re-negociación que se inició antes de cumplirseel quinto año de la Concesión, en el año 1997y que culminó en 1999. Como principales re-sultados de la misma se licuaron incumplimi-entos de la Concesión, se concretaron reco-nocimientos económicos a favor del concesio-nario y se comprometieron mayores inversio-nes a las originales del contrato, todas estascuestiones impactaron en incrementos tarifa-rios sobrevinientes en la Primera RevisiónQuinquenal de Tarifas que culminó en enerode 2001.

Cabe destacar con relación a las renegocia-ciones contractuales, el trabajo empírico deGuasch (2004), donde se relevaron cerca de1000 contratos de participación privada enservicios públicos de Latinoamérica y el Cari-be. En el mismo se analizan las causas y los efec-tos de la renegociación contractual. Por lo ge-neral estas renegociaciones han afectado a losusuarios, debido principalmente a que las mis-mas se realizan de manera bilateral entre elgobierno y el operador, alejadas de toda presi-ón competitiva que discipline las conductas.En este contexto, la oportunidad de cambiarlos términos contractuales establecidos inici-almente ha derivado, según el autor detalla,en el 69% de los casos en demoras en las obli-gaciones de inversión, en el 62% de los casos

en aumento tarifario, otro 62% en reducciónde las obligaciones de inversión y en un 59%en aumentos del número de componentes delcosto de provisión que automáticamente setraducen en incremento de tarifa.

El estudio señala que el problema de la re-negociación es particularmente relevante parael servicio de agua y alcantarillado, tanto en elnúmero de casos como en el tiempo que se hatardado en renegociar el contrato luego de laadjudicación. Si bien el total de contratos rene-gociados ha sido de 30%, para el sector de aguay alcantarillado este número se ha elevado a75%. A su vez, el tiempo promedio para rene-gociar contratos en el total de los casos es de2,2 años y para agua y alcantarillado es de 1,6.

Sin duda, parte de este problema se debe acaracterísticas particulares del sector. Más alládel bajo cambio tecnológico y las altas econo-mías de escala, Guasch ha encontrado quedentro de las variables que inciden en la pro-babilidad de renegociación está la forma en lacual han sido adjudicados los servicios. En elcaso del agua y alcantarillado, la mayoría delos contratos se han adjudicado a la menor ta-rifa y esto genera una mayor probabilidad derenegociación respecto de adjudicar el contra-to al mayor monto ofertado por la Concesión.Otras variables que aumentan la probabilidadde renegociación y que escapan a los límitesde un sector y que se han revelado fundamen-tales en el caso de la Concesión de Buenos Ai-res son: la falta de un ente regulador previo ala concesión del servicio, la autonomía limita-da del ente regulador a cargo, la existencia deshocks exógenos (incluyendo devaluación dela moneda) y las obligaciones de inversión enoposición a la regulación por objetivos dadoque las inversiones requieren seguimiento ycontrol de las mismas.

Respecto de los shocks exógenos, a prin-cipios del año 2002 el gobierno argentinogeneró una importante devaluación del pesotransformando el sistema cambiario-mone-tario por el cual se mantuvo inalterado eltipo de cambio durante diez años en la pari-dad un peso igual a un dólar. Asimismo dis-puso que las tarifas de los servicios públicosse fijen según la paridad $1=u$s 1 manteni-endo los niveles alcanzados a esa fecha, im-pidiendo el traslado de la incidencia de la

19


devaluación y prohibiendo las cláusulas deindexación de las tarifas por cualquier tipode índice.

El shock macroeconómico fue de tal mag-nitud que la paridad cambiaria llegó a $4 =u$s 1, siendo hoy de $3 = u$s 1, la pobrezapor ingreso tuvo un crecimiento del 33 %de la población al 50 %, los ingresos de losasalariados se vieron reducidos ante la infla-ción minorista que fue de 41% en el 2002.En dicha situación el Gobierno Argentinotomó la decisión de “congelar” las tarifas yde renegociar el contrato, generando así unproblema de pago de la deuda de la empre-sa concesionaria, la misma estaba endeuda-da en u$s 700 millones, y retrasando el plande inversiones, pero sin resentir la capaci-dad de operación y las inversiones en man-tenimiento, dado que un gran porcentaje delos costos operativos de la Concesión sonsalarios y éstos prácticamente no sufrieronvariaciones, atenuando el impacto de la de-valuación en la ecuación económico-finan-ciera de la compañía.

Este “congelamiento” de tarifas, significómodificar lo previsto en el contrato de la con-cesión de Aguas Argentinas S.A. respecto delas cláusulas que contemplaban el ajuste de lasmismas ante una eventual modificación deltipo de cambio, inviable ante la falta de capa-cidad de pago de la población, abriendo unnuevo proceso de renegociación del contratoque a la fecha, después de dos años, se encu-entra inconcluso.

Esta nueva renegociación a partir del cam-bio de condiciones macroeconómicas, abrióotro ámbito de controversia de los contratosde servicios públicos: los tribunales interna-cionales. Los tratados bilaterales sobre pro-moción y protección recíproca de inversionessuscritos por la Argentina con numerosospaíses durante la década del 90 y aprobadospor el Congreso Nacional, convalidaron la ju-risdicción de arbitraje internacional al quepodrán acudir los inversores extranjeros encaso de considerar que han sido afectado susintereses económicos de forma discriminato-ria. Es por esto, y por la adhesión previa de laArgentina al CIADI (Centro Internacional deArreglos de Diferencias Relativas de Inversio-nes), que en este tribunal se radicaron la

mayor parte de los reclamos de los inversio-nistas extranjeros.7

El contrato de Aguas Argentinas S.A. haoriginado la petición de arbitraje al CIADI in-terpuesto por los siguientes socios de la com-pañía: Suez, Vivendi Universal, Sociedad Ge-neral de Aguas de Barcelona y AWG GroupLtd.8 (ex Anglian Water Ltd.) que plantea unindemnización de 1.600 millones de dólares.El trámite del reclamo se encuentra suspendi-do por la existencia de un acuerdo entre laspartes que tiene vigencia hasta el 31 de dici-embre de 2004.

Es importante mencionar en orden de des-tacar ámbitos de conflicto de intereses, que elCIADI funciona en la órbita del Banco Mun-dial y que la Corporación Financiera Interna-cional, entidad perteneciente al Banco Mun-dial es socio de Aguas Argentinas S.A. y es ade-más uno de los acreedores más importantesde dicha empresa.

CONCLUSIONES Y LECCIONESPor diversos motivos las metas que preveía

el contrato original no se han cumplido. Lasituación actual del contrato, que atraviesa unanueva renegociación, muestra un futuro inci-erto en la medida que no se logre diseñar unnuevo marco legal, técnico y económico quepueda satisfacer de forma sostenible, equilibra-da e igualitaria las necesidades de la comuni-dad y las condiciones técnico-económicas dela prestación.

Cuestiones no previstas y deficiencias en elproceso de licitación, en el contrato, en la prác-tica regulatoria y en el comportamiento deloperador privado son las principales causas deldesempeño deficitario de la Concesión, ya queresulta evidente que el marco contractual yregulatorio no resultaron eficaces para el lo-gro de las metas previstas. De manera específi-ca pueden identificarse los siguientes proble-

7 Se estima que los reclamos realizados en este tribunalcontra la Argentina son del orden de los 16 mil millones dedólares.8 Esta empresa del Reino Unido presentó su reclamo ante elUNCITRAL y solicitó a la Argentina que acepte la inclusiónen el CIADI a fin de evitar multiplicidad de procedimientos.

20


mas: i) errores en la evaluación de la viabili-dad técnico-económica de los planes de inver-sión, las tarifas y la capacidad de pago de lapoblación de bajos recursos ; ii) comportami-ento oportunista de la empresa prestadoraprivada y debilidad institucional que favoreci-eron las renegociaciones contractuales; iii)deficiente mecanismo de incentivos incluyen-do un régimen tarifario irracional e ineficien-te y la ausencia de políticas y mecanismos desubsidios eficaces, iv) abuso del poder domi-nante del operador monopolista e inexisten-tes amenazas de competencia; v) mejoras deeficiencia que no se trasladaron a tarifas asícomo costos ineficientes en algunos rubros yoperaciones con empresas vinculadas que pu-dieron haber originado “precios de transferen-cia” a favor del grupo económico.

Por otra parte, el comportamiento del con-cesionario, los incumplimientos contractualesacumulados a fines del año 2001 y las renego-ciaciones fallidas, generaron una valoraciónnegativa de la Concesión por parte de la opi-nión pública, las asociaciones de usuarios, lasnuevas autoridades gubernamentales y otrosorganismos relacionados (Defensorías del Pu-eblo, organismos de control, municipios) cre-ando un contexto desfavorable para la nuevarenegociación del contrato iniciada a princi-pios del año 2002.

En definitiva, luego de diez años de opera-ción privada, los servicios presentan aún im-portantes déficit cuya superación a futuro re-presenta un gran esfuerzo, potenciado por lacrisis socioeconómica que arrastra la Argenti-na desde hace muchos años y los eventos deprincipios del 2002.

Para satisfacer las necesidades de la comu-nidad en términos del servicio y de la protec-ción del medio ambiente se requiere concre-tar inversiones dirigidas a lograr la expansióndel servicio de agua potable para alrededor de2.000.000 de habitantes, la expansión del ser-vicio de alcantarillado para 3.500.00 habitan-tes y el tratamiento de las aguas servidas para8.600.000 habitantes. Se estima que alcanzartales metas demandará una inversión de apro-ximadamente 2.200 millones de dólares, en lospróximos diez años.

Este requerimiento de inversiones aparececomo excesivo respecto a la generación de re-

cursos por vía tarifaria habida cuenta de la ca-pacidad de pago de la población, en particu-lar la destinataria de la expansión del servicio.

Debe destacarse que según los últimos da-tos disponibles en el área del conurbano bo-naerense la desocupación alcanza el 16,4 %de la población activa, el 51,7 % de los habi-tantes se encuentra por debajo de la línea depobreza (u$s 224 mensuales para el grupo fa-miliar) y el 25,1 % por debajo de la línea deindigencia (u$s 103 mensuales para el grupofamiliar).

En este contexto, la exigencia que planteanlas demandas del servicio de agua y saneamien-to no podrá ser satisfecha mediante las meto-dologías o esquemas vigentes en la década delnoventa así como resultó ineficaz la organizaci-ón del servicio previa a dicho proceso.

En vista al futuro, se deberán evitar los “mo-delos” de transformación y gestión o “reformasde segunda generación” basados en “recetasuniformes” e inadecuadas, ya que en el pasa-do reciente este criterio ha sido ineficaz en lamedida que fue concebido ignorando las rea-lidades nacionales y locales y sus limitacionesinstitucionales y económicas, y descuidandoaspectos vitales para la sustentabilidad social yeconómica de los servicios. Por tal motivo, lasbases de la nueva etapa deberán partir de unaprofunda y objetiva autocrítica del modeloaplicado en los años noventa.

En el caso de los servicios del Área Metro-politana de Buenos Aires no resultaría viableinsistir con un esquema que se sostenga demanera exclusiva en la gestión integral y mo-nopólica del sector privado y en el recuperode la totalidad de los costos vía tarifa pagadapor los usuarios en el corto y mediano plazo.En particular, porque dadas las actuales cir-cunstancias las empresas privadas calificadasexigirían para sus aportes de capital cobertu-ras de riesgos aún más elevadas que las querequirieron en el proceso pasado. Dichas co-berturas son las que en definitiva se traducenen elevadas tasas de ganancias y en incremen-tos de los niveles tarifarios que no guardancorrespondencia con la capacidad de pago degran parte de la población servida o a servir.

El diseño de una estrategia actualizada parael desarrollo de los servicios, debe responder

21


a una visión que cuente con prioridades clara-mente definidas y esté basada en un enfoqueintegral de los problemas, considerando lasprincipales dimensiones que interactúan en laprestación, es decir priorizar la satisfacción delas necesidades sociales y contemplar adecua-damente los aspectos ambientales, institucio-nales, técnicos y económicos.

Tal como se ha argumentado anteriormen-te, la mayor parte de las renegociaciones hansido favorables a los intereses de los concesio-narios, por lo que cualquier recomendaciónpara el diseño de un nuevo marco contractualdebería estar orientada a la sustentabilidadglobal del servicio con el objeto de evitar lasrenegociaciones.

La crisis económica argentina, los efectosde la devaluación, las implicancias de las me-didas gubernamentales en los servicios públi-cos y el proceso de renegociación contractualsobreviniente han configurado un cuadro desituación cuyas principales características seidentifican a continuación, aunque como yase ha relatado algunas de ellas eran preexis-tentes a la crisis de inicio del 2002 y se agudi-zaron a partir de allí.

i. Importante masa de población que care-ce de los servicios de agua y saneamien-to, en su mayor parte concentrado enfamilias de bajos recursos y en áreas pe-riféricas de la concesión;

ii. Importante déficit de tratamiento deefluentes y deficiencias en ciertos aspec-tos de la calidad de los servicios;

iii.Lo señalado precedentemente exige uncuantioso plan de inversiones para darrespuesta a las demandas insatisfechas enun plazo razonable y consistente con laesencialidad de los servicios;

iv. Disminución del flujo caja de la Con-cesión antes de inversiones y serviciosde la deuda, generada por tarifas con-geladas y el aumento de los costos porefecto de la inflación, este impacto seve mitigado por la fortaleza estructuralde la ecuación económico-financierade la Concesión que a pesar del deteri-oro señalado aún registra un importan-te margen o resultado operativo antes

de inversiones y pago de servicios de ladeuda;

v. El efecto de la disminución del saldooperativo enunciada en el punto anteri-or se ve potenciada por el aumento delos costos de inversión generados por lainflación, ello genera una mayor necesi-dad de recursos para la expansión delservicio, que en lo inmediato no puedenprovenir exclusivamente vía incrementotarifario atento a la menor capacidad depago de los usuarios principalmente por-que los salarios no han variado en la mis-ma proporción;

vi. Dificultades para obtener fondos de ter-ceros para el financiamiento de la Con-cesión en especial el plan de inversionesque requiere la satisfacción de la deman-da social;

vii. Inviabilidad en el corto y mediano pla-zo de financiar con recursos autogene-rados los costos que demandaría respon-der a las exigencias sociales que enfren-ta el servicio, dado que los aumentos ta-rifarios requeridos no tendrán acepta-ción social y crearían problemas de pagopor parte de la población de bajos re-cursos;

viii. El alto endeudamiento que posee la em-presa concesionaria representa una exigen-cia adicional que se debe enfrentar;

ix. La Concesionaria también debe resolverreclamos del ente regulador y de usuari-os que constituyen importantes pasivoscontingentes.

Estas circunstancias obligan a replantear elactual marco contractual a fin dar lograr unesquema sustentable, sobre la base de los si-guientes lineamientos:

i. Introducir cambios al tipo de contratotendiente a modificar la naturaleza actu-al del mismo que se basa en una concesi-ón integral y en el financiamiento de latotalidad de sus costos casi exclusivamen-te con los ingresos tarifarios y el endeu-damiento de terceros;

ii. Procurar un financiamiento genuino através de aportes de capital propio del

22


prestador privado, aportes del Estado concarácter reintegrable vía tarifa de asigna-ción específica o aplicados a subsidiosfocalizados y participación de otros pres-tadores mediante contratos tipo Cons-truir Operar y Transferir particularmen-te en inversiones de plantas de tratami-ento de efluentes;

iii.Estructurar una mayor participación delEstado en el financiamiento del servi-cio a fin de garantizar la inclusión de lapoblación sin cobertura de los serviciosen el menor plazo posible y mitigar rá-pidamente la contaminación ambientalque provocan los servicios en el estadoactual;

iv. Potenciar el mecanismo de fideicomisoactualmente en funcionamiento con re-cursos tarifarios asignados, mediante laabsorción de los aportes directos del Es-tado, préstamos de organismos multila-terales de crédito obtenidos por el Esta-do y desarrollo de instrumentos financi-eros que posibiliten “apalancar” los re-cursos propios;

v. Fortalecer y ampliar los programas queactualmente posee la Concesión paraatender las necesidades de la poblaciónde bajos recursos: el Programa de TarifaSocial que otorga subsidios al pago de lafacturas e inhibe el corte del servicio porfalta de pago, el Programa de BarriosCarenciados y el Plan Agua más Trabajoque facilitan el acceso a los servicios me-diante metodologías de participación delos vecinos y las autoridades locales en laconstrucción de redes secundarias.

Respecto de las herramientas de la regula-ción y control de los contratos, se coincide conotros autores, Jouralev (2004), acerca de quedebe prestarse mayor atención al desarrollo eimplementación de procedimientos de acce-so a la información del regulado (contabilidadregulatoria, control de compras y contratacio-nes y mecanismos de participación de los usu-arios) dado que los métodos basados en plan-teos teóricos de relevamiento de informaciónno han sido efectivos en la práctica. Algo simi-lar podría decirse de los procedimientos decontrol de las inversiones, que ha generado

una aparente controversia entre la regulaciónpor objetivos o por medios cuando la realidadindica que se requiere implantar instrumen-tos directos que respondan adecuadamente alas condiciones de debilidad institucional ycontractual imperantes y al comportamientooportunista del prestador privado. En el mis-mo sentido, otros autores, Galetovic y Sanhue-za (2002), identifican como puntos clave de laregulación la transparencia y la accountabilitydel sector y de los organismos reguladores.9

Por último, con relación a la independen-cia de las decisiones del regulador es impor-tante mencionar las limitaciones que al respec-to se generan por la situación financiera delgobierno nacional y su condicionamiento a lasrelaciones político-económicas con los paísescentrales. El alto endeudamiento del sectorpúblico con recurrentes operaciones de rees-tructuración de la deuda y default, ha provo-cado interferencias de decisiones de políticaeconómica vinculadas con el financiamientoexterno atado a compromisos con países cen-trales cuyos gobiernos ejercen “lobby” a favorde las empresas de sus respectivos países.

A modo de conclusión y expresado con unavisión más amplia a fin de que la experiencia ylecciones del caso de la Concesión de BuenosAires posean utilidad para encarar solucionesen países de la región, se destacan a continuaci-ón los principales aspectos que deberían sertenidos en cuenta en el rediseño de la organi-zación de las funciones de regulación y controlde la prestación de los servicio de agua y alcan-tarillado, a fin de satisfacer adecuadamente lasnecesidades de la población involucrada:

Diseño contractual y procesode adjudicación del monopolio

a. Estudios de base debidamente validadospara elaborar la programación financie-ra del servicio a corto, mediano y largoplazo, atendiendo las demandas de lapoblación convalidadas por las políticassectoriales.

9 Los autores efectúan esta recomendación con relación alsistema regulatorio chileno, pero se considera válida su ge-neralización.

23


b. Definir ex ante la estructuración econó-mico-financiera de la prestación funda-mentando su viabilidad y sustentabilidadDeterminar cómo y quiénes cubrirán lasnecesidades financieras, precisando elnivel de cobertura por parte de los in-gresos tarifarios.

c. Perfeccionar los mecanismos de compe-tencia para adjudicar el monopolio, ten-diente a evitar las ofertas con tarifas de-predadoras (ganar para después negoci-ar) y previendo un aporte de capital pro-pio de parte del adjudicatario que impli-que asumir un nivel de riesgo acorde conel negocio que se asume.

d. Analizar la viabilidad técnico-económicade desintegración vertical u horizontalde los sistemas, para adjudicar el servi-cio a más de un operador. Incorporarmecanismos de competencia – mercadosdesafiables – para aplicar particularmen-te en las áreas de expansión.

e. Considerar en el diseño contractual losincentivos y señales adecuados.

f. Instrumentar métodos que limiten larenegociación de los contratos e incor-porar mecanismos de competenciapara resolver los conflictos que no sepuedan resolver en las condiciones con-tractuales.

g. Implementar un régimen tarifario raci-onal y eficiente sobre la base de la medi-ción de los consumos, definiendo com-plementariamente la política y metodo-logía de subsidios –directos o cruzados-mediante mecanismos focalizados queminimicen los problemas de inclusión yexclusión.

h. Conciliar los futuros incrementos de lastarifas de la población de bajos recursoscon la evolución de la capacidad de pago.

i. Establecer metodologías de retribuciónal aporte de capital privado que reflejenlos verdaderos riesgos y costos financie-ros que se asumen, a fin de fijar gananci-as justas y razonables acordes con la na-turaleza del negocio que se enfrenta.

j. Implementar mecanismos de renegocia-ción que en el caso de shocks macroeco-nómicos incorporen ajustes de los retor-

nos de las empresas a las crisis, evitandoque las mismas obtengan rentas superio-res al resto de la economía.

Marco legal e institucional de la regulación

a. Mejorar el marco contractual, otorgan-do la seguridad jurídica adecuada y ela-borando normas y reglamentos con lasespecificaciones técnicas necesarias paraconformar un marco legal que preveamecanismos bien definidos, de aplicaci-ón objetiva y que minimicen las negocia-ciones con las empresas prestadoras.

b. Reestructurar y mejorar la organización delos entes de regulación. Mejorar el gradode independencia y de capacidad técnicade los mismos. Organizar e intensificar lacapacitación de los recursos humanos ne-cesarios para las actividades de regulacióny control de los servicios públicos.

3) Grado de desarrollo de los instrumentosde regulación y control

a. Incrementar la competencia y las moda-lidades de participación, tanto privadacomo pública, en la expansión y en to-das las etapas del servicio en donde seatécnicamente posible, promoviendo unamayor eficiencia y dinámica en el sector.

b. Desarrollar mecanismos que garanticen laaplicación de los recursos destinados a lainversión, como por ejemplo fideicomi-sar los fondos comprometidos que seránliberados contra la presentación de loscertificados de obras correspondientes.

c. Implementar políticas activas del Estado,en particular para otorgar subsidios di-rectos a la población de menores recur-sos, para alcanzar en el menor plazo po-sible la universalidad de los servicios.

d. Perfeccionar los sistemas de informaci-ón para la regulación sobre la base de i)el correcto diagnóstico y modelizacióntécnica de los sistemas de los servicios;ii) la contabilidad regulatoria y iii) losformatos de información periódica.

e. Implementar procedimientos de controlde las compras y contrataciones del pres-tador privado, con el objeto de garantizar

24


transparencia, competencia y costos efici-entes, haciendo un seguimiento específi-co de las operaciones con empresas vin-culadas para evitar la utilización del me-canismo de “precios de transferencia”.

f. Mejorar los métodos de participacióncomunitaria e intensificar su utilización.

Poner énfasis en la profesionalización yespecialización de esta participación. In-tensificar el uso de audiencias públicas.Perfeccionar los sistemas de informaci-ón a los usuarios y a la opinión públicapara que conozcan el desempeño de laprestación.

ReferenciasAVENDAÑO, Rubén D. 2003. La regulación de los servicios de agua potable en Latinoamérica: pocas lecciones y muchas preguntaspor responder. Seminario Internacional Transferencias de Experiencias del Programa de Reforzamiento de la Superintendencia de Servi-cios Sanitarios de Chile y Tercer Encuentro de la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas.CHILE. Ministerio da Economia. Division de Mercados. 2000. Experiencias regulatórias de uma década: balances y propuestas para elfuturo.CHILE. Superintendencia de Servicios Sanitários – SISS. Programa de Reforzamiento de la Superintendencia de Servicios Sanitários.Disponível em www.siss.cl.COLOMBIA. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. 2001. El Estado del Arte de la Regulación en el Sector deAgua Potable y Saneamiento Básico en Colombia. Disponível em www.planocolombia.gov.coDUPRÉ, E. y LENTINI, Emilio J. 2000. Experiencia en América Latina en privatización del sector sanitario chileno: análisis de unproceso inconcluso.Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios –ETOSS– 2004. Bases de una nueva estrategia de los servicios de agua, cloacas ysaneamiento de la Ciudad de Buenos Aires y 17 Partidos de la Provincia de Buenos Aires Concesionados a Aguas Argentinas S.A.Resumen Ejecutivo. Disponível em www.etoss.org.arGALETOVIC, A.; SANHUEZA R. 2002. Regulación de servicios públicos: ¿Hacia dónde debemos ir? Estudios Públicos, 85.GUASCH, J. L. 2004. Granting and renegotiating infrastructure concessions: doing it right WBI development studies.JOURAVLEV, A. 2001. Regulación de la industria de água potable: necesidades de información y regulación estructural. Santiago doChile: CEPAL. 68p. v. I. Serie Recursos Naturales e Infraestructura, n. 36._____. 2001. Regulación de la Industria de Agua Potable: regulación de las conductas. Santiago do Chile: CEPAL. 79p. v. II, SérieRecursos Naturales e Infraestructura, 36._____. 2003. Acceso a la Información: una tarea pendiente para la regulación Latinoamericana. Santiago do Chile: CEPAL. 59p. SerieRecursos Naturales e Infraestructura, 59.LENTINI, E. J. 2003. La régulation de la concession de Buenos Aires: diagnostic et propositions.OXMAN, S. y Oxer, J. P. Privatización del sector sanitario chileno: análisis de un proceso inconcluso.SCHNEIER-MADANES, Graciela. 2001. From well to network: water supply and sewerage in Buenos Aires (1993-2000). Journal of UrbanTechnology, v. 8, n. 3,p. 45-63.SOLANES, Miguel. 2003. Regulación y Gobernabilidad. Impactos sobre el agua y sus servicios. Anais. Seminario Internacional Transferen-cias de Experiencias del Programa de Reforzamiento de la SISS de Chile y Tercer Encuentro de ADERASA. Disponível em www.siss.cl.Superintendencia de Servicios Sanitarios de Chile. 2004. Programa de Reforzamiento de la Superintendecia de Servicios Sanitarios. FondoMultilateral de Inversiones – Banco Interamericano de Desarrollo.VILLADEAMIGO, José. 2003. Portrait économique de l’usager de l’eau à Buenos Aires. In: Eaux et Réseaux: Les défis de la Mondiali-sation. Paris: Ed. IHEAL. Colection Travaux et mémories. (ob.cit.)

Emilio Lentini [email protected]

Agua, desarrollo y políticas públicas:la experiencia de chile.

Humberto PeñaMarco LuraschiSoledad Valenzuela

RESUMEN: El presente documento tiene comoobjetivo analizar los vínculos existentes entre elaprovechamiento de los recursos hídricos, las po-líticas públicas relativas al agua y el desarrollo soci-oeconómico para el caso de Chile durante los últi-mos 20 años, con el fin de establecer las leccionesque se puedan deducir de dicha experiencia.

A mediados de la década de 1970, el país optópor un modelo de desarrollo basado en tres gran-des líneas: el cuidado de los equilibrios macroeco-nómicos, la aplicación de una serie de reformaspara fortalecer el rol del mercado como asigna-dor de recursos y una política de apertura de laeconomía a los mercados internacionales. A dife-rencia de los modelos de desarrollo en boga enmuchos países de América Latina, que promo-vían la creación de productos industriales convalor agregado sobre la base de la creación debarreras al comercio exterior, Chile optó por unaespecialización en la exportación de productosen los que el país tuviera mayores ventajas com-parativas. Esta estrategia, junto con el éxito en lamantención de los equilibrios macroeconómicos,generó un desarrollo exportador de gran dina-mismo basado, principalmente, en productos ta-les como el cobre, la fruta fresca, la fibra de celu-losa, la madera, el salmón y los vinos.

En el desarrollo de este trabajo se trata, en pri-mer lugar, de ilustrar la magnitud y las principalescaracterísticas del proceso de desarrollo económi-co y exportador, para lo cual se ha utilizado infor-mación agregada proveniente de distintas fuentesy sobre una base heterogénea de series de tiempo,lo cual se considera suficiente dado que su propó-sito es sólo ilustrativo. En segundo lugar, se buscapresentar cómo es y cómo ha evolucionado elmarco de políticas en torno al recurso hídrico parapoder entender bajo qué contexto se han obteni-do las respuestas del sector al cambio productivo.Luego, se busca entregar información respecto delimpacto que ha significado para la gestión de losrecursos hídricos el proceso de transformacióndescrito. En este ámbito, se presentan diversos as-

ABSTRACT: The present document has theobjective of analyzing existing links between useof water resources, public policies relating towater and socioeconomic development for thecase of Chile in the last 20 years, with the aim ofestablishing lessons from the experience.

Half way through the 1970 decade the coun-try chose a development model based on threemayor lines: the care for macroeconomic equi-librium, the application of a series of reforms tostrengthen the role of market in allocating re-sources and a policy of opening the economy tointernational markets. Different to the develop-ment models under use in Latin American coun-tries, that promoted the creation of industrialproducts with added value based in the creationof barriers to external commerce, Chile chosefor a specialization in products in which thecountry had the greater comparative advantag-es. This strategy, together with the success inmaintaining the macroeconomic equilibriums,resulted in the development of exportation ofgreat dynamism based mainly in products suchas copper, fresh fruit, cellulose fiber, wood, salm-on and wine.

The development of this work relates in firstplace to the illustration of the magnitude andmain characteristics of the exportation eco-nomic development process, for which aggre-gated information from different sources andon heterogeneous series of time, which is con-sidered sufficient due to the illustrative pur-poses. In second place it is sleeked to presentthe framework of policies on water resourceand its evolution, in order to understand un-der what context the responses of water sec-tor have derived from productivity change.Then, we looked into providing informationwith respect to the impact to water manage-ment the described transformation process. Inthis area, several aspects of water resourcesmanagement are presented. For example it isintended to illustrate what the impacts have

26


1. INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOSEl presente documento tiene como objeti-

vo analizar los vínculos existentes entre el apro-vechamiento de los recursos hídricos, las polí-ticas públicas relativas al agua y el desarrollosocioeconómico para el caso de Chile durantelos últimos 20 años, con el fin de establecer laslecciones que se puedan deducir de dicha ex-periencia.

A mediados de la década de 1970, el país optópor un modelo de desarrollo basado en tresgrandes líneas: el cuidado de los equilibriosmacroeconómicos, la aplicación de una seriede reformas para fortalecer el rol del mercadocomo asignador de recursos y una política deapertura de la economía a los mercados inter-nacionales. A diferencia de los modelos de de-sarrollo en boga en muchos países de AméricaLatina, que promovían la creación de produc-tos industriales con valor agregado sobre la basede la creación de barreras al comercio exterior,Chile optó por una especialización en la expor-tación de productos en los que el país tuvieramayores ventajas comparativas. Esta estrategia,junto con el éxito en la mantención de los equi-librios macroeconómicos, generó un desarro-llo exportador de gran dinamismo basado, prin-cipalmente, en productos tales como el cobre,la fruta fresca, la fibra de celulosa, la madera, elsalmón y los vinos.

En el desarrollo de este trabajo se trata, enprimer lugar, de ilustrar la magnitud y las prin-cipales características del proceso de desarro-llo económico y exportador, para lo cual se hautilizado información agregada proveniente dedistintas fuentes y sobre una base heterogéneade series de tiempo, lo cual se considera sufi-ciente dado que su propósito es sólo ilustrati-vo. En segundo lugar, se busca presentar cómoes y cómo ha evolucionado el marco de políti-cas en torno al recurso hídrico para poderentender bajo qué contexto se han obtenidolas respuestas del sector al cambio productivo.Luego, se busca entregar información respec-to del impacto que ha significado para la ges-tión de los recursos hídricos el proceso detransformación descrito. En este ámbito, sepresentan diversos aspectos de la gestión delos recursos hídricos. Por ejemplo, se intentailustrar como han sido los impactos sobre: lademanda, como resultado del aumento de laproducción; el medio ambiente; la evoluciónde la eficiencia de uso del recurso y el gradode conflicto en torno al recurso. Finalmente,se presenta un análisis de todo el proceso des-crito con el fin de generar un conjunto de re-flexiones y conclusiones que sean útiles paraasumir desafíos similares en otras partes delmundo. Al respecto, cabe señalar que si bienlas políticas concretas en otros países puedenser muy distintas a las de Chile, los procesos

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

pectos de la gestión de los recursos hídricos. Porejemplo, se intenta ilustrar como han sido los im-pactos sobre: la demanda, como resultado del au-mento de la producción; el medio ambiente; laevolución de la eficiencia de uso del recurso y elgrado de conflicto en torno al recurso. Finalmen-te, se presenta un análisis de todo el proceso des-crito con el fin de generar un conjunto de reflexio-nes y conclusiones que sean útiles para asumir de-safíos similares en otras partes del mundo. Al res-pecto, cabe señalar que si bien las políticas concre-tas en otros países pueden ser muy distintas a lasde Chile, los procesos en muchos aspectos mues-tran características parecidas, por lo que la expe-riencia chilena puede ser de interés como fuentede ideas generales para asumir los problemas delsector hídrico.

PALABRAS-CLAVE: Recursos hídricos, desaro-llo, Chile

taken place over: the demand, as a result onthe increase of production, the environment,the evolution of water use efficiency and thedegree of conflict around the resource. Final-ly, a analysis is presented on the entire processdescribed in order to provide a set of thoughtsand conclusions useful to carry similar chal-lenges in other parts of the world. With thisrespect, it is necessary to point out that eventhough concrete policy in other countries canbe totally different from those in Chile, theprocesses in many aspects show similar char-acteristics, for which the Chilean experienceas a source of general ideas to care for thewater sector.

KEY-WORDS: Water resources, development,Chile

27

Peña, H.; Luraschi, M.; Valenzuela, S. Agua, desarrollo y políticas públicas: la experiencia de Chile.

en muchos aspectos muestran característicasparecidas, por lo que la experiencia chilenapuede ser de interés como fuente de ideas ge-nerales para asumir los problemas del sectorhídrico.

EL CAMBIO SOCIOECONÓMICOENTRE LOS AÑOS 1983 Y 2003Tal como se ha señalado previamente, a

mediados de la década de 1970, durante elrégimen militar que gobernó el país, se optópor un modelo de desarrollo basado en la aper-tura de su economía al comercio internacio-nal y en la exportación de productos sobre labase de sus ventajas comparativas, el que se hamantenido hasta el presente por los gobiernosdemocráticos elegidos a partir de 1990. El ob-jetivo de este capítulo es mostrar los cambiosproducidos en la economía y en la sociedadpor la implementación de dicho modelo y, enparticular, en los principales sectores produc-tivos asociados a la exportación y que resultanrelevantes desde la perspectiva de su vincula-ción con el agua.

Respecto de las grandes líneas de la refor-ma económica implementada, se puede seña-lar, a modo de resumen, que éstas fueron prin-cipalmente las siguientes:

Una política económica tendiente a pre-servar los equilibrios macroeconómicos,principalmente, controlando el déficitfiscal y bajando la inflación,Una política de apertura económica,para pasar de una economía cerrada auna abierta al comercio internacional,permitiendo la exportación de los pro-ductos en los cuales el país es competiti-vo y la importación de los productos enlos cuales el país no lo es.Por otro lado, la aplicación de una seriede reformas de mercado en diversosámbitos sectoriales de la economía, talescomo el caso de la minería, la tierra y porcierto de las aguas, y finalmente,Una política de reducción de las activi-dades emprendidas por el Estado, trans-firiendo aquellas tareas que pueden de-sarrollar los privados y orientando la ac-

ción del Estado a tareas reguladoras, defomento y desarrollo, en aquellas áreasque los privados no pueden asumir.

· Cabe destacar que esta política se redefi-nió a partir del año 1990 para fortalecerel papel del Estado en su tarea regulado-ra, de resguardo del interés común y depromoción de la equidad social.

Sobre la bondad de las políticas concretasque se formularon para implementar dichomodelo, sus costos sociales, los resultados quese obtuvieron y los impactos en otros sectoresaún hay un amplio debate (ver “Entre el neoli-beralismo y el crecimiento con equidad. Tresdécadas de política económica en Chile”. Ri-cardo French-Davis, 1999); sin embargo, no estáen duda que ello significó una reorientacióndrástica de la estructura productiva del país.

Es necesario señalar que el período anali-zado sucede a dos décadas donde ocurrieronimportantes convulsiones económicas, dentrode las cuales está: la crisis de la balanza depagos de 1961-62, el shock petrolero interna-cional de 1973-74, la grave crisis política y eco-nómica de 1973, y finalmente, la crisis de ladeuda externa de los años ochenta (Massad,1999). Chile se vio fuertemente afectado poresta última crisis, pero experimentó un fuer-te proceso de recuperación con altas tasas decrecimiento a partir del año 1985, las cualesse mantuvieron en torno a valores entre el 5y 7 % hasta fines de la década de 1990, cuan-do el país vio afectado su crecimiento por ladenominada “crisis asiática” y todos sus efec-tos posteriores.

Como resultado del proceso anterior, Chi-le alcanzó el 2002 un PIB de 66 billones dedólares y un ingreso per cápita de 4.260 dóla-res anuales ( en la actualidad es del orden delos 5.000 dólares). Además, la política de aper-tura significó que el comercio internacionalha llegado a representar cerca del 70% del PIB.

Del mismo modo, en relación con las re-muneraciones, se ha observado, a partir de1989, un significativo aumento en el nivel delas remuneraciones de las personas. Es asícomo entre 1989 y 2000, las remuneracionesreales crecieron a un 3.6% promedio anual yel salario mínimo en un 5.8%. Asimismo en-

28


tre 1987 y 1998 la proporción de la poblaciónbajo la línea de pobreza se redujo desde un45,1% a un 21,7% ( disminución de 51,9% ) yla indigencia disminuyó desde un 17,4% a un5,6% de la población en 1998 (disminuciónde 68%) (Mideplan, 1999).

También los indicadores de salud han mejo-rado en forma importante durante el período.En especial, es destacable el caso de la morbili-dad por fiebre tifoidea, fuertemente asociada alas condiciones de contaminación y abasteci-miento hídricos, que ha disminuido en alrede-dor de un 90% en el período1989 - 1999.

Cabe señalar que el crecimiento económi-co ha sido posible por un importante dinamis-mo de las exportaciones de una serie de pro-ductos estrechamente asociados en su produc-ción a la gestión de los recursos hídricos. Es-tos son, el cobre, la fruta fresca, la celulosa, losproductos agroindustriales y el salmón querepresentan más del 50% de las exportacionesnacionales.

Si se analiza la evolución de estos sectoresen este período se puede comprobar que:

La minería chilena presentó una impor-tante expansión durante los últimos 20años y en especial desde 1992. Ello, pro-ducto del crecimiento de la produccióny exportación de su principal productoque es el cobre, las que se han más quetriplicado desde inicios de los años 80.De hecho, actualmente Chile ocupa elprimer lugar mundial dentro del conjun-to de países productores de cobre y suproducción representa un 37% del mer-cado mundial (Braun et al., 2000).El desarrollo agropecuario chileno, his-tóricamente dependiente del regadío enla zona central y norte del país, tuvo unfuerte auge durante la década de 1980,motivado por el éxito en la exportaciónde una serie de nuevos productos cuyodesarrollo se gestó durante la década de1970, tal como es el caso de la uva demesa y las manzanas. Como resultado deeste desarrollo, el sector agropecuario seha transformado en un sector generadorde divisas. Alrededor del 40% de los en-víos frutícolas de exportación son uvas

de mesa, seguidas por las manzanas, quesignifican un 20%. Más atrás, se encuen-tran otros diversos tipos de frutas talescomo los kiwis, paltas, duraznos, ciruelasy nectarines, entre otros. Las uvas, porsu parte, alcanzan casi la tercera partedel mercado mundial y generan ingre-sos de exportación levemente por deba-jo de los US$ 1.000 millones. En estemarco las exportaciones frutícolas hanevolucionado de US$ 168 millones en1980 a US$ 1.350 millones en el 2000, loque representa un crecimiento de 8 ve-ces en 20 años. Importante también hasido el aumento de la exportación de losvinos finos, los que han pasado de valo-res inferiores a los 50 millones de dóla-res en la década de los 80 a unos 600millones de dólares en el año 2000 y cer-ca de 1000 millones en la actualidad, sien-do Chile actualmente el quinto exporta-dor mundial de vinos.La actividad silvícola, basada principal-mente en la plantación de especies fores-tales exóticas, como el pino radiata y eleucalipto, se consolidó durante las dosúltimas décadas del siglo XX con impor-tantes aumentos de la superficie planta-da. Dicha actividad forestal está encade-nada con una actividad industrial de pro-cesamiento que da origen a diversos pro-ductos, dentro de los cuales, los principa-les son las fibras de celulosa, utilizadas parala producción de celulosa y papel. El aguaes utilizada más que nada en las fases in-dustriales de esta actividad, en las plantasde producción celulosa, que son grandesconsumidoras de agua. Esta producciónpresentó importantes incrementos pasan-do de una producción del orden de las900 mil toneladas de celulosa a fines delos 80, a una 2.7 millones el año 2002.La acuicultura pasó en el curso de unadécada a constituirse en una de las acti-vidades económicas más importantes dela zona sur de Chile, situándose comosegundo exportador mundial de salmóny trucha, con envíos al exterior de cercade 350.000 toneladas ( 2002 ), lo queequivale a multiplicar por 10 los envíosde principios de los 90.

29


El sector turismo como actividad econó-mica, en el caso de Chile, tiene una altarelación con el estado de los recursoshídricos, debido a que gran parte de susactividades se realizan en ríos y lagos,especialmente en la zona sur de Chile.En la actualidad, si bien el turismo es unaactividad importante dentro de la eco-nomía chilena, no es fácil dimensionarcuantitativamente su relevancia. No obs-tante, según estimaciones realizadas porSERNATUR (Servicio Nacional de Turis-mo) y el Banco Central, el turismo re-presentaría a nivel nacional una entradade 827 millones de dólares en el año2002. Esto, implica una entrada de divi-sas mayor que la derivada de la exporta-ción de salmón y es alrededor de un 74%del valor de las exportaciones de frutafresca. Sin embargo, según SERNATUR,esta cifra incluso representaría solamen-te un límite inferior del aporte del sec-tor al PIB puesto que por la metodolo-gía de cuentas nacionales no sería posi-ble capturar el aporte total del turismo ala economía.En Chile, el sector hidroeléctrico repre-sentó históricamente del orden del 70%de la potencia energética instalada, yaque el país no tiene importantes reser-vas de combustibles fósiles pero tiene ungran potencial de generación hidroeléc-trica ( el potencial hidroeléctrico del to-tal de los recursos hídricos del país es deaproximadamente 24.000 MW, del cualse encuentra instalado alrededor del17%). Aunque, debido al crecimientoeconómico, desde los años 80 la genera-ción se ha debido cuadruplicar, la poten-cia hidroeléctrica instalada sólo se haduplicado, ya que el crecimiento de lacapacidad de generación ha estado ba-sada desde 1995 en la energía termoeléc-trica. Este fenómeno se debe a la cons-trucción de diversos gasoductos desdeArgentina que han posibilitado la cons-trucción de centrales de tecnología deciclo combinado. Además, ha influido lacreciente conciencia de los impactosambientales de los proyectos hidroeléc-tricos, lo cual en la práctica ha dificulta-

do y elevado los costos de las nuevas cen-trales, y la ocurrencia de dos sequías im-portantes en la década de 1990, que hanpuesto de manifiesto el riesgo de depen-der mayoritariamente del abastecimien-to hidroeléctrico.

Por otra parte, en el sector de los serviciossanitarios el porcentaje de cobertura tanto parael agua potable como para el servicio de al-cantarillado ha mostrado incrementos constan-tes desde la década de 1970 , alcanzando ya aprincipios de los 80 coberturas del 90 y 60 %respectivamente en las zonas urbanas, y cerca-nos al 100% en la actualidad.

Más importante, desde la perspectiva de lagestión del agua, ha sido el desarrollo desde fi-nes de lo 90 del tema del tratamiento de lasaguas servidas, lo cual ha implicado un grandesafío por la envergadura del problema y delas inversiones necesarias para su solución. Pro-ducto de la inversión en plantas de tratamientode aguas servidas, tanto en la Región Metropo-litana como el resto del país, la cobertura au-mentó desde un 16.7 % en el año 2000 a un42.3% en el año 2002 y se espera, además, queel porcentaje de cobertura siga aumentandohasta alcanzar en el año 2006 una cobertura del83% y el 2010 una de por lo menos un 98%.

LAS POLÍTICAS HÍDRICASConcepción generalLa política en torno a los recursos hídricos

ha seguido los mismos principios que hanorientado la reforma de la economía chilena.Fundamentalmente, se ha impulsado la apli-cación de una economía de libre mercado, quebusca entregar las decisiones de inversión ydesarrollo a la iniciativa privada en el marcode mercados competitivos o de los contrarioregulados y se ha desarrollado la concepciónde un Estado subsidiario, esto es, que no reali-za aquellas labores que pueden realizar losprivados y que orienta su acción a tareas regu-ladoras, de fomento y desarrollo, en aquellasáreas que los privados no pueden asumir.

En Chile, el riego se rige bajo una políticacaracterizada por los siguientes elementos:existe una política de fomento o subsidio a lainiciativa privada de nivel predial, en el cual,

30


se bonifica una proporción de la inversión ensistemas que mejoren la eficiencia de riego oconducción o impliquen el drenaje. Respectode las obras medianas y mayores, el Estado ac-túa como catalizador y promotor de los pro-yectos que serían difícilmente realizables porprivados debido a la gran cantidad de coordi-nación que requieren las labores de estudio,expropiación y construcción. Respecto del fi-nanciamiento, la política imperante requiereque los beneficiarios paguen una parte delcapital invertido en las obras una vez que estashan sido construidas, si bien en la práctica estamodalidad no ha implicado altas tasas de re-cuperación de costos.

La política energética del país se basa enun sistema de proveedores privados que ofre-cen energía a un sistema interconectado. Losrecursos hídricos para generación hidroeléc-trica son obtenidos por los promotores de losproyectos hidroeléctricos sobre la base de lasolicitud de derechos de aprovechamiento noconsuntivos a la DGA.

Evolución del marco jurídico institucionaldel recurso hídricoAsignación de los Recursos Hídricos.

En Chile, desde la vigencia del código deaguas de 1981, aún cuando legalmente lasaguas son bienes nacionales de uso público,esto es, bienes cuyo dominio pertenece a lanación y su uso corresponde a todos los habi-tantes de la nación, se concede a los particu-lares derechos de aprovechamiento sobre lasmismas. En la legislación dicho derecho esun bien jurídico definido, cuyo titular puedeusar, gozar y disponer de él, como cualquierotro bien susceptible de apropiación privaday tiene una protección jurídica similar. Ade-más, el derecho de aprovechamiento es unbien principal y ya no accesorio a la tierra oindustria para los cuales hubiera estado des-tinada, de modo que se puede transferir li-bremente. No existen prioridades entre losdiversos usos para el otorgamiento de nuevosderechos, de modo que, existiendo disponi-bilidad de agua se asignan los derechos sinningún otro tipo de consideración, y si hu-biera más de un interesado se procede a suremate. La institución del Estado encargada

de aplicar el código de aguas es la DirecciónGeneral de Aguas (DGA)

En general, este marco regulatorio e insti-tucional diseñado a principios de los 80 entorno al recurso hídrico, concebido funda-mentalmente para privilegiar la dimensióneconómica del recurso y la aplicación de losmecanismos de mercado al sector, ha evolu-cionado hacia una visión más equilibrada,como consecuencia de los desafíos concretosque han surgido en la gestión del agua y de latoma de conciencia en distintos ámbitos delpapel del agua en el desarrollo nacional, locual se ha visto favorecido por el cambio po-lítico e ideológico experimentado por la so-ciedad en su conjunto.

En este sentido, es importante destacar quedesde 1992 se ha desarrollado en el país unfuerte debate en relación con la propuestapreparada por el Gobierno con el propósitode modificar el código de aguas. El principalobjetivo del Gobierno con dicha modificaciónes corregir las distorsiones monopólicas queproduce la forma como se constituyen los de-rechos de agua originales por parte de la au-toridad, la cual la deja en la práctica en laobligación de constituir los nuevos derechossin ningún mecanismo que asegure el uso be-neficioso de las aguas. Dicho procedimientose apreció especialmente crítico para el desa-rrollo del sector hidroeléctrico. Las modifi-caciones propuestas consisten en la imple-mentación de un sistema de cobro a aquellosposeedores de derechos que no utilicen losrecursos, exigir que los postulantes justifiquensus peticiones de nuevos derechos y estable-cer la obligatoriedad de la reserva de cauda-les ecológicos en la constitución de nuevosderechos.

Aún cuando la reforma del código no se hamaterializado, no cabe duda que el intensodebate ha tenido importantes consecuenciasen la percepción de la opinión pública y delos diversos actores, incluidos los tribunales dejusticia, los políticos, los sectores académicos ylos usuarios, sobre el tema del agua. Lo ante-rior ha incidido en la interpretación de los al-cances de la normativa vigente y en el rol quese le asigna al Estado en la gestión del recursohídrico. En particular resulta oportuno seña-lar los siguientes hechos:

31


Ante un requerimiento del Gobierno en1996, los organismos antimonopolio re-comendaron a la Administración que noconstituyera nuevos derechos no consun-tivos para generación hidroeléctrica, amenos que se tratara de solicitudes paraproyectos específicos de interés nacional,con lo cual se detuvo el proceso de mo-nopolización de los derechos para fineshidroeléctricos.Frente a una controversia levantada porun grupo de diputados opuestos a la re-forma del Código de Aguas, el TribunalConstitucional, resolvió que las limitacio-nes establecidas en la reforma legal noafectan la garantía constitucional de ac-ceso al dominio, lo cual deja de mani-fiesto una concepción más amplia del rolde la Administración en la gestión delagua y de su balance con los derechos delos particulares.La Corte Suprema de Justicia reafirmólas facultades de la Administración quele permiten rechazar las solicitudes dederechos de aprovechamiento sobre lasaguas subterráneas, cuando estima quede ello resultará una explotación no sus-tentable de los acuíferos. Dicha facultadhabía sido puesta en duda, a petición dealgunos interesados, por una interpreta-ción jurídica de la Contraloría Generalde la República.La Administración ha reafirmado su fun-ción de realizar una planificación indi-cativa de los recursos hídricos, superan-do las visiones que pretenden que la apli-cación de los mecanismos de mercadolo hacen irrelevante.

Como se puede apreciar, todos estos he-chos muestran una tendencia clara en la di-rección de reafirmar el rol regulador del Es-tado, sin perjuicio de validar el papel quecumple el mercado en la institucionalidad delagua en Chile.

También es del caso destacar el papel dela nueva legislación indígena, aprobada en1993, en el proceso de reconocimiento de losusos ancestrales realizado por las etnias origi-narias.

Medio Ambiente

El tema ambiental se incorpora con fuerzaa la agenda legislativa en Chile recién a princi-pios de los 90. Así el año 1993 se incorporan alcódigo de aguas disposiciones con el propósi-to de proteger los humedales altoandinos.

A continuación se promulga en 1994 la LeyNº 19.300, o Ley de Bases del Medio Ambiente,que es el principal cuerpo legal que actualmen-te está regulando la gestión ambiental del recur-so hídrico en Chile. Antes de esta ley, no existíauna legislación ambiental propiamente tal, aun-que existían una serie de cuerpos legales disper-sos que regulaban diversos aspectos referidos ala contaminación de los recursos hídricos.

La Ley 19.300 crea una institucionalidad pre-sidida por un organismo coordinador y norma-tivo, la Comisión Nacional del Medio Ambien-te ( CONAMA ) y un conjunto de instrumentosarticulados para la protección, prevención ycontrol de la contaminación del medio ambien-te, dentro de los cuales los más destacados sonlas normas ambientales, los planes de descon-taminación y prevención, y el sistema de eva-luación de impacto ambiental (SEIA).

En este marco, desde 1994 hasta la fecha, sehan dictado una serie de normas de emisión yde calidad ambiental, tanto para aguas superfi-ciales como para aguas subterráneas, en refe-rencia a la salud de la población y al estado delos ecosistemas, entre las que se encuentran lasnormativas relativas a la emisión de residuosindustriales líquidos al alcantarillado y a cursosde aguas superficiales (Decreto Supremo 90).Este proceso de dictación de normas aún estáen avance, aunque ya en sus fases finales. Lue-go, corresponderá verificar el estado de la con-taminación y, si se detectan cursos o cuerpos deagua en incumplimiento de la calidad ambien-tal exigida, se dará inicio a los programas decontrol de la contaminación, ya sea del tipopreventivo si la contaminación se encuentracerca de superar los estándares o de desconta-minación si hay superación de los estándares.

Adicionalmente, un instrumento muy impor-tante que se ha derivado de la nueva institucio-nalidad ambiental en Chile es el Sistema deEvaluación de Impacto Ambiental (SEIA), elque comenzó a operar en 1992 de forma volun-taria y pasó a ser obligatorio. Este sistema some-

32


te a revisión a los principales proyectos de in-versión, tanto de carácter público como priva-do. El sistema opera sobre aquellos proyectosque afectan el medio ambiente, según los crite-rios establecidos por la Ley y de él emana unaautorización ambiental y diversas mejoras delperfil ambiental de dichos proyectos (principal-mente medidas de mitigación, compensación,restauración y/o prevención). En este proceso,CONAMA actúa como evaluador y agente coor-dinador, y los diversos servicios públicos rela-cionados actúan como evaluadores de los temasde su ámbito de competencia. Hasta el año 2004se han evaluado 6.523 proyectos los cuales in-volucran un presupuesto de inversión proyec-tado de 68.051 millones de dólares. En la Figu-ra 1, se aprecia la evolución del número de pro-yectos ingresados al sistema y en especial aque-llos que tienen relación con el agua (proyectosrevisados por la DGA).

Sector Sanitario

En la práctica, es posible identificar dosetapas del rol asumido por el Estado en elsector sanitario. Primero, la etapa de inter-vención directa del Estado (1977-1988) en elque los servicios de agua potable y alcantari-llado se concentraron bajo la responsabilidaddel Servicio Nacional de Obras Sanitarias(SENDOS). En este contexto, el Estado desa-rrolló funciones productivas junto a funcio-nes de fiscalización y el sector privado man-

tuvo un rol muy secundario. Entre los princi-pales logros de dicha etapa está la transfor-mación de las políticas tarifarias con el fin degenerar paulatinamente el autofinanciamien-to operativo y de inversiones del sector, y laeliminación gradual de los subsidios cruzadosentre segmentos de consumidores y zonasgeográficas del país.

Posteriormente, a fines de la década de 1980se pasa a la etapa de Estado regulador, en elque se comienza a aplicar un nuevo modeloinstitucional para la prestación de los serviciosde agua potable y alcantarillado. Es aquí, cuan-do se entrega un rol más importante a la ini-ciativa privada y al mercado como mecanismode asignación de recursos.

La etapa de Estado regulador se caracterizapor la separación de las funciones normativasy fiscalizadoras de las funciones de produccióny comercialización de los servicios que pasan aempresas públicas y privadas. Además, se cam-bia la estructura jurídica de las empresas delEstado, asimilándolas a las del sector privado.Junto con lo anterior, se procede a la dicta-ción de un marco legal que permite regular alos prestadores mediante un modelo de regu-lación de las tarifas y del régimen de concesio-nes y se crea la Superintendencia de ServiciosSanitarios (SISS) para hacer cumplir lo dis-puesto en la normativa sectorial.

Para atenuar el impacto de los gastos enservicios básicos, en los sectores de menores

Figura 1Proyectos en el SEIApor añoFuente: CONAMA.

33


ingresos se ha establecido una política de sub-sidios focalizados en la que el Estado entregaun subsidio consistente en el pago mensual deun porcentaje de los servicio sanitarios. El sub-sidio es entregado por las municipalidades, deacuerdo a la condición socioeconómica de loshogares y al número de cupos de los que sedisponga. La duración de este beneficio es detres años, renovable si las condiciones socioeco-nómicas de los hogares lo hacen necesario.

Finalmente, en 1998 se modifica la Ley delsector para reforzar fuertemente el rol regula-dor de la SISS, ya que en la práctica, en especialen períodos de sequía, se pudo comprobar quelos instrumentos que se disponían para asegu-rar el compromiso de las empresas para entre-gar un servicio adecuado eran insuficientes.Además, esta modificación legal se concibiócomo un paso previo indispensable para la in-corporación masiva del sector privado a la ges-tión de las empresas. A partir de 1998 despuésde la modificación legal de las atribuciones delorganismo regulador, comienza un proceso deprivatización intensivo en el sector.

Sector Agrícola

En Chile, históricamente el sector privadoha tenido un rol relevante en el desarrollo delriego. Es así como una primera etapa, que sig-nificó poner en riego una superficie de cercade 1.000.000 hectáreas, fueron de iniciativaprivada. Además, la repartición de los recur-sos entre usuarios agrícolas desde sus iniciosfue realizada directamente por los particula-res mediante la formación de Organizacionesde Usuarios, sin costo para el Estado.

Junto con lo anterior, la libre compra-ventade los derechos de aprovechamiento tambiénfue una usanza normal desde tiempos antiguosy además, fue aceptada en los primeros cuer-pos legales que regularon el aprovechamien-to del recurso hídrico, tales como el Códigode Aguas de 1951.

Por su parte, en la medida que los proyectosde irrigación se hicieron más complejos, el Es-tado fue tomando un rol cada vez más activo enla promoción del riego. Es así como, la Ley deRiego de 1914 dio origen a la Oficina de Rega-dío, que evolucionaría hasta la actual Direcciónde Obras Hidráulicas del MOP (DOH).

Al iniciarse el Gobierno Militar (1973), lainversión pública en riego que bordeaba losUS$ 60 millones anuales, cifra representativadel grado de esfuerzo que había realizado elsector público durante la década anterior(1965-1973), se redujo sustancialmente comoresultado de las políticas de ajuste anti-infla-cionario y de menor intervención del Estadoen la economía (Odepa, 1994). Esta reducciónen la inversión pública en grandes obras deriego fue mantenida durante todo el períododel Gobierno Militar y fue reemplazada poruna política de subsidio directo a los privadospara el desarrollo del riego menor o predial.Ello fue materializado mediante la promulga-ción de la Ley 18.450 (1985), que es un instru-mento de estímulo a la construcción de peque-ñas obras hidráulicas de uso agrícola que per-mite al sector privado obtener subsidios dehasta un 75 % para acceder a infraestructura ysistemas de riego tecnificado.

Desde 1990 en adelante, los gobiernos de-mocráticos han renovado la vigencia de la Ley18.450. Sin embargo, debido a que no resulta-ba posible para los sectores campesinos com-petir con la agricultura empresarial por losfondos asignados a dicha ley, se optó por ha-cer concursos separados para las llamadas “agri-cultura empresarial” y “agricultura campesina”.Además, se desarrollaron otros instrumentosde apoyo directo.

Adicionalmente se retomó la inversión engrandes obras de riego por medio de su finan-ciamiento estatal, agregando a fines de la dé-cada de 1990 el sistema de concesiones aplica-do al riego. En esta última modalidad, un pri-vado se encarga de construir, operar y mante-ner la obra por un período, luego del cual éstavuelve a manos del Estado, y como contrapar-tida tiene el derecho de cobrar a los usuariospara recuperar la inversión. En esta modali-dad también el Estado puede aportar una pro-porción del capital como inversión pública,por los beneficios indirectos y de carácter so-cial relacionados con este tipo de obras.

Sector Hidroeléctrico

En los años 80 se implementó en Chileun sistema de abastecimiento eléctrico basa-do en productores privados independientes,

34


con incentivos de mercado y una planifica-ción estatal de carácter indicativo. Este mo-delo operó sin modificaciones hasta fines dela década de 1990, cuando se mostró la in-eficacia de la regulación del sector en unescenario de sequía. Por esa razón se intro-dujeron importantes modificaciones al mar-co regulatorio aumentando fuertemente lassanciones cuando no se prestaran los servi-cios de suministro. Ello significó un menorincentivo para la realización de proyectoshidroeléctricos , por las incertidumbres hi-drológicas que conllevan, y ha favorecido lasfuentes termoeléctricas, generándose un ace-lerado cambio en la matriz energética, comose señaló anteriormente.

Con el propósito de dar una visión globalde la evolución institucional y jurídica obser-vada en el país, se ha preparado la Tabla 1,donde se han ordenado cronológicamente losprincipales hitos. En dicha tabla se desea des-tacar los siguientes hechos:

a partir del año 1981 y hasta el fin delperíodo se toman diversas medidas orien-tadas a reforzar los aspectos relacionadoscon el desarrollo de mercados, fijaciónde tarifas y de participación de los priva-dos en la provisión de servicios. En estamateria, además se aprecia un refuerzode la función reguladora del Estado des-de al año 1998 en adelante.el desarrollo del marco social se estructu-ra principalmente a partir del año 1989;la creación del marco ambiental se ini-cia el año 1993 y continua por el restodel período estudiado.

distinguiendo entre aquellos que dicen rela-ción con el marco social, productivo y de ser-vicios, y ambiental.

Evolución de la Inversiónen InfraestructuraLa inversión en infraestructura hídrica, du-

rante el período analizado muestra un gransalto a principios de la década de 1990, el cualse manifiesta en los distintos sectores usuarios.A continuación se hace una breve reseña dedicho proceso por cada sector.

El sector sanitario chileno se ha caracte-rizado por presentar un proceso de inversióncreciente desde los inicios de la década de1990, de modo que los niveles de inversióndel orden de los US$ 50 millones de la déca-da de los 80, se duplica a principios de los90 y crece sostenidamente hasta llegar en elaño 2002 a invertir 368 millones de dólares.Cabe destacar que el significativo incremen-to que tiene la inversión a partir del año 2000se relaciona estrechamente con el procesode privatización y la consiguiente implemen-tación de los planes de construcción de plan-tas de tratamiento de aguas servidas urbanas.En efecto, alrededor del 53% de la inversióndel año 2002 corresponde a tratamiento deaguas servidas y un 39% a infraestructurapara agua potable y alcantarillado (Figura 2).Al respecto es importante señalar que, justa-mente, el proceso privatizador tuvo su fun-damento en la necesidad de financiar losplanes de desarrollo de las empresas sanita-rias, los cuales de acuerdo a la normativaaprobada obligaban a realizar dichas inver-siones, de modo que los interesados en ad-quirir las empresas asumían directamenteese compromiso.

En la actualidad, el programa de inversio-nes en tratamiento de aguas servidas está enpleno desarrollo. Como muestra de ello, sepuede señalar que la cobertura de tratamien-to del año 1998 fue calculada por la SISS en16,7 %, el año 1999 alcanzó al 19 % y las metasde futura cobertura son de 81,8 % para el año2005 y de 98,4 % para el año 2010

De hecho, en Chile la inversión total enel sector sanitario es alta, vista como propor-ción de la inversión pública total, compara-do con el resto de América Latina. Por ejem-plo, se puede señalar que las inversiones sa-nitarias representaron un 9,8 % de la inver-sión pública del período 1995-1998 (exclu-yendo la inversión de empresas estatales pro-ductoras de bienes), lo cual es un porcenta-je elevado de acuerdo a estándares latinoa-mericanos. En Chile, las tasas de mortalidadinfantil y de menores de 5 años, son bajas,ocupando el primer lugar entre los países la-tinoamericanos, con valores comparables alos de países desarrollados. No cabe dudaque los servicios sanitarios chilenos han te-

35


TABLA 1Cambios jurídicos e institucionales relativos al sector hídrico

36


nido una contribución relevante en los índi-ces de Salud alcanzados (Cepis, 2000).

El sector rural en Chile no es atendido porlas empresas de servicios sanitarias, sino quepor un programa especial del Ministerio deObras Públicas, creado en 1964 como unarespuesta a los altos índices de morbilidad ymortalidad infantil en dichos sectores. Eneste programa entre los años 1964 y 1981 seinvirtieron 43 millones de dólares, lográn-dose una atención de 328 localidades. A par-tir de ese momento se intensificó el progra-ma, lográndose en la década del 80 una in-versión de US$ 59 millones con un total de473 localidades, lo que llevó la cobertura poragua potable rural al 70%. Sin embargo, enla década de 1990 se hizo un esfuerzo de in-versión social aún mayor atendiendo a 636localidades, con una inversión de US$ 169millones, lo que significó triplicar la inver-sión con respecto al período anterior, y cu-brir las necesidades de agua potable de másde un millón doscientos mil habitantes paralograr casi el 100% de cobertura (MOP,2001).

En relación con la infraestructura hidráuli-ca de riego mayor, como se ha señalado, duran-te la década de 1980 prácticamente no se reali-zaron este tipo de obras producto de la políticaeconómica restrictiva adoptada y la escasa valo-ración que se le dio a las grandes obras de riegocomo herramienta de desarrollo. A contar de1990, se retomó la inversión en grandes obrasde riego, con una inversión en la década 1990-99 que alcanzó los US$ 410 millones.

No obstante lo anterior, el riego intrapre-dial ha presentado un importante desarrolloen las últimas dos décadas producto de la in-versión resultante de la entrada en vigencia dela Ley de Fomento al Riego y Drenaje (Ley Nº18.450) en 1986. Esta ley permite al sector pri-vado obtener subsidios de hasta un 75 % paraacceder a infraestructura y sistemas de riegotecnificado para proyectos de un máximo de350 mil dólares aproximadamente. El sistemaopera mediante concursos públicos y, en lapráctica, el porcentaje de bonificación ha fluc-tuado entre el 75% y 30% dependiendo de lacantidad de proyectos postulados a cada con-curso. Los recursos destinados a este progra-ma han crecido en forma sostenida, pasandode valores anuales en torno a los US$ 7 millo-nes en 1990 a US$ 30 millones el año 2000,completando para el período 1986-2002 untotal bonificado de US$ 234 millones. Cabedestacar que las inversiones complementariashechas por los privados alcanzó en el mismoperíodo a US$ 179 millones.

Tal como se ha señalado previamente, enChile la inversión en proyectos de generaciónhidroeléctrica es materia de iniciativa privaday los privados son libres de invertir en genera-ción termoeléctrica o hidroeléctrica según susexpectativas. Como consecuencia de la dispo-nibilidad de gas natural importado desde Ar-gentina, del riesgo de sequía al que están afec-tos los proyectos hidroeléctricos y sus sobre-costos ambientales, la inversión en nuevos pro-yectos hidroeléctricos ha disminuido en for-ma drástica en favor de proyectos termoeléc-

Figura 2Inversión promedioanual en el sectorsanitario en Chile(Millones de US$)

37


tricos durante la segunda mitad de la décadade 1990.

IMPACTOS DE LA ESTRATEGIADE DESARROLLO SOBRE LA GESTIÓNDEL AGUAImpactos sobre el volumen de la demandaEl crecimiento económico y el aumento de

las actividades productivas ligadas a la exporta-ción han generado un nuevo escenario para lademanda por recursos hídricos en aquellos sec-tores económicos, destacados en este trabajo, enlos cuales el agua es un factor de producciónimportante. A continuación se hace un breveanálisis de la evolución de cada uno de ellos.

Agricultura

Como es sabido, la agricultura de riego enChile, con una superficie regada del orden delas 1.100.000 há, es el sector usuario de mayorimportancia y representa un 85% de los usosconsuntivos. Sin embargo, la información esta-dística muestra que el desarrollo exportadoragrícola no ha estado relacionado con un au-

mento significativo de la superficie regada, sinomás bien con una redistribución en el uso de lasuperficies regadas existentes. Sin perjuicio delo anterior, se reportan estadísticas de superfi-cies incorporadas al riego durante la década de1990 de alrededor de 15 mil hectáreas por con-cepto de obras de riego a nivel extrapredial(MOP, 2001) y 22 mil hectáreas por conceptode obras de riego producto de la Ley 18.450 13 yse puede afirmar que en valles de la zona nortey centro del país la superficie regada ha aumen-tado por el cultivo de laderas debido al riegode frutales y viñas ligadas a la exportación.

Sin lugar a dudas, el cambio más significa-tivo generado por la agricultura de exporta-ción ha sido el incremento explosivo de la de-manda por aguas subterráneas, debido a susventajas en relación con su disponibilidad,ubicación, seguridad de abastecimiento y ca-lidad. Para ilustrar esta situación, se puedeseñalar que los derechos de aprovechamien-to otorgados para aguas subterráneas en lazona más árida del país (esto es, de la RegiónMetropolitana al norte), para uso agrícola, seha multiplicado por 7 entre los años 1987 y2003 (Figura 3).

Figura 3N° acumulado de pozos vigentes ingresados desde lai region a la region metropolitana con uso para riego

38


Minería

La minería representa del orden del 5%demandas de recursos hídricos en Chile, lasque se localizan, en general, en zonas del paísen que el recurso es más escaso, por lo cual suimportancia en ciertas regiones es especial-mente relevante.

En el período estudiado, en base a los ante-cedentes disponibles, se puede estimar que elconsumo neto del agua se ha incrementadodesde 1980 entre un 30 y un 80%, a pesar deque la producción alcanzó un valor del ordende tres veces el inicial. Considerando la esca-sez de los recursos hídricos en las zonas don-de se localiza la actividad minera, la demandaque no pudo ser abastecida por los mejora-mientos de eficiencia se debió abastecer conrecursos hídricos subterráneos. Lo anterior, hasignificado, en paralelo al desarrollo minero,el desarrollo de una intensa y costosa activi-dad de exploración hidrogeológica por partede las empresas lo que se refleja en la solicitudde numerosos derechos de aprovechamientode agua, los que suman un caudal de aproxi-madamente 10 m3/s, situación que se apreciaen la Figura 4.

Industrial

La demanda industrial en Chile está vin-culada principalmente a la producción de ce-lulosa y papel (30% de la demanda), la in-dustria metalúrgica (30% de la demanda) yla industria química (15% de la demanda)(Brown, 2003).

En especial, el crecimiento de la industriade la celulosa, se asocia a un aumento, delotorgamiento de derechos de aprovechamien-to de agua, aunque se observa un retraso devarios años entre los incrementos de produc-ción y el requerimiento de nuevos derechospor 25 m3/s, lo que pudiera explicarse porun mejor aprovechamiento de los recursosque ya existían en la industria.

Acuicultura

Tal como se ha señalado previamente unaactividades que ha crecido mucho en la déca-da de 1990, es la piscicultura. Esta actividadrequiere para las primeras fases de desarrollode los peces, derechos de agua que se otorgancon el carácter de no-consuntivos, puesto quelo que interesa son flujos de aguas dulces y lim-

Figura 4Derechos de aguasolicitados para usominero y producción decobre en Chile

39


pias que son conducidos a los estanques decultivo y luego son devueltas a los cauces natu-rales. En la Figura 5, se presenta la evoluciónen el tiempo de la concesión de derechos parapiscicultura, la cual tiene una estrecha relacióncon la producción sectorial.

Uso sanitario

El impacto sobre las demandas en el casodel sector sanitario es de diversa índole. Debi-do al moderado crecimiento de la población,a las elevadas coberturas de abastecimientoiniciales, y a las mayores eficiencias de aprove-chamiento, en las últimas décadas el volumende agua demandado se ha incrementado sóloen forma marginal. Sin embargo, el fuertedesarrollo inmobiliario asociado a balneariosy a zonas de expansión de las ciudades, unidoa un mayor nivel de exigencia de la poblaciónen relación con la seguridad del servicio ( pre-ocupación puesta en evidencia por las sequíasde la década de 1990) ha llevado a las empre-sas de servicios sanitarios a incrementar fuer-temente su demanda por recursos subterrá-neos, cuadruplicándose el número de pozosdesde la década de los 80 (Figura 6).

Impactos sobre el manejo del aguaLa evolución general de la actividad so-

cioeconómica no sólo ha influido en el volu-men total de los requerimientos de los recur-sos hídricos, sino también en la forma comoeste es gestionado por los usuarios.

En el sector del riego, el principal impactoha sido la significativa incorporación, en espe-cial en las zonas agrícolas asociadas a produc-tos de exportación, de los nuevos métodos de“riego tecnificado”, incluyendo entre ellos elriego por goteo, el riego por microaspersión yel riego por aspersión. Es importante señalarque normalmente este cambio tecnológico noha sido provocado por el propósito disminuirel consumo de agua, sino para implementarnuevas prácticas agronómicas o de cultivo,complementarias al riego, tales como la ferti-gación y control de malezas, y muy especial-mente, porque la entrega controlada de hu-medad a las plantas es fundamental para lo-grar productos de calidad que puedan com-petir con éxito en un mercado global. Es el

caso, por ejemplo, de la producción de vinosfinos, los cuales requieren un manejo del rie-go extremadamente sofisticado.

De acuerdo a lo anterior, al año 1997 ya sehabían superado las 100.000 há de riego tec-nificado. Por su parte, la bonificación estatalde la Ley 18.450 permitió la tecnificación delriego de 53.000 há en una década (1993-2002)(Figura 7).

Entonces, en definitiva, se puede señalarque la agricultura chilena ha seguido el cami-no de cambiar su estructura de cultivo haciacultivos de alto valor y de menor utilizaciónde recursos hídricos, y adicionalmente, el sec-tor ha invertido en riego tecnificado de mane-ra de poder aplicar las técnicas agronómicasmás avanzadas. Todo ello, ha aumentado laeficiencia de riego a nivel predial. Además, losexcedentes de agua generados en este proce-so, han permitido suministrar mayor seguridadde riego a los cultivos de alto valor o ampliar,en forma localizada, las superficies regadasaprovechando terrenos marginales.

El manejo del agua en la minería tambiénha cambiado drásticamente en los últimos 20años aumentado sostenidamente la eficienciade aprovechamiento. La principal fuerza queha impulsado dicho cambio es la escasez rela-tiva del recurso, originada en el aumento dela producción de cobre y la ausencia de fuen-tes alternativas de bajo costo. Lo anterior, enel marco institucional vigente ha aumentadoel valor de los derechos de agua y ha sido unincentivo económico efectivo para el incre-mento de la eficiencia en el uso del recurso.Es así como, al año 2000, se llegó a un consu-mo medio de 0,75 m3 por tonelada de mineraltratado para la industria del cobre en Chile, elque a inicios de los 80 era cercano a los2 m3/ton. Esta tendencia se espera que se man-tenga, de modo que el sector se ha puestocomo meta futura alcanzar un estándar me-dio de consumo de 0,5m3 por tonelada de mi-neral tratado (Consejo Minero, 2002).

En la industria, también existen indicios deque la eficiencia de uso de agua está aumen-tando. Por ejemplo, la industria de la celulosaen la actualidad consume sólo 40 m3 de aguapor tonelada de producto, mientras que en ladécada de 1980 el consumo era de alrededorde 130 m3/ton.

40


Figura 5Número de derechos solicitados para piscicultura yexportaciones de truchas y salmones (miles detoneladas)

Figura 6N° acumulado de pozos vigentes ingresados desdela i region a la region metropolitana con uso paraagua potable

41


En el sector doméstico no se observan cam-bios de eficiencia muy significativos, aun cuan-do la “empresa modelo” considera niveles depérdidas del 20% (este valor incluye tanto pér-didas físicas como de carácter comercial, porno facturación), valor sustantivamente supe-rior al promedio actual de 31.7%, y ello signi-fica un incentivo para las empresas, ya que nopueden traspasar a tarifas el costo de pérdidasmayores al de la “empresa modelo”.

Impactos sobre el medio ambienteEl desarrollo económico del país y sus políti-

cas públicas pueden generar impactos sobre elmedio ambiente asociados a la realización deobras específicas, así como de una forma másgeneral por la magnitud de las extracciones deagua del conjunto de los usuarios, las que pu-dieran afectar la integridad de los ecosistemas,o por el vertido de sustancias contaminantes.

Extracción de aguas superficiales

El aumento de los aprovechamientos deagua desde cauces superficiales, originado enlas nuevas demandas, ha sido relativamente

marginal considerando que la mayor parte delas aguas superficiales ya eran aprovechadasdesde principios del siglo XX. De este modo,en la mayoría de los cauces existe un pasivoambiental, que en el período de análisis, se hamantenido sin variación. Los únicos aprove-chamientos nuevos de gran magnitud corres-ponden a los hidroeléctricos. En este caso sepuede señalar que los desarrollos realizadoshasta principios de los años 90 en ausencia denormativas ambientales, presentan evidentesdebilidades en la conservación del medio am-biente. Es así que centrales hidroeléctricascomo Colbún-Machicura, Alfalfal, Loma Lar-ga y Pehuenche no cumplen exigencias de cau-dales mínimos y la Central Canutillar ha teni-do graves impacto sobre las riberas del LagoChapo. Por su parte, la Central Pangue, inau-gurada a fines de los 90, y más recientementela Central Ralco, ya incorporan exigenciasambientales en su diseño.

Explotación de aguas subterráneas

Como se ha señalado, desde los años 90 elincremento de las solicitudes de derechos deaprovechamientos de aguas subterráneas ha

Figura 7Evolución de lasuperficie anualbeneficiada por la Leyde Fomento al Riego

42


sido explosivo, considerando que las aguassuperficiales en la mayor parte del país estáncomprometidas con los actuales usuarios y lasventajas en costos, seguridad, localización ycalidad que generalmente presentan las aguassubterráneas.

La sustentabilidad de la extracción de re-cursos hídricos desde los acuíferos dependede los caudales de recarga de los mismos. De-bido a ello, en Chile la autoridad regulatoriadebe determinar la capacidad de explotaciónde cada acuífero y cuando los derechos otor-gados se acercan a dicha capacidad se dejande entregar nuevas concesiones. Como la de-manda ha crecido durante las últimas déca-das, a partir de los años 90 la autoridad hasuspendido la constitución de nuevos dere-chos en un número creciente de acuíferos enlos cuales los derechos ya otorgados comple-tan su disponibilidad, estando en la actuali-dad en esas condiciones unos 40 sectores acuí-feros (Figura 8)

En todo caso, es de interés destacar que nose registran en general procesos acelerados,fuera de control, de sobreexplotación de aguassubterráneas, además, el riesgo de sobreexplo-tación ha sido evitado en gran medida debidoa que los aumentos de demanda de aguas sub-terráneas se han producido en la década de1990, justamente cuando la política de gestiónde los recursos hídricos incorporó la variableambiental y reforzó la capacidad regulatoria

de las instituciones vinculadas al recurso, aun-que ello no ha evitado fuertes tensiones entorno al tema.

Contaminación de las aguas

La falta de información no permite haceruna evaluación global de la evolución de losproblemas de contaminación. Sin embargo,existen antecedentes que ilustran la fluctuaciónde las fuentes actuales o potenciales de conta-minación por sector usuario y la evolución dealgunos indicadores de calidad de aguas.

No cabe duda que históricamente las aguasservidas domésticas de las ciudades han sidolas principales fuentes de contaminación delas aguas en Chile; sin embargo hasta media-dos de la década de los años 90 no existió nin-gún esfuerzo real por controlarlas. Como seseñaló en el punto 3, esta situación está sien-do rápidamente corregida. Es así como las pri-meras normas ambientales dictadas han sidolas referentes al sector sanitario, establecién-dose metas de avance gradual en el tratamien-to de aguas servidas que implican que al año2010 se tratarán más del 98% de las aguas ge-neradas por el sector urbano, para lo cual sepromovió una política de privatización de lasempresas sanitarias asociadad a la construcciónmasiva de plantas de tratamiento.

El desarrollo minero en Chile y en particu-lar en la producción de cobre, principal activi-

Figura 8Número de acuíferoscuyos recursosdisponibles han sidoentregados en sutotalidad en concesión ypor tanto, se encuentranagotados

43


dad minera del país, significa una presión so-bre el medio ambiente por la emisión de con-taminantes minerales tales como el cobre, elmolibdeno, el arsénico y los sulfatos. Sin em-bargo, no siempre es fácil establecer la pro-porción de los contaminantes que son causa-dos por las actividades humanas ya que la pre-sencia natural de minerales en la Cordillerade Los Andes determina que las aguas, en par-ticular en la zona norte del país, presenten al-tos niveles naturales de minerales tales comoel cobre y el arsénico.

Sin perjuicio de lo señalado, es indudableque la actividad minera creó históricamentegraves problemas ambientales, en especial porla contaminación de las aguas. Sin embargo, amediados de la década de 1980 el sector mine-ro y la sociedad en su conjunto comienzan adar claras señales de una toma de concienciade la importancia de la variable ambiental entoda la cadena productiva, proceso que se re-fuerza con la evolución política e institucionalde la década de los 90, ya expuesta. Es así como,paulatinamente, se pone fin a los problemas máscríticos de contaminación (en ocasiones orde-nados por fallos judiciales), y entran en opera-ción tranques de relave modernos con estánda-res ambientales adecuados en los principalescentros mineros (Salvador, Chuquicamata, An-dina, El Teniente, La Disputada y otros), loscuales habían funcionado con inconvenientespor muchos años. De este modo, la contamina-ción directa de las aguas al año 2000 en la granminería se encuentra controlada casi totalmen-te, aunque persisten problemas relacionadoscon las explotaciones más pequeñas y con de-pósitos mineros abandonados.

Los residuos industriales líquidos (RILES),por su parte, han mostrado una incipiente evo-lución positiva en algunas actividades asocia-das a la exportación (celulosa) y a contar de laentrada en vigencia de las nuevas leyes ambien-tales. Sin embargo, hay que recordar que di-cha normativa será completamente exigiblesólo desde el año 2006 y aún no se conoce elgrado de cumplimiento que alcanzará. Por otraparte, hay que destacar la aparición recientede nuevas fuentes contaminantes asociadas ala acuicultura, en especial en ríos y lagos de lazona sur, la cual ha sido motivo de crecientepreocupación.

En la Figura 9 se muestra la evolución de laconstrucción de plantas de tratamiento deaguas servidas y RILES. Es importante señalarque en el caso de las aguas servidas el númerode plantas, al no considerar su tamaño, no re-fleja adecuadamente el acelerado aumento decobertura de tratamiento observada desde elaño 2000 en adelante.

En relación con las fuentes contaminantesoriginadas en la actividad agrícola, consistenteprincipalmente en nutrientes (fertilizantes denitrógeno y fósforo) y pesticidas, se puede ob-servar que existe una tendencia a un aumentosostenido de su consumo. En efecto, los datospara el período 1980 y 1997 muestran que eluso de nutrientes nitrogenados se triplica y lasimportaciones de pesticidas se quintuplican.

Respecto al impacto de estas fuentes conta-minantes en el estado del medio ambiente esdifícil tener conclusiones definitivas, ya que noexisten estudios que muestren en forma com-pleta la evolución de la calidad de los recursoshídricos a lo largo del período de análisis y,además se observan importantes vacíos de in-formación, de modo que sólo es posible teneralgunas ideas generales acerca de las principa-les tendencias. En este sentido, más allá de si-tuaciones aisladas, se puede estimar que loscambios observados no han sido de gran mag-nitud, entre otras, por las siguientes razones:

Los nuevos proyectos mineros e indus-triales se han realizado en un marco deexigencias ambientales más rigurosasLos posibles mejoramientos originadosen la construcción de plantas de trata-mientos de aguas servidas y residuos in-dustriales líquidos, en general no hanalcanzado a hacerse efectivos a nivel delos registros de calidad en los cauces na-turales, ya que se trata de inversiones re-alizadas al final del períodoEl natural retardo de los procesos de con-taminación asociados al uso de fertilizan-tes y pesticidas

Con las limitaciones ya señaladas, según elmonitoreo de la red nacional que opera laDGA y de otros controles menos sistemáticos,se puede estimar que la evolución de la cali-dad de aguas en ríos y lagos muestran la sigui-entes tendencias generales:

44


Algunos ríos del norte chico muestranun incremento moderado de nutrientesen su curso inferior, tendencia que no seobserva en los cauces de la zona centraly sur.La red de monitoreo de lagos entregaevidencias de un aumento de nutrientes,aun cuando los grandes lagos mantienensu condición oligotrófica.Recientemente, ha comenzado a obser-varse un mejoramiento de las condicio-nes de contaminación microbiológica enlos principales ríos como resultado de laconstrucción de plantas de tratamiento.Asimismo, el contenido de metales hacomenzado a declinar en algunas cuen-cas en las que se han hecho inversionespara controlar la contaminación origina-da en la actividad minera (río Cachapoal,río Salado)En la Región Metropolitana, existen áre-as que muestran la contaminación de lasaguas subterráneas por nitratos, fenóme-no principalmente asociado al pasivoambiental que generan décadas de rie-go con aguas servidas y de botaderos debasura sin control.En el caso de los pesticidas, no existe in-formación suficiente para realizar un di-agnóstico de la situación nacional.

Impactos sobre la productividad económicade los recursos hídricosLa productividad del recurso hídrico se

puede definir como la cantidad de bienes ob-tenidos con un cierto volumen de agua. Deeste modo, en la medida que el recurso hí-drico es usado más eficientemente por lossectores productivos, la productividad resul-tante del recurso hídrico es más alta. Ade-más, la productividad económica del recur-so hídrico puede incrementarse como resul-tado de la aplicación del agua a la produc-ción de bienes más valiosos, situación queen Chile es significativa (para el período deanálisis) en la agricultura. Otros sectoreseconómicos que han abastecido, en general,sus nuevas demandas con recursos que esta-ban inexplotados y transferencias de dere-chos de aprovechamientos que estaban endesuso o con un uso muy marginal no se in-cluyen en este análisis.

En el ámbito minero e industrial, en aquellasactividades donde se han producido importan-tes aumentos de eficiencia, ello implica una ma-yor productividad del uso de los recursos hídri-cos. Ese es el caso de productividad estimada parala minería del cobre, estimada según la informa-ción publicada por el Consejo Minero, por Co-delco y por Minera Escondida, que ha pasadode un valor de aproximadamente 4 a 12 ton decu por 1000m3 de agua en el período 1982- 2002.

Figura 9Número de acuíferoscuyos recursosdisponibles han sidoentregados en sutotalidad en concesión ypor tanto, se encuentranagotados

45


Del mismo modo, por ejemplo, en ese períodola industria de la celulosa pasó de una produc-ción de 8 ton por 1000 m3 a 25 ton.

En el caso de la actividad agrícola, la pro-ductividad ha aumentado en la medida que sehan incorporado al riego tecnificado nume-rosas superficies, que los rendimientos porhectárea son cada vez más altos, producto dela incorporación de nuevas tecnologías de pro-ducción, y porque el agua se aprovecha cadavez más en productos de alto valor. No obstan-te que no se dispone de estimaciones que con-sideren todos los efectos combinados en for-ma simultánea, se puede observar que los cul-tivos de alto valor tales como frutales, las hor-talizas y las flores han aumentado significativa-mente en las últimas décadas y los de bajo va-lor han disminuido fuertemente (Tabla 2). Seespera que la tendencia descrita se mantengaen el futuro; en particular en años recientes seobserva un significativo aumento de la super-ficie plantada de viñas, tendencia que no al-canzó a ser reflejada en esa información.

Transferencias virtuales de aguaEn la medida que hay comercio internacio-

nal de bienes cuya producción involucra usode recursos hídricos hay trasferencias virtua-les de aguas entre países. En otra palabras,cuando un país importa un producto, evitatener que usar una cierta cantidad de recur-sos hídricos en su producción y un país expor-tador como Chile también es un exportadorvirtual de agua. En esta materia se ha hechoun ejercicio, obviamente de carácter prelimi-

nar, con el objetivo de evaluar el agua involu-crada en la producción de cobre y de la frutafresca exportadas al resto del mundo.

En el caso de la minería del cobre, los ante-cedentes de producción y eficiencia permitenestimar en los últimos años, una transferenciavirtual de agua al año de alrededor de 400millones de metros cúbicos lo cual equivale entérminos de caudal continuo a unos 13 m3/s.

La estimación aproximada del agua asocia-da a la exportación frutícola de Chile, calcula-da sobre la base del consumo de agua repre-sentado por la evapotranspiración media portonelada de producto final de los cultivos fru-tales más importantes, entrega un volumenanual de 1400 millones de metros cúbicos enlos últimos años, lo cual en términos de cau-dal equivale a unos 44 m3/s.

En síntesis, se puede señalar que el país rea-liza una transferencia de agua que aumentajunto al esfuerzo exportador, transferencia quepuede incrementarse adicionalmente en lamedida que pasa desde una base concentradaen cobre hacia una base más diversificada enproductos tales como la fruta de exportaciónque requieren mayores cantidades de agua portonelada de producto exportado.

Nivel de conflictosEl impacto que ha tenido el proceso en el

nivel de conflictos del sector resulta especial-mente difícil de evaluar en términos objetivos,con el nivel de información disponible. Al res-pecto, existe una apreciación bastante gene-

Fuente: CORFO 1998.

TABLA 2Cambios de uso del suelo entre la III y X Región en Chile, en el período 1986 - 1995

46


tente básicamente en su apertura al exterioren el marco de una economía de mercado li-gada, además, a los recursos naturales. Ello, seaprecia en la fuerza que adquieren las deman-das asociadas al sector exportador.

Para ilustrar esta idea, se puede señalarque: sin un período de auge en la produc-ción cuprífera ni frutícola, sin los mayoresniveles de vida alcanzados, que inciden eldesarrollo inmobiliario en el litoral, y en nu-merosos otras manifestaciones, la presión so-bre las demandas de Santiago al norte seríacompletamente distintas y el valor del aguasustancialmente más bajo. Del mismo modo,la explosiva demanda de aguas subterráneasen ese sector, con todos los conflictos aso-ciados no habría existido.

En otra palabras, la naturaleza de los pro-blemas asociados a los recursos hídricos habríasido sustancialmente diferente tanto en su in-tensidad como en sus características si el paíshubiera optado por otra alternativa de creci-miento. Por lo mismo, un Plan de Gestión delos Recursos Hídricos necesariamente debecomenzar preguntándose acerca de las estra-tegias de desarrollo que ha puesto (o esperaponer) en marcha el país.

Concepciones políticas generalesy políticas de aguaLas políticas sobre los recursos hídricos y

sus usos son el resultado de un complejo jue-go de fuerzas al interior de la sociedad, cues-tión que se observa con claridad en el casochileno. De dichas fuerzas, sólo algunas corres-ponden al sector hídrico propiamente tal, co-rrespondiendo las principales a otras dinámi-cas de la sociedad, en especial a las visionespredominantes en el ámbito ideológico y enrelación con la estrategia de desarrollo másconveniente para el país.

Desde esta última perspectiva, en Chile sedistingue un período hasta el año 1990, en elcual las políticas se diseñan en el marco de ungobierno autoritario, con una concepción de-cididamente neoliberal, confianza total en elfuncionamiento de los mercados, muy escasaregulación de los mismos, minimización del roldel estado y de la necesidad de planificación,débil presencia de las demandas sociales y de

ralizada de que paulatinamente se ha desarro-llado una cierta judicialización de los conflic-tos de agua, dejando de lado las instancias pre-vias de resolución que se identifican en el di-seño de la actual legislación de aguas. Sin em-bargo, los escasos indicadores cuantitativosdisponibles (tales como el número de recur-sos de reclamación presentados contra las re-soluciones de la Dirección General de Aguas),no lo confirman, con la excepción de las con-troversias levantadas últimamente en relacióncon las solicitudes de derechos sobre aguassubterráneas.

No obstante, considerando la extrema len-titud de los procesos, su costo para los usua-rios y la baja especialización de los tribunales,que hace impredecible el resultado de las con-troversias, probablemente un análisis en pro-fundidad pudiera detectar un cierta pérdidade oportunidades de desarrollo asociadas a estacausa y problemas de inequidad en el acceso alos recursos de agua originados en asimetríasen las posibilidades de defensa legal de distin-tos usuarios.

REFLEXIONES EN RELACIÓNCON LA EXPERIENCIA DE CHILEEn el presente capítulo, se hace una re-

flexión general que busca recoger las conclu-siones, comentarios y lecciones que se puedendesprender de la experiencia de Chile en losúltimos 20 años.

El “problema” del agua como resultadode una estrategia de desarrolloLos antecedentes entregados muestran que

en un escenario en el cual un país no se desa-rrolla en lo económico ni en lo social el temadel agua no se presenta como un desafío a lasociedad. Por el contrario la situación cam-bia radicalmente cuando comienza a crecer.En efecto, se aprecia una clara correlaciónentre el crecimiento del país y sus demandasde agua y en la emergencia de los temas am-bientales ligados a la explotación de los re-cursos naturales.

Además se puede estimar que, en el caso deChile, ello está fuertemente definido por unadeterminada estrategia de desarrollo, consis-

47


los temas ambientales y de aquellos asociados alas minorías étnicas. En dicho período, se ob-serva un fuerte desarrollo de las políticas aso-ciadas a la creación de mercados, a la desregu-lación de estos, a establecer el predominio dela iniciativa privada, a la recuperación de cos-tos para el financiamiento autónomo de los ser-vicios y a otras con dicha orientación.

En un segundo período, que se inicia en 1990con los gobiernos democráticos, sin abandonarlas estructuras económicas desarrolladas en elperíodo anterior, las políticas tienden asignarun mayor rol al estado, a la regulación de losmercados, al tema ambiental e indígena y a laatención de las demandas sociales y, además,surge una concepción que busca la materializa-ción de una alianza público-privada para la pro-visión de bienes y servicios. Estos distintos pe-ríodos se reflejan tanto en las iniciativas de or-den institucional y jurídico como en la evolu-ción de la inversión pública.

Como se ha señalado, estos períodos co-rresponden al peso relativo de las concepcio-nes ideológicas que controlaron el procesopolítico en el país, sin ninguna relación espe-cífica con el tema hídrico. Sin embargo, evi-dentemente, además de dicho marco gene-ral, influyen a favor de incorporar ajustes a loexistente, las condiciones particulares que sepresentan en un momento dado en la diná-mica interna del sector hídrico. Esas condi-ciones particulares, hacen muchas veces ladiferencia para que determinados cambiossean factibles.

Ejemplo de lo anterior son los cambios enlos sistemas regulatorios del sector sanitario ydel sector energético, como resultado de lavulnerabilidad que mostraron en períodos desequía en la segunda mitad de los 90. En esaocasión, las atribuciones de los organismosreguladores y el valor de las multas por incum-plimiento se reforzaron notablemente. Inclu-sive, ello tuvo impactos en áreas relacionadas,como por ejemplo en el cumplimiento de lasnormas de RILES, las que ya existían pero eraneludidas fácilmente.

Globalización y AguaInteresa analizar específicamente la inte-

racción de la dinámica del sector hídrico en

relación con los procesos de globalización Alrespecto, el principal aspecto que debe sertomado en consideración es que junto al en-vío de productos a otros países, se incorporaen forma encubierta la exportación de recur-sos hídricos, en los productos exportados. Esteefecto, se puede estimar en forma preliminardel orden de los 1900 millones de m3 al añosólo en exportaciones de cobre y frutas, lo queequivalente a un caudal continuo de 60 m3/s. Este flujo, además tiene su origen en granmedida en cuencas con escasez de agua, loque le da un mayor valor al recurso y lo hacecompetitivo con el resto de las demandas in-ternas (agua potable, agricultura para el mer-cado interno, etc.).

Además, como se ha indicado, la competen-cia en un mercado global, supone en muchoscasos un elevado grado de tecnificación del ma-nejo del agua, el cual se produce no sólo poruna dinámica asociada al agua, sino por las ven-tajas competitivas que se obtienen en el produc-to. Esto se observa con claridad en la tecnifica-ción de la agricultura. Por ejemplo, el manejoaltamente sofisticado del agua en las viñas, quesupone altísimas eficiencias, tiene por propósi-to obtener vinos de elevada calidad (y de altovalor), sin que los ahorros de agua sean rele-vantes en la toma de decisiones de inversión.

La necesidad de acceso a mercados globa-les, también ha afectado las tecnologías deaprovechamiento, dado la necesidad de exhi-bir certificaciones internacionales que prote-jan su ingreso a otros mercados. De ese modo,es frecuente que dichos actores vayan más alláde las exigencias nacionales. Es así como se hanacordado distintos programas de producciónlimpia por sectores de actividad (minería, agri-cultura, celulosa, etc.).

Otra dimensión del proceso de globalizacióntambién se relaciona estrechamente con el flu-jo de capitales y la construcción de marcos nor-mativos estables y no discriminatorios que pro-tejan las inversiones, en especial las extranje-ras. En este sentido, en algunos sectores hídri-cos el proceso ha reforzado las inversiones ex-ternas (sanitarias, hidroelectricidad) aceleran-do significativamente la materialización de cier-tas políticas hídricas y en otras ocasiones inclu-so ha cambiado el escenario de demandas deagua, como es el caso del impacto de la impor-

48


tación de gas natural, lo cual ha significado uncambio sustantivo de la matriz energética.

Visiones integrales y gradualismo.Importancia del factor temporaly de la oportunidadLa observación del caso chileno permite

reflexionar acerca de las estrategias que sonmás efectivas para promover un cambio en elámbito normativo e institucional.

En efecto, en el caso de Chile, no cabe dudaque la institucionalidad vigente es el resultadode la evolución compleja de las fuerzas presen-tes en la sociedad y de los desafíos que van sur-giendo junto al crecimiento, y no el resultadode un diseño único y una estructura concebidacoherentemente desde el primer momento. Enotras palabras, se trata del resultado de un pro-ceso de perfeccionamiento y complementaciónde los vacíos del diseño original.

Aún más, se ha podido observar que los efec-tos, positivos o negativos, de las políticas sepueden presentar con ostensibles retrasos y enforma extremadamente heterogénea según seala zona geográfica del país que se analice y elsector usuario.

Por ejemplo, el incremento de solicitudes dederechos de aprovechamiento de agua se tornaexplosivo varios años después de iniciarse el pro-ceso de aumento productivo, posiblemente porla subutilización de derechos que ya se poseían.Asimismo, las primeras limitaciones para el ac-ceso de nuevos usuarios a los acuíferos para evi-tar sobreexplotación son muy posteriores, ya quetambién existía una capacidad subutilizada, y losverdaderos impactos de las nuevas extraccionesaún no se hacen efectivos por los tiempos pro-pios de los procesos físicos involucrados.

De la misma manera el desarrollo de un mer-cado de aguas activo en el ámbito agrícola, pre-visto en las modificaciones en el año 1981, aúnno se hace realidad (salvo excepciones), sin em-bargo, por el contrario, las dificultades asocia-das al erróneo diseño de la legislación en la cons-titución de derechos originales se manifestó confuerza desde muy temprano en el ámbito de lageneración hidroeléctrica. En otras áreas tam-bién se observan situaciones semejantes, porejemplo, las debilidades del marco regulatorioen el ámbito sanitario e hidroeléctrico sólo apa-

recen en forma evidente con motivo de perío-dos de sequía de la segunda mitad de la décadade los 90. A su vez, materias que, en un análisistécnico pudieran ser de gran interés, como latemática de la gestión integrada de los recursoshídricos estuvo casi completamente ajena a losactores hasta hace muy pocos años y de hecho,en 1996 se optó por retirar una modificación le-gal que planteaba la creación de “Corporacio-nes Administradoras de Cuencas”, aunque espreciso señalar que en distintas disposiciones le-gales y reglamentarias se ha ido incorporandoparcialmente una visión más integral de la ges-tión del agua y la legislación considera la com-petencia entre usos de diferente naturaleza a tra-vés de los mecanismos de mercado, buscando lamaximización económica en el uso del recurso.

Lo anterior sugiere que, en determinadascondiciones, puede ser adecuada una estrate-gia de cambio del sector hídrico paso a paso,presidida por un criterio realista y pragmáticoque atienda lo urgente y posible, antes que elplanteamiento de reformas globales concebi-das como una suerte de “integrismo hídrico”,que apuntan a resolver problemas que no soninmediatos o situaciones hipotéticas que sepudieran presentar en un futuro muy poste-rior, sobre los cuales la sociedad aún no haadquirido suficiente conciencia (aunque seanclaros para los especialistas) o no dispone demedios para darles solución efectiva.

Políticas, Financiamiento y Crecimiento.La implementación de las políticas requiere

resolver el problema del financiamiento. Ensociedades pobres el tema es crítico, ya que lagran mayoría de los beneficiarios de dichas po-líticas frecuentemente no están en condicionesde contribuir efectivamente al financiamientoy los recursos generales del Estado usualmenteson insuficiente para abordarlos en función delas enormes demandas pendientes de otro tipo.

En este sentido, el caso chileno muestra unejemplo bastante claro de un riguroso escalo-namiento en el tiempo de los objetivos socialesen el sector hídrico, aún cuando ello, más queun diseño buscado, probablemente estuvo fuer-temente relacionado con el cambio políticogeneral del país. No obstante, afortunado o pre-visible, el punto es que, por ejemplo, la inver-sión en descontaminación se ha desarrollado

49


en el país una vez conseguidos importantesavances en otras metas (como cobertura de aguapotable y alcantarillado) y cuando la poblaciónduplicó su ingreso per cápita. Así mismo, el temade las inundaciones recién ahora está comen-zando a tener una incipiente prioridad.

Por otra parte, el aumento de las tarifas enel sector sanitario, para pasar a un modelo enel cual las empresas cobran el valor efectivode proveer el servicio, proceso que sorpren-dentemente se hizo sin ningún tipo de respues-ta social significativa, coincidió con un perío-do de crecimiento de la economía a un ritmodel 7% anual y con fuertes mejoramientos enlos salarios reales. No cabe duda que el mismoproceso en un período de estancamiento ha-bría generado repuestas distintas.

Este análisis sugiere que la proposición depolíticas y de metas sociales debiera preocu-parse cuidadosamente de mantener una ade-cuada compatibilidad con las posibilidadesefectivas del país, consideración que resultaválida en lo relativo al diseño de las modalida-des de financiamiento.

Gobernabilidad, Estado y disciplina social.La gobernabilidad del sector hídrico supo-

ne no sólo la capacidad de diseñar políticasadecuadas sino la de implementarlas. En estesentido, suele resultar crítico alcanzar un ni-vel de aceptabilidad social y de funcionamien-to del aparato estatal que las haga viables.

En el caso chileno, una característica destaca-ble es que no se han generado en los últimos 15años cambios que signifiquen reemplazar en for-ma sustantiva los diseños institucionales anterio-res (situación que no se dio obviamente en elgobierno autoritario anterior a los 90), lo queha permitido avanzar en un proceso de consen-sos muy amplios antes que de enfrentamientossociales. No cabe duda, que esto ha sido un re-sultado de las características de la transición po-lítica que se desarrolló en el período analizado.

Adicionalmente, se puede señalar que elaparato estatal chileno tiene una tradición defuncionamiento relativamente aceptable quele permite hacerse cargo de la implementaciónde políticas complejas, que requieren de unadecuado nivel de confianza en él por partede la población.

En este sentido, se puede mencionar, a modode ejemplo, la existencia de estructuras que ase-guran el otorgamiento de subsidios focalizadosa nivel de cada familia para la provisión de aguapotable y la realización de concursos ampliospara el subsidio de actividades de riego sobrebases objetivas, sistemas que resultan difíciles deimplementar en otros países por la desconfian-za en la probidad del aparato estatal. Asimismo,se puede considerar como una ventaja del Esta-do chileno su capacidad para estructurar en for-ma adecuada los organismos reguladores.

Otro elemento a considerar es la disciplinade la Administración del Estado de Chile en tor-no a los criterios de inversión pública. Esta nacecon las reformas iniciales implementadas a prin-cipios del período de análisis y se mantiene pos-teriormente producto de alto nivel de consensoque genera y el acuerdo nacional que existe enrelación con la necesidad de mantener los equi-librios macroeconómicos. En la práctica, esto hasignificado que tanto en proyectos públicos comoen subsidios a proyectos de interés público perode ejecución privada se ha enfatizado la exigen-cia de retornos mínimos y su contribución aldesarrollo nacional como criterios de aproba-ción. Además, existe un sistema de priorizaciónde inversiones de acuerdo a evaluaciones eco-nómicas y sociales de larga experiencia.

En la actualidad, dado que el criterio impe-rante es que la inversión pública pase ese test dela rentabilidad económica desde el punto de vis-ta social, se está avanzando con nuevas modali-dades que expliciten con mayor detalle la renta-bilidad resultante de estas inversiones. Ello, pormedio de la aplicación del sistema de licitacióna privados de la construcción, operación, cobroy mantención de las grandes obras de riego.

Asimismo, existe en la población determina-dos niveles de disciplina social que también sondecisivos para la implementación de determina-das políticas. Ese es el caso, por ejemplo, de lacultura de pago de las cuentas de agua potable.No obstante lo anterior, un ejemplo negativo loconstituye el comportamiento social en relacióncon las extracciones sin autorización de aguassubterráneas, lo cual hace difícil la gestión sus-tentable de los acuíferos y el escaso éxito que seha tenido a la fecha con las políticas de recupe-ración de costos de las grandes obras hidráulicasrealizadas en beneficio del sector agrícola

50


Desarrollo económico y medio ambienteCon frecuencia se tiende a establecer una

contradicción entre la conservación ambien-tal y el proceso de desarrollo económico. Laexperiencia de Chile en esa materia en el sec-tor hídrico, aunque no existen antecedentespara tener conclusiones definitivas, no parecevalidar dicha afirmación.

En efecto, si bien es cierto que las amenazasal medio ambiente se incrementan como resul-tado de la mayor demanda de recursos natura-les, por ejemplo, para el aprovechamiento sus-tentable de las aguas subterráneas y por el usoy/o generación de sustancias potencialmente

contaminantes; también se observa un aumentosustantivo de la inversión en descontaminacióny una mayor preocupación por el diseño e im-plementación de políticas orientadas al controlde los impactos ambientales. Como se ha señala-do, en esta reacción juega un rol significativo elpropio proceso de globalización que permite latransferencia de experiencias y tecnologías depaíses más desarrollados y tiende hacia el esta-blecimiento de estándares internacionales. Loanterior, ha determinado que si se compararanlos niveles de contaminación hídrica de los años80 con los actuales la situación presente proba-blemente sea más favorable.

ReferenciasBANCO CENTRAL, 2003. Anuario de Cuentas Nacionales.BRAUN, L. L. et al. 2000. Economia chilena 1810-1995: estadísticas históricas. Santiago, Chile: Universidad Católica de Chile. Instituto deeconomia. 63p.BROWN, E. 2003. Uso eficiente del recurso hídrico. In: Taller nacional “Hacia un plan nacional de gestión integrada de los recursoshídricos”. (2003: Santiago, Chile). Anais, Santiago.CEPIS-PAHO. 2000. Assessment of drinking water and sanitation 2000 in the Americas. Disponível em www.cepis.ops.oms/enkww/eua2000/chile/informe/inf-00.htm.CHILE. Banco Central. 1998. Anuário de cuentas nacionales de Chile. Disponível em www.bcentral.cl/publ/estad/aeg01.htm.CHILE. Comission Nacional de Energia – CNE. 2003. Balanço de energía. Santiago, Chile: CNE. Disponível em www.cne.cl.CHILE. Consejo Minero. Uso eficiente de águas. In: Acuerdo Marco de producción límpia, Buenas práticas e y gestión ambiental.Disponível em www.consejominero.cl/biblioteca/biblioteca.asp.CHILE. Comission Nacional de Riego. 2003. Información. Disponível em www.chileriego.cl/apensite/portal.asp.CHILE. Cooperación de Fomento de la producción. 1998. Evolución reciente y perspectiva. Disponível em www.cerfo.cl.CHILE. Dirección Generales de águas – DGA. 1999. Política Nacional de recursos hídricos. In: Jornadas de derecho de águas. (1999:Santiago do Chile). Anais, Santiago.CHILE. Ministerio de Obras Públicas – MOP. 2001. La inversión en infraestructura 1990-1999 y su proyección 2000-2009. Santiago doChile: MOP. 73p. Disponível em www.moptt.cl.documentos/1990-1999.pdf.CHILE. Ministerio de Planificación Nacional. 2000. Encuesta Casen 1987-1998. Santiago: MIDEPLAN.CHILE. Ministerio de Planificación Nacional. 1999. Focalización e impacto distributivo de los subsidiários momentários. Santiago,CHILE: MIDEPLAN. 49p.CHILE. Oficina de Planificación Agrícola. Sector Agrícola. 2003. [Información]. Santiago: ODEPA. Disponível em www.odepa.gov.br.CNE. 2003MASSAD, Carlos. La economía chilena: una historia difícil. 1999. (Publicado por el Banco Central de Chile).

María Soledad Valenzuela Ingeniero Agrónomo, Doctorada enEconomía (c), Socia, Econat Consultores Ltda.

Marco Luraschi Ingeniero Agrónomo, Socio gerente, Econat Con-sultores Ltda.

Humberto Peña Ingeniero Civil, Director General de Aguas,Ministerio de Obras Públicas de Chile

INTRODUÇÃOEm sociedades urbano-industriais como a

brasileira, a qualidade das fontes disponíveisde água está se tornando cada vez mais com-prometida ou correndo risco de deteriora-ção como resultado, sobretudo, do cresci-mento e concentração demográfica junto aosrios e do uso, pela população, de rios, córre-gos, lagos e lagoas para a diluição do esgotodoméstico e de efluentes industriais. Demo-graficamente o Brasil levou 450 anos paraatingir 50 milhões de habitantes em 1950.Em 24 anos dobramos e chegamos em 1974a 100 milhões. Em apenas 26 anos acrescen-tamos outros 50 milhões e atingimos 1990com 150 milhões. Hoje, só mais uma déca-da, ultrapassamos, segundo o Censo 2000 doIBGE, 170 milhões. Nessa mesma década,segundo a Pesquisa Nacional de SaneamentoBásico 2000 do IGBE, o serviço de coleta deesgotos sanitários do País – com 15,01 mi-lhões de ligações prediais para o esgotamen-to sanitário de 21,96 milhões de economias,das quais 18,19 milhões são residenciais –

atendeu a 70,94 milhões de habitantes, re-presentando uma cobertura de 42% da po-pulação total ou 51% da população urbana.

Geograficamente, essa realidade se expres-sa de forma dramática nas Regiões Metropoli-tanas onde, segundo a Pesquisa de InformaçõesBásicas Municipais 2001 do IBGE, 78,6% dosmunicípios têm favelas em seus territórios.Nesse contexto de degradação socioambien-tal, é digno de nota o fato de que a Bacia Hi-drográfica do Rio Guandú, responsável peloabastecimento de 8,5 milhões de pessoas daregião metropolitana do Rio de Janeiro, vemcorrendo o risco de atingir um nível tão altode poluição que sua água não possa ser maisser economicamente tratada para torná-la po-tável nos próximos anos. Atualmente esta situ-ação vem sendo contornada através do cres-cente uso de produtos químicos (cloro gaso-so, sulfato de alumínio, cal, cloreto férrico,flúor e polieletrólitos) pela Companhia Esta-dual de Água e Esgoto – CEDAE (Do Paraíba,2004, p. 26) para que o tratamento diário da

Água e saúde no Estado do Rio de Janeiro:uma leitura crítica do arcabouço institucional-legal

Carlos José Saldanha Machado

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

RESUMEN: O objetivo deste artigo é contribuirpara viabilizar a gestão integrada de recursoshídricos no Estado do Rio de Janeiro que, seimplementada pelo poder público, segundo osfundamentos legais e do direito administrativo,poderá contribuir para a melhoria da qualidadede vida de partes expressivas da população doEstado do Rio de Janeiro. Aqueles que vivem nosbairros marginalizados usam água in natura su-perficial ou subterrânea e arcam com as con-seqüências biológicas que resultam dos baixospadrões de qualidade da água consumida.

PALABRAS-CLAVE: Água, análise institucional,gestão integrada, políticas públicas, Rio de Ja-neiro.

ABSTRACT: The aim of this article is to con-tribute to the viability of the integrated manage-ment of water resources in the State of Rio deJaneiro. When managed by the Public Sectoraccording to the law it can contribute to theimprovement of the quality of life of most of thepeople who live in the State of Rio de Janeiro.Those who live in the slums use untreated water,from surface or underground, and suffer thebiological consequences of the low quality of thewater they consume.

KEY-WORDS: Water, Institutional Analysis, In-tegrated Management, Public Policies, Rio deJaneiro

52


água bruta do Rio Guandu atenda aos padrõesde qualidade fixados pelo Ministério da Saú-de (Portaria n.º 518/04).

Diante de tal dinâmica socioambiental, osestados-membros da federação e a União pas-saram, estão, a discutir e fundamentar seusrespectivos arcabouços jurídico-legais sobrerecursos hídricos e a redefinir suas políticaspara o setor, em ritmos diferenciados, tendocomo princípios básicos o gerenciamento porbacia hidrográfica, a água como bem econô-mico, a descentralização, a integração e a par-ticipação dos usuários no processo de gestãode recursos hídricos (Machado, 2004a, 2004b).Trata-se de um modelo de gestão dos recursoshídricos baseado na experiência bem-sucedi-do da França que teve início no final dos anos60 do século passado ( cf. Machado, 2003b).

No bojo desse processo, desde agosto de1999, o Estado do Rio de Janeiro está empe-nhado em implementar seu Sistema de Geren-ciamento de Recursos Hídricos criado com apromulgação da Lei nº 3.239/99. A Lei sobregestão das águas como recursos hídricos, istoé, a água na condição de bem econômico, es-tabelece a doutrina, os objetivos, as diretrizes,o arranjo institucional, os mecanismos e osinstrumentos da Política e do Sistema Estadu-al de Gerenciamento de Recursos Hídricos doEstado. Contudo, como veremos a seguir, oEstado do Rio de Janeiro está longe de umaadministração pública coerente com o geren-ciamento integrado dos recursos hídricos pre-ceituado, há quatorze anos, na Constituição doEstado do Rio de Janeiro (capítulo VII, art. 261,parágrafo 1o, inciso VII).

Nesse sentido, o objetivo deste artigo é con-tribuir para a viabilização da gestão integradados recursos hídricos no Estado do Rio de Ja-neiro posto que a inexistência de uma tal ges-tão tem concorrido para que segmentos expres-sivos da população fluminense, aqueles que vi-vem em favelas, façam uso in natura das águassuperficiais e subterrâneas e arquem com asconseqüências biológicas resultantes dos baixospadrões da qualidade da água consumida. Combase na leitura da Pesquisa de Informações BásicasMunicipais 2001 do IBGE, pode-se conceituar“favela” como sendo um conjunto de habitaçõesem área pública ou privada, geralmente invadi-da, ocupada de forma desordenada e com in-

fra-estrutura precária, onde as pessoas vivemapinhadas e os lotes não obedecem a um dese-nho regular, os acessos são tortuosos e não per-mitem a passagem de carros.

METODOLOGIAA pesquisa de levantamento do arcabouço

institucional-legal que disciplina, organiza enorteia as ações relacionadas aos recursos hí-dricos do Estado do Rio de Janeiro consistiu,basicamente, em visitas e conversas informaiscom funcionários dos órgãos do poder públi-co estadual (Secretarias, autarquias e funda-ções), consulta ao Diário Oficial do Estado eleitura da coleção de normas jurídicas da As-sembléia Legislativa, bem como da literaturaespecializada sobre o tema. Por sua vez, a aná-lise qualitativa das informações inventariadasconsistirá na comparação entre os dispositivoslegais pesquisados e a Lei Estadual nº 3.239/99, instituidora da Política Estadual de Recur-sos Hídricos do Rio de Janeiro.

RESULTADOSA Lei Estadual nº 3.239/99 e sua relação com oordenamento jurídico federal e estadualreferente aos Recursos HídricosPara melhor compreensão da Lei sobre ges-

tão das águas como recursos hídricos do Esta-do do Rio de Janeiro, é preciso primeiramen-te mencionar a legislação federal diretamentevoltada ao assunto, e, mais especificamente, aConstituição Federal de 1988.

A Constituição Federal de 1988, modifican-do o sistema anterior estabelecido pelo Códi-go de Águas (Decreto nº 24.643/34), em seuart. 26, inciso I, incluiu no domínio dos Esta-dos “as águas superficiais ou subterrâneas, fluen-tes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso,na forma da Lei, as decorrentes de obras da União”.À União coube o domínio dos “lagos, rios e quais-quer correntes de água em terrenos de seu domínio,ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limi-tes com outros países, ou se estendam a território es-trangeiro ou dele provenham, bem como os terrenosmarginais e praias fluviais” (art.20, inciso III).

Ao instituir um domínio hídrico estadualindependente do federal, a Constituição Fe-deral concedeu aos Estados competência para

53

Machado, C. J. S. Água e saúde no Estado do Rio de Janeiro

a administração deste domínio, permitindo acriação de Políticas Estaduais de Recursos Hí-dricos e Sistemas de Gerenciamento corres-pondentes. Mas, compete à União legislar pri-vativamente sobre águas (art. 22, IV), poden-do lei complementar autorizar os Estados atambém o fazerem sobre questões específicasda matéria (art. 22, parágrafo único). Não ten-do sido a lei promulgada, a competência per-manece da União. Portanto, a competênciaestadual encontra limite nas normas geraiseditadas pela União, cabendo aos Estados acriação de Leis de cunho administrativo, ape-nas de forma a possibilitar a gestão dos recur-sos de que dispõem (Machado, 2004).

Diante da repartição de competências bre-vemente comentada acima, passamos a anali-sar o art. 261, parágrafo 1º, inciso VII da Cons-tituição do Estado do Rio de Janeiro de 1989,que estabelece os princípios que norteiam ogerenciamento integrado dos recursos hídri-cos no Estado, respeitada a competência daUnião.

Com exceção dos princípios mencionadosnas alíneas e e f, do inciso supra mencionado(que tratam da utilização de critérios biológi-cos de avaliação da sua qualidade e da proibi-ção do despejo de resíduos ou dejetos queimpossibilitem o seu consumo), os demais sãoclaramente inspirados nos fundamentos e di-retrizes da Política Nacional de Recursos Hí-dricos – introduzida pela Lei Federal nº 9.433/97. São estes: a adoção da área da bacia hidro-gráfica como unidade de planejamento e exe-cução de planos, programas e projetos; unida-de na administração da quantidade e da quali-dade da água; compatibilização entre os usosmúltiplos, efetivos e potenciais; participaçãodos usuários e obrigatoriedade da contribui-ção em função do uso.

Como a Constituição Estadual, a Lei Esta-dual nº 3.239/99 se assemelha em muitos pon-tos a Lei Federal nº 9.433/97. Desta forma, asPolíticas Nacional e Estadual de Recursos Hí-dricos encontram-se baseadas praticamentenos mesmos fundamentos ou princípios, bus-cam objetivos semelhantes e têm diretrizes deação em comum. Certamente por se tratar denorma mais específica, sem a obrigatoriedadede servir a mais de um ente federado, a Políti-

ca Estadual possui mais disposições organiza-das sob estes títulos.

A caracterização da água como recurso dedomínio público, essencial à vida, limitado,dotado de valor econômico, social e ecológicoé o princípio fundamental de ambas as Políti-cas. Como fundamentos da política Estadualsão citados a descentralização, com a partici-pação dos usuários, da comunidade e da soci-edade civil; o acesso à água, desde que não hajacomprometimento da qualidade da mesma edos ecossistema aquáticos; e, ainda, o uso pri-oritário para o consumo humano e a desseden-tação de animais (arts. 1º e 2º da Lei sobre ges-tão das águas como recursos hídricos).

A harmonização entre os usos múltiplos ecompetitivos da água e sua limitada disponibi-lidade é o objetivo essencial da Política Esta-dual. Da realização deste objetivo, através daarticulação entre os entes federativos e usuári-os, virão a garantia da disponibilidade de re-cursos às futuras gerações, do abastecimentoda população, a prevenção e a defesa contraeventos hidrológicos críticos, recuperação epreservação dos ecossistemas aquáticos e suabiodiversidade e a despoluição dos corpos hí-dricos e aqüíferos (art. 3º da Lei sobre gestãodas águas como recursos hídricos).

As Diretrizes da Política Estadual encon-tram-se no art. 4º e reúnem institutos como oda descentralização (a unidade territorial é abacia hidrográfica), da gestão integrada coma gestão ambiental e com as zonas costeiras(onde se deve observar as disposições constan-tes do Plano Nacional de Gerenciamento Cos-teiro – Lei Federal nº 7.661/88) e regiões es-tuarinas, assim como a integração entre União,Estado e Municípios, do controle e fiscaliza-ção das diversas formas de uso, sem dissociaros aspectos de quantidade e qualidade, da pre-venção, da informação e da educação ambien-tal.

Conjugada com as diretrizes, a utilizaçãocorreta dos instrumentos (art. 5º) deverá re-dundar na concretização dos objetivos da Po-lítica Estadual. Novamente, no tocante aos ins-trumentos da Política, observamos que, comexceção do que é peculiar ao Estado (PlanoEstadual de Recursos Hídricos, Programa Es-tadual de Conservação e Revitalização de Re-

54


cursos Hídricos, Planos de Bacias Hidrográfi-cas e o Sistema Estadual de Informações), osdemais dispositivos são idênticos aos organiza-dos sob o mesmo título na Lei Federal nº9.433/97 (enquadramento dos corpos d’águaem classes, segundo seus usos preponderan-tes; outorga do direito de uso; e a cobrançaaos usuários).

Depois de enumerá-los, a Lei sobre ges-tão das águas como recursos hídricos passaa examinar detalhadamente cada um dos ins-trumentos da Política Estadual de RecursosHídricos.

O Plano Estadual de Recursos Hídricos(PERHI) é o primeiro deles. A Lei Estadual,repetidos os requisitos mínimos contempladosna Lei Federal, determina o conteúdo básicodo PERHI, em seu art. 9º. Deste Plano deve-rão constar, além das metas e programas a se-rem desenvolvidos, a avaliação de seu cumpri-mento. É importante ressaltar que a Lei Esta-dual acresceu poucas exigências em compara-ção a Lei Federal nº 9.433/97, entre elas: dire-trizes para a proteção das áreas marginais derios, lagoas, lagunas e demais corpos d’água(anteriormente mencionados no Decreto Es-tadual nº 2.330/79 – que estabelece o Sistemade Proteção dos Lagos e Curso de Água doEstado do Rio de Janeiro – nas Portarias SER-LA nºs 15/76, 29/76 e 67/77 – que se referema proteção de rios e lagoas - na Lei Estadual nº1.204/87 e Decreto Estadual nº 11.376/88 –que instituem o Comitê de Defesa do Litoral

do Estado do Rio de Janeiro – CODEL e, ain-da, na Deliberação CECA nº 3.173/94 – quetrata especificamente das Lagoas de Piratinin-ga e Itaipu).

E, ainda, através do Decreto Estadual nº26.079/00, foi criado o Conselho Gestor dasÁguas da Lagoa Rodrigo de Freitas e das prai-as da zona sul do Município do Rio de Janeiroa fim de promover a recuperação destes ecos-sistemas.

Para possibilitar a melhor aplicação doPERHI, o art. 10 da Lei sobre gestão das águascomo recursos hídricos determina que, medi-ante regulamentação, o Estado deverá ser di-vido em Regiões Hidrográficas.

Existem outros parâmetros para a divisão doEstado em regiões pertinentes à legislaçãoambiental, dispostos da seguinte forma: asMacrorregiões Ambientais (MRAs) definidasno Decreto Estadual nº 26.058/00 e o Zonea-mento Ecológico-Econômico (ZEE) determi-nado na Lei Estadual nº 4.063/03.

Em relação às macroregiões, pode-se dizer,com base na leitura da Tabela 1, que ao deli-mitá-las, o poder público procurou seguir deforma imprecisa os limites das principais ba-cias hidrográficas, incorporando algumas ba-cias vizinhas, de acordo com o espírito das leisfederais que instituíram a Política Nacionalde Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81) e a Po-lítica Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº9.433/97).

TABELA 1Unidades de Planejamento Ambiental do Rio de Janeiro

55


Por sua vez, o Zoneamento Ecológico-Eco-nômico está previsto, também, em nível naci-onal, pelos Decretos Federais de 28 de dezem-bro de 2001 (instituidor da Comissão Coorde-nadora do ZEE do Território Nacional) e nº4.297/02 (que estabelece os critérios a seremrespeitados pelo ZEE). Este último, ao enume-rar os objetivos do Zoneamento, inclui o esta-belecimento de medidas e padrões de prote-ção ambiental destinados a garantir a qualida-de dos recursos hídricos e cita como diretrizpara o mesmo a necessidade de conservaçãodas águas.

Além do PERHI, a Lei sobre gestão daságuas como recursos hídricos cria o ProgramaEstadual de Conservação e Revitalização deRecursos Hídricos – PROHIDRO, cuja propos-ta é organizar a ação governamental, integran-do a Gestão Ambiental e agregando diversascompetências do setor público ligadas diretaou indiretamente aos Recursos Hídricos.

Um instrumento de grande relevância paraa Política Estadual é o Plano das Bacias Hidro-gráficas. Sempre dentro de sua competência,a Lei sobre gestão das águas como recursoshídricos determina os elementos constitutivosdos planos de bacias que se encontrem sob odomínio do Estado. O Plano de Recursos Hí-dricos de cada bacia deverá ser aprovado porseu Comitê e elaborado pela Agência de Águascorrespondente (Lei Federal nº 9.433/97).Apenas os planos das bacias hidrográficas in-teiramente situadas no estado do Rio de Janei-ro, estão condicionados ao cumprimento dodisposto na Lei Estadual nº 3.239/99.

Quanto ao enquadramento dos corposd’água em classes, à outorga do direito de uso,à cobrança pelo uso dos recursos hídricos e,ainda, ao Sistema Estadual de Informaçõessobre Recursos Hídricos, outros instrumentosda Política Estadual, permanece o espírito danorma federal com pouquíssimos acréscimosfeitos pelo legislador estadual. As ResoluçõesCONAMA nº 20/86 e 274/00, na esfera nacio-nal, estabelecem a classificação das águas noterritório nacional, quanto à qualidade. Aságuas doces foram divididas em cinco classes:I, II, III , IV e V. As salinas em duas, VI e VII, eas salobras em duas, VIII e IX. Na mesma esfe-ra, quanto à outorga do direito de uso, os cri-térios gerais constam da Resolução CNRH nº

16, de 08/05/2001 (Conselho Nacional deRecursos Hídricos).

Em relação à cobrança, nacionalmente, estárespaldada em vários instrumentos legais comoo Código Civil, o Código das Águas, a Consti-tuição Federal de 1988, as Leis Federais no

9.433/97 e no 9.984/00 e a Resolução CNRHno 19/02. Contudo, o princípio da cobrançaque a Lei sobre gestão das águas como recur-sos hídricos introduz já estava contido generi-camente na Lei 6.938/81, em seu art. 4o, VII,ao dizer que a Política Nacional de Meio Am-biente visará impor ao usuário uma contribui-ção pela utilização de recursos ambientais comfins econômicos.

Em âmbito estadual, os procedimentos téc-nicos e administrativos para a emissão de ou-torga pelo CERHI, bem como a renovação,alteração, transferência, desistência, suspensãoe revogação da mesma, estão reunidos na Re-solução nº 07/03, nos termos previstos na LeiFederal nº 9.433/97, na Lei Estadual nº 3.239/99 e demais dispositivos legais vigentes (Porta-ria SERLA nº 307/03, que alterou a PortariaSERLA nº 273/00).

Finda a análise dos instrumentos da PERHI,a Lei sobre gestão das águas como recursoshídricos inova com um capítulo dedicado àproteção dos corpos d’água e dos aqüíferos.Em seu art. 33, a Lei determina a criação deProjetos de alinhamento para rios, orlas delagoa ou laguna, proteção de Faixa Marginalde Proteção (FMP), bem como delimitação daorla e da FMP e determinação do uso e ocupa-ção permitidos para esta Faixa. O capítulo temainda dispositivos que visam à garantia da ma-nutenção da quantidade e qualidade da águae prevê a criação de áreas de proteção dos aqü-íferos, separando-as em de proteção máxima,de restrição e controle e de proteção de poçose outras captações.

Relativa à proteção do entorno das lagoas,já havia sido editada a Lei Estadual nº 2.717/97 que proíbe as construções que venham ainterferir na configuração natural deste entor-no. A Portaria SERLA nº 261-A/97 dispõe so-bre as Faixa Marginais de Proteção de Lagoas.

A ação do poder público, no que se refere àPolítica Estadual, encontra orientação na Leisobre gestão das águas como recursos hídri-

56


cos, que estabelece de que forma se dará aparticipação do Poder Executivo Estadual edetermina a integração dos poderes públicosdos Municípios para decidir questões relativasprincipalmente a saneamento básico (tratadona Lei Estadual nº 2.661/96, no Decreto Esta-dual nº 26.323/00 e na Resolução CONAMAnº 05/88), uso e ocupação do solo, tendo emvista a repartição de competências entre osentes federativos.

Esgotadas as disposições a respeito da Polí-tica Estadual, a Lei nº 3.239/99 passa à criaçãodo Sistema Estadual de Gerenciamento deRecursos Hídricos – SEGRHI. Os artigos quedispõem sobre os objetivos do Sistema Estadu-al, bem como os que tratam de sua composi-ção, sofreram, em relação à Lei Federal, ape-nas as modificações pertinentes em razão desua natureza estadual.

Os artigos 44 e 45 da Lei sobre gestão daságuas como recursos hídricos, que dispõemsobre a composição do Conselho Estadual deRecursos Hídricos e sua competência, estãoregulamentados pelo Decreto Estadual nº32.862/03.

A inclusão do Fundo Estadual de RecursosHídricos (FUNDRHI) entre as instituições quecompõem o SEGRHI merece destaque, umavez que na Lei Federal não foi incluída insti-tuição semelhante. Sua criação tem como ob-jetivo arrecadar fundos, entre outros os decor-rentes da cobrança pelo uso dos recursos hí-dricos, para o desenvolvimento de programasgovernamentais que tenham como objeto es-tes recursos. Na receita proveniente da cobran-ça pelo uso, está incluída a Taxa de Utilizaçãode Recursos Hídricos, instituída pela Lei Esta-dual nº 1.803/91.

Conforme determinações inseridas no De-creto nº 32.767/03, que regulamenta o art. 47da Lei sobre gestão das águas como recursoshídricos e institui o FUNDRHI, a aplicação dosrecursos será feita de acordo com o Plano Es-tadual e com os Planos de Bacias, permitindoque cada região ou bacia hidrográfica tenhaautonomia na gestão de sua cota.

Seguindo a ordem estabelecida pela Leisobre gestão das águas como recursos hídri-cos, as próximas instituições a serem examina-das são os Comitês de Bacia Hidrográfica –

CBH’s. Os comitês são órgãos colegiados, com-postos por representantes dos usuários da águae da população interessada, das entidades dasociedade civil organizada (com atuação liga-da ao tema), dos poderes públicos dos Muni-cípios situados na bacia e dos organismos fe-derais e estaduais atuantes na região e relacio-nados com os recursos hídricos. Em âmbitoestadual, os CBH´s, após aprovação do Conse-lho Estadual de Recursos Hídricos, são criadospor Ato do Poder Executivo.

Um exemplo de CBH que integra o Siste-ma Estadual de Recursos Hídricos do Rio deJaneiro é o Comitê de Bacia Hidrográfica doRio Guandu, criado pelo Decreto Estadual nº31.178/02, que delimita sua área de atuação,sede e composição.

Até o presente momento, no Estado do Riode Janeiro, já estão aprovados pelo ConselhoEstadual de Recursos Hídricos os Comitês deBacias Hidrográficas: a) do Guandu, b) do RioMacaé, c) do Leste da Guanabara, d) dos RiosPiabanha, Paquequer e Preto e e) das Lagoasde Araruama, Saquarema e dos Rios São João,Unas e Ostras, sendo que os três últimos de-pendem ainda da homologação da Goverana-dora do Estado através da publicação de de-creto no Diário Oficial do Estado. Em escalanacional, mas com interferência do Estado doRio de Janeiro, em virtude de sua localização,existem o Comitê para a Integração da BaciaHidrográfica do Rio Paraíba do Sul – CEIVAP,criado pelo Decreto Federal nº 1.842/96, e ocomitê das Sub-Bacias Hidrográficas dos RiosPomba e Muriaé, criado pelo Decreto Federalde 5 de junho de 2001.

As atribuições e competências dos CBH´ssão de ordem normativa, deliberativa e con-sultiva e estão previstas no art. 55 da Lei sobregestão das águas como recursos hídricos, queem seu parágrafo único esclarece que em casode recurso das decisões dos CBH´s, a decisãocaberá ao Conselho Estadual de Recursos Hí-dricos. A Resolução CERHI nº 05, de 25 desetembro de 2002, regulamentou o dispostonos arts. 52, 53, 54 e 55 da Lei nº 3.239/99,estabelecendo diretrizes para a formação, or-ganização e funcionamento de Comitê de Ba-cia Hidrográfica, de forma a implementar oSistema Estadual de Gerenciamento de Recur-sos Hídricos.

57


As Agências de Água, componentes do SE-GRHI, criadas para exercer a função de secre-taria executiva de um ou mais CBH´s serãoregidas, segundo o art. 57 da Lei sobre gestãodas águas como recursos hídricos, pelas LeisFederais nºs 9.433/97 e 9.790/99 (que dispõesobre a qualificação de pessoas jurídicas dedireito privado, sem fins lucrativos, como Or-ganizações da Sociedade Civil de InteressePúblico e institui e disciplina o Termo de Par-ceria). Suas atribuições são as mesmas atribuí-das pela Lei sobre gestão das águas como re-cursos hídricos Federal. Entretanto, segundoa Lei Estadual, as Agências de Água poderãoestabelecer parcerias com organismos estataispara o fomento e execução de atividades deinteresse de recursos hídricos. A lei fluminen-se abandonou a denominação que os Estadosvinham adotando, de Agência de Bacia, paraseguir a empregada pela União, na Lei nº9.433/97, de Agência de Água, embora estejasendo proposta, no âmbito federal, a mudan-ça para Agência de Bacia (Projeto de Lei nº1.616, de 1999).

Finalmente, existe na Lei sobre gestão daságuas como recursos hídricos a previsão deinfrações relativas a seu descumprimento, daspenalidades correspondentes e dos recursosadministrativos cabíveis diante da imposiçãodestas penalidades e algumas disposições ge-rais e transitórias.

Da legislação indiretamente ligadaaos Recursos HídricosOutros dispositivos legais de caráter ambi-

ental, mesmo que indiretamente, estão ligadosaos Recursos Hídricos, como por exemplo, osrelacionados aos agrotóxicos, Estudos de Im-pacto Ambiental (EIA), poluição causada porlançamento de óleo etc.

Inicialmente, devemos examinar a Lei Fe-deral nº 6.938/81, que estabeleceu a PolíticaNacional do Meio Ambiente e criou o SistemaNacional do Meio Ambiente – SISNAMA (al-terada pela Leis nºs 7.804/89, 8.028/90, a fimde introduzir modificações colocadas pelaConstituição Federal de 1988, e regulamenta-da pelo Decreto nº 99.274/90.).

Ao prever os princípios da Política, em seuartigo 2º, incisos II e III, a Lei Federal nº 6.938/

81, citou expressamente a racionalização douso da água, o planejamento e a fiscalizaçãodos recursos naturais. O artigo 3º, inciso V, in-cluiu entre os recursos ambientais as águas in-teriores, superficiais e subterrâneas, os estuá-rios e o mar territorial entre outros.

Parte integrante do SISNAMA, o ConselhoNacional do Meio Ambiente – CONAMA – seuórgão consultivo e deliberativo, tem como umade suas funções deliberar sobre normas, crité-rios e padrões compatíveis com o meio ambi-ente e ao uso racional dos recursos ambien-tais, principalmente os recursos hídricos (art.8º, inc. VII).

O órgão executor do SISNAMA é o InstitutoBrasileiro do Meio Ambiente e Recursos Natu-rais Renováveis – IBAMA (criado pela Lei Fede-ral nº 7.735/89). Tornou-se órgão vinculado aoMinistério do Meio Ambiente através do Decre-to Federal nº 801/93 e teve sua estrutura apro-vada pelo Decreto Federal nº 3.059/99.

A regulamentação da Lei da Política Nacio-nal do Meio Ambiente está contida nos Decre-tos Federais nºs 97.632/89 e 99.274/90.

Neste contexto, é importante citarmos a LeiFederal nº 7.797/89 (modificada pelas LeisFederais nºs 8.028/90 e 8.134/90) que insti-tuiu o Fundo Nacional de Meio Ambiente efoi posteriormente regulamentada pelo Decre-to federal nº 3.524/00. O Fundo tem por fina-lidade a aplicação de recursos para o desen-volvimento de projetos que objetivem o usoracional e sustentável de recursos naturais.

Em relação aos agrotóxicos, fica fácil per-cebermos a fragmentação da legislação. NoEstado do Rio de Janeiro, sobre este únicotema, há o Decreto nº 7.818/84 (estocagem),o Decreto nº 9.522/86 (poluição), o Decretonº 15.251/90 (destinação final), o Decreto nº15.810/90 (receituário agronômico) e a Leinº 3.972/02 (que revogou a Lei nº 801/84).

Existem, ainda, a Lei Federal nº 7.802/89(alterada pela Lei Federal nº 9.974/00 e regu-lamentada pelo Decreto Federal nº 4.074/02)que rege a utilização dos agrotóxicos e suasimplicações e as Portarias nº 67/95 e Portarianº 297/01 dos Ministérios da Agricultura, Saú-de e Meio Ambiente.

Da análise mais detalhada da legislação esta-dual referente aos agrotóxicos é possível perce-

58


ber algumas inconsistências relativas ao sistemade distribuição de competências e às definiçõestécnicas. O Decreto Estadual nº 7.818/84 proí-be a estocagem da substância denominada Iso-cianato de Metila e não possui implicações paraos demais textos legais. Já o Decreto Estadualn° 9.522/86, que dispõe sobre o controle daprodução, comércio e uso de produtos nocivosà saúde contém disposição expressa a respeitoda competência da Secretaria de Estado de Saú-de e Higiene na fiscalização do uso e comercia-lização de agrotóxicos.

Ao tratarmos de competência, a maior difi-culdade, entretanto, surge do fato de que ape-sar da Lei Estadual nº 3972/02 (que dispõesobre o uso, a produção, o consumo; o comér-cio, o transporte interno, o armazenamento,o destino final dos resíduos e embalagens, deagrotóxicos e de seus componentes e afins e,bem assim, o controle, inspeção e fiscalização)ter revogado a Lei nº 801/84, o Decreto nº15.251/90, que regulamentava a lei antiga nãofoi revogado. Desta forma, o Decreto nº15.251/90 continua em vigor fixando as com-petências de cada órgão estadual, de formatotalmente anacrônica.

Além das questões relativas à competência,à legislação estadual é imprecisa no uso de di-versos termos, o que poderia ter sido evitadocom a simples utilização da terminologia jápresente na legislação federal. O Decreto Fe-deral nº 4.074/02 (que regulamenta a Lei no7.802/89, que dispõe sobre a pesquisa, a ex-perimentação, a produção, a embalagem erotulagem, o transporte, o armazenamento, acomercialização, a propaganda comercial, autilização, a importação, a exportação, o des-tino final dos resíduos e embalagens, o regis-tro, a classificação, o controle, a inspeção e afiscalização de agrotóxicos, seus componentes)traz a terminologia a ser utilizada e a distribui-ção de competência entre os órgãos federais eestaduais.

O Sistema de Licenciamento de AtividadesPoluidoras – SLAP - regulamentado pelo De-creto Estadual nº 1633/77 (conforme deter-minação do Decreto-Lei nº 134/75) tem comoobjeto a implantação e funcionamento de ati-vidades potencialmente ou efetivamente po-luidoras. Tendo em vista que esta poluiçãopode atingir também os recursos hídricos, é

importante considerarmos a legislação relaci-onada ao SLAP.

Além do Decreto em referência, as Delibe-rações CECA nºs 3/77 (que disciplina o licen-ciamento), 2.538/91 (que traz modelos depublicação das licenças) e 3.520/96 (que es-pecificamente determina que a FEEMA, o Ins-tituto Estadual de Florestas – IEF – a SERLA eo Departamento de Recursos Minerais – DRMconstituam comissão para definir regiões, ba-cias e sub-bacias de gerenciamento e apresen-tem estudo preliminar que defina a classifica-ção dos corpos d’água), e, ainda, a PortariaFEEMA nº 1.393/96 (uniformiza os procedi-mentos administrativos) fazem parte do con-junto de normas estaduais que dispõem sobreo assunto.

Na conjuntura das atividades causadoras dedano ambiental, a Deliberação CECA nº 3.425/95 dispõe sobre a suspensão de atividades po-tencialmente causadoras de risco ou ameaçade risco de significativa poluição ou de outraforma de degradação ambiental.

Para as empresas e atividades de elevadopotencial poluidor a Lei Estadual nº 1898/91(alterada pelas Leis Estaduais nºs 3.341/99 e3.471/00) instituiu a obrigatoriedade da reali-zação periódica de Auditorias Ambientais. ODecreto Estadual nº 21.470 A/95 que a regula-menta determinou que as auditorias passassema integrar o SLAP e que as mesmas fossemimplementadas de acordo com diretrizes, nor-mas e instruções técnicas aprovadas pela CECA.

A Deliberação CECA nº 3.427/95 contémdiretriz para a realização de auditoria ambien-tal e foi complementada pela Deliberação denº 3.563/96. Já a Resolução SEMA nº 147/96se refere a medidas a serem implementadaspela FEEMA no campo das auditorias.

Ainda sobre as atividades de elevado poten-cial poluidor, a legislação federal reservou tra-tamento especial àquelas que envolvem o ris-co de poluição das águas por óleo. O DecretoFederal nº 83.540/79 regulamentou a aplica-ção da Convenção Internacional sobre a Res-ponsabilidade Civil em Danos Causados porPoluição por Óleo, de 1969. A Lei Federal nº9.966/00 estendeu o controle e a fiscalizaçãoa outras substâncias nocivas ou perigosas trans-portadas em águas sob jurisdição nacional.

59


Enquanto o Decreto Federal nº 4.136/02 esta-beleceu as sanções aplicáveis às infrações dodisposto na Lei Federal nº 9.966/00.

Sobre a divulgação de dados sobre polui-ção e controle das atividades poluidoras, exis-te determinação expressa na Lei Estadual nº855/85 para que o Poder Executivo estadualos divulgue mensalmente, por meio de bole-tim, que ficará à disposição dos interessados.

Passando ao licenciamento das atividadespoluidoras, o Estudo de Impacto Ambiental érequisito fundamental para a obtenção de li-cença para instalações e/ou atividades enume-radas pela Lei Estadual nº 1.356/88 (alteradapelas Leis Estaduais nºs 1.912/91, 2.535/96 e2.894/98). Em seu artigo 1º, inciso X, são des-critas as atividades de abertura e drenagem decanais de navegação, drenagem ou irrigação,retificação de cursos d‘água, abertura de bar-ras e embocaduras, transposição de bacias econstrução de diques, todas ligadas a adminis-tração de recursos hídricos.

A Lei Estadual nº 3.111/98, em complemen-tação a Lei Estadual nº 1.356/88, incorporouao ordenamento a exigência da análise coleti-va dos empreendimentos quando existir maisde um Estudo de Impacto Ambiental para amesma bacia hidrográfica, de maneira a garan-tir a preservação dos recursos locais.

A diretriz para a Implementação do Estudode Impacto Ambiental foi aprovada pela Deli-beração CECA/CN nº 3.663/97, apoiada emoutras Deliberações como as de nº 1.173/87(referente a participação e acompanhamentoda comunidade), 2.555/91 (regulamenta arealização de audiência pública) e nº 3.329/94 (sobre pedido, recebimento e análise).

Sobre as Audiências Públicas, com a finali-dade de expor aos interessados o conteúdo doRelatório de Impacto Ambiental decorrente darealização do Estudo de Impacto Ambiental dedeterminado empreendimento, dispõe a Re-solução CONAMA nº 09/87.

Por derradeiro, a Resolução CONAMA nº237/97 explica os conceitos essenciais e a com-petência para a aplicação das normas relativasao licenciamento ambiental e ao Estudo deImpacto Ambiental.

O que acaba de ser descrito e analisado nes-ta seção é apenas uma amostra da legislação

ambiental indiretamente ligada aos recursoshídricos, uma vez que o meio ambiente deveser sempre analisado como um todo e qual-quer ação que interfira em seu equilíbrio pos-sivelmente se refletirá em seus diferentes ecos-sistemas.

Dos órgãos estaduais relacionadosaos recursos hídricosNo Estado do Rio de Janeiro, atualmente, o

Conselho Estadual de Recursos Hídricos e oFundo Estadual de Recursos Hídricos fazemparte da estrutura da Secretaria de Estado deMeio Ambiente e Desenvolvimento Urbano –SEMADUR.

Tendo sido criada pelo Decreto Estadual nº32.621/03, a SEMADUR passou a exercer, alémde outras, a competência da extinta Secreta-ria de Estado de Saneamento e Recursos Hí-dricos. Além disto, como conseqüência de suacriação, a Secretaria de Estado de Meio Ambi-ente e Desenvolvimento Sustentável – SEMA-DS – regida pelos Decretos Estaduais nºs 9.847/87 e 25.205/99, deixou de existir.

Além do CERHI e do FUNDRHI, a SEMA-DUR engloba diversas entidades, as de maiorrelevância para o tema em questão são: Fun-dação Estadual de Engenharia de Meio Ambi-ente – FEEMA; Fundação SuperintendênciaEstadual de Rios e Lagoas – SERLA; ComissãoEstadual de Controle Ambiental – CECA; Con-selho Estadual de Meio Ambiente – CONEMA;Conselho Gestor da Baía de Guanabara; Con-selho Gestor das Águas da Lagoa Rodrigo deFreitas e das Praias da Zona Sul do Municípiodo Rio de Janeiro e a Companhia Estadual deÁguas e Esgotos – CEDAE.

A Fundação Estadual de Engenharia deMeio Ambiente - FEEMA foi instituída peloDecreto-Lei Estadual nº 39/75, teve seu Regi-mento Interno estabelecido através da Reso-lução SOSP nº 20/75, e seus estatutos aprova-dos pelo Decreto Estadual nº 167/75, posteri-ormente atualizados pelo Decreto Estadual nº8.134/85. Suas atribuições mais relevantes es-tão ligadas a sua função de órgão técnico eexecutor da Política Estadual de ControleAmbiental, de reflexos evidentes na conserva-ção dos recursos hídricos, tais como: a medi-ção e fiscalização da poluição ambiental e a

60


aprovação dos planos e projetos para a implan-tação de atividades potencialmente poluido-ras (art. 8º do Decreto-Lei Estadual nº 134/75). Em virtude de sua função de órgão técni-co da Comissão Estadual de Controle Ambi-ental, a FEEMA realiza o monitoramento daqualidade de água nos principais corposd’água do Estado.

O Decreto-Lei Estadual nº 39/75 tambéminstituiu a SERLA, cujas competências e estru-tura básica foram previstas no Decreto Estadu-al nº 57/75. Com a criação da Política Estadu-al de defesa e proteção das bacias fluviais e la-custres através da promulgação da Lei Estadu-al nº 650/83, à SERLA foi conferida a atribui-ção de aprovar projetos e planos relativos aobras ou serviços que interferissem nos lagos,canais, correntes, terrenos reservados, faixasde servidão de trânsito e Faixas Marginais deProteção, bem como a de conferir prévia au-torização para a realização das mesmas. A SER-LA, em 1990, através do Decreto Estadual nº15.159/90, foi transformada em FundaçãoSuperintendência Estadual de Rios e Lagoas,teve aprovado seu Estatuto e passou a funcio-nar como órgão técnico e executor da Políticade Gerenciamento dos Recursos Hídricos doEstado do Rio de Janeiro.

A Comissão Estadual de Controle Ambien-tal - CECA foi incluída entre os Órgãos de Pre-venção e Controle da Poluição pelo Decreto-Lei Estadual nº 134/75. O art. 2o desta normacondicionou o despejo de resíduos em águasinteriores ou costeiras, superficiais ou subterrâ-neas à autorização da CECA. O Decreto Esta-dual nº 21.287/95, que deu origem ao Fórumde Orientação da Política Ambiental do Estadodo Rio de Janeiro, promoveu a reorganizaçãoda CECA, dividindo-a em duas Câmaras, a deNormatização e a de Licenciamento e Fiscaliza-ção, explicitando as competências de cada uma.

O Conselho Estadual de Meio Ambiente –CONEMA foi reorganizado recentemente peloDecreto Estadual nº 28.615/01, que revogouexpressamente o Decreto Estadual nº 9.991/87. Entre as competências do CONEMA está ade articular-se com o Conselho Estadual deRecursos Hídricos, com o Conselho de Defesado Litoral do Estado do Rio de Janeiro e coma Comissão Estadual de Controle de Agrotóxi-cos e Biocidas.

O Decreto Estadual nº 26.174/00 criou oConselho Gestor da Baía de Guanabara. A pro-teção da Baía de Guanabara já era objeto daLei Estadual nº 1.476/67 (poluição por óleo)e da Lei Estadual nº 1.700/90 (medidas deproteção ambiental).

O Conselho Gestor das Águas da LagoaRodrigo de Freitas e das Praias da Zona Sul doMunicípio do Rio de Janeiro foi instituído peloDecreto Estadual nº 26.079/00.

A Companhia Estadual de Águas e Esgotos –CEDAE, sociedade de economia mista, é re-sultado da unificação de outras empresas, atra-vés do Decreto-Lei Estadual nº 39/75 e teveseu regulamento aprovado pelo Decreto Esta-dual nº 553/76.

Com relação ao controle de qualidade deágua é preciso mencionar a Secretaria Estadu-al de Saúde - SES. O Decreto Estadual nº32.621/03 elencou a SES (composta por: Ins-tituto Vital Brazil AS – IVB; Conselho Estadualde Saúde; Conselho Estadual de Luta Contraa Tuberculose; Fundo Estadual de Saúde)como um dos órgãos de ação setorial do Go-verno do Estado.

A Constituição Federal de 1988, em seu ar-tigo 198, determinou que as ações e serviçospúblicos de saúde constituam um sistema úni-co – SUS - e uma de suas diretrizes deve ser adescentralização, com direção única em cadaesfera de governo. A Lei Federal nº 8.080/90,que regula as ações e serviços de saúde – SUS,incluiu no campo de atuação do SUS a execu-ção de ações: de vigilância sanitária, de vigi-lância epidemiológica e a fiscalização e a ins-peção de alimentos, água e bebidas para con-sumo humano, entre outras. Em seu artigo 17,a mesma Lei Federal fixou a competência dadireção estadual do Sistema Único de Saúdepara coordenar e, em caráter complementar,executar ações e serviços de vigilância epide-miológica e de vigilância sanitária.

Posteriormente, a Portaria nº 518, de 25 demarço de 2004 (Ministério da Saúde), ao fixara norma de qualidade da água para consumohumano determinou os deveres e obrigaçõesdas Secretarias de Saúde dos Estados e do Dis-trito Federal, quais sejam: “I - promover e acom-panhar a vigilância da qualidade da água em suaárea de competência, em articulação com o nível

61


municipal e os responsáveis pelo controle de quali-dade da água, nos termos da legislação que regula-menta o SUS; II - garantir, nas atividades de vigi-lância da qualidade da água, a implementação deum plano de amostragem pelos municípios, observa-das as diretrizes específicas a serem elaboradas pelaSVS/MS; III - estabelecer as referências laboratori-ais estaduais e do Distrito Federal para dar suporteàs ações de vigilância da qualidade da água paraconsumo humano; e IV - executar ações de vigilân-cia da qualidade da água, de forma complementar,em caráter excepcional, quando constatada, tecni-camente, insuficiência da ação municipal, nos ter-mos da regulamentação do SUS.”

Em razão destas atribuições, a SES possuiatualmente um Centro de Vigilância Epidemi-ológica, do qual faz parte a Assessoria de Do-enças Transmitidas por Água e Alimentos quecoordena as ações referentes às doenças detransmissão hídrica e alimentar e o programade vigilância da qualidade da água (VQA). Emâmbito estadual existe, ainda, a Resolução SESnº 1952, de 29 de novembro de 2002, que esta-belece o Plano Estadual de Emergência emSituações de Contaminação da Água para Con-sumo Humano por Cianobactérias Tóxicas.

Contudo, ainda que seja óbvia a importân-cia da qualidade da água para a saúde pública,as estatísticas oficiais não refletem a realidadeepidemiológica da população. Os casos isola-dos não são relatados, pois muitas vezes sãoresolvidos por auto-medicação, atendimentomédico particular ou, nos casos mais simples,não são relatados pelos serviços de saúde mu-nicipais, que somente registram os surtos epi-dêmicos. Como resultado, no Estado do Riode Janeiro, se instaurou a desconfiança porparte de especialistas em políticas públicas egestão de recursos hídricos em fazer uso deestatísticas oficiais que dizem expressar essadimensão da saúde pública do território flu-minense.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕESQuando se analisa a legislação ambiental

brasileira, não resta dúvida de que ela temcomo um de seus objetivos primordiais garan-tir a manutenção de um ambiente equilibra-do e saudável para a população (Machado,2000). Trata-se de um objetivo cuja importân-

cia para a perenidade da vida das pessoas e detodos os seres vivos se torna inquestionável,sobretudo quando focamos nossa atenção numtema como o da qualidade da água. Nessetema, a interface entre o direito ambiental e osanitário se torna ainda mais evidente face àrelação direta entre água, doença, contamina-ção, infecção e intoxicação.

Ao término desse artigo esperamos, portan-to, ter tornado evidente a necessidade de umare-organização do ordenamento jurídico dosrecursos hídricos do Estado do Rio de Janeiroa fim de que se institucionalize, de fato, omodelo de gestão integrada de um bem de usocomum do povo, a água ou recurso hídrico.Trata-se de uma ação a ser empreendida peloPoder Público, indispensável para a melhoriada relação entre água, doença e saúde no ter-ritório fluminense.

A fim de que o Poder Público possa zelarpela saúde ambiental dos corpos d’água es-tadual, de forma eficiente e eficaz, é precisocorrigir a desordem que se instaurou no or-denamento jurídico face à fragmentação deseu sistema legal para que o Sistema Estadu-al de Gerenciamento de Recursos Hídricosfuncione de acordo com os fundamentos daLei nº 3.239/99. Para tal deve-se desencade-ar o processo de consolidação das normascom objeto idêntico, análogo, ou conexo, afim de eliminar eventuais divergências, coli-sões ou repetições, e, assim, conferir unida-de, simplicidade e coerência ao corpo legis-lativo estadual em matéria de recursos hídri-cos e meio ambiente. Simultaneamente, éindispensável também que os órgãos ambi-entais do Estado – Fundação Superintendên-cia Estadual de Rios e Lagoas- SERLA, Fun-dação Estadual de Engenharia do Meio Am-biente- FEEMA e Instituto Estadual de Flo-restas-IEF – sejam retirados da condição desucateamento em que se encontram desde ofinal dos anos 80 do século passado. Doisexemplos distintos de uma mesma realida-de apontados recentemente pelo jornal OGLOBO (14.09.03, p. 40) dão a dimensãoexata do problema. Enquanto a SERLA ti-nha até o final de 2002 apenas 12 máquinas,entre dragas e escavadeiras, em más condi-ções, para cobrir uma extensão territorial de43.909,7 km2, um engenheiro da FEEMA,

62


com 22 anos de trabalho, ganhava um salá-rio base de R$ 400,00 (quatrocentos reais)!

Ao mesmo tempo, para tornar o processode construção política da gestão integrada daságuas mais complicado e complexo, nos pró-ximos anos, a recente edição da Lei Estadualnº 4.247 sobre a cobrança pela utilização dosrecursos hídricos de domínio do Estado do Riode Janeiro, em 17 de dezembro de 2003, trou-xe modificações significativas para o sistemainstituído pela Lei Estadual nº 3.239/99. Se-gundo a nova lei, a cobrança deverá ser feitaatravés de preço público, e os recursos prove-nientes de cada bacia hidrográfica não serãoaplicados exclusivamente na bacia em que fo-ram originados (grifos meu). A metodologiada cobrança foi estipulada, unilateralmente,pelo Governo do Estado, copiando literalmen-te a equação que define os valores que incidi-rá sobre os usuários de todos os setores, equa-ção construída pelo Comitê Federal da Baciado Rio Paraíba do Sul – CEIVAP (Deliberaçãonº 08, de 06/12/2001 e nº 15, de 04/11/2002),sem consultar o Conselho Estadual de Recur-sos Hídricos e os Comitês Estaduais de BaciasHidrográficas existentes. A SERLA, órgão atu-almente subordinado ao Vice-Governador,passa a centralizar as ações referentes à cobran-ça e a distribuição dos valores arrecadados. Ouseja, há um claro rompimento com o que de-termina a Lei Federal nº 9.433, de 08 de janei-ro de 1997, descrito anteriormente, que insti-tuiu a Política Nacional de Recursos Hídricos.Na prática, não haverá mais a necessidade dePlanos e de Comitês de Bacias Hidrográficas,tornando impossível a gestão democrática eparticipativa de um bem de uso comum dopovo, indo de encontro, portanto, aos princí-pios estabelecidos nos artigos 1º, parágrafo VI;6º; 12, inciso 2º; 38, parágrafo III e 39 da LeiFederal nº 9.433 (grifos meu).

Ora, um dos resultados do processo de de-mocratização do Estado brasileiro que se deuna década de 80 do século passado, foi justa-mente a ampliação da esfera pública no país,resultando na criação de órgãos colegiados tri-partite (Poder Público, Usuários e Comunida-de/Sociedade Civil). Na arena da gestão dosrecursos naturais, os Comitês de Bacias Hidro-gráficas foram criados com atribuições norma-tivas, deliberativas e consultivas, reconhecidos

e qualificados por ato do poder executivo,mediante proposta do Conselho Estadual deRecursos Hídricos, em função do atendimen-to dos critérios gerais estabelecidos pelo Con-selho, das necessidades da bacia hidrográficae da capacidade de articulação entre seus mem-bros (grifos meu). Cabe ao Comitê de Bacia acoordenação das atividades dos agentes públi-cos e privados, relacionados aos recursos hí-dricos e ambientais, devendo, para isso, com-patibilizar metas e diretrizes do Plano Estadu-al de Recursos Hídricos com as peculiaridadesda sua área de atuação. Mas, o Poder Executi-vo estadual, indo na contra-mão da históriacontemporânea brasileira, além de não se su-jeitar às normas federais relativas ao gerencia-mento de recursos hídricos, resgata, a um sótempo, duas velhas tradições republicanas aosancionar a Lei nº 4.247/03: o autoritarismo ea centralização na Administração Pública. Ouseja, quinze anos depois de ser institucionali-zado o modelo de gestão baseado na descen-tralização político-administrativa e na partici-pação da população na formulação e no con-trole das ações de atenção à população em to-dos os níveis de governo, o Poder Executivodesconsidera as diretrizes constitucionais dedemocratização do Estado brasileiro. É comose o administrador público do território flu-minense não soubesse que o Brasil tem diver-sos tipos de lei, mas que a Constituição se so-brepõe a todas, sendo chamada por isso, comfreqüência, de Carta Magna. Ou seja, nenhu-ma lei pode contrariar a Constituição.

Em relação à qualidade das águas do Esta-do, é preciso a produção de dados primários afim de que a Saúde, entendida como um di-reito de cidadania, seja alcançada de formauniversal e eqüitativa no território fluminen-se. Para tanto, torna-se imperativo: 1) organi-zar as ações de controle da qualidade já exer-cida por diversos órgãos; 2) manter atualizadoo cadastro da rede de abastecimento das con-cessionárias de abastecimento público de água,bem como os relatórios de inspeção e os pla-nos de recuperação e investimento; 3) cons-truir indicadores de qualidade da água quepermitam tornar objetivo seu estado bio-físi-co-químico integrado às condições ambientaisao longo do tempo (Calow e Petts, 1994; Chan-dler, 1970), e estabelecer ligações com as cau-

63


sas da poluição de um corpo dá água e possí-veis políticas de restabelecimento da qualida-de ambiental das águas de uma bacia hidro-gráfica; 4) criar bancos de dados geo-referen-ciados com tratamento estatístico das informa-ções por corpos d’água e bacias hidrográficase, sobretudo, 5) democratizar o acesso às in-formações sobre a qualidade natural e altera-ção da água, para todo e qualquer cidadão flu-minense, através de formas eficientes de co-municação que facilite a compreensão dasmesmas por não-especialistas em qualidade daságuas.

Não obstante, para que os instrumentos degestão e de comando e controle descritos aolongo deste artigo possam atender aos anseiosda população fluminense e, também, de umaexpressiva parcela da população brasileira, poruma melhoria da qualidade de vida, é impera-tivo que as Companhias Estaduais e Munici-pais de Saneamento sejam instadas a: i) consi-derar o problema da saúde pública dos usuári-os dos sistemas públicos de abastecimento deágua, proporcionando sistemas adequadospara tratar águas oriundas de mananciais ex-tremamente poluídos e, ii) atentar para o as-pecto social do saneamento, proporcionandoa extensão da cobertura dos serviços de água eesgoto às favelas e áreas periféricas urbanas.

Um recurso importante para o atendimentodesse imperativo de saúde pública seria a apro-vação, pelo Congresso Nacional, de uma Polí-tica Nacional de Saneamento e da conseqüen-te regulação do setor Saneamento no Brasil.

Antes de concluirmos, convém observar queas ações que consideramos imperativos a se-rem empreendidos para a melhoria da quali-dade das águas do Estado fluminense, e brasi-leiro, não contribuirão em nada para a solu-ção dos problemas sociais e de saúde públicasem que ocorra uma efetiva implementação deações de controle no que tange, particularmen-te, à proteção contra a poluição de mananci-ais para abastecimento público utilizados pe-las Companhias Estaduais e Municipais de Sa-neamento, e um adequado sistema de vigilân-cia da qualidade da água de consumo huma-no, particularmente nas regiões metropolita-nas, regiões que concentram, segundo o Atlasdo Censo Demográfico 2000 do IBGE, 85% dapopulação brasileira.

Finalmente, concluiremos esse artigo aler-tando para o fato de que é necessário ter claroe resolvido o tipo de Sociedade e de Estadoque se quer, a construção de um ethos do servi-ço público que possibilite a permanência e acompetência de seus servidores e, conseqüen-temente, o perfil desse gestor.

ReferênciasDo Paraíba às torneiras do Rio. 2004. O Globo, Rio de janeiro, 18 abr. p. 26.FUNDAÇÃO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. 2003a. Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2001.Rio de Janeiro: IBGE.FUNDAÇÃO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. 2003b. Atlas do Censo Demográfico 2000. Rio de Janeiro:IBGE.MACHADO, Carlos José Saldanha. 2004a. Os Recursos Hídricos no Direito, na Política, nos Centros Urbanos e na Agricultura. In: _____.Meandros do Meio Ambiente. Rio de Janeiro: E-Papers. v. 1MACHADO, Carlos José Saldanha. (Org.). 2004b. Gestão de Águas Doces. Rio de Janeiro: Interciência.MACHADO, Carlos José Saldanha. 2003a. Mudanças conceituais na administração pública do meio ambiente, Ciência & Cultura, SãoPaulo, v. 55, n. 4, p. 24-26._____. 2003b. A Gestão Francesa de Recursos Hídricos: descrição e análise dos princípios jurídicos. Revista Brasileira de RecursosHídricos. Porto Alegre, v. 8, n. 4, p. 212-239._____. 2000. A questão ambiental brasileira: uma análise sociológica do processo de formação do arcabouço jurídico-institucional. Revistade Estudos Ambientais. Blumenau, v. 2, n. 2/3, p. 5-20.ÓRGÃOS ambientais viram sucata verde no Rio. 2003. O Globo, Rio de Janeiro, 14 set. p. 40.

Carlos José Saldanha Machado [email protected]

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

RESUMEN: Chile frecuentemente es visto comouno de los países que ha tenido una experienciaexitosa en la transferencia de la propiedad de lascompañías de agua potable a manos privadas. Lasestadísticas de la encuesta CASEN muestran queel porcentaje de hogares sin acceso al servicio deagua potable ha disminuido durante el períodoentre 1988 y 1998. Los incrementos mas impor-tantes en este acceso se han registrado en los se-gundos y terceros deciles de ingreso, por lo queeste acceso ha aumentado entre los pobres. Esnecesaria entonces una cuidadosa descripción yanálisis de las reformas para poder entender losmecanismos que posibilitaron dicho aumento,además de identificar las trabas o problemas ins-titucionales para obtener el acceso universal a losservicios de agua potable y saneamiento.

¿Cómo era el servicio antes de la privatización?,¿Por qué privatizaron estos servicios? ¿Cuál era lasituación respecto del acceso a estos servicios an-tes de la privatización?, ¿Cuáles son las reformaslegales, el proceso de tarificación y el sistema desubsidios que se establecieron para este procesoprivatizador?, ¿Cuánto tiempo tomó este proce-so?, ¿Cuándo se aplicaron medidas para la recu-peración total de costos?, ¿Cuáles son las princi-pales características del sistema regulatorio?,¿Cómo ha sido operado y financiado el sistemade subsidios?, ¿Cuánta de la demanda por estesubsidio es satisfecha?, ¿Cuál es el papel de losgobiernos locales, de la municipalidades, si es queexiste alguno?, ¿Cómo se manifiesta la participa-ción ciudadana?, ¿Cuál ha sido el avance en laprovisión de los servicios de agua en el sector ru-ral?, ¿Cuáles son los desafíos pendientes?, son al-gunas de las preguntas que se analizan en el pre-sente trabajo a fin de determinar cuál ha sido elrol del Estado en la provisión de estos servicios,cómo se ha logrado el acceso universal, cómo segestó el proceso de privatización y qué represen-tó en términos de servicio y cómo ha funcionadola industria desde la privatización.

PALABRAS-CLAVE: privatización; servicios deagua potable y saneamiento

ABSTRACT: Chile is frequently seen as acountry with a successful experience in trans-ferring water services property to private han-ds. Chilean national social survey CASEN sho-ws that the percentage of households with noaccess to drinking water has fallen in the 1988-1998 period. The larger increases in householdconnections have been concentrated in the se-cond and third income deciles, meaning it hasincreased access to water to the poorest. The-refore it is necessary to carefully analyze anddescribe the reforms in order to understand themechanisms that have enabled such increase,aside from identificating the institutional pro-blems to obtain universal access to water servi-ces and sewage.

How was service like before the privatiza-tion?, Why these services were privatized?, Whatwas the situation of access to drinking waterbefore privatization? Which are the legal re-forms, the tariff process and the subsidies sys-tem established for this privatizing process?How long did this process take? When were to-tal costs recovered? Which are the principalcharacteristics of the regulatory system? Howhas the subsidies system operated and how hasit been financed? How much of the demandfor subsidies is being satisfied? What role havelocal government /municipalities played, ifthere is one? Are some of the questions ana-lyzed in this work in order to evaluate the roleof state in the provision of services, how univer-sal access has been met, how the privatizationprocess was conceived and what it has meant interms of services, an finally how has the indus-try functioned since privatization.

KEY-WORDS: Privatization; water and sanitati-on services.

Analisis del proceso de privatizacionde los sistemas de agua potabley saneamiento urbanos en Chile

Eugenio Celedón CariolaMaria Angelica Alegria

66


HISTORIA DEL SECTORSANITARIO CHILENOLa industria sanitaria en Chile desde sus co-

mienzos hasta los finales de la década de losochenta se desarrolla bajo el alero del Estado,como un servicio proveído por éste a la pobla-ción. En este contexto, la inversión en el sectorfue preferentemente pública, y las decisioneseconómicas de mejoramiento de la calidad delos servicios y su cobertura debieron competircon las prioridades de inversión del gasto pú-blico, incluyendo el gasto en áreas sociales.

Ya desde mediados del siglo XIX (1860) yhasta el año 1977, múltiples organismos, prin-cipalmente públicos, tuvieron relación direc-ta e indirecta con el desarrollo del sector sani-tario a lo largo del país, el más importante deellos fue la Dirección de Obras Sanitarias, DOS,organismo público creado en el año 1953,cuando se fusionaron el Departamento deObras Hidráulicas, del Ministerio de ObrasPúblicas, y la Dirección de Agua Potable y Al-cantarillado del Ministerio del Interior. Entresus funciones estaban las de invertir fondospúblicos en el estudio, proyecto, construcción,reparación, conservación, explotación y admi-nistración de los servicios de agua potable, al-cantarillado y desagües.

Así, hasta finales de los años 70, se tiene quedurante más o menos un siglo y medio el sec-tor sanitario estuvo bajo la dependencia delEstado, y que durante este tiempo el procesode desarrollo de la infraestructura tuvo inver-siones capaces de satisfacer del orden del 90%de la demanda global de agua potable del paísy del 60 a 80% del alcantarillado.

La importancia del desarrollo de serviciosbásicos logrado hasta esa fecha, se debe prin-cipalmente a una capacidad profesional y vi-sión de desarrollo que existió en el país, quenace con el “Estado Empresario”, la creaciónde CORFO (Corporación de Fomento de laProducción), ENDESA (Empresa Nacional deElectricidad) y otras instituciones similares,instituciones que captan en esa época a losmejores profesionales del país, donde los fun-cionarios públicos eran al mismo tiempo losinvestigadores, profesores universitarios, per-sonas con la mayor experiencia y conocimien-to. Estaban en la vanguardia y eran respetados

por ello, además, las instituciones que repre-sentaban eran sólidas, tenían carteras de pro-yectos, planificación a futuro y se coordinabanentre ellas con una visión conjunta de país.

Si bien es cierto que al comienzo del desa-rrollo del sector sanitario Chile era un paísmás pequeño y con necesidades más básicas,el valor principal de este proceso fue que sesupieran asignar los recursos para la satisfac-ción de las necesidades básicas y se pusieraénfasis en el desarrollo de la infraestructuray la educación.

Hasta finales de la década de los 70 las in-versiones en el sector de agua potable y sanea-miento en nuestro país fueron solventadas porel presupuesto general de la Nación, ya que semantuvo un concepto de precio general sub-sidiado de agua potable, que permitiera el ac-ceso a este recurso vital y al correspondienteservicio a todos los habitantes del país, sin dis-tinción de sus ingresos.

El sector sanitario hasta 1977 dependía deuna multiplicidad de organismos con diferen-tes fines y metas, lo que generaba descoordi-nación, los servicios tenían poca autonomíafinanciera y administrativa, lo que dificultabauna planificación coherente de mediano y lar-go plazo para la mantención, mejoramiento eincremento de los servicios de agua potable yalcantarillado, en cantidad y calidad.

Por ello, el Gobierno estableció una institu-cionalidad única para el sector sanitario urba-no, que integrara y coordinara las distintas ins-tituciones y servicios que actuaban en el sec-tor, además de separar el rol normativo y fisca-lizador del rol ejecutor y operativo, pensandoen que el sector sanitario tendría que funcio-nar como industria, al igual que otros sectoresde servicios, como la telefonía y la electricidad.Mecanismo que generó un notable mejora-miento de los servicios en todo el país.

La privatización vino una década después,como opción de financiamiento, a partir de laexperiencia recogida en la privatización deotros servicios básicos en los que se necesitabamayor desarrollo y grandes inversiones comola telefonía y la electricidad. Desde allí se deri-vó al sector sanitario, cuando fue más eviden-te la necesidad del tratamiento de las aguasservidas y de los residuos industriales líquidos

67

Cariola, E. C.; Alegria, M. A. Analisis del proceso de privatizacion de los sistemas de agua potable ...

(riles), asociado a las grandes inversiones quede ello derivaban.

REFORMAS DEL SECTORSANITARIO CHILENOEl trasfondo económico y social que se esta-

ba gestando en Chile en la segunda mitad de ladécada de los setenta iba a resultar clave en laforma y ordenamiento que se aplicaría en laindustria sanitaria. En el contexto de reformaseconómicas de esa época, la industria sanitariaenfrenta la primera reforma que luego culmi-naría con el proceso de privatización del sec-tor. En 1977, se creó el Servicio Nacional deObras Sanitarias (SENDOS), que integró insti-tucionalmente todas las entidades que opera-ban en el sector. Quedó conformada por unaDirección Nacional y once Direcciones Regio-nales, una en cada región territorial adminis-trativa del país, con excepción de la V Región yla Región Metropolitana donde se crearon em-presas de propiedad estatal. El objetivo inicialcorrespondió a un ordenamiento en su misión,capacidad de inversión, coordinación en la ope-ración y descentralización de la administraciónmediante direcciones regionales.

El nuevo ordenamiento institucional permi-tió un desarrollo más coherente del sector, au-mentando la calidad y cantidad de los servi-cios entregados, generó mayor transparenciaen los recursos destinados al sector, mayor fle-xibilidad para la toma de decisiones y el con-trol directo sobre la industria sanitaria. Conesta reforma, las empresas y servicios elevaronsus niveles de tarifas, contrataron créditos conorganismos multilaterales, y aumentaron sos-tenidamente la cobertura. Sin embargo, el Es-tado continuó apoyando a los servicios contransferencias de su presupuesto, dado que latarifa no cubría las necesidades de financia-miento del sistema, pues era una tarifa subsi-diada general para todo el país.

Así, la característica de monopolio naturalque posee la industria sanitaria, y que suponenecesaria una regulación por parte del Esta-do, quedó estructurada a través de:

i) La provisión directa del servicio a travésdel SENDOS Regionales, las empresasautónomas creadas y algunas empresasprivadas,

ii) Un ente fiscalizador y normativo de laindustria a través del SENDOS Central, y

iii) Un regulador de los precios de los servi-cios a través de las fijaciones tarifarias queefectuaba el Ministerio de Economía,Fomento y Reconstrucción.

Durante este período, la cobertura de aguapotable alcanzó a un 92% en 1980, frente a un78% en 1975 y un 70% en 1970. Igualmente, lacobertura de saneamiento alcanzó a un 68% en1980, frente aun 42% en 1975 y un 32% en 1970.En cuanto al tratamiento de las aguas servidas,al año 1989 la cobertura alcanzaba a un 8%,siendo este el aspecto más débil o no cubiertopor el sector hasta la década de los 80.

Siete años después de la creación del SEN-DOS, se inició el estudio y elaboración de unaserie de proyectos de Ley que tenían por objetoreformular el rol del Estado en la industria sani-taria, particularmente en lo relacionado con:

i) Separar el rol de regulador que por na-turaleza le compete al Estado, de su rolde proveedor de servicios,

ii) Generar una legislación para regular elquehacer de las entidades que operaranen el sector, que sea común para capita-les privados y públicos,

iii) Generar una regulación que minimiza-ra los efectos negativos de la operaciónde empresas en el sector con carácter demonopolio natural,

iv)Establecer un sistema de precios que re-presentara el valor real del bien y entre-gara señales correctas a consumidores yproductores, y

v) Establecer un sistema de subsidio direc-to a los consumidores de escasos recur-sos, a fin de que pudieran acceder al ser-vicio de agua potable y alcantarillado.

Esta segunda reforma del rol del Estado enla industria sanitaria concluye con la promul-gación de un conjunto de cuerpos legales quese hacen efectivos entre 1988 y 1990.

La “Ley General de Servicios Sanitarios”,que establece las reglas de operación de las em-presas sanitarias o prestadoras, las condicionesen las que éstas deben entregar el servicio y elrégimen de concesiones sobre el cual éstasoperan.

68


La “Ley General de Tarifas”, que establecelos procedimientos y normas para la determi-nación de los precios que las empresas presta-doras de los servicios de agua potable y alcan-tarillado pueden cobrar a los clientes.

La Ley N° 18.885, del 12 de enero de 1990,que autoriza al Estado a desarrollar actividadesempresariales en materia de agua potable y al-cantarillado disponiendo para ello la constitu-ción de sociedades anónimas en cada una delas regiones del país, con participación accio-naria del Fisco y CORFO, este último organis-mo relacionado administrativamente con elEstado a través del Ministerio de Economía,Reconstrucción y Fomento. Así, se constituyenonce empresas regionales, que institucional-mente coinciden con las correspondientes es-tructuras territoriales, con personal e infraes-tructura de los SENDOS Regionales (Direccio-nes Regionales), estructuradas como socieda-des anónimas. El SENDOS desaparece de lainstitucionalidad pública dando paso a un nue-vo orden, en el cual las actividades productivasy reguladoras están separadas en el sector, eli-minando con ello la doble función de una solainstitución como ente normativo, fiscalizador,productor y explotador de los servicios.

La Ley N 18.902, del 27 de enero de 1990,crea el organismo regulador, la Superintenden-cia de Servicios Sanitarios (SISS), la cual de-bía constituirse en un organismo eminente-mente técnico, normativo y fiscalizador, de altonivel. Con ello, se separa el rol fiscalizador delproductor.

Surgió entonces la necesidad de conformarun sistema de subsidio directo que no afectarael sistema de precios y que permitiera a los sec-tores de escasos recursos acceder al agua pota-ble y alcantarillado, siendo ambos bienes bási-cos y con externalidades positivas en términosde salud pública. Es así como la Ley N 18.778,del 2 de febrero de 1989, establece un subsidiodirecto al pago del consumo de agua potable yalcantarillado, que favorece a los grupos fami-liares o clientes residenciales de escasos recur-sos y grupos vulnerables como la tercera edad.

La cobertura de servicios con que se comien-za esta reforma en el año 1990, es de un 98%para el agua potable, un 81% para el sanea-miento y alrededor de un 10% para el trata-miento de las aguas servidas.

SISTEMA TARIFARIOUno de los objetivos de la reforma del sec-

tor sanitario chileno fue el de establecer unsistema de precios para los sectores urbanosque incorporara los costos reales en los servi-cios prestados a fin de garantizar su sostenibi-lidad. Ello significa tarifas que aseguren al pres-tador la posibilidad de operar sin déficit ymantener viable la empresa en el largo plazo,además de asegurar y entregar un servicio ade-cuado, es decir, que los clientes cuenten conun servicio eficiente, de mínimo costo para elusuario, y eficaz, que funcione el 100% deltiempo.

Previo a la nueva normativa, el cálculo tari-fario se efectuaba considerando los costos con-tables de las empresas y servicios, efectuandolas correcciones del caso, de acuerdo con lapolítica social y económica vigente; pero engeneral no llegaban a proporcionar los recur-sos necesarios para el financiamiento del totalde necesidades de los servicios estatales. Enefecto, los ingresos vía tarifas posibilitaban elfinanciamiento de los costos de operación ymantención, y parcialmente los costos de in-versión, pero estos últimos debían ser apoya-dos con recursos adicionales provenientes deaportes fiscales, con las consiguientes ineficien-cias producto de una asignación no óptima derecursos.

La Ley General de Tarifas estableció los pro-cedimientos y normas para la determinaciónde los precios que las empresas prestadoras delos servicios de agua potable y alcantarilladopueden cobrar a los clientes. Asegura un me-canismo para el autofinanciamiento de lasempresas prestadoras de los servicios (costosde inversión, costos de los servicios, etc.), evi-ta que haya un alza indiscriminada e indebidade las tarifas, situación propia de los monopo-lios naturales como los servicios de agua pota-ble y saneamiento, entrega incentivos para in-corporar eficiencia por parte de las empresaspuesto que no tienen rentabilidad garantiza-da sino que ésta debe ser el resultado de unagestión eficiente, entrega señales claras a losclientes en términos de la escasez relativa delbien y elimina los subsidios cruzados.

La formulación de este proceso tarifario fueposible debido a que todos los hogares tienen

69


medidor individual, de manera que las com-pañías pueden registrar el consumo real decada cliente. Igualmente, el cobro del serviciode saneamiento, se hace a los clientes que des-cargan a la red de alcantarillado en base alconsumo medido de agua potable.

El proceso de cálculo tarifado establecidoen la normativa define el sistema con base enla determinación de costos incrementales dedesarrollo, en el ámbito de una Empresa Mo-delo (EM), para cada una de las etapas de lossistemas de agua potable y de alcantarillado,con las correcciones del caso para obtener endefinitiva tarifas de autofinanciamiento de unaempresa eficiente, de forma tal de simular suoperación en un mercado competitivo.

La Empresa Modelo (EM) es la empresa decompetencia para la empresa real en el análi-sis tarifario. Para construir la EM el reguladordebe especificar la tecnología de produccióncon que la empresa eficiente otorgaría el ser-vicio, el precio de los insumos y los costos delos activos involucrados y realizar una estima-ción de la demanda futura por dichos servi-cios. La EM se determina para distintas zonasgeográficas o áreas tarifarias. En base a su de-finición, de infraestructura y orgánica teórica,se determinan las tarifas eficientes al interiorde estas áreas.

Con ello, se ha buscado fijar las tarifas deacuerdo con parámetros técnicos, donde larentabilidad no se garantiza sino para un nivelde funcionamiento eficiente, hacia el cual de-ben tender las empresas, y que se encuentrarepresentado por la EM. Para garantizar elmínimo costo para los usuarios, la ley estable-ce que para el establecimiento de las tarifashaya procesos paralelos, uno por parte de laempresa y otro por parte de la SISS.

Proceso TarifarioEl modelo aplicado en Chile para la deter-

minación de las tarifas se realiza sobre la basede considerar los costos incrementales de de-sarrollo, pero además, las tarifas finales a apli-car a los usuarios del sistema son corregidas através de la introducción del principio de au-tofinanciamiento. Entonces se tienen dos pro-cesos de cálculo que se determinan a travésdel concepto de EM, que constituye una abs-

tracción de la realidad y que proporciona losbienes y servicios en forma eficiente conside-rando la normativa vigente y las característicasdemográficas, topográficas y tecnológicas enlas cuales deberá enmarcar su operación.

Así, las tarifas se determinan en función decriterios de dimensionamiento y valorizacióneficiente y no sobre la base de cálculos de cos-tos de operación e inversión con los que laempresa se ha desarrollado históricamente, demanera de asegurar el logro de la eficienciatécnica y económica de un sector que es mo-nopolio natural. Para ello se incorpora unacompetencia simulada a través de una empre-sa que si bien ficticia se consigue a través delos niveles de otras empresas comparables delsector. Es decir, se persigue tener una empre-sa con niveles tecnológicos acorde con los ni-veles de servicio que se debe entregar, mante-niendo un equilibrio económico.

El sistema busca que las empresas se autofi-nancien y obtengan rentabilidades definidaspor ley. Para este efecto se aplica el conceptode Costo Total de Largo Plazo, CLPL, el cualrepresenta el ingreso anual requerido paraautofinanciar la empresa durante el períodode vigencia de las tarifas por lo que la estruc-tura tarifaria calculada debe ajustarse a dichonivel de recaudación.

En términos generales, el proceso conside-ra en primer lugar la determinación del siste-ma de tarifas de eficiencia, con base en loscostos incrementales de desarrollo, en el ám-bito de la EM, para cada etapa del servicio sa-nitario. Dichas tarifas se corrigen luego paraobtener tarifas de autofinanciamiento, las quemantienen su valor real en el tiempo median-te la incorporación de un procedimiento deindexación periódica.

La determinación de las tarifas de eficien-cia requiere del cálculo de los Costos Incre-mentales de Desarrollo para cada una de lasetapas básicas de los sistemas de agua potabley alcantarillado, considerando principalmen-te los valores incrementales anuales de los cos-tos de inversión, de los gastos de operación,de mantención y de la cantidad consumida.Para ello se precisa identificar la estructura fí-sica de cada sistema y la estructura modelo aso-ciada. Luego, se define el proyecto de expan-

70


sión necesario para proveer el servicio, en unhorizonte mínimo de 15 años, se calculan loscostos incrementales para cada etapa y se de-terminan las tarifas de eficiencia.

La formulación de los costos de inversión,así como la determinación de los costos de ope-ración y mantenimiento que implican la pres-tación de los servidos, se efectúa en base a lasimulación de la EM, con referencia a los pro-gramas de desarrollo reales en sus aspectosrelevantes.

Las etapas que se consideran para los siste-mas de agua potable y alcantarillado, así comolas obras incluidas en cada una de ellas, sonlas siguientes:

abastecimiento de agua potable (produc-ción y distribución)disposición de aguas servidas (recolecci-ón y disposición)tratamiento de aguas servidas cuandocorresponda, es decir, cuando el sistemaestá operando.

Con todo lo descrito se obtienen finalmen-te las tarifas de autofinanciamiento, las cualesse ponderan por polinomios de indexación,para mantener su valor real en el tiempo, te-niendo en cuenta la incidencia de los diferen-tes factores que son relevantes en la estructurade costos de cada grupo tarifario (Indice dePrecios del Cemento, del Fierro, del PetróleoDiesel, de los Productos Importados, de la Elec-tricidad Industrial, el Indice de Precios al porMayor y el Indice de Remuneraciones).

Los prestadores pueden realizar los reajustespor indexación cada vez que se acumula unavariación de a lo menos 3%, en alguno de loscargos tarifarios. Las fórmulas tarifarias tienencarácter de precios máximos y un periodo de vi-gencia de cinco años, pudiendo las empresascobrar valores inferiores. No obstante, si duran-te dicho periodo se demuestra que ha habidovariaciones significativas en los supuestos básicosde cálculo, se puede proceder a su modificación,de común acuerdo entre la empresa y la SISS.

La estructura de cargos tarifarios tiene, endefinitiva, los siguientes componentes:

un cargo fijo independiente del consu-mo (para agua potable, alcantarillado yde clientes),

un cargo variable por agua potable y uncargo variable por alcantarillado relaci-onados ambos con el nivel de consumode agua potable,adicionalmente, dependiendo de la es-tacionalidad de la demanda, se determi-nan precios aplicables al sobreconsumoen el periodo punta, con el objeto de fi-nanciar las inversiones en obras de capa-cidad que permiten satisfacer la mayordemanda en dicho periodo,también adicionalmente se determina uncargo por tratamiento de las aguas servi-das, aplicable solamente en aquellos ser-vicios donde se está efectuando.

En el caso del tratamiento el costo se distri-buye y es incluido en la tarifa de todos los clien-tes pertenecientes a la cuenca hidrográficabeneficiada por la depuración del agua que sedescarga limpia en un cauce de ella.

Respecto de la rentabilidad que deberíanobtener las empresas prestadoras del servicio,la ley asegura a través de las tarifas, una tasa decosto del capital que sea consecuente con lascondiciones del mercado, que como se dijotiene un mínimo de 7% y su variación se esta-blece periódicamente mediante estudios espe-cializados de la tasa de riesgo, que actualmen-te se define en un 3,5%.

Fijación TarifariaLa ley establece para el proceso de tarifi-

cación varias etapas para el cálculo tarifario.El proceso tarifario se inicia con una antici-pación de al menos 12 meses al término devigencia del período de las tarifas. La SISS,debe publicar y poner a disposición del pú-blico y de los prestadores las bases técnico-económicas sobre las cuales se efectuará elestudio para determinar las fórmulas tarifa-rias del período siguiente.

Estas bases contienen las definiciones sobrelas cuales deberá basarse el estudio tarifario yconstruirse la empresa modelo para la estima-ción de los costos eficientes y calcular las fór-mulas tarifarias. Definen los servicios a tarifi-car, los criterios para proyectar la demanda,los criterios de optimización aplicables a laoperación y a la expansión del sistema, los cri-

71


terios para determinar los costos, los nivelesde calidad de servicio, la metodología para elcálculo de la tasa de costo de capital y la meto-dología de valoración del agua cruda. Una vezque las bases son publicadas, hay un plazo de60 días para que la empresa regulada y cual-quier otra persona u organización que tengaintereses en el proceso puedan hacer sus ob-servaciones. Esta etapa debería dar transparen-cia al proceso y permitir que se incorporen losintereses de terceras partes afectadas.

Las Bases Definitivas son dadas a conocerpor la SISS públicamente, 45 días después devencido el plazo para recibir observaciones.Utilizando las bases definitivas, la empresa re-gulada y la SISS realizan cada uno, como yase dijo, sus propios estudios tarifarios, los queuna vez finalizados son intercambiados en unacto público y abierto. La empresa reguladatiene un plazo de 30 días para presentar demanera pormenorizada sus discrepancias alestudio del regulador.

Como se señaló, los estudios que realiza laSISS deben basarse en un comportamientode la EM, que funciona con eficiencia en lagestión y optimiza los planes de expansión delos prestadores. Es decir, sólo deben conside-rarse los costos indispensables para dar losservicios respectivos. Por otro lado, los pres-tadores de servicios sanitarios elaboran suspropios estudios utilizando las mismas basestécnico-económicas.

Si no hay discrepancias, se adoptan las tari-fas determinadas. Si hay discrepancias y éstasno se solucionan directamente entre el pres-tador y la SISS, en un plazo de 45 días desde elintercambio de los estudios, se constituye unacomisión de tres expertos, cuyos honorariosse comparten entre la SISS y el prestador, quedebe pronunciarse sobre cada uno de los pa-rámetros donde haya discrepancia, optando enforma fundada por uno de los dos valores.

El dictamen de la comisión tiene carácterdefinitivo y es obligatorio para ambas partes.Los peritos deben en cada caso optar ya seapor la posición de la empresa o bien la delregulador no pudiendo optar por valores in-termedios. Esta modalidad para zanjar las con-troversias tiene, en principio, la virtud de ge-nerar los incentivos adecuados para que las

posiciones de las partes converjan y que laempresa revele de manera fidedigna su infor-mación.

Las decisiones de la comisión de peritos sondefinitivas e inapelables, dan origen a las tari-fas definitivas que debe fijar la SISS. Toda lainformación relevante que fue utilizada parafijar los precios regulados, incluyendo el infor-me pericial, es pública cuando finaliza el pro-ceso tarifario.

Las fórmulas tarifarias así obtenidas debenser aprobadas por Decreto Supremo del Mi-nisterio de Economía, y tienen un plazo de vi-gencia de cinco años, tiempo dentro del cualse indexan automáticamente, aplicando la va-riación de los índices que en las fórmulas seestablecen y que responden a parámetros prin-cipales del servicio que se presta.

SISTEMA DE SUBSIDIOS: PROTEGIENDOA LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLESEl proceso de privatización en Chile se hizo

sobre la base de tarifas reales lo que significóque las tarifas aumentaron. En consecuencia,debió diseñarse un mecanismo dentro de laestructura regulatoria y normativa que prote-giera a los hogares o grupos más vulnerables opobres. Las consideraciones que se tuvieronen cuenta al diseñar este mecanismo fueron:

No sólo deben realizarse las privatizacio-nes sino que también se requiere de re-formas institucionales y regulatorias quemejoren la situación social que la priva-tización pretende solucionar (provisiónde un mejor servicio de agua potable ysaneamiento a la población). Esta, no esun sustituto de las políticas sociales re-distributivas adecuadas y justas.Beneficiar a aquellos hogares que nopudiesen pagar lo que se considera unnivel mínimo de subsistencia.Los subsidios cruzados existentes en lastarifas de agua potable no benefician alos más pobres o más vulnerables, la cla-se media tiende a ser el principal benefi-ciario.El esquema del subsidio directo debe serconsiderado. Igualmente, dicho subsidiodebe ser habilitante y no asistencial. Por

72


ello, debe cubrir sólo parte del gasto de unhogar en el servicio de agua potable y sa-neamiento, lo que ayuda a mantener hábi-tos de pago por parte de la población.Los hogares más pobres sí están dispues-tos a pagar por un servicio confiable yseguro.Un altísimo porcentaje de los hogares enChile cuentan con medidor, ello permi-te que haya un subsidio basado en el con-sume real de cada beneficiario/a en lu-gar de ser sobre un monto preestableci-do como en otros países.Los beneficiarios/as deben pagar el to-tal del consumo por sobre el limite esta-blecido para subsidiar, lo que permitecumplir la necesidad de apoyo a los ho-gares de menores ingresos en su consu-mo básico de agua, además de mantenerincentivos financieros para el uso efici-ente del recurso.El subsidio debería cubrir solo la diferen-cia entre el consumo real y la voluntadde pago, además de no entregarse direc-tamente al usuario/a sino que a travésde transferencia directa desde el Estadoa las empresas.

Con las consideraciones anteriores, La LeyN°18.778, del 17 de enero del año 1989, esta-bleció un subsidio directo al pago del consu-mo de agua potable y alcantarillado, para fa-vorecer a los grupos familiares o clientes resi-denciales de escasos recursos.

La ley original, contemplaba que el porcen-taje a subsidiar sobre los cargos fijos y varia-bles, no podía ser inferior al 25% ni excederde 75%, debiendo ser el mismo para los bene-ficiarios de una misma región que presentenun nivel socioeconómico similar. Igualmente,estableció que dicho subsidio no podía supe-rar un consumo total de 20 m3 al mes.

Esta ley determinó los términos en que seentrega a los usuarios/as residenciales de es-casos recursos un subsidio directo al pago delos consumos de agua potable y del servicio dealcantarillado. Dicho sistema de subsidio esadministrado por las respectivas municipalida-des, las cuales se encargan del proceso de ins-cripción y selección de los postulantes e infor-man a las empresas sanitarias la nómina de

usuarios favorecidos, con el objeto que la fac-tura refleje en forma separada el monto quedeberá ser pagado por el usuario y el montoque será pagado en forma directa por la mu-nicipalidad a la empresa sanitaria.

El subsidio es compatible con cualquierotro subsidio que pudiese haber percibido otener derecho el beneficiario/a, conformecon las atribuciones que sobre la materia dis-ponga cada municipalidad. Por ello, el siste-ma de selección se encuentra establecido enforma general y consiste en un método de ca-racterización socioeconómica, mediante me-dición indirecta que permita focalizar la ac-ción social del Estado hacia los sectores máspobres. Ello se logra mediante la ficha CAS2, que posibilita discriminar entre los clien-tes más pobres, además de construir una dis-tribución para asignar puntajes que posibili-ten el reparto equitativo de los diferentes sub-sidios. La Ficha CAS-2 es un instrumento deMIDEPLAN, destinado a estratificar social-mente a las familias que postulan a benefi-cios sociales permitiendo con ello priorizar yseleccionar beneficiarios para los distintosprogramas sociales, principalmente los subsi-dios estatales

Los/las postulantes al subsidio deben cum-plir los siguientes requisitos:

a) Encontrarse el grupo familiar y demáspersonas residentes en la propiedad, enla imposibilidad de pagar el monto totaldel valor de las prestaciones, atendidassus condiciones socioeconómicas.

b) Encontrarse los/las solicitantes al día enel pago de los servicios.

c) Solicitar por escrito el beneficio a lamunicipalidad respectiva.

El subsidio tiene una vigencia de hasta tresaños pero su puede volver a postular, acredi-tando ante la municipalidad la concurrencia delos requisitos legales. Este beneficio se extinguecuando dejan de concurrir alguno de los requi-sitos para su otorgamiento, por cambio de do-micilio fuera de la comuna, por no informarcambios de domicilio dentro de la comuna opor renuncia voluntaria del beneficiario/a.

La ley estableció que las modalidades paradeterminar los montos de los subsidios y losniveles socioeconómicos serían establecidos en

73


el Reglamento, al igual que en aquellos casosen que no exista medición del consumo, elReglamento determinaría la modalidad y losmontos de subsidio a aplicar. El primer Regla-mento fue establecido mediante Decreto Su-premo Nº 786, del Ministerio de Hacienda, del31 de agosto del año 1989.

La primera modificación a esta norma fuerelativa a lo que los Intendentes/as debíanmantener como proporción del total de lossubsidios asignados en el último ejerciciopresupuestario. La segunda modificación es-tableció que el subsidio también podía seraplicable a aquellos usuarios/as que regis-traran solamente servicio de agua potable,que el porcentaje a subsidiar no podría serinferior al 40% ni exceder el 75% del consu-mo de los cargos fijos y variables. Establecióademás, que corresponde al Ministerio dePlanificación y Cooperación a través de suDivisión Social, recomendar anualmente alMinisterio de Hacienda el número de subsi-dios por región, los metros cúbicos de con-sumo a subsidiar, la intensidad del beneficio(parte de la cuenta que financia el Gobier-no) y el presupuesto necesario para el finan-ciamiento de los subsidios.

La siguiente modificación tuvo por objetoampliar la cobertura del subsidio, elevando elporcentaje máximo factible de subsidiar a un85% y elevando también la base de subsidiodesde 15 m3 a 20 m3. La ley permitió ademásincorporar a la población servida por los siste-mas de agua potable rurales al beneficio deeste subsidio. Igualmente, esta ley establecióen su artículo Nº 10 el subsidio a la inversiónen los sistemas de agua potable rural, destina-do a cubrir la diferencia entre sus costos y elmonto financiable por los usuarios/as deacuerdo con su capacidad de pago, sin perjui-cio de otros aportes que pudiesen ser otorga-dos por otras vías.

Inicialmente la ley no fue del todo operati-va, debido a las dificultades administrativas desu implementación por parte de las municipa-lidades, y también porque los montos de subsi-dio no se ajustaban a las diferentes magnitudesde las tarifas en las distintas regiones del país.Las modificaciones de esta ley tuvieron por ob-jeto agilizar el procedimiento de inscripción,entregando atribuciones a las empresas sanita-

rias para actuar, transitoriamente, en el proce-so de identificación de posibles beneficiarios.

La SISS, en la línea del perfeccionamientoy operatividad del sistema de subsidio, en par-ticular analizando una metodología que per-mitiese garantizar la efectividad de su asigna-ción, llegó a determinar en su oportunidad,las necesidades de subsidio por región y porgrupo tarifario, considerando los niveles deingreso familiar, de acuerdo con la encuestaCasen de MIDEPLAN, con el requisito de queuna cuenta por 20 m3 no llegara a representarun porcentaje mayor al 5% del ingreso fami-liar, de acuerdo con la recomendación de laOrganización Panamericana de la Salud (Go-mez-Lobo, 2001.

AGUA POTABLE RURALEn el sector rural de Chile viven 2.026.322

millones de personas (13.4% de la poblacióntotal del país). De ellos, un 54.71% de la po-blación rural no tiene conexión a la red deagua potable y saneamiento, y alrededor de600.000 habitantes (un 30% de la poblaciónrural) no cuentan con agua potable.

Desde hace más de 40 años el Estado havenido construyendo Sistemas de Abasteci-miento de Agua Potable Rural, con el objetode resolver favorablemente el tema de la sa-lubridad rural, lentamente al principio, másrápido en los últimos 14 años, en base a solu-ciones administradas por los mismos benefi-ciarios, que han permitido que hoy alrede-dor de 1.412.000 personas rurales recibanagua potable.

A través de los años, el desempeño de lasdistintas administraciones en esta materia hasido bueno, especialmente en el actual perío-do de recuperación de la democracia en Chi-le. Desde sus inicios, en los 37 años que tieneel Programa de Agua Potable Rural se han in-vertido US$ 365.000.000. En los primeros 25años, entre 1964 a 1989 se invirtieronUS$ 85.000.000, luego una inversión total deUS$ 19.500.000 entre 1990 y 1994, fortalecien-do un fuerte desarrollo del programa de éstaárea entre 1994 y 2001 con una inversión totalen ese lapso de US$ 260.400.000.

Ya desde mediados del siglo XIX (1860) yhasta mediados de la década del 70, múlti-

74


ples organismos mayoritariamente públicostenían relación directa e indirecta con el de-sarrollo del sector sanitario a lo largo del país.Para el sector sanitario rural existían la Ofi-cina de Saneamiento Rural del Ministerio deSalud Pública, la Sección de Higiene Ambien-tal del mismo Ministerio, y la Oficina de In-geniería Sanitaria de la Corporación de laReforma Agraria del Ministerio de Agricul-tura. En 1960 la población rural de Chile con-taba con menos de un 10% de cobertura enagua potable, no existiendo un organismooficial responsable del abastecimiento a la co-munidades rurales.

Hasta el año 1961 el problema del Sanea-miento rural y específicamente, el del abaste-cimiento de Agua Potable en Chile, no habíasido encarado ni menos resuelto. En el año1961, y a partir de la Resolución de la XIIªAsamblea Mundial de la Salud de 1959, se lle-vó a efecto la reunión de Ministros de Saludde América Latina y se suscribió la Carta dePunta del Este, mediante la cual se puso enmarcha la Alianza para el Progreso, un ambi-cioso programa de cooperación diseñado parafortalecer la democracia, el crecimiento eco-nómico y la justicia social en el hemisferio.

Esta Carta firmada por los Ministros de Sa-lud de América Latina, estableció como prio-ritario abastecer con agua potable al menos al50 % de la población rural concentrada en ladécada del sesenta. En efecto, el problema dela migración del campesinado a la ciudad enbusca de mejores expectativas de vida, los pro-blemas sociales derivados del estado de margi-nalidad en que permanecía en la ciudad, laselevadas tasas de morbilidad y mortalidad porenfermedades infecciosas transmitidas por víadigestiva, llevaron a los países participantes enla reunión de Punta del Este, a suscribir esteacuerdo mediante el cual se comprometían,entre otras cosas, a dotar de agua potable al50% de la población rural, en el decenio 1960- 1970. De esta manera se lograría mejorar elnivel sanitario de las comunidades rurales, loque redundaría en un mejor bienestar físico ysocial de ellas.

Desde ese año y hasta la fecha, diversos or-ganismos se han hecho cargo de este servi-cio, con fondos del Banco Interamericano de

Desarrollo, BID, y del propio Estado chileno.Así, el Programa Nacional de Agua PotableRural, (APR), se creó en 1964 como respues-ta a los graves problemas sanitarios y al défi-cit de abastecimiento de agua potable en laslocalidades rurales concentradas, es decir,aquellas con una población entre 150 y 3000habitantes y una concentración no inferior a15 viviendas por kilómetro de red. A partirdel año 1994 y hasta la fecha, el programaesta a cargo del Departamento de ProgramasSanitarios perteneciente a la Dirección Na-cional de Obras Hidráulicas (DOH) del Mi-nisterio de Obras Públicas.

Luego del cambio de la institucionalidad delsector sanitario ocurrida el año 1988, el APRno fue incluida como parte de las áreas de con-cesión de los Empresas Sanitarias que poste-riormente se fueron privatizando. Desde esaépoca la DOH del MOP ha recibido el encar-go a través de la Ley de Presupuesto de ejecu-tar por cada año la realización del Programa.

A la fecha, el esfuerzo de abastecimientode agua potable en los sectores rurales se hadesarrollado en aquellas localidades dondeexiste un número significativo de viviendas,que aunque dispersas permiten una soluciónracional del abastecimiento, considerando elproyecto como una unidad, ese criterio ha de-finido la atención a aquellos poblados que sereconocen como “localidad rural concentra-da”. En el tiempo el criterio de “concentra-ción” ha ido sufriendo cambios, modificán-dose la densidad que define la concentracióna medida que los objetivos del programa seiban cumpliendo.

A pesar del éxito alcanzado con el progra-ma de abastecimiento a localidades concentra-das y semiconcentradas, a lo largo del país to-davía existen numerosas realidades de vivien-das aisladas que carecen de servicio de aguapotable, pero, avanzar en el suministro de aguapotable en la dispersión es cada vez más caro ysocialmente no rentable. Tampoco es posibledisminuir los estándares técnicos de las solu-ciones, ya que los ya establecidos responden asoluciones básicas y de materiales de muy bajocosto, que cumplan con criterios técnicos decalidad y permitan continuidad de abasteci-miento de agua potable.

75


En cuanto al saneamiento de sectores ru-rales, actualmente, por iniciativas municipa-les, algunas pocas localidades rurales organi-zadas que tienen resuelto su servicio de abas-tecimiento de agua potable, cuyo comité deadministración funciona adecuadamente,han avanzado en la solución de los sistemasde recolección de alcantarillado, con algúntipo de solución de disposición de las aguasservidas: de infiltración mediante fosa y pozocomún para las localidades pequeñas y don-de técnicamente es posible, con sistema detratamiento en otras.

Sin embargo, normalmente el funciona-miento de estas soluciones individuales tienenproblemas de operación y no cumplen conlas condiciones de buen funcionamiento delos procesos, ya sea por capacidad técnica delos operadores o por problemas de diseño.La experiencia de plantas de tratamientoconstruidas por los gobiernos regionales noha sido buena.

Los sistemas de alcantarillado requieren dedotaciones más altas que las proyectadas paralos sistemas de agua potable, lo que obliga aampliarlos en las localidades más pequeñas.Además, la explotación de los sistemas de tra-tamiento obliga a elevar las tarifas, para quesean las adecuadas de manera que aseguren elmantenimiento de las nuevas inversiones, lasque necesariamente deben ser financiadas porel Estado.

Finalmente, cabe señalar que actualmentehay no existe una entidad pública responsa-ble, provocando problemas especialmente enla administración y asistencia técnica a los ser-vicios. La SISS, según la ley sólo tiene compe-tencia para regular el sector urbano, quedan-do inhabilitada en la actualidad para regularen este aspecto todo el territorio.

Todo lo que el Estado ha desarrollado enesta materia durante todo este tiempo, ha sidosin el respaldo de institucionalidad alguna ba-sado solamente en una fuerte voluntad polí-tica a través de todos estos años. En efecto,ninguna Institución del Estado tiene dentrode sus funciones normadas por ley la compe-tencia en el tema de los servicios sanitariosdel sector rural. Después de 40 años traba-jando en suministrar agua potable en el sec-

tor rural, aún se continúa sólo con la volun-tad política del Gobierno y de los parlamen-tarios de los distritos rurales para llevar ade-lante este programa

En el sector rural el sistema funciona conCooperativas y Comités, que tienen más for-malidad que otras cooperativas rurales, es-tán reguladas por el Ministerio de Salud encuanto a la calidad de servicio y deberían sersupervisadas por el Ministerio de Economía.El funcionamiento de cooperativas y comi-tés de agua potable rural ha ayudado fuerte-mente a la organización social de la genteen el campo, resaltando la solidaridad, la par-ticipación y fomentado el desarrollo de otrasorganizaciones.

Otra debilidad del Sistema es el de asegu-rar su sostenibilidad, pues aunque está pre-visto que el Estado invierta en la infraestruc-tura, éste tiene que disponer recursos perma-nentemente en asesoría a los comités y coo-perativas, y en el tiempo debe también pre-ocuparse de rehabilitaciones y mejoramien-tos, debido a los problemas de mantenimien-to de las obras por poco cuidado del comitéo cooperativa, falta de pago del servicio pornivel de pobreza o realidades como el hechoque la asamblea decide bajar las tarifas enbeneficio de los usuarios por debajo del va-lor de un mínimo aceptable para el buen fun-cionamiento del sistema.1

FUNCIONAMIENTO DE LA INDUSTRIASANITARIA DESPUÉS DE LAS REFORMASLa reforma del 88 moderniza el sector sani-

tario generando una industria, con capacidadde regulación por parte del Estado, desvincu-lando las actividades de provisión de los servi-cios con las de regulación y control. Estas re-formas ya habían sido impulsadas en los secto-res eléctricos y de telecomunicaciones a partirde 1984, con fórmulas similares a las aplicadasen el sector sanitario. La participación priva-da en esas industrias alcanzó niveles cercanosal 100% al finalizar la década de los 80.

1 Documentos de Trabajo APR 2004, Subcomisión de Agua,Corporación Justicia y Democracia

76


Con el retorno de la democracia en 1990,el Gobierno elegido recibe un sector sanitarioen el cual un 91% de la propiedad de las Em-presas está en manos del Estado, a diferenciadel resto de los sectores de servicios públicosque habían sido transferidos mayoritariamen-te al sector privado. Entre 1990 y 1998, se dis-cuten y ensayan diversas formas de incorpora-ción de participación privada en el sector.

El restante 9% del sector sanitario, de pro-piedad privada al año 1990, corresponde aempresas independientes a las empresas es-tatales regionales que abastecían y todavíaabastecen principalmente sectores asociadosa urbanizaciones y áreas urbanas de altos re-cursos, cuyo funcionamiento no superaba alas empresas estatales existentes en calidad yservicio, las que incluso en diversas oportuni-dades debieron ser apoyadas por las empre-sas sanitarias del Estado frente a crisis de fun-cionamiento( por. ej. Apoyo de EMOS (em-presa estatal) a Empresa Lo castillo (privada)durante sequía del año 1996).

Dentro de este contexto, la primera formade privatización de servicios del Estado se pro-duce cuando en 1993 se entrega en concesiónpor 30 años al sector privado, un área de la zonacostera central con 50 mil clientes denomina-da Litoral Sur, cuya concesión pertenece a ES-VAL S.A. La fórmula utilizada en este caso co-rresponde a un contrato de gestión con inver-sión mediante el cual el privado debe explotarlos servicios y realizar las inversiones duranteun período de 30 años, recibiendo como ingre-sos un porcentaje de la recaudación.

Luego, en 1995 se transfiere otra concesiónal sector privado, a través de licitación. Se tra-ta de una porción de la zona que explota laempresa ESSAL S.A. que opera en la X Región,en el sur del país. En este caso se trata de unaventa, en la cual el 100% de la propiedad que-da en manos del sector privado. La nueva em-presa se constituye en forma independientecon el nombre de Aguas Décima S.A., prove-yendo los servicios a un total de aproximada-mente 29 mil clientes.

En el año 1995 la autoridad define comouna necesidad generar un proceso sistemáti-co de incorporación de capitales privados enel sector, decisión que tiene su fundamento en

las fuertes inversiones que deberán hacerse enun corto plazo en las plantas de tratamientode aguas servidas para todas las ciudades y lo-calidades urbanas en el país, obligación quenace de los tratados de libre comercio que seempiezan a gestar con otros continentes queimponen exigencias ambientales que Chilepaís no cumplía.

Para el Gobierno, la meta de obtener un100% de cobertura en agua potable y alcanta-rillado al año 2000 y un 100% de tratamientode las aguas servidas al año 2010, exigían unalto nivel de inversiones en los siguientes años,además de emprender proyectos de mayorcomplejidad tecnológica y de gestión, para locual era necesario la participación del sectorprivado. Esta participación del sector privado,a juicio del Gobierno, hacía necesario un mar-co regulatorio claro y estable en lo normativoy fuerte en lo institucional, que estuviera ope-rando en forma previa a la incorporación delsector privado en el sector sanitario.

Por ese motivo, en febrero de 1998 se mo-difica la ley y se incorporan una serie de mo-dificaciones al cuerpo regulatorio que rige elsector sanitario centradas en: introducir res-tricciones a la estructura de propiedad de lasempresas prestadoras de servicios sanitariospara evitar la concentración de la propiedady la constitución de monopolios, regulaciónde los conflictos de intereses y manipulaciónde la información, Fortalecer la instituciona-lidad fiscalizadora en el sector, y mejorar enprecisión, claridad y transparencia metodo-lógica y de procedimientos, el cálculo y fija-ción de tarifas

Con la modificación del marco regulatorio,en 1998 se inicia el proceso de venta de ES-VAL S.A. que abastece a la Región de Valparaí-so, adjudicando al consorcio ENERSIS-AN-GLIAN WATER la propiedad de la empresa endiciembre del mismo año. Durante 1999 setraspasan al sector privado la propiedad deEMOS S.A. la empresa sanitaria más grandedel país, que abastece a la ciudad de Santiagoy la Región Metropolitana, ESSAL S.A. en la XRegión y ESSBIO S.A. en la VIII Región. Alconcluir 1999, un 66% de las empresas del sec-tor sanitario, en términos del número de clien-tes, está en manos del sector privado. El año2000 se privatizó ESSEL S.A. en la VI Región.

77


Posteriormente, durante el Gobierno delPresidente Ricardo Lagos, se modificó el cri-terio de la participación del sector privado enlas licitaciones de las empresas de servicios sa-nitarios del Estado, manteniendo el Estadola propiedad de las empresas y sus concesio-nes sanitarias, licitando la transferencia delderecho de explotación de las concesiones delos servicios sanitarios de producción y distri-bución de agua potable y de recolección y dis-posición de aguas servidas por periodos de30 años.

Durante los años 2001 al 2003 se traspasa elderecho de explotación de las concesiones delos servicios sanitarios al sector privado de ES-SAM S.A. de la Séptima Región, EMSSA S.A.en la XI Región y ESMAG S.A. de la XII Re-gión, ESSAM S.A. en la II Región y ESSCO S.A.de la IV Región.

La evolución histórica del nivel de cobertu-ras en agua potable y alcantarillado muestraque cuando se comienza la reforma de 1977,la cobertura de agua potable alcanzaba el 86%y la cobertura de alcantarillado el 56%. Almomento de impulsar las reformas de 1988,con la creación de las empresas estatales, lacobertura de agua potable aumentó a 98% yla de alcantarillado a 81%. La coberturas deagua potable y alcantarillado, transcurridos 10años desde la reforma de 1988, alcanzaban el99% y 91% respectivamente.

El nivel de inversiones promedio duranteel período 1965 - 1977, época en la cual el Es-tado, a través de diversos organismos actuódirectamente en la provisión del servicio, al-canzó los US$ 95,7 millones anuales en el país.En el período 1978 - 1989 esta cifra se incre-mento a US$ 106,7 millones anuales. Luegode la aplicación de la reforma de 1988, en elperíodo 1990-1997, antes de la privatizaciónde las primeras empresas sanitarias, la inver-sión anual fue de US$ 242 millones, y entre1997 hasta el año 2003, alcanzó anualmente aUS$ 261,7 millones.

La inversión pública a través del gobiernocentral, los gobiernos regionales y las empre-sas de servicios sanitarios alcanzó a un 9.2%del presupuesto fiscal del año 2000, equivalen-te a U$134 millones. La mayor inversión pú-blica se ha realizado a través de las empresas

sanitarias, la que ha representado un prome-dio un 77% en el período 1995-2000. La inver-sión total en el sector, pública y privada, enmoneda de cada año, alcanzó a US$ 192,2 mi-llones en el año 2000 (US$ 134 millones apor-tados por el Estado) y a US$ 297,2 millones enel año 2003. La inversión total en agua pota-ble y saneamiento para el período 2002-2005se estima en US$ 362 millones, y para el perío-do 2006-2010 en US$ 223 millones.

La inversión en tratamiento de aguas servi-das se estima es US$ 493 millones para el pe-ríodo 2002-2005 y en US$ 278 millones para elperíodo 2006-2010, año en que se espera el100% de las aguas serán tratadas.

Luego de la reforma de 1988, el Estadomantuvo su capacidad de gestión y de inver-sión en las empresas, con niveles equivalentesa la inversión privada después de la privatiza-ción una vez alcanzadas las tarifas metas, y eltraspaso al sector privado generó que este in-virtiera básicamente en infraestructura para eltratamiento de las aguas, además de inversio-nes menores en reposición de infraestructuracon vida útil agotada e incrementos de cober-tura, permitiendo al Estado liberar esos recur-sos e invertirlos en otras áreas.

Al momento de la reforma de 1988, la si-tuación de las empresas públicas que forma-ban parte de la industria presentaban una si-tuación financiera deficitaria, con un nivel derentabilidad sobre activos negativo, principal-mente como consecuencia de ser servicios sub-sidiados por el Estado, ya que vendían un pro-ducto que no tenía precio real y era subsidia-do por el Estado. Esta situación cambia paralas empresas sanitarias estatales desde la refor-ma en adelante, mostrando en los primerosaños el mejoramiento en su posición financie-ra y de resultados de balance gracias a la nue-va institucionalidad, con reglas claras, tarifasde autofinanciamiento, una mayor flexibilidaden la administración de las empresas públicasy un sistema regulador que controla el desem-peño de las empresas.

Después de la reforma, luego de calculadaslas tarifas para cada empresa en cada una desus localidades atendidas, correspondientes alvalor real del servicio y definidas como “tarifasmetas”, éstas se aplicaron en forma gradual,

78


haciéndolas crecer hasta alcanzar su valormáximo en un plazo de cinco años, con elobjeto de disminuir el impacto del cambio parala población. Una vez alcanzados los valoresmetas, ya en 1997 todas las empresas estatalesdel sector tenían utilidades (Chile, 1995).

Ello se constata de la evolución del indica-dor de rentabilidad sobre activos luego de lareforma de 1988. Este mejoramiento tuvo suorigen en diversos factores como la expansiónde la demanda, la eficiencia productiva, el ni-vel tecnológico y principalmente el aumentodel nivel tarifario que sin lugar a dudas ha sidoel factor más relevante. La aplicación del nue-vo sistema tarifario junto con la ley de subsi-dios permitió que la tarifa reflejara el costo realpara la sociedad de la provisión del servicio.La tarifa promedio cobrada en el país a losclientes del servicio de agua potable y alcanta-rillado, se incremento en un 60% en el perío-do 1989-1998, desde US$ 0,16 en 1989 a US$0,78 en 1998 en moneda corriente (Figura 1).

Desde 1995 en adelante, el nivel de activosde las empresas estatales aumentó mantenién-dose el nivel de pasivos relativamente establehasta 1997, fecha de inicio de las privatizacio-nes. Desde esa fecha en adelante, el aumentode activos, principalmente inversiones en siste-mas de tratamiento de aguas servidas, está aso-ciado a un creciente aumento de los pasivos delas empresas privatizadas, haciendo caer la re-lación activo/pasivo de 5 a 2, lo que demuestraque las inversiones realizadas por las empresasse pagarán con el flujo que generan sus tarifas.

La tarifa media, es decir la razón entre losingresos por explotación y el volumen de aguafacturado, ha crecido entre los años 1989 y1997, en un 64%. Entre los años 1997 y 2000se incremento en alrededor de un 112% y en-tre 2000 y 2003 aumentó poco mas de un 19%.En síntesis entre los años 1989 y 2003 el creci-miento alcanzó a un 314%

El aumento de las tarifas ha generado pro-gresivamente un descenso de los consumos por

Figura 1.Comportamiento del mercado delossevicios sanitarios urbanos en Chile.

79


cliente, así como la disminución de la produc-ción de las empresas. Se aprecia que el sistemano ha incentivado a las empresas privadas a pro-ducir una disminución de las pérdidas, las quehan aumentado en el tiempo, lo que revela queprobablemente no están cumpliendo con losobjetivos de mantención y reposición de los sis-temas, aumentando sus resultados económicosy disminuyendo sus compromisos de inversiónque está cobrando a sus clientes, al no hacerlomuestra que hay un problema de capacidad decontrol por parte del regulador.

Es importante analizar el verdadero costode los servicios de agua potable, saneamientoy tratamiento para los consumidores produc-to de la privatización. Es por eso que del cál-culo de la variación de las tarifas promedio delos periodos de No Punta2 de las empresas con-cesionarias de las distintas regiones del país, apartir de la privatización de los servicios sani-

tarios, discriminando entre la variación corres-pondiente a la proporción de la tarifa por in-corporación del cobro de tratamiento de aguasservidas respecto de la variación propia de laatención del servicio normal de agua potabley alcantarillado, se tiene que prácticamente entodas las regiones la tarifa del servicio de aguapotable y alcantarillado crece en forma signi-ficativa por encima de la variación de la UF3

en un promedio del orden del 21%. La partede la tarifa correspondiente al cobro del trata-miento de las aguas servidas crece en ese pe-riodo un promedio del orden del 10%. La va-riación total en este periodo alcanza un creci-miento real promedio de 30,87% para unacuenta cliente de consumo 20 m3 mensuales.

Considerando las cifras señaladas, se tieneuna suma estimada de recaudación por varia-ción real tarifas en 5 años (99-03) del ordende 1.440 millones de dólares, equivalentes a300 millones de dólares anuales, semejante lavalor de costo de la Planta de Tratamiento LaFarfana de Aguas Andinas S.A. en la RegiónMetropolitana, que atiende el 48% de la po-blación del Gran Santiago.

Figura 2.Variación Total (%)proporción AP+Alc.y tratam. en tarifa NoPunta mensual 20 m3entre 1999 a 2003.

3 La Unidad de Fomento (UF) es un indicador de la variacióndiaria del Indice de Precios al Consumidor (IPC), que repre-senta el impacto del alza del costo de la vida para los chile-nos.

2 El sistema tarifario chileno contempla una tarifa diferencia-da por época de consumo, separando para los diferentes ser-vicios según las características de consumo de los usuarioslos meses del año en periodos de “Punta” y de “No Punta”,es decir, el primero es aquel periodo donde se producen losmáximos consumos estacionales, que normalmente corres-ponde a los meses de verano donde los consumos domésti-cos crecen principalmente por riego de jardines, y el segun-do es el periodo normalmente de invierno o solo de consu-mos domésticos. La relación más corriente entre estos perio-dos es de 4 meses de Punta y 8 meses de No Punta

80


De este valor total de recaudación diferen-cial, un 68% corresponde a una variación tari-faria que no está justificada en las inversionesasociadas al tratamiento de aguas servidas, quedebería estar destinada a mejoramientos, dis-minución de pérdidas, tecnificación, renova-ción de instalaciones, etc., situación que no seve reflejada en las cifras y resultados que pre-sentan las empresas en los indicadores y esta-dísticas de la Superintendencia de ServiciosSanitarios (SISS), que muestran un aumentode los pasivos de las empresas y de las pérdidasde distribución de agua potable desde el año2000 en adelante.

La distribución geográfica de las empresasoperadoras concesionarias de los servicios sa-nitarios se muestra en la siguiente figura, don-de las regiones señaladas en tonos azules a gri-ses corresponden a concesionarios formadospor empresas mayoritariamente nacionales yos de tonos rojos a anaranjados correspondena grupos extranjeros o multinacionales.

Estas empresas o grupos transnacionales sonprincipalmente dos: Suez Lyonnaise asociadocon Agbar en la zona Metropolitana, y Tha-mes Water en el resto de las regiones, concen-tradas las extranjeras en el centro sur del país,donde los servicios sanitarios son menos dis-persos, tienen mayor número de usuarios yestán asociados a ciudades con mayor poten-cial de crecimiento demográfico y desarrollo,por sus características de clima y ubicacióngeográfica.

El actual panorama de participación de lasempresas multinacionales y/o extranjeras enel mercado sanitario chileno muestra que ellascaptan un 61,6% de la facturación total delmercado

Los procesos de fijación tarifaria realizadoscon el nuevo marco legal han resultado de unalto costo, producto de las acciones legales yarbitrajes que las empresas han ejercido con-tra el regulador durante el mismo. La SISS noha contado con el mismo presupuesto de lasempresas, lo que ha hecho que la negociaciónsea desequilibrada en términos de recursos.Desde esa perspectiva, no está clara la efectivi-dad lograda por la reforma del marco regula-torio en el sentido de reforzar al ente fiscaliza-dor y regulador.

Igualmente, no hay normas tanto para defi-nir el perfil y capacidad de los peritos comopara definir sus honorarios, los que hasta elmomento han resultado sumamente altos, losque son pagados por las sanitarias y la SISS, esdecir, son gastos que se traspasan al cliente endefinitiva.

Cuando los peritos han debido optar ya seapor la posición de la empresa o bien la del re-gulador, puesto que no pueden optar por va-lores intermedios, lo que ha ocurrido en lapráctica es que se pronuncian por parámetrosde una u otra entidad y, al ser varios los pará-metros sobre los cuales los deben pronunciar-se, se termina promediando las tarifas de to-

Figura 3.Distribucion geograficade las empresas de aguapotable en Chile

81


das formas al pronunciarse por una de las par-tes en algunos casos y por la otra parte en otros.

Uno de los principales problemas que debeenfrentar el regulador en el proceso de deter-minación de tarifas mediante la simulación deuna empresa modelo es poder contar con lainformación necesaria respecto de los paráme-tros y supuestos para su funcionamiento.

Existe entonces una asimetría de informa-ción en la cual fundamentalmente la empresasanitaria cuenta con toda la información y alregulador en cambio, le cuesta mucho infor-marse y obtener los costos necesarios para unabuena negociación, considerando además queen este mercado monopólico se produjo unaconcentración de la actividad sanitaria en tresgrandes grupos, por lo que no hay un merca-do comparativo del que se pueda sacar infor-mación.

En consecuencia, una de las falencias del sis-tema es que la SISS carece de las facultades depoder obtener de las empresas toda la informa-ción que permita descubrir cuales son las efi-ciencias posibles que se producen de la gestiónreal de la empresa, a objeto de que eso tengaincidencia a un menor costo de las tarifas.

Respecto del subsidio al consumo de aguapotable, el Ministerio de Planificación y Co-operación (MIDEPLAN) recomienda anual-mente al Ministerio de Hacienda el númerode subsidios por región, los metros cúbicos deconsumo a subsidiar, la intensidad del benefi-cio (parte de la cuenta que financia el Gobier-no) y el presupuesto necesario para el finan-ciamiento de los subsidios.

En la actualidad el límite del consumo asubsidiar se ha establecido en 15 m3/mes, noobstante la ley establece un máximo de 20 m3,por cuanto del análisis efectuado por MIDE-PLAN; el consumo promedio de un hogar con4.8 habitantes es de 13 m3/mes. En consecuen-cia, al establecer un valor que corresponde ala realidad del consumo de los grupos másvulnerables o pobres, es posible aumentar lacobertura del subsidio. Igualmente, se ha fa-vorecido con un mayor porcentaje de subsi-dios a asignar a aquellas regiones administra-tivas del país en donde las tarifas son más altas(I, II, y VIII Regiones). Se ha considerado ade-más, beneficiar a grupos vulnerables como la

tercera edad, quienes no obstante gastan me-nos del 5% de sus ingresos en la cuenta delagua, se ven perjudicados en su calidad de vidapor tener que gastar el mayor porcentaje desus ingresos en medicina y gastos médicos.

Al año 1995 el porcentaje de clientes urba-nos subsidiados alcanzaba a un 17,6%, con uncosto equivalente al 5,2% de la facturación delas empresas sanitarias, financiamiento queproviene de los fondos generales de la Nación.

Al año 2004 el porcentaje de clientes resi-denciales subsidiados alcanza a un 22,0%, conun costo equivalente al 19,2% de la factura-ción de las empresas sanitarias, financiamien-to que proviene de los fondos generales de laNación. El monto de inversión estatal para elsubsidio al consumo de agua potable alcanzóen ese año a US$ 50.000.000 (Socias, 2004).

De acuerdo con la última encuesta CASEN(Encuesta de Caracterización Socioeconómi-ca Nacional que el Gobierno ha venido reali-zando desde el año 1985 a fin de evaluar lasituación socioeconómica de la población delpaís, así como el impacto de los programassociales en las condiciones de vida de esa po-blación), del año 2003, el subsidio al consumo(SAP), se ha distribuido mayoritariamente enlos 5 primeros deciles de ingreso

De la misma encuesta CASEN 2003, se tie-ne que los pobres en Chile son el 18.8% de lapoblación, 2.907.700 personas, si se consideraun hogar tipo con cinco miembros para lossectores más pobres, se tiene un total de580.000 hogares pobres. El subsidio al año 2003beneficio aproximadamente a 680.000 hoga-res, si se toman en cuenta los porcentajes dedistribución del SAP en los primeros seis deci-les de ingreso, se tiene que este subsidio cubrea 580.040 hogares. Es decir, cubre a 2.900.200personas que podrían equivaler a un 99.7% dela población más pobre.

No obstante ello, un estudio de opiniónrealizado recientemente por la Unidad Encar-gada del Subsidio del Agua de MIDEPLAN,demuestra que aunque el sistema del subsidiofocaliza por línea de pobreza, está cubriendouna parte de consumidores no pobres en lasregiones del norte de Chile, situación que de-bería corregirse a fin de cubrir al resto de clien-tes pobres o vulnerables del resto del país.

82


La asociatividad sector publico-empresasprivadas-municipalidades ha funcionado rela-tivamente bien durante el periodo de aplica-ción del subsidio. La empresa privada ha esta-do en general dispuesta a colaborar con estesistema no obstante no estar considerada ensus contratos de explotación la obligación dellevar un control sobre los subsidios recibidos.El negocio para dichas empresas es rescatarclientes que estaban perdidos para su sistemacontable, y en consecuencia, recibir el pagode los15 m3/mes de muchos de esos hogaresde manera segura. Para ello han operativiza-do la firma de convenios de pago de deudasimpagas a estos sectores de clientes, lo que loshabilita (a estos últimos) de inmediato paraoptar al subsidio.

En este sentido, muchas de las empresas haniniciado una campaña en terreno y se han acer-cado a las diferentes poblaciones a fin de ex-plicar a las personas la posibilidad de firmarconvenios de pago lo cual ha sido bastanteexitoso. En dicha acción sin embargo ha esta-do ausente la presencia municipal, las quedeberían aprovechar esta oportunidad parallenar los formularios de postulación al subsi-dio en cuanto firman los convenios de pago.En este trabajo conjunto, la labor municipalno ha estado a la altura de las acciones realiza-da por las empresas y MIDEPLAN.

El mismo estudio de opinión citado ante-riormente, demuestra que este beneficio es

poco conocido por la gente, y que ésta se en-tera principalmente cuando acude a las distin-tas municipalidades ya través de familiares yamigos, lo que indica que hay todavía una im-portante labor de difusión que desarrollar acer-ca de este beneficio.

CONCLUSIONESLa modificación que tuvo el sistema sanita-

rio en Chile, hay que situarlo dentro del con-texto histórico en el que se desarrolló. Se em-pezó a hablar de la transformación del siste-ma sanitario chileno en la época de la dicta-dura militar, por lo que todo el proceso se de-sarrolló en un entorno muy particular quedeterminó las consecuencias que ha tenidoeste hecho, las características de la legislaciónque se dictó al efecto, y el impacto en la insti-tucionalidad que se creó. Es decir, se insertódentro de una política institucional que en esemomento significó la transformación y el tras-paso hacia el sector privado de todos los servi-cios de utilidad publica que eran rentables yque manejaba el Estado.

Esa es la primera gran conclusión, se hicie-ron todas estas transformaciones en una épo-ca donde no existía parlamento, lo que permi-tió avanzar rápidamente y sin oposición en ladefinición de la legislación y en la creación deinstituciones que permitieron estas transforma-ciones. Claramente, los lineamientos económi-

Figura 4.Beneficiarios seguncondicion de pobreza

83


cos neoliberales de la época fueron el de esta-blecer una política de traspaso al sector priva-do todas aquellas actividades que estaban enpoder del Estado, al ser considerado éste comoineficiente en la prestación del servicios.

En los demás sectores de servicios como laenergía eléctrica y la telefonía, se alcanzarona hacer estas transformaciones, además del tras-paso al sector privado. Sin embargo, en el áreasanitaria que se dejó al final, sólo se alcanza-ron a dictar los textos legales pero no se alcan-zó a hacer el traspaso hacia el sector privado,porque vino el avenimiento de le democraciay en definitiva hubo una decisión política dedetener todo que significaba traspaso del sec-tor público al sector privado, de todo lo quesignificaba traspaso o licitación.

En esta área se alcanzaron a dictar los textoslegales sin mayor discusión en su tramitaciónpor parte de las instancias que tenían opiniónpara participar en ella, porque en ese minutola legislación y el funcionamiento de los pode-res del estado estaban muy constreñidos. Enconsecuencia la legislación del sector sanitarionació con algunas deficiencias, algunos vacíos,que de todos modos permitió la transformaciónen sociedades anónimas de las empresas en lascuales el Estado participaba, así como tambiénpermitió la creación de empresas sanitarias enel sector privado, con una regulación común.El cuerpo legal que formalizó la reforma de1988 en la industria sanitaria buscaba que lasinversiones necesarias de realizar para el desa-rrollo y mejoramiento de la calidad de esta in-dustria fuera financiado por el mismo negociomediante el precio real del bien suministradoal cliente, que cubriendo los costos de inversióny operación, reportara una legítima utilidadpara esa industria permitiendo la entrada alnegocio de nuevos operadores privados y laatención de nuevas áreas de servicio. Las cifrasde inversión de las empresas privatizadas de-muestran este hecho.

Sin embargo, en lugar de haberse estableci-do este esquema privatizador para solucionarel problema del tratamiento de las aguas servi-das, se podría haber optado por un mercadomixto, con resultados exitosos tanto de las em-presas administradas por los privados como lasdependientes del Estado. Este escenario podría

haber sido más favorable y de mejores resulta-dos para las empresas de propiedad estatal, lasque en su administración hubieran sido verda-deramente autónomas del Estado y hubiesenpodido endeudarse para desarrollar su plan deinversiones, generado bonos u otras formas definanciamiento. Sin embargo, por la condicio-nes legales vigentes, las empresas estatales siem-pre dependieron del Misterio de Hacienda ysujetas a las restricciones establecidas por éstepara los servicios públicos

Además, debieron atenerse a la exigenciade CORFO, su propietaria, de entregar todaslas utilidades anualmente, lo que les impidióreinvertir con libertad una proporción de susexcedentes, de acuerdo con los criterios quefijaban sus directorios y no el Sistema de Ad-ministración de Empresas de CORFO (SAE),actualmente el Sistema de Empresas Públicasde CORFO (SEP) como en realidad ocurrió.Frente al nivel de inversiones que el Estado havenido realizando en el sector de agua pota-ble y saneamiento, cabe preguntarse acerca dela validez de la necesidad de la privatización,frente a otros sistemas de asociación con pri-vados para el logro del capital, como los BOTu otros, especialmente para el negocio del tra-tamiento de las aguas servidas. Del análisis quemuestran las cifras expresadas en el GráficoNº 3, se aprecia que desde 1995 en adelante,alcanzadas las tarifas metas por las empresas,su nivel de activos aumentó manteniéndose elnivel de pasivos relativamente estable hasta1997, fecha de inicio de las privatizaciones.Desde esa fecha en adelante, el aumento deactivos, principalmente inversiones en sistemasde tratamiento de aguas servidas, está asocia-do a un creciente aumento de los pasivos delas empresas, haciendo caer la relación acti-vo/pasivo de niveles de 5 a 2, lo que demues-tra que las inversiones realizadas por las em-presas se pagarán con el flujo que genera sustarifas (Paredes, 2004).

La estructura de mercado que se generóluego de la reforma del 88, ha sido probadadurante los siguientes catorce años, en unChile que a partir de 1990 volvía a vivir en de-mocracia manteniendo el sistema económiconeoliberal e incorporando el concepto de cre-cimiento económico con equidad, en dondeel funcionamiento de las empresas sanitarias

84


se mantuvo en la administración del Estadohasta el año 1997, año en que se inicia el pro-ceso de privatización. Debe tenerse siemprepresente que las altas coberturas en agua po-table y alcantarillado que presenta Chile en laactualidad, que lo sitúan entre los países líde-res en la industria sanitaria a nivel Latinoame-ricano, no ha sido una consecuencia del pro-ceso de privatización, sino que una consecuen-cia de una temprana preocupación por partedel Estado de mejorar la calidad de vida de loshabitantes del país, a través de la inversión enel sector y el mejoramiento gradual y sosteni-do de la institucionalidad. La evolución histó-rica del nivel de coberturas en agua potable yalcantarillado y el nivel de inversiones prome-dio desde 1965 hasta la privatización, mues-tran que el Estado mantuvo su capacidad degestión y de inversión en las empresas, conniveles equivalentes a la inversión privada des-pués de la privatización, una vez alcanzadas lastarifas metas luego de la reforma de 1988.

Las empresas sanitarias privadas que se for-maron como nuevas infraestructuras para nue-vos desarrollos urbanos, enfrentaron la reali-dad de tener que iniciar el negocio desde losorígenes, hasta llegar a lograr un universo declientes del tamaño que les permitiera su sus-tentación, realizando fuertes inversiones ini-ciales en obras de producción, distribución,recolección y tratamiento, con resultados eco-nómicos que recién permitían utilidades rea-les y recuperación de capitales después de másde cinco años de funcionamiento. Por esta ra-zón, la mayoría de los capitales privados esta-ban más interesados en obtener la propiedadde los servicios existentes y la ampliación delos mismos para atender nuevas áreas de servi-cio, que en la generación de nuevas empresas.Las nuevas empresas no estatales, para desa-rrollarse tuvieron que hacerlo en su mayoríaal amparo de otros negocios asociados, comoproyectos urbanos, industriales, etc., que dis-minuyeran su nivel de riesgo en el negociosanitario.

En cuanto a tarifas, se tiene que el cálculotarifario se ha transformado en la práctica enun análisis súper detallado en el cual las em-presa incorporan, alegan y hacen observacio-nes mayores a las que realmente debieran ha-cerse. Además, cuando estos procesos tarifa-

rios se dan simultáneamente para distintasempresas, la SISS se ve sobrepasada en el aná-lisis de todos y cada uno de estos procesos porlo que hay una sobrecarga de trabajo.

Dado los enormes recursos financieros conque cuentan las empresas, cada día al Estadoen general le es más difícil tener expertos querealmente defiendan los intereses de los usua-rios. Desde ese punto de vista, en relación conel mercado de expertos, en cuanto a asesoríasjurídicas y/o técnicas, la SISS siempre está endesventaja frente a las empresas son grandesconglomerados de poder y capitales. Los ex-pertos tienen honorarios muy altos porque nohay una regulación tarifaria en cuanto a ellos,los cuales se autodeterminan, ellos hacen suproposición de honorarios y son aceptadosporque se pagan por mitades, tanto por laempresa como por la SISS, costos que en defi-nitiva salen de fondos propios de la SISS y delas empresas.

Por otro lado, cuando se tiene una empre-sa que se empieza a modelar de cero en cadaproceso tarifario significa que se están volvien-do a considerar inversiones que ya están he-chas, que no han sido repuestas, que puedenser mantenidas pero no tienen reposición por-que van a hacer hechas más adelante, las in-versiones de infraestructura que se hacen enel servicio sanitario por lo general tiene unperiodo de vida útil real mas amplio que elconsiderado en las tarifas. En resumen se tie-ne un régimen tarifario que permite a unaempresa modelo partir de cero en la cual elente regulador no tiene acceso a toda la infor-mación porque la legislación no lo permite.Las bases administrativas son normalmenteobjetadas por las empresas, y llevan al regula-dor a los tribunales. Un sistema de expertosque le falta regulación para lograr la mayorimparcialidad posible.

El hecho de casi todo el sistema esté enmanos del sector privado, significa en la prác-tica que las empresas tienden a maximizar loscostos para efectos tarifarios y a minimizarlosen la prestación directa, generando una ren-tabilidad mayor a la considerada en el proce-so. Por otro lado, la práctica del sector priva-do que significa un legítimo lucro, implica quelas empresas cuestionen las actitudes y activi-dades que realiza el ente regulador, discutien-

85


do las bases de los cálculos tarifarios llegandocon sus observaciones a instancias judiciales,captan, capturan a todos los grandes consulto-res y asesores, debilitando en consecuencia alente regulador.

Igualmente, el proceso tarifario deberíacorregir los subsidios que se producen entrediferentes grupos de clientes y generar los pro-cedimientos adecuados para que en definitivacada cliente pague por el servicio realmenterecibido y no pague servicios que son de inte-rés de terceros. Por ejemplo, los clientes queson residentes de zonas costeras deben pagarpor el tratamiento de las aguas servidas, demodo de asegurar que la costa se encuentrelibre de contaminación. El beneficiado direc-to con este servicio es la industria del turismo,la cual no invierte en dicho tratamiento y ob-tiene ventajas sobre su competencia en la queno se tratan las aguas.

Otro ejemplo de subsidio es el que se pro-ducen entre distintas cuencas, es decir, el im-pacto favorable o desfavorable que produce unsistema sobre otro respecto al tratamiento delas aguas servidas o al uso del agua cruda. Un

caso típico sobre este tema, es el efecto queproduce la contaminación de Santiago sobrela cuenca del Río Maipo. En este caso, la altaconcentración de materia orgánica y químicaque se produce sobre las aguas de este río, afec-tan directamente el tratamiento que se deberealizar para potabilizar el agua de las comu-nidades que se abastecen de esa fuente. En estesentido, el sistema tarifario determina el niveltarifario para cada sistema, asumiendo las con-diciones propias de cada uno, como si fueransistemas cerrados, es decir, sin relaciones conotros sistemas, lo cual en la práctica no se pro-duce, por cuanto un sistema afecta a otro y porlo tanto el sistema de Santiago debiera serquien paga el sobrecosto de tratamiento delagua potable de los sistemas afectados. El otroejemplo de subsidio es el cobro por serviciode alcantarillado que se calcula como un por-centaje del agua consumida por cada cliente.En este caso, las casas con jardines o piscinasque tienen un consumo mayor pagan un valorpor alcantarillado y en breve pagarán por eltratamiento de las aguas, que no correspondea su producción real de aguas servidas (Ox-man, 2000).

ReferenciasCORPORACIÓN Justicia y Democracia. 2004. Agua Potable Rural Chile – APR. Documentos de Trabajo. Disponível em www.aprchile.cl.GOMEZ-LOBO, Andres. 2001. Incentive-based subsidies: designing output-based subsidies for water consumption. Public Policy for thePrivate Sector. Disponível em rru.worldbank.org/Documents/PublicPolicyJournal/232Gomez-531.pdfOXMAN, et al. 2000. Privatizacion del sector sanitario chileno: análisis de un proceso inconcluso. Santiago do Chile: Ed. Cesoc.PAREDES J. 2001. Entrevista con J. Paredes, abogado de la Superintendencia de Servicios Sanitarios [maio 2001].SOCIAS F. 2004. Entrevista con F. Socias [encargado Nacional del Subsidio del Agua, División Social del Ministerio de Planificación yCooperación] [Julio 2004].CHILE. Superintendencia de Servicios Sanitarios de Chile – SISS. 1995. Memoria Anual. Disponível em www.siss.cl/sectorsanitarias.htm.

Eugenio Celedón Cariola Ingeniero Civil Hidráulico P. Universidad católi-ca de Chile. Gerente General Hidrogestión S.A. [email protected] Angelica Alegria Ingeniera Civil hidraulica. Universidad de Chile.Jefa Area de evaluación de Recursos Hídricos. Dirección General deAguas, Ministerio de Obras Públicas Chile. [email protected]

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

RESUMO: O trabalho discute os conflitos emtorno do uso da água na Baixada dos Goytaca-zes, no Norte do Estado do Rio de Janeiro, Bra-sil, oferecendo um esquema analítico alternati-vo ao da literatura técnica especializada, que atri-bui tais conflitos à escassez objetiva do recursohídrico. Buscou-se sustentar aqui que os confli-tos pelo uso da água não decorrem apenas daluta pelo recurso escasso, tendo em vista que estaescassez é ela mesma socialmente referida àscondições jurídico-políticas específicas de regu-lação e às formas culturais subjacentes aos dife-rentes modos de apropriação da água. Contrari-amente a esta perspectiva, o trabalho busca tra-zer para a discussão as relações de poder e do-minação subjacentes, assim como, a existênciade diferentes projetos sociais e culturais em dis-puta naquele território.

PALAVRAS-CHAVE: Conflitos pelo uso da água;gerenciamento dos recusros hídricos; conflitoambiental

ABSTRACT: This work deals with the conflictsrelated to the use of water in the lowlands of Goyta-cazes (Baixada dos Goytacazes), located in theNorthern region of Rio de Janeiro State, Brazil.It presents an analytic approach alternative to theone offered in existing specialized technical liter-ature on the subject that attributes such conflictsto objective scarcity of water resources. In thisanalysis the intention is to argue that conflicts overwater resources are not a mere consequence ofthe struggle for such a scarce resource, but thatthis scarcity is socially linked to legal-political cir-cumstances of a regulative nature, as well as tothe cultural forms underlying the different meansof water appropriation. Furthermore, it brings tothe debate the underlying power struggles andassociated domination, together with the exist-ence of different social and cultural projects un-der dispute in the area.

KEY-WORDS: Lowlands of Goytacazes; con-flicts; water

Água e conflito na Baixada dos Goytacazes

Paulo Roberto Ferreira Carneiro

INTRODUÇÃOEste artigo discute situações de conflito em

torno do uso da água, caracterizando suas di-mensões físico-materiais e explicitando as di-mensões simbólicas associadas aos modos derepresentar a água, ambos elementos indisso-ciáveis na explicação das estratégias dos dife-rentes atores envolvidos nos processos confli-tivos considerados. Busca-se demonstrar queos conflitos pelo uso da água não decorremapenas da disputa pelo recurso escasso, tendoem vista que esta escassez é ela mesma social-mente referida às condições jurídico-políticasespecíficas de regulação (ou des-regulação) eàs formas culturais subjacentes aos diferentesmodos de apropriação da água.

Na área em questão, construiu-se, desdetempos pretéritos, um arrazoado de justificati-vas sobre a vocação da planície campista paraa monocultura da cana. Nas categorias da ló-gica econômica dominante, essa suposta van-

tagem comparativa, em relação a outras for-mas de utilização do território, possibilitou queo segmento da agroindústria canavieira se ex-pandisse e praticamente eliminasse daqueleespaço outras formas de uso.

Em que medida o comportamento históri-co dos agentes sociais influiu na conformaçãodos conflitos e de que forma os diferentes gru-pos sociais sustentaram ou se opuseram à tra-jetória de intervenções (implantação de obrasde drenagem) que transformaram definitiva-mente as formas de acesso aos recursos hídri-cos na região da Baixada Campista? Respon-der estas perguntas é o objetivo central destetrabalho.

A área do estudo localiza-se na região con-formada pela planície deltaica do rio Paraíbado Sul, denominada de Baixada dos Goytaca-zes (ou Baixada Campista), situada no Nortedo Estado do Rio de Janeiro, na região Sudes-

88


te do Brasil. A pesquisa foi desenvolvida noâmbito do Sub-projeto “Identificação dos Con-flitos pelo Uso da Água na Bacia do rio Paraí-ba do Sul”, com financiamento do Fundo Na-cional de Desenvolvimento Científico e Tec-nológico/FNDCT (Área de Recursos Hídricos- CT-HIDRO), sob a coordenação da Financia-dora de Estudos e Projetos (FINEP).

O trabalho de pesquisa consistiu em amplaconsulta às fontes históricas e na pesquisa em-pírica, desenvolvida entre os meses de abril eoutubro de 2002, com a aplicação de entrevis-tas qualificadas junto aos atores relacionadosdireta ou indiretamente aos conflitos em tor-no do uso da água na região em tela.

A PESQUISA HISTÓRICA –O DESSECAMENTO DA BAIXADAO período que vai do primeiro quartel da

década de 1930 até meados da década de 1970caracteriza-se pela implementação dos grandesprojetos de drenagem na região da BaixadaCampista, propiciando um salto qualitativo noprocesso de “controle” das águas, em funçãoda conjunção de fatores político-institucionais,econômicos e sócio-culturais.

Destaque-se aí a Revolução de 30, em cujocontexto sobressai o papel designado para aagricultura no período do entre-guerras, e oprotagonismo da classe profissional dos enge-nheiros na direção das políticas públicas noEstado do Rio de Janeiro. Os projetos de sane-amento e drenagem implantados a partir des-se período inserem-se nesse contexto de “mo-dernização do Estado”, à luz do projeto mo-dernizador dos engenheiros. Estes fatores con-correram para a consolidação da Comissão deSaneamento da Baixada Fluminense, que pos-teriormente ganhou amplitude nacional comoDepartamento Nacional de Obras de Sanea-mento (DNOS). O órgão logrou empreenderum conjunto de intervenções de ampla mag-nitude, obedecendo a um rigoroso planeja-mento até então inédito na região.

A despeito das motivações sanitaristas -como a erradicação da malária e a febre ama-rela - as fontes históricas indicam que a gênesedo DNOS esteve intimamente ligada à expan-são das atividades econômicas da Baixada Flu-minense. De todas as planícies do Rio de Ja-

neiro, era exatamente a Baixada de Goytaca-zes que se afigurava como a principal, no quetange ao aproveitamento agrícola. O efeitoprático da atuação do órgão foi o amplo “des-secamento” da baixada outrora pantanosa erepleta de lagoas e lagunas perenes e tempo-rárias, mediante a construção de uma comple-xa rede de canais de drenagem, de mais de1.300 km de extensão, favorecendo nitidamen-te a expansão das atividades agrícolas locais.

A Transformação da BaixadaDesde 1933, a “recuperação de terras” ganha-

ra o estatuto de política prioritária, como resul-tado do fortalecimento das demandas por dre-nagem, conservação dos cursos d’água e cons-trução de canais e diques nas regiões mais bai-xas. Um dos principais objetivos era transfor-mar brejos, pântanos e mesmo lagoas e lagunasem terrenos agricultáveis. Assim, grandes exten-sões de áreas foram agregando-se ao sistemaprodutivo das propriedades particulares.

Nas áreas rurais da Baixada dos Goytacazesos projetos de drenagem sempre estiveram(inexoravelmente) relacionados à valorizaçãofundiária. No centro da questão está a notávelexpansão e concentração de terras agricultá-veis, sobretudo no município de Campos. Aabordagem do tema se justifica pela necessi-dade de evidenciar a emergência de um sujei-to estruturante de todo o processo históricovivido pela região a partir deste momento, asaber, as usinas.

O processo de aumento da área produtivaatravés do dessecamento de lagoas, brejos e deáreas periodicamente inundadas prolongou-se até o final das principais obras de drena-gem realizadas na baixada campista, concluí-das na década de 60. A partir daí, as transfor-mações na economia da região caracterizou-se predominantemente por um reordenamen-to da sua estrutura agrária.

Esse reordenamento evidenciou-se pelo pre-domínio da pequena propriedade familiar, emtermos numéricos, e a concentração maciça daposse da terra em poucas propriedades de gran-de extensão. A fase da hegemonia espacial dominifúndio na região açucareira do Norte Flu-minense, que intrigou a historiografia nacionalda primeira metade do século, durou até os

89

Carneiro, P. R. F. Água e conflito na Baixada dos Goytacazes

primeiros anos do século XX. Com o adventodas grandes usinas, que substituíram os enge-nhos a vapor, tem início o processo de concen-tração fundiária no município de Campos.

A expansão da área produtiva, por seu tur-no, teria reforçado a tendência histórica daregião, que se caracteriza pela concentraçãode terra e capital, concomitantemente à proli-feração das pequenas propriedades. A coexis-tência da minifundização com a concentraçãofundiária se daria mediante a crescente subor-dinação econômica dos pequenos proprietá-rios ao capital usineiro (Santa’Ana, 1984). Oprocesso de pulverização fundiária das peque-nas propriedades incidia, sobretudo, na agri-cultura familiar, induzindo a especialização daprodução de cana, aprofundando sua depen-dência às usinas. Essa relação de subordinaçãoàs usinas irá explicar, em parte, as estratégiasutilizadas pelos produtores em situação de con-flito pelo uso da água.

A Figura 1, a seguir, foi elaborada com baseno mapa confeccionado por Alberto Lamego,que integra o trabalho “Geologia das Quadrí-culas de Campos, São Tomé, Lagoa Feia eXexé”, publicado em 1955 pelo Departamen-to Nacional de Produção Mineral. Esse mapaé de grande importância por ser um registrocartográfico da grande quantidade de lagoas,lagunas e brejos existentes na região da Baixa-da dos Goytacazes até o início do século XX. AFigura 2, por seu turno, mostra os principaiscanais de drenagem construídos pelo DNOSaté o final da década de 1960.

A Emergência dos ConflitosEm meados da década de 70 a agroindús-

tria canavieira iniciou um período de profun-da modernização, financiada com recursospúblicos, o que implicou significativos acrésci-mos à capacidade instalada das usinas da re-gião sem, no entanto, o correspondente au-mento da produção do insumo básico: a cana-de-açúcar. Os usineiros passam a alegar queestariam funcionando com uma capacidadeociosa insustentável, em função da estagnaçãoda produtividade agrícola (Santa’Ana, 1984).

Os usineiros e produtores de cana começama atribuir responsabilidade pela “crise agríco-la” ao recrudescimento dos períodos secos.

Crescem, a partir de então, as pressões para adifusão de uma nova prática de utilização dosrecursos hídricos dispostos na região: a irriga-ção. O influente segmento consegue, de fato,induzir um conjunto de políticas públicas vol-tadas para a difusão da irrigação, fundamen-talmente para as usinas e grandes fornecedo-res de cana capazes de mobilizar capital sufici-ente para os investimentos em infra-estruturahidráulica e equipamentos.

Por outro lado, o redirecionamento paraesta nova função da complexa rede de canaismontada pelo DNOS, até então utilizada basi-camente para a promoção da drenagem nasterras agrícolas, vai concorrer para o surgimen-to de conflitos por água, até então inexisten-tes, entre os produtores de cana e desses comusinas de açúcar e álcool.

Eclode, também, a partir desse momento,um conflito de pouca visibilidade social: a con-tradição histórica entre as intervenções doDNOS, a serviço dos interesses dos atores liga-dos à agroindústria açucareira, e as necessida-des do segmento dos pescadores. Ao contrá-rio da perspectiva dominante, que identifica-va a água como entrave ao desenvolvimento,os pescadores tinham na manutenção das la-goas uma condição fundamental para a repro-dução de seus modos de vida, organização dotrabalho e subsistência. Vários levantes contraobras do DNOS entre 1979 e o começo dosanos 80 viriam a evidenciar este quadro.

Na segunda metade da década de 70 surgi-ram vozes contrárias à histórica atuação doDNOS na Baixada Campista. A primeira mani-festação formal neste sentido foi apresentadano ano de 1976, pelo então diretor do Departa-mento de Recursos Naturais Renováveis da Se-cretaria Estadual de Agricultura e Abastecimen-to, questionando o órgão federal sobre os im-pactos de suas obras aos ecossistemas locais.

Posteriormente, em 1978, a Fundação Esta-dual de Engenharia do Meio Ambiente (FEE-MA), em parecer conjunto emitido pelas asses-sorias da presidência, referiu-se aos riscos deimpacto que as obras do DNOS no Norte Flumi-nense representavam para o meio ambiente.

Em outubro de 1979, Norma Crud Maciele Dorothy Sue Dunn de Araújo, biólogas daFEEMA, apresentaram um parecer técnico so-

90


Figura 1. Lagoas e Lagunas na Baixada dos Goytacazes no início do século XXFonte: Elaborado a partir de: Alberto Lamego. Geologia das Quadrículas de Campos, São Tomé, LagoaFeia e Xexê. Boletim DNPM nº 154, 1955

91


Figura 2. Canais de drenagem da Baixada dos GoytacazesFonte: Elaborado a partir de base cartográfica do IBGE e imagem LANDSAT.

92


bre o impacto causado aos ecossistemas lacus-tres com as obras realizadas pelo DNOS naBaixada Campista.

Coincidentemente, um mês antes do pare-cer estar concluído, ocorreu a primeira mani-festação de pescadores contra obras do DNOS.Ignorados pela elite açucareira e pelo DNOS,esse grupo social, tradicionalmente vivendo dapesca e instalado em Ponta Grossa dos Fidal-gos, às margens da lagoa Feia, em Mundéus,junto à lagoa do Campelo, em São Benedito,na margem setentrional da lagoa de Cima, eno Farol de São Tomé e adjacências, manteve-se praticamente à margem da sociedade localaté o final da década de 70, quando resolveuprotestar de forma organizada contra as inter-venções contrárias aos seus interesses.

O primeiro conflito ocorreu no dia 25 desetembro de 1979, na lagoa Feia, quando 600pescadores paralisaram uma draga flutuantedo DNOS, que pretendia remover um con-trole hidráulico natural, conhecido como “du-rinho da valeta”, que, segundo acreditavam,não permitia que o nível d’água da lagoa fos-se reduzido abaixo de uma determinada cota.A intenção do DNOS era concluir um canalsubmerso no leito da lagoa Feia que iria ligaro rio Ururaí e o rio Macabú - os dois maioresafluentes da lagoa - mais o canal de Tocos,que desemboca numa enseada dentro da la-goa Feia, com um canal central que iria até ocanal da Flecha, por onde a lagoa Feia escoapara o mar. Com essa obra o DNOS poderia,através da operação das comportas no canaldas Flechas, controlar de forma mais eficien-te os níveis d’água da lagoa. Na visão dos pes-cadores, seria o fim da atividade de pesca.Quando a draga flutuante começou a se apro-ximar do “durinho da valeta” os pescadoresparalisaram-na.

Os mesmos pescadores de Ponta Grossa dosFidalgos, em outubro de 1979, interditaramuma draga a serviço do DNOS, agora desfral-dando a bandeira nacional para simbolizar ocaráter legal e ordeiro do movimento. Temen-do a continuidade dos levantes, o DNOS en-trou com uma queixa-crime na Justiça Federalarrolando 11 participantes. Na época o Gover-no Militar não costumava tolerar protestosdesse tipo. A Polícia Federal passa, então, ainvestigar o ocorrido, indicando para condu-

zir o caso um delegado com larga experiênciana Polícia. Surpreendentemente, concluída ainvestigação, o delegado declara à imprensaque o caso não era de subversão, mas de fome,de sobrevivência.

No dia 26 de outubro foi a vez do protestodos pescadores do Farol de São Tomé. Con-centrando-se junto ao canal Quitinguta e, em-punhando a bandeira brasileira, deram aoDNOS o prazo de quarenta e oito horas paraque restabelecesse sua comunicação com omar, permitindo a penetração de peixes e ca-marões em direção às lagoas costeiras utiliza-das para a pesca. Esse caso ficou conhecidocomo “o buraco do Ministro”, em função davinda do Ministro do Interior, Maurício Ran-gel Reis, a Campos, especificamente para tra-tar da questão.

No dia 13 de agosto de 1980 ocorreu outramanifestação: os pescadores da lagoa do Cam-pelo arrancaram as comportas instaladas nocanal do Cataia, que ligava esta lagoa ao rioParaíba do Sul. O DNOS realizou na épocaobras de drenagens em torno da lagoa do Cam-pelo acabando com os rios Ponte e Pires, res-tando o canal Cataia, que era um canal natu-ral. Simultaneamente, foi construído um di-que na margem esquerda do rio Paraíba doSul, a fim de impedir seu transbordamento e,por cima desse dique, construíram uma estra-da, que, ao cruzar o canal Cataia, recebeu acolocação de três manilhas com três tamposcom dobradiças voltados para o rio, como sefossem comportas automáticas. As comportasse abriam ou fechavam de acordo com o níveld’água do rio Paraíba do Sul em relação aonível da lagoa. A entrada de água do rio Para-íba do Sul para a lagoa, controlada até entãopelos ciclos de cheia do rio Paraíba do Sul,passou a ser regulada por comportas.

Para os pescadores interessava a manuten-ção do canal aberto, pois junto com a água dorio vinham os peixes, melhorando significati-vamente o rendimento da pesca na lagoa doCampelo. Assim, no dia mencionado anterior-mente, arrancaram as comportas instaladaspelo DNOS, permitindo a passagem da água.Por sua vez, aos proprietários rurais interessa-va o controle das comportas de forma a nãoinundar suas plantações. Daí o conflito. Valeressaltar que a expansão da atividade agrícola

93


na área do entorno da lagoa do Campelo sedeu após as obras do DNOS, enquanto a pes-ca, por sua vez, é uma atividade tradicional nalocalidade de Mundéus.

Ao final dos anos oitenta o DNOS já nãopossui o incontestável poder que manteve porcinco décadas. A utilização da rede de drena-gem para a irrigação da cana-de-açúcar tornouainda mais complexa a sua operação. É nessemomento de fragilidade institucional que ocontrole sobre o órgão, por parte dos proprie-tários rurais e usinas, se amplia.

Ressalta-se o quanto eram socialmente di-ferenciadas as relações estabelecidas peloDNOS. Se por um lado, os produtores de canae usineiros conseguiam contornar os conflitospor água, orientando e até mesmo interferin-do nos procedimentos do órgão; os pescado-res, por outro lado, dada sua condição de to-tal invisibilidade social, tiveram como únicorecurso a investida direta contra o órgão, che-gando a paralisação física de suas atividades. Aextinção do DNOS no início do Governo Co-llor põe fim a este período de mediação insti-tucional dos conflitos decorrentes dos diver-sos usos da água.

A PESQUISA EMPÍRICA –A SOCIOLOGIA DO CONFLITONo final da década de 80, com a falência

do modelo autoritário, era grande no Brasila impressão de que seria preciso redimensio-nar o papel do Estado e de sua máquina ad-ministrativa. Assim, o primeiro presidenteeleito em 30 anos, Fernando Collor de Melo,assumiu o poder em 1990 com uma platafor-ma que interpretava a reforma administrati-va, fundamentalmente, como a necessidadede se promover o enxugamento da máquinagovernamental.

Inspirado, de um lado, por um novo para-digma de eficiência que concebia as estrutu-ras menores como mais capazes de executaras mesmas tarefas empregando menos recur-sos e, de outro, por uma nova concepção deEstado, que deveria manter sua intervençãoapenas nas esferas onde ele seria estritamentenecessário (ou seja, a estratégia da desestatiza-ção considerada como um fim em si), o gover-no promoveu uma ampla e acelerada reforma

administrativa, idealizada estritamente pelosquadros do poder executivo e implementadaexclusivamente por medidas provisórias. Nobojo dessa reforma, o governo extinguiu cin-co autarquias, entre elas o DNOS e o IAA, duasinstituições-chave para o setor agroindustrialcampista há muitos anos.

Na área de saneamento, a extinção pura esimples do DNOS, sem a criação de institui-ção alternativa, deixou o Governo Federal semum órgão gestor de obras de infra-estruturavoltada ao saneamento básico.

Ao longo da década de 1980, o DNOS jáenfrentava uma profunda crise institucional.Sua extinção, no entanto, é menos um desdo-bramento desta crise do que uma decisão in-serida no contexto das reformas neoliberaisque se seguiram. Na região em tela, sua extin-ção resultou no abandono da extensa estrutu-ra hidráulica construída ao longo de décadase o fim da principal instância mediadora deconflitos em torno do uso da água, provocan-do um vazio institucional grave e duradouro.

De acordo com o exposto, a mediação con-duzida pelo DNOS sempre esteve orientadapelos interesses da agroindústria canavieira.Outros atores sociais, em particular os pesca-dores, nunca foram reconhecidos pelo órgãocomo um grupo social com legitimidade parareivindicar seus interesses.

Se por um lado era necessário manter oscanais desobstruídos, para permitir o rápidoesgotamento das águas acumuladas com aschuvas, por outro lado, a necessidade de pre-servação de níveis de água suficientes para aten-der os sistemas de irrigação induzia os propri-etários rurais e usinas a obstruir o curso d’águacom pequenas barragens, dificultando o esco-amento das águas.

De terras úmidas, pantanosas, com inúme-ras lagoas permanentes e temporárias, a Bai-xada Campista passou a ter terras ressecadas eem alguns locais salinizadas, sobretudo nosperíodos de baixa pluviosidade, sem água sufi-ciente para suprir as necessidades do novomodelo agrícola baseado na irrigação.

Com o abandono das estruturas hidráulicase da manutenção dos canais, as condições, jáprecárias, do sistema hidráulico se agravaramrapidamente. Nos períodos de seca, o baixo

94


nível d’água do rio Paraíba do Sul impossibilitaa adução de água para os canais, comprome-tendo o abastecimento das propriedades rurais.A forte redução da oferta de água para os ca-nais tem também como conseqüência imediatao aumento do nível da poluição hídrica, já queos canais são receptores do lixo e do esgoto lan-çados na área urbana de Campos.

Os proprietários rurais e as usinas, carentesde água para a irrigação e para a operação dasunidades fabris, buscam elevar o nível d’águados canais, construindo pequenas barragens.Essas barreiras interceptam o já pequeno fluxode água, prejudicando todos os outros usuárioslocalizados a jusante. Tais soluções individuaisdisseminam os conflitos por água por pratica-mente toda a região drenada pelos canais.

Os períodos secos dos últimos anos agrava-ram a situação, forçando mudanças de postu-ra dos usineiros e proprietários rurais. Se nopassado a lógica que prevalecia era a “recupe-ração das terras”, ou seja, a ampliação da áreaprodutiva com a incorporação de terras dre-nadas onde antes eram lagoas e brejos, agoraadmite-se a elevação do nível d’água de algu-mas lagoas, através da operação de comportasnos canais, mesmo perdendo-se áreas produti-vas. O importante é ter água abundante paraaumentar a produtividade da lavoura.

Nesse sentido, a acumulação de capital pelaampliação das áreas exploradas passou a sermenos importante do que a sua acumulaçãovia aumento de rendimentos obtidos por uni-dade de área. O que antes era visto como bre-jo, criadouro de mosquitos e causador de en-demias, responsável pela pobreza econômicada Baixada Campista, passou a ser identifica-do como reservatórios de águas, fundamentaispara a estocagem de água a ser utilizada nairrigação. As lagoas assumem, pois, novo signi-ficado no discurso hegemônico das classes pro-dutoras campistas.

Novos e Velhos Conflitos pelo uso da ÁguaEm função da complexidade das questões

envolvendo as disputas em torno da utilizaçãoda água na Baixada Campista, tornou-se ne-cessário realizar um recorte analítico do quese entende por conflito em torno do uso daágua. Nesse sentido, o foco de atenção da pes-

quisa privilegiou os conflitos concernentes aossegmentos que usam a água como insumo deatividades econômicas ligadas à agroindústriacanavieira, entre si e em relação ao segmentodos pescadores, que necessitam da água comobase de sustentação da atividade de pesca.

Assim, neste item discutir-se-ão os principaisconflitos pertinentes ao recorte analítico men-cionado anteriormente:

1. Conflitos internos ao segmento agroin-dustrial: envolvendo, especificamente,usinas e produtores rurais;

2. Conflitos entre os segmentos dos pesca-dores e produtores rurais;

O primeiro tipo de conflito envolve dispu-tas pela apropriação dos recursos hídricos den-tro de um mesmo campo de interesses, no casoa utilização da água como insumo produtivopara a agroindústria canavieira. O segundoenvolve conflitos que põem em disputa modosdistintos de apropriação material e simbólicade uma determinada base de recursos territo-rializados, no caso a água, e que, em últimainstância, podem levar a inviabilização da per-manência de uma determinada prática social.

Seguindo essa classificação, os atores soci-ais são definidos dentro de cada um dessescampos de poder, tanto por sua participaçãodireta como sujeito, individual ou coletivo,como pelas posições estratégicas que assumemno espaço de relações: campo de disputas emtorno da água.

Convém reconhecer que os grupos compo-nentes dos segmentos sociais nas situações deconflito aqui analisadas não são monolíticos.Diferenças de posicionamento no interior deum mesmo grupo ocorrem, no entanto, emseus aspectos fundamentais, as posições assu-midas pelos atores sociais estão relacionadasàs posições que ocupam no espaço social: é apartir da proximidade dos indivíduos nesseespaço relacional que se afirmam, com maiorprobabilidade, identidades em torno de obje-tivos comuns.

Portanto, no recorte analítico adotado, osatores sociais em conflito pela apropriação daágua são considerados como dotados de quan-tidades distintas de elementos de poder sobreos recursos: organizações empresariais (usinassucro-alcooleiras), produtores rurais e pescado-

95


res. Os atores referidos anteriormente são aque-les envolvidos diretamente nos conflitos. Osdemais atores, por não estarem diretamenteenvolvidos nas situações de conflito, aparecemna análise de acordo com seu posicionamentofrente aos conflitos. É o caso, por exemplo, dasprefeituras, órgãos do estado do Rio de Janei-ro, ambientalistas, Ministério Público, etc.

Conflitos internosao segmento agroindustrial

Conforme já mencionado, a partir da segun-da metade da década de 70, as usinas e os gran-des e médios produtores de cana, principal-mente, passaram a requerer água para irrigarsuas culturas. Tal demanda adicional por águaacabou originando disputas internas neste seg-mento de usuários de recursos hídricos.

No entanto, muitos afirmam que tais con-flitos não assumiam grandes dimensões duran-te as décadas de 70 e 80. Ademais, argumenta-se que o DNOS, mesmo no período em queenfrentou as suas maiores dificuldades opera-cionais (década de 80), costumava funcionarcomo uma instância mediadora de disputas porágua entre os irrigantes, bem como entre es-ses e as usinas.

Nos últimos 13 anos, em função da menordisponibilidade hídrica – fato constatado porestudo realizado recentemente pelo Sistemade Meteorologia do Estado do Rio de Janeiro- SIMERJ (Marques, V. S., et al., 2001) - e au-sência de um órgão público mediador, mui-tos produtores e usinas passaram a recorrer aatitudes individuais para conseguir água, jus-tificando tal postura, em geral, pela necessi-dade de proteger seus investimentos, compro-metidos pela pequena quantidade de águanos canais.

Duas são as modalidades básicas de inter-venção empreendidas como forma de “auto-defesa” para a garantia do acesso à água: obarramento dos cursos d’água e o manejo pri-vado de comportas instaladas pelo DNOS. Es-tas práticas acabam por prejudicar outros irri-gantes instalados mais a jusante, pois ficamimpossibilitados de aduzir água em quantida-de suficiente e qualidade razoável. Inúmerossão os relatos de casos desse tipo, que ocasio-nalmente culminam em inquéritos instalados

pela Fundação Superintendência de Rios eLagoas (SERLA) ou pelo Ministério Público.

Entretanto, a institucionalização do confli-to é o que os produtores, majoritariamente,buscam evitar. De um modo geral, os irrigan-tes procuram esquivar-se de interferências ti-das como “externas”. Leia-se aí interferênciasdo poder público, seja da SERLA, dos órgãosambientais, poder judiciário ou prefeituras.Preferencialmente optam por tentar resolveras disputas informalmente, como “bons vizi-nhos”. A vantagem dessa solução informal ouextra-institucional das controvérsias é a possi-bilidade de deixar em aberto que cada usuá-rio possa eventualmente fazer também umbarramento conforme a sua conveniência.Busca-se manter, portanto, as intervenções in-dividuais em sigilo, mesmo quando causamprejuízos a si próprios. Afinal, muitas vezes avítima é vilã em outra oportunidade. Com ofim do DNOS, os proprietários rurais e usinasassumiram boa parte do controle das estrutu-ras hidráulicas, operando comportas e barran-do os cursos d’água de acordo com seus inte-resses. A fragilidade institucional das institui-ções públicas abriu caminho para a conduçãoprivada do sistema de canais e, também, paraa mediação privada desses conflitos.

Cabe assinalar que um componente funda-mental do discurso dos atores envolvidos nosconflitos, de modo a garantir a manutençãoda autonomia do grupo na mediação das dis-putas, é o de minimizar o quanto possível aexistência dos conflitos. Esta estratégia é parti-cularmente perceptível na adjetivação empre-gada para qualificá-las. Por exemplo, recusamsistematicamente o epíteto de “conflitos” paraa enunciação das disputas. Nas próprias entre-vistas, quando os membros destes grupos eramargüidos sobre a existência de conflitos, pron-tamente corrigiam com eufemismos conside-rados mais adequados: desentendimentos, pe-quenas desavenças, desacordos, etc.

Conflitos entre pescadorese produtores rurais

Os pescadores vêm logrando, desde a déca-da de 70, aprimorar a sua capacidade de orga-nização e representação, com o estabelecimen-to de associações, a utilização de instrumentos

96


jurídicos e administrativos na defesa de seusinteresses, e a construção de relações commandatos parlamentares, tendo elegido, inclu-sive, um vereador oriundo de sua base social.Com isso, vêm adquirindo uma visibilidade atéentão inédita na sociedade local.

Atualmente, os pescadores vivenciam duassituações bastante distintas, a saber: 1) Em re-lação àqueles que dependem da pesca realiza-da nas grandes lagoas de água doce (Feia eCampelo), já não há razão para os históricosconflitos com produtores rurais. A situaçãoteria se modificado depois que a prefeitura deCampos passou a operar as comportas do ca-nal da Flecha, garantindo um nível d’água nalagoa Feia mais favorável à atividade de pesca.No caso da lagoa do Campelo, a recuperaçãodo espelho d’água foi atribuída à construçãode uma barragem pelos trabalhadores ruraisde um assentamento do INCRA; 2) Por outrolado, no que concerne aos pescadores que re-alizam a pesca no litoral e nas lagunas costei-ras, as questões permanecem praticamenteinalteradas, motivando situações freqüentes deconflito.

As diversas representações dos segmentoslitigantes articulam diferentes formulações dis-cursivas, acionando lógicas diversas sobre asformas de apropriação da água. Para umamelhor compreensão dessas disputas em tor-no da água e suas especificidades, serão discu-tidas com base no recorte espacial: a) questõesrelativas às lagoas Feia e Campelo; b) conflitosrelacionados às lagunas costeiras.

a) Questões relativas às lagoas Feia e CampeloOs conflitos que emergiram ao final dos 70

com a implantação do projeto modernizadordo DNOS, colocaram em planos opostos o seg-mento agroindustrial, seu principal beneficiá-rio, e os pescadores, cuja atividade econômicaviu-se progressivamente desestabilizada.

A construção do canal da Flecha, concluídaem 1948, implicou em uma redução da super-fície líquida da lagoa Feia em aproximadamen-te 100 km2, com notório prejuízo para a ativida-de de pesca, o que teria justificado os levantesdos pescadores contra as ações do DNOS.

Após a construção desse canal, o nível dalagoa Feia passou a ser regulado pelas 14 com-

portas instaladas próximo à barra do Furado.Com a extinção do DNOS essas comportaspassaram a ser operadas pela prefeitura deQuissamã e, mais recentemente, pela prefei-tura de Campos, sem qualquer orientação ouprogramação técnica.

Na visão de alguns atores, com o recrudes-cimento dos períodos secos, estaria ocorren-do uma nova atribuição de significado para alagoa Feia, levando a um consenso em tornoda necessidade do aumento do seu espelhod’água. Esse consenso estaria integrando ospescadores, ambientalistas e o setor agroindus-trial, exatamente os três principais grupos quehistoricamente divergiram quanto à apropria-ção simbólica e material das águas. Se, por umlado, a manutenção do nível d’água das lago-as já constitui uma demanda histórica de pes-cadores e ambientalistas, por outro lado, osproprietários rurais estariam aderindo a estacausa, em função do aumento da prática daagricultura irrigada.

De todo modo, alguns fatores têm contri-buído para a diminuição dos conflitos com ospescadores da lagoa Feia. Constata-se que aprefeitura de Campos estaria investindo maisnos pescadores, em função da emergênciadeste segmento social “com voz” e possibilida-de crescente de atende-los face à elevação dasreceitas públicas com o recebimento dos royal-tys do Petróleo1. Desde o ano de 2000, os pes-cadores vêm sendo remunerados pelo muni-cípio durante o período do defeso da pesca,que dura três meses.

Outro fator de abrandamento dos conflitosfoi a mudança na operação das comportas docanal da Flecha, que passou a ser realizada apartir de 2001 pela prefeitura de Campos. Se-gundo vários depoimentos colhidos no âmbi-to da pesquisa, a prefeitura de Quissamã, queassumiu o funcionamento das comportas apósa extinção do DNOS, operava tão somente deacordo com os interesses dos produtores ru-rais, mantendo o nível d’água da lagoa desfa-vorável à atividade pesqueira. Segundo a pre-sidente da Associação de Pescadores de PontaGrossa dos Fidalgos, quando a prefeitura de

1 Os municípios da região recebem royaltys pela exploraçãode Petróleo na plataforma continental.

97


Campos assumiu a operação das comportas,os pescadores passaram a ser mais atendidosem seus pleitos.

Em relação à lagoa do Campelo, no anode 2001 os trabalhadores rurais de um dosnúcleos do assentamento Zumbi dos Palma-res construíram uma barragem no canal An-tônio Resende, responsável pela drenagem dalagoa, com o objetivo de aumentar o volumee a qualidade da água do lençol freático, ex-cessivamente ácida à época. Mesmo com asreclamações dos proprietários rurais situadosa jusante da barragem, a SERLA e a prefeitu-ra de Campos resolveram manter a barragem,por entender que a situação da lagoa do Cam-pelo tinha chegado em um nível crítico. Adi-cionalmente, a prefeitura de Campos realizoua limpeza do canal do Vigário, adutor de águado rio Paraíba do Sul para a lagoa do Campe-lo. Essas duas intervenções recuperaram par-te do volume original da lagoa, melhorandosignificativamente a qualidade da água do len-çol freático e permitindo a retomada da ativi-dade de pesca. Com a recuperação do volu-me de água da lagoa, a barragem passou averter água, dissuadindo os protestos dos pro-prietários situados a jusante.

Percebe-se, portanto, que projetos sociaishistoricamente antagônicos passaram a apre-sentar uma convergência de interesses dossegmentos envolvidos até então inédita na re-gião. Não obstante, dificilmente poder-se-áconcluir que os conflitos em torno do uso daágua não mais ocorrerão. Em primeiro lugar,mesmo com o aumento do poder reivindica-tório dos pescadores, as elites agrárias locaisnão reconhecem a pesca como uma ativida-de social e historicamente integrada à regiãoda Baixada Campista, conforme foi constata-do nas entrevistas. Em segundo lugar, o con-senso temporário em torno da manutençãodas lagoas esconde concepções distintas acer-ca do seu significado. Essa diversidade de con-ceitos subentende propostas diversas quantoà forma de gestão dos canais com base empercepções divergentes relativamente às in-tervenções para a correção dos problemas.Defrontam-se aí duas racionalidades bastan-te distintas e o que converge não são os pro-pósitos e sim os resultados objetivos dessasracionalidades.

b) Conflitos relacionados às lagunas costeirasOs atuais conflitos entre pescadores e agri-

cultores muito embora não comparáveis aoperíodo 70/80, são motivados principalmen-te pelo risco de salinização das terras e, em al-gumas situações, decorrentes de disputas en-volvendo a manutenção de áreas agrícolas,pastagens e loteamentos de veraneio versusrecuperação das lagunas costeiras.

A construção dos canais São Bento e Qui-tinguta, entre as décadas de 40 e 60, modifi-cou totalmente a dinâmica das lagunas costei-ras da Baixada Campista, desestabilizando todaa base econômica das comunidades de pesca-dores ali existentes. O rio Iguaçu, um dos prin-cipais pontos nodais da baixada, para ondeconvergia boa parte das águas, hoje é uma pe-quena lagoa chamada lagoa do Açu. No passa-do, o rio Iguaçu era um dos principais escoa-douros das águas da lagoa Feia. Recebia tam-bém águas provenientes do rio Paraíba do Sul,através de uma seqüência de lagoas, envolven-do a lagoa do Taí, lagoa Quitinguta e a lagoaSalgada. Com as obras do DNOS todo o siste-ma se inverteu: as águas da lagoa Feia, quecorriam para o norte e desembocavam no mar,passaram a correr para o sul, através dos ca-nais artificiais, construídos perpendicularmen-te aos canais naturais.

No período de chuva, as lagoas e lagunasrecebiam parte das águas que escoavam dabaixada, provocando seus extravasamentos e,conseqüentemente, a abertura da Barra doAçu. Com o rompimento da barra, havia a re-novação das águas das lagunas com água domar que penetrava pela barra, possibilitandotambém a entrada de peixes e camarões. Quan-do a barra voltava a fechar, ficava um criadou-ro natural que garantia a pesca até o próximociclo das águas.

Uma outra ligação das lagunas costeiras como mar era feita no local conhecido como “bu-raco do Ministro”. Nesse ponto havia uma li-gação natural do oceano com a lagoa do Laga-mar, que foi fechado pelo DNOS para a cons-trução de um dique-estrada, que liga o farol àBarra do Furado.

As águas que antes convergiam para essespontos de comunicação com o mar, passaram aser recolhidas por esses canais artificiais (São

98


Bento e Quitinguta), e conduzidas para o canalda Flecha, que desemboca na barra do Furado,receptora de toda a drenagem da baixada.

Dessa forma, a renovação dos estoques pes-queiros passou a depender do único ponto decomunicação com o mar que é a barra do Fu-rado. Esse foi e continua sendo um dos princi-pais focos de conflito entre pescadores, pro-dutores rurais, sitiantes e prefeituras.

O argumento dos proprietários rurais é quea penetração da cunha salina é altamente pre-judicial aos solos. Em contraste, para os pesca-dores, a comunicação das lagoas costeiras como mar é fundamental para a manutenção dapesca, sobretudo do camarão. Assim, o impe-rativo de impedir a entrada da língua salinatornou o manejo das comportas dos canaisobjeto de disputas entre pescadores e proprie-tários rurais, que buscam operá-las diretamen-te, ou pressionando os órgãos públicos a fazê-lo de acordo com seus interesses.

Entretanto, um estudo recente realizadopela prefeitura de Campos constatou que asalinização das terras não se deve à penetra-ção da cunha salina pela barra do Furado. Aocontrário, o aumento da salinidade provém depólo oposto, em decorrência da pequena quan-tidade de água doce que chega às lagunas, as-sociado às altas taxas de evaporação. De todomodo, agricultores agem para impedir a pe-netração das águas salgadas, enquanto os pes-cadores agem para permitir sua passagem emdeterminados momentos, pois manter as com-portas permanentemente abertas acarretariao ressecamento das lagunas.

CONCLUSÃOComo o estudo pôde demonstrar, existem

indicações de que vem ocorrendo um proces-so de reordenamento de forças nas disputasem torno dos recursos hídricos. Destacam-seaqui alguns aspectos identificados que apon-tam nesta direção.

Em primeiro lugar, a participação políticados grupos sociais ligados aos movimentosambientalistas, ampliou o caráter das lutas lo-cais em torno da água. Esse movimento, a par-tir da década de 70, trouxe a público o questi-onamento em torno da lógica estritamente

econômica que norteava a atuação do DNOS,voltada para a valorização da agroindústriacanavieira.

Com o fim do DNOS, os proprietários ru-rais e usinas assumiram boa parte do controledas estruturas hidráulicas, operando compor-tas e barrando os cursos d’água de acordo comseus interesses. A fragilidade institucional dasinstituições públicas abriu caminho para a con-dução privada do sistema de canais. Por outrolado, a extinção do órgão federal possibilitoutambém a emergência de novos atores sociais,ligados às instituições municipais e estaduais,mais sensíveis à ampliação de processos demo-cráticos de decisão sobre a operação da infra-estrutura hídrica deixada pelo DNOS.

Os períodos secos dos últimos anos agrava-ram os conflitos, forçando mudanças de pos-tura dos usineiros e proprietários rurais. Se nopassado a lógica que prevalecia era a da “recu-peração das terras”, ou seja, da ampliação daárea produtiva com a incorporação de terrasdrenadas onde antes havia lagoas e brejos, ago-ra, admite-se a elevação do nível d’água de al-gumas lagoas, mesmo perdendo-se áreas pro-dutivas. O importante é ter água abundantepara aumentar a produtividade da lavoura.Nesse sentido, a acumulação de capital pelaampliação das áreas exploradas passou a sermenos importante do que a acumulação pelaintensificação de rendimentos obtidos porunidade de área.

Os pescadores, por sua vez, vêm logrando,desde a década de 70, aprimorar a sua capaci-dade de organização e representação, com oestabelecimento de associações, a utilização deinstrumentos jurídicos e administrativos nadefesa de seus interesses, e a construção derelações parlamentares, tendo elegido, inclu-sive, um vereador oriundo de sua base social.Com isso, vêm adquirindo uma visibilidade atéentão inédita na sociedade local.

Ressalta-se, também, a intensificação dabusca por novos modelos de gestão para osistema de canais por parte de atores locaisque identificam limitações ou impossibilida-des de soluções estritamente técnicas paraos problemas. A proposta concreta maismencionada é uma iniciativa em torno de umgrupo de discussão denominado GT-FOZ. Os

99


defensores deste modelo enxergam limitespráticos à proposta de gestão centrada noenfoque estritamente técnico e comandadapor um só órgão. Acreditam que a soluçãopara os problemas entre usuários não seriade natureza simplesmente hidráulica, indi-cando a necessidade de tomadas de decisãocolegiadas em caráter constante entre ospróprios usuários e os órgãos públicos liga-dos à questão.

Apesar das mudanças ocorridas nas duasúltimas décadas, os segmentos tradicionais li-gados à agroindústria canavieira permanecemhegemônicos na política local e continuam ainfluenciar políticas públicas voltadas aos seusinteresses. No que tange especificamente aosrecursos hídricos, ao longo de cinco décadaso DNOS manteve o controle do sistema decanais com estreita participação de segmen-tos da agroindústria campista. O controle so-bre essa rede de canais consolidou, na eliteagrária local, uma percepção de que são bensprivados.

São exatamente essas relações entre poderpúbico e elites locais, que a literatura socioló-gica brasileira qualificou como característicosdos padrões patrimonialistas estabelecidosentre Estado e sociedade, que se apresentamcomo um desafio a mais a ser superado pelossegmentos que lutam pela ampliação dos es-paços democráticos de decisão acerca dos usosdos recursos hídricos.

Portanto, nos diferentes campos de força(jurídico, econômico, político e das represen-tações) continuarão sendo travadas lutas clas-sificatórias cotidianas, visando atribuir um ca-ráter privado ou público à herança deixadapelo DNOS.

Cabe destacar que a fragilidade dos órgãospúblicos favorece exatamente este controleprivado da rede de canais, concorrendo paraque sua gestão assuma um caráter excludente,desconsiderando os interesses dos segmentoscom menor capacidade de vocalização de de-mandas e articulação política, como os peque-nos e médios agricultores e, principalmente,os pescadores.

A complexidade das situações de conflitoencontradas indica a necessidade de constitui-ção de fóruns permanentes de decisões cole-

giadas, que incorporem os próprios atores emconflito e os órgãos públicos competentes. Adinâmica de gestão deve superar a visão de queos conflitos serão solucionados automatica-mente por meio de intervenções meramentede natureza técnica, em detrimento de solu-ções negociadas envolvendo os diferentes in-teresses em disputa. A institucionalização dagestão possui uma série de vantagens em rela-ção aos atuais mecanismos extra-institucionaisem curso, dentre outras: 1) evitar que decisõessejam tomadas baseadas na “boa vontade” dosatores com maior poder de influência; 2) pro-piciar tomadas de decisão de maior alcancepolítico e legitimidade e; 3) possibilitar a in-clusão dos segmentos não-hegemônicos nosprocessos decisórios sobre o uso e manejo dosistema de canais.

Conforme demonstrado os pescadores fo-ram os mais atingidos pelas profundas inter-venções efetuadas no sistema hídrico da re-gião desde a década de 1930. Todavia, as pro-postas do segmento não devem ser adotadassimplesmente por serem um grupo social his-toricamente menos favorecido, o que se re-comenda é que as instâncias técnicas e políti-cas reconheçam que os pescadores são porta-dores de um conhecimento empírico impor-tante e, após anos de convivência com as in-tervenções de engenharia nas lagoas e canais,já possuem um acúmulo de “saber técnico”sobre o manejo desse sistema que não podeser ignorado.

Por fim, ressalta-se a necessidade de ummaior envolvimento do Comitê de Integraçãoda Bacia do Rio Paraíba (CEIVAP) e da Agên-cia Nacional de Águas (ANA) junto aos atoreslocais e às instituições estaduais de gestão am-biental e de recursos hídricos na formulaçãode alternativas de gestão dos recursos hídricoslocais, tendo em vista a dominialidade federaldas águas do rio Paraíba do Sul. Além disso, énecessária a definição formal sobre qual seráo órgão gestor da infra-estrutura hidráulicadeixada pelo DNOS, definido competências eresponsabilidades. De todo modo, seja qual fora solução, é imprescindível o fortalecimentoinstitucional dos órgãos gestores para que pos-sam exercer suas funções com competência esalvaguarda da necessária autonomia frente aosgrupos hegemônicos locais.

100


ReferenciasBIDEGAIN, Paulo; BIZZERIL, Carlos; SOFFIATI NETO, Aristides Arthur. 2002. Lagoas do norte Fluminense: perfil ambiental. Rio deJaneiro: SEMADS. 148.BRITO, Francisco Saturnino Rodrigues de. 1944. Defesa contra inundações. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional. 423p._____. 1943. O Saneamento de Campos. 2. ed. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional.ENGENHARIA GALLIOLI LTDA. 1969. Saneamento das várzeas nas margens do rio Paraíba do Sul a jusante de São Fidélis: estudoe planejamento das obras complementares. Departamento Nacional das Obras de Saneamento. n. 379, Baixada Campista, set.FERNANDES, Leonardo Jefferson Fernandes. 1998. O remédio amargo: As obras de saneamento na Baixada Fluminense 1980/1950.258p. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento, Agricultora e Sociedade) – Instituto de Ciências Humanas e Sociais, UniversidadeFederal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro.GÓES, Hildebrando de Araujo. 1934. O saneamento da Baixada Fluminense. Rio de Janeiro: Ministério da Viação e Obras Públicas. 475p.LAMEGO, Alberto Ribeiro. 1974. O homem e o brejo. 2. ed. Rio de Janeiro: Lidador. 217p.MARQUES, Valdo S., et al. 2001. Possíveis modificações na classificação climática das regiões norte e noroeste do estado do Rio deJaneiro. In: PARQUE DE ALTA TECNOLOGIA DO NORTE FLUMINENSE – TECNORTE. Projeto de revitalização dos canais da BaixadaCampista. Rio de Janeiro: FENORTE, Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia.NEVES, Delma Pessanha. 1997. Os fornecedores de cana e o estado intervencionista: estudo do processo de constituição social dosfornecedores de cana. Niterói: EDUFF. 383p.PRADO JÚNIOR, Caio. 1957. Formação do Brasil Contemporâneo: Colônia, 5. ed. São Paulo: Brasiliense. 391p.SANT’ANA, André Santos. 1984. O sucesso da crise na região de Campos. 294 p. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento Agrícola)– Instituto de Ciências Humanas e Sociais, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro.SOFFIATI NETO, Aristides Arthur. 1996. O nativo e o exótico: perspectivas para a história ambiental da ecorregião Norte-Fluminenseentre o século XVII e XX. 285p. Dissertação (Mestrado em História Social) – Instituto de Filosofia e Ciências Sociais, Universidade Federaldo Rio de Janeiro, Rio de Janeiro._____. 2001. Entre a Terra e a Água: Estudo sobre as relações das sociedades humanas com os manguezais da ecorregião de São Toméentre 1850 e 2000. 538p. Tese (Doutorado em História Social) – Instituto de Filosofia e Ciências Sociais, Universidade Federal do Rio deJaneiro, Rio de Janeiro.SONDOTECNICA/IAA. 1984a. Projeto de irrigação e drenagem da cana-de-açúcar na região norte-fluminense: estudos de reconhe-cimento geral. Rio de Janeiro. t. 1 e 4._____. 1984b. Estudos de alternativas e leiaute. Rio de Janeiro. 1v._____. 1984c. Estudos sócio-econômicos. Rio de Janeiro. t. 1 e 3.VIANNA, Luiz Werneck. 1996. Caminhos e Descaminhos da Revolução Passiva à Brasileira. DADOS – Revista de Ciências Sociais. Riode Janeiro. v. 39, n.3, p. 377-392.VIANA, Francisco José de Oliveira. 1973. Populações Meridionais do Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra.

Paulo Roberto Ferreira Carneiro Bíologo, Mestre em Planejamento Ur-bano e Regional, Doutorando em Gerenciamento de Recursos Hídricos.Pesquisador do Laboratório de Hidrologia e Estudos do Meio Ambien-te - COPPE/UFRJ. [email protected];[email protected]

Lagoa Mirim e a convenção Ramsar:um modelo para ação transfronteiriçana conservação de recursos hídricos

Henrique B. KotzianDavid Motta Marques

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

RESUMO: A Lagoa Mirim é um dos principaiscorpos hídricos do sistema lagunar meridional daAmérica do Sul, possuindo regime de águas com-partilhadas entre o Brasil e o Uruguai. Apresentaimportantes características ecológicas associadasa ambientes úmidos, com destaque para o Banha-do do Taim, localizado na sua margem leste. Aimportância ecológica da Lagoa Mirim, bemcomo de sua região de entorno, justifica a imple-mentação de ações no sentido de manter e pre-servar suas atuais características físicas e biológi-cas. Por outro lado, a Convenção Ramsar, um dosprincipais e mais amplos tratados mundiais inter-governamentais sobre conservação e uso racio-nal de recursos naturais, baseado em disposiçõessimples e gerais, e com foco específico sobre asterras úmidas, tem se mostrado eficiente na pro-moção de ações relativas à conservação ambien-tal, com destaque para áreas partilhadas por maisde um país. Assim, a indicação da Lagoa Mirim eseu entorno, para a Lista da Convenção SobreTerras Úmidas de Importância Internacional(Convenção Ramsar), pode representar umamaior garantia à preservação ambiental destaimportante região úmida. Este artigo avalia ascondições para designação da Lagoa Mirim e desua área de entorno para a Lista de Terras Úmi-das de Importância Internacional (Lista Ramsar),como um site binacional, concluindo pela sua vi-abilidade técnica e institucional.

PALAVRAS-CHAVE: Palavras-chave: conserva-ção; recursos hídricos; bacias transfronteiriças.

ABSTRACT: The Lagoa Mirim is one of themain water bodies of the southern lagunar sys-tem of South America, sharing waters betweenBrazil and Uruguay. It presents important eco-logical characteristics associated to humid am-bient, with prominence to the Banhado doTaim, located in it east margin. The ecologicalimportance of the Lagoa Mirim, as well as of itsurround area, justifies the implementation ofactions in order to maintain and to preservetheir current physical and biological character-istics. On the other hand, the Ramsar Conven-tion, one of the main and wider world inter-governmental treaties on conservation and ra-tional use of natural resources, based on sim-ple and general dispositions, and with specificfocus on wetlands, has shown it efficient in thepromotion of actions to the environmental con-servation, with prominence for areas shared formore than a country. So, the indication of theLagoa Mirim and it surround area, for the Listof Wetlands of International Importance (Ram-sar Convention), can represent a larger warran-ty to the environmental preservation of thisimportant wetland. This article evaluates theconditions for designation of the Lagoa Mirimand it surround area for the List of Wetlands ofInternational Importance (Ramsar List), as abinational site, concluding for it technical andinstitutional viability.

KEY-WORDS: conservation; water resources;transboundary watersheds.

INTRODUÇÃOA Lagoa Mirim constitui-se em um dos prin-

cipais corpos hídricos do sistema lagunar me-ridional da América do Sul, apresentando umregime de águas compartilhadas entre o Bra-

sil e o Uruguai. Suas águas afluem, através docanal de São Gonçalo, à Lagoa dos Patos, paraposteriormente serem lançadas no OceanoAtlântico, pelo canal de Rio Grande. Apresen-

102


ta importantes características ecológicas asso-ciadas a ambientes úmidos, destacando-se,neste contexto, o Banhado do Taim (ondeexiste a Estação Ecológica do Taim) localiza-do marginalmente à Lagoa Mirim, entre estae a Lagoa Mangueira (Fig. 1).

Face à importância ecológica deste corpohídrico, bem como de seu entorno – tantono que se refere à conservação ambiental,quanto à preservação de habitat –, faz-se ne-cessário implementar ações que garantam umesforço mínimo de manutenção das caracte-rísticas físicas e biológicas atualmente verifi-cadas. Neste sentido, a sua indicação para aLista da Convenção Sobre Terras Úmidas deImportância Internacional (Convenção Ram-sar) pode representar uma maior garantia àimplementação de ações para a sua preserva-ção ambiental.

Historicamente (desde a década de 70) háum esforço conjunto entre os governos do Bra-sil e do Uruguai no sentido de regular o com-partilhamento dos recursos naturais associadosà Lagoa Mirim, através do Tratado da La-goa Mirim.

Em um sentido mais amplo, a transfor-mação da Lagoa Mirim (e seu entorno) emárea de aplicação dos princípios da Conven-ção Ramsar pode resultar na obtenção deinstrumentos que auxiliem a gestão compar-tilhada (Brasil-Uruguai) dos seus recursoshídricos.

O objetivo geral do presente trabalhoconsiste em verificar a possibilidade de de-signação da Lagoa Mirim e de sua área deentorno para a Lista de Terras Úmidas deImportância Internacional (Lista Ramsar).Neste sentido, foram inicialmente levanta-das informações gerais relativas à LagoaMirim, incluindo as ações e esforços já im-plementados quanto à gestão dos seus re-cursos naturais e, posteriormente, efetuadaa análise da adequação da Lagoa Mirim e

seu entorno como área de interesse (site) paraintegrar a Lista Ramsar.

Para atingir esses objetivos foi adotado umprocedimento baseado: na análise da Conven-ção Ramsar; no levantamento de dados e in-formações relativos à Lagoa Mirim e seu en-torno; na análise da adequação das informa-ções para fins de aplicação na designação daLagoa Mirim para a Lista Ramsar; e na verifi-cação da adequabilidade da Lagoa Mirim comosite para a Lista Ramsar.

CONVENÇÃO RAMSARA Convenção Ramsar foi estudada com base

na análise dos seus principais elementos, prin-cipalmente aqueles que importam na materi-alização dos objetivos do presente estudo. As-sim, foram abordados os seguintes aspectos:breve histórico, objetivos e conceitos básicosda Convenção; importância das terras úmidas;

Figura 1. Mapa delocalização da área

103

Kotzian, H. B.; Marques, D. M. Lagoa Mirim e a convenção Ramsar: um modelo para ação transfronteiriça...

compromissos da Convenção; Lista Ramsar; ecritérios para identificação de terras úmidas.

Para fins do presente estudo, considera-sea expressão Terras Úmidas como equivalenteaos termos wetlands e humedales.

Breve Histórico, Objetivose Conceitos Básicos da Convenção RamsarA Convenção sobre Terras Úmidas, apro-

vada em 2 de fevereiro de 1971, na cidadeiraniana de Ramsar, foi o primeiro dos mo-dernos tratados mundiais intergovernamen-tais sobre conservação e uso racional de re-cursos naturais. Caracteriza-se, comparadoaos tratados mais recentes, por apresentardisposições relativamente simples e gerais, oque aliado à constante revisão dos seus prin-cípios básicos tem contribuído para a sua per-manente atualização frente às percepções,prioridades e tendências do pensamentoambiental internacional (The Ramsar Con-vention on Wetlands, 2004).

O nome oficial do tratado - Convenção so-bre Terras Úmidas de Importância Internaci-onal, Especialmente como Habitat de AvesAquáticas (Convention on Wetlands of Internatio-nal Importance especially as Waterfowl Habitat) -expressa a ênfase inicial na conservação e nouso racional das terras úmidas, sobretudo, paraproporcionar habitat para aves aquáticas. Como tempo, a Convenção ampliou seu alcancecom o objetivo de englobar todos os aspectosda conservação e do uso racional das terrasúmidas, reconhecendo-as como ecossistemasextremamente importantes para a conservaçãoda diversidade biológica em geral e para o bem-estar das comunidades humanas (Ramsar In-formation Paper Nº 2, 2002). Por este motivo,o uso da versão abreviada do título do tratado- Convenção Sobre Terras Úmidas - é apropri-ado, sendo usual a denominação simplificadaConvenção Ramsar.

Em abril de 2004, a Convenção Ramsarcontava com 138 países participantes (entreeles o Brasil), incluindo mais de 1.370 áreasde interesse (oito no Brasil, entre as quais seinclui a Lagoa do Peixe, no extremo sudestedo Rio Grande do Sul) e cobrindo cerca de119,6 milhões de hectares, sendo 6,4 milhõesde hectares no Brasil (Ramsar InformationPaper Nº 4, 2004).

Entre os diversos conceitos formulados e/ou adotados pela Convenção Ramsar, dois apre-sentam destacada importância frente aos obje-tivos do presente estudo. São eles: o conceitode Terras Úmidas e o conceito de Uso Racionaldas Terras Úmidas. Para fins da Convenção Ra-msar (Ramsar Information Paper Nº 1, 2002),terras úmidas são zonas em que a água é o prin-cipal fator que controla o ambiente e a vida ve-getal e animal associada, ocorrendo onde o len-çol freático se encontra próximo à superfíciedo solo ou onde a terra está coberta por águapouco profunda. O Artigo 1.1 da Convençãoapresenta um critério amplo para determinaras terras úmidas: extensões de restingas, pântanosou turfeiras, ou superfícies cobertas por água, sejamelas em regime natural ou artificial, permanentes outemporárias, estanques ou correntes, doces, salobrasou salgadas, incluindo extensões de água marinhacuja profundidade, em maré baixa, não exceda a seismetros1. Como resultado destas disposições, oalcance da Convenção Ramsar compreendeuma ampla variedade de tipos de habitats, in-clusive rios, lagos, lagoas costeiras, mangues,turfeiras e até recifes de coral. Com relação aouso racional, é adotado o seguinte conceito: “Ouso racional das terras úmidas consiste no seu usosustentável para benefício da humanidade, de ma-neira compatível com a manutenção das proprieda-des naturais do ecossistema”. O uso sustentável éconceituado como (Ramsar Information PaperNº 7, 2002): “O uso de terras úmidas pelos seres hu-manos de forma que produza o maior benefício contí-nuo para as gerações atuais, mantendo, ao mesmotempo, seu potencial para satisfazer as necessidades easpirações das gerações futuras”.

Importância das Terras ÚmidasAs terras úmidas figuram entre os ecossiste-

mas mais produtivos da Terra e são fontes dediversidade biológica, pois aportam a água e aprodutividade primária que as inúmeras espé-cies vegetais e animais necessitam para a suasobrevivência. Sustentam elevadas concentra-ções de aves, mamíferos, répteis, anfíbios, pei-xes e espécies invertebradas. São, também,importantes locais de armazenamento de ma-

1 Os textos originais da Convenção Ramsar estão disponí-veis nos idiomas inglês, francês e espanhol; a tradução parao português foi feita pelos autores.

104


terial genético vegetal. O arroz, por exemplo,uma planta típica de terras úmidas, consisteno alimento básico para mais da metade dahumanidade (The Ramsar Convention onWetlands, 2004).

A comunidade científica tem realizado es-forços no sentido de valorar os serviços presta-dos pelos ecossistemas. Estudos recentes (Ra-msar Information Paper nº 12, 2002) indicamque os serviços atribuídos às terras úmidas, emescala global, podem ser valorados em aproxi-madamente US$ 4,9 trilhões a cada ano.

As terras úmidas reportam significativos be-nefícios econômicos, entre os quais podem serrelacionados os seguintes: abastecimento deágua; pesca; agricultura (manutenção de len-çol freático e retenção de nutrientes); produ-ção de madeira; recursos energéticos (turfa ematerial vegetal); recursos para a vida silvestre;transporte; e possibilidades recreativas e de la-zer. Servem ainda como refúgio para espéciesselvagens e formam a base de importantes tra-dições locais. Em resumo, pode-se afirmar queas terras úmidas cumprem funções ecológicasfundamentais, como reguladoras dos regimeshidrológicos e como habitat de elevada biodi-versidade. Assim, a progressiva intrusão nas ter-ras úmidas e o seu conseqüente desaparecimen-to, constituem sério dano ambiental, por vezesirreparável, devendo ser evitado, o que consti-tui objetivo da Convenção Ramsar.

Compromissos da Convenção RamsarOs países participantes (Partes Contratan-

tes) que integram à Convenção Ramsar se so-mam a um esforço internacional direcionadopara garantir a conservação e o uso racionaldas terras úmidas. O Tratado prevê quatro com-promissos principais a serem assumidos: inclu-são de áreas (sites) na Lista Ramsar; promovero uso racional das terras úmidas; criar reservasnaturais em terras úmidas e promover a capa-citação técnica; e de realizar esforços de coo-peração internacional.

Lista RamsarA Lista de Terras Úmidas de Importância

Internacional (Ramsar Information Paper Nº4, 2004), também denominada como ListaRamsar, consiste na relação completa de todas

as áreas designadas pelos países membros paraintegrar os esforços definidos pela ConvençãoRamsar.

A Lista Ramsar contava, em abril de 2004,com 1.370 áreas de interesse (ou sites) distri-buídos em 138 países participantes, abrangen-do uma área total de 119,6 milhões de hecta-res. Apenas nos últimos dois anos, houve umincremento superior a 20% na área abrangidapela Convenção.

O Brasil participa da Convenção Ramsardesde 1993, possuindo atualmente oito sitesque totalizam uma área designada de aproxi-madamente 6,4 milhões de hectares. Já o Uru-guai integra a Convenção desde 1984, quandodesignou os Banhados do Leste e Franja Cos-teira (The Annoted Ramsar List, 2004), quetem como um dos seus limites a fronteira como Brasil, junto à Lagoa Mirim.

Critérios para Identificação de Terras ÚmidasA Convenção Ramsar estabelece que a se-

leção de terras úmidas para inclusão na ListaRamsar deve basear-se na importância inter-nacional em termos ecológicos, botânicos, zo-ológicos, limnológicos e hidrológicos e des-taca que em primeiro lugar deverão ser in-cluídas as terras úmidas que tenham impor-tância para as aves aquáticas, em qualquerestação do ano.

Com a finalidade de facilitar a aplicaçãodesta disposição, a Conferência das Partes Con-tratantes elaborou critérios que auxiliam naidentificação das terras úmidas de importân-cia internacional. Em 1999, foi elaborada aúltima versão dos critérios (Ramsar Informati-on Paper Nº 5, 2002) que consideram oito con-dições, divididas em dois grupos: áreas querepresentem tipos de terras úmidas represen-tativas, raras ou únicas; e áreas de importânciainternacional para a conservação da diversida-de biológica (incluindo critérios baseados emespécies e comunidades ecológicas, aves aquá-ticas e peixes).

Há, ainda, um Sistema de Classificação deTipos de Terras Úmidas considera categorias,com objetivo configurar um amplo marco quefacilite a identificação rápida dos principaishabitats de terras úmidas representados emcada área (site).

105


LAGOA MIRIM E SUAS ADJACÊNCIASA área em estudo, na qual foram analisadas

as condições de adequabilidade para designa-ção à Lista Ramsar, consiste na Lagoa Mirim esuas adjacências, uma típica zona de terrasúmidas (wetlands) compartilhada entre o Bra-sil e o Uruguai. Conforme comentado anteri-ormente, o Uruguai já designou área queabrange as adjacências da Lagoa Mirim, emterritório uruguaio, para a Lista Ramsar.

A descrição e definição da área em estudo,englobando a Lagoa Mirim e suas adjacênci-as, incluindo a sua bacia hidrográfica, é prece-dida por uma visão sintética do processo deformação da planície costeira e do sistema la-custre-lagunar regional.

Formação da Planície Costeira Sul-Rio-Grandense e do seu Sistema Lacustre-LagunarConforme Vieira e Rangel (1988), as bar-

reiras sedimentares emersas na planície cos-teira do Rio Grande do Sul tiveram origem nosextensos depósitos de natureza marinha e con-tinental, cujas formações ocorreram em ambi-entes lagunares e deltaicos. Essas áreas de se-dimentação integravam a bacia sedimentar damargem continental sul (bacia de Pelotas). Ossucessivos aportes de sedimentos continentais(do plioceno, do pleistoceno e do holoceno)deram origem ao ambiente de planície, confi-gurando duas extensas restingas costeiras, se-paradas pela região estuarina da laguna dosPatos. Essa planície costeira configura um no-tável complexo geossistêmico, cuja base evo-lutiva vem se processando nos últimos 10.000anos. Caracteriza-se como ambiente sedimen-tar de transição, numa dinâmica integrada comambientes marinhos e continentais.

A planície costeira do Rio Grande do Sultem, portanto, sua gênese associada às barrei-ras depositadas ao longo de faixas costeiras,originadas de sedimentos trazidos por corren-tes de litoral e acumulados pela dinâmica prai-al. As oscilações do nível do mar (no Quater-nário) propiciaram a deposição de materialpara a formação destas barreiras.

A seqüência cronológica dos principaiseventos paleogeográficos (de forma a configu-rar as linhas de costa a partir do Plioceno Su-perior com a formação de barreiras múltiplas),

que culminaram com a gênese das lagoas e la-gunas costeiras, é descrita sucintamente a se-guir, tendo como destaque a porção sul da pla-nície costeira, onde encontra-se a Lagoa Mi-rim (Schwarzbold, 1984):

Há 230 mil anos o degelo elevou o nível do mara 20 m acima do atual, fazendo com que as águasentrassem continente à dentro. Essa extensa áreasubmersa foi retrabalhada em condições praiaise marinhas rasas, tendo contribuição do materi-al sólido erodido continental, configurando umperfil de fundo e iniciando a formação de umabarra na direção sul (a partir de Pelotas). O pe-ríodo glacial seguinte criou as condições para aocorrência de seqüências de deposição de emer-são. Posteriormente, o interglacial Yarmouth,originou nova submersão continental, mas emmenor intensidade que a anterior, sendo que areinundação da região ocorreu através da barraao sul. A ação erosiva sobre a barreira originouuma segunda deposição de águas rasas, originan-do uma segunda barreira e obstruindo a barraao sul e isolando a laguna Mirim do oceano. Há150 mil anos, o fundo da laguna foi aplainadopelo assoreamento dos sedimentos marinhos. Há80 mil anos, na última transgressão marinhapleistocênica, a elevação do nível do mar foimenos intensa (cerca de 8 metros acima do ní-vel atual), não permitindo a ultrapassagem dasbarreiras formadas anteriormente. Neste even-to, a laguna Mirim permaneceu isolada do mar,sem a ocorrência de ingressão marinha. O glaci-al Wiscosin, que ocorreu de 60 mil até há 16 milanos, provocou um rebaixamento no nível domar para – 100 metros. Neste evento houve orompimento e erosão parcial da restinga, servin-do de vertedor à laguna Mirim, onde hoje seencontra o Banhado do Taim e as lagoas Nicolae Jacaré. Já no Holoceno, onde as oscilações denível do mar são restritas, a transgressão Flan-driana atingiu seu máximo há seis mil anos, como nível do mar elevando-se a 5 m acima do atuale havendo intrusão na laguna Mirim através doTaim. Ocorreram amplas deposições na margemlitorânea, apesar de baixas, construindo feixesde restinga sobrepostos aos depósitos pleistocê-nicos, em linhas paralelas à costa, na direção sul.Este processo foi repetido durante as três próxi-mas transgressões holocênicas. O crescimentodos feixes de restinga, para o sul, desviou o ver-tedor da laguna Mirim, no Taim, originando umlongo canal de escoamento semilagunar. A con-tinuação desse processo culminou com o fecha-mento da ligação da laguna com o mar, peloTaim, originando a Lagoa Mirim, que permane-

106


ce isolada até a atualidade. A Lagoa Mirim, au-xiliada pelos fortes processos erosivos impostospela Lagoa dos Patos aos terraços pleistocênicos,acabou por estabelecer um canal de interliga-ção, atualmente denominado de São Gonçalo,e que constitui, hoje, o exutório da Lagoa Mi-rim para a Lagoa dos Patos.

A antiga laguna Mirim tinha, portanto, umaembocadura com o oceano Atlântico, entre onorte da Lagoa Mangueira e o Taim, forman-do um ambiente estuarino. Estudos paleoam-bientais atestam a presença de ambiente mi-xohalino, em condições lagunares de deposi-ção, caracterizando uma barra de maré de bai-xa energia entre os segmentos de ilhas de bar-reiras já formadas. (Vieira e Rangel, 1988).

Lagoa Mirim e sua Bacia HidrográficaA Lagoa Mirim localiza-se entre o extremo

sul do Brasil (sul do Estado do Rio Grande doSul) e o norte do Uruguai, constituindo-se emum corpo hídrico compartilhado entre estespaíses, assim como a sua bacia hidrográfica.Consiste no segundo maior corpo hídrico comcaracterísticas lacustres do Brasil, possuindo174 km de comprimento e largura média de45 km (Vieira e Rangel, 1988). O maior corpolagunar do país é a Lagoa dos Patos, com áreade 10.360 km2 ao qual a Lagoa Mirim interli-ga-se através do canal de São Gonçalo.

A área da bacia hidrográfica da Lagoa Mi-rim é de 57.092 km2, sendo compartilhadaentre Brasil e Uruguai na seguinte proporção:49% e 51%, respectivamente (IPH, 1998).Considerando apenas a área de aporte diretaà Lagoa, este valor aproxima-se de 43.000 km2,não considerando a superfície inundada. Amaior contribuição ocorre pela margem es-querda da Lagoa, enquanto a direita caracte-riza-se por uma estreita faixa até o OceanoAtlântico, onde está localizada a Lagoa Man-gueira e o Banhado Taim. A Figura 1 apresen-ta o mapa de localização da Lagoa Mirim e desua bacia hidrográfica (IBGE, 1986, adaptado).

A rede hidrográfica afluente à Lagoa Mirimé composta pelos seguintes cursos d´água (Vi-eira e Rangel, 1988):

Em território brasileiro: pela margem ocidentalparte do rio Jaguarão e os arroios Juncal, dos

Arrombados, Silvestre Pinto, Bretanha, Canha-da Grande, Canhada, Chasqueiro e das Palmas;pela margem oriental os arroios Curral dos Ar-roios, Caturrita, Tio Bento, Capivaras, Del Rey eCurtume. O Banhado do Taim aflui à LagoaMirim, descarregando os excedentes hídricos daLagoa Mangueira.

Em território Uruguaio: arroios São Miguel, SãoLuiz e Sarandi Grande e os rios Pelotas, Cebo-llati, Taquari e parte do Jaguarão.

O exutório natural da Lagoa Mirim, o canalSão Gonçalo, que a liga à Lagoa dos Patos (pró-ximo à cidade de Pelotas), encontra-se, atual-mente, controlado através de barragem dotadade sistema de comportas, cuja finalidade é im-pedir as intrusões de fluxos salinos por jusante.

A Lagoa Mirim apresenta uma superfíciemédia da ordem de 3.500 km2, podendo vari-ar entre 3.381 e 3.863 km2, para variações denível de água entre as cotas 0 e 1,85 m (s.n.m.).Na situação média o volume acumulado atin-ge aproximadamente 12,4 bilhões de m3 (IPH,1998). As profundidades preponderantes (emmais de 95% da área da Lagoa), verificadas em1998, variaram entre 1 e 5 metros, podendoatingir, em pontos restritos, cerca de 12 m.

Em termos hidrológicos médios, a vazãoafluente à Lagoa Mirim e ao canal São Gonça-lo é de 787 m3/s e o tempo de residência nocorpo lagunar aproxima-se de 205 dias. O prin-cipal uso das águas consiste nas extrações di-retas para irrigação das lavouras de arroz, tan-to em território brasileiro, como no uruguaio,podendo atingir 400 m3/s (Villanueva, 1988).

O regime hidrológico regional apresentaprecipitações anuais variando entre 1.100 e1.450 mm e evaporações da ordem de 1.000mm anuais. Nas áreas afluentes à Lagoa Mi-rim, a vazão específica oscila entre 12 e 20 l/s/km2, de sul para norte, resultando em coe-ficientes de escoamento médios entre 0,38 e0,47. Os níveis médios mensais mais baixossão observados no trimestre março-maio, emparte por efeito da irrigação. Cabe destacarque o período menos chuvoso é entre outu-bro e dezembro, enquanto o de menores aflu-ências ocorre entre dezembro e fevereiro(IPH, 1998).

Em função dos dados existentes é possívelobservar que a Lagoa Mirim funciona como

107


um reservatório de regularização interanual,sendo que os níveis de água mais baixos de-correm de uma seqüência de anos secos. Osníveis de água no período 1977-1993 oscilaramentre as cotas 2,00 m e 0,25 m. No entanto,nas cheias excepcionais os níveis na LagoaMirim podem superar a cota 4,00 m e mesmoa cota 5,30 m, em 1941, por influência de for-te vento nordeste (Vieira e Rangel, 1988) querepresa suas águas.

Face as suas características hidráulico-hidro-lógicas a Lagoa Mirim constitui-se em um dosgrandes mananciais reguladores de água daregião. Na interligação com a Lagoa Manguei-ra (situada a montante, na faixa litorânea en-tre a Mirim e o mar), situa-se a Estação Ecoló-gica do Taim (com área de 340 km2), junto aoBanhado do Taim (com área de 2.800 km2),típica zona de wetlands, com destacada impor-tância ambiental no contexto regional e inter-nacional.

Com base no exposto até o momento, a áreaa ser designada para a Lista Ramsar poderiaconsistir apenas no espelho de água da LagoaMirim, em seu nível médio, ou expandir-se atéas áreas circunvizinhas mais suscetíveis a inun-dações periódicas, englobando o Banhado doTaim e, talvez, a Lagoa Mangueira. Neste cri-tério mais amplo, encontraria respaldo na açãodo governo uruguaio, que designou para a Lis-ta Ramsar exatamente os Banhados de Rocha,no extremo sul da Lagoa Mirim. No entanto,no atual estudo, não é objetivo determinar aárea a ser designada, nem se dispõe de elemen-tos suficientes para tanto. Trata-se apenas deindicar uma macro-região que posteriormen-te deverá ser alvo de estudos específicos com oobjetivo de definir a área a ser designada paraa Lista Ramsar.

TRATADO DA LAGOA MIRIM(HISTÓRICO DE AÇÕES)A Lagoa Mirim consiste em um corpo hí-

drico localizado no extremo sul do Brasil, quepossui parte de sua superfície no Uruguai, oque caracteriza um regime compartilhadoquanto ao uso, planejamento e gestão dos seusrecursos naturais, principalmente dos recursoshídricos. Essa característica peculiar impõe anecessidade de ajustes e acertos binacionais

quanto a ações na Lagoa Mirim. É importanterecordar que estes dois países apresentam umahistórica relação de cooperação e de açõesconjuntas, notadamente quanto à Lagoa Mi-rim, materializada através do Tratado de Coo-peração para o Aproveitamento dos RecursosNaturais e o Desenvolvimento da Lagoa Mirim,também conhecido como Tratado da Bacia daLagoa Mirim (Governo Brasileiro, 1977).

O Decreto Presidencial Nº 81.351, de 17 defevereiro de 1978, promulgou o referido Tra-tado, assinado entre os países em 7 de julhode 1977, “atendendo às características geográficasespeciais ... que constituem base adequada para arealização de projetos conjuntos de desenvolvimentosocial e econômico” e “animados do propósito demelhorar as condições de vida das populações fron-teiriças, bem como de promover o integral aproveita-mento dos recursos das áreas limítrofes de acordo comcritérios eqüitativos”. O Artigo 6º define que aresponsabilidade pela execução do Tratadocaberá à Comissão Mista Brasileiro-Uruguaiapara o Desenvolvimento da Lagoa Mirim –CLM, enquanto no Artigo 16 é apresentado oobjetivo maior e geral do Tratado: adotar “me-didas adequadas para que os diversos aproveitamen-tos das águas, a pesquisa, a exploração e o uso dosrecursos naturais da área, dentro de suas respecti-vas jurisdições, não causem prejuízo sensível à na-vegação, à quantidade e à qualidade da água e domeio ambiente”.

Através do Regimento Interno da CLM (Co-missão da Lagoa Mirim, 1991), de 26/12/91,observa-se que esta Comissão, responsável pelaexecução do Tratado, possui estrutura e lógi-ca de ações próprias, e que vem atuado de for-ma a atender às demandas relativas a estudose ações, articulando os interesses dos paísessignatários do Tratado. Cabe ressaltar, nova-mente, que o Uruguai, assim como o Brasil, ésignatário da Convenção Ramsar.

Diversas instituições têm desenvolvido es-tudos e pesquisas tanto na Lagoa Mirim, quan-to em suas áreas circunvizinhas. Tais ações,de caráter basicamente técnico-científico,contribuem para consolidar um acervo mul-tidisciplinar de informações sobre a região.Os estudos e pesquisas desenvolvidos concen-tram-se nos seguintes temas: geologia, geogra-fia e geomorfologia; hidrologia, hidrogeolo-

108


gia e limnologia; biologia (fauna e flora);pedologia; estrutura fundiária; e demais as-pectos sócio-econômicos e ambientais de ca-ráter mais amplo.

As principais instituições que vem desenvol-vendo estudos e pesquisas na região são: Co-missão Mista da Lagoa Mirim – CLM; Univer-sidade Federal do Rio Grande do Sul – UFR-GS (através do Centro de Estudos de GeologiaCosteira e Oceânica – CECO, do Instituto deGeociências, do Centro de Ecologia do Insti-tuto de Biociências e do Instituto de PesquisasHidráulicas – IPH); Universidade Federal dePelotas - UFPel; Fundação Universidade de RioGrande – FURG; Fundação Estadual de Prote-ção Ambiental – FEPAM (como integrante doGERCO – Centro de Gerenciamento Costei-ro); Conselho de Recursos Hídricos do Esta-do do Rio Grande do Sul – CRH/RS (atual-mente através da DRH – Diretoria de Recur-sos Hídricos da Secretaria Estadual de MeioAmbiente – SEMA); e, mais recentemente,através do Projeto Mar de Dentro, cuja coor-denação encontra-se na SEMA.

ANÁLISE DA ADEQUABILIDADEDA DESIGNAÇÃO DA LAGOA MIRIMPARA A LISTA RAMSARA designação de uma área (ou site) para a

Lista Ramsar pressupõe o atendimento, porparte do país proponente, dos compromissosestabelecidos na Convenção Ramsar. A formaprática de efetuar a inclusão de uma área naLista Ramsar é através do preenchimento e en-vio de uma Ficha Informativa padronizada (Ra-msar Information Paper Nº 17, 2002) acompa-nhada de um mapa que indique os limites daárea. A Ficha Informativa deve ser assinada pelorepresentante do país membro na Convenção.

O objetivo principal da Ficha Informativapadronizada consiste em estabelecer uma basede dados unificada, facilitando a sistematiza-ção e a divulgação de informações sobre asáreas integrantes da Lista Ramsar. Os primei-ros 11 itens dessa ficha apresentam caráter maisadministrativo e geral, enquanto os 19 itensrestantes concentram-se em aspectos técnicose científicos.

Os itens de caráter geral e administrativofocalizam-se nos seguintes assuntos: data da

conclusão do preenchimento ou atualizaçãoda Ficha; nome do país proponente (ou dospaíses proponentes); nome da terra úmida(wetland ou humedal); coordenadas geográficasdo centro aproximado da área designada; alti-tude média da área designada; superfície emhectares da área designada; descrição resumi-da da área designada; tipo de terra úmida, con-forme o Sistema de Classificação de Tipos deTerras Úmidas; critérios de Ramsar para iden-tificação da área designada; mapa da área de-signada, com limites, em escala adequada – nocaso da Lagoa Mirim 1:250.000; e a identifica-ção (nome, função e instituição) do responsá-vel pelo preenchimento da Ficha.

Os restantes 19 itens, que podem ser com-plementados por um anexo com até 10 pá-ginas, abordam os seguintes pontos: justifi-cativa dos critérios selecionados; localizaçãogeral; características físicas; valores hidroló-gicos; características ecológicas; principaisespécies de flora; principais espécies de fau-na; valores sociais e culturais; posse da terrae regime de propriedade; utilização atual dossolos; fatores adversos (passados, presentesou potenciais) que afetem as característicasecológicas da área designada; medidas deconservação adotadas; medidas de conserva-ção propostas mais ainda não implementa-das; atividades atuais de pesquisa e infra-es-trutura existente; programas de educaçãoambiental em andamento; atividades turísti-cas e recreativas; jurisdição; identificação daautoridade/instituição responsável pela ges-tão/manejo da área designada; e referênci-as bibliográficas.

Com base nos elementos coletados, pesqui-sados e apresentados foi possível efetuar umaanálise quanto à adequabilidade da designa-ção da Lagoa Mirim para a Lista Ramsar. Cabedestacar que a referência à Lagoa Mirim in-clui as áreas definidas como objeto do presen-te estudo, ou seja, considera, também, as suasadjacências. Os três aspectos principais avalia-dos foram: o enquadramento da Lagoa Mirimnos Critérios para Identificação de TerrasÚmidas de Importância Internacional; a viabi-lidade político-institucional de designação faceao regime compartilhado de gestão da LagoaMirim entre Brasil e Uruguai; e a existênciade informações técnico-científicas que supor-

109


tem a designação da Lagoa Mirim. Os resulta-dos da análise são analisados a seguir.

Enquadramento da Lagoa Mirim nos critériospara identificação de terras úmidasde importância internacionalOs elementos técnicos coletados e sistema-

tizados para a Lagoa Mirim, e apresentadosneste estudo, possibilitam confirmar o enqua-dramento da área designada nos critérios ado-tados pela Convenção Ramsar para determi-nar terras úmidas.

A abordagem preliminar pretendida no pre-sente estudo permite identificar o enquadra-mento da Lagoa Mirim nos Critérios 3 e 8. OCritério 3 estabelece que a terra úmida deveráser considerada de importância internacionalse sustentar populações de espécies vegetais e/ou animais importantes para a manutenção dadiversidade biológica de determinada regiãobiogeográfica. Já o Critério 8 determina que aterra úmida deverá ser considerada de impor-tância internacional se for importante fonte dealimentação para peixes, uma zona de desova,uma área de desenvolvimento e crescimento e/ou uma rota migratória da qual dependa a exis-tência de peixes dentro ou fora da terra úmida.

Na medida em que forem sendo aprofun-dadas a coleta e a sistematização de dados einformações sobre a Lagoa Mirim, há expecta-tiva de que sejam atendidos, também, outroscritérios. No entanto, no estágio atual de estu-do, já é possível garantir o enquadramento daLagoa Mirim como Terra Úmida de Importân-cia Internacional, conforme estes dois critéri-os adotados pela Convenção Ramsar.

A área a ser designada (Lagoa Mirim e suasadjacências) pode ser definida, conforme oSistema de Classificação de Tipos de TerrasÚmidas da Convenção Ramsar, como TerrasÚmidas Continentais, dos tipos O (lagos per-manentes de água doce, com mais de 8 ha) eTp (pântanos e charcos permanentes de águadoce). As áreas circunvizinhas à Lagoa Mirimpodem, ainda, ser enquadradas como Ts (pân-tanos e charcos intermitentes de água doce),enquanto as extensas lavouras de arroz irriga-do, que circundam a lagoa, poderiam ser clas-sificadas como Terras Úmidas Artificiais de tipo3 (terras irrigadas).

Viabilidade político-institucional faceao regime compartilhado de gestãoda Lagoa Mirim entre Brasil e UruguaiO longo histórico de ações conjuntas en-

tre Brasil e Uruguai, no que se refere à LagoaMirim, bem como os esforços realizados atu-almente para a manutenção da cooperação earticulação entre estes países, no sentido dedirimir problemas nas zonas fronteiriças, per-mitem afirmar que existem condições políti-cas e institucionais mínimas para a designa-ção binacional da Lagoa Mirim como TerraÚmida de Importância Internacional. A Co-missão da Lagoa Mirim – CLM, neste contex-to, destaca-se como instituição capaz de arti-cular as ações necessárias para a pretendidadesignação.

Contribui, também, para garantir esta via-bilidade político-institucional, o fato de Brasile Uruguai já serem países membros da Con-venção Ramsar. Destaca-se como positiva a de-signação, por parte do Uruguai, já em 1984,de área nos limites da Lagoa Mirim (Banha-dos de Rocha) em território uruguaio, comoTerra Úmida na Lista Ramsar.

Por outro lado, os compromissos (da Con-venção Ramsar) a serem assumidos pela desig-nação da Lagoa Mirim à Lista Ramsar, contri-buirão com as ações em curso pela Comissãoda Lagoa Mirim – CLM, no sentido de auxiliare incentivar os aspectos relativos ao uso racio-nal das terras úmidas, bem como à conserva-ção da biodiversidade.

Existência de Informações Técnico-CientíficasAs ações e estudos desenvolvidos pela Co-

missão da Lagoa Mirim – CLM, no âmbito doTratado da Lagoa Mirim, assim como as pes-quisas e estudos desenvolvidos por instituiçõesde ensino, notadamente a Universidade Fede-ral do Rio Grande do Sul – UFRGS, Universi-dade Federal de Pelotas – UFPel, FundaçãoUniversidade de Rio Grande – FURG, além daFundação Estadual de Proteção Ambiental –FEPAM, do Conselho de Recursos Hídricos doEstado do Rio Grande do Sul – CRH/RS, daDiretoria de Recursos Hídricos da SecretariaEstadual de Meio Ambiente – DRH/SEMA eatravés do Programa Mar de Dentro, possibili-tam a montagem de um amplo acervo técnico

110


e científico, capaz de subsidiar a demanda deinformações sobre a área para fins de designa-ção à Lista Ramsar. Há, inclusive, proposta re-cente para o delineamento de terras úmidasno Estado do Rio Grande do Sul (Giovannini,2004), abrangendo a área em questão.

CONCLUSÕESA realização do presente estudo, embora

em caráter preliminar e inicial, permite con-cluir que existem os pré-requisitos mínimospara a designação da Lagoa Mirim (e suasadjacências) como Terra Úmida de Impor-tância Internacional, conforme os condicio-nantes preconizados pela Convenção Ram-sar. Sejam de caráter técnico, científico, po-lítico ou institucional, a existência desses pré-requisitos mínimos configura a viabilidadede materializar os esforços e ações que cul-

minem com o reconhecimento internacio-nal do valor ecológico e ambiental da áreaem questão.

Duas recomendações assumem destacadaimportância para o sucesso da designação daLagoa Mirim à Lista Ramsar: a primeira con-siste na continuidade dos estudos ora inicia-dos, através de uma pesquisa mais detalhadaquanto às informações existentes e ações im-plementadas na área, como forma de originara base de dados para o preenchimento da Fi-cha Informativa. A segunda recomendaçãoconsiste no desenvolvimento de esforço arti-culado com a Comissão da Lagoa Mirim, nosentido de viabilizar a designação através deacertos binacionais (Brasil-Uruguai), com aplena concordância dos governos nacionais ede seus órgãos responsáveis, resultando noencaminhamento da Ficha Informativa à Se-cretaria da Convenção Ramsar.

ReferenciasBRASIL. 1977. Tratado da Bacia da Lagoa Mirim: cooperação para o aproveitamento dos recursos naturais e o desenvolvimento da Baciada Lagoa Mirim. Protocolo de Jaguarão (07/07/77). Decreto Legislativo n. 109, de 16/04/1977.COMISSÃO DA LAGOA MIRIM. 1991. Regimento interno da Seção Brasileira da Comissão Mista Brasileira-Uruguaia para o Desen-volvimento da Bacia da Lagoa Mirim (SB/CLM), aprovada pelo Decreto n. 405, de 26/12/1991.GIOVANNINI, Eduardo. 2004. Características de solo e vegetação e proposta de método para o delineamento de terras úmidas noRio Grande do Sul. Porto Alegre. Instituto de Pesquisas Hidráulicas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Tese de Doutorado. 228pg.INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. 1986. Levantamento de recursos naturais: folha SH.22 Porto Alegre eparte das folhas SH.21 Uruguaiana e SI.22 Lagoa Mirim. Rio de Janeiro. v.33.RAMSAR. 2004. The Annoted Ramsar List. Disponível em www.ramsar.org/list_e.htm. Acesso em 5 abr.RAMSAR. 2004. The List of Wetlands of International Importance (“Ramsar List”). Ramsar Information Paper n. 4. Disponível emwww.ramsar.org/about_infopack_4e.htm. Acesso em: 5 abr.RAMSAR. 2004. Economic Valuation of Wetlands and Incentive Measures. Ramsar Information Paper n. 12. Disponível em www.ramsar.org/about_infopack_12e.htm. Acesso em: 5 abr.RAMSAR. 2002. What are Wetlands? Information Paper n. 1. Disponível em www.ramsar.org/about_infopack_1e.htm. Acesso em: 17 abr.RAMSAR. 2002. What is the Ramsar Convention on Wetlands? Ramsar Information Paper n. 2. Disponível em www.ramsar.org/about_infopack_2e.htm. Acesso em: 17 abr.RAMSAR. 2002. Criteria for Identifying Wetlands of International Importance. Ramsar Information Paper n. 5. Disponível em www.ramsar.org/about_infopack_5e.htm. Acesso em: 17 abr.RAMSAR. 2002. The Ramsar concept of “Wise Use”. Ramsar Information Paper n. 7. Disponível em www.ramsar.org/about_infopack_7e.htm.Acesso em: 17 abr.RAMSAR. 2004. Cómo se pueden adherir los Estados a la Convención de Ramsar. Ramsar Information Paper n. 17. Disponível emwww.ramsar.org/about_infopack_17s.htm. Acesso em 2 maio.SCHWARZBOLD, Albano. 1984. Gênese e Morfologia das Lagoas Costeiras do Rio Grande do Sul / Brasil. Revista Amazoniana. Volume9(1). Páginas 87 – 104.

111


THE RAMSAR CONVENTION ON WETLANDS. 2004. About the Convention on Wetlands. Disponível em www.ramsar.org/brochure_s.htm.Acesso em: 5 abr.UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL. Instituto de Pesquisas Hidráulicas. 1998. Estudo para avaliação e gerenciamen-to da disponibilidade hídrica da bacia da Lagoa Mirim: relatório de convênio. Porto Alegre. 3v. Volumes 1, 2 e 3. IPH-UFRGS, 3volumes.VIEIRA, Eurípedes F.; RANGEL, Suzana. 1988. Planície Costeira do Rio Grande do Sul: geografia física, vegetação e dinâmica sócio-demográfica. Porto Alegre: Sagra.VILLANUEVA, Adolfo O. N. et al. 1998. Balanço oferta-demanda para derenciamento do sistema Mirim-Mangueira. In: CONGRESSONACIONAL DEL ÁGUA, 17, 1998, Santa Fé. Anales. Santa Fé: Facultad de Ingeniaría y Ciencias Hídricas de la Universidad Nacional delLitoral. v.5, p. 477-487.

Henrique B. Kotzian Instituto de pesquisas Hidraulicas (IPH) da Uni-versidades Federal do Rio Grande do Sul. [email protected]

David Motta Marques Instituto de pesquisas Hidraulicas (IPH) daUniversidades Federal do Rio Grande do Sul. [email protected]

Mechanisms of Water Management:Command & Control and Social Mechanisms

(Parte 1 de 2)


○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

ABSTRACT: Modern environmental manage-ment, particularly concerning water resources,requires the articulation of four differentspheres of action, namely: (i) the traditional in-struments of Command and Control, which areappropriate to the centralized operation as agovernment prerogative; (ii) building socialconsensuses, to define objectives and establishintervention plans, which requires institution-al models for the shared management of re-sponsibilities; (iii) the sphere of the so-calledeconomic management instruments whose na-ture of induction of environmental behavior ina decentralized manner also implies institution-al arrangements for shared responsibilities; and(iv) the field of voluntary adherence mecha-nisms, generally based on certifications of qual-ity of the processes and the environmentallycorrect forms of production, more appropriateto the decision space of the private agents.These different spheres of action, with theirrespective advantages and disadvantages, arenot mutually excluding. It is fully desirable thatdifferent mechanisms be implemented jointly,in order for the benefits achieved regarding thewater management objectives to be maximized.However, it is acknowledged that their joint andarticulated implementation is not trivial. In fact,although these mechanisms with their conceptsand possible forms of action are widely accept-ed, good examples of their practice and inte-grated application are still rare, even in devel-oped countries.

KEY-WORDS: water resources management,command and control, building consensuses,economic instruments, certification.

RESUMO: A moderna gestão ambiental, em par-ticular a dos recursos hídricos, exige a articula-ção de quatro diferentes esferas de atuação, a sa-ber: (i) os instrumentos tradicionais de Coman-do e Controle, próprios à operação centralizadano Aparelho de Estado; (ii) a construção de con-sensos sociais, na definição de objetivos e no esta-belecimento de planos de intervenção, o que exi-ge modelos institucionais para a gestão comparti-lhada de responsabilidades; (iii) a esfera dos cha-mados instrumentos econômicos de gestão, cujanatureza de indução descentralizada do compor-tamento ambiental também implica em arranjosinstitucionais de responsabilidades compartilha-das; e, (iv) o campo dos mecanismos de adesãovoluntária, geralmente baseados em certificaçõesda qualidade dos processos e das formas de pro-dução ambientalmente corretas, mais próprio aoespaço decisório dos agentes privados. Essas dife-rentes esferas de atuação, com suas respectivasvantagens e desvantagens, não são excludentesentre si. É de todo desejável que diversos meca-nismos sejam implantados de forma conjunta paraque os benefícios alcançados em relação aos ob-jetivos de gestão da água sejam maximizados.Reconhece-se, no entanto, que não é trivial suaimplementação conjunta e de modo articulado.De fato, embora estes mecanismos, com seus con-ceitos e possíveis formas de atuação sejam ampla-mente aceitos, são ainda isolados os bons exem-plos da prática de sua aplicação integrada, mes-mo em países desenvolvidos. Nesta primeira par-te, são abordados os instrumentos de comando econtrole e os mecanismos sociais.

PALAVRAS-CHAVE: gestão de recursos hídri-cos, comando e controle, construção de consen-sos, instrumentos econômicos, certificação.

114


INTRODUCTIONWater management, integrating the – dif-

ferent but complementary – perspectives ofenvironmental management and water re-sources management, seeks the possible bal-ance between a preservationist view and anoth-er one emphasizing utilitarian aspects. Thereis a continuum between one extreme and theother, and it is up to society to find its point ofequilibrium. The water resources managementpolicies should identify which are the valuesof the local communities, as well as the broadguidelines established for the river basin, re-flecting and rendering explicit on the onehand the anthropocentric character of deci-sions marked by a search for economic growth,and at the other extreme, concerns relating tothe restoration and/or preservation of the in-tegrity of ecosystems (Perry and Vanderklein,1996). In the last few decades, societies haveshown that they are prepared to find a way thatwill partly fulfill both perspectives mentioned,insofar as possible and according to their spe-cific forms of valuation, seeking the levels witha higher net social benefit.

In practical terms, management systemsdepend on instruments that can be developedand applied so as to fulfill the expectations andwishes of the community, within the limits im-posed by the natural aptitude of river basins,be it from the more utilitarian perspective orfocusing on environmental protection, ideallyin the balanced measure required to ensuresustainability over the medium and long term.

In the last few decades, water resourcesmanagement became a problem that can nolonger be treated exclusively from the techni-cal standpoint, seeking to explain the hydro-logic, physical, chemical and biological process-es that occur in the medium, to overflow intoother fields of knowledge. Whereas it is foundthat the technical topics have been extremelywell developed, it is also found that the con-siderations of an economic, political, social andinstitutional order, that are part of more com-prehensive approaches, are still treated in anincipient form, with major gaps as regards theirpractical solution. An exemplary case of barri-ers of an institutional nature is explicitly shownby the difficulties in undertaking water resourc-

es management and territorial managementin a joint and articulated form.

Thus, despite the advanced stages of tech-nological development, it is essential to ren-der operational the systems and respectivemanagement instruments – and this includesinstitutional terms – i.e.: the processes shouldbe based on activities and decision mechanismsthat are feasible and efficiently applied. In oth-er words, whatever the sophistication of con-ceptual models or the perspectives ruling thesystems (preservationist or utilitarian), theoperational feasibility of management will bedefined based on a flexible, competent set ofinstruments.

Currently, modern environmental manage-ment, particularly for water resources, requiresthe articulation of four different types of mech-anisms, namely:

(i) the traditional instruments of Commandand Control (C&C), specific to centrali-zed operation in the State Apparatus, andwhich, within the scope of water resour-ces management are disciplinary instru-ments, usually defined as granting theright to use water resources and as stan-dards established by environmental legis-lation, through granting permits for ac-tivities.

(ii) building social consensuses, used in es-tablishing objectives and defining inter-vention plans – such as water resourcesplans, whose objectives are reflected inthe framework and classification of wa-ter bodies, indicating objectives for wa-ter quality – consensuses that require ins-titutional models for the shared mana-gement of responsibilities between theState and the other agents of society;

(iii) the sphere of the so-called economicmanagement instruments, whose natureas decentralized induction to environ-mental behavior also implies institutio-nal arrangements of shared responsibili-ties; and,

(iv) the field of voluntary adherence mecha-nisms, in general, based on circumscri-bing markets, fields of action and/or

115

Porto, M.; Lobato, F. Mechanisms of Water Management: Command & Control and Social Mechanisms (Parte 1 de 2)

sources of resources, by means of certifi-cations of the quality of processes andenvironmentally correct forms of produc-tions which characterize decision spacesmore appropriate to private agents, butthat also can be applied to public entiti-es, both in the sphere of water resourcesmanagement and of environmental ma-nagement.

This paper brings the first part of the discussion,presenting the two of the above cited mechanisms,namely the traditional command-and control proce-dures and the action of building consensus aroundplanning purposes.

COMMAND AND CONTROL MECHANISMS (C&C)The mechanism called Command-Control

refers to attributions that cannot be delegatedand are exclusive to the State system, and aretraditionally applied by the Public Power, bylegal disciplining and exercising police pow-er. They are the more traditional instrumentsand use a compulsory application approach: -it is decided directly (sometimes unilaterally),what situation is desired for the water body,and then the police power of the State is usedto achieve it.

From the perspective of an omnipresentState, this appears to be enough to achieve theintended objectives. It is a perspective of man-agement that is attractive to certain public ad-ministrators, but its effective implementationpresents deficiencies that result from the factthat the quality of the environment in generaland of the water resources in particular, is theresult of the action of multiple social agents.This makes it rather complex to ‘command’ allthe factors involved to achieve the desired ob-jectives, including those to impose law-enforce-ment mechanisms which require structures toinspect and apply fines and penalties, with in-creasing difficulties because of the magnitudeof the problem. This is particularly true whenone is operating in critical situations of pollu-tion and environmental stress (multiple sourc-es of point pollution and dispersed loads).

Management procedures via C&C usuallyreproduce the conventional approach appliedby environmental agencies, based on the pointidentification of sources of pollution, followed

by the corresponding limitation of the emis-sion standards, by means of activities in issu-ing permits.

Due to the predatory nature of productiveactivities, which tend to this behavior when theyare not submitted to environmental regulationmechanisms, it is impossible to get away fromthe mandatory application of such instru-ments, whose main burden are the demandsfor powerful systems to inspect and enforceand also to perform environmental monitor-ing, both for point inspection of potentialsources of pollution and to pick up isolatedepisodes (irregular discharges and other criti-cal events), besides drawing scenarios with thetendencies of the evolution of water availabili-ties, as to quantity and quality, over the medi-um and long term.

Imposing emission standards forces the eco-nomic agents to minimum levels of pollutantemission, besides ensuring conditions of com-petitive equality as to the costs of implement-ing systems to treat the effluents generated byproduction.

However, due to their regulatory nature, thelaw enforcement (C&C) instruments do nottake into account the differences in controlcosts among the polluting agents or those whoexploit the natural resources. The norms andstandards are generically imposed, and do notconfer incentives on those who hold advantag-es in reducing their externalities to levels low-er than the others. In economic terms, moreefficient alternatives to allocate natural re-sources or to attend to the environmental qual-ity objectives, always desired at lower costs, arediscarded, and no incentives are produced togenerate more efficient technologies to useenvironmental goods and services. Further-more, critical pictures of pollution commonlyoccur, in which the sum of the waste loads ishigher than the depuration conditions of thewatercourse, although the discharges into thecontributing river basin obey the emission stan-dards imposed by environmental permits.

Moreover the heavy burden imposed bymaintaining the monitoring and inspectionstructure is borne by the State, and this is onemore externality derived from the need to con-trol productive activities.

116


In Brazil, the classical Command-Controlinstruments adopted for water managementare:

those established by the National Policyof the Environment (Appendix II), the-re classified into four categories: environ-mental standards(for quality and emissi-on); land use control (environmentalzoning, ecological-economic zoning andzoning of protection areas); issuance ofenvironmental permits (including studi-es on environmental impact and the res-pective reports – EIA-RIMA (Environ-mental Impact Report); and the penalti-es (fines, compensation, and other simi-lar ones) (Leal, 1998).those defined by the National Policy ofWater Resources, with particular interestin granting the right to use water resour-

ces and penalties corresponding to vio-lations of conditions imposed throughthem.

Command & Control Instrumentsapplied to Water Quality ManagementIt may be said that the need for water quality

management comes from acknowledging thathuman activities produce waste. This is a uni-versal and unequivocal finding. It is impossiblefor humankind to live in urban agglomerations,producing food and consumer goods, expand-ing their technological development, withoutincreasing the production of wastes, and espe-cially without having a large part of these wastesreach the water bodies. The task of natural re-sources management, as well as the task of wastemanagement is to get such processes to occurwithin sustainable environmental limits.

The watershed areas used as a source of drinkingwater supply for Metropolitan Region of São Paulo(with a population of 18 millions) cover a significantpart of the metropolitan territory and are the objectof legal protection since 1975/76, when a law wasenacted to discipline and mitigate the advance of theurban network on the sub-basins that are meant forpublic supply. Although rather restrictive, the legalstandards were not sufficient to attenuate this ad-vance, and there are reasons enough to diagnosenegative traits of its influence on the current predom-inant scenario of urban poverty, above all in the sub-basins of Billings and Guarapiranga reservoirs.

The disjunction between this scenario of neighbor-hoods that began in a clandestine manner and shan-tytowns (favelas), growing almost out of control, andthe requirements to preserve the sources, led to theGuarapiranga Program developed in 1993/2000 andto the initiation of a substantive change in public poli-cies for these regions, whose basic guideline becamethe simultaneous and integrated treatment of the bi-

Box 1 – Limits and Possibilities in Applying Restrictive Zonings for Land Useand Occupation: Learning in Source Areas in the Metropolitan Region of São Paulo

(Source: Araújo, 2003)

nomial of urban development /environmental protec-tion: acknowledging the irreversibility of occupation,extension of public infrastructure, improvement ofhousing conditions, mitigation of poverty conditions,reserving areas for preservation and leisure.

Besides the measures derived from these guide-lines, there was a still ongoing effort to investigateaspects directly related to the quality of water in thereservoirs and its tributaries – which provided subsi-dies to technical decisions and relevant executiveactions already during the Program implementation– and the establishment of institutions and mecha-nisms to manage the sub-basin, which has not yetbeen concluded. In particular, this institutional faceof the Program encouraged the beginning of changein the law dated from the 1970s, already mentioned,towards a new legal statute (State Law n.º 9.866/97,which establishes guidelines and procedures to pro-tect sources that are of regional interest) more ade-quate to the complexity of a situation that involvesthe need to cooperate among the different spheres

117


The purpose of water quality managementin the bodies of water is, at the same time, toallow the occupation of river basins and theuse of this natural resource, and therefore itrequires an appropriate level of control of thewastes resulting from human activities in thebasin. It is known that some level of damagewill occur, but the system must try to keep thedegradation of the aquatic environment at ac-ceptable conditions of risk. The great motiva-tion to implement a water quality managementsystem is precisely the possibility to chooseforms of harmonious companionship betweenoccupation of the river basin and water uses,with a socially acceptable expectation of therisk of degradation.

These are the reasons that make it neces-sary to define water quality standards. Qualitystandards are the legal form of regulating pol-lution control. They are the essential core ofthe Command & Control type systems. It is by

checking on their implementation that onealso evaluates ‘progress’ achieved. The objec-tives are expressed by always well-defined nu-merical or narrative values, so as to providesubsidies for the inspection and monitoringprocesses.

The numerical values assigned to the stan-dards are established based on water qualitycriteria, so as to have a scientific foundationand ensure appropriate levels of safety for thedesignated uses.

Two types of qualitative standards are com-monly used as water quality management in-struments. The environmental standard refersto the water body and defines the limit-valuesof the different indicator variables, specific toeach use. It characterizes attention to the qual-ity objective defined for that water body, i.e., itdefines the quality that a water body shouldhave to support a given use or set of uses. Theother type of standard used is for discharge,

of public administration and dealing with intricate re-lations between the environment and land use andoccupation, with the typical characteristics of the ar-eas involved.

Currently, the preparation of a new project for phys-ical and institutional interventions, the ProgramaMananciais(Water Supply Sources Program), whosecomplexity is even greater, which similarly to theconditions faced by its predecessor – GuarapirangaProgram – led to planning for a very broad range ofinterventions, according to a distribution frameworkof also much broader executive responsibilities.

It should be mentioned that the most importantinstitutional incentive to Programa Mananciaiscomes from the Water Resources ManagementSystem of the State of São Paulo, legally constitut-ed by State Law n.º 7,663, of 1991. Since that time,the state government, several municipal adminis-trations and non-governmental organizations havemade an effort to structure the System, creatingcommittees in the twenty-two main river basins inthe state and developing studies and law bills to

charge for water use. In the case of the Upper Tietêbasin, with its geographical boundaries that almostcoincide with the administrative contours of theMetropolitan Region of São Paulo, besides the com-mittee of the basin itself, five sub-committees wereestablished intending to extend the representative-ness and efficiency of the decision processes re-lated to the management of each portion of this ter-ritory. More recently, the Basin Agency of the Up-per Tietê was implemented, which is now begin-ning to operate.

As already mentioned, prior to the Programa Manan-ciais, the State Government, with the financial sup-port of the World Bank, coordinated the implementa-tion of the Environmental Sanitation Program of theGuarapiranga Basin, the second most importantsource of the São Paulo metropolis. This prior pro-gram was a pioneer with multi-institutional features,agreeing with its environmental and urban develop-ment objectives. To a large extent, the concept of Pro-grama Mananciais benefits from the experience ac-quired during the implementation of its predecessor.

118


also called emission standard, referring specif-ically to the polluting loads produced by a giv-en enterprise. This is the end-of-pipe controlthat aims at limiting the amount of pollutantsthat can be discharged by a given activity.

The water quality management systemsshould use both types of quality standardsmentioned: environmental and emission. Thegreatest control efficiency is achieved by com-bining the two types of standards. The envi-ronmental standards cannot be used alone forwater quality management, without having anycontrol over emissions. If the environmentalstandards are not being fulfilled, there is a clearneed to identify the source of this violation. Infact, inspecting and controlling pollution in ariver basin, based only on environmental stan-dards is an impossible task. There is no techni-cal domain that can establish the causes pre-cisely through the effects

The environmental standard is also impor-tant insofar as it enables a view of the river ba-sin as a whole. It is therefore essential, for in-stance, to allow some control on the non-pointpollution loads. Based on the assumption thatthe environmental standard of a river basin hasbeen violated, despite the fact that all pointpolluters are in conformity with their emissionlimits, two reasons may justify this fact: eitherthe assimilation capacity has been surpassedand all emission limits granted must be re-viewed, or the pollution that exceeds the stan-dards are of non-point origin, and it is up tothe managing system to act to control and im-prove the management of these loads. Thus,the main function of the environmental stan-dard is characterized: to serve as a referencefor river basin management, as to the overallcontrol of water quality.

On the other hand, the definition of theenvironmental standards should obey the nat-ural conditions of water bodies, whose qualitychanges according to the lithology, climate andtype of vegetation. It is essential that environ-mental standards be established in a flexibleand decentralized form, precisely to be ableto serve local specificities. A typical example isthat of Negro river, in the Amazon basin, whichhas a pH below the one commonly found innature, and the rivers of the Pantanal-Mato-

grossense which have organic matter quanti-ties higher than those commonly found in ba-sins that have not undergone any anthropicchanges.

Depending on the intended objectives, es-pecially in the cases of public supply and pro-tection of aquatic life, the difficulties of estab-lishing scientific criteria become greater as aresult of the growing number of toxic prod-ucts found in the water, which makes it com-plex to define environmental standards Thistype of difficulty accounts for the growingtrend to establish environmental standardsbased on biological monitoring.

As to the emission standards, these are es-sentially technological in nature. The pollut-ers are obliged to discharge their effluents inaccordance with a set of standards for the dif-ferent substances contained in their discharg-es, whenever they are potentially polluting.

It is interesting to note that the managementmechanisms to control pollution present amarkedly local character, insofar as the de-mands to inspect and control are concernedand the proportion of difficulties in identify-ing improper discharges on broader scales,including the self-purification of the receivingwater bodies themselves. However, it will be theconvergence between (a) the sum of localemissions, joined together within the scope ofa given river basin, and (b) the environmentalstandards designated to fulfill the intendeduses in the basin, that will define the waterquality management requirements, character-izing mutual interaction between the limits ofemission of the sources of pollution and theobjectives set for the river basin as a whole.

However, this interaction is not trivial, andit presents known difficulties, varying from onebasin to another and requiring substantive ef-forts to understand the hydrologic behaviorand quality of the bodies of water which are inthemselves very complex. This understandingrequires effective, continuous monitoring sys-tems, besides the application of water qualitysimulation models, through which differentsituations that may occur in the basin that isbeing analyzed are tested. This, however is analternative to detail the management decisions‘to measure’, favoring the optimization of the

119


resources available (including investments),and respecting the expectations of the localcommunities to reduce undesired states ofpollution.

In the absence of data, information and simula-tion models that will allow one to establish specificenvironmental standards for each basin, the alter-native becomes the generic determination of uniformlimits of emission for all polluters. The debate onboth these perspectives (uniform standards of emis-sion and/or the capacity to support it in the territo-ry) is still intense throughout the world. It is the di-lemma between equity of costs of load removal, insearch of the best possible control, and the alterna-tive of adapting the limits of emission to fulfill spe-cific environmental standards for each territorial unitof analysis. There was a heated debate on this sub-ject during the process of establishing the Clean Wa-ter Act in the United States, and the US Congressfinally adopted uniform emission limits, enablingthe environmental standard to be used as a deter-mining factor only in the densely occupied basins,by adopting the Total Maximum Daily Load. Thissystem may even result in even more restrictive limitsof emission for point loads, since currently the TotalMaximum Daily Load is ultimately restricted by thecontrol applied to non-point pollution.

The definition of standards of emission gen-erally uses three different technological cate-gories (Johnson, 1985; http://www.epa.gov/docs/epacfr40):

(i) the so-called best available technology, inwhich the polluter is required to treat hiseffluents with the best technology availa-ble at the time; a cost-benefit evaluationcan be performed, but emphasis is laidon the greatest possible removal of po-llutants.

(ii) the best conventional pollutant control tech-nology, in which the polluter is asked todeal according to the most usual form ofpollutant removal used in the sector,emphasizing more the uses and customsof the sector than the quality of the efflu-ent to be discharged; it is a form that mayincrease the polluter’s adherence to thepollution control process; and,

(iii) the best practical technology, which em-phasizes the cost, and allows the polluterto use the best technology permitted by

his production costs; it is based on themean performance of the technologiesused in the sector.

Normally these technological standards areused for the purpose of making the require-ments uniform within a given productive sec-tor. This procedure makes management andinspection easier, besides avoiding possible le-gal challenges that may occur, based on de-mands for competitive equity of productioncosts. These three types of standards, with dif-ferent levels of technological demands, mayguide successive stages of a pollution controlprogram. The load reduction program is start-ed with the’ best practical technology’. Aftersome time the polluters are obliged to promoteimprovements in their treatment plants, untilthey start using the ‘best conventional technol-ogy’. Finally one reaches the level of require-ment of the ‘best available technology’.

In this latter stage, emphasis is indeed onthe maximum reduction of pollutant loads,and this goal prevails over the economic as-pects of the process.

There are significant advantages in requir-ing the same standard of treatment from allpolluters, since this allows a certain economicequity as related to the expenditures on theremoval of the loads of pollution (Perry &Vanderklein, 1996; Chave, P.A, 1997). In fact,if all paper industries are to treat their efflu-ents to the same standard of emission, thismeans that the incidence of the cost of treat-ment on the price of the final product will bethe same no matter where the industry is in-stalled. Another advantage is that no extensiveset of data on the river basin is needed, whichmay reduce the costs of monitoring and stud-ies on which the management system is based.

However, there are disadvantages associat-ed with this requirement. To begin with, ex-cessive resources that could be better investedin other programs are spent. Furthermore, thedifferent support capacities are not used toorganize the activities in the territory, and low-er investment cost alternatives, and even envi-ronmental result, following from combinationsbetween different limits of emission are dis-carded. Another disadvantage is the definitionof emission standards by industrial categories,

120


and the processes, products and rules of oper-ation of the industries are very variable. In fact,there are still questions in the United Statesbecause EPA, in 1993, had ‘best available tech-nology’ standards for only 51 industrial cate-gories (Adler et al. 1993). Now there are 54types of industries whose emission standardsare defined by EPA (http://www.epa.gov/docs/epacfr40), which establishes these stan-dards based on broad public consultation tothe whole industrial sector, which also increas-es the time necessary to define them.

In the United States, ‘the best conventionalpollutant control technology’ is required forthe simpler pollutants to be treated (BOD,Total Suspended Solids, pH, fecal coliforms,oils and greases) and the ‘best available tech-nology’ for the toxic pollutants. Where eco-nomically feasible, or where the basin is verysaturated, the ‘best available technology’ is re-quired for all pollutants. USEPA also allows thestandard to be based on the ‘best professionaljudgment’ for special cases. In 1993, only onein each three permits in the United States ful-filled the requirement of ‘best available tech-nology’ (Adler et al. 1993). Today all new per-mits are given as the “best available technolo-gy”, since it is considered that a new businesswill find it easier to implement improvementsin their treatment plants (http://www.epa.gov/docs/epacfr40).

In a survey performed by the Organizationfor Economic Cooperation and Developmentin 1994 (OECD, 1994, apud Chave, 1997), cas-es from 18 countries were studied, that adopt-ed the ‘best available technology’ to establishemission standards. In 14 of these countries,this standard could not be lowered, even if theenvironmental conditions allowed it, since thebetter the environment, the better the sustain-ability conditions. The European directive in-dicated in the document IPPC-Integrated Pol-lution Prevention and Control firmly endors-es the policy for the adoption of the ‘best avail-able technology’ and allows this condition tobe relaxed only when the environmental stan-dards are not surpassed.

In any case, it is important that both for theenvironmental standards and for the dischargelimits there be a good dose of realism to deter-mine them. Excessively restrictive standards

raise the costs of treatment and burden soci-ety. If there is no investment capacity, oftencontrol is simply neglected. The demands mustbe fitted to the investment capacity, even if theenvironmental objectives are fixed progressive-ly, allowed the best levels of pollution controlto be gradually achieved.

The perspective assumed is that when per-mits are issued, analysis is performed cases bycase and this gradual adjustment can be made.When comparing the environmental standardsto the discharge limits, the decision takencould be the one that best adjusts to the effec-tive local conditions, converging in time, con-trol goals and feasibility to perform the neces-sary investments. It occurs that, as the instru-ments of Command & Control are based onthe imposition (including the legal imposition)of levels of pollution control, usually little pow-er of decision and margin for maneuver is giv-en to the technicians and agencies responsi-ble for the process, subject in many cases tojudicial questioning, even if their action wasmarked by common sense. Thus, decisionstend to become more uniform and bureaucrat-ic, justifying this by saying that, with this, thePublic Power treats all agents evenly. As a re-sult of this rigidity, in some cases the econom-ic losses are substantive and even the feasibili-ty of implementing the pollution control pro-cesses is ultimately highly damaged. The envi-ronmental objectives concerning the integrat-ed vision of the river basin are lost, and theregional differences are not taken into ac-count.

This tendency is found at all places wherethe Command & Control process is dominant.In the United States, despite the Clean WaterAct indicating the possibility of managementby basin, this alternative was abandoned stillin the 1980s (Adler et al., 1993), in favor ofapplying the isonomic principles of treatmentvia the ‘best available technology’. The sameoccurs in Brazil, where the situation of the riv-er basin is rarely examined when the permit isgranted. The permits are issued in a pointform, evaluating only the emission limits of thepollutants themselves (see Box 2).

However, it should be acknowledged that is-suing environmental permits, as well as grant-ing the rights to use water resources, is an in-

121


strument with a high potential to discipline thesituation if it is applied, exploiting its potentialto implement what was planned for the basin.The difficulty of using it thus results from insti-tutional limitations. For purposes of planningit becomes necessary to integrate it with otherregional planning instruments, such as basinplans, urban master plans, or even guidelinesfor land use and occupation. This integration,when it actually exists, is weak and runs into dif-ficulties of multi-institutional coordination andthe incipiency of forms of shared management.For this to occur, the one-dimensional approachto the problem must be surpassed, with a viewto dealing with it in a multidimensional man-ner (Perry e Vanderklein, 1996).

From this broader perspective, integratedmanagement of water quality takes on specialimportance due to several factors:

the multiplicity of technical disciplinesinvolved;the need to integrate scales, ranging fromthe macroscopic view that sees the basinand its vocations as a whole, to the mi-cro-scale view that tries to act on the po-lluter and to control his impacts.the need to integrate management me-chanisms which are usually found in di-fferent institutions, such as the field ofthe environment and of water resourcesand those of urban and regional develo-pment;the involvement of various levels of go-vernment, since the norms tend to bedefined within the scope of central po-wer, but the effective solution of proble-ms makes it essential to involve local ins-tances, and this includes the fact that theparticipation of the community involvedconstitutes the best mechanism to followup on the evolution of the expected re-sults to reduce the impacts of pollution.

Command & Control Instruments adopted bythe National Policy of Water ResourcesAmong the management instruments fore-

seen by the National Law of Water Resources ofBrazil (Law nº 9.433, of January 8, 1997), oneof the classical mechanisms of C&C is outstand-

ing, the granting water use rights. In Brazil af-ter the 1988 Constitution was enacted, the wa-ters were taken over as goods in the public do-main, under the responsibility (a) of the feder-ated states (including underground sources)whenever a watercourse develops, from theheadwaters to the mouth, within the territoriallimits of that federative unit, or (b) in the Uniondomain when the water bodies drain more thanone state, delimit boundaries between themand/or with neighboring countries or else arestored in structures (dams and similar ones),built by the Federal Government. Thus, thereare no waters in the private domain.

This constitutional determination impliesthe impossibility of ‘privatizing’ the waters, lim-iting the possibility of action of private agentsin the operation of infrastructure systems whichuse water (via grant contracts), like power gen-eration or drinking water supply. Another con-sequence of the current constitutional provi-sions is that any use of water resources is sub-ject to obtaining grants of rights to use, in theform of a conditional permit to use, issued by theUnion or by the states, depending on the do-main of the water body to be exploited. Theexception foreseen in the law itself should benoted, of uses considered insignificant, exemptfrom the obligation to obtain grants, and thusbeing characterized in each river basin by therespective committees, as a function of avail-abilities and demands.

With such legal dispositions, it should bepointed out that grants are a non-transferableright of the Public Power, giving the simpleusers a formal authorization to use water re-sources for pre-established lengths of time, andthe waters are unalienable because they aredestined for the common use of the collectivi-ty. Despite being in the public domain, it ispossible to establish mechanisms to negotiatethe grants given, if the original conditions andthe possibilities of control and managementby the State are maintained.

It is by knowing the water availabilities (hy-drologic monitoring networks) and registeringthe demands in a cadastre (uses and users whohave received grants) that the Public Power hasthe conditions to control and manage water,to be performed in two directions: (i) control

122


of use as regards the user; and, (ii) the controlof management objectives oriented towards thewater body (Leal, 1998).

Control of use establishes conditioning factors(restrictions and standards for intakes and dis-charges, of the physical characteristics of facili-ties, location, seasonal frequency and others),and it is point and specific for each users. Thenon-observance of the conditioning factors es-tablished in the permits to use may imply sus-pension of the grant. In its turn, the control ofobjectives, aims at concerns about the manage-ment of the body of water, mainly the balancebetween availabilities and demands, a guaran-tee of ecological flows, projections of future sce-narios of the basin and achieving water qualitygoals foreseen by the framework, besides ensur-ing the priority uses designated for the waters,particularly those of human supply and water-ing animals, as established by law.

In order to practice these controls the pub-lic organs responsible should be well organizedand equipped, both as regards the data baseand information needed, whenever possiblewith the help of decision support systems (stud-ies on flow regionalization, cadastres, simula-tion models and others), and in terms of in-spection and monitoring structure, so as toensure that the conditioning factors estab-lished during the concession procedure areobeyed.

One of the relevant issues in granting a con-cession refers to the way the authorizations touse are expressed. Generally the grants areexpressed in absolute values of flow or volume,which could be questioned at places subject toperiodic droughts, that are not reliable as tothe right granted. An alternative would be toexpress the grant in terms of percentages oftotal availability distributing the water deficitsproportionally. Another possibility is to estab-lish the scale of priority uses, beginning withhuman supply and watering the cattle rangingto uses that may be temporarily suppressed inscenarios of extreme scarcity.

For the process of granting concessions, itis also very important to consider the criterionadopted in establishing the so-called “availableflow for permitting”. In Brazil, in general this“available flow” is fixed based on Q7,10 (mini-

mum flow observed for 7 days, with 10-yearrecurrence periods). Several specialists in thefield advocate greater flexibility, suggestingother values corresponding to the flow perma-nence curve, with higher degrees of risk(Q95% or even Q90%), as long as the user whoreceived the grant be warned about the prob-ability that his demand may not be fulfilled,because of the absence of water availabilities.

The Integration of the Command & ControlInstruments adopted by the Environmentaland Water Resources Policies.In Brazil, the ensemble of environmental

C&C instruments recently received the addi-tion of water resources legislation, by grantingwater use rights, whose concept, broadened forpurposes of effluent emission results in man-datory consideration of the capacity of receiv-ing bodies to support them, introducing con-cerns about the spatial unit of analysis. Cur-rently, although Brazilian law introduced thisconcept in 1997, few river basins have infor-mation and decision support systems availablewhich will allow the emission of grants for wa-ter use rights, for purposes of effluent dilution.

In addition to the limitations that are in-herent to the C&C mechanisms, it should beobserved that the potential benefit of the oth-er complementary management mechanisms,particularly the use of economic instruments(see further item), may be larger in develop-ing countries, where the general levels of con-trol are lower, in direct proportion to the insti-tutional weaknesses of the State Apparatus,notably of the agencies responsible for envi-ronmental management, mostly with seriousdeficiencies of staff and operational resourc-es, not counting the weaknesses and long le-gal procedures of the penalties system and thelack of coordination between the institutionsresponsible, even greater when one considersthe different levels of government (BancoMundial, 1998).

However, it is important to observe that evenconsidering the precarious situations men-tioned, no situation (or country) can be seenin which the C&C instruments are simply dis-carded. In fact, the recent publication (2002)of the European Union Framework Directive

123


In Brazil, the two national policies that deal specif-ically with environmental and water resources man-agement are the National Environmental Policy (Fed-eral Law n.o 6.938/81) and the National Water Re-sources Policy (Federal Law n.o 9.433/97). The timelag between the two probably accounts for the greatconceptual differences they adopt. Managerially, thefirst is characterized by an approach via C&C, basedon normative instruments, while the second institu-tionalizes participatory management, also includingeconomic instruments and more flexible manage-ment mechanisms.

Given the superimpositions that exist between theenvironmental policies and water resources, it isdesirable that some form of articulation should existto overcome the difficulties presented by the Brazil-ian institutional framework. Three managerial instru-ments that emphasize the binding of responsibilitiesshould be mentioned.

establishing water quality goals to be achievedand maintained in the water bodies, related to theclassification of water bodies according to theirmain uses;establishing restrictions to the use of the environ-ment with a view to protecting the waters, includ-ing grants for their use; andcharging for water use.

In this context, the first challenge concerns theintegration of the procedures between environmen-tal permits and the granting of the right to use thewater resources.

Granting the right to use water resources is theadministrative act through which the granting publicpower defined to guarantee the conditions of use ofa specific water resource (intake or effluent dis-charge) according to technical criteria that will en-sure resource sustainability. When the water body isin the Union domain, the grant is authorized by theNational Water Agency (Agência Nacional de Água–ANA), while for water bodies that are fully insertedin the territory of the State, the authorization is up tothe state agency that has jurisdiction. On the otherhand, environmental permits are mandatory for ef-

Box 2Integration of Environmental Licenses and Grants of Water Use Rights

Source: Margulis, 2002.

fectively and potentially polluting and/or environmentdegrading activities, according to Federal and Statelaws.

The pressing need to integrate the permit proce-dures with a greater exchange of information betweenthe bodies granting the permit is a consensus, witha view to improving the mechanisms for the relation-ship between the public powers and the client/usersof the systems. It is important, also, that the permit-granting process be seen as a procedure with multi-ple interrelations and interactions, involving techni-cal and administrative aspects of environmental man-agement, land use and water resources, in order toavoid situations where conflicts may occur betweenthe public powers in charge of analysis and deliber-ations on the requests received.

Actually, the integrated system requires a broaderdegree of knowledge that goes beyond the limits ofindividual and specific attributions of each depart-ment. Within an integration proposal, it can be in-ferred that the instrument of preventive grants, asforeseen in the National Water Resources Plan, tendsto function as a conditioning factor for other proce-dures of authorizations and permits, especially thePrior Permit (LP_Licença Prévia), an administrativeact of granting environmental permits. The preven-tive grant does not confer the right to use water re-sources, and its objective is to reserve the flow thatcan be granted, making it possible for investors toplan undertakings that require these resources, ANAhas been tentatively conditioning the presentationof the Operation Permit (LO –Licença de Operação)of the Federal or State environmental agency, to therelease of the definitive grant.

One of the most polemical aspects of the waterresources policy should also be pointed out: the in-troduction of the grant to discharge effluents, i.e.,the use relating to return of volumes and loads ofeffluents to the water bodies. From the conceptualstandpoint, environmental permits can be consideredgrants, since they include the permission to dischargeeffluents into the water bodies, seeking to adjust thedischarge to the use of the water resource, after di-lution and cleaning. This use must be confronted with

124


takes on the perspective of complementarinessbetween standards of emission and use of eco-nomic management instruments, despite animplementation problem that occurs whenev-er very restrictive levels of emission end up byrestricting the margin of action of the econom-ic instruments, at the limit rendering theminnocuous.

In different countries the ensemble of in-struments to achieve better pollution evolvedthrough different paths, accordingly to social,economic and cultural aspects (see Boxes 2and 3).

BUILDING CONSENSUSES: A SOCIALMECHANISM FOR WATER MANAGEMENTA second sphere of mechanisms advances

ahead of command and control without aban-doning it but, instead, broadening the possi-bilities of traditional planning. The means arethe participatory consensus building process-es, which open up spaces to insert the civil so-ciety and economic agents with particular in-terests (public and private) into such negotia-tion processes.

The perspective is to build a pact definingobjectives and establishing consensuses aboutthe desired scenarios, both in terms of envi-ronmental quality and the corresponding pro-

rating of social costs. The water resources plans,defined within the scope of river basin com-mittees, constitute good examples of the so-cial negotiation processes mentioned above.

In practical terms, the definition of waterquality objectives for water bodies should betreated together (and not singly) with the oth-er instruments, establishing the classificationas objectives to be attained by implementingthe river basin plans. Water quality objectivestogether with basin plans must guide invest-ments in physical interventions, as well as theprocess of issuing water use permits. The artic-ulated treatment of these management instru-ments (water quality objectives, basin plans andgrants) should occur by means of decision pro-cesses to be undertaken within the scope ofthe basin committees (institutional space formanagement by shared responsibilities). Thebasin committee characterizes a sphere of con-sensus building, objectively supporting thedecision process. Figure 1 illustrates the inter-dependences of the process.

The use of water body classification schemesallows a more explicit description of the rela-tionship between water uses and the intendedquality objectives. It is very usual for water qual-ity objectives to be expressed or grouped inClasses of Use. Thus, they allow the definitionof common strategies for uses with similar qual-

the classification of the water body, so as to avoidletting the quality of water be compromised as re-gards the designated use, promoting a connectionbetween the management of water quantity and qual-ity (Lanna, 2000).

One of the flaws in applying these instruments re-sults precisely from the fact that often there is no sys-temic conception of planning, negotiated with societyand water resources users, to provide additional in-formation to the concept. This leads to the permit pro-cess being analyzed and granted considering only le-gal demands that establish minimum standards to dis-charge effluents, even if a weighty capacity of the en-vironment to perform cleaning is identified.

Thus, the assimilation capacity of the water bod-ies is usually ignored, determining permits guided

by the quality of the effluent and not by the environ-mental quality. Naturally, minimum standards for ef-fluent discharge should always be applied to toxicand conservative pollutants, which tend to accumu-late in the sediments, causing potential damages tothe flora and fauna of the water bodies and, conse-quently, to man.

In the context of this debate, it is the objective ofthe National Water Agency (ANA) to consider, joint-ly, the aspects of quantity and quality, using thecapacity of dilution and assimilation of the waterbodies, especially for the BOD –Biochemical Oxy-gen Demand parameter. This procedure should benegotiated with the state environmental and waterresources management organs, so as to avoid con-flicts with environmental permits.

125


Box 3Evolution of the management mechanisms: the case of the United States

(Source: Porto, 2002)

It can be said that, in the field of water qualitymanagement, the Clean Water Act is the most am-bitious program, based almost exclusively on theCommand & Control methodology. The Americanlaw for pollution control, enacted in 1972, estab-lished the bases of the pollutant discharge reduc-tion program and the recovery of water bodies,constituting one of the most successful examplesin applying C&C mechanisms. It created a cen-tralized program in the state governments, underthe strong command of the Environmental Agen-cy Program (USEPA), connected to the federalgovernment, with extremely ambitious and restric-tive goals. It foresaw the elimination of all sourc-es of pollution and fulfilling two very strict waterquality objectives: fishing and primary contact rec-reation, to be fulfilled in all surface water bodieson American territory.

The good results achieved are undeniable: 80%of the population is covered by secondary sew-age treatment plants; the mean removal efficien-cy of the sewage treatment plants in 1996, was85%; the levels of dissolved oxygen rose signifi-cantly; and, in 1990, 93% of the industries dis-charged their effluents within the established stan-dards of emission. Between 1970 and 1999, thefederal government invested, non-repayable (àfonds perdu), US$ 112.6 billions of dollars to buildsewage treatment plants. The state governmentsinvested over US$ 72 billions. The most pessi-mistic estimates indicate that, between 1972 and1993, US$540 billions of dollars were spent, if thepublic investments are added to the investmentsby private industries.

However, even today, 35% of the rivers moni-tored still do not fulfill the water quality objectivesrequired by law. With such large investments,some consider the results discouraging. The fail-ure seems related to two points: the first, there isa low efficiency in the control of pollution only bythe ways of inspection; the second concerns diffi-culties in controlling non-point sources.

These points clearly indicate the limits of instru-ments centered on Command&Control. First of allthese instruments present a top limit of efficiencywhich is difficult to surpass, since it originates indifficulties to perform inspection. It is an expen-sive system, and it is estimated that it costs theAmerican coffers around US$64 billions a year.Secondly, since the non-point loads do not havea known ‘violator’, they simply do not respond tothe Command & Control mechanisms.

As a way of improving the system efficiency, re-cent changes are rather illustrative when seenfrom the viewpoint of management. The firstchange was the re-introduction of the concept ofriver basin in management, with a mandatory eval-uation of the Total Maximum Daily Load (TMDL),calculated by river basin, to allow a better-plannedand more efficient process of allocating pollutingloads. The second change was the introduction ofeconomic mechanism, with market rules to ex-change water pollution ‘quotas’ , the so-called ne-gotiable permits.

The Command & Control model adopted in theUnited States, especially with such restrictive wa-ter quality objectives, only persisted practically in-tact for three decades, due to the huge capacityfor financial investment in that country. Besideshaving financial resources to invest, it also hastrained people and equipped institutions available.Therefore, it is not a model that could be replicat-ed in other places. However, first of all we shouldacknowledge the technological evolution that itprovided, in terms of treatment technology, defi-nition of criteria and standards of quality, simula-tion models and monitoring techniques, with veryrich material from which everyone benefits today.Secondly, to be able to observe the behavior ofsystems and failures generated by the model, inorder not to repeat the same mistakes, constitutesan extremely important contribution to countriessuch as Brazil that still need to develop, almostcompletely, its water quality management systems.

126


Box 4Evolution of the management mechanisms: the case of France

(Source: Porto, 2002)

The French experience is interesting due to thefact that the country was one of the first to man-age its water availabilities using a decentralizedsystem, taking the river basin as a unit, and alsoto use economic management instruments. In1964, the French Water Law provided a great re-form in the water resources management system,covering the aspects of intake, water distributionand uses, and also pollution control, creating thecharging system. For purposes of management,the country was divided into six river basins. Theinstitutional model was established by means of adivision of attributions, and the central governmenttook over establishing norms and regulations, andthe basin agencies the executive activities. In eachbasin there is a Committee, with the participationof the users, representatives of local communi-ties and government bodies.

The Law was reformulated in 1992, for the pur-pose of promoting greater integration, intensify-ing the control of water pollution and encouragingfurther dialogue in planning actions. The follow-ing were then introduced: SDAGE (Schémas Di-recteurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux),with general guidelines for the six large river ba-sins, and the SAGE (Schémas d’Aménagementet de Gestion des Eaux), which institute the man-agement guidelines in each of the basins (http://www.eaufrance.tm.fr/).

The quality objectives foreseen in the 1964 lawwere very broad. The goal was to attain, in a giv-en horizon, objectives that would represent ‘pos-sible’ uses, and that would be used to plan theinvestment and authorize the discharge permits.In 1978 this picture was changed, and the objec-tives began to be discussed with the community,rendering explicit the costs involved as to the goalsto be attained. The objectives thus decided be-came decrees. The definition of standards is al-ways local in character, and the discharge per-mits are given based on the environmental stan-

dard desired for the water body, on its hydrologiccharacteristics and on the volume and concentra-tion of the discharge.

The system of charging provided a great differ-ential factor in the success of the French man-agement of water quality, insofar as it helped pro-vide investment funds that supported the neces-sary works to be implemented. The system hasbeen in operation since 1969, but its regulationonly became ready in1975, when it began to op-erate regularly. Charging for discharges, althoughan important source to finance water quality re-covery and conservation, does not cover the cap-ital, operation and system maintenance expens-es. In 1997, when the programming of the agen-cies for the 1997-2001 five-year period was de-cided, it was estimated that the charges collectedwould total less than U$ 8 billions for a need ofcapital investments on the order of U$ 16 billions(http://www.environnement.gouv.fr/ministere).

Currently, the need to adapt to the EuropeanCommunity Guidelines is leading to renewed dis-cussion about the water law, with a view to a newadaptation. Part of this adaptation comes from thedifficulty in controlling agricultural non-point loads.A decision has already been taken to adapt thelaw to the European Rules, which includes pay-ment of rural loads, besides a general change incharging for pollution.

France appears to be an example of the syner-gistic result of the use of multiple instruments.What has been learned indicates that the man-agement task appears easier to implement whenregulatory mechanisms are attached to economicinstruments, since the users tend to fulfill certainrules and be induced to given behaviors (Boweret al., 1981). However, in all the systems present-ed, it is large investments that prevail together withwell-designed institutional structures, always sup-ported by a powerful and compatible legal frame-work.

127


ity objectives. The classification of water bod-ies is the combination of the instruments qual-ity objectives and environmental standards, or wa-ter quality criteria. In this case, when waterbody classification schemes are applied, theenvironmental standards or quality criteria aredefined for each class of use.

The definition of water quality objectives,whether it is by class of use or by uses directly,introduces an important instrument, of a gen-eral character, which is the classification ofwater bodies. Classification is the overall pro-cess that includes the following stages:

(i) definition of water uses;(ii) definition of quality objectives;(iii) establishing the environmental standar-

ds or criteria to be served.The classification should be considered one

of the stages of strategic planning in the basin.It is a sign of good strategy, planning to face fewadversaries (or resistances) at a time, beginningwith the most important. Thus, the classifica-tion of water bodies should be a simple processof a clear definition of uses and few water qual-ity objectives to be faced. This means that:

Figure 1.The Water Management Puzzle.(Source: Lanna, 2001)

128


it is no use to detail many water uses; themost significant for the community insocial and economic terms are indicated;it is useless to employ very detailed ob-jectives; it is sufficient to establish whatmust be supported; in the case of severaluses, if they are similar, there is a singleobjective, and if they are not, it is themore restrictive one that defines the go-als to be achieved; andit is useless to work with many variablesto define the environmental standard orcriterion that will ensure achieving thequality objective.

On the other hand, the classification musthave a strong economic foundation. Since itrepresents the strategy for water quality con-trol in the basin, if there are no sources to fi-nance the necessary actions to achieve it, thequality objectives will never be fulfilled.

Classification is the water quality manage-ment instrument foreseen in the 1986 Resolu-tion nº 20 of the National Council for the En-vironment (Conselho Nacional de Meio Am-biente-CONAMA). Although such an instru-ment has existed for many years already, it wasnot often applied to river basin planning inBrazil. There are several reasons for this, oneof them being the lack of guidelines that couldorient this procedure (Leeuwestein and Cor-deiro, 2002).

Another reason, pointed out in this samereference, is the large number of variablesthat make up the environmental standardrelated to the quality objectives of the waterbodies. While in England eight variables areused, in Japan five for rivers (pH, BOD, Dis-solved Oxygen, Suspended Solids and FecalColiforms) and seven for lakes (the same asfor rivers, plus phosphorus and total nitro-

gen)., and in Canada 20 indicators are ap-plied, in Brazil CONAMA Resolution nº 20uses 76 variables, which makes it practicallyimpossible to plan a fight on so many simul-taneous ‘fronts’. From the perspective of re-view and update of this resolution, it is im-portant that these rules be reviewed in thelight of more efficient and effective manage-ment techniques.

CONCLUSIONSThe concepts and definitions presented in

this paper, as well as the present experience ofwater resources management throughout theworld, may allow the following conclusionsregarding the use of the two types of insytu-ments presented in this paper:

it is essential to recognize that commandand control mechanismsm have to beused at all times, no matter what otherinstruments are also implemented; thewater management system always requi-res discipline and enforcement; it mustbe applied by the government;nevetheless, if the command and controlmethods aim for very difficult or ambi-tious targets, they tend to lessen the po-wer and the efficiency of the other me-chanism, mainly of the economic instru-ments;both the ‘consensus building’ an the‘economic instruments’, which will bepresented in Part 2 of this paper, requi-re a flexible and decentralized decisionprocess;if centralized decision processes are usedwith those two instruments, they tend toreproduce the command and control pro-cess and its efficiency is greatly reduced.

ReferenciasADLER, R.W., LANDMAN, J.C., CAMERON, D.M.. 1993. The Clean Water Act 20 Years Later. National Resources Defense Council.Island Press. Washington, DC, EUA.ARAÚJO, R. G.. 2003. Termos de Referência Programa Mananciais.BANCO MUNDIAL. 1998. Brasil: Gestão dos Problemas da Poluição – Vol. 1:Relatório de Política. Banco Mundial. Brasília, DF.BERNSTEIN, J.D. 1997. Economic Instruments. In: Helmer, R., Hespanhol, I., eds., Water Pollution Control. E&FN Spon. Londres, Inglaterra.

129


BOWER, B.T.; BARRÉ, R.; KÜHNER, J.; RUSSELL, C.S.; PRICE, A.J.. 1981. Incentives in Water Quality Management: France and theRuhr Area. Research Paper n.24. Resources for the Future. The John Hopkins University Press. Baltimore, MD, EUA.CBH-AT/FUSP. 2002. Plano da Bacia do Alto Tietê. Fundação Universidade de São Paulo. Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê.São Paulo, SP.CHAVE, P.A.. 1997. Legal and Regulatory Instruments. In: Helmer, R., Hespanhol, I., eds., Water Pollution Control. E&FN Spon. Londres,Inglaterra.HANLEY, N.; SHOGREN, J.F.; WHITE, B..2001. Introduction to Environmental Economics. Oxford University Press. New York, NY, EUA.JOHNSON, R.W.. 1985. Water quality policies and laws: integrated control. Regional Symposium on Water Resources Policy in Agro-Socio-Economic Development. Dhaka, Bangladesh.LANNA, A. 2000. A Inserção da Gestão das Águas na Gestão Ambiental. In: Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos: Desafios da Leidas Águas”. MMA/SRH. Brasília. DF.LEAL, M. S. 1998. Gestão Ambiental de Recursos Hídricos: Princípios e Aplicações – Rio de Janeiro, CPRM (1998).LEEUWESTEIN, J.; CORDEIRO NETTO, O.M.. 2002. Avaliação da aplicação do instrumento de enquadramento de corpos de água empaíses selecionados. Anais do II Simpósio de Recursos Hídricos do Centro-Oeste. Associação Brasileira de Recursos Hídricos. CampoGrande, MS.LOBATO DA COSTA, Francisco J. 1997. Dinâmica Comitês de Bacia e Agências de Água – Comunicação apresentada no XII SimpósioBrasileiro de Recursos Hídricos. ABRH._____. 2003. Estratégias de Gerenciamento dos Recursos Hídricos do Brasil: Áreas de Cooperação com o Banco Mundial. Série ÁguaBrasil. vol.1. Banco Mundial. Brasília, DF.MARGULIS, S., HUGHES, G., GAMBRILL, M., AZEVEDO, L.G.T. 2002. Brasil: A Gestão da Qualidade da Água. Banco Mundial. Brasília, DF.OECD. 1972. The Polluter-Pays Principle. Organization for Economic Cooperation and Development. Paris, França.PERRY, J., VANDERKLEIN, E. 1996. Water Quality: Management of a Natural Resource. Blackwell Science. Cambridge, MA, EUA.PODAR, M. 1999. A Summary of US Effluent Trading and Offset Programs. Office of Water. USEPA.PORTO, M.F. A. 2002. Sistemas de Gestão da Qualidade da Água. Tese de Livre-Docência. Escola Politécnica da Universidade de SãoPaulo. USP. São Paulo, SP.

Mônica Porto Universidade de São Paulo; São Paulo/[email protected]

Francisco Lobato Consultor autônomo; Curitiba/[email protected]

Mechanisms of Water Management: EconomicsInstruments and Voluntary Adherence Mechanisms

(Parte 2 de 2)


○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

ABSTRACT: Modern environmental manage-ment, particularly concerning water resources,requires the articulation of four differentspheres of action, namely: (i) the traditional in-struments of Command and Control, which areappropriate to the centralized operation as agovernment prerogative; (ii) building socialconsensuses, to define objectives and establishintervention plans, which requires institution-al models for the shared management of re-sponsibilities; (iii) the sphere of the so-calledeconomic management instruments whose na-ture of induction of environmental behavior ina decentralized manner also implies institution-al arrangements for shared responsibilities; and(iv) the field of voluntary adherence mecha-nisms, generally based on certifications of qual-ity of the processes and the environmentallycorrect forms of production, more appropriateto the decision space of the private agents.These different spheres of action, with theirrespective advantages and disadvantages, arenot mutually excluding. It is fully desirable thatdifferent mechanisms be implemented jointly,in order for the benefits achieved regarding thewater management objectives to be maximized.However, it is acknowledged that their joint andarticulated implementation is not trivial. In fact,although these mechanisms with their conceptsand possible forms of action are widely accept-ed, good examples of their practice and inte-grated application are still rare, even in devel-oped countries.

KEY-WORDS: water resources management,command and control, building consensuses,economic instruments, certification.

RESUMO: A moderna gestão ambiental, em par-ticular a dos recursos hídricos, exige a articula-ção de quatro diferentes esferas de atuação, a sa-ber: (i) os instrumentos tradicionais de Coman-do e Controle, próprios à operação centralizadano Aparelho de Estado; (ii) a construção de con-sensos sociais, na definição de objetivos e no esta-belecimento de planos de intervenção, o que exi-ge modelos institucionais para a gestão comparti-lhada de responsabilidades; (iii) a esfera dos cha-mados instrumentos econômicos de gestão, cujanatureza de indução descentralizada do compor-tamento ambiental também implica em arranjosinstitucionais de responsabilidades compartilha-das; e, (iv) o campo dos mecanismos de adesãovoluntária, geralmente baseados em certificaçõesda qualidade dos processos e das formas de pro-dução ambientalmente corretas, mais próprio aoespaço decisório dos agentes privados. Essas dife-rentes esferas de atuação, com suas respectivasvantagens e desvantagens, não são excludentesentre si. É de todo desejável que diversos meca-nismos sejam implantados de forma conjunta paraque os benefícios alcançados em relação aos ob-jetivos de gestão da água sejam maximizados.Reconhece-se, no entanto, que não é trivial suaimplementação conjunta e de modo articulado.De fato, embora estes mecanismos, com seus con-ceitos e possíveis formas de atuação sejam ampla-mente aceitos, são ainda isolados os bons exem-plos da prática de sua aplicação integrada, mes-mo em países desenvolvidos. Nesta primeira par-te, são abordados os instrumentos de comando econtrole e os mecanismos sociais.

PALAVRAS-CHAVE: gestão de recursos hídri-cos, comando e controle, construção de consen-sos, instrumentos econômicos, certificação.

132


INTRODUCTIONWater management, integrating the – dif-

ferent but complementary – perspectives of en-vironmental management and water resourc-es management, seeks the possible balancebetween a preservationist view and another oneemphasizing utilitarian aspects. There is a con-tinuum between one extreme and the other,and it is up to society to find its point of equi-librium. The water resources managementpolicies should identify which are the valuesof the local communities, as well as the broadguidelines established for the river basin, re-flecting and rendering explicit on the onehand the anthropocentric character of deci-sions marked by a search for economic growth,and at the other extreme, concerns relating tothe restoration and/or preservation of the in-tegrity of ecosystems (Perry and Vanderklein,1996). In the last few decades, societies haveshown that they are prepared to find a way thatwill partly fulfill both perspectives mentioned,insofar as possible and according to their spe-cific forms of valuation, seeking the levels witha higher net social benefit.

In practical terms, management systemsdepend on instruments that can be developedand applied so as to fulfill the expectations andwishes of the community, within the limits im-posed by the natural aptitude of river basins,be it from the more utilitarian perspective orfocusing on environmental protection, ideallyin the balanced measure required to ensuresustainability over the medium and long term.

In the last few decades, water resourcesmanagement became a problem that can nolonger be treated exclusively from the techni-cal standpoint, seeking to explain the hydro-logic, physical, chemical and biological proc-esses that occur in the medium, to overflowinto other fields of knowledge. Whereas it isfound that the technical topics have been ex-tremely well developed, it is also found thatthe considerations of an economic, political,social and institutional order, that are part ofmore comprehensive approaches, are stilltreated in an incipient form, with major gapsas regards their practical solution. An exem-plary case of barriers of an institutional natureis explicitly shown by the difficulties in under-

taking water resources management and terri-torial management in a joint and articulatedform.

Thus, despite the advanced stages of tech-nological development, it is essential to renderoperational the systems and respective man-agement instruments – and this includes insti-tutional terms – i.e.: the processes should bebased on activities and decision mechanismsthat are feasible and efficiently applied. In oth-er words, whatever the sophistication of con-ceptual models or the perspectives ruling thesystems (preservationist or utilitarian), theoperational feasibility of management will bedefined based on a flexible, competent set ofinstruments.

Currently, modern environmental manage-ment, particularly for water resources, requiresthe articulation of four different types of mech-anisms, namely:

(i)the traditional instruments of Commandand Control (C&C), specific to centrali-zed operation in the State Apparatus, andwhich, within the scope of water resour-ces management are disciplinary instru-ments, usually defined as granting theright to use water resources and as stan-dards established by environmental legis-lation, through granting permits for ac-tivities.

(ii) building social consensuses, used in es-tablishing objectives and defining inter-vention plans – such as water resourcesplans, whose objectives are reflected inthe framework and classification of wa-ter bodies, indicating objectives for wa-ter quality – consensuses that require ins-titutional models for the shared mana-gement of responsibilities between theState and the other agents of society;

(iii) the sphere of the so-called economicmanagement instruments, whose natureas decentralized induction to environ-mental behavior also implies institutio-nal arrangements of shared responsibili-ties; and,

(iv) the field of voluntary adherence mecha-nisms, in general, based on circumscribing

133

Porto, M.; Lobato, F. Mechanisms of Water Management: Economics Instruments and Voluntary Adherence Mechanisms (Parte 2 de 2)

markets, fields of action and/or sourcesof resources, by means of certifications ofthe quality of processes and environmen-tally correct forms of productions whichcharacterize decision spaces more appro-priate to private agents, but that also canbe applied to public entities, both in thesphere of water resources managementand of environmental management.

This paper presents the last two instruments,namely economic and voluntary adherence mecha-nisms, with its characteristics, advantages and di-advantages.

ECONOMIC MANAGEMENT INSTRUMENTSThe third type of mechanism are the so-called

economic management instruments, meaningthe decentralized incentives which guide theagents to value environmental goods and servic-es according to their offer and/or scarcity, ac-cording to their social opportunity cost.

In 1972, the Organization for EconomicCooperation and Development recommend-ed the use of the ‘polluter pays’ principlewhich, years later, was adopted by the Europe-an Union and expresses the notion that thecosts derived from pollution (environmentalexternalities) should be internalized by thevery agents that caused them, and they areconsidered as part of the production systemsfinancing matrix (Bernstein, 1997). This is nota simple compensation for damage. The prin-ciple indicates that the polluter should pay forthe costs of preventing pollution, and also forprograms that include water quality manage-ment measures (OECD, 1972).

In order to achieve an environmental ob-jective, the latter includes considerations ofan ecological, geographic, social and eco-nomic order. Thus the allocation of environ-mental control costs should considered twoaspects: how to achieve a given environmen-tal objective, minimizing costs, and how todistribute those costs socially. The social al-location of the costs derived from environ-mental externalities should seek efficiencyand equity. Thus the principle of ‘polluterpays’ should combine requirements of effi-ciency (internalization of the external envi-ronmental effects) and social equity (the one

who is most responsible for the pollutionpays more) (OECD, 1972).

Because of their constitution as marketmechanisms, as well as due to the specific esti-mates of opportunity costs involved – differ-ent for different uses and users – and also dueto the need to consider third party interestsnot directly related to the transactions involv-ing environmental resources, the economicinstruments (with particular interest in charg-ing for the right to water use) require an insti-tutional model of shared management of re-sponsibilities (Lobato da Costa, 1997).

Concerning relations between institutionalarrangements and the applicationof economic instrumentsIn the absence of an institutional model that

is able to provide public-private sharing of man-agement, the economic instruments tend tohave a lower potential, and they are ‘perceived’by the users-payers as mere taxes or penaltiesassociated with traditional C&C mechanismsapplied by the State, with the limitations inher-ent to them. The challenge of raising chargingto the full level of a management instrument,i.e., as an item that is a component of the users’production costs, largely falls onto the buildingof institutional arrangements, besides, of course, the appropriate definition of prices.

Currently it must be acknowledged that nocountry, developed or developing, has exploitedparticularly well the economic concepts formu-lated above. Further, there is little practical evi-dence on the relationship between the incentive(inducing behavior) and income (collectingfunds) functions of pollution rates (Banco Mun-dial, 1998). Even in more developed countries,incipient stages are found – mostly limited to iso-lated niches – in applying concepts such as fullcoverage of economic and environmental costsinvolved in the appropriation of natural resourc-es or the implementation of price mechanismsfor the management of demands, as well as theelimination of heavy subsidies to irrigated agri-culture, not to mention the long time periodsneeded for new advances in using economic in-struments to be achieved and consolidated.

To a large extent, the difficulties in renderingoperational the use of economic management

134


instruments are the result of weaknesses inher-ent to the legal-administrative structures of theState apparatuses. In fact it is clearly seen thatthe concepts involved in modern managementof the environment are much more rich, com-plex and inclusive that the effective possibilitiesof management conferred by the legal appara-tus in force in several countries, which ultimate-ly reduce, when they do not render unfeasible,the use of economic instruments, in extremecases based on ideological justifications.

In Brazil, few will dare challenge the broad-ly accepted concepts that were established bymeans of National Law nº 9,433, of January8, 1997, which are the integrated manage-ment and multiple use of waters, articulationwith regional development and land use plan-ning, decentralized and participatory man-agement, and others. There is great unanim-ity about the institution of river basin com-mittees as a deliberative space that can pro-vide the necessary conditions of government(establishing and achieving managementgoals and objectives) and governance (interac-tion and building of consensuses with the in-tervening social actors).

However, a large distance remains betweenthe concepts provided by legislation and theireffective application in practice, when the lim-its inherent to the legal and administrative ap-paratuses enter the picture. Strictly speaking,one could say that the National Water Law –characterized much less as a law of institution-al organization and rather more as a charterthat covers new concepts and guidelines onpolicies, breaking with paradigms – is not eas-ily and directly applicable, in the light of the

real possibilities presented by the administra-tive and legal structure in force.

A good example of the above statement isprovided when we analyze in greater depth thepossibilities of implementing charges for wa-ter use as an effective economic instrument fordecentralized management, i.e., as a mecha-nism to induce the users’ behavior, by pricingthe natural resource water. In the absence of abetter alternative, all that remains is to recordcharging for water use and having the legal na-ture of “patrimonial revenue of the State”, es-tablished as a “public price”, consequentlybudgetary revenue and, based on this classifi-cation, subject to a number of injunctions andcontrols that are completely out of conformitywith their main conceptual function and theirfull applicability as a decentralized instrumentfor economic management.

Form does not take into account the wealthof the content, but impoverishes it. The legalfoundation is shown to be insufficient to ex-press the concepts and challenges establishedby the concepts of modern management ofwater resources. A more detailed analysis maybe undertaken based on the figures presentedbelow, which show how easy consistent eco-nomic concepts are abandoned, often replacedby tendencies to administrative centralizationthat are attractive to certain bureaucratic seg-ments within the public machinery.

In Figure 2, it is observed that any entre-preneur is obliged to have a minimum initialvalue of investment (Vinitial), resulting from theemission standards (Qmax) established by C&Cmechanisms. Thus, discharges above Qmax areillegal and are subject to fines and penalties.

Figure 2. Relationshipbetween Costs andQuantity of Pollution inthe C&C strategy

135


It is important to recall that the minimuminvestment is constituted by: (a) a part refer-ring to the inputs of capital directed to the fa-cilities and equipment, localized in time, interms of the relatively short time period re-quired to build effluent treatment plants; and(b) routine expenditures on operation andmaintenance (O&M), including inputs usedby the pollutant removal technologies. Thissecond part is distributed throughout the lifeof the treatment system, and it is proportion-ally higher, in a direct ratio to the sophistica-tion of the technological processes adopted.Thus, Vinitial should be calculated as the sum ofboth parcels mentioned, brought to a currentliquid value (CLV), by the incidence of theappropriate rate(s) of monetary cost1.

On this initial situation, circumscribed bythe perspective of C&C, there begins to be acharge for the discharge of loads, as a mecha-nism of decentralized incentive to the improve-ment of environmental behavior by the pol-luting agents. It is observed (Figure 3) that thelimits of emission remain, and it is permissibleto apply charges only in the field where dis-charges are legally accepted. Ideally, the charg-ing values should grow exponentially, insofar

as the residual loads are higher, inducing thepolluters to use more effective load removalpractices in their discharges2.

It appears reasonable to accept that therewill always be some residual discharge (Qmin).From the perspective of charging, it makes nosense to issue bills whose administrative costwill be higher than the collection (Vmin), i.e.,the charge curve does not begin with zero. Onthe other hand, the maximum value foreseenby collection (Vmax) will correspond to the toplimit of the legally established limits of emis-sion (Qmax – C&C).

If the levels charged are low, the economicagents will tend to inertia, without changingtheir levels of emission: they simply pay the bill.However, insofar as the unit values of chargesrise, the agents begin to consider the hypothe-sis of undertaking additional investments intheir facilities, with a view to reducing the billoriginated from charging. These additionalinvestments present by means of different op-tions of technologies, whose costs rise expo-nentially for greater abatement of the pollu-tion loads. Figure 4 adds the curve of own in-vestments in the present analysis.

Figure 3 – Incidence ofcharging on therelationships betweencosts and quantity ofpollution

1 The monetary cost rates may vary over the period of analy-sis (variation of the capital costs).

2 Very restrictive values for the emission limits reduce the fi-eld of application of charging as an economic managementinstrument.

136


Again, the private investments are com-posed of two parcels: (a) the input of capitaldirected at facilities and equipment, locatedin the time required implement the upgradeof treatment plants; and (b) the expenditureson operation and maintenance (O&M), dis-tributed over the work life of the treatmentsystem, and they are equally higher for moresophisticated technological processes.

Therefore there are two options for the eco-nomic agents: (i) to pay the whole bill of thecharge without changing the level of discharg-es (maintaining Vinitial); or (ii) promoting im-provements in the facilities, reducing the sumsto be paid via charging. For both options, thetotal expenditure will be the sum of the parts:own investment + charging for residual load.In fact, even for high upgrades in load remov-al, there will always be a residual discharge sub-ject to charging. The curve of the sum of costs(curve ΣΣΣΣΣ) is seen in Figure 4, the interruptedline above.

The maximum disposition to pay for wateruse will be defined by comparison of the costsinvolved tending to the value of equilibrium(Ve), corresponding to crossing the curves ofcharging and own investments3.

This cost comparison is not direct, and ineconomic terms implies considering thepresent net value (PNV) of both cash flows thatoccur throughout the period of comparison(life of the treatment systems). It should berecalled that, on the side of charging, the flowof resources occurs in the periodicity of emis-sion of bills and, on the side of own invest-ments, the inputs of capital are concentratedon the acquisition of new equipments and fa-cilities, the expenses of O&M being distribut-ed and falling upon throughout the period ofanalysis.

Obviously the economic agents must choosethe least sum alternative of the PNV, i.e., if theamounts of pollution are already below thepoint of equilibrium (Q’ = crossing of thecurves), it will be cheaper (and less trouble)to maintain their level of emission and pay forthe use of water. If there are major margins toreduce the emissions by upgrades in the facil-ities, it is very likely that the economic agentswill undertake investments to improve theireffluent treatment systems.

However, there are other variables thatshould be highlighted in this decision proc-ess. Figure 5 identifies two fields, in which thedominances of distinct administrative and man-agerial mechanisms, responsible for the use of

Figure 4 – Relationsbetween costs and loadof pollution: privateinvestments versuscharging.

3 Ve incides beginning with Vinitial.

137


resources - are differentiated:- for values ob-tained via charging, the collection is public andState, for the own investments the manage-ment is private.

In field A higher bills prevail via charging,and the additional inputs to improve the effi-ciency of the treatment systems are small. Thus,what predominates is state collection, conse-quently budgetary and subject to control andto administrative and bureaucratic proceduresinherent to the Public Sector (mainly tenders),and from this condition higher costs of transac-tion lower yield per monetary unit applied result. Infact, many agents must consider not only thecosts derived from public bureaucracy, but alsopossible risks of losses and diversions, whichrecur a lot in the state apparatuses, includingfor reasons of acknowledged low operationalefficiency, when not for reasons of corruption.

In field B, on the contrary, the parts com-ing from the private sector are higher, becauseof investments required for upgrades of thetreatment systems. The values of charges arelower, since there are small residual loads.What predominates is the private managementof investments performed directly by the us-ers. For these resources the transaction andcontrol costs are lower, since it does not ap-pear reasonable to assume that the entrepre-

neur will steal from himself, but seek to opti-mize the yield of each monetary unit applied.

The lower yield per monetary unit applied,as a consequence of the incidence of highertransaction costs in the public-state manage-ment of the application of resources fromcharging, is similar to the displacement, down-wards, of their efficiency in removing loads ofpollution. Figure 6 illustrates the fact: for thesame amount of investment via charging, thereare higher residual loads.

Figure 6 explicitly shows that, consideringthe higher transaction costs inherent to pub-lic democracy, the users are made to choosehigher own investments, so as to avoid the lossof yield per monetary unit applied. The valueof equilibrium (Ve1 < Ve), is displaced reduc-ing the disposition to contribute by chargingfor the use of water. Field A becomes smaller,while field B is extended, i.e., an obvious directrelationship is revealed between the attractiveness ofthe institutional arrangements and the Water Re-sources Management System expectation of collection.

There is nothing against it if the single ob-jective is limited to reducing the load of a giv-en pollutant, since the latter may occurthrough own investments. However two con-sequences are important. The first refers to the

Figure 5 – Fields ofdominance of the publiccollection versus privatemanagement

138


change in the point of equilibrium inducedvia charging (Q’1 > Q’), which loses part of itspotential as an economic management instru-ment.

The second consequence concerns possibleobjectives of a social nature which may be in-serted into the context of basin plans to be fi-nanced by resources resulting from charging.When it is intended to establish cross-subsidiesbetween different user sectors, namely in thecase of higher payment for the industrial seg-ment, so as to pay the costs of basic sanitationfor low income families, or when collectiveactions are needed to face problems such asnon-point pollution, the smaller collection viacharging ultimately weakens the redistributive ef-fect of the System itself. In fact, own investmentswill always be circumscribed to the industrialplant of each polluting agent, while chargingcharacterizes a collective (or condominium)source of funding for the river basin plan4.

Considering what has been presented, therecommendations appear to be directed to-wards greater flexibility and attractiveness ofthe institutional arrangements compensated by

higher unit prices of charging for water use,instead of choosing more centralized state ar-rangements, which become palatable to theusers due to the lower values charged for thewater resources.

Distinct forms of economic managementinstrumentsThe principle of ‘polluter pays’, which can

be extended to the concept of ‘user pays’, canbe implemented by means of several differentinstruments such as, for instance (OECD, 1972;Hanley, 2001; Bernstein, 1997):

(i) direct controls of pollution at the sour-ce;

(ii) charging for pollution and use of natu-ral resources (pricing);

(iii) tariff mechanisms;(iv) subsidy schemes; and,(v) tradable permits.As opposed to the instruments of Command

& Control, the economic instruments can con-fer economic advantages on the different or-ganizations and, at the same time reduce thecost of management systems and control pro-grams. This relative advantage is relevant, be-cause no economic mechanism can do with-out the activities of inspection, besides other

Figure 6 – Incidence ofHigher TransactionCosts via Public-StateCollection

4 Paradoxically, the excess of bureaucratic control by the sta-te limits and stiffens the potentials for the use of charging asan economic management instrument – the panacea of bu-reaucratic control has an effect against social objectives.

139


control actions, such as monitoring and stud-ies that imply reasonable demands for addi-tional investments.

Direct control of Pollution at the Source

Some authors consider that the direct con-trol of sources of pollution, reproducing theaforementioned mechanisms of Command &Control, can also be qualified as the applica-tion of the economic principles of ‘polluterpays’. When one demands ‘the best technolo-gy available’ for treatment from all pollutersin order to attain the best environmental qual-ity possible, this implies that all agents areobliged to internalize the costs of treatmentrequired to fulfill the standards of emission,under threat of suffering sanctions that rangefrom fines to judicial penalties (at the limit,forbidding activities and arresting the peopleresponsible).

Doubtlessly, from the standpoint of reduc-ing emissions this method may be effective, inthe direct proportion of the efficiency of theinspection apparatuses and the flexibility of thejudiciary power. However, it presents a low eco-nomic efficiency, since no mechanism thattakes investment demands into account oper-ates in order to achieve the environmentalobjectives at lower costs. In addition to the dif-ficulties in implementation and operation,there are problems when the cost-benefit rela-tions of this method are taken into account.

Charging for Pollution and for the Useof Natural Resources

Charging for pollution (seen as one of theforms of appropriation and making naturalresources unavailable) is the most commonmechanism that has been used to implementthe principle of ‘polluter pays’. It consists ofmaking the polluter pay a value proportionalto the quantity of pollutant discharged and/or natural resource extracted.

The most common way of applying this in-strument is to implement it attached to a set ofCommand& Control measures, as in the exam-ple of the environmental standards. Chargingconstitutes an economic incentive for a givenquality objective to be attained, sometimes even

surpassing the desired standards, whenever eco-nomic-financial advantages are identified by thepolluting agents The lower the quantity of pol-lutants discharged, the smaller the unit valuescharged, reflecting the lower impacts of thatdischarge on the environmental standards es-tablished as a goal. Generally the value chargedis calculated to make it advantageous for thepolluter to implement their treatment plant(Johnson, 1985). This instrument is used incountries such as France and Germany, and isalso foreseen in the National System of WaterResources Management in Brazil.

The main advantages of this instrument are(OECD, 1972):

the payment obliges the polluter to in-clude in his production costs the expen-ditures on the treatment of effluents; theprice corrects itself and the consumercarries part of the cost, conferring on ita social distributive character;the system is flexible and thus gains inefficacy; it allows the polluter to decidehow to balance the costs between howmuch to treat and how much to pay; it isalso he who decides on the way the re-duction in the amount of pollutants emit-ted will be reduced.;the charging system acts as an incentive tothe polluter; the less he discharges the lesshe pays, which helps equalize, with greatereconomic efficiency, the levels of treatmentadopted, i.e., for those polluters whose tre-atment is cheap and easy to implement, itis worthwhile to have high levels of loadreduction, while for those who try moreexpensive treatments, the reduction rateswill tend to be lower, which however, im-plies a larger contribution to this collecti-on; thus rationality, efficiency and best costallocation are combined;collection via charging helps finance re-covery programs for the whole river ba-sin, without specific connection to thesources of origin, even allowing financingnon-point loads and also the manage-ment system itself..

The problems related to the implementationof charging mechanisms are several and of di-verse origins (Hanley et al., 2001; OECD, 1972):

140


the determination of the value to be char-ged, which usually tends to adjustmentsby trial and error, going through the fo-llowing corrections: if very low it is ine-fficient and if very high causes economicdifficulties in the region’;5

many critics say that the polluters ‘purcha-se’ the right to pollute which is only trueif the prices established are very low; forthis reason, charging should be accompa-nied by quality objectives in order fulfillthe objective of increasing the overall effi-ciency of the pollution control system.if the price is established based only onthe percentage of reduction of pollu-tants, efficiency will also not be high; aheavy polluter, despite reducing a lot ofhis pollution, will still cause great impactand pay the same as a small polluter forwhom the same percentage of reductionreally provides low impact.in the vast majority of cases, the polluterwill be induced to treat his effluents and,in addition, to pay for the remainder dis-charged, and for his overall bill it may beless burdensome to submit directly to apure Command & Control mechanismwhich will only oblige him to expenseswith treatment, although the limits ofemission are stricter; the “double billing’,in many cases has led industries to at-tempt to block the implementation of thecharging system.

It should be noted that the main difficultyof the desired combination of both instru-ments – C& C and charging for the remainingdischarges – is to establish appropriate limitsof emission since, as they are very high, theyreduce when they do not suppress the field ofaction of charging as an induction mechanism,for instance suppressing incentives to locatingactivities in the regions where the natural sup-port capacity is higher (greater availability of

natural resources, especially water; better con-ditions of load depuration; lower densities ofterritorial occupation, besides other relativeadvantages).

There are a few conditions that make it eas-ier to apply the system of charging for pollu-tion (Johnson, 1985):

charging for a small number of pollu-tants;combining the charging systems withenvironmental standards;establishing a transition period, begin-ning to charge at low, gradually risinglevels;the amount to be charged should be theresult of negotiation between all interes-ted parties – public administrators, usersand civil society;creating more simplified systems to me-asure volumes and concentrations, whe-never possible based on declared self-monitoring systems, besides adopted in-direct inspection practices operated byselective sampling and statistics connec-ted to the characteristics of productionsystems;establishing guarantees that the fundscollected will be reinvested in environ-mental recovery programs in the riverbasin itself;protecting the industries and municipali-ties with clauses on exceptionalities; and,supporting the implementation of char-ging with appropriate mechanisms ofsocial communication, clearly explainingto polluters and society the objectives andwhat is done with the amounts collected.

France began charging for pollution based ononly two pollutants: organic matter and suspend-ed solids. Later, when the program was alreadyoperating, it was extended to salinity and toxicsubstances and in some cases also nutrients(Bernstein, 1997). For the toxic substances, inorder to avoid charging for a large number ofdifferent substances, the simplification adoptedwas to create a unit called equitox, based on efflu-ent toxicity: if one m3 of effluent kills 50% of thedaphnia used in the test, then this effluent has 1equitox/m3; if it is necessary to dilute the effluent

5 It should be recalled that, theoretically, the price to be paidfor the use of natural resources should correspond to its oppor-tunity cost of social use, a value that is not established in atrivial manner. It varies from basin to basin and from region toregion, with different uses and users, and also in time, accor-ding to availabilities and demands.

141


50 times to reach the level at which 50% of thedaphnia die, then this effluent has 50 equitox/m3

(Bower et al., 1981). In order to avoid the charg-es and costs of measuring all discharge points,charging is done by typology of industry or bymunicipality population. The volumes and con-centrations are only measured in cases especial-ly requested by the polluter or managing agen-cy. Depending on their contribution to environ-mental recovery in the basin, polluters receiveincentives in the form of subsidies.

In the case of Germany, the pollutants con-sidered are settleable solids, COD, cadmium,mercury and fish toxicity. Different pollutantsare assigned different values for purposes ofcharging: mercury is charged at values 2.5 timesgreater than COD. The instrument used forcharging is combined with emission standardsby means of a specific license for the limits tobe obeyed. Whoever discharges above the stand-ard is charged a much higher amount per unitof pollutant (and this alternative is allowed onlytwice a year). Whoever discharges below the lim-it receives incentives in the form of a reductionin value charged per unit (Bernstein, 1997).

Tariff Mechanisms

In a very similar manner, behavior induc-tion can be applied, provided by the pricemechanisms of the economic management

instruments, by means of sectorial tariffs, es-pecially in the case of the sanitation sector, re-sponsible for providing water supply, sanitarysewage collection and treatment services.

By means of appropriate tariff structures, es-tablished according to the levels of consump-tion and by the consumers’ levels of income, itis possible to undertake management of demands,reducing consumptions and, consequently, thegeneration of wastewater. Mechanisms of thiskind can force industrial consumers to changetechnologies of productive processes, in searchof closed circuits and/or the adoption of reu-tilization practices.

Sectorial tariffs are particularly importantin countries in which the largest number pos-sible of environmental externalities generat-ed (the case of the United Kingdom, for in-stance) will be covered by the cost of provid-ing water supply and sewage collection servic-es, without the forecast of pricing and charg-ing for the use of water resources, as a publicgood appropriated by the utilities as an input.For Brazil, taking France as a reference, theclear option is in favor of acknowledging thatmany of the positive externalities (benefits)related to the intervening services in the caseof water resources, are not picked up only bythe specific sector, but are broadly reflected inthe regional sphere (Table 1), exemplarily inthe case of the treatment of domestic effluents.

TABLE 1Matrix of Investments and Benefits in Environmental Recovery

Source:Lobato da Costa, 2003.

142


In effect, in the Brazilian case the difficul-ties of the sanitation sector in bearing its owncharges (conveyance of water from increasinglydistant places, treatment and distribution; col-lection, transport and also effluent treatment,submitted to increasingly restrictive emissionstandards) are acknowledged. It does not ap-pear very reasonable, therefore, to deposit ex-pectations that broader actions to improveenvironmental quality have their costs recov-ered only by sectorial tariffs. In fact, accordingto results of contingent evaluations performedin the Country, the disposition to pay is sys-tematically lower for tariff additions over serv-ices already rendered, than to finance broadprograms for water recovery, with prospects ofimprovement of the urban and regional envi-ronment quality.

The field of application and the efficiencyof management instruments based on tariffmechanisms are related to the prices-demandselasticity. Indeed, there are levels where con-sumption is no longer achieved, insofar as theessential needs are met, and this may mean theretreat of consumers to other forms of supply.In the case of the Metropolitan Region of SãoPaulo, for instance, today there is a significanttrend of the large consumers to migrate to in-dividual supply via wells, since this is cheaperin view of the high tariffs charged by the StateSanitation Utility (SABESP), which is causingserious problems of groundwater aquifer man-agement and control, without the correspond-ing reduction in effluent generation (CBH-AT/FUSP, 2001).

On the other hand, the tariff structures mustbe fixed specifically for different categories ofconsumers – domestic, commercial, industriesand agriculture – making their administrationrather more complex. Specifically, for the in-dustrial and agricultural sectors, it is observedthat more simplified forms of bonus emissionmay be more effective to induce the practiceof reutilization and consequent reduction ofdischarges.

Subsidy Schemes

Subsidies constitute incentives arranged byreduction of taxes, inputs of non-repayablecapital (a fonds perdu), loans at lower interest

rates, characterizing forms that are very fre-quently used to control pollution.

High non-repayable investments were greatdrivers of pollution control in the UnitedStates. They are efficient over the short termand a transition measure to initiate the pollu-tion control process, but tend to lose efficien-cy very fast (OECD, 1972).

The lack of incentive to seek efficiency isthe main criticism leveled at using subsidies.Another criticism finds that all of society –through taxes and general revenues of theState – ultimately finances the activities thatcould leverage own inputs, which goes againstthe principle of ‘polluter pays’.

Considering the observations above, it isdeduced that the subsidies should be selectiveand temporary (Bernstein, 1997). For instance,to finance small establishments, so as to guar-antee feasibility and competitiveness condi-tions on the markets.

From the internal perspective of the sectors,namely for basic sanitation, considering the ob-jectives of universalization of the services, one ofthe main issues to be faced is establishing ade-quate subsidy schemes, highlighting two types:

(i) inter-regional, based on the acknowledge-ment that there are more appropriate and fea-sible scales to provide services, from the view-point of the size of the market that purchasesthe services, and it is clear that small towns havetrouble in supporting autonomous systems.However, paradoxically, it must equally be ac-knowledged that there are weighty margins ofgains in terms of economic-financial feasibili-ty, if the costs involved are regionalized in termsof staff and technologies for system operation,always taking into account the maintenance ofproduct (clean drinking water) and servicesstandards of quality. In fact, it makes no senseto render small systems responsible for theamortization of part of the high administra-tive costs of large utilities; and

(ii) between levels of consumption (and conse-quently of income) and categories of users, whenit is possible to administer crossed subsidies atthe limit of the price-demand elasticity rela-tionships, running the risk that commercialand industrial users will migrate to their ownsupply systems (generally drilling wells to take

143


up groundwater), with negative repercussionsfor the feasibility of the system as a whole.

As to the inter-regional subsidies, despitethe possibility of decentralizing the services,which includes operating in small rural com-munities, it should be recalled that there isstill the need for a significant level of respon-sibilities that remain up to the Governments,concerning technical assistance as well as reg-ulation, with a view to ensuring adequatestandards of clean drinking water, given thepublic health aspects involved.

These subsidies may have their origin justi-fied by variables connected to aspects of pub-lic health or environmental externalities, whichare expressed differently in each region. There-fore, they must be selective and guided. Thus,it will be acceptable that the sanitation sectorasks for the input of resources (subsidies) out-side its context, whenever capital investmentsare justified (basically, operation and mainte-nance should always be self-supported), thecase of sewage treatment, in which it shouldbe recognized that the positive externalitiesultimately are broadly picked up on the region-al scale and not only by the sanitation sector.

In favor of establishing subsidies among theconsumption classes and categories of users(cross subsidies), it is known that the strata notserved by water services in general are locatedin small localities and niches of shantytowns andillegal real estate development agglomerationsand metropolitan regions, requiring invest-ments and operational costs that are difficult tocover by tariffs. In these cases, an investigationabout the appropriateness of giving subsidiesdirectly to the consumers or to the connectionsshould be performed, and it is essential to havetransparent criteria and procedures.

Also as regards the key issue of subsidies, itappears appropriate that establishing them bepreceded by some regulatory care, so as todefine the real need for them, and preventunnecessary expenses (for instance regionalcosts raised over small systems) from being in-appropriately supported.

Tradable Permits

In order to apply this instrument, it is de-termined which is the highest level of pollu-

tion the basin can receive without altering theenvironmental standards, so as to ensure thatthe quality objective be attained (Hanley et al.,2001).

The pollutant load thus determined is thendivided into pollution ‘quotas’ that can benegotiated. The quotas are put on sale and therespective ‘market’ is established, duly regu-lated by a managing agency. Depending on thevalue of the quota, it may be worthwhile forthe polluter to purchase a large number of‘emission licenses’, treating its effluents withlower levels of removal. If the quota value ishigh, possibly it could be less burdensome totreat the discharges and purchase less quotas.With a view to raising the standards of envi-ronmental quality, the managing agency canenter the market and purchase quotas, mak-ing the price rise and thus inducing higherlevels of treatment.

The advantage of this system is to guaran-tee that the quality objectives desired may behigh and be gradually raised (OECD, 1972).The disadvantage may result from fixing a giv-en level for basin recovery, remaining station-ary. Furthermore, there is always the risk thatlarge entrepreneurs will hold all the quotas,forcing small and medium-sized businesses toleave the basin. Problems of spatial scale in theallocation of ‘quotas’ were also identified: theupstream ‘quotas’ tend to be more expensivethan the downstream ones, where there is ahigher assimilation capacity.

Today the United States are turning to thiseconomic instrument to be used mainly in al-ready saturated basins, or in those where it ismore difficult to approach all pollutants andpolluters collectively. In 1995, this was one ofthe challenges proposed by the then President,Bill Clinton, on the need for new ideas to pro-mote pollution control (http://www.epa.gov/reinvent/pubsinfo.htm).

A study that raised 37 initiatives for trada-ble permits in the United States (Podar, 1999)shows that the advantage of the system lies inits flexibility, in the redistribution of responsi-bilities, with benefits to the management sys-tem and improvement of economic efficiency.However, these are too recent experiences toprovide very definitive responses about its effi-ciency.

144


MECHANISMS OF VOLUNTARY ADHERENCERecently, environmental management has

been shaping alternatives to command-controlthrough the decentralized route of definingspaces of action, access to sources of resourcesor markets receiving goods and services avail-able to the productive sector – private or state-owned – only if the latter obtains certificationswith a view to the quality of environmentallycorrect production processes and/or technol-ogies, considering mechanisms to reduce theirexternalities, horizontally and vertically, in thechain of productive processes (among other

variants are the norms of series ISO 9,000 andISO 14,000).

This route has shown a significant capacityto spread the environmental standards re-quired in the main world markets (especiallyEurope and the United States) to the indus-tries of the other countries, and has the meritof promoting incentives to technological mod-ernization and the reduction of waste, improv-ing production processes6.

An example of the application of mecha-nisms of voluntary adherence in water resourc-es management is shown in Box 5.

Box 5A good example of certification for a water resources management system

Source: CBH-AT/FUSP, 2003.

6 Refers to the concepts of BATNERC – Best Available Tech-nology Not Entailing Raised Costs.

For the water resources management system it isalso useful that, from the medium and long term per-spectives to reach the basin plan objectives, an in-strument be created that is capable of attracting thepolluting agents to fulfill the goals proposed volun-tarily. This system can be seen as a gradual adher-ence to the goals, encouraged by easy access toresources available in the basin and, when appro-priate, discount in water use charges.

Hypothetically, to make the system of gradual ad-herence to the goals prevail, it is accepted that thebasin plan will define standards and guidelines ontwo levels: one with compulsory application underthreat of legal action, whenever the observance ofthe principles that are at the foundation of laws thatgive rise to the plan itself is at stake; and another,with progressive adherence, in which different lev-els of classification are accepted according to guide-lines that contribute to the more efficient fulfillmentof the plan goals.

The implementation of guidelines that allow pro-gressive adhesion will be defined on objects withshared management that will be established withinthe scope of common competencies between Stateand Municipalities. Objects with shared managementare the components of policies and programs of ur-ban drainage, solid wastes, water supply (including

measures for conservation and rational use), sani-tary sewerage, preservation of sources, land use andoccupation, and others, which, although they maynow be strictly associated to a specific sphere of thePublic Power, may share responsibilities.

It is typical of the use of natural resources and ofthe constructed common environment, that sectorialgoals present conflicts amongst themselves and that,within a same sectorial plan, the local goals coincidewith the supra-local ones. The institutional strategyof a plan should include instruments that make theseconflicts clearer, defining instruments to support de-cision that allow choosing the best alternative for theset. The progressive adherence to the non-compul-sory guidelines, by the public agents and groups ofbasin resources users, assumes that there are alsoprogressive stimuli for more favorable tariffs andgreater access to the resources available in the ba-sin. The most elementary level of adherence wouldcorrespond to actions of institutional improvement,including the local plans.

The great challenge of the basin plans is to har-monize the conducts of the different agents in thestate sphere – administrative organs and utilities andmunicipal sphere, which have responsibilities in thedevelopment of water resources, besides, of course,the private agents. The great instruments available

145


CONCLUSIONSThe concepts and definitions presented in

this paper, as well as the present experience ofwater resources management throughout theworld, may allow the following conclusions re-garding the use of different types of instruments:

due to the complexity of water relatedproblems, water management must relyupon several different but complemen-tary management mechanisms; com-mand and control, consensuses building,economic instruments and mechanismsof voluntary adherence as described inthis paper, are available for water mana-gement but each requires a different ins-titutional arrangement to be applied;such mechanisms are not excluding; theyare to be applied in different situationsand, although their implementation inan integrated manner is quite difficult,the best results, with an expressive gainin their efficacy, will come from the use

of several of them together, through theselection of those best suited to solve theproblem;it is essential to recognize that commandand control mechanisms have to be usedat all times, no matter what other instru-ments are also implemented; the watermanagement system always requires dis-cipline and enforcement; it must be ap-plied by the government;nevertheless, if the command and controlmethods aim for very difficult or ambitioustargets, they tend to lessen the power andthe efficiency of the other mechanism,mainly of the economic instruments;both the ‘consensuses building’ and the‘economic instruments’ require a flexi-ble and decentralized decision process;if centralized decision processes areused with those two instruments, theytend to reproduce the command and

are the economic penalties on non-conforming con-ducts – attributing the costs of stream regulationworks to the impermeabilizing agents and makingwater use charges vary as a function of the qualityand quantity of effluent, as compared to the goalsestablished for each sub-basin – and the connectionof access to resources available in the basin to theconformity of the agent’s conduct.

For this purpose, it can be proposed that a certifi-cation of conformity be established, along the linesthat have been practiced in the different Quality Sys-tems that are being disseminated. The conformity ofconduct could be defined at different levels, as forinstance:

Level 1 – Adherence to the Basin Committee andSub-basin committees;

Level 2 – Adherence to the plan goals for the sub-basins where the public agent acts, adaptation of le-gal texts and service standards concerning water re-sources and the definition of control procedures forthe implementation of new regulations and standards;

Level 3 – Implementation of control mechanisms;Level 4 – Full implementation of the goals defined

in the plan.

These levels would correspond to decreasing eco-nomic penalties and increasing degree of access tothe resources available in the basin. Certification byindependent bodies, with external audits and public-ity of the information, would enable diminishing thedegree of negative political interference in the proc-ess, allowing civil society to follow up and inspectthe effective implementation of the Water Resourc-es Policy.

The great water consumers, great polluters andprivate enterprises with a more significant urban im-pact could be submitted to similar procedures to thoseof placing the municipalities in a framework, eitherdirectly within the same type of certification, or indi-rectly, through a classification of their conduct by lo-cal or sectorial regulations

Utilities that may have been privatized, accord-ing to the present reasoning are equivalent to pub-lic agents because they operate public services.Applying similar conduct adjustment mechanismsto municipalities and to large water resources us-ers could create a positive demonstration effect.Insofar as private users were to be included in theclassification, this would act also to classify thepublic agents.

146


control process and its efficiency is gre-atly reduced;there is a potential use for the mechanis-ms of voluntary adherence; creativity isthe word: there are a lot more that canbe done besides ISO 14000;

as a final word, although much of what issaid in this paper is fully accepted by thewater resources community, there are veryfew examples of good practice related tothe integrated use of the instruments herepresented, even in developed countries.

ReferenciasADLER, R.W., LANDMAN, J.C., CAMERON, D.M.. 1993. The Clean Water Act 20 Years Later. National Resources Defense Council.Island Press. Washington, DC, EUA.ARAÚJO, R. G.. 2003. Termos de Referência Programa Mananciais.BANCO MUNDIAL. 1998. Brasil: Gestão dos Problemas da Poluição – Vol. 1:Relatório de Política. Banco Mundial. Brasília, DF.BERNSTEIN, J.D. 1997. Economic Instruments. In: Helmer, R., Hespanhol, I., eds., Water Pollution Control. E&FN Spon. Londres,Inglaterra.BOWER, B.T.; BARRÉ, R.; KÜHNER, J.; RUSSELL, C.S.; PRICE, A.J.. 1981. Incentives in Water Quality Management: France and theRuhr Area. Research Paper n.24. Resources for the Future. The John Hopkins University Press. Baltimore, MD, EUA.CBH-AT/FUSP. 2002. Plano da Bacia do Alto Tietê. Fundação Universidade de São Paulo. Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê.São Paulo, SP.CHAVE, P.A.. 1997. Legal and Regulatory Instruments. In: Helmer, R., Hespanhol, I., eds., Water Pollution Control. E&FN Spon. Londres,Inglaterra.HANLEY, N.; SHOGREN, J.F.; WHITE, B..2001. Introduction to Environmental Economics. Oxford University Press. New York, NY, EUA.JOHNSON, R.W.. 1985. Water quality policies and laws: integrated control. Regional Symposium on Water Resources Policy in Agro-Socio-Economic Development. Dhaka, Bangladesh.LANNA, A. 2000. A Inserção da Gestão das Águas na Gestão Ambiental. In: Interfaces da Gestão de Recursos Hídricos: Desafios daLei das Águas. MMA/SRH. Brasília. DF.LEAL, M. S. 1998. Gestão Ambiental de Recursos Hídricos: Princípios e Aplicações – Rio de Janeiro, CPRM (1998).LEEUWESTEIN, J.; CORDEIRO NETTO, O.M.. 2002. Avaliação da aplicação do instrumento de enquadramento de corpos de água empaíses selecionados. Anais do II Simpósio de Recursos Hídricos do Centro-Oeste. Associação Brasileira de Recursos Hídricos. CampoGrande, MS.LOBATO DA COSTA, Francisco J. 1997. Dinâmica Comitês de Bacia e Agências de Água – Comunicação apresentada no XII SimpósioBrasileiro de Recursos Hídricos. ABRH._____. 2003. Estratégias de Gerenciamento dos Recursos Hídricos do Brasil: Áreas de Cooperação com o Banco Mundial. Série ÁguaBrasil. vol.1. Banco Mundial. Brasília, DF.MARGULIS, S., HUGHES, G., GAMBRILL, M., AZEVEDO, L.G.T. 2002. Brasil: A Gestão da Qualidade da Água. Banco Mundial. Brasília, DF.OECD. 1972. The Polluter-Pays Principle. Organization for Economic Cooperation and Development. Paris, França.PERRY, J., VANDERKLEIN, E. 1996. Water Quality: Management of a Natural Resource. Blackwell Science. Cambridge, MA, EUA.PODAR, M. 1999. A Summary of US Effluent Trading and Offset Programs. Office of Water. USEPA.PORTO, M.F. A. 2002. Sistemas de Gestão da Qualidade da Água. Tese de Livre-Docência. Escola Politécnica da Universidade de SãoPaulo. USP. São Paulo, SP.

Mônica Porto Universidade de São Paulo; São Paulo/[email protected]

Francisco Lobato Consultor autônomo; Curitiba/[email protected]

Presentaciónde artículos

Los artículos pueden ser presentados en español, portuguéso inglés. El resumen deberá ser enviado obligatoriamenteen lo mismo idioma y abstract en ingles (para trabajos enespañol y portugues) y, en español (para trabajos en ingles).

FORMATOEl archivo debe ser enviado en medio magnético, acom-pañado de dos copias impresas. Los archivos deben es-tar en Word, versión reciente.Configuración de la página: tamaño: A4 (210 x 297mm);márgenes: 2,5 cm en todas las direcciones;Espacio doble, letra Times New Roman 12;Número máximo de páginas igual a 25, incluyendo ta-blas, figuras, ecuaciones y referencias. Estas deben es-tar numeradas de 1 a n. Las tablas y figuras deben tenertítulo. Las figuras deben ser enviadas también en archivoseparado en formato TIF, 300dpi.;Todas las referencias citadas en el texto deben estar lis-tadas en la bibliografía. En el texto del articulo la referen-cia debe ser escrita, en minúsculas y entre paréntesis,como apellido y año e. g. (Araujo, 2001). Referencias condos autores serán citadas como: (Araujo y Campos, 2001).Para el caso de mas de dos autores será: (Araujo et al.,2001). En la bibliografía las referencias serán lis-tadasen orden alfabética del apellido del primer autor, el quedebe ser escrito en mayúsculas, e. g. :ARAUJO, J., Campos, E. y Silva, C., 2001. Política deRecursos Hídricos em Pernambuco. Revista Brasileira deRecursos Hídricos. vol. 7, nro 1, p. 232-253. AssociaçãoBrasileira de Recursos Hídricos. www.abrh.org.brCuando sea posible, deberá ser indicada una página deInternet relacionada a la publicación citada, como indica-do en el ejemplo.La numeración de las ecuaciones debe estar a la derechay todos sus términos deben estar definidos en el texto.Todas las tablas y figuras deben estar citadas en el texto.

Los interesados en publicar artículos en la revista debenpreparar el mismo de acuerdo con el formato indicado yenviarlo a:María Elena Zúñiga - GWP / South America - CEPALAv Dag Hammarskjold 3477 - VitacuraCasilla 179-D - Santiago - [email protected]

Chamadade artigos

Os artigos devem ser submetidos em espanhol, portuguêsou inglês. Deverá ser enviado, obrigatoriamente, resumo nomesmo idioma e em ingês (para trabalhos em português eespanhol) e, em espanhol (para trabalhos em inglês).

FORMATOO arquivo deve ser enviado por meio magnético, acom-panhado de duas cópias impressas. Os arquivos devemestar em Word, versão recente.Configurações da página: tamanho A4 (210 x 297mm);margens 2,5 cm em todas as direções;Espaçamento duplo, tipologia Times New Roman, cor-po 12;Número máximo de páginas igual a 25, incluindo tabelas,figuras, equações e referências. Estas devem estar nu-meradas de 1 a n. As tabelas e figuras necessitam tertítulo. As figuras devem ser enviadas também em arquivoseparado, em formato TIF, resolução 300 dpi.Todas as referências citadas no texto devem estar lista-das na bibliografia. No texto do artigo a referência deveser escrita em minúsculas e entre parênteses, como so-brenome e ano (Araujo, 2001). Referências com doisautores serão citadas como: (Araujo e Campos, 2001).Na bibliografia as referências serão listadas em ordemalfabética do sobrenome do primeiro autor, que deveser em maiúsculas:ARAUJO, J., Campos,E. e Silva, C., 2001. Política de Re-cursos Hídricos em Pernambuco. Revista Brasileira deRecursos Hídricos. vol.7, n.1, p.232-253. Associação Bra-sileira de Recursos Hídricos. www.abrh.org.br.Sempre que possível, deverá ser indicada uma páginade Internet, relacionada à publicação citada, como noexemplo acima.A numeração das equações deve estar à direita e todosos seus termos devem ser descritos no texto.Todas as tabelas e figuras devem ser mencionada no texto.

Os interessados em publicar artigos na revista devem pre-parar o mesmo de acordo com o formato citado e subme-tê-lo a:Maria Elena Zúñiga - GWP / South America - CEPALAv Dag Hammarskjold 3477 - VitacuraCasilla 179-D - Santiago - [email protected]

Fotolitos e impressãoEditora Evangraf

Rua Waldomiro Schapke, 77 - Porto Alegre, RSFone (51) 3336-0422 e 3336-2466

EDITORES EXECUTIVOS - cepal.org · res de decisiones del gobierno y de instituciones pri- ... Em...

Documents

Transcript of EDITORES EXECUTIVOS - cepal.org · res de decisiones del gobierno y de instituciones pri- ... Em...