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FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DE RONDÔNIANUCLEO DE CIÊNCIAS SOCIAISDEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONOMICAS
EDNÉIA TRAJANO DE OLIVEIRA VIANA
GESTÃO DE ORÇAMENTO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DERONDÔNIA: ESTUDO DE CASO (PERÍODO 2004-2006)
Ednéia Trajano de Oliveira Viana
GESTÃO DE ORÇAMENTO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DERONDÔNIA: ESTUDO DE CASO (PERÍODO 2004-2006)
Monografia apresentada junto ao
curso de Ciências Econômicas da
Universidade Federal de Rondônia
como requisito necessário para
obtenção do grau de Bacharel no
Curso de Ciências Econômicas.
Data da aprovação: / abril / 2010.
Banca Examinadora
____________________________________________________
Prof. Ms. José Evandro Bastos Oliveira - Orientador
____________________________________________________
Prof. Dr. Sílvio Rodrigues Persivo Cunha
____________________________________________________
Prof. Ms. Aldenor José Neves
ii
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DE RONDÔNIANUCLEO DE CIÊNCIAS SOCIAISDEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONOMICAS
GESTÃO DE ORÇAMENTO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DERONDÔNIA: ESTUDO DE CASO (PERÍODO 2004-2006)
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado àFundação Universidade Federal de Rondônia –UNIR, como requisito necessário para obtenção dograu de Bacharel no Curso de Ciências Econômicas.
Orientador: Prof. Ms. José Evandro BastosOliveira
Porto Velho – ROMarço 2010
1
SUMÁRIO
SUMÁRIO .....................................................................................................................2
RESUMO .....................................................................................................................4
INTRODUÇÃO..............................................................................................................5
CAPÍTULO I – FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA...........................................................7
1.1 O Orçamento Público.......................................................................................8
1.2 Origem do Orçamento....................................................................................10
1.3 Princípios Orçamentários..............................................................................13
1.3.1 Princípio da Legalidade.................................................................................14
1.3.2 Princípio da Anualidade.................................................................................14
1.3.3 Princípio da Unidade......................................................................................15
1.3.4 Princípio da Universalidade..........................................................................15
1.3.5 Princípio do Orçamento Bruto......................................................................16
1.3.6 Princípio da Programação.............................................................................16
1.3.7 Princípio do Equilíbrio...................................................................................16
1.3.8 Princípio Participativo....................................................................................17
1.3.9 Princípio da Exclusividade............................................................................17
1.3.10 Princípio da Especificação............................................................................17
1.3.11 Princípio da Publicidade................................................................................18
1.3.12 Princípio da Não-Afetação das Receitas......................................................18
1.3.13 Princípio da Legalidade da Tributação........................................................18
1.4 Orçamento Programa.....................................................................................19
1.5 Processo de Planejamento Orçamentário...................................................22
1.6 Ciclo Orçamentário.........................................................................................24
1.7 Elaboração do Orçamento.............................................................................25
1.8 Plano Plurianual – PPA..................................................................................26
1.9 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO........................................................27
1.10 Lei Orçamentária Anual – LOA......................................................................27
1.11 Execução Orçamentária.................................................................................27
1.12 Controle e Avaliação Orçamentária..............................................................28
CAPÍTULO II – A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA UNIR.................................29
2.1 Estrutura organizacional................................................................................30
2.2 Conselho Universitário – CONSUN...............................................................30
2
2.3 Conselho Superior Acadêmico – CONSEA..................................................31
2.4 Conselho de Administração – CONSAD......................................................32
2.5 Reitoria.............................................................................................................32
2.6 Pro-Reitorias...................................................................................................33
2.6.1 Pró-Reitoria de Administração e Gestão de Pessoas - PRAGEP..............33
2.6.2 Pró-Reitoria de Planejamento – PROPLAN..................................................33
2.6.3 Pró-Reitoria de Graduação – PROGRAD.....................................................34
2.6.4 Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa – PROPESq...........................34
2.6.5 Biblioteca Central...........................................................................................35
2.6.6 Procuradoria Jurídica – PROJUR.................................................................36
2.6.7 Assessoria de Comunicação – ASCOM.......................................................36
2.6.8 Núcleos............................................................................................................36
CAPÍTULO 3 – O PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NA UNIR........37
3.1 PROCEDIMENTOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NA UNIR...............37
3.2 PROPOSTA DE MELHORIA NA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA UNIR
38
CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................43
REFERÊNCIAS...........................................................................................................49
3
RESUMO
Após exame da execução orçamentária no período de 2004 a 2006, na UniversidadeFederal de Rondônia – UFRO, fora suficiente para propiciar uma idéia geral sobre agestão orçamentária e a necessidade de melhoria nos processos de compras e deexecução dos serviços da Instituição. A otimização dos processos tem como objetivoa diminuição de custos, agilidade na execução de suas atividades operacionais etomada de decisão. Como proposta de otimização das atividades o trabalho mostraque uma das principais características deve ser a transformação do processoorçamentário passivo, quando depende exclusivamente da interação humana para asua execução, em processo ativo, envolvendo o sistema eletrônico.
Palavras-chave: Orçamento Público, descentralização, sistema eletrônico.
4
INTRODUÇÃO
Orçamento Público é o instrumento de que dispõe o Poder Público,
em qualquer de suas esferas, para expressar, em determinado período de tempo, o
seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a
serem obtidos bem como as despesas a serem efetuadas.
É no orçamento que o cidadão identifica a destinação dos recursos
que o governo recolhe sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode ser
realizada sem estar fixada no orçamento.
Orçamento é um plano de trabalho governamentalexpresso em termos monetários, que evidencia a políticaeconômico-financeira do Governo e em cuja elaboraçãoforam observados os princípios da unidade,universalidade, anualidade, especificação e outros queestudaremos adiante (SILVA, 1996, p. 37).
Este trabalho está estruturado em três capítulos, com uma breve
introdução sobre orçamento em geral, execução orçamentário e alternativas para
mudança que busca mostrar a necessidade de descentralização do controle
orçamentário na Fundação Universidade Federal de Rondônia – UNIR com
implantação de sistema integralizado, onde cada gestor, na esfera de sua
responsabilidade, faça a aplicação dos recursos com transparência.
A grande novidade em termos de democratização do processo
orçamentário e que vem revolucionando a forma de se planejar, elaborar e
acompanhar o orçamento público no Brasil é o chamado Orçamento Participativo. O
capítulo 1 faz uma revisão teórica acerca do sistema contábil e orçamentário,
demonstrando a sua importância para o desenvolvimento. Traz à reflexão a história
da contabilidade pública, abrangendo o orçamento público e sua origem, seu
significado, seus princípios.
Discorre ainda, neste capítulo, sob o processo e planejamento do
orçamento programa, apresentando o ciclo orçamento, os procedimentos da
elaboração do orçamento, sua execução, seu controle e avaliação.
No Capítulo 2 busca - se apresentar a caracterização da instituição
onde fora realizada a pesquisa, sua história, sua gestão e sua estrutura
organizacional, com finalidade de apresentar a descentralização e controle efetivo
5
da aplicação orçamentária.
O Capítulo 3 procura analisar a importância da aplicabilidade
orçamentária, apresentando uma análise da execução orçamentária, com suas
oportunidades e ameaças, comparando com a necessidade de descentralização da
execução, destacando a avaliação do gerenciamento dos riscos da centralização.
Este trabalho busca demonstrar os procedimentos adotadas na área
de controle orçamentário no campus de Porto Velho, bem como traçar caminho para
alcançar objetivos relevantes ao desenvolvimento dos procedimentos da execução
orçamentária propondo como problema para esta pesquisa: como descentralizar a
execução orçamentária, para o êxito da aplicabilidade dos recursos na área a qual
foi destinado, na Universidade.
6
CAPÍTULO I – FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O orçamento é um ato pelo qual prevê a arrecadação de receitas e
autoriza a sua aplicação em despesas discriminadas, durante certo período, de
forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
governo.
Desta definição constam as matérias do orçamento, previsão de
receitas e autorização para a realização de despesas, a exigência de discriminação
das despesas, a periodicidade do orçamento, e o seu conteúdo programático, além
de expressão da política econômica e financeira do governo do qual é emanado.
Orçamento Público – Previsão dos fatos patrimoniais deuma entidade pública. Previsão de despesas e receitasde uma entidade pública. Previsão do exercício de umaentidade de fins públicos (SÁ & SÁ, 1995, p. 337).
Enfim, é um processo de planejamento dinâmico e contínuo que é
usado pelo Estado e por empresas públicas para demonstrar os planos de
programas de trabalho por um determinado período.
Pesquisas mostram que a administração orçamentária vem
passando, nas três últimas décadas, por grandes mudanças, tanto em seu papel
social quanto na forma de gestão, destacando-se, especialmente, as alterações que
nos últimos anos iniciaram sobre o modelo de gerenciamento e de planejamento, na
busca de desenvolver uma nova cultura de gerencial no setor público.
TEIXEIRA e SANTANA (1994, p. 7), ensinam que a administração
pública “tem por característica específica uma relação de responsabilidade direta
com o processo histórico global que se dá no desenvolvimento da sociedade, daí a
necessidade de continuamente redefinir a sua missão em face dos novos
imperativos, sob pena de comprometer a sua capacidade sinérgica”.
No entanto, conforme KOHAMA (1996, p. 17), “o Estado – que é a
organização do poder político da comunidade – é organizado com a finalidade de
harmonizar sua atividade, de forma que atinja o objetivo de promover e satisfazer a
prosperidade pública, ou seja, o bem comum”.
7
O surgimento de leis orçamentárias marca a separação do Tesouro
do Rei do Tesouro do Estado e da necessidade de legitimação na representação
parlamentar para a exação dos recursos da sociedade e sua posterior aplicação.
No Brasil, o ciclo orçamentário federal teve alterações após a
promulgação da Constituição Federal de 1988, encontrando fundamento
constitucional nos artigos 165 a 169. Dentre os instrumentos constitucionais criados
em 1988, destacam-se o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias -
LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.
[...] A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que representou uma novidadeno processo orçamentário, teria como atribuição: a) definir as metas eprioridades da administração pública federal - ou seja, do Plano Plurianual -incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; b)orientar a elaboração da lei orçamentária anual; c) dispor sobre alteraçõesna legislação tributária; estabelecer a política de aplicação de recursos dasagências financeiras oficiais de fomento (BNDES e Caixa Econômica, porexemplo) e, e) autorizar a criação de cargos e carreiras, concessão devantagens ao funcionalismo e contratação de pessoal. (OLIVEIRA, 1995, p.128).
O orçamento é um ato pelo qual se prevê a arrecadação de receitas
e se autoriza a sua aplicação em despesas discriminadas, durante o período de um
ano, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho
do governo. Dessa definição constam as matérias do orçamento, previsão de
receitas e autorização para a realização de despesas, a exigência de discriminação
das despesas, a periodicidade do orçamento, e o seu conteúdo programático, além
de expressão da política econômica e financeira do governo do qual é emanado.
Com base nos pensamentos aristotélicos, conforme SILVA (1996, p.
18), o Estado tem como finalidades básicas a segurança, com o objetivo de manter a
ordem política, econômica e social; e o desenvolvimento, com o objetivo de
promover o bem comum.
1.1 O ORÇAMENTO PÚBLICO
A Administração Orçamentária do Estado é definida como o conjunto
de princípios, normas, sistemas, instituições e procedimentos que tornam possível a
obtenção de recursos financeiros públicos e sua aplicação para atingir os objetivos
traçados, buscando a satisfação das necessidades coletivas da sociedade.
8
O Orçamento Público é um plano de governo expresso em forma de
lei, que faz a estimativa de receita a arrecadar e fixa a despesa de igual valor para
um período determinado de um ano, chamado exercício financeiro.
A lei orçamentária não é de caráter mandatário e, o governante não
está obrigado a realizar todas as despesas ali previstas, porém não poderá contrair
outras sem a prévia aprovação do legislativo.
A importância do processo orçamentário brasileiro, conforme
PEREIRA (1999, p. 124), pode ser dimensionada pelo tratamento que o assunto
recebe na Constituição Federal, que determina o encadeamento lógico e sistemático
ao planejamento da ação governamental, o plano plurianual, as diretrizes
orçamentárias e os orçamentos anuais.
A ação planejada do Estado quer na manutenção de suas
atividades, quer na execução de seus projetos, de acordo com PISCITELLI, TIMBÓ
e ROSA (1997, p. 47), materializam-se “através do orçamento público, que é o
instrumento de que dispõe o poder público para expressar, em determinado período
de tempo, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos
recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a
serem efetuados”.
Neste sentido, a representatividade do orçamento se afigura em uma
dimensão muito maior que de um simples ordenamento de receitas e despesas.
Trata-se, sobretudo, de um instrumento que expressa, quantitativamente, a situação
financeira do estado e serve de parâmetro para a tomada de decisões na gestão dos
recursos públicos.
Segundo REIS (1985, p. 25), o orçamento público é tido como “um
instrumento do que serve a administração pública, no sentido de orientar as ações a
serem desenvolvidas para alcançar determinados objetivos e metas, que é
denominado de desenvolvimento econômico social”.
Por sua vez, KOHAMA (1996, p. 64) define o orçamento como “um
ato de previsão de receita e fixação da despesa para um determinado período de
tempo, geralmente um ano, e constitui o documento fundamental das finanças do
Estado, bem como da contabilidade pública”.
MACHADO JR e REIS (1997, p. 13) citam que o orçamento é “um
instrumento que a administração dispõe para equacionar as realizações do futuro
em termos realísticos, num programa operacional, como um curso de ação, servindo
9
de ligação entre os sistemas de planejamento e de finanças”.
De acordo com SILVA (1996, p. 37), “orçamento é um plano de
trabalho governamental expresso em termos monetários, que evidencia a política
econômica e financeira do governo e em cuja elaboração foram observados os
princípios da unidade, universalidade, anualidade, especificação e outros”.
No entanto, quanto ao consenso no que diz respeito à definição de
orçamento público, ANGÉLICO (1994, p. 18) ressalta que ainda não se chegou a
uma definição do orçamento público que fosse livre de crítica e aceita,
principalmente, pela maioria dos autores. Divergem as opiniões e, assim, a questão
continua aberta a discussões. Como nas definições do orçamento, este sempre é
visto sob o ângulo financeiro, há um grande impasse em definir se o orçamento é
essencialmente uma lei, ou um programa de trabalho do Poder Executivo.
Neste contexto, percebe-se que ainda há muito a ser pesquisado ao
buscar estabelecer a verdadeira acepção do orçamento público, especialmente no
que se refere à sua função básica de assegurar o equilíbrio financeiro da
administração pública. Não há, contudo, como negar sua importância, especialmente
na sociedade moderna, na qual as exigências intensificam-se diante das inúmeras
situações que surgem, objetivando a satisfação das necessidades públicas.
1.2 ORIGEM DO ORÇAMENTO
O Orçamento está intimamente ligado ao desenvolvimento dos
princípios democráticos, à idéia da soberania popular e, por conseguinte, ao triunfo
dos sistemas representativos do Governo, em contrapartida ao Estado antigo,
quando o monarca considerava patrimônio próprio o tesouro público e a soberania
do príncipe tinha fundamento divino.
Nessa época o povo não participava da fixação dos impostos e dos
gastos públicos, pois o monarca impunha os tributos que desejava e gastava
segundo seu poder discricionário. Apesar disso, a idéia de controle dos recursos
públicos já era previsto na legislação sancionada por Moisés, em 1300 a.C. na qual
eram regulamentadas as funções da justiça e a arrecadação dos dízimos. É
observado, também, a prática orçamentária realizada pelo Rei Davi para a
construção do ‘Templo de Salomão’.
O Orçamento Público surgiu e se desenvolveu umbilicalmente ligado
10
às instituições representativas de governo, no âmbito das relações contratuais do
pacto feudal. Segundo a literatura atual, o seu surgimento formal ter-se-ia dado em
1215 na Inglaterra em decorrência da Magna Carta outorgada pelo Rei João Sem
Terra, que foi pressionado pelos barões para que o Conselho Comum fosse
previamente consultado sobre o lançamento dos tributos.
Destaca-se um fato histórico da humanidade ocorrido na França, em
26 de agosto de 1789, a ‘Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão’, em seus
artigos 13, 14 e 15, in verbio:
Art.13. Para a manutenção da força pública e para as despesas deadministração é indispensável uma contribuição comum que deve serdividida entre os cidadãos de acordo com suas possibilidades.Art.14. Todos os cidadãos têm direito de verificar, por si ou pelos seusrepresentantes, da necessidade da contribuição pública, de consenti-lalivremente, de observar o seu emprego e de lhe fixar a repartição, a coleta,a cobrança e a duração.Art.15. A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pelasua administração. (...).
Observa-se então o direito que a sociedade francesa adquiriu de se
manifestar sobre o Orçamento Público, dos impostos que iriam pagar à sua
aplicação, inclusive, o direito de não ser tributado aleatoriamente e ilimitadamente
pelos agentes públicos de plantão.
No Brasil a evolução e o desenvolvimento da técnica orçamentária
são recentes, datando dos dias de atividade do Conselho Federal do Serviço Público
Civil, criado pela Lei n. 284, de 28 de outubro de 1936 e extinto pelo Decreto-lei n.
579, de 30 de julho de 1938. Esse ato organizou o Departamento Administrativo do
Serviço Público - DASP, subordinado diretamente ao Presidente da República e em
cooperação e articulação com o serviço público federal. A primeira Lei Orçamentária
foi formulada por um corpo legislativo, desde a fundação do Império, e sancionada
por decreto de 15/12/1830, para os exercícios de 1831-1832.
A primeira Carta Magna Brasileira é de 1824, em seu artigo 172
estabelecia que:
O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros osorçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará naCâmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, umbalanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do anoantecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesaspúblicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendaspúblicas. (GIACOMONI, 2001, p. 22).
11
No decorrer dos anos as constituições brasileiras passaram por
algumas evoluções e retrocessos, no entanto, há que se destacar aquela que
provocou profundas alterações no processo orçamentário que foi a de 1967,
instituída durante o período do Regime Militar, da qual se retirou, através de emenda
constitucional, a competência do Congresso Nacional de discutir e votar o
orçamento, embora nessa constasse como uma das suas atribuições. O papel do
Legislativo foi reduzido à aprovação do projeto de lei oriundo do Executivo, já que a
hipótese de rejeição era impossível de ser considerada.
A restrição de competência do Congresso Nacional só foi extinta
com a Constituição de 1988 que restabeleceu a participação dos representantes do
povo, eleitos através do voto direto, e inseriu também o princípio da participação
popular.
A visualização da importância de participar nas atividades do Estado
e interferir de forma concreta foi incorporada por entidades e pela sociedade civil.
Alguns cientistas sociais como sociólogos, contadores, economistas entre outros,
aprofundaram-se nas últimas décadas no estudo sobre o novo papel das entidades
públicas governamentais dentro do contexto social. A evolução tecnológica e a
expansão econômica mundial forçaram o início da expansão do aparelho
administrativo, a criação de novos órgãos e o recrutamento de servidores para
funções técnicas.
O orçamento passou de mero quadro de receitas e despesas para
ser base de planejamento das atividades futuras, quais sejam: auxiliar o Poder
Executivo na sua organização; dar ao Poder legislativo as bases em que se
processam a previsão da receita e da fixação das despesas; proporcionar à
administração a oportunidade de exercer um controle mais efetivo e real; servir de
base para a tomada de contas; tornar-se um instrumento fundamental à
administração; centralizar as atividades orçamentárias da instituição num
departamento especializado.
O Orçamento Geral da União – OGU, onde está incluso o orçamento
da instituição pesquisada, prevê todos os recursos e fixa todas as despesas do
Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da
arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda e o Imposto sobre
Produtos Industrializados, bem como das contribuições, como o da Contribuição
12
para Financiamento da Seguridade Social, que é calculado sobre o faturamento
mensal das empresas, nas vendas de mercadorias, de mercadorias e serviços e de
serviços de qualquer natureza, e bem assim do desconto na folha que o assalariado
paga para financiar sua aposentadoria.
Os gastos do governo podem também ser financiados por operações
de crédito - que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto
ao mercado financeiro interno e externo. Este mecanismo implica o aumento da
dívida pública.
As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas
podem ser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. Se a economia
crescer durante o ano, mais do que se esperava, a arrecadação com os impostos
também vai aumentar. O movimento inverso também pode ocorrer.
Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo
Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for
superior à previsão inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei
pedindo autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação. Nesse
projeto, define as novas despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se,
ao contrário, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento
na sua totalidade, o que exigirá corte nas despesas programadas.
O orçamento não gera recursos, sua atuação se caracteriza,
sobretudo, na redistribuição das riquezas disponíveis na sociedade e arrecadadas
pelo Estado por meio dos tributos.
Desta forma além de representar um instrumento de caráter da
vontade popular, justificada pela atuação do poder legislativo nas fases de
aprovação e controle, o orçamento deve contribuir com a redução das
desigualdades da sociedade, uma vez que consiste em poderoso instrumento de
planejamento das ações governamentais, possibilitando a distribuição de riquezas,
sendo necessário para isso, que a sua elaboração e execução sejam realizadas com
a responsabilidade e a competência necessárias à correta gestão em prol do
interesse público.
13
1.3 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
A instituição orçamentária sempre foi cercada de uma série de
regras, visando aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua finalidade. Na
fase em que os orçamentos possuíam forte conotação jurídica, tais regras ou
princípios recebiam grande ênfase, tendo sido incorporado a legislação e chegado
ate a atualidade.
Bandeira de Mello ensina que:
o principio jurídico constitui o mandamento nuclear de um sistema,verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobrediferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para suaexata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e aracionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dásentido harmônico. (MELLO, 1980, p. 230).
Os princípios orçamentários objetivam assegurar o cumprimento dos
fins a que se propõe o orçamento, sendo mais difundidos em termos de matéria
orçamentária os seguintes:
1.3.1 Princípio da Legalidade
Tem como base no artigo 5º, inciso II da Constituição Federal de
1988, segundo a qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude da lei”, ressaltando o caput do artigo 37, que institui o
principio da legalidade no âmbito da administração pública.
A aplicação do principio da legalidade orçamentária, além de incluir
às leis do plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.
Segundo a Constituição, a iniciativa para propor a Lei do Plano Plurianual, Lei de
Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual é do Poder Executivo. Essa
exclusividade de matéria orçamentária é denominada de reserva legal.
1.3.2 Princípio da Anualidade
Define a característica fundamental de periodicidade anual do
orçamento, conforme previsto em vários dispositivos constitucionais, artigos 48,
inciso II; 165, inciso III e parágrafo 5º; e 166.
14
Encontra-se previsto na Lei n° 4.320/64 e, segundo ele, o orçamento
público deve ser elaborado e autorizado por um determinado período, no caso
brasileiro, esse período é de um ano, prescrito em seu art. 34, que o exercício
financeiro coincidirá com o ano civil, ou seja, compreende o período de 1º de janeiro
a 31 de dezembro. Sendo assim, a vigência da lei orçamentária deve ser limitada a
um ano calendário.
1.3.3 Princípio da Unidade
Compreende a existência de uma única lei orçamentária,
considerando cada ente federativo. Tem como visão a pratica da movimentação
financeira do Tesouro, objetivando o cumprimento da fiscalização orçamentária e
financeira por parte do poder Legislativo.
De acordo com esse princípio, cada ente federado deverá possuir
apenas um orçamento. O art. 2° da Lei n° 4.320/64 dispõe que "a Lei de Orçamento
conterá a discriminação da receita e despesa deforma a evidenciar a política
econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os
princípios de unidade, universalidade e anualidade".
O principio da unidade segue a concepção de totalidade,
determinando que as receitas e as despesas, devem constar de uma única lei
orçamentária, possibilitando a consolidação e a visão global do desempenho das
finanças públicas.
1.3.4 Princípio da Universalidade
Esse princípio encontra-se positivado no artigo 165 da Constituição
Federal de 1988, onde define que a Lei Orçamentária Anual compreenderá o
orçamento fiscal, o orçamento de investimento estatal e o orçamento de seguridade
social, e também é previsto na Lei n° 4.320/64 onde estabelece que o orçamento
deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Tem como objetivo
possibilitar ao Poder Legislativo conhecer e autorizar, previamente, todas as receitas
e despesas do Estado.
Preceitua que o orçamento único deve conter todas as receitas e as
despesas pelos seus valores brutos, compreendendo um plano financeiro global,
15
não devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da atividade
econômica estatal. Esta regra de centralização das receitas e despesas num único
documento tem por finalidade o equilíbrio do orçamento.
1.3.5 Princípio do Orçamento Bruto
Determina que todas as receitas e despesas devem aparecer no
orçamento em seus valores brutos. Tem a finalidade de impedir a inclusão de
importâncias líquidas, fundamentado no artigo 6º da Lei nº 4.320 de 1964.
Para SILVA, (1962, p. 87) “esta regra pretende impedir a inclusão,
no orçamento, de importâncias liquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo
ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado
serviço público”.
1.3.6 Princípio da Programação
Em decorrência da evolução das funções orçamentárias e tendo por
características o cunho político e formal de instrumentos de planejamentos das
ações governamentais, na medida em que vincula as normas orçamentárias à
consecução dos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
O principio da programação decorre da necessidade de estruturar o
orçamento pelos chamados programas, que consistem em instrumentos de
organização da ação governamental, visando a concretização dos objetivos
definidos, sendo mesurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual.
1.3.7 Princípio do Equilíbrio
Princípio clássico de Finanças que postula que deve haver o
equilíbrio entre receita e despesa. A Constituição Federal de 1988 impôs sua
aplicação no que tange às operações correntes, haja vista que o art. 167, inciso III,
da CF estabelece que é vedada a realização de operações de crédito que excedam
o montante das despesas de capital.
A Lei de Responsabilidade Fiscal também faz uso desses princípios
ao determinar que o montante previsto para as receitas de operações de crédito não
16
poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei
orçamentária, conforme previsto no § 2° do art. 12.
Dessa forma entende-se que o equilíbrio orçamentário deve ser visto
como um instrumento necessário ao desenvolvimento da nação.
1.3.8 Princípio Participativo
Previsto no Estatuto das Cidades, artigo 44 da Lei nº 10.257 de 10
de julho de 2001, consubstanciando a participação popular prevista no art. 61, § 2º,
da Constituição Federal de 1988:
“a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dosDeputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento doeleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com nãomenos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”.
1.3.9 Princípio da Exclusividade
Segundo esse princípio, postulado pelo art. 165, § 8°, da
Constituição, a "lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
a abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito, ainda
que por antecipação de receita, nos termos da lei".
1.3.10 Princípio da Especificação
De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem
aparecer no orçamento de maneira discriminada, demonstrando a origem e
aplicação dos recursos. Quanto maior a discriminação, maior será a clareza e a
possibilidade de fiscalização pêlos agentes competentes. O art. 5° da Lei n°
4.320/64 estabelece que a Lei de Orçamento não consignará .dotações globais
destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras.
Cabe ressaltar que essa regra clássica contribui com o trabalho de
fiscalização parlamentar na gestão e aplicação dos recursos orçados, servindo ainda
17
como instrumento útil de transparência e clareza das informações acerca da matéria
orçamentária.
1.3.11 Princípio da Publicidade
Constitui-se numa das bases essenciais dos governos democráticos,
o conteúdo orçamentário deve ser divulgado através dos veículos oficiais de
comunicação para conhecimento público e para eficácia de sua validade, que é
princípio para todos os atos oficiais do governo.
Considerando que o orçamento brasileiro é amparado por lei, para
gerar os seus efeitos legais e promover a eficácia dos seus atos, torna-se
fundamental a sua publicidade, conforme previsto no artigo 37, caput, da
Constituição Federal de 1988.
1.3.12 Princípio da Não-Afetação das Receitas
Segundo esse postulado, nenhuma parcela da receita de impostos
poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados
gastos. Esse dispositivo visa garantir que o gestor possa alocar recursos para
atender as despesas de acordo com as prioridades que cada circunstância requer.
Não obstante, a própria Constituição possibilita algumas exceções, como a
vinculação de recursos para a educação, art. 212, para a prestação de garantias às
operações de crédito por antecipação de receita, para a prestação de garantia ou
contra-garantia à União e para pagamento de débitos para com esta, art. 167, IV e
parágrafo 4º, e para a saúde, conforme Emenda Constitucional o nº 30.
1.3.13 Princípio da Legalidade da Tributação
Este princípio especifica as receitas públicas postula a limitação do
Estado quanto a seu papel de tributar. Desde a Emenda Constitucional nº 18/65, a
Constituição Federal de 1967 a Emenda Constitucional nº 1/69 e a Constituição
Federal de 1988, no capítulo das limitações ao poder de tributar, o referido princípio
aparece em primeiro lugar, entre as vedações impostas aos entes tributantes, onde
especifica que nada podem fazer fora da lei.
18
É interessante relevar que o "princípio da legalidade" não surge
como um direito do Fisco, mas como limitação a sua ação, em outras palavras, a
legalidade, isto é, a produção de lei com todo o perfil da imposição bem definido,
tipificado, sem generalidades ou abrangências convenientes ou coniventes, é uma
garantia do contribuinte contra a voracidade fiscal, que, no Brasil, o tempo,
infelizmente, não consegue atenuar, mas exacerbar.
1.4 ORÇAMENTO PROGRAMA
É aquele que apresenta os propósitos, objetivos e metas para as
quais a administração solicita os fundos necessários, identifica os custos dos
programas propostos para alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que
medem as realizações e os trabalhos realizados dentro de cada programa.
Esse modelo orçamentário se baseia na definição de programas,
projetos e atividades; na conversão dos programas, projetos e atividades em termos
financeiros, por intermédio de um sistema uniforme de classificação de contas; na
criação de medidas de trabalho para permitir a mensuração realística das
estimativas orçamentárias, além da avaliação dos resultados obtidos com a ação
gerencial e o desembolso dos recursos públicos.
O Orçamento-Programa, de acordo com Schubert (1987, p. 15),
surgiu nos Estados Unidos, na década de 50, nas grandes empresas privadas, com
o nome de Planning-Programming Budgeting System - PPBS, onde podemos citar
empresas como Du Pont, General Motors e Ford, em um esforço para planejar os
seus desenvolvimentos empresariais.
Em 1949, a primeira Comissão Hoover1, nos Estados Unidos,
recomendou que se adotasse um orçamento baseado em funções, atividades e
projetos, atribuindo-lhe o nome de Orçamento por Realizações. Em atenção a essa
recomendação, o Governo Federal reformulou o orçamento de 1951 para indicar os
programas e atividades de acordo com cada pedido de crédito, e determinou que
fossem apresentados dados relativos ao volume de trabalho e a outras realizações,
em termos descritivos.
A segunda Comissão Hoover introduziu, através da Lei n. 863, de
1 Comission on Organization of the Executive Branch of the Govemment (que ficou conhecida pelo nome deComissão Hoover. Por causa do seu presidente Herbert Hoover, ex-presidente dos Estados Unidos), Budgetinand Accounting, p. 8, Washington, U.S. Government-Printing Ofïice, 1949.
19
agosto de 1956, uma fórmula mais avançada de Orçamento-Programa, chamada
Planing, Programming and Budgeting System – PPBS2, que também é utilizada pelo
Canadá, de acordo com Lezar (1978, p. 101).
No Brasil, o orçamento moderno também está representado,
também, no Orçamento-Programa, que foi sistematizado originalmente pela
Organização das Nações Unidas - ONU, ensina Giacomoni (1996, p. 143), cuja
concepção básica foi extraída da experiência federal americana obtida com a
implantação do Orçamento de Desempenho (Performance Budget).
Em 7 de março de 1964, foi assinada a Lei n. 4.320/64, que veio
efetivar a adoção legal do orçamento-programa no Brasil. Esta Lei preceitua no seu
art. 2°: “A Lei de orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa
deforma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
governo, obedecido aos princípios de unidade, universalidade e anualidade”.
Embora desde 1965, o Orçamento da União já se apresentasse
classificado por Funções e Sub-funções, o Orçamento-Programa teve seus
princípios claramente delineados e estatuídos quando da assinatura do Decreto lei
nº 200, de 25/02/1967, que disciplina os aspectos orçamentários, referindo-se,
expressamente, ao Orçamento-Programa, conforme-se lê em seu Art. 7°,
a ação governamental obedecerá a planejamento que vise aodesenvolvimento econômico-social do país e a segurança nacional,norteando-se segundo planos e programas, elaborados na forma do TítuloIII, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentosbásicos: plano geral de governo; programas gerais, setoriais e regionais deduração plurianual; orçamento-programa anual; programação financeira dedesembolso”. (BELCHIOR, 1976, p. 13).
Em 1974, através da Portaria n. 9/74, o governo federal estendeu
sua concepção de classificação programática aos demais níveis governamentais.
Além da uniformização da terminologia, a opção pelo esquema classificatório padrão
foi justificada com base na necessidade de informações mais amplas sobre as
programações de governo, inclusive para a implementação do processo integrado
de planejamento e orçamento, conforme ensina Giacomoni (1996, p. 172).
As decisões tomadas pela adoção de Orçamentos por Programas e
Atividades, principalmente nos Estados Unidos, foram tomadas tendo em conta as
seguintes vantagens que foram enumeradas por Martner (p. 3): melhor planejamento
2 O PPBS, no entanto, por motivos políticos, não vingou nos Estados Unidos, a respeito do tema consultar.
20
do trabalho; maior precisão na elaboração dos orçamentos; determinação de
responsabilidades; maior oportunidade para redução dos custos, baseando-se em
decisões políticas; maior compreensão do conteúdo do orçamento por parte do
Executivo, do Legislativo e do público; identificação das funções duplicadas; melhor
controle da execução do programa.
Segundo Martner (p. 4), este tipo de orçamento mostra, em
separado, os gastos com cada um dos projetos do executivo e seus custos, permite,
assim, alcançar a programação setorial dentro do governo com um alto grau de
consistência e integração. Este tipo de orçamento trata de mostrar o custo das
funções, dos programas e dos objetivos.
Uma definição clássica que esclarece bem a concepção do
Orçamento-programa é a de que foi concebido para o Performance Budget
americano, Orçamento de Desempenho, por Classen (1953, p. 34). Um orçamento
de desempenho é aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os
créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir
àqueles objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho
levado a efeito em cada programa.
Para Giacomoni (1996, p. 145), nesta definição estão os elementos
essenciais do Orçamento-programa:
“os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cujaconsecução são utilizados os recursos orçamentários; os programas, isto é,os instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido daconcretização dos objetivos; os custos dos programas medidos através daidentificação dos meios ou insumos (pessoal, material, equipamentos,serviços etc.) necessários para a obtenção dos resultados; e medidas dedesempenho com a finalidade de medir as realizações (produto final) e osesforços despendidos na execução dos programas” (GIACOMONI, 1996. p.145).
De acordo com Lyden e Miller (1982, p. 4), a fim de entender
plenamente a operação de uma organização, necessitamos conhecer seus objetivos
e metas, as atividades que possibilitam alcançar esses objetivos, a combinação de
recursos que são utilizados, as unidades organizacionais responsáveis pela
produção dessas combinações, os resultados produzidos e os impactos que eles
determinam na sociedade. O PPBS se concentra nas metas e nos impactos
determinados pelo processo, o orçamento de desempenho no processamento
-atividades e produtos - e o orçamento por objeto de despesa ou item nos bens e
21
serviços supridos.
Enquanto o manual da ONU assim descreve o inter-relacionamento
dos componentes do Orçamento-programa:
Em primeiro lugar, estabelecem-se programas e atividades significativospara cada função confiada a uma organização ou entidade, a fim de indicarexatamente os objetivos perseguidos pêlos diversos órgãos. Segundo, osistema de contas e de gestão financeira passa a ser correlacionado comessa classificação. Terceiro, em relação a cada programa e suassubdivisões operacionais, estabelecem-se medidas de programas e detrabalho que permitam avaliar o rendimento. (NAÇÕES UNIDAS, 1971. p.28).
1.5 PROCESSO DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO
Para atender o processo orçamentário, tem -se implementado o
controle sistemático, desde o planejamento, elaboração e execução do orçamento,
em concordância com as Normas e Leis constitucionais, mas, o país é ainda um
bom exemplo de muitos problemas referentes ao processo orçamentário.
Não há nenhuma regra que obrigue o Governo a seguir um critério
objetivo na alocação de recursos. Pelo lado político, o país tem um sistema
partidário fragmentado, fazendo com que o executivo tenha sempre de formar uma
coalizão para administrar, que se tem mostrado sempre instável. Há também
exemplos de patologias ligadas ao ciclo eleitoral, uma vez que a magnitude dos
distritos eleitorais é grande e o sistema de representação proporcional na verdade
não é proporcional à população dos estados.
No caso do orçamento público, várias lacunas podem ser apontadas,
pois, não se consegue prever ou não prevê em sua totalidade diminuições de
arrecadação em razão de flutuações no ciclo econômico, atrasos no pagamento de
impostos, atrasos em licitações, concorrências públicas, ações judiciais que
demandam novas despesas por conta do governo.
Essas lacunas dão margem a comportamentos oportunistas de
deputados, ministros e outros autores, tais como superfaturamento de obras, lobby
por maiores dotações orçamentárias, novos impostos, vinculações de receita a
certos gastos.
O orçamento por planejamento e programação que é originado do
Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento - PPBS, pode ser visto como
22
uma evolução do Orçamento por Desempenho e detém-se na sistematização do
processo de elaboração do orçamento. Este tipo de orçamento permite que se
façam previsões e questionamentos sobre custos e benefícios imediatos das ações
propostas. Sua implementação, porém é cara e consome longo tempo para
operacionalização, no entanto bloqueia as ações de oportunista.
O Orçamento por Planejamento e Programação compreende a
tomada de decisões, evidenciando custos e conseqüências das alternativas
encorajando o uso de informações sistematicamente e exige que a identificação e
exame de metas e objetivos em cada área de atuação governamental. Logo,
[...] o Orçamento por Planejamento e Programação procura encorajar aanálise dos objetivos dos programas, de maneira a expandir, mas nãohomogeneizar a perspectiva com que cada administrador público visualizaseus programas, alargando a faixa de alternativas consideradas política e oarcabouço dos programas. (SCHULTZE, 1968, p. 20).
Além disso, o Orçamento por Planejamento e Programação procura
analisar as metas detalhadas de cada programa. Assim,
o Orçamento por Planejamento e Programação procura substituir, ao menosem parte a prática perniciosa do processo orçamentária incremental sob oqual o processo de alocação não envolve uma revisão da estrutura básicados programas, mas consiste primariamente em tomar decisões sobrequanto cada programa existe deve se aumentado ou muito menosfreqüente, quanto deve ser diminuída. (SCHULTZE, 1968, p. 23).
A evolução do Orçamento por Planejamento e Programação
compreende finalmente o estabelecimento de procedimentos analíticos de forma
sistemática quanto a revisão orçamentária, submetendo políticas e a um processo
constante de análise e integrando as decisões resultantes no processo
orçamentário. Em resumo,
as finalidades do Orçamento por Planejamento e Programação são: aespecificação de objetivos, a avaliação dos outputs dos programas e suasrelações com os objetivos, a mensurarão dos custos totais do sistema, arelação com o planejamento plurianual contendo os programas, a avaliaçãodas alternativas do programas e a integração das decisões políticas e dosprogramas com o processo orçamentário. (SCHULTZE, 1968, p. 24).
No entanto, para comparação de alternativas a análise pode ser de
maior utilidade em virtude da relação de custos e benefícios requerida, ao invés da
decisão de se prosseguir ou se desistir de projetos. Logo:
23
quando intangíveis são importantes, a análise de custo/benefício pode fazermais mal do que bem. Se a análise está preocupada com tangíveis, combeneficias mensuráveis a análise desvia a atenção para benefícios que nãopodem ser mensuráveis, é mais útil em certos campos que outros. É maisadaptada às funções de governo mais parecidas com atividades privadas:utilidades públicas, tratamento de lixo, produção de energia e projetos detransportes onde a eficiência é imprescindível. Em recursos humanos éconsiderado apenas um auxilio parcial quanto à tomada de decisão.Avaliação quantitativa é mais apropriada para alternativas intraprogramasdo que interprogramas. O total de dispêndio em cada campo é uma decisãopolítica. (MEREWITZ, 1971, p. 279 e 280).
Portanto, a análise custo/benefício propicia uma crítica ponderável
quando aplicada ao orçamento programa. No entanto saliente-se que a técnica não
possui substituta e neste sentido é utilizada em situações apropriadas onde os
programas são visualizados com clareza quanto a seus limites e onde se pode
identificar com precisão os custos e benefícios associados aos programas.
Em parte tais dificuldades aparecem devido a problemas de
entendimento quanto às técnicas utilizadas pelas ciências econômicas, como
pondera Alice Rivlin (1990, p. 386), “os economistas devem devotar mais séria
atenção no aumento do conhecimento básico de economia do público, da mídia e da
comunidade política, explicitando também o que realmente sabem sob o ponto de
vista de suas convicções ideológicas”.
O processo orçamentário, como qualquer processo legislativo, não
está isento de injunções ilegítimas que subtraiam sua finalidade de satisfação do
interesse público, escopo das leis orçamentárias misto de ato administrativo, sob o
prisma material, e norma legal, pela vertente formal. Longe de terem os
aperfeiçoamentos havidos nos últimos anos, hoje, indubitavelmente, o processo
orçamentário é mais transparente e racional do que os anteriores.
1.6 CICLO ORÇAMENTÁRIO
Os processos de planejamento e orçamento assumiram, a partir de
2000, uma feição especial. A nova concepção de Estado, aliada à abordagem crítica
da experiência acumulada nessa área, e ainda o advento da Lei de
Responsabilidade Fiscal, deram ensejo a uma maneira diferente de pensar o
planejamento e a orçamentação.
A atual Constituição optou por um modelo fortemente centralizado, a
partir da constatação de que havia uma excessiva fragmentação orçamentária,
24
nesse sentido, em se artigo 165, seção denominada “Dos Orçamentos”, introduziu o
que se pode chamar de um processo integrado de alocação de recursos,
compreendendo as atividades de planejamento e orçamento, mediante a definições
de três instrumentos de iniciativa do Poder Executivo, sendo: Plano Plurianual; Lei
de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
1.7 ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO
A elaboração do orçamento público no Brasil, para a União, Estados,
Municípios e Distrito Federal obedece a instrumentos legais previstos na
Constituição Federal e na Lei Federal n. 4.320/64, de 17 de março de 1964, que
estatui normas gerais de direito financeiro para a sua elaboração e controle. Além
disso, fundamenta-se na Lei Complementar nº 101 de 05 de maio de 2.000 – Lei de
Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para
a responsabilidade na gestão fiscal.
REIS (1985, p.25) menciona que o orçamento reveste-se de
características próprias, as quais destacam as que seguem:
a) a materialização dos objetivos e metas determinadas, quantificadosfísica e monetariamente, estabelecidos previamente;
b) indica recursos destinados a execução dos programas de trabalho,definidos e formulados no sentido de solucionar problemas;
c) discrimina as fontes dos recursos financeiros a serem obtidos;d) é o elo de ligação entre o planejamento, programação e finanças,
recebendo destas os recursos necessários á consecução dos objetivosdefinidos;
e) reflete a responsabilidade da organização administrativa, na execução eutilização dos recursos alocados aos vários programas de trabalho.
Observa-se que as características inerentes ao orçamento indicam
todos os elementos que o constituem, tais como os objetivos e metas, além da
identificação dos recursos disponíveis e das fontes necessárias, isto é, de quem eles
deverão advir. Além disso, pressupõem a responsabilidade do orçamento como elo
de ligação entre o planejamento, programação e finanças.
Por sua vez, Ferreira (1987, p. 12-14) apresenta como
características principais de um orçamento as seguintes:
a) é um ato de previsão e de ordem destinado a regular a funçãoadministrativo financeira do poder executivo;
25
b) a aplicação e cumprimento das previsões e autorizações contidos noorçamento não podem ser aplicadas na vida normal do Estado semautorização legislativa;
c) autorização legal para a aplicação do orçamento se refereinvariavelmente a um período determinado;
d) a execução do orçamento pelo poder administrador, dentro do exercícioprevisto, é correlativa ao dever legal de prestar contas.
Logo, a elaboração do orçamento caracteriza-se por obedecer a
princípios ou regras que lhe são pertinentes, cujas aplicações são feitas em função
de mandamentos legais ou de determinações da própria entidade mediante a
formulação de políticas, conforme os interesses da entidade e da população. Para
isso, é fundamental que a Administração Pública possua um sistema orçamentário
devidamente estruturado, para a consecução do ciclo orçamentário.
O orçamento público brasileiro é um processo obrigatório,
estabelecido pela lei federal 4.320/64, regido por normas legais e por instrumentos
orçamentários definidos primeiramente no nível de lei constitucional. No Brasil, o
ciclo orçamentário federal teve alterações após a promulgação da Constituição
Federal de 1988, encontrando fundamento constitucional nos artigos 165 a 169.
Dentre os instrumentos constitucionais criados em 1988, destacam-se o Plano
Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária
Anual - LOA.
[...] A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que representou uma novidadeno processo orçamentário, teria como atribuição: a) definir as metas eprioridades da administração pública federal - ou seja, do Plano Plurianual -incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; b)orientar a elaboração da lei orçamentária anual; c) dispor sobre alteraçõesna legislação tributária; estabelecer a política de aplicação de recursos dasagências financeiras oficiais de fomento (BNDES e Caixa Econômica, porexemplo) e, e) autorizar a criação de cargos e carreiras, concessão devantagens ao funcionalismo e contratação de pessoal. (OLIVEIRA, 1995, p.128).
1.8 PLANO PLURIANUAL – PPA
O Plano Plurianual consiste em planejamento estratégico de médio
prazo, que contém os projetos e as atividades que o governo pretende realizar,
ordenando as suas ações e visando à consecução de objetivos e metas a serem
atingidas nos quatro anos de mandato.
A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma
26
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da Administração Pública para as
despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas
de duração continuada.
1.9 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
Instrumento de conexão entre o plano estratégico das ações
governamentais e o orçamento anual, previsto no artigo 165, inciso II, da
Constituição Federal de 1988.
A Lei das Diretrizes Orçamentárias é um plano de curto prazo capaz
de traduzir as diretrizes e os objetivos do PPA em metas e prioridades para o ano
seguinte, servindo como orientação para elaboração do orçamento anual. No
Legislativo o projeto da LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis com
o Plano Plurianual.
1.10 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA
A Lei Orçamentária Anual concretiza o planejado no PPA,
obedecendo as metas e prioridades estabelecidas pela LDO, transformando-as em
dotações orçamentárias efetivas. O Prazo de encaminhamento ao Legislativo é 31
de agosto. É com base na LOA que as despesas do exercício são executadas.
1.11 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
A fase de execução é uma das etapas do ciclo orçamentário que
pode se transformar em realidade, ou não, ao longo do exercício financeiro.
Ocorrendo todas as etapas nos prazos fixados, a lei orçamentária
começara a ser executada pelos órgãos após a publicação do Quadro de
Detalhamento da Despesa – QDD.
Nesta etapa, a Secretaria do Tesouro Nacional, providencia a
consignação da dotação orçamentária a todos órgãos e ministérios que, a partir
desse momento podem efetivamente executar os seus programas de trabalho,
concretizando assim os diversos atos e fatos administrativos.
27
O processo de programação da execução orçamentária deve ser
realizado detalhadamente e cercado de muita cautela. A importância da
classificação orçamental, servindo como planejamento e controle, expresso em
termos econômicos, no âmbito do quadro financeiro de um plano estratégico fica
evidente e pode ser um instrumento ou ferramenta para promover a integração de
diferentes áreas de uma estrutura, claramente definida para este processo.
1.12 CONTROLE E AVALIAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
A ultima etapa do ciclo orçamentário consiste nas ações que
caracterizam o controle que, segundo a legislação, será interno quando realizado
por agentes do próprio órgão, ou externo quando realizado pelo Poder Legislativo,
auxiliado pelo Tribunal de Contas.
O acompanhamento da execução orçamentária poderá ter mais
eficácia se realizada sobre os atos não concretizados, onde a identificação de
possíveis falhas podem ser corrigidas.
Já avaliação enfatiza os fatos executados, por meio da análise da
realização dos programas de trabalho, das causas que prejudicaram ou
inviabilizaram o cumprimento das metas fixadas, no intuito de corrigir distorções.
28
2 CAPÍTULO II – A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA UNIR
Dentro da definição moderna, as primeiras universidades surgiram
na Europa medieval, durante o renascimento no Século XII, por iniciativa da Igreja.
Numa definição mais abrangente, a Academia, fundada em 387 a.C. pelo filósofo
grego Platão no bosque de Academos próximo a Atena, pode ser entendida como a
primeira universidade. Nela os estudantes aprendiam filosofia, matematica e
ginástica.
De acordo com a atual classificação adotada pelo Ministério da
Educação, Universidade são instituições cujas atividades fim são o ensino, a
pesquisa e a extensão em todas as áreas do conhecimento humano.
Dentro do contexto, a UNIR é uma instituição pluridisciplinar de
formação dos quadros profissionais de nível superior, de pesquisa, de extensão e de
domínio e cultivo do saber humano, tendo como finalidade precípua a promoção do
saber científico puro e aplicado, e, atuando em sistema indissociável de ensino,
pesquisa e extensão.
A UNIR, é a maior universidade do Estado de Rondônia, sendo a
única pública. Os campi são distribuídos estrategicamento por diversas cidades,
atendendo a todo o estado. A reitoria fica na capital, Porto Velho, criada pela Lei de
n.º 7.011 de 08 de Julho de 1982, após a criação do Estado de Rondônia pela Lei
Complementar n.º 47 de 22 de dezembro de 1981.
Tem a Universidade como objetivo promover a produção intelectual
institucionalizada, mediante o estudo sistemática dos temas e problemas mais
relevantes, tanto do ponto de vista científico e cultural, quanto regional e nacional;
formar profissionais que atendam aos interesses da região amazônica; estimular e
proporcionar os meios para criação e a divulgação científica, técnica, cultural e
artística, respeitando a identidade regional e nacional.
A instituição estimula os estudos sobre a realidade brasileira e
amazônica, em busca de soluções para os problemas relacionados com o
desenvolvimento econômico e social da região; e manter intercâmbio com
universidades e instituições educacionais, científicas, técnicas e culturais nacionais
ou internacionais, desde que não afetem sua autonomia, obedecidas as normas
legais superiores.
29
2.1 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
A UNIR está estruturada em seis campi universitários nos municípios
de Porto Velho, Rolim de Moura, Cacoal, Vilhena, Guajará Mirim, Ji-Paraná, e
possue ainda: quatro núcleos; vinte e nove departamentos; trinta e quatro cursos de
graduação; oito cursos de especialização lato sensu institucionais; quatro cursos de
mestrado; um curso de doutorado; trezentos e setenta e cinco professores efetivos;
mais de cinco mil alunos regulares matriculados, em média, a cada período letivo;
mais de três mil e quinhentos alunos oriundos de projetos especiais; duzentos e
noventa técnicos administrativos.
Sua gestão superior é regida por pelo Conselho Universitário, pelo
Conselho Superior Acadêmico e pelo Conselho Administrativo, com atuações em
distintas áreas.
2.2 CONSELHO UNIVERSITÁRIO – CONSUN
O Conselho Universitário – CONSUN, previsto no artigo 7° do
Estatuto da UNIR, é o órgão final deliberativo, consultivo e normativo, responsável
pela política institucional e instância de recurso dos órgãos a ele submetidos, sendo
composto pelo Reitor, seu presidente; pelo Vice-Reitor, seu vive-Presidente; por
todos os membros dos órgãos deliberativos centrais constantes do artigo 7º, inciso I,
alíneas b e c do Estatuto.
De acordo com o regimento, são atribuições do CONSUN deliberar
sobre a política geral da UNIR, o plano diretor, as diretrizes institucionais e as
normas técnicas gerais, podendo aprovar ou modificar o estatuto da UNIR por
maioria de dois terços da totalidade dos seus membros com direito a voto, em
sessão especialmente convocada para este fim.
O CONSUN pode aprovar ou modificar o Regimento Geral da UNIR;
aprovar ou reformar seu próprio Regimento Interno; compor, após consulta à
comunidade universitária, as listas para indicação ao cargo de Reitor e de Vice-
Reitor, conforme disposições legais; transmitir o cargo ao Reitor e ao Vice-Reitor;
apreciar, em grau de recurso, os processos cuja decisão tenha sido proferida pelos
Conselhos Superiores; deliberar sobre outras matérias que lhe sejam atribuídas pelo
Estatuto, Regimento Geral, bem como sobre questões neles omitidas.
30
2.3 CONSELHO SUPERIOR ACADÊMICO – CONSEA
O Conselho Superior Acadêmico – CONSEA é um órgão normativo,
consultivo e deliberativo em matéria de ensino, pesquisa e extensão da UNIR,
composto conforme estabelece o artigo 9º do Estatuto, cabendo-lhe elaborar,
reformular e aprovar seu próprio Regimento Interno; estabelecer as diretrizes gerais
do ensino, da pesquisa e da extensão da UNIR; pronunciar sobre propostas de
criação, modificação, remanejamento, desativação, extinção ou fusão de cursos e
órgãos acadêmicos; aprovar normas complementares às do Regimento Geral que se
inclua no âmbito de sua competência; deliberar sobre processos encaminhados pelo
Reitor, pelo Vice-Reitor, pelos Pró-Reitores e pelos Diretores de Campi e de Núcleos
de acordo com a matéria identificada no Estatuto e Regimento Geral da UNIR;
deliberar sobre convênios ou acordos na sua área de competência; aprovar os
Regimentos dos órgãos acadêmicos, conforme identificados no Estatuto e
Regimento Geral da UNIR; deliberar normas sobre afastamentos de docentes; fixar
as datas de suas sessões ordinárias que serão incluídas no seu calendário anual;
deliberar sobre o Calendário Acadêmico; deliberar sobre questões relativas ao
ensino, pesquisa e extensão, inclusive em grau de recurso; deliberar sobre projetos
especiais no âmbito de sua competência; exercer as demais atribuições pertinentes
à supervisão e à normatização de atividades de ensino, pesquisa e extensão.
São, ainda, competência do CONSEA deliberar sobre a concessão
dos Títulos de Professor “Emérito”, Professor “Honoris Causa” e “Notório Saber” e
Doutor “Honoris Causa”, mediante o voto favorável de, no mínimo dois terços dos
Conselheiros presentes à sessão convocada para esse fim; decidir, em grau de
recurso, sobre os atos ou decisões referentes a assuntos acadêmicos de qualquer
órgão ou autoridade desta universidade, comprovando-se, no processo, haver
esgotado todas as instâncias cabíveis; deliberar, no âmbito de sua competência e
mediante voto favorável de dois terços de seus membros com direito a voto, sobre a
criação, fusão, ou extinção de órgãos de apoio acadêmico, por proposta dos
Conselhos de Campi ou dos Núcleos, desde que não envolvam recursos financeiros;
deliberar, com aprovação de dois terços da totalidade de seus membros com direito
a voto, sobre criação, fusão ou extinção de cursos de graduação e pós-graduação,
após parecer dos respectivos Conselhos de Campi e de Núcleos, conforme o caso;
deliberar sobre convênios de interesse do ensino, da pesquisa e da extensão;
31
deliberar, em conformidade com planos e diretrizes da Instituição, a programação
global de graduação e pós-graduação da Universidade; determinar o número de
vagas para os cursos oferecidos pela UNIR em qualquer nível; deliberar sobre
outras matérias que lhe sejam atribuídas pelo Estatuto, Regimento Geral, bem como
sobre questões neles omitidas. Das decisões do CONSEA só caberão recurso ao
CONSUL.
2.4 CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO – CONSAD
O Conselho de Administração – CONSAD, aprovado pela Resolução
001/CONSUN, de 24 de Fevereiro de 2000, previsto no artigo 10º do Estatuto UNIR
é órgão superior deliberativo e consultivo em matéria de Administração, Finanças,
Orçamento, Legislação e Normas e compõe-se pelo Reitor, seu Presidente; pelo
Vice-Reitor, seu Vice-Presidente; pelos Pró-Reitores da Área Administrativa; pelos
Diretores de Núcleos e Campi.
A formação do conselho conta ainda com dez representantes dos
docentes integrantes da carreira do magistério, com mandato de dois anos, eleitos
por seus pares, permitida a recondução; por três representantes do corpo técnico-
administrativo, com mandato de dois anos, eleitos por seus pares, permitida a
recondução.
Há dois representantes do corpo discente, com mandato de dois
anos, eleitos por seus pares, permitida a recondução; por um representante da
comunidade, com mandato de dois anos, permitida uma recondução; por um
representante do Ministério da Educação.
2.5 REITORIA
A estrutura executiva é composta pela Reitoria, seguida da Vice-
Reitoria, da Procuradoria Jurídica, da Assessoria de Comunicação e Coordenação
de Relações Internacionais, Secretaria de Controle Interno, Secretaria dos
Conselhos Superiores, Comissão Permanente de Processo Seletivo Discente, e a
Comissão Permanente de Licitação.
32
2.6 PRO-REITORIAS
2.6.1 Pró-Reitoria de Administração e Gestão de Pessoas - PRAGEP
A PRAGEP é o órgão da Reitoria para assuntos de administração no
que diz respeito à gestão dos bens materiais e patrimoniais da instituição, além de
planejar, coordenar, orientar e controlar as atividades de gestão de pessoal e
articulação de suas atividades com as de outros órgãos da universidade.
2.6.2 Pró-Reitoria de Planejamento – PROPLAN
A PROPLAN é o órgão estabelecido nos termos do artigo 31 do
Estatuto ao qual são atribuídas as competências de planejar, coordenar, organizar,
dirigir e controlar as atividades de planejamento, orçamento e organização,
obedecendo à fixação de diretrizes da administração superior, de acordo com a
legislação em vigor; bem como promover ações para a melhoria da qualidade da
metodologia utilizada no planejamento global e setorial da UNIR.
Submeter à administração superior as propostas de convênios,
contratos e outros documentos ligados à sua área de competência; acompanhar a
elaboração dos regimentos internos dos órgãos da UNIR, de forma a compatibilizá-
los entre si; elaborar projetos de expansão física da UNIR; coordenar a elaboração
do orçamento da UNIR, acompanhando sua execução; coordenar, no âmbito de sua
competência, a elaboração de projetos destinados à obtenção de financiamento, em
consonância com outros órgãos da UNIR;
Propor estudos sobre estrutura e procedimentos administrativos;
prestar assistência técnica às demais unidades da UNIR nas áreas de planejamento
organizacional, administrativo, institucional e programação orçamentária; avaliar e
dever permanentemente, através de propostas, planos, programas e projetos, o
processo de desenvolvimento da UNIR, oferecendo subsídios à definição de
objetivos, à implantação da política do planejamento institucional e a fixação de
diretrizes básicas.
Desenvolve sistemáticas de acompanhamento, controle e avaliação
dos planos, programas e projetos em execução no âmbito da UNIR; coletar, tratar,
33
analisar e divulgar informações estatísticas de interesse da UNIR; acompanhar e
avaliar a execução do Plano Diretor da UNIR; elaborar o Relatório Anual das
atividades da UNIR a partir dos relatórios dos outros órgãos; executar outras
atividades que lhe forem atribuídas pelo Reitor ou conselhos superiores; elaborar e
encaminhar à Reitoria relatório anual.
2.6.3 Pró-Reitoria de Graduação – PROGRAD
A PROGRAD é o órgão estabelecido nos termos do artigo 29 do
Estatuto ao qual compete desenvolver, em conjunto com as demais unidades, as
políticas norteadoras do apoio e fomento às atividades de graduação, assuntos
comunitários e estudantis; planejar, coordenar, apoiar e executar ações relacionadas
ao ensino de graduação; coordenar e executar, no seu âmbito, ações que visem ao
desenvolvimento social da comunidade universitária;
Elaborar, coordenar e acompanhar projetos especiais na área de
desenvolvimento social da comunidade universitária e ações extensionistas;
coordenar, apoiar e acompanhar ações que visem ao desenvolvimento cultural e
desportivo da comunidade universitária; planejar, executar, coordenar e avaliar a
assistência à saúde, higiene e nutrição; coordenar ações que visem à melhoria da
qualidade do ensino; exercer a representação, em seu âmbito, dentro e fora da
UNIR; elaborar e encaminhar à Reitoria relatório anual; executar outras atividades
que lhe forem atribuídas pelo Reitor ou conselhos superior.
2.6.4 Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa – PROPESQ
A PROPESQ é o órgão estabelecido nos termos do artigo 30 do
Estatuto ao qual compete: desenvolver, em conjunto com as demais unidades, as
políticas norteadoras do apoio e fomento à pós-graduação, pesquisa e extensão;
planejar, coordenar, orientar, decidir e executar as atividades relativas à pós-
graduação, pesquisa e extensão; submeter à administração superior, as propostas
de projetos, convênios e contratos em seu âmbito; exercer a representação, em seu
âmbito, dentro e fora da UNIR;
Fomentar, apoiar e integrar as atividades de pós-graduação,
pesquisa e extensão; coordenar os comitês de suporte e assessoramento no âmbito
34
das ações da pesquisa institucional, avaliações de projetos de pesquisa que
demandem análises das atitudes éticas e da condução de políticas de publicações
institucionais; elaborar e encaminhar à Reitoria relatório anual; executar outras
atividades que lhe forem atribuídas pelo Reitor ou conselhos superiores.
2.6.5 Biblioteca Central
É órgão suplementar de natureza científica, cultural e técnica,
vinculada à Reitoria, estabelecido nos termos do artigo 33 do Estatuto. Foi criada
com a finalidade de fornecer a comunidade universitária suporte ao ensino, pesquisa
e extensão. Compete a Biblioteca Central: Coordenar todos os serviços de
administração, informação, formação e desenvolvimento de coleções, processos
técnicos, organização do material informacional e atendimento aos usuários;
Coordenar Bibliotecas Setoriais.
A Biblioteca Central desenvolve o seu programa em estreita
colaboração com as unidades acadêmicas e os órgãos suplementares, preservando
os bens sob sua guarda e promovendo a disseminação e otimização de suas
coleções, sendo vedado o uso de seu espaço físico para qualquer outro fim alheio a
suas finalidades; Integrar as suas bibliotecas à política educacional e administrativa
da UNIR.
Ademais, a Biblioteca Central atua servindo de apoio aos
programas de ensino, pesquisa e extensão, provê a comunidade universitária e a
sociedade de serviços e produtos de informação a fim de estimular a produção
técnica científica e cultural, integrando-se às redes e aos sistemas de informação
para melhor aproveitamento e racionalização dos recursos disponíveis, participando
dos planos nacionais de Bibliotecas Universitárias e dos demais programas
cooperativos:
São competências da Biblioteca Central a viabilização e a atuação
articulada e coordenada das bibliotecas do Sistema da UNIR, na busca de objetivos
comuns; Manter os princípios de racionalidade administrativa e técnica, com objetivo
de evitar duplicidade de meios para fins idênticos e de garantir a plena utilização de
recursos humanos e materiais.
O Sistema de Bibliotecas da UNIR é composto por uma biblioteca
central, órgão coordenador e cinco setoriais localizadas nos Campi, totalizando seis
35
bibliotecas a serviço da comunidade universitária no apoio a informação e difusão do
conhecimento.
2.6.6 Procuradoria Jurídica – PROJUR
Compete à PROJUR prestar consultoria jurídica à instituição,
emitindo pareceres, atendendo a consultas e prestando informações sobre assuntos
jurídico-legais relacionados com as atividades desenvolvidas pela Universidade,
além de assessorar juridicamente a Reitoria e as unidades de Ensino e de exercer a
representação judicial da UNIR.
2.6.7 Assessoria de Comunicação – ASCOM
A ASCOM é um órgão vinculado à Reitoria que tem a atribuição de
divulgar as atividades da Universidade e procurar melhorar a imagem da Instituição
Universitária promovendo a integração com a Comunidade Acadêmica e a
Sociedade em geral.
2.6.8 Núcleos
A UNIR tem atualmente quatro Núcleos no Campus “José Ribeiro
Filho”: Núcleo de Ciências Sociais – NUCS, Núcleo de Ciência e Tecnologia –
NUCT, Núcleo de Saúde – NUSAU, Núcleo de Educação – NUED.
36
3 CAPÍTULO 3 – O PROCESSO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NA UNIR
Cada organização tem os processos numerosos do negócio que
envolvem seres humanos. Estes processos do negócio definem as tarefas, as
réguas, os povos e as aplicações acoplados em entregar bens, serviços ou
informação aos clientes internos e externos da organização. Os usuários permitem
uma conversão fácil do processo do negócio nos processos eletrônicos que
eliminam os formulários de papel e o procedimento manual.
Um exame recente cita muitos benefícios, incluindo: a redução no
tempo de retorno processual, uma produtividade mais elevada por a pessoa, erros
melhorados nos processos, número redução das etapas nos processos, satisfação
mais elevada do empregado com a claridade processual, menos pessoas para
executar tarefas, coordenação melhorada através de departamentos, automatização
de tarefas administrativas, custo reduzido por transações dentro do processo,
permitindo o acesso de usuários externo aos processos internos, conformidade
melhorada, flexibilidade na agilidade de processes, integração através das
aplicações, risco reduzido de informações (fonte: Grupo De Gartner).
A execução orçamentária constitui-se, objetivamente, da fase de
execução da despesa, devendo-se observar a Lei Orçamentária Anual e consistindo
das etapas de empenho, liquidação e pagamento dos compromissos assumidos.
3.1 PROCEDIMENTOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NA UNIR.
A Lei Orçamentária Anual, que estimou a receita e fixou as despesas
para o exercício de 2006, mostra claramente os dados essenciais ao perfeito
entendimento da matéria, os quadros demonstrativos das despesas, segundo
categorias econômicas, e demonstrativos de despesas por funções, dos órgãos
orçamentários.
Como as especificações dos elementos de despesas podem mostrar
uma visão genérica do direcionamento das receitas públicas auferidas, atendendo
ao princípio da transparência da gestão fiscal, previsto no art. 48 da Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF, que se fala em divulgação de planos, de lei de
diretrizes orçamentárias, de acompanhamento da execução orçamentária, da
prestação de contas e, ao que tudo indica, tratou-se de uma transparência bastante
37
eficaz.
Buscando simplificar as orientações legais, o Pró-Reitor de
Planejamento, usando de suas atribuições regimentais e considerando a
necessidade de informar e orientar os gestores quanto aos procedimentos da
execução orçamentária de 2006 da UNIR, publicou a Instrução Normativa Nº
001/2006-PROPLAN/UNIR, de 18 de janeiro de 2006.
As aquisições de bens e as contratações de obras e serviços
necessários ao cumprimento dos objetivos da UNIR reger-se-ão pelos princípios da
moralidade, probidade, economicidade, eficácia e busca permanente de qualidade.
De acordo com as instruções caberá a UGR solicitante, diretamente interessada na
execução de despesas, sendo ela a de aquisição de bens ou serviços, a adoção de
todas as providências preliminares a sua efetivação, entendendo-se como tais o
fornecimento de todos os elementos técnicos, instruções e demais exigências
necessárias, com vistas a verificação de disponibilidade orçamentária junto à
PROPLAN, cientes de que o preço apresentado é balizador para julgamento das
propostas dos licitantes, recaindo sobre o solicitante a responsabilidade por
eventuais prejuízos ao poder público.
Ocorre que, na prática da execução em quaisquer que sejam as
esferas de gestão, historicamente tem-se revelado falhas no compromisso de
realizar as despesas no prazo estipulado, na maioria das vezes alegando falta de
mão de obra qualificada, tornando o processo lento, não alcançando os objetivos
traçados, impondo uma correlação de forças que atende a grupos de interesse,
causas específicas e pontuais.
Com o objetivo de buscar o compromisso com a implementação de
um orçamento equilibrado e a Lei de Responsabilidade Fiscal, propõem-se algumas
mudanças nos procedimentos da execução do orçamento que melhoria a qualidade
nos procedimentos burocráticos atuais, realizando todo o processo por via
eletrônica, com mais agilidade e transparência.
3.2 PROPOSTA DE MELHORIA NA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA UNIR
Diante da necessidade de melhoria na execução orçamentária da
UNIR, é preciso de um sistema que define, gerencia e executa completamente o
fluxo de trabalho entre os participantes, de acordo com procedimentos pré-definidos
38
da execução das tarefas. Este sistema permite coordenar os participantes e os
recursos necessários nos processos de execução orçamentária. As distribuições das
tarefas entre os participantes são controladas pelo sistema de acordo com uma
seqüência pré-definida. É assegurado que todas as ações e tarefas pertencentes a
um processo sejam executadas. Estas ações e tarefas podem respeitar um
determinado tempo ou regras, gerar rastreabilidade e informações estatísticas sobre
o fluxo de trabalho controlado.
A globalização que transforma a informação recente em
ultrapassada apresenta à sociedade um novo momento em que os profissionais
devem buscar se atualizar para não serem ultrapassados no mercado e ao mesmo
tempo desenvolver procedimento de operacionalização para as informações vitais,
em que as organizações se transformaram. Visto que atualmente não existe mais a
empresa que valoriza seu imobilizado e toda a sua estrutura física e sim a
organização que valoriza a informação de que é constituída toda a sua riqueza, lucro
e potencialidade de desenvolvimento futuro e atual.
As organizações contemporâneas são entidades dinâmicas,
interligadas ao meio em que atuam por uma rede de relações, sejam com clientes,
fornecedores ou outros segmentos da própria organização. O rápido
desenvolvimento de várias tecnologias modernas tem feito com que essas relações
na atualidade, tenham uma abrangência muito ampla, podendo atingir todo o
planeta. Para garantir sua sobrevivência, essas organizações necessitam
essencialmente de tecnologia nas informações.
Devido a burocracia ainda ser muito grande, o objetivo neste
trabalho é apresentar componentes para otimizar as atividades da área de
orçamento e compras na instituição, pois o trabalho é feito por pessoas, onde
demanda perca de tempo, despesas, muitas pessoas para execução do processo.
Desta forma, apresenta-se esta proposta de uma ferramenta para otimização dos
processos orçamentários, identificando atividades que podem ser automatizadas na
instituição de acordo com a sua atuação e seu porte, atentando para medidas de
proteção no acesso às informações.
Outra característica importante é a de poder coordenar usuários e
sistemas, como por exemplo, aprovação automática de uma requisição de
reembolso de despesas de viagem, baseada no valor das despesas. Um valor
menor que R$ 500,00 leva a uma aprovação automática da requisição, e um valor
39
maior determina o encaminhamento do fluxo de informações para um executivo da
área que devera aprovar ou não o reembolsos, isto podendo ser por e-mail.
O sistema pode também auxiliar os tomadores de decisão no
acompanhamento dos processos que estão sendo executados, informando em que
atividade o processo se encontra atualmente e por onde já passou e por onde irá
passar. Se existiu algum atraso, em que momento e os motivos que levaram ao
atraso.
Esta rastreabilidade permite que o sistema gere relatórios periódicos
contendo métricas sobre os processos selecionados, permitindo uma visão
detalhado desempenho de processos que são considerados críticos. Os benefícios
de um sistema gerenciador de trabalho podem ser enquadrados em 3 categorias.
A primeira categoria é a economia direta de custos, que pode ser
rapidamente avaliada e identificada. A segunda categoria apresenta benefícios reais
que são difíceis de avaliar, algumas vezes chamados de economia oculta – hidden
saving. A terceira categoria é composta pelos benefícios onde os valores não podem
ser quantificados - os benefícios intangíveis.
Estes benefícios são avaliados rapidamente e freqüentemente eles
envolvem melhor uso de empregados, ou redução do número dos mesmos. Quanto
tempo é gasto pelos supervisores na organização e deliberação de tarefas? Quanto
tempo é gasto na atribuição de tarefas para cada empregado? E quanto do
processamento é gasto registrando que um material foi recebido ou enviado em
determinada hora?
O tempo de treinamento necessário aos empregados diminui. Um
sistema gerenciador de trabalho pode mover informação através de uma instituição,
sem um empregado ter que entender toda a empresa ou todo o processo de
trabalho, e sim parte dele. Um gerenciador de trabalho vertical, um sistema
gerenciador de tarefas, pode guiar um usuário através de uma série de passos e
programas, reduzindo o número de treinamentos.
Com o controle exercido por um sistema gerenciador de trabalho,
sempre há trabalho para se fazer, diminuindo o tempo ocioso dos empregados. Não
há maneiras de uma tarefa ser engavetada e esquecida por um bom tempo, ou de
ser "acidentalmente" descartada, sem um registro de quem tocou nele por último. Se
ele é acidentalmente enviado para um lugar errado, ele ainda pode ser localizado e
recuperado.
40
Um sistema gerenciador de trabalho assegura que a pessoa certa
executará a tarefa certa. Sem um controle oferecido por este sistema, é comum que
as pessoas recebam uma lista de tarefas, e escolham por conta própria quais são as
tarefas que querem realizar primeiro, podendo deixar as mais importantes por último.
Com o controle oferecido por um sistema gerenciador de trabalho, este problema é
eliminado pois o sistema apresenta os trabalhos um por vez, assegurando que o
primeiro item apresentado é o mais importante. Se este trabalho precisar ser
deferido, isto pode ser registrado, opcionalmente com o motivo. Um sistema
gerenciador de trabalho pode apresentar o trabalho desta maneira. O trabalho mais
importante é feito primeiro. Os casos mais difíceis não podem ser postergados.
Porém, é difícil avaliar e determinar quanto a produtividade oferecida por esse
controle melhora, e quantos problemas são eliminados porque os trabalhos mais
importantes são feitos primeiros. Mas é evidente que os ganhos existem e são reais.
Ao invés dos gestores ficarem ocupando seu tempo com rotinas que
podem ser automatizadas, como fazer relatórios e deliberar tarefas, o sistema
gerencia este trabalho automaticamente, enquanto o gerenciador ocupa seu tempo
em tarefas que não podem ser automatizadas, como dar assessoria à equipe de
trabalho, desenvolver suas habilidades, e dar assessoramento aos casos mais
difíceis.
Há um número de benefícios do sistema gerenciador que são muito
difíceis de serem quantificados. Diferentemente dos benefícios ocultos que são
reais, e com bastante esforço podem ser quantificados, é muito difícil determinar que
um aumento no lucro de uma empresa tenha ocorrido devido a fatores como
melhora no gerenciamento dos serviços, nova estrutura organizacional, satisfação
dos empregados, segurança e privacidade.
41
Nos primeiros sistemas gerenciadores de trabalho, havia medo por
parte dos usuários de que eles pudessem ser oprimidos por um computador agindo
como um chefe, determinando-os o que eles deveriam fazer. A experiência com
estes sistemas mostrou justamente o oposto - os usuários sentiram-se mais
satisfeitos.
Especialistas reconheceram que num ambiente de trabalho ótimo,
deve-se selecionar primeiro a coisa mais importante, fazer a coisa certa, e completá-
la, sentindo um senso de realização, antes de executar o próximo item. Ao mesmo
tempo, pode ser dado aos empregados algum tipo de controle: se eles recebem uma
tarefa extensa em um momento em que eles ainda possam desistir, as tarefas
podem ser poupadas até mais tarde; se eles não entenderem ou não forem
qualificados para realizar a tarefa, ela pode ser passada para um supervisor
repassá-la para outro funcionário. Os empregados têm apreciado este ambiente de
trabalho, considerando o sistema satisfatório.
42
43
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O exercício de 2006 teve como marco uma gestão voltada à
contenção de despesas, para preparação da nova gestão. Ocorreram muitas
mudanças na medida em que cada gestor possui um estilo próprio de gerenciar a
Universidade, ainda mais quando se leva em conta a necessidade de reestruturação
e expansão da universidade.
Consoante os compromissos assumidos pela administração e a
convicção de que a descentralização é fundamental, pois permite compartilhar
competências e responsabilidades, além de tornar mais transparentes os gastos da
instituição, principalmente para a sociedade, realizando esforços para ratear
orçamento e os custos de 2006 para as diversas Unidades Gestoras.
Realizar um rateio justo é uma tarefa complexa porque, entre outros
aspectos, exige o desenvolvimento de indicadores confiáveis que dependem de um
conjunto dados e informações que, necessário reconhecer, não existem. Apesar dos
esforços já desenvolvidos falta ainda um sistema de informações gerenciais capaz
de dar sustentação às decisões.
Gráfico 1: Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI.
Diante da falta dessa ferramenta pode-se observar a gestão de
algumas contas, não sendo possível a realização de obras e serviços essenciais a
manutenção e desenvolvimento da instituição, como podemos ver que no ano de
44
2004, retornou ao cofres da união a quantia de R$ 7.862.558,56, entre despesas
correntes e investimentos.
Não obstante, nos anos seguintes, 2005 e 2006 também não
realizado a proposta orçamentária, de acordo com os dados observados, por falta de
gestão processual, o que leva a crer que um sistema eletrônico bem gerenciado
ajudaria a realização e aplicação dos recursos nos tempos hábeis.
Gráfico 2: Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI.
Gráfico 3: Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI.
O exame superficial da execução orçamentária no período de 2004 a
45
2006, nos termos retro, é suficiente para propiciar uma idéia geral sobre a gestão
orçamentária e a necessidade de melhoria nos processos de compras e de
execução dos serviços da Instituição.
Cada vez mais as organizações buscam soluções em Tecnologia de
Informação para serem competitivas como Sistemas de Gestão Empresarial (ERP),
Business Intelligence, CRM e Portais que proporcionam um relacionamento direto
com os clientes, fornecedores e representantes. O uso de tecnologia para aprimorar
e controlar processos, seqüência de atividades realizadas para atingir um objetivo
em uma organização, também é um diferencial competitivo bastante procurado.
Com os sistemas que permitem a integração entre todas as
atividades que compõem o processo, facilitando e controlando o fluxo de
informações entre elas, e contribuindo para um aprimoramento global de todo o
processo.
Na figura está representado um processo de compras que utiliza um
sistema de eletrônico. Na cor verde esta as tarefas realizadas em um sistema ERP.
A cor roxa representa as tarefas automatizadas pelo sistema de eletrônico, onde é
analisada a solicitação, e encaminhada por e-mail para o gerente de compras
quando a solicitação é maior que um valor determinado, no exemplo cita-se R$
100,00.
O gerente pode ou não realizar a liberação pelo e-mail (interação
humana, cor amarela). Caso o gerente não realizar um retorno em 12 horas o
sistema realiza a comunicação ao superior imediato para a liberação da solicitação
de compras, e assim sucessivamente até a ativação ou não da autorização.
O sistema não substitui as já tradicionais ferramentas de automação
de escritório, como processadores de texto e planilhas eletrônico, nem tão pouco os
sistemas corporativos da empresa, como sistemas de contas a pagar, contabilidade,
folha de pagamento, planejamento e controle de produção, entre outros. Ao invés
disso permitem uma utilização integrada dessas diversas ferramentas para a
execução otimizada de todo o processo.
A otimização dos processos trás à instituição diminuição de custos,
agilidade na execução de suas atividades operacionais e tomada de decisão. Facilita
também o arquivamento e recuperação de informações, permite a habilidade de
rapidamente trilhar as informações submetidas e possibilita saber facilmente os
responsáveis de cada tarefa do processo.
46
Processo de Compras Automatizado
Como proposta de otimização das atividades mostra que uma das
principais características será a transformação de um processo de negócio passivo,
quando depende exclusivamente da interação humana para a sua execução, em
processo ativo. Por exemplo: o interessado solicita a compra de um determinado
material, o processo normal é realizar a solicitação para o departamento de
compras, o funcionário responsável entrar em contato com os fornecedores, receber
as cotações, analisar e comprar com base na melhor condição.
Neste processo enquanto o funcionário não toma a iniciativa de
efetuar o cadastro o sistema não será atualizado, ou mesmo se efetuar o cadastro, o
colaborador tem que dar continuidade no processo de cotação, mas se o
colaborador estiver sobrecarregado ou por não ter alçada de compra, o processo
fica parado. Temos então um problema quando o pedido for urgente.
Com o auxílio do sistema eletrônico, a solicitação de compra pode
ser feita on-line pelo gestor. O sistema encaminharia automaticamente (e-mail) o
pedido de cotação aos fornecedores do produto e enviará uma mensagem
comunicando ao funcionário do departamento de compras sobre o status do
processo pedindo para que as cotações sejam analisadas até uma data
47
estabelecida.
Caso o funcionário não realize a analise da cotação até a data
especificada, o sistema eletrônico emitirá novos avisos de alerta para o funcionário.
O mesmo poderia ser feito para os fornecedores tanto para a entrega da cotação
quanto para a entrega da mercadoria adquirida.
Observa-se que esses procedimentos poderão ser totalmente
automatizados, reduzindo custos diretos e indiretos, podendo alcançar maior
eficiência e eficácia.
No entanto, considerando que os riscos orçamentários são os que
dizem respeito à possibilidade de as receitas e despesas previstas não se
confirmarem, isto é, que durante a execução orçamentária ocorram desvios entre
receitas e despesas orçadas, como exemplo, a frustração de parte da arrecadação,
em decorrência de fatos novos e imprevisíveis à época da programação
orçamentária, principalmente em função de desvios entre os parâmetros estimados
e efetivos.
É importante ressaltar que há uma série de despesas que são
estritamente vinculadas à arrecadação de receitas, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, em seu art. 9º, prevê a reavaliação bimestral das receitas de forma a
compatibilizar a execução orçamentária e financeira com as metas fiscais fixadas na
LDO. A reavaliação bimestral – juntamente com a avaliação do cumprimento das
metas fiscais, efetuada a cada quadrimestre – permite que eventuais desvios, tanto
de receita quanto de despesa, sejam corrigidos ao longo do ano.
Cabe destacar que o detalhamento foi efetuado por programas de
acordo com os tetos estabelecidos. Assim, no caso dos riscos orçamentários, se
vierem a ocorrer durante a execução do orçamento de 2006, poderão ser
compensados com relocação ou redução de despesas.
No entanto, não é a escolha da metodologia mais adequada, mas a
conscientização das pessoas envolvidas na execução, principalmente os do primeiro
escalão, a respeito dos princípios que norteiam as prospectivas, o futuro é múltiplo e
incerto e os cenários descrevem estórias de futuro e não o futuro, por isso a
necessidade de distribuição das tarefas, eletronicamente, para melhoria.
Mudar é preciso. Mesmo que para alcançar alguns objetivos seja
necessária a realização de convênios com outras instituições. Isso pode acontecer
tanto na área de treinamento quanto de especialização da mão de obra para a
48
implantação de gerenciamento eletrônico das atividades fins. O que é certo é que a
UNIR tem o compromisso de oferecer á comunidade, por meio de seus gestores,
adequada gestão pública atendendo aos princípios do planejamento participativo
com decisão compartilhada.
Espera-se que esse processo sirva como mais um passo para
descentralização de todas as ações institucionais possíveis. Consoante a convicção
de que a descentralização é fundamental por permitir compartilhar competências e
responsabilidades, além de tornar mais transparentes os gastos da instituição,
principalmente, para atendimento aos anseios da sociedade, é que se está propondo
mudanças na execução orçamentária da Universidade Federal de Rondônia, a
tônica maior deste trabalho.
Esta contribuição ao processo de gestão orçamentária da UNIR
certamente que é mais uma dentre tantas outras possíveis, razão por que este
trabalho não tem a pretensão de esgotar o assunto, tão oportuno e necessário, mas
trazer à luz discussões acadêmicas sobre planejamento e gestão pública, no âmbito
de uma universidade pública.
49
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