El litoral de Carmelo, Uruguay Una mirada desde el Manejo Costero Integrado

Contribución al Informe GEO Carmelo Gustavo Olveyra

30 de Junio de 2010.

Gustavo Olveyra 0 9 9 6 1 3 3 0 0 golveyra@gmail.com

 

El sistema litoral de Carmelo, Uruguay  

Figura 1: Usos y actividades costeras. Carmelo

*Fotografía: Ippoliti, 2008

El análisis del litoral de Carmelo se organiza aplicando el esquema para el estudio del “Objeto: El Litoral” (Figura 2. Barragán, 2003), que tiene por objetivo la planificación y gestión integradas de áreas litorales (PGIAL). Esta síntesis sistémica se realizó en base a información secundaria y observación directa, mediante el estudio del subsistema jurídico - administrativo, y la construcción de una caracterización de los subsistemas físico – natural y socio – económico.

Figura 2: Esquema para el estudio de la PGIAL

*Fuente: Barragán, 2003.

1. El sistema litoral

El área de estudio forma parte de un complejo territorial que admite múltiples análisis y por lo tanto múltiples delimitaciones, con tres principales escalas de abordaje: continental, regional, y local (Figura 3).

Figura 3: Escalas de abordaje (Perdomo et al., 2009).

*Modificado de NASA, Servicio Geográfico Militar y Google Earth.

La macroescala, o escala continental, estará referida al tramo inferior de la cuenca del Río de la Plata, en la confluencia de los ríos Uruguay, Río de la Plata y Paraná (Figura 4).

Figura 4: Tramo inferior de la cuenca del Río de la Plata, donde confluyen los ríos Uruguay y el Paraná

*Fuente: NASA

En esta escala es pertinente considerar la relación con el área de aporte de dicha cuenca considerada en términos de hinterland, por la significancia que tiene la navegación comercial de alcance internacional en estas grandes vías navegables. En términos de entradas y salidas, los flujos están definidos por la posición

geopolítica de la ciudad contigua de Nueva Palmira, cuyo sistema portuario es el punto terminal de la Hidrovía Paraná – Paraguay (Figura 5).

Figura 5: Hidrovía Paraná Paraguay.

En la meso escala, que puede asimilarse a la escala microrregional, Carmelo y su contexto cercano1 (Figura 6), incluyen las áreas rurales y los centros urbanos próximos para los cuales la ciudad funciona como centro de servicios de actividades del área. El sector analizado incorpora en esos aspectos la relación con las áreas rurales que lo rodean, la ciudad de Nueva Palmira, y centros urbanos más pequeños como Balneario Punta Gorda y Balneario Zagarzazú, Polancos, y Conchillas, entre otros.

Figura 6: Identificación preliminar del “Área núcleo” y “contexto cercano”

*Cartografía base: Mosaico elaborado en base a superposición de cartas de SOHMMA y SGM.

Esta relación se extiende en algunas actividades hasta Paraje Agraciada (Departamento de Soriano), por el norte, y Conchillas – Punta Pereyra, por el Sur. Al oeste, comprende al río Uruguay hasta el límite establecido por el Tratado del Río Uruguay, y a partir del Paralelo Punta Gorda -ya en aguas del Río de la Plata-, por lo regulado en el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, que establece para este sector dos millas de jurisdicción exclusiva, límites máximos de aplicación de iniciativas de manejo nacionales o locales. Hacia el este, en la dimensión terrestre, los límites se pueden fijar en los de la cuenca hidrográfica, o

                                                             

1 El contexto cercano para asuntos de manejo costero integrado está integrado por las áreas acuáticas o terrestres que condicionan las acciones y procesos que toman lugar en el área núcleo, o puedan ser afectadas por éstos.

desde un enfoque funcional, hasta Polancos, o incluso hasta Ombúes de Lavalle, dependiendo una vez más del eje temático analizado

La delimitación preliminar debe considerar además la relación de esta zona con el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). En aspectos como la navegación deportiva y la demanda de espacios para usos productivos, recreativos y turísticos, el área de estudio se posiciona como unidad espacial y funcional integrante del periurbano bonaerense. Esta relación se materializa en la conexión fluvial practicada por el cluster náutico bonaerense entre los puertos deportivos de la margen argentina y los del área (Figura 7), y en la existencia de líneas regulares de transporte fluvial de pasajeros.

Figura 7: Puertos deportivos del AMBA y en el área de estudio.

*Fuente: Prefectura Naval, República Argentina

La escala local comprende un área núcleo fluvial y continental que incluye la ciudad de Carmelo, cuyos límites son difusos y también varían según el tema analizado. En una descripción preliminar que se expresa en la Figura 8, estos límites se pueden situar por el norte, en la desembocadura del Arroyo Víboras en el Río de la Plata, aguas arriba de la ciudad de Carmelo; y por el sur en la localidad de Juan González. Por el este, incluiría las áreas rurales hasta Polancos y la Calera de las Huérfanas; por el oeste, en la ensenada De las Vacas, hasta los límites fijados por el Tratado del Río de la Plata.

Figura 8: Área núcleo de asuntos costeros estudiados en Carmelo. *Fuente: Google Earth

Las principales características del área de estudio se exponen en la Tabla I.

Tabla I: El sistema litoral. Ubicación y características del área de estudio Área de estudio

Área núcleo País Uruguay Departamento Colonia Ciudad Carmelo Región Litoral Suroeste, en la zona de confluencia del río Uruguay y el Río de la Plata Área total 600 km2 Área terrestre 400 km2 66 % Área fluvial 200 km2 33 % Humedales 3 % Cursos de agua interiores más relevantes Arroyo de las Vacas - Arroyo Víboras Población en el área núcleo 19.423 Ciudad de Carmelo 16.866 Total Rural 2.271 Total Urbana 17.152 Población visitante (*) Visitantes de fin de semana y veraneantes.

Arribos a Carmelo de marzo a noviembre (**): entre 1800 y 3000 pasajeros por mes. Arribos de temporada a Carmelo (**): diciembre, 5000; enero, 8000; febrero, 6000 pasajeros. Capacidad hotelera: 750 plazas. Tasa de ocupación aproximada: 50% Viviendas de vacaciones: ¿Una fracción del 15.38 % de viviendas desocupadas? (López Laborde, 2008) 1996-2004 aumento viviendas desocupadas/aumento número de hogares= 216%

Contexto cercano Área total 2.500 km2 Área terrestre 2.000 km2 Área fluvial 500 km2 Población contexto cercano (***) 8.535 Población contexto cercano, ciudad de Nueva Palmira 9.230

Población Total en área núcleo y contexto cercano

37.188

Cuadro modificado de Olsen y Ochoa, 2008, aplicado a Carmelo en su área núcleo y contexto cercano. Fuentes consultadas: INE, MINTURD, IMC.(*) El dimensionamiento de la cantidad de visitantes se realiza mediante datos aproximados sobre cantidad de arribos a la ciudad de Carmelo –principal puerta de entrada al área-, tipo de visitantes, capacidad de alojamiento. (**) De este número, no todos tienen como destino final las ciudades del área. (***) El contexto cercano tiene límites difusos, que precisaremos para cada asunto a considerar. La aproximación a la población en el contexto cercano fue realizada computando la población rural y urbana de las secciones censales 06, 07, 08, 09 y 11 del Departamento de Colonia, y la sección censal 4 del Departamento de Soriano, según datos del Censo 2004 (INE).

El área núcleo, en la componente terrestre, se encuentra bajo la jurisdicción de la Intendencia Municipal de Colonia y del Municipio de Carmelo –de reciente creación por Ley 18653 de 15 de marzo de 2010-, siendo hasta 2010 la Junta Local Autónoma de Carmelo el nivel local de gobierno. En la componente acuática la jurisdicción es nacional y bilateral. En el ámbito nacional, son varias las instituciones que tienen competencias para atender los temas de la zona costera, siendo las más visibles la Prefectura Nacional Naval, la Dirección Nacional de Hidrografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, y la Administración Nacional de Puertos. A su vez, el ámbito bilateral involucra las comisiones binacionales administradoras del Río Uruguay, y del Río de la Plata y su Frente Marítimo (CARU y CARP, respectivamente).

Figura 9: Arroyo De Las Vacas y puente giratorio, en la Ciudad de Carmelo. Fotografía: Gustavo Olveyra y Ana Perdomo, 2009.

2. Subsistema Físico - Natural

Ubicación

El área de estudio se encuentra en la desembocadura del río Uruguay en el Río de la Plata, frente al delta del Río Paraná. Forma parte de la Cuenca del Plata, que drena 3:200.000 Km2, siendo la quinta cuenca del mundo, y la segunda de América del Sur (PNUMA et al., 2009). La descarga de los tributarios principales del Río de la Plata genera fenómenos hidrológicos singulares, y modela el fondo y la costa. En esta área las características fluviales están acompañadas de características propias del medio marino: variaciones de salinidad, mareas y oleaje (Soriano, 1995).

Geología y geomorfología

La costa uruguaya es alta, y está compuesta por formaciones sedimentarias de épocas en que el nivel del mar fue varios metros más alto que en la actualidad, depositados sobre formaciones antiguas, que testimonian la evolución del Río de la Plata. En sus distintos sectores, presenta arcos de playa apoyados en puntas rocosas que afloran del basamento cristalino, campos de dunas y barrancas sedimentarias. Como producto de esta evolución y el modelado de las forzantes, sobre la costa uruguaya se dan las mayores profundidades, siendo especialmente apta para la navegación de gran calado (Perdomo et al., 2009).

Principales forzantes e impactos

Entre las principales forzantes a considerar están la descarga de los tributarios principales que contribuyen con el 97% del caudal total promedio del Río de la Plata2 -24000 m3/s- (22% por el río Uruguay, 78% por el Río Paraná), los eventos severos de tormenta y la marea eólica correspondiente, y la deriva litoral promedio, en dirección río arriba. Los principales impactos de estas forzantes en relación a asuntos costeros están relacionados con la erosión de playas y el retroceso de barrancas (Perdomo et al., 2008).

Ecosistemas

El ambiente acuático es un ambiente dulceacuícola. El área presenta condiciones aptas para algunas etapas del ciclo vital de especies acuáticas importantes desde el punto de vista ecosistémico o económico. Entre las especies con valor comercial, la más abundante es el sábalo; estudios han detectado gran abundancia de esta especie en los veriles de los canales de navegación. También se registra la presencia en bañados y cuerpos de agua interiores de cynolebias, encontrándose en el bañado del arroyo de Las Víboras el único hábitat conocido de cynolebias cinereus (Perdomo et al., 2008).

El monte costero está compuesto por vegetación nativa. En esta área hay abundancia de algarrobos, y también contaminación biológica por especies exóticas, producto de la intensa forestación desarrollada en el pasado en las islas aguas arriba, con criterios hoy superados. Hacia el interior del territorio, al monte costero lo suceden formaciones de parque, y praderas silvestres. Estos ambientes naturales nativos se mezclan con forestaciones y praderas realizadas por el hombre con fines productivos, para fijación de arenales, o para embellecimiento, conformando un paisaje en forma de parches que constituyen corredores biológicos (Perdomo et al., 2008).

                                                             

2 Este caudal medio puede tener importantes variaciones: En años en que se registraron eventos extremos del fenómeno El Niño, alcanzó valores superiores a 60.000 m3/s (PNUMA et al., 2009) 

La fauna utiliza estos corredores biológicos. Es especialmente importante la abundancia de especies de aves3 (Perdomo et al., 2008; Darwin, 1832, en Blasina, 2009).

Amenazas en el ámbito terrestre y acuático

El aumento de áreas dedicadas a la urbanización, a grandes infraestructuras, o al cultivo intensivo de granos podría significar amenazas para los hábitats de especies nativas, por la sustitución de ambientes, o por la contaminación por efluentes y por productos agrícolas. En el medio terrestre, el manejo de estos asuntos debería estar enfocado al control de fuentes puntuales y difusas, a la producción más limpia, y a la gestión por cuencas hidrográficas. En el medio acuático los problemas a controlar refieren a la contaminación de origen urbano, al control de la gestión industrial, portuaria y naviera, y están vinculados a contingencias, al vertido accidental o irregular, al manejo de aguas de lastre y de sentina, y a la introducción de especies invasoras (Perdomo et al., 2008).

                                                             

3 “En este verde y ondulado país las aves son muy abundantes. Es imposible no quedar maravillado con la gran belleza y la gran cantidad que hay. La mayoría es de color amarillo, que es el color predominante de las flores” (Darwin, 1832. En Blasina, 2009)

 

3. Subsistema Socio – Económico

Aspectos sociales

La dinámica poblacional de Carmelo refleja algunos problemas de crecimiento. Como en todo el país, la población se concentra en ciudades. Sin embargo, el Departamento de Colonia presenta características propias: no se concentra en un solo centro poblado, sino que se distribuye en varios centros de tamaños comparables, cubriendo integralmente el territorio (Martínez, 2008). Carmelo decreció en los últimos años, mientras la vecina ciudad de Nueva Palmira ha crecido en base a migraciones internas. Hay problemas de pobreza, y asentamientos irregulares. También hay ciertas fortalezas en lo referente a educación y salud. Las debilidades refieren a la emigración y la capacitación para las actividades productivas (Perdomo y Olveyra, 2009).

Elementos del medio cultural y simbólico

Figura 10: Carmelo, las actividades costeras y los artistas locales.

*Obra de Rogelio Ferrari, gentileza de Ignacio Ferrari

El medio cultural y simbólico de Carmelo sigue las características generales del departamento de Colonia: Es un mosaico de culturas de inmigrantes. La gravitación cultural de Buenos Aires está presente en los medios de comunicación masivos; sin embargo, Carmelo tiene identidad local, lo que nos lleva a caracterizarlo como un medio con acento local e inserción global, con manifestaciones culturales propias que constituyen el patrimonio cultural intangible, e incluyen eventos y costumbres tradicionales. El territorio presenta hitos del patrimonio tangible construido de distintas épocas, e interesantes unidades de paisajes culturales singulares, que en un relevamiento primario se ubican en la costa, o a corta distancia de ésta. A su vez, la conformación geológica del área guarda patrimonio arqueológico y paleontológico.

Figura 11: Distribución de hitos patrimoniales y puntos notables en la zona de Carmelo.

*Gustavo Olveyra, 2009-2010 Georreferenciación sobre Google Earth

Principales actividades económicas

En el medio rural, las principales actividades económicas son la ganadería, la lechería, y el cultivo de granos. Algunas de éstas generan actividades de acondicionamiento o de procesamiento de la producción, destacándose la industria láctea y los complejos logísticos agrícolas que acondicionan granos para la exportación (Perdomo y Olveyra, 2009). Las actividades en el medio urbano son variadas, de transformación y de servicios. Los puertos deportivos y los servicios asociados son otra actividad importante con proyecciones transfronterizas. El Turismo ocupa a un 16% de la población, y tiene un gran potencial de desarrollo. Algunas actividades económicas son tradicionales y emblemáticas, lo cual podría dar lugar a enfoques de desarrollo local basados en la puesta en valor del patrimonio cultural y los paisajes del trabajo. Destacamos nuevamente que en la vecina ciudad de Nueva Palmira la actividad portuaria comercial tiene importancia continental.

Perspectivas de desarrollo local, proyectos territoriales y manejo costero integrado

Existen potencialidades para desarrollar propuestas de turismo cultural articuladas con las demás actividades económicas del área, con base en la recuperación y activación de valores paisajísticos, culturales y patrimoniales. Iniciativas de este tipo podrían redundar en beneficios económicos y fortalecimiento de la identidad local, y exigirían capacitación para el desarrollo del turismo.

La planificación de los usos y actividades en la costa y en el territorio, debe enfocar la preservación de los recursos costeros, y recoger el apoyo de la comunidad: Turismo sostenible, gestión ambiental portuaria; estrategias de producción más limpia para la sostenibilidad; infraestructura circulatoria adecuada.

Mediante la red de usos y usuarios los recursos costeros y marinos quedan incluidos en un espacio social compartido donde se establecen relaciones complejas y desiguales entre una amplia gama de actores sociales. Por eso, al momento de evaluar un área costera, además de conocer los distintos ambientes y sus recursos, debemos conocer la comunidad, el uso que hace de los ambientes y recursos, y los impactos que genera. Es necesario entender la estructura de la comunidad, así como las preocupaciones de los diferentes grupos e individuos que la conforman. De esta manera, se puede elaborar un mapa de relaciones socio-ambientales, que además de completar el diagnóstico, permite elegir la estrategia más adecuada para conseguir una participación efectiva de la misma (Ávila et al. 2003). Para lograr este objetivo se realizó una aproximación de los principales actores de la zona costera en estudio, agrupándolos, de acuerdo a su rol social en tres categorías: actores de gobierno, actores del mercado y actores sociales (Tabla II: Tipos de actores).

Los actores de gobierno son aquellas instituciones gubernamentales que tienen injerencia en las decisiones sobre la zona costera, sus competencias están vinculadas con la administración de los recursos, del territorio o del ambiente. Los actores del mercado se agruparon como aquellas instituciones que mantienen con los bienes, servicios o recursos una relación de finalidad comercial. Los actores sociales son los representantes de la sociedad civil, pueden estar o no organizados y tienen influencia en los proceso de manejo en la zona costera.

Tabla II: Tipos de actores ACTORES DEL GOBIERNO ACTORES DEL

MERCADO ACTORES SOCIALES

Prefectura Nacional Naval (PNN) Carmelo Industrias navales y servicios a la navegación Prensa de Carmelo

Dirección Nacional de Hidrografía (DNH) Hoteles de proyección internacional: Hotel Four Seasons Carmelo, Hotel ONGs ambientales

ACTORES DEL GOBIERNO ACTORES DEL MERCADO

ACTORES SOCIALES

Casino Carmelo, Granja Finca Narbona. Hoteles de mediano y pequeño porte, integrados al tejido urbano.

Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA-MVOTMA)

Sector Turismo: Gastronomía y servicios

Pescadores

Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT-MVOTMA)

Productores agrícolas y ganaderos. Organizaciones religiosas

Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (DINARA-MGAP)

Industrias del área: logísticas de servicio al agro, láctea, vitivinícola, Matadero.

Club de Leones de Carmelo

Sistema Nacional de Emergencia Prensa (y su incidencia en asuntos del mercado)

UTU Carmelo

Intendencia de Colonia (IC) Sector Construcción Liceo Nº1 y Liceo Nº 2 de Carmelo.

Junta Departamental de Colonia Cooperativas, sociedades de fomento y gremiales del agro

Junta Local Autónoma de Carmelo

Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU)

Comisión Administradora del Río de la Plata (CARP)

Cooperación Internacional

*Adaptado de Perdomo et al. 2008

Se elaboró una tabla con la finalidad de identificar a los actores involucrados de acuerdo a sus distintos roles en los procesos de participación de los asuntos de manejo, estableciéndose un “mapeo” de actores clave (Tabla III).

Tabla III: Roles de los actores clave en el Área de Estudio CRITERIO ACTORES

¿Quiénes planifican, toman decisiones y fiscalizan? IC, MVOTMA, PNN, Junta Local, DNH, CARP, CARU

¿Quiénes se benefician o perjudican?

Astilleros y varadero, productores rurales, industriales, hoteles y sector Turismo, sector Construcción, agentes inmobiliarios, organizaciones filantrópicas y religiosas, pescadores, turistas, sociedad.

¿Quiénes producen la riqueza del departamento? Empresas navieras y de logística, hoteleros, sector Turismo, productores rurales, industrias, agentes inmobiliarios, sector Construcción.

¿Quiénes manejan información y conocimiento? UdelaR, DINAMA, DINOT. IMC, UTU. Educación Secundaria, gremiales rurales, prensa local

¿Quiénes protegen los derechos humanos y/o administran justicia o contribuyen con ella?

Poder Judicial, Ministerio Público

¿Quiénes cooperan? Programa EcoPlata, Maestría MCISur, FREPLATA, organismos internacionales

*Adaptado de Perdomo et al. 2008

Este análisis de roles debe complementarse con una visión y comprensión dinámicas y permanentes de los tipos de participación logrados para cada iniciativa de manejo, de acuerdo al desarrollo de las redes y los procesos sociales en el área. Los tipos de participación dependen de múltiples factores, y tienen características que se resumen en la Tabla IV.

Tabla IV: Tipos de participación Tipo de Participación Características

Participación pasiva Representantes no electos y sin poder. Reciben información de los cambios sin poder de decisión. Contribuyen eventualmente con recursos (materiales, o con trabajo) sin nuevo aprendizaje.

Participación funcional Agencias externas exigen participación para reducir costos, o con otros objetivos. Pueden eventualmente participar en pequeñas decisiones, una vez que las principales fueran definidas.

Participación interactiva

Participación conjunta en análisis y desarrollo de proyectos. Fortalecimiento de instituciones locales. Metodologías interdisciplinarias multi-propósito. En la medida en que los grupos tienen control sobre las decisiones locales, y determinan cómo serán usados los recursos, tienen interés en el mantenimiento de las estructuras y las prácticas

Movilización propia (“self-mobilization empowerment”)

Participación para cambiar sistemas con independencia de las instituciones externas. Establecen contactos con instituci0nes externas para asesorías técnicas y de recursos. No obstante, conservan el control sobre cómo usar dichos recursos. La auto-movilización se puede expandir si los gobiernos y las ONG ofrecen soporte que lo permita. Esas movilizaciones auto-iniciadas pueden o no cuestionar la distribución de la riqueza y del poder.

*Fuente: Pretty, 1995. En Foladori, 2003.

El tipo de participación en la sociedad carmelitana es bajo, y no se visualizan organizaciones sociales de amplia convocatoria y continuidad en temas ambientales. La participación ciudadana, con algunos acentos locales distintivos, presenta características similares a las que se describe para el departamento de Colonia: “Las redes son escasas o débiles y, en el mejor de los casos, responden a iniciativas incipientes o a convocatorias circunstanciales del gobierno local o nacional. Si bien existen actividades de cooperación, éstas no responden a estrategias sustentables en el tiempo” (PNUMA, 2009. GEO Ciudad Colonia del Sacramento). Los liceos y las escuelas realizan educación ambiental, y tienen potencialidades para participar en iniciativas más ambiciosas. La Junta Local Autónoma ha participado y avalado algunas instancias de trabajo en temas costeros y ambientales, invitando e involucrando actores clave4; deberá analizarse el impacto que provocarán en estas dinámicas los nuevos liderazgos políticos locales emergentes de las elecciones municipales y departamentales, así como los nuevos roles resultantes de la Ley de Descentralización.

Como síntesis final de este análisis de actores con intereses o motivaciones sobre el área litoral de Carmelo, se elabora el diagrama “Universo participativo”, que se presenta en la Figura 12. Los tamaños de los distintos “planetas” y sus satélites indican el “peso específico” detectado en los asuntos abordados. Las órbitas indican intensidad de los vínculos mediante líneas continuas, punteadas y diferentes grosores. Finalmente, se grafica órbitas que salen fuera del sistema, lo cual indica que se trata de un sistema abierto, donde actores externos tienen roles puntuales (cooperación internacional o universidades extranjeras que interactúan con actores nacionales).

                                                             

4 La Junta Local de Carmelo ha apoyado eventos como el realizado por MCISur UDELAR con Ecoplata y ACAP (Canadá) en el Liceo Nº1 “Dr. David Bonjour” el 28 de abril de 2008. Información disponible en http://sites.google.com/site/casocolonia/casocolonia, o el Taller de Infraestructuras Costeras de Ecoplata, realizado en la Junta para elaborar un diagnóstico sobre los factores que afectan o ponen en riesgo la sustentabilidad de la Playa Seré y plantear líneas de acción para mejorar las condiciones de la misma. Información disponible en http://www.ecoplata.org/boletin/noviembre‐diciembre‐2009‐1299/?noticia=1.  

Figura 12: Universo participativo en Carmelo. Departamento de Colonia, Uruguay. *Adaptado de Barragán, 2005.

4. Subsistema Jurídico – Administrativo

Existen dimensiones complejas en lo jurídico. Los instrumentos aplicables a nuestro trabajo pueden ser de escala Regional, Binacional, Nacional, Departamental y Local.

Las instituciones que tienen competencias sobre la costa son de jurisdicción bilateral, nacional, departamental y local. En el medio acuático, predominan las instituciones binacionales y nacionales. En el medio terrestre, aparecen las instituciones del ámbito departamental y local.

El análisis de competencias realizado arroja instituciones que cubren los distintos temas en forma transversal, en mayor o menor grado. En particular, DINAMA, CARU, CARP, y la Intendencia de Colonia entienden en mayor cantidad de temas. Desde este punto de vista, alguna de éstas podría cumplir el rol de institución líder de un programa de manejo costero integrado.

Marco Normativo

Nuestra área de estudio es una zona costera fluvial, en ella se ubican dos ciudades con costas sobre dos ríos distintos, que son además los ríos más importantes de nuestro país, ambos limítrofes con Argentina: El río Uruguay y el Río de la Plata. Cada uno de estos ríos tiene a escala regional y binacional regímenes jurídicos particulares y diferentes.

En el ámbito internacional el marco normativo se integra por normas convencionales escritas y por normas de otro carácter, como ser la Costumbre, Principios Generales de Derecho, Actos Unilaterales con efectos obligatorios, entre otras fuentes.

La posición geográfica confiere al área una gravitación estratégica de escala continental, que se traduce en el rol de Nueva Palmira dentro del sistema portuario del cono sur, y el consecuente crecimiento en población, producción, infraestructura y servicios.

A continuación realizaremos la descripción de algunas normas aplicables a la zona en sus diferentes escalas geográficas.

Macroescala

La macroescala o escala regional, comprende a Paraguay, Bolivia, Argentina y Brasil. Los instrumentos jurídicos convencionales seleccionados aplicables al área se organizan en la Tabla V.

Tabla V: Principales herramientas jurídicas regionales aplicables al área de estudio.

NORMA CONTENIDO

MA

RC

O R

EG

ION

AL

Tratado de la Cuenca del Plata (1969)

03/12/69. Ley Nº13.801. Título: se aprueba el Tratado de la Cuenca del Plata (Brasilia, 23/04/69). Por decreto N° 238/993 de 26/05/93 se instrumentan las referencias al perfeccionamiento de las interconexiones f fluviales de la cuenca , disponiendo que a través de la Representación Permanente de la República, a efectuar ante la Secretaría General de la ALADI la notificación a que hace referencia el artículo 30 del Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay - Paraná (Puerto de Cáceres - Puerto de Nueva Palmira) expresando en ella que no es necesario, en lo que a la República respecta, ningún trámite interno para habilitar su entrada en vigor. Por Decreto N° 281/000, que dispone en el mismo marco legal la publicación de varios reglamentos sobre navegación y operaciones dictados por el Comité Intergubernamental del Acuerdo de Transporte fluvial de la Hidrovía Paraguay – Paraná (Puerto de Cáceres - Puerto de Nueva Palmira) y sus protocolos Adicionales

Tratado de Hidrovía Paraná – Paraguay (1992).

29/09/00. Decreto Nº 281/000. Título: Se dispone la publicación en el Diario Oficial de una serie de reglamentos dictados por el Comité Intergubernamental de la Hidrovía relativos a la navegación y operaciones del Acuerdo de Transporte Fluvial de la Hidrovía Paraguay – Paraná (Puerto Cáceres – Puerto de Nueva Palmira) y sus Protocolos Adicionales, que fueron aprobados en la V Reunión Extraordinaria de Cancilleres de los Países de la Cuenca del Plata, celebrada en Montevideo el 14 /12/97.

Tratado de Asunción

22/07/91. Ley Nº16.196. Título: se aprueba el Tratado de Constitución de un Mercado Común entre las Repúblicas de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Modificado: por Ley Nº16.712 de fecha 15/09/95, se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional (Protocolo de Ouro Preto y su Anexo).

*Fuente: Perdomo et al. 2008

Asuntos bilaterales

La macroescala comprende la relación internacional bilateral entre Argentina y Uruguay. Destacamos los Tratados más importantes: el Tratado del Río Uruguay y el Estatuto del Río Uruguay, y el Tratado del Río de la Plata y su Frente marítimo. Estas normas aparecen graficadas en la Tabla VI.

Tabla VI: Principales herramientas jurídicas bilaterales aplicables al área de estudio

NORMA CONTENIDO Tratado del Río Uruguay (1965)

30/12/62. Ley Nº 13.462. Título: se aprueba el Tratado de Límites Argentina – Uruguay en el río Uruguay.

Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo (1973).

25/01/74. Decreto - Ley Nº 14.145. Título: Se aprueba el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo suscrito entre la República Oriental del Uruguay y la República Argentina (1973).

MA

RC

O B

ILA

TE

RA

L

Estatuto del Río Uruguay (1976)

11/05/76. Decreto - Ley Nº 14.521. Título: se aprueba el Tratado suscrito por nuestro Gobierno con la República Argentina relativo al Estatuto del Río Uruguay (1975).

*Fuente: Perdomo et al. 2008

Asuntos nacionales

En la Tabla VII se presenta un relevamiento de las principales herramientas jurídicas nacionales aplicables al área de estudio.

Tabla VII: Principales herramientas jurídicas nacionales aplicables al Caso de

NORMA 28/11/00. Ley Nº17.283. Título: Se aprueba la Ley General de Protección del Ambiente. Art. 50, Protección de las zonas costeras, Art.51. Impactos territoriales negativos en zonas costeras. Art. 79 Sistema Nacional de Información Territorial. Ley Nº 10.723 y sus modificaciones en la ley de OT (Nº 18.308) Título: Centros Poblados 15/12/78. Decreto-Ley Nº 14.859 Título: Código de Aguas 17/12/87. Ley 15.921. Título: Zonas Francas Decreto 253/79 y modificaciones al 91. Título: Normas para prevenir la contaminación 30/6/08. Ley Nº 18.308 Título: Ley de Ordenamiento territorial y desarrollo sustentable.

MA

RC

O N

AC

ION

AL

22/12/94. Ley 16.688.

Título: Aguas jurisdiccionales: Régimen de prevención y vigilancia ante posible contaminación. 19/1/94 Ley 16.466 Título: Ley de Impacto Ambiental 21/6/99 Ley Nº 17.121 Título: Competencia de la Armada Nacional a través de la Prefectura Nacional Naval 21/9/94 Dec. 349/05 Título: Reglamento Ley de Impacto Ambiental 2/5/50 Ley Nº 11.422 Título: Junta Local de Carmelo se declara autónoma Ley 9.515 Título: Ley orgánica Municipal 8/4/92 Ley No. 16.246 Título: Ley de Puertos 21/10/71 Ley Nº 1.040 Título: Creación de la Comisión Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación. 9/4/75 Ley Nº 14.343 y Dec. 692/86 Título: Se establecen disposiciones referentes a embarcaciones nacionales o extranjeras, hundidas semihundidas o varadas.

*Fuente: Perdomo et al. 2008

En lo nacional, los instrumentos se articulan en un sistema jerárquico piramidal, donde la Constitución de la República está en el nivel superior, y la estructura se completa con Leyes y Decretos-Ley (los sancionados durante el período de dictadura), Actos Legislativos, y Actos Administrativos y Reglamentos con validez en todo el territorio.

Mesoescala y microescala

En lo Departamental, rigen instrumentos como ordenanzas y decretos departamentales -con fuerza de ley en su territorio-. La nueva Ley Nº 18308 del 30/06/08 Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible prevé instrumentos interdepartamentales, que serían de utilidad si se considera puntos estratégicos para la cadena agrícola, o las potencialidades que presenta la costa del río Uruguay aún en localidades vecinas del Departamento de Soriano, lo que ha motivado proyectos portuarios de alcance regional.

Se está desarrollando en la actualidad instrumentos de ordenamiento territorial departamentales, y existen instrumentos vigentes como el Decreto de Ordenamiento Territorial del Departamento de Colonia, aprobado por la Junta Departamental de Colonia el 19 de diciembre de 1997, con modificaciones y agregados realizados en 1999, 2001 y 2004.

El análisis completo de los instrumentos locales y departamentales deberá realizarse en conjunto con los actores locales y departamentales, para cada iniciativa específica, y no se aborda en este trabajo. Sin embargo, en el análisis del Marco Institucional, consideramos algunos elementos que aportan a la comprensión de las competencias en el área.

Marco Institucional

En la Figura 13 se presenta las instituciones identificadas con competencia sobre los asuntos ambientales y costeros en el área de Carmelo, que se analizan a continuación.

Figura 13: Instituciones con competencia ambiental y costera en el área

*Modificado de Perdomo et al., 2008.

Competencias

Mediante el estudio de la estructura de la Administración Pública se puede determinar qué institución es la responsable de hacer determinadas cosas frente a los asuntos analizados. Este análisis normalmente arroja superposición de competencias entre las diferentes instituciones gubernamentales. Dado el grado de centralización de nuestro país, el mayor protagonismo lo tienen las instituciones del ámbito nacional. Las competencias para el área de estudio se presentan en la Tabla VIII, y su análisis en detalle se presenta en el estudio específico del marco jurídico institucional (Anexo I).

Tabla VIII: Matriz de competencias supranacionales y gubernamentales (estatal y municipal)

MVOTMA MTOP MRE

Inte

nden

cia

de C

olon

ia

DIN

OT

DIN

AM

A

MD

N /

PNN

-

MG

AP

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INA

RA

DN

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AN

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C /

C

.

MIE

M /

DIN

AM

IGE

CA

RU

CA

RP

Navegación

Conservación

Patrimonio y

turismo

Actividades

productivas

*Fuente: Perdomo et al. 2008

5. Problemas del espacio y los recursos Para identificar los asuntos de manejo se consideraron los aspectos legales y administrativos, los principales desarrollos que se encuentran en la línea de costa -algunos de los cuales forman parte de los cambios socioeconómicos que se vienen dando en la región-, y la percepción de la población recabada en referencia a alguno de estos cambios.

La siguiente es una lista de problemas identificados en el área de estudio, sin priorizar, elaborada mediante el análisis interdisciplinario (Perdomo et al., 2008).

1. Aumento de riesgo de accidentes marítimos 2. Aumento de la prostitución 3. Riesgo de contaminación acuática por efluentes de barcos 4. Introducción de especies exóticas por aguas de lastre 5. Riesgo de contaminación acuática por efluentes urbanos o industriales 6. Explotación de áridos 7. Pérdida de superficie de playa por erosión 8. Insuficiente infraestructura para recibir el turismo 9. Pérdida de patrimonio cultural e histórico por mal conservación de las infraestructuras 10. Sobreexplotación y pérdida de calidad de suelo 11. Infraestructura vial inadecuada 12. Residuos sólidos 13. Extranjerización de la tierra 14. Usos privados de áreas de playa 15. Ocupación de áreas por nuevos usos destruyendo monte nativo 16. Presión del turismo sobre las infraestructuras costeras 17. Ausencia de planes de ordenamiento territorial

Se complementó este análisis introduciendo herramientas de diagnóstico recomendadas para la elaboración de Agenda 21: Listas de elementos de medio ambiente, de recursos, de medios geográficos, de actividades humanas, de problemas; percepción que tiene la población sobre sus propios problemas y retos (Pérez Cayeiro, 2007).

Usos, ocupaciones y presiones sobre los recursos del área

Se realizó el análisis integrado de los recursos, elementos de medio ambiente, medios geográficos, actividades y usos humanos, por medio de la matriz presentada en la Tabla IX.

Tabla IX: Usos, ocupaciones y presiones sobre los recursos identificados

RECURSOS USOS OCUPACIONES PRESIONES

PLA

YA

Turismo Recreativo. Urbanización balnearia con la playa como principal atracción.

Carmelo y Nueva Palmira Balneario Zagarzazú Balneario Brisas del Río Balneario Punta Gorda

El uso de la playa ejerce presión durante la temporada por el tránsito de personas sobre la playa, la alteración de hábitats de especies, y el aumento de residuos sólidos y efluentes líquidos a gestionar. Las urbanizaciones costeras ejercen la mayor presión sobre el recurso playa, por la ocupación del litoral mediante infraestructuras

RECURSOS USOS OCUPACIONES PRESIONES

CU

ER

PO D

E

AG

UA

NA

TU

RA

L Recreación contacto

directo. Fuente de Agua Potable Receptor de Efluentes Navegación comercial Navegación deportiva

Infraestructuras de retención de arena, contención y accesos a la playa. Infraestructuras sumergidas (tomas de agua y emisarios) Infraestructuras de defensa de costas Infraestructuras portuarias

Alteración en la calidad del agua (floración, algas, efluentes urbanos e industriales, descarga de buques, contaminación)

RE

CU

RSO

S R

EN

OV

AB

LE

S:

Pesc

a Pesca artesanal Pesca deportiva

Colonias de pescadores artesanales en Playa de los Argentinos Nueva Palmira; Playa Corralito y Treinta y Tres, en Carmelo. Asentamiento informal de pescadores en Punta Gorda

El tipo de pesquería instalada en la zona no ejerce presión sobre los stocks. Especie más importante en la zona: sábalo. En los asentamientos de pescadores generalmente la presión consiste en la producción de residuos sólidos, y en el impacto producido sobre las visuales por la presencia física del asentamiento, de carácter precario.

RE

CU

RSO

NO

R

EN

OV

AB

LE

: A

rena

Árido de Construcción Venta ilegal de arena de playa

Cantera de arena autorizada (periferia norte de Nueva Palmira) Explotación ilegal informal en áreas vedadas a la actividad

La actividad extractiva en la zona –muy importante en el pasado- es reducida en la actualidad, en los sitios de extracción los efectos son puntuales aunque permanentes. La extracción de arena de la costa está prohibida por decreto desde la década de 1990. Sin embargo se detectó habitantes que realizan la extracción ilegal y la transportan en carros tirados por caballo a las obras de construcción o pequeñas barracas de venta de materiales de construcción.

PAIS

AJE

NA

TU

RA

L Y

PA

TR

IMO

NIO

C

UL

TU

RA

L

Uso cultural, turístico, recreativo y patrimonial. Emplazamiento de emprendimientos turísticos y recreativos Fiestas tradicionales. Sitios declarados Monumento Histórico Nacional. Astilleros, actividades tradicionales.

Emprendimientos: Hoteles, paradores, clubes de campo y tejido urbano en puntos de paisaje privilegiado. Fiesta de la Vendimia. Fiesta de San Roque. Calera de las Huérfanas, Puente y Molino Castells, Estancia y Capilla Narbona. Puente Giratorio a tracción humana en Carmelo. Antiguos astilleros Mihanovich en fase de abandono, Astilleros Maffoni y DNH en actividad. Bodegas vitivinícolas, olivos, ganadería y lechería.

El desarrollo de infraestructuras urbanas y de servicios induce cambios significativos en la diversidad de los paisajes litorales, con la consecuente modificación de hábitats. Las fiestas de la Vendimia, de la Uva y de San Roque, si bien son actividades tradicionales con cierto arraigo, denotan decaimiento por presión cultural de la cultura de Buenos Aires que penetra por los medios masivos de comunicación, colaborando con la pérdida de identidad local. Las actividades tradicionales expresan la composición social de aluvión de inmigración, y tienen alto valor cultural que podría explotarse desde el punto de vista turístico. Algunas están en retroceso. La calidad de MHN, lejos de significar protección o puesta en valor, se traduce en abandono y deterioro por falta de políticas y recursos reales.

SUE

LO

U

RB

AN

O

Tejido urbano Emprendimiento turístico y recreativo

Nueva Palmira Carmelo Desarrollos turísticos Balnearios Costeros Enclaves industriales y logísticos vinculados a la agricultura.

Impermeabilización y modificación de escorrentías. Contaminación de napas freáticas y cursos de agua. Alteración de hábitats de especies, valores paisajísticos y de la línea de costa por extensión irracional de usos urbanos del suelo. Erosión.

RECURSOS USOS OCUPACIONES PRESIONES

TIE

RR

A R

UR

AL

Y

SUB

-UR

BA

NA

Agropecuario Minero Emprendimiento Turístico y recreativo

Agrícola (Viñedos,) Ganadero (Cuenca lechera) Plantas Agro-Industriales Apicultura

Erosión, modificación de usos, empobrecimiento de suelos, impermeabilización, alteración de escorrentías.

TIE

RR

A

CO

STE

RA

Áreas de servicios logísticos Puertos Comerciales Deportivos Balnearios Infraestructuras hoteleras y recreativas

Polo Portuario de Nueva Palmira Marinas de Las Víboras Área Portuaria Las Vacas Paseo costero Nueva Palmira Brisas del Río Punta Gorda El Faro Complejo Hotelero Zagarzazú

Impermeabilización, alteración de escorrentías, erosión, modificación de dinámica litoral, destrucción y sustitución de hábitats.

AG

UA

SU

BT

ER

RÁ

NE

A

Riego y consumo humano y productivo -

Las actividades humanas producen presiones sobre el recurso agua subterránea, modificando cantidad y calidad.

*Fuente: Perdomo et al. 2008

Análisis de conflictos entre actividades.

La relación entre usos puede ser Neutral, Conflictiva o Benéfica. Las relaciones conflictivas entre usos pueden deberse al uso de un espacio común, a competencias concurrentes entre instituciones que no coordinan entre sí, a impactos ambientales o incompatibilidad estética. Las relaciones benéficas entre usos pueden ser recíprocas o beneficiar sólo a uno de los usos.

La relación se calificó de cero a tres, correspondiendo los valores a:

0 - Ausencia conflicto 1 - Conflicto de baja intensidad 2 - Conflicto de intensidad media 3 - Conflicto intenso

Los resultados de este análisis se presentan en la matriz de la Tabla X.

Tabla X: Matriz de Análisis de Conflictos

Agr

opec

uari

o

Ase

ntam

ient

o ur

bano

Puer

tos d

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Puer

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Min

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la c

osta

Dis

posi

ción

de

dese

chos

Agropecuario

Asentamiento urbano 3

Puertos deportivos 1 1

Puertos comerciales 3 0 1

Turismo Sol y Playa 2 0 0 1

Turismo Ecológico 3 1 0 2 0

Turismo Cultural 0 0 0 0 0 0

Conservación espacios naturales 3 2 1 2 1 0 0

Pesca artesanal 3 0 0 0 0 0 0 1

Minería 3 1 0 0 1 3 1 3 1

Obras de protección de la costa 1 1 1 1 1 2 1 1 0 3

Disposición de desechos 2 1 3 3 3 3 3 1 3 1 0 *Fuente: Perdomo et al., 2008. Adaptado de Collazo y Saizar, 1998

Selección de los principales asuntos de manejo

Según Olsen y Ochoa (2004), uno de los mayores desafíos en el manejo costero integrado es seleccionar los asuntos de enfoque. La experiencia indica que es mejor hacer pocas cosas bien, que muchas cosas poco exitosas.

“Un asunto de manejo es un problema o una oportunidad relacionado con los desarrollos en la línea costera, el crecimiento de la población, los cambios en la economía de la región, los cambios globales ambientales, las amenazas actuales y futuras para las actividades costero-dependientes;

las percepciones de la población sobre su seguridad y bienestar, y otros aspectos relevantes” (Olsen y Ochoa, 2004).

Los problemas identificados fueron agrupados por temáticas similares, formulando los llamados “Principales asuntos de manejo”:

1. Conservación y recuperación de áreas en ecosistemas sensibles y/o vulnerables

2. Puertos y Vías Navegables

3. Bienes culturales y patrimoniales, Turismo y Recreación

4. Usos y actividades productivas en el ámbito terrestre.

Para realizar la selección se consideraron distintos criterios que permiten evaluar el nivel de cumplimiento de determinados requisitos:

1. Aporta a restablecer o mejorar el balance entre lo ambiental y lo social 2. Hay apoyo popular y de alto nivel para implementar el plan de acción 3. Hay disponibilidad adecuada de tiempo, fondos y capacidad técnica 4. Existen precondiciones adecuadas (ambientales, legales) de implementación 5. Previene o mitiga daños o riesgos naturales 6. Protege funciones ambientales o servicios ecológicos esenciales de los ecosistemas. 7. Protege valores estéticos o culturales de reconocido valor 8. Promueve un incremento de calidad de vida y/o nivel económico 9. Es una prioridad política 10. Fortalece a sectores vulnerables, promueve la equidad y reconoce la diversidad cultural

La evaluación de los asuntos propuestos se evaluó de acuerdo estos criterios, y se presenta en la Tabla XI.

Tabla XI: Selección y evaluación de los principales asuntos de manejo.

Criterios: (1, Poco. 2, En algún aspecto; 3, En la mayoría de los aspectos) Asuntos prioritarios de manejo en el espacio

costero de Carmelo y Nueva Palmira 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Conservación y recuperación de áreas en ecosistemas sensibles y/o vulnerables

3 3 1 3 3 3 3 2 2 2

Puertos y Vías Navegables 3 3 3 3 2 3 3 3 3 1

Bienes culturales y patrimoniales, Turismo y Recreación

3 2 2 3 3 1 3 3 2 3

Usos y actividades productivas en el ámbito terrestre. 3 2 2 3 3 3 3 3 2 2

*Fuente: Perdomo et al. 2008

Propuesta de Manejo Costero Integrado

Para el área estudiada, en el marco de la Maestría de Manejo Costero Integrado de la Universidad de la República, se propuso un plan estratégico para Carmelo y Nueva Palmira, formulado en términos de misión, visión, objetivos estratégicos, acciones prioritarias, instituciones involucradas, indicadores, y elaborando planes de acción estratégica (PAE) para cada asunto de manejo (Perdomo et al., 2008; 2009).

Según Olsen (2007), la representación del ciclo de vida de los proyectos sigue el patrón general del ciclo de aprendizaje: un esfuerzo continuo y consciente de mejora en el aprendizaje y en la acción. En este mapa de ruta (Figura 14), la propuesta académica elaborada puede ubicarse como un trabajo que ha completado el llamado "Paso 1 - Identificación y evaluación de asuntos clave", y algunas acciones del "Paso 2- Preparación del programa". Llegado este punto, se realizó una devolución a la comunidad, presentando el trabajo como una propuesta metodológica para el abordaje comunitario del manejo costero integrado, un enfoque posible para la gestión de los recursos costeros.

Figura 14: El ciclo de manejo

*Fuente: GESAMP (1996)

La propuesta fue presentada a la población en el Liceo Nº1 de Carmelo, el 28 de abril de 2009, con la presencia de autoridades locales y departamentales, docentes y estudiantes de Carmelo, diversos organismos y organizaciones locales, y representantes del Atlantic Coastal Action Program (Canadá), que compartieron sus experiencias de manejo costero comunitario (Figura 15).

Figura 15: Taller realizado en el Liceo Nº1 de Carmelo

En la ocasión, se presentaron dos publicaciones: “Caminos hacia el manejo costero integrado Carmelo – Nueva Palmira” (Figura 16), y “Las Costas de Naty y Lucho” (Figura 17), disponibles en el sitio web: http://sites.google.com/site/casocolonia/

Figura 16: Propuesta metodológica para el

manejo costero integrado en Carmelo – Nueva Palmira

Figura 17: Material de educación ambiental sobre asuntos costeros en el área.

*Tomado de Grupo Carmelo – Nueva Palmira. MCISur 2008. Disponibles en http://sites.google.com/site/casocolonia/

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