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Universidade de Brasília Instituto de Ciências Humanas Departamento de Serviço Social – SER Programa de Pós-Graduação em Política Social Curso de Especialização em Política Social e Desenvolvimento Urbano ELIANA CRISTINA PEREIRA DA SILVA VILA REAL: A REALIDADE LEGAL DA VILA Participação Comunitária no Projeto de Regularização Fundiária BRASÍLIA-DF 2007
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Universidade de Brasília Instituto de Ciências Humanas
Departamento de Serviço Social – SER Programa de Pós-Graduação em Política Social
Curso de Especialização em Política Social e Desenvolvimento Urbano
ELIANA CRISTINA PEREIRA DA SILVA
VILA REAL: A REALIDADE LEGAL DA VILA
Participação Comunitária no Projeto de Regularização Fundiária
BRASÍLIA-DF 2007
Eliana Cristina Pereira da Silva
VILA REAL: A REALIDADE LEGAL DA VILA
Participação Comunitária no Projeto de Regularização Fundiária
Trabalho de Conclusão do Curso de Especialização em Política Social e Desenvolvimento Urbano sob a orientação da Professora Doutora Rosa Helena Stein para obtenção do grau de especialista.
Brasília / DF - JUNHO / 2007
3
SUMÁRIO
RESUMO .........................................................................................................4
ABSTRACT.......................................................................................................5
LISTA DE FIGURAS.........................................................................................6
LISTA DE TABELAS.........................................................................................7
LISTA DE QUADROS.......................................................................................8
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS............................................................9
1. INTRODUÇÃO............................................................................................10
2. ESTADO & SOCIEDADE CIVIL..................................................................15
2.1. A Ação Negativa do Estado.................................................................16
2.2. O Reflexo Ativo da Sociedade Civil.....................................................19
3. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM VÁRZEA PAULISTA.........................29
3.1. O Município de Várzea Paulista...........................................................29
3.2. Sujeitos................................................................................................30
3.3. O Projeto de Regularização Fundiária.................................................31
3.4. O Projeto Social...................................................................................33
3.5. Vila Real : Situação Fundiária e Andamento do Projeto......................37
3.6. Instrumentos de Coleta e Registro dos Dados....................................39
3.7. Procedimentos.....................................................................................39
3.7.1. Da Escolha dos Sujeitos.............................................................39
3.7.2. Do Contrato com Sujeitos...........................................................40
3.7.3. Da Coleta de Dados...................................................................40
4. TRATAMENTO E ANÁLISE DOS DADOS.................................................41
5. CONCLUSÃO.............................................................................................54
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................56
7. ANEXO I – Roteiro de Entrevista................................................................59
4
RESUMO
A participação comunitária na gestão de políticas públicas é um
elemento historicamente novo no Brasil. No planejamento e gestão das
cidades surgem espaços conquistados por meio da reivindicação continuada
dos movimentos sociais que lutaram e lutam pela democratização do Estado
e pela partilha de poder no espaço público [na máquina administrativa]. A
Constituição Federal de 1988, a Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000 e o
Estatuto da Cidade, 2001, legalizam e legitimam a função social da cidade e
da propriedade. O presente trabalho tem como proposta investigar de maneira
mais apurada a relação da sociedade civil e poder público e como a
participação dos agentes diretamente envolvidos no Projeto de Regularização
Fundiária ampliou a percepção destes moradores em relação às
reivindicações e demandas locais, diferenciando os papéis de cada elemento
da relação Sociedade Civil e Estado. A mediação da comunicação entre estas
instâncias, foi desenvolvida por uma Organização Não Governamental, a qual,
também foi objeto de investigação no que se refere à interlocução das
demandas coletivas e à promoção de espaços participativos que promovem a
ampliação da cidadania, da justiça social e da inclusão de setores periféricos
da cidade na gestão pública. Os resultados indicaram que os moradores que
se envolveram efetivamente do processo de cadastro da Vila e das reuniões
periódicas promovidas pela ONG, passaram a participar de outras instâncias
de participação do bairro. Além disto, através dos dados obtidos por meio dos
relatos destes moradores possibilitaram identificar melhoria nos meios de
comunicação entre poder público e sociedade civil, após a mediação da ONG.
Palavras-chave: participação comunitária; processos participativos; políticas
públicas; sociedade civil; poder público; desenvolvimento urbano;
regularização fundiária.
5
ABSTRACT
The communitarian participation on the public politics management is a
historically new event in Brazil. In the planning and management of the cities,
conquests are obtained through the continuous demand of the social
movements that claimed and still claim for the State democratization and the
authority share on the government. The 1988 Federal Constitution, the 2000
Fiscal Responsibility Law, and the 2001 City´s Statute, have legalized the
social function of the city and propriety. The present project proposes a refined
investigation of the relation between the civil society and the Government, as
well as to understand how the participation of agents directly involved on the
Land Conservancy Regulation Project have enlarged the perception of these
citizens, regarding the local claims and demands, distinguishing the role of
each element of the relation between Civil Society and the State. In the
present project, the communication mediation between these two sectors was
developed by a Non Governmental Organization (NGO), and was also
investigated regarding the collective demands and promotion of participative
spaces leading to the favoring of the citizenship, social justice and the
inclusion of outskirts sectors on the public administration. The results indicate
that the citizens effectively involved on the register process of the town and on
periodic reunions promoted by the NGO, began to participate on other sectors
of the district. Moreover, the data obtained by means of the citizens reports,
have lead to the identification of an improvement on the communication
process between the government and civil society, after the NGO mediation.
Key words: communitarian participation, participative processes, public
politics, civil society, urban development, land conservancy regulation.
.
6
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1: Vista da Avenida Fernão Dias Paes Leme do Município de Várzea
Paulista........................................................................................29
FIGURA 2: Unidades Habitacionais da Vila Real : processo de Regularização
Fundiária......................................................................................31
FIGURA 3: Reunião ONG Interação com comunidade...................................35
7
LISTA DE TABELAS
TABELA 1: Participantes por Segmentos nas Conferências Nacionais das
Cidades........................................................................................24
TABELA 2: Evolução da população de Várzea Paulista.................................30
TABELA 3: Setores e Composição da População – Vila Real........................38
TABELA 4: Perfil da Amostra do Grupo de Representantes de Setores em Vila
Real ....................................................................................41
8
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1: Relatos e opiniões dos entrevistados referentes às vantagens,
desvantagens, problemas e percepção de responsabilidades
..................................................................................................42
QUADRO 2: Atividades exercidas pelos entrevistados no Projeto de
Regularização e na Comunidade .............................................43
QUADRO 3: Relatos de melhorias e mudanças no cotidiano individual e
coletivo .....................................................................................45
QUADRO 4: Visão dos entrevistados em relação ao Poder Público – antes e
depois da participação do Projeto de Regularização Fundiária
...................................................................................................47
QUADRO 5: Papel e contribuições da ONG Interação, aprendizados
decorrentes das reuniões do Projeto de Regularização
Fundiária .................................................................................49
QUADRO 6: Relatos acerca dos papéis da sociedade civil e do poder público
em relação aos problemas de Vila Real .................................51
QUADRO 7: Percepções da Vila Real e sugestões de melhorias..................52
9
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
• CEF – Caixa Econômica Federal
• FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
• MCidades – Ministério das Cidades
• MN SA – Manual Normativo Interno CAIXA – Saneamento e infra-estrutura
• OGU – Orçamento Geral da União
• ONG – Organização Não Governamental
• SJS - Sujeitos
10
1. INTRODUÇÃO
O Artigo 182 da Constituição Federal, prevê que :
“A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”
A grande aceleração do êxodo rural, o não incentivo crescente às
políticas públicas de desenvolvimento urbano, a ausência de locais na cidade
para agregar a população que se torna cada vez mais urbana, são processos
que dificultam a realização plena do direito constitucional citado acima.
Com o aumento da referida demanda, a ausência do planejamento
administrativo municipal, bem como da implementação de políticas
habitacionais, contribuíram para que grandes aglomerados urbanos
irregulares surgissem após a década de 70. A população expulsa do campo,
ocupa, por hora, espaços não legalizados. Muitas vezes, elegem locais onde
a infra-estrutura é inadequada, ou sua oferta é reduzida, promovendo o
crescimento de loteamentos irregulares em áreas de risco de erosão,
enchentes e deslizamentos, ou mesmo áreas de proteção ambiental, como
mangues e mananciais, e conseqüente aumento da pobreza, miséria e
violência.
Diante do quadro exposto, consideramos que a política habitacional
deve estar em acordo com a função social da cidade, garantindo o bem-estar
da população. Como sugere Rolnik, a referida política:
“não pode ser compreendida simplesmente como política de
construção de conjuntos habitacionais, reurbanização e requalificação
de edificações. Seu objetivo deve ser satisfazer uma das necessidades
básicas da população – um povo com carências habitacionais sérias é
um povo amputado na sua capacidade de desenvolvimento e de
progresso social e cultural“ (Rolnik, 2004, p.73).
11
Desta forma, a percepção da sociedade em relação ao direito de
moradia deve ser expandida para a ampliação da consciência em relação aos
direitos de cidadania. Isto é, uma população atendida por um programa de
habitação popular ou de regularização de posse e/ou propriedade, deve ter
acesso ao conhecimento de seus direitos enquanto cidadãos, com
participação efetiva nas decisões referentes à comunidade a que pertence, e
capacitação para demandar ao poder público local as questões da
coletividade.
A Gestão Municipal, incluindo a gestão urbana e rural, passa
atualmente por um processo de reestruturação da cultura administrativa das
cidades, considerando as exigências contidas na Constituição Federal de
1988 e no Estatuto da Cidade de 2001, considerados dois grandes marcos da
legitimidade da função social da cidade e da propriedade. Neles, a
participação popular deve ter lugar efetivo no planejamento e gestão das
cidades, espaço esse reivindicado pelos movimentos sociais desde a década
de 70.
É com base nesse contexto, que o presente trabalho tem como objetivo
geral analisar a relação dialética entre a sociedade e a administração pública
municipal, no processo de Regularização Fundiária, e em conseqüência as
influências advindas deste processo.
Os objetivos específicos são apresentados no sentido de:
1) investigar de maneira mais apurada o papel do poder público nas
tomadas de decisão e a incorporação das demandas sociais que caracterize a
partilha de poder, bem como a percepção do grupo participante em relação à
importância do grupo para a influência nas decisões administrativas;
2) identificar e apresentar as metodologias que contribuem para maior
participação da comunidade e sua capacidade de influenciar o processo
decisório do poder público municipal;
3) analisar o papel desempenhado pela ONG Interação no
fortalecimento da organização comunitária e influência no cotidiano individual
dos participantes do Grupo de Regularização;
4) avaliar se houve percepção do grupo de ampliação da cidadania.
12
Para investigação destas questões, foi escolhido o Município de Várzea
Paulista, localizado no Estado de São Paulo, distante 54 km da capital. Tal
escolha deve-se à existência do contrato para o repasse de recursos do
Orçamento Geral da União – OGU este Município por meio da CAIXA,
destinado ao Programa Urbanização, Regularização e Integração de
Assentamentos Precários, nas modalidades de Projeto de Regularização
Fundiária Sustentável de Assentamentos Precários e Atividades Jurídicas e
Administrativas para a Regularização Fundiária.
É exigência do Programa, segundo o Manual Normativo específico, a
realização do Trabalho Técnico Social, cuja finalidade consiste em
desenvolver um conjunto de atividades de caráter informativo, visando à
sensibilização e à mobilização comunitária, sendo observada a realização das
seguintes atividades. (Caixa Econômica Federal, Manual OGU – SA 072,
vigência 15.06.2005).
• Identificação dos diversos segmentos da sociedade;
• Reuniões com os diversos atores sociais e população;
• Levantamento dos problemas, conflitos e potencialidades;
• Sistematização das informações;
• Criação de instrumentos para informação e divulgação do
andamento das diversas ações para a população;
• Apresentação dos resultados e produtos no final de cada etapa para
os atores sociais e população.
Para o desenvolvimento deste componente obrigatório do Programa
Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários do
Ministério das Cidades, a Prefeitura Municipal de Várzea Paulista, em outubro
de 2005, firmou o Termo de Parceria junto à ONG Interação – Rede
Internacional de Ação Comunitária. Trata-se de uma associação de direito
privado, sem fins lucrativos, qualificada como Organização da Sociedade Civil
de Interesse Público / OSCIP, nos termos da Lei 9.790/99, que tem por
objetivo de desenvolver o projeto social específico de regularização fundiária
e capacitar o corpo técnico permanente para implementação de outros
projetos da mesma natureza.
13
A metodologia realizada para a presente investigação, baseou-se na
pesquisa qualitativa para a coleta de dados e informações, entrevista semi-
estruturada e depoimentos espontâneos dos moradores residentes na área de
realização do Projeto de Regularização Fundiária, Vila Real em Várzea
Paulista, e que participam efetivamente dos processos propostos pela ONG
Interação.
O contato inicial com a ONG Interação se deu através de contato
telefônico com a Coordenadora e depois com duas Assistentes Sociais que
acompanham o projeto de Regularização Fundiária.
Para manter relação apropriada com os entrevistados, a pesquisadora
esteve presente em quatro reuniões promovidas pela ONG, aos domingos,
uma vez por mês. A importância da presença antecipada da entrevistadora foi
necessária para manter contato com os moradores e estipular vínculos de
confiança para futuros depoimentos terem sucesso de espontaneidade e
confiança.
O agendamento das entrevistas se deu via telefone, quando foi
marcado local e horário comuns a todos, na mesma data, para apresentar o
projeto de maneira uniforme e impessoal a todos os sujeitos a serem
entrevistados.
Por sugestão de uma representante entrevistada, a reunião foi em sua
casa, local de encontro comumente utilizado tanto pelo grupo, quanto pela
comunidade em geral. No local foi instalado, no último Natal, um presépio
emprestado pela Prefeitura, e que após montado no quintal da moradora, esta
deixava os portões abertos, todas as noites, durante os dias em que o
comércio abriu as portas no período noturno, e recebeu toda a comunidade,
bem como seus vizinhos, com plena satisfação, para apreciarem a montagem
do referido presépio.
No dia agendado, os entrevistados compareceram todos juntos,
quando foram apresentados os objetivos da entrevista, bem como a
informação sobre à garantia de sigilo quanto à identificação dos moradores
em relação às informações prestadas, sendo possível, portanto, relatos de
qualquer ordem e de posicionamento sinceros às convicções individuais.
14
Para a formulação teórica contida nesta monografia, foi realizado
levantamento bibliográfico sobre o tema bem como de documentos referente
aos dados pertinentes ao Município de Várzea Paulista e à ONG Interação.
Nesse sentido, a monografia está dividida em cinco capítulos, assim
distribuídos: o primeiro, apresenta uma visão global da pesquisa realizada,
dos objetivos propostos, delimitando o assunto tratado.
O Capítulo 2 aborda sobre a relação Estado e Sociedade Civil,
analisando-se a ação negativa do Estado e, em contraposição, o reflexo ativo
da sociedade civil.
Nele contém análise das políticas públicas e suas relações com o
Estado brasileiro, ressaltando um breve histórico sobre a Política de
Desenvolvimento Urbano, sua relação com movimentos sociais, bem como,
questões relevantes acerca da participação popular e avaliação do papel das
Organizações Não Governamentais a partir da década de 90, quando ocorre
uma intensificação neste setor.
O Capítulo 3 situa o processo de regularização fundiária em Várzea
Paulista, tomando como referência os conteúdos metodológicos do Programa
de Regularização Fundiária do Ministério das Cidades. Nele é destacado o
objeto de estudo em termos sociais, econômicos e fundiários da Vila Real.
O tratamento e análise dos dados são apresentados no Capítulo 4, no
qual traz os principais resultados da pesquisa, cujas essenciais conclusões
estão no Capítulo 5, intitulado desta forma.
15
2. ESTADO & SOCIEDADE CIVIL
A premissa de justiça social está ligada ao conceito de equidade e
igualdade, cuja garantia se dá por meio de políticas sociais. O termo política,
em seu aspecto moderno, define-se por processos de regulação econômica e
social realizado pelo Estado em articulação com a sociedade, através do
controle democrático, isto é, o poder coercitivo do Estado é delegado e
controlado pela sociedade, pelos cidadãos.
Esta participação na formulação e controle, através da relação de
antagonismo e reciprocidade, estabelece poder de decisão,
representatividade, fazendo com que a sociedade se faça presente,
comprometendo tal instância ao Estado, sendo fruto desta interação o que se
chama de “res publica”, do latim, coisa de todos.
Esta é a premissa principal da política pública, o fato de se caracterizar
o conjunto de ações, de decisões pensadas, planejadas e avaliadas,
resultantes das relações entre Estado e Sociedade.
As principais funções da política pública estão no fato de concretizarem
direitos por meio de leis, de alocação e distribuição de bens públicos (de
todos) e não ser regida pela lógica do mercado, e sim, pela satisfação das
necessidades sociais, através do princípio de soberania popular.
Política social, sendo uma política pública, tem como perspectiva a
igualdade e a justiça, exigindo atitudes ativas e positivas do Estado. É por
meio das políticas públicas que os direitos sociais são concretizados. Os
direitos sociais (que juntamente aos direitos civis, políticos e difusos, formam
os direitos de cidadania, segundo Pisón, 1998) são referenciados no princípio
de igualdade com a reivindicação do direito de acesso ao conhecimento
historicamente construído, caracterizado pelo usufruto ao progresso e
oportunidade de participação, direito à informação, à convivência comunitária
e familiar saudáveis, além dos direitos de acesso à moradia, à educação, à
saúde, ao trabalho, à cultura, à seguridade social, à aposentadoria, entre
outros.
Porém, esta não é uma constatação explícita e generalizada na
realidade brasileira, pois o contexto histórico no qual o Brasil formou suas
16
políticas sociais identifica a supremacia dos princípios neoliberais com
características de ação negativa do Estado em relação à expansão da
cidadania, isto é, muitas políticas foram desenvolvidas para minimizar a
pobreza extrema, porém o foco não se estabeleceu no conceito de igualdade
e equidade dos cidadãos.
2.1 A AÇÃO NEGATIVA DO ESTADO
Segundo Pereira (2006, p.3) nas últimas duas décadas houve uma
difusão e valorização de três grandes tendências de política social que
surgiram em resposta à crise do Estado Social1 do pós-guerra, com o fim dos
governos totalitários da Europa Ocidental, como o nazismo e o fascismo.
Derivadas da matriz ideológica neoliberal, as três grandes vertentes de
política social são: a) supremacia do ideal de liberdade, autonomia e
emancipação individuais sobre o ideal de igualdade e justiça social; b) defesa
da renovação e reconstituição da sociedade civil, cujas funções sociais teriam
sido usurpadas pelo poder excessivo do Estado, especialmente o Estado de
Bem-Estar; c) reativação e revitalização das instituições voluntárias e de sua
ativa participação no processo de provisão social, substituindo
responsabilidades do Estado pelos setores informal (família), comercial
(mercado) e voluntário (grupos de prestação de serviços sem fins lucrativos),
com caráter solidário e altruísta.
Identificada como sistema de proteção periférico, com base no sistema
de produção capitalista, a política social brasileira foi instaurada tendo como
base as tendências acima mencionadas, que tem como pano de fundo, a
idéia de individualização das responsabilidades. Nela, está explícita a defesa
da liberdade do cidadão para traçar seus planos e seus projetos, condenando
qualquer ação de intervenção mais efetiva por parte do Estado. Este, por
1 O conceito de Estado Social ou Estado de Bem-Estar (Welfare State), está
embasado na concepção de que existem direitos sociais indissociáveis à existência
de qualquer cidadão e que a provisão destes recursos tem origem no Estado ou
indiretamente através de sua regulamentação sobre a sociedade civil.
17
outro lado, cede ao mercado e ao setor voluntário parte de sua regulação,
impondo a estes a responsabilidade na provisão social.
Foi justamente após a promulgação da Constituição da República,
momento pelo qual foi incorporada, tardiamente, a concepção universalista de
políticas sociais, que o país testemunhou o fortalecimento do ideário
neoliberal, conduzido por correntes contra-reformistas conservadoras aliadas
às antigas forças remanescentes da ditadura militar.
A partir de 1990 foi gradativo o esvaziamento das políticas sociais que
constava da Constituição de 1988, com claro posicionamento dos governos
de centralizar as decisões sem a participação efetiva da sociedade, de
incentivo às privatizações e de retardar a implementação de novos direitos,
principalmente nos âmbitos da educação, da saúde pública e da propriedade
urbana.
Porém, a política de desenvolvimento urbano no País e em especial a
política habitacional tem hoje conseqüências que remontam à própria história
do Brasil. Já no século XIX, segundo Maricato (1997), a sociedade
republicana, frente às mudanças significativas diante do crescente preço dos
escravos devido à proibição do tráfico em 1850 e à Lei do Ventre Livre de
1871, expulsam a massa trabalhadora pobre e em especial os negros
desempregados para as periferias, subúrbios, morros e para várzeas. O
problema habitacional já emerge como questão social.
Após a Revolução 1930, há um incremento no processo de
urbanização e industrialização no Brasil, seguido, nos anos 60 e 70 da
primazia da globalização, internacionalização da economia devido ao
desenvolvimento crescente do capitalismo.
O Brasil cresceu a taxas médias de 7% ao ano entre 1940 e 1980, mas
deixou como herança desse período cidades marcadas por uma desigualdade
social cada vez mais agravada pelas crises financeiras dos anos seguintes.
O Banco Nacional de Habitação (BNH), criado em 1964, apesar de ser
responsável pelo maior movimento de construção do Brasil, revelou um
modelo financeiro inadequado em uma economia com processo inflacionário,
incapacidade em atender a população de mais baixa renda, generalizada
18
padronização dos conjuntos habitacionais populares e instalação destes em
locais segregados e isolados da malha urbana.
Nos anos 80, a chamada “década perdida”, o país pára de crescer,
impactando fortemente o financiamento público e privado, recuando
investimentos. Em agosto de 1986, o BNH é extinto e suas atribuições são
transferidas para a Caixa Econômica Federal.
Na década de 90, o governo Federal incentivou a conclusão de obras
iniciadas, como prioridade, através dos Programas Habitar Brasil e Morar
Município, com recursos do Imposto Provisório sobre Movimentações
Financeiras - IPMF, que integra como uma das fontes do Orçamento Geral da
União – OGU. No entanto, foi imposta a restrição dos aportes de recursos do
OGU ou impedimento da utilização dos recursos do FGTS para este fim, e
com isto, houve restrição de possibilidades de financiamento federal à
regularização e urbanização de assentamentos precários.
Com a instauração do modelo neoliberal, a partir da década de 90,
tem-se uma fragilidade na proteção social universal, pois em sua perspectiva,
há que se defender o Estado como cedente ao mercado e ao setor voluntário,
fatias consideráveis do seu papel enquanto executor de políticas públicas
sociais.
O corte de investimentos públicos e a restrição de crédito para o setor
público, conforme orientação o FMI, promoveram um forte recuo das ações
nas áreas do saneamento ambiental, especialmente entre 1998 e 2002. No
mesmo período, 70% os recursos federais para a habitação, especialmente
do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), foram destinados à
população com renda superior a 5 salários mínimos, quando o acúmulo de
décadas de exclusão nas cidades criou um déficit habitacional composto em
92% por famílias com renda abaixo destes mesmos 5 salários mínimos.
(Maricato, 2004, p.11).
Como decorrência deste cenário, o Brasil enfrenta índices de
desigualdade social e de miséria semelhantes aos países da África, sendo
que em termos de índices econômicos, o país assemelha-se às nações da
Europa. Este paradoxo demonstra e evidencia a ação negativa do Estado em
19
relação às políticas sociais, dando o caráter de injustiça social como
característica do país.
2.2 O REFLEXO ATIVO DA SOCIEDADE CIVIL
Ao lado das mudanças significativas na estrutura das cidades,
ocasionado pela intensificação do processo de urbanização a partir da década
de 70 e sendo o espaço urbano produto da vida social e parte integrante dela
advindas das relações sociais, ocorrem também alteração na estrutura das
relações que seus indivíduos estabelecem entre si e com o meio no qual
estão inseridos.
O Estado, por abranger todas as dimensões da vida social e por
relacionar-se com todas as classes sociais para legitimar e preservar o
próprio poder, também propicia a formação de novos poderes quando exime
sua responsabilidade ou exacerba o seu poder para algum grupo ou classe da
sociedade.
Nesta lógica que os movimentos sociais assumem novas identidades a
partir dos anos 80, incitados pela busca na conquista do espaço urbano,
recuperando a idéia de capacidade ativa do povo e de participação popular,
especialmente no movimento de luta pela Reforma Urbana.
A institucionalidade organizativa da Igreja Católica, de agrupamentos
de esquerda e de organizações não-governamentais, passam a ser a
alternativa de organização diante da possibilidade ineficaz de participação em
canais institucionalmente fechados.
São movimentos representativos deste período: O Movimento do Custo
de Vida (MCV), o Movimento de Moradia (MOM), o Movimento de Luta contra
o Desemprego (MDC), o Movimento de Saúde (MOS) e o Movimento de
Transporte Coletivo (MTC), os quais têm em comum, ações reivindicatórias
diante de carências decorrentes da ocupação do espaço urbano e de
questões de sobrevivência e qualidade de vida nas cidades.
20
Os movimentos sociais populares defendem e articulam-se em torno de
lutas comuns, produzindo reivindicações de direitos sociais capazes de suprir
as carências e interesses comuns.
Para Gohn (1995, p.44), movimentos sociais:
"são ações coletivas de caráter sóciopolítico, construídas por atores sociais pertencentes a diferentes classes e camadas sociais. Eles politizam suas demandas e criam um campo político de força social na sociedade civil. Suas ações estruturam-se a partir de repertórios criados sobre temas e problemas em situações de: conflitos, litígios e disputas. As ações desenvolvem um processo social e político-cultural que cria uma identidade coletiva ao movimento, a partir de interesses comuns. Esta identidade decorre da forma do princípio de solidariedade e é constituída a partir da base referencial de valores culturais e políticos compartilhados pelo grupo."
Esta identidade coletiva, citada pela autora, conquistada através do
processo de luta, concretizada na relação de complemento entre o movimento
social e o Estado, torna-se pano de fundo no processo de conquista da
cidadania.
A retomada da bandeira da Reforma Urbana, em meados da década
de 80, incorpora o acúmulo teórico sobre a questão urbana e o avanço
político dos movimentos populares e dos municípios. A emenda popular pela
Reforma Urbana é encaminhada ao projeto de Constituição Federal, propondo
princípios, diretrizes e mecanismos capazes de garantir a função social da
terra e o direito à cidade com gestão democrática.
O novo texto constitucional em seus artigos 182 e 183, finalmente faz
referência à função social da propriedade e da cidade para ser efetivada no
Plano diretor e cria instrumentos que possibilitam o enfrentamento da
especulação imobiliária e da concentração de terra urbana ociosa. (Maricato,
2004, p.12)
A cultura da participação é recente nos canais institucionalizados,
porém, o caminho trilhado pelos movimentos populares na conquista de
espaços de reflexão e ação é exemplar para a sociedade civil neste novo
desafio de tornar as cidades, no contexto urbano e rural, em local de políticas
públicas efetivas para atendimento às necessidades reais da população.
21
O espaço composto pelo Estado e sociedade civil, possibilitou o
surgimento de críticas ao caráter centralizador revigorando o conceito de
participação popular no processo de formulação das políticas públicas,
marcado pelo acompanhamento, pelo poder nas tomadas de decisão,
caracterizando-se, assim, controle social e democrático das referidas
políticas.
Frentes reformistas surgiram na década de 90, contrapondo ao ideário
neoliberal, na qual prioriza o controle democrático e participação na
sociedade, descentralizando poder com vistas a soberania popular.
Carvalho (1998) define dois grupos de participação da sociedade civil,
distinguindo-os entre os canais institucionalizados e os não-
institucionalizados, como práticas entre Estado e sociedade civil, como:
Orçamentos Participativos, Conselhos Gestores e Parcerias entre Estado e
sociedade, e aqueles onde não há participação efetiva do Estado, e que
emergiram de reivindicações dos movimentos populares sociais e são
voltados a produzir impactos em temas de inclusão social. São exemplos:
MST e demais movimentos ligados à reforma agrária, movimentos de moradia
e fóruns de iniciativa civil, campanhas.
É importante ressaltar que a participação efetiva requer consciência
política para que os agentes envolvidos se apropriem do direito de construção
democrática do destino das cidades, dos espaços que ocupam, e que
ampliem a compreensão sobre o processo que estão vivenciando.
Participação consciente é aquela em que os envolvidos possuem a
compreensão sobre o processo que estão vivenciando. A participação é
instrumento de acesso à cidadania e possibilidade de efetiva democratização
dos processos. Há um processo de alargamento da democracia, que se
expressa na criação de espaços públicos e na crescente participação da
sociedade civil nos processos de discussão e de tomada de decisão
relacionados com as questões e políticas públicas.
A legitimidade da participação está na conscientização sobre a sua
importância, na negociação dos espaços para o exercício da democracia.
Porém, isto demanda tempo, ação continuada, capacitação, e
aperfeiçoamento dos instrumentos de real controle social.
22
No bojo a redemocratização nacional e da ampliação dos canais de
participação na gestão da coisa pública no Brasil, emerge o conceito de
participação cidadã que supera a idéia de participação social comunitária, no
qual prioriza o desenvolvimento comunitário e sua organização. (Teixeira,
2002)
Para a efetiva participação cidadã, o grupo ou comunidade interfere,
decide, avalia, acompanha e controla os processos como co-responsáveis de
todo o andamento do projeto, partilhando poder através de canais efetivos de
comunicação onde ocorrem a negociação, a transparência e o controle das
ações e resultados.
O desafio é reformular o conceito de participação comunitária
embasado na perspectiva da participação cidadã, na qual ocorre um processo
contraditório da sociedade civil e a lógica de mercado, influenciando o Estado
nas ações e formulações de políticas públicas, através do controle social e
político, exercendo a função política sobre o Estado e não no lugar dele.
“A participação citadina representa sempre a combinação entre o ambiente político que a permeia e a vontade individual de participar, sendo que estas derivam das múltiplas formas e possibilidades e da densidade do próprio processo. A noção de participação está direta e inevitavelmente vinculada a condições específicas e a condicionantes político-institucionais, que produzem uma complexa conjunção de fatores que permeiam cada dinâmica social. O contexto político, social e econômico e as características específicas dos grupos de indivíduos que se organizam, constituem as forças motrizes da participação.” (Jacobi, 1996, p.27) Outro marco legal de extrema importância na história do capítulo
urbano no Brasil, depois do processo de participação na Constituinte, e que
desse continuidade e implementasse os artigos constitucionais, foi a
aprovação da Lei Federal 10.257, em 10 de julho de 2001.
O Estatuto da Cidade é um instrumental de regulação do uso do solo e
foi resultante do Projeto de Lei n. 5.788/90 fruto de intensa mobilização das
organizações sociais ligadas ao movimento de Reforma Urbana, que durou
mais de dez anos de incessante atuação e de difícil e vagaroso processo de
tramitação no Congresso Nacional.
23
Após a criação do Ministério das Cidades, em 2003, o país vem
passando por uma reestruturação na cultura administrativa das cidades, onde
partilhar poder, abrir canais de comunicação entre as instâncias do poder
público e dos segmentos sociais, promover transparência nas ações e na
aplicação dos recursos públicos, definir a implantação e acompanhamento
dos projetos de políticas públicas, são essenciais para a construção
democrática de uma cidade com mais justiça e igualdades sociais, a partir das
diferenças.
Embasado por esta perspectiva, o Ministério das Cidades tem
possibilitado o cumprimento dos dispositivos legais de diálogo com os atores
sociais ao viabilizar a constituição do Conselho das Cidades – ConCidades,
através do Decreto nº 5.031, de 02 de abril de 2004, em âmbito nacional e a
realização de Conferência Nacional das Cidades.
O Conselho das Cidades é um órgão colegiado que reúne
representantes do poder público e da sociedade civil (entidades nacionais)
permanente, deliberativo e consultivo, conforme suas atribuições e tem
estrutura básica composta por quatro Câmaras Setoriais: Habitação, de
Saneamento Ambiental, de Trânsito, Transporte e Mobilidade Urbana e de
Planejamento e Gestão do Solo Urbano.
Conforme disposto no Estatuto da Cidade, a Conferência das Cidades
é um fórum de discussão e deliberação sobre assuntos relevantes ao
desenvolvimento urbano. Duas Conferências foram realizadas em 2003 e
2005, sendo a 3ª Conferência Nacional das Cidades a ser realizada nos dias
25 a 29 de novembro do presente ano de 2007.
São objetivos das Conferências das Cidades, definir prioridades para
cada nível da Federação, eleger os componentes do Conselho das Cidades
de cada esfera da Federação, cumprir o prazo de realização de 3 em 3 anos
(excepcionalmente a próxima tem prazo de 2 anos), definir as diretrizes e
avalia a execução da política de desenvolvimento urbano em cada nível da
Federação.
Na TABELA 1, consta a participação dos segmentos da sociedade
envolvidos nas 1ª e 2ª Conferências das Cidades.
24
TABELA 1
PARTICIPANTES POR SEGMENTOS NAS
CONFERÊNCIAS NACIONAIS DAS CIDADES
CONFERÊNCIA NACIONAL DAS CIDADES
SEGMENTOS 1ª Conferência 2003
2ª Conferência 2005
Administradores públicos e Legislativos Federal, Estaduais, Municipais e Distrito
Federal 749 1054
Movimentos Sociais e Populares 626 669
Trabalhadores, através de suas entidades sindicais 251 249
Empresários relacionados à produção e ao financiamento do desenvolvimento
urbano 193 249
Entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa e ONGs 193 254
Outros segmentos (Conselhos de Classe e Concessionários) 83 96
TOTAL 2095 2571
Fonte: Ministério das Cidades – www.cidades.gov.br
Nos dois mandatos do ConCidades, a proporção Poder Público e
Sociedade Civil foi de 43% e 57%, respectivamente.
Porém, esta articulação entre poder público e sociedade civil é um
elemento novo na história do Brasil fruto da resistência e oposição ao regime
ditatorial pós-64 que foi marcado por lutas, na cidade e no campo, promovidas
por diversas formas de re-articulação da sociedade civil.
Esse contexto fomentou o surgimento de organizações não
governamentais – ONGs, que com uma institucionalidade de associação sem
fins lucrativos e com o financiamento de agências de cooperação
internacional desenvolviam trabalhos de educação popular, alfabetização de
adultos, assessoria sindical e a movimentos camponeses e urbanos. Essas
ONGs tiveram um importante papel na organização e formação de inúmeros
movimentos sociais e de suas lideranças, operários, trabalhadores rurais,
25
oposições sindicais, lideranças populares, contribuindo com a rearticulação da
sociedade civil brasileira.
O termo “ONG” foi nomeado pela ONU, em 1946, que o definiu como
toda organização não estabelecida por acordo intergovernamental (Teixeira,
2000). Nos anos 80, parte dos centros de assessoria ligados a movimentos
sociais adotou para si esta sigla. Em 1991, tais centros fundaram a
Associação Brasileira de ONGs, porém, é composta atualmente por poucas
entidades diante da quantidade e multiplicação e diversificação crescentes de
ONGs nos últimos anos.
No Brasil, o termo ONG se popularizou durante a Conferência da ONU
sobre o Meio ambiente, realizada no Rio de Janeiro denominada Fórum
Global da ECO-92, a Rio-92, que é considerada um marco na consolidação
de apoios mútuos, tanto em nível nacional como internacional.
Em sua tese sobre ONGs, Leilah Landim (1993), procedeu um
levantamento e classificação das organizações participantes do Fórum por
subconjuntos definidos em função de suas áreas prioritárias de atuação,
constatando a presença de 536 entidades ambientalistas ou ecológicas, 119
de assessoria e apoio a movimentos sociais e populares, 84 sindicais, 81
profissionais, 42 ligadas a igrejas ou grupos religiosos, 34 associações de
moradores, 34 ligados a causas indígenas, 33 à promoção dos direitos da
mulher, 32 entidades estudantis, 22 culturais, 17 ligadas a movimentos e
questões de saúde, ou associações em prol de portadores de deficiências
físicas e mentais, 14 ligadas a questões de negritude, 9 à defesa de menores,
8 do tipo clubes de serviços, 6 de luta contra a AIDS, 2 de questões ligadas
aos direitos dos homossexuais.
Esta diversidade e riqueza dos assuntos tratados e identificados pela
autora, representam o reconhecimento público e visibilidade das ONGs,
marco histórico para a composição da sociedade civil.
Em seu estudo sobre a atuação das ONGs, Teixeira (2002), faz uma
análise comparativa entre as formas de relação das ONGs com o Estado em
seis experiências distintas. Apresenta, no entanto, três formas de vínculo, ou
encontros como é denominada esta relação dialética da sociedade civil e
Estado.
26
Segunda a autora,
“Esses encontros não esgotam as maneiras pelas quais o conjunto das ONGs se articula com o Estado, mas são três formas importantes de contato entre as partes, que revelam muito das possibilidades e dificuldades de as organizações sociais influenciarem, pressionarem e/ou se comprometerem com governos.” (Teixeira, 2002, p.110) São estas formas definidas por encontro pressão, encontro prestação
de serviço e encontro participativo. A primeira, caracteriza-se por não haver
um contrato formal da organização à um projeto específico desenvolvido pelo
órgão governamental. Neste caso, há mais liberdade de pressão, crítica e
monitoramento das ações desenvolvidas, e atuam para que suas demandas e
propostas sejam incorporadas às políticas governamentais executadas pelo
Estado.
O segundo encontro, o nome já esclarece a relação: prestação de
serviço. Esta segunda forma de articulação se dá pela execução de um
projeto de consultoria previamente contratado. Os projetos são aprovados ou
negados pelo agente financiador, que também avalia, acompanha, através de
relatórios, comprovações de serviços e fiscalizações regulares. Esta atuação
enfraquece o poder articulador e compromete a autonomia das organizações
que atuam segundo as políticas definidas pelos governos.
O encontro participativo, terceira forma de vínculo segundo a autora,
envolve a atuação conjunta do poder público e da ONG. Nele, as ONGs
participam da elaboração, acompanhamento e avaliação dos projetos.
Diferentemente dos encontros definidos anteriormente, há uma formalização
da parceria, porém maleável, onde é possível a alteração de questões, caso
necessário e há um compromisso de ambas as partes em cumprir a parceria
num espaço de possibilidades de críticas mútuas e de reconhecimento de
responsabilidades dos envolvidos.
Na presente Monografia, o objeto de estudo foi o projeto desenvolvido
pela Prefeitura Municipal de Várzea Paulista, município do Estado de São
Paulo e sua relação com a ONG Interação, com a qual firmou contrato formal
com o intuito de atuação de acordo com a última forma acima definida de
interlocução.
27
A ONG Interação, através de Termo de Parceria junto à Prefeitura de
Várzea Paulista, foi o agente catalisador e mediador de processos para o
reconhecimento das ações desenvolvidas pela comunidade, e assim, legitimar
a participação desta população nas ações de administração pública, bem
como de esclarecer as ações tomadas por iniciativa do poder público diante
das necessidades da comunidade de Vila Real.
Os objetivos específicos da ONG Interação consistem em garantir a
promoção do desenvolvimento econômico, social e o combate à pobreza;
garantir a promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais; estimular e capacitar organizações
comunitárias em prol da obtenção da moradia digna e formal, promovendo
troca de experiências, idéias, estratégias e recursos; associar-se a instituições
financeiras a fim de facilitar o acesso ao crédito, estruturando projetos e
operações compatíveis com as necessidades das organizações comunitárias.
A Interação tem apoio de parceria internacional com a Slums Dwellers
International – SDI (www.sdinet.rog). SDI é uma rede independente de
organizações de países do eixo sul (Ásia, Índia e América Latina), composta,
hoje, por 24 países onde estão sendo implantadas e desenvolvidas
federações de associações comunitárias e outras iniciativas populares.
Para alcance dos objetivos, a metodologia utilizada parte do princípio
que os moradores da região irregular são atores do processo. Nesse sentido,
são eles próprios os agentes e executores de atividades como a realização do
cadastro. Desempenham, ainda, o papel de articulador junto a sua
comunidade, eleitos por meio do levantamento da área e divisão por setores.
Através de reuniões periódicas, repassadas ao poder público nos
chamados “Fóruns”, são estimuladas a capacitação da população em relação
aos termos jurídicos apresentados e sobre os instrumentos de legalização do
Estatuto da Cidade.
Como estratégia que busca promover o desenvolvimento econômico,
bem como o acesso ao crédito, é utilizada a poupança comunitária. Seu
funcionamento ocorre por meio da organização de grupos de poupança
solidária, onde apenas é possível o depósito individual, enquanto que a
28
movimentação da conta bancária só é executada mediante a ciência e aceite
de três representantes.
Os objetivos da poupança de diversos grupos formados na Vila Real.,
bem como a destinação dos recursos são decididos pelo próprio grupo,
podendo ser utilizado tanto para a melhoria da rua, como para o pagamento
do registro em cartório. Com a coleta de valores financeiros sem a exigência
de uma quantia mínima, constitui-se um fundo de reserva comunitário cujas
finalidades devem ser deliberadas em conjunto pelos membros do grupo,
possibilitando vivenciar experiências em gestão financeira e decisões
democráticas, além de fortalecer vínculos comunitários.
Outra metodologia utilizada pela ONG Interação é a atividade de
Intercâmbio. Este pode se dar na cidade, entre cidades e até mesmo entre
países. A idéia básica do intercâmbio é fortalecer o conhecimento do próprio
ambiente para os membros das federações populares. Ao transmitir seus
conhecimentos e experiências fora de suas comunidades, as pessoas vêem
sua própria realidade com um outro olhar e ampliam a compreensão sobre
sua própria situação. (ONG Interação - http://www.redeinteracao.org.br).
Além do Município de Várzea Paulista, a Rede Internacional de Ação
Comunitária – Interação mantém parcerias com as Prefeituras de Osasco e
Santo André, ambas no Estado de São Paulo.
29
3. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM VÁRZEA PAULISTA
3.1 O MUNICÍPIO DE VÁRZEA PAULISTA
Várzea Paulista, município do Estado de São Paulo, elevada à
condição de município há 42 anos, em 21 de março de 1965, possui uma
população estimada em 105.051 habitantes, de acordo com o Sistema de
Informações sócio-econômicas dos Municípios Brasileiros – SIMBRASIL e
apresenta Índice de Desenvolvimento Humano IDH-M , no valor de 0,795. 1
FIGURA 1 – Vista da Avenida Fernão Dias Paes Leme do Município de
Várzea Paulista
O Município de Várzea Paulista possui cerca de 1.758 empresas
comerciais, industriais e de prestação de serviços e 27 produtores
agropecuários inscritos na Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo.
Várzea Paulista é o 67º Município mais populoso dentre os 645 do
Estado de São Paulo, conforme dados apresentados no site oficial da
Prefeitura. (www.varzeapaulista.sp.gov.br)
Na Tabela 2 a seguir, é apresentada o crescimento populacional do
Município.
1 O IDH-M, é um índice que varia de zero a um e é calculado a partir do Índice de Esperança de Vida (IDHM-L), Índice de Educação (IDHM-E) e do Índice de Renda (IDHM-R). O IDH-M é igual à média aritmética simples desses três índices.
30
TABELA 2
EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO DE VÁRZEA PAULISTA
ANO
Município de Várzea Paulista
Região de Jundiaí
Estado de São Paulo
1970 9.910 hab. 307.060 hab. 17.771.948 hab.
1980 33.835 hab. 498.398 hab. 25.040.698 hab.
1991 68.795 hab. 679.725 hab. 31.460.291 hab.
1996 78.156 hab. 745.894 hab. 34.119.110 hab.
2000 92.800 hab. 864.583 hab. 37.032.403 hab.
2001* 95.585 hab. 885.856 hab. 37.630.106 hab.
2002* 97.824 hab. 903.269 hab. 38.177.742 hab.
2003* 100.156 hab. 921.226 hab. 38.709.320 hab.
2004* 105.051 hab. 729.576 hab. 39.326.776 hab.
Fonte: IBGE.
* População estimada
3.2 SUJEITOS
Foram entrevistados 06 sujeitos adultos, moradores da Vila Real, a
qual foi objeto de contrato de repasse de recursos do Ministério das Cidades,
para elaboração do Projeto de Regularização Fundiária. Dentre eles, cinco
mulheres e um homem com idades entre 24 e 69 anos.
Estes sujeitos foram selecionados por sua participação regular no
projeto social de Regularização Fundiária, mediado pela ONG Rede
Interação, desde o início dos trabalhos com auto-cadastramento da Vila, até o
momento presente em processo de coleta de documentos que comprovam o
tempo de moradia das famílias, fato que irá definir o instrumento a ser
utilizado para a regularização fundiária.
A predominância dos sujeitos foi de nível de escolaridade de 2º grau
incompleto ( 03 sujeitos). O tempo de moradia na comunidade variou de 06 a
23 anos.
31
3.3 O PROJETO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Em 2005, a Prefeitura Municipal de Várzea Paulista assinou contrato
de repasse junto à CAIXA, para acessar recursos da União com o objetivo de
implementação da Ação Apoio a Projetos de Regularização Fundiária
Sustentável de Assentamentos Informais em Áreas Urbanas, inserida no
Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos
Precários. Este Programa objetiva prover apoio para realização das ações
necessárias à formulação e/ou implementação de ações para regularização
fundiária sustentável, visando à democratização do acesso da população de
baixa renda à terra urbana regularizada e urbanizada nos termos dos novos
marcos legais. (Caixa Econômica Federal, Manual Normativo Interno CAIXA
SA 072, vigência 15.06.2005).
FIGURA 2: Unidades habitacionais da Vila Real : processo de
Regularização Fundiária
32
O Projeto de Regularização Fundiária, conforme Metodologia
apresentada pela Prefeitura Municipal de Várzea Paulista (2005), contempla
as seguintes etapas:
1. Levantamento planialtimétricos cadastral (LEPAC);
2. Cadastro sócio-econômico;
3. Sensibilização e conscientização da comunidade;
4. Estudo urbanístico do bairro;
5. Elaboração, aprovação e registro do Projeto de Parcelamento;
6. Expedição e registro dos títulos definitivos;
7. Atualização dos dados cadastrais junto à Prefeitura Municipal;
8. Outras ações complementares ao registro dos títulos individuais.
O valor total de investimento das ações citadas acima é de
R$230.000,00, sendo que o valor de repasse do Orçamento Geral da União é
de R$183.300,00 e contra-partida, que é o montante investido pela Prefeitura
é de R$ 46.700,00.
A Prefeitura de Várzea Paulista, com este investimento citado, foi
selecionado para a modalidade de Projeto de Regularização Fundiária
Sustentável que tem por finalidade definir um conjunto de medidas,
instrumentos e intervenções referentes aos aspectos urbanísticos, ambientais,
jurídico-legais e de gestão necessários à regularização fundiária sustentável
de assentamentos informais, de forma a prover de insumos básicos o gestor,
para que possa dar andamento à regularização fundiária sustentável, visando
à titulação de seus moradores.
E ainda, o mesmo recurso foi selecionado para a modalidade
Atividades Jurídicas e Administrativas para a Regularização Fundiária que
objetiva a inclusão das áreas regularizadas nos cadastros municipais /
distritais e das concessionárias de serviços. Nesta Modalidade, as ações
devem ser desenvolvidas mediante trabalho técnico social capaz de
sensibilizar, mobilizar, informar e envolver a comunidade beneficiada no
processo de regularização. (Manual Normativo CAIXA – SA 072)
Esta modalidade apóia o desenvolvimento de atividades necessárias à
implementação dos planos e programas de regularização fundiária, tanto de
33
natureza jurídica como administrativa especialmente por meio dos
instrumentos abaixo:
1. propositura de ações judiciais de Usucapião Especial Urbano1 -
individual e coletivo;
2. medidas administrativas e legais necessárias para a Concessão
de Direito Real de Uso – individual ou coletiva 2 e a Concessão
Especial de Uso para fins de Moradia 3.
3.4 O PROJETO SOCIAL
O Programa de Regularização Fundiária é entendido como um
processo integrado que abrange os aspectos jurídicos, urbanísticos, físico e
social, desenvolvido com participação das comunidades envolvidas, para a
legalização das moradias inseridas em áreas ocupadas irregularmente. O
Projeto Técnico Social é componente obrigatório do Programa e deve
1 Usucapião Especial Urbano – instrumento previsto pelo Art. 183 da Constituição Federal que dispõe que “Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.” O Estatuto da Cidade previu a possibilidade de usucapião especial urbano ser concedido coletivamente quando dispôs em seu art. 10 que “As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadradas, ocupadas por população de baixa renda para a sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.” 2Concessão de Direito Real de Uso - por ele a Administração concede que particular utilize privativamente um terreno público, como direito real, para fins de urbanização, edificação, industrialização ou qualquer outra exploração de interesse social. Depende de autorização legislativa e concorrência. Se destinada a programas habitacionais de interesse social a concessão de uso pode ser concedida de forma individual ou coletiva e dispensa licitação. 3 Concessão Especial de Uso para fins de Moradia - instituído pela Medida Provisória 2.220, de 04.09.2001, dirigido àqueles que, até 30.06.2001, ocupavam imóvel público situado em área urbana, de até 250 metros quadrados, com fins de moradia, e que não sejam proprietários ou concessionários de outro imóvel urbano ou rural. O direito se extingue se o concessionário adquirir propriedade ou concessão de outro imóvel, urbano ou rural, bem como se alterar a destinação do imóvel. A concessão é gratuita e objeto de registro no CRI onde o imóvel estiver matriculado.
34
contemplar os itens cadastro sócio-econômico, sensibilização e
conscientização da comunidade, citados anteriormente.
A regularização fundiária, enquanto política pública, mais do que
outorga de títulos, deve priorizar o atendimentos amplo que garanta o direito à
moradia e à vida digna, à acessibilidade urbana, aos serviços públicos e à
promoção humana.
Enquanto processo, a regularização fundiária deve conduzir à criação
de condições de fixação da população beneficiária, pois é inquestionável a
valorização da terra decorrente deste processo e, igualmente inquestionável,
é o apelo à alienação dos espaços regularizados e a expulsão da população
empobrecida.
Segundo Fernandes, 2002, para que a regularização fundiária seja um
processo de impacto efetivo de combate à pobreza social, é necessário que:
“ os programas de regularização sejam formulados em sintonia com outras estratégias socioeconômicas e político-institucionais, sobretudo atrabés da criação de oportunidades de emprego e fontes de renda. Devem ser combinados e apoiados por um conjuntod de processos e mecanismos de várias ordens: financeira, institucinal, planejamento urbano, plíticas de gênero, administração e gestão fundiária, sistemas de nformação e processos de mobilicação social. “ (Fernandes, 2002, p.24).
Para a efetivação desta proposta de trabalho, a Prefeitura Municipal de
Várzea Paulista em outubro de 2005, firmou o Termo de Parceria junto à ONG
Interação – Rede Internacional de Ação Comunitária, - uma associação de
direito privado, sem fins lucrativos, qualificada como Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público / OSCIP, nos termos da Lei 9.790/99.
O objetivo principal da ONG Interação consiste em desenvolver o
projeto social específico de regularização fundiária, com os aspectos citados a
seguir que destacam a atuação participativa e ativa da comunidade como o
principal eixo de sua metodologia.
35
FIGURA 3: Reunião ONG Interação com comunidade
São eixos principais das atividades:
1. Auto-cadastramento
Consiste na formação de um banco de dados dinâmico, elaborado,
mantido e atualizado pelos próprios moradores;
2. Contagem das casas
Promoção de participação e envolvimento da comunidade para que
se possam estabelecer critérios consensuais para a enumeração
das casas. A comunidade define quais serão os setores e qual a
ordem de início, meio e fim da enumeração das casas, de acordo
com a realidade já conhecida pelos moradores.
3. Mapeamento
Identificação de estruturas e serviços existentes; Os moradores
irão verificar os locais de equipamentos comunitários existentes,
bem como perceber as áreas de risco e de fácil acesso da Vila.
4. Enumeração
Conciliar os números registrados com o mapeamento; Os
moradores identificarão em mapa, as numerações das casas e
serviços disponíveis.
36
5. Pesquisa e cadastramento domiciliar
Membros da comunidade monitoram e checam as informações
coletadas. Fazem visitas e coletam as informações referentes aos
dados sociais, econômicos, fundiários e de moradia de seus
vizinhos.
6. Perfil do assentamento
Possibilita à comunidade local a reflexão sobre a importância dos
dados e permanente atualização, bem como discutir o planejamento
local, as necessidades e possibilidades;
7. Fórum de Acompanhamento
Composto pela representação dos diversos segmentos existentes,
inclusive poder público, instrumento que possibilita a
democratização da informação e mobilização da população
beneficiária.
8. Intercâmbio
Visitas a comunidades com projetos semelhantes de regularização
fundiária, para compartilharem experiências e potencialidades dos
grupos. No presente projeto, a comunidade participou de
intercâmbios nos Municípios de Santo André, Santos, Diadema e
uma moradora foi participar de intercâmbio na África.
9. Poupança Comunitária
Consiste na formação de grupos de poupança com a finalidade de
consolidar as redes sociais da comunidade através das reuniões
periódicas e do processo de coleta de recursos. Com a coleta de
valores financeiros sem a exigência de uma quantia mínima,
constitui-se um fundo de reserva comunitário cujas finalidades
devem ser deliberadas em conjunto pelos membros do grupo,
possibilitando vivenciar experiências em gestão financeira e
decisões democráticas, além de fortalecer vínculos comunitários.
37
3.5 VILA REAL: SITUAÇÃO FUNDIÁRIA E ANDAMENTO DO PROJETO
Localizada na região nordeste da cidade, a ocupação da Vila Real tem
início na década de 70, inicialmente com posseiros, arrendatários e
posteriormente com parcelamento irregular e ocupação desorganizada. A
área total ocupada, objeto de intervenção possui cerca de 650.000 m² e
atualmente encontra-se altamente adensada, estimando-se mais de 4.000
moradias, onde residem, basicamente, famílias cujos ingressos mensais não
ultrapassam três salários mínimos.
Sob a ótica de responsabilidade do Poder Público Municipal, as áreas
compostas na Vila constituem um único fenômeno, qual seja, a ocupação
irregular, cujo parcelamento não contou com a prévia aprovação do poder
público quando da sua instalação. Dotado das mesmas características de
ocupação, com uma população de semelhante perfil, distingui-se apenas os
instrumentos de regularização fundiária, ou seja, o instrumento a ser utilizado
para o reconhecimento e comprovação do domínio de cada morador em
relação ao seu lote.
A divisão territorial ocorreu em zonas de ação para facilitar o
desenvolvimento do trabalho, a enumeração das casas e o cadastramento
das famílias. Os moradores organizaram-se em grupos de trabalho e
procederam à divisão setorial. Esta atividade possibilitou a reflexão sobre a
densidade demográfica, existência de barreiras físicas, ausência/existência de
serviços públicos, ausência/existência de organizações sociais, identificação
das atividades comerciais e de marcos referenciais do bairro.
A área de assentamento foi dividida, inicialmente em doze setores
(identificados de A a L). Posteriormente, com a identificação da área
designada “Sítio do Morro“, ocupação espontânea ocorrida em 1994 e não
inserida no perímetro desapropriado – foi incorporado um novo setor – M,
concluída a setorização.
Para cada setor, foram eleitos três representantes, os quais
participaram da coleta dos dados de cadastramento que consistia: número de
pessoas; composição da renda familiar; composição e escolaridade de todos
os membros da família; caracterização da habitação, incluindo informações
38
quanto à existência de infra estrutura básica; recebimento ou não de algum
benefício ou complementação de renda (dentro dos programas oficiais).
O fato dos próprios moradores serem os cadastradores foi um
destaque essencial para o sucesso do projeto. A Vila Real já havia passado
por duas tentativas anteriores de cadastro, porém, os moradores por receio
da real intenção das atividades, escondiam, muitas vezes, informações de
moradia e de quantidade de pessoas.
Já com os vizinhos, a credibilidade foi constatada e os dados captados
foram fiéis à realidade local. Inclusive com identificação de áreas coletivas de
moradia, onde existia apenas uma entrada, porém, dois ou três lotes
conjugados na mesma entrada.
A TABELA 3, a seguir, apresenta o resultado do trabalho feito pelos
moradores nas visitas de cadastramento e contagem da população.
TABELA 3
Setores e composição da população – Vila Real
SETORES TOTAL DE RESIDÊNCIAS
HOMENS MULHERES CRIANÇAS POPULAÇÃO TOTAL
A 121 235 206 158 441
B 260 536 528 400 1064
C 195 333 359 231 692
D 165 298 266 201 564
E 461 806 891 666 1697
F 494 885 897 647 1782
G 175 341 340 260 681
J 365 684 725 539 1409
K 459 838 829 617 1667
L 321 570 543 408 1113
M 99 179 182 125 361
TOTAL 3.427 6.282 6.276 4.753 12.558 Fonte: Dados do Relatório de Acompanhamento do Projeto Técnico Social
apresentado à CAIXA – Documento Interno, 2006.
39
3.6 INSTRUMENTOS DE COLETA E REGISTRO DOS DADOS
Para a coleta de dados foi utilizado roteiro de entrevista para 06
representantes de setores. (Anexo I). O roteiro é constituído de: a) PERFIL
DA AMOSTRA (idade, sexo, escolaridade, cor, número de filhos, município de
origem); b) MORADIA (tempo de moradia, motivo da mudança, número de
pessoas na residência, situação da moradia, vantagem e desvantagem da
moradia); c) PARTICIPAÇÃO (principal problema da Vila, freqüência da
participação, percepção sobre o envolvimento, outras participações); d)
RELAÇÃO COM PODER PÚBLICO (importância do grupo, melhoria na
condição de vida, percepção de alteração na comunidade e cotidiano,
percepção sobre papel do poder público, antes e depois da participação,
influência nas decisões administrativas); e) PAPEL DA ONG INTERAÇÃO
(papel e mediação da ONG, percepção de alteração do cotidiano,
possibilidade de aprendizado); f) IMPRESSÕES E SUGESTÕES (percepção
do papel individual e do poder público em relação aos problemas e sugestões
de melhorias).
As entrevistas foram individuais e transcritas na medida em que os
moradores apresentavam as respostas, garantindo caráter espontâneo dos
relatos por parte dos moradores.
3.7 PROCEDIMENTOS
3.7.1 Da escolha dos sujeitos
Os moradores entrevistados foram selecionados pela relação de
participação no Projeto de Regularização Fundiária. Juntamente a equipe de
assistentes sociais da ONG Rede Interação, foram identificadas lideranças
que atuaram como representantes de setor e que permanecem atuando de
forma efetiva no projeto.
40
3.7.2 Do contato com sujeitos
Para estabelecer contato com os moradores representantes, fez-se
necessária a presença nas reuniões promovidas pela ONG Interação. Após a
presença da entrevistadora em quatro reuniões da comunidade, em reunião
agendada antecipadamente, o presente projeto foi apresentado, expondo
objetivos, concordância em relação à participação e utilização dos dados
estritamente com caráter acadêmico. As entrevistas foram realizadas
individualmente na casa de uma das representantes, já que este espaço é
normalmente utilizado pela comunidade como local de encontro e de reuniões
e cuja dona se dispôs a oferecê-lo para as entrevistas.
3.7.3 Da coleta de dados
As entrevistas foram realizadas com o roteiro (Anexo I), que serviu de
orientação das questões. As questões foram transcritas pela entrevistadora
conforme respostas.
Para as verbalizações mais prolixas, foi adotado o procedimento de
registro das sentenças núcleo. O conceito de “sentença núcleo” utilizado é
baseado no que foi proposto por Botomé e Gonçalves (1994, pp. 161-166):
sentença núcleo é aquela que indica e delimita a idéia central de um conjunto
de sentenças, sendo a mais importante para a compreensão e ligação de
outras sentenças de uma verbalização.
41
4. TRATAMENTO E ANÁLISE DOS DADOS
As questões foram divididas por semelhanças de respostas e
categorias de informação. Após este levantamento, houve a tabulação dos
dados segundo tabelas para quantificar as respostas.
Na Tabela 4 estão apresentadas aspectos do perfil da amostra,
segundo a idade, sexo, escolaridade, Município de origem e tempo de
moradia na Vila Real.
TABELA 4
Perfil da Amostra do Grupo de Representantes de Setores em Vila Real
SJS
IDADE (em anos)
SEXO ESCOLARIDADE (Grau)
MUNICÍPIO / ESTADO DE
ORIGEM
TEMPO NA VILA REAL (em anos)
S1 24 F 2º Colider/MT 6
S2 28 F 2º Ruy Barbosa/BA 23
S3 39 F 2º Incompleto Guaíra/PR 10
S4 47 F 2º Iviema/MS 17
S5 50 F 1º São Manuel/SP 22
S6 69 M 1º Carpina/PE 14
Fonte: Elaboração própria, JUN/2007.
A faixa etária do grupo varia de 24 a 69 anos, sendo somente um
sujeito do sexo masculino. A maioria do grupo possui segundo grau completo
e todos os sujeitos são de origem de outro município/Estado.
Somente um sujeito, S5, que pertence ao Estado de São Paulo,
demonstrando o processo de migração ocorrido para o Sudeste do país nos
últimos 30 anos.
O fenômeno de intensificação da urbanização também é observado
nos dados coletados. A busca pela qualidade de vida e melhores condições
42
de trabalho, serviram como atrativo para tais famílias que por ora, ocupam
espaços ilegais e amplia a desigualdade dentro das cidades.
Conforme Maricato, “a cidade é objeto e também agente ativo das
relações sociais. A dominação social se dá também através do espaço
urbano, em especial a dominação ideológica. O poder político é exercido, em
parte, por intermédio do espaço urbano.” (Maricato, 1997, p.42)
Toda a amostra revelou o mesmo motivo de mudança para o local, qual
seja: a proximidade de parte da família que já habitava no local. A relação
interpessoal também foi a principal vantagem manifestada pelos entrevistados
em residir na Vila Real.
O QUADRO 1, apresenta as vantagens, desvantagens, os problemas
identificados na Vila, assim como a percepção de quem é responsável para
resolver tais questões.
QUADRO 1
Relatos e Opiniões dos entrevistados referentes às vantagens, desvantagens, problemas e percepção de responsabilidades.
SJS VANTAGENS (RELATO)
DESVANTAGENS (RELATO)
PRINCIPAIS PROBLEMAS
(OPNIÃO)
A QUEM CABE A SOLUÇÃO
(OPNIÃO)
S1 Amizade Preconceito e
ausência de infra-estrutura
Ausência Infra-estrutura
" Em conjunto, Prefeitura e população"
S2 Família Tráfico Ausência
Infra-estrutura e Hospital
" Eu acho que é a Prefeitura "
S3 Família Ausência de regularização Esgoto
"Comunidade fez abaixo-assinado e passou para
Prefeitura"
S4 Comércio
completo e próximo
Ausência de Infra-estrutura
Áreas de Risco e
ausência infra-estrutura
"Prefeitura junto com o povo"
S5 Comércio
completo e próximo
Ausência de Regularização
Ausência de Regularização
" Agora, é obrigação da Prefeitura"
S6 Comércio
completo e próximo
Ausência de Regularização
Ausência de Regularização
"Comunidade fez sua parte, falta a Prefeitura fazer."
43
O principal problema identificado pelos entrevistados, é a ausência de
infra-estrutura, sendo que 4 deles referem-se ao item. A apropriação da
cidade se dá em todos os níveis referentes à regularização, não somente ao
direito de habitação. Revelam, também, a percepção do seu papel como parte
integrante na resolução dos problemas.
Como o grupo de entrevistados foi selecionado segundo a participação
e representação setorial da Vila, observou-se que os mesmos moradores
atuam em diversas atividades na comunidade, além daquela restrita à
regularização fundiária.
As atividades desenvolvidas no Bairro e a nota que os entrevistados lhe
atribuem para a sua participação, de 0 a 4, compõe a QUADRO 2:
QUADRO 2
Atividades exercidas e auto-avaliação pelos entrevistados no Projeto de Regularização Fundiária e na Comunidade
SJS Participação no Projeto de Regularização
Outras atividades desenvolvidas na Vila Real
Nota atribuída à Participação
(de 0 a 4)
S1 Cadastro, Tesoureira de Poupança, Intercâmbio, coleta de documentos
Pastoral da Criança;atendimento a gestantes;Associação de Bairros e
Representante do Conselho Municipal de Saúde.
3
S2 Cadastro, Intercâmbio, coleta de documentos
Projeto de valorização da beleza da mulher em Vila Real; projeto de
capacitação de costureiras. 3
S3 Cadastro, coleta de documentos
Tesoureira da Associação de Moradores, representante do
Conselho de Assistência Social, projeto de concientização dos
catadores de recicláveis de Vila Real.
3
S4 Cadastro, contagem e
mapeamento, coleta de documentos
Pastoral da Criança e membro da Associação de Moradores 3
S5 Enumeração, contagem,
cadastro e coleta de documentos
Projeto de capacitação de mulheres para o ofício de
costureira, membro da Associação de Moradores
2,5
S6 Cadastro, coleta de documentos Orçamento Participativo 3
44
Todo o grupo entrevistado atua em várias frentes de atividades junto à
comunidade, o que demonstra o envolvimento com a Vila Real para além da
Regularização Fundiária.
“ No lado dos deveres, aparece sobretudo o compromisso comunitário de cooperação e co-responsabilidade. Processos participativos acentuam, é claro, a cidadania organizada, ou seja, não a individual, por mais que esta também tenha sua razão de ser. A organização traduz um aspecto importante da competência democrática, por coerência participativa, bem como por estratégia de mobilização e influência”. (Demo, 1996, p.70)
A experiência de participação no Grupo de Regularização Fundiária,
possibilitou aos entrevistados percepção da intervenção junto ao poder
público e demais instâncias da sociedade.
Os sujeitos S1, S3 e S6 relatam a participação como representantes de
Conselhos Municipais e Orçamento Participativo. Já S2, S3 e S5 atuam em
projetos que partiram da identificação de carências da Vila após as reuniões
de Regularização Fundiária, isto é, a partir do conhecimento do grupo, sua
organização e conhecimento das demandas do bairro, podem-se iniciar
cursos de capacitação nas áreas de corte e costura, palestras e serviços na
área de estética em comemoração ao Dia Internacional da Mulher e
intervenção junto aos catadores de lixo do bairro, objetivando capacitação,
consciência ambiental e auxílio na instalação de cooperativa de reciclagem,
em andamento.
A percepção dos entrevistados sobre a importância do Grupo de
Representantes para a melhoria do bairro foi identificada através das
respostas positivas de todos em relação à melhoria da Vila e de mudanças
perceptíveis na comunidade, conforme exemplos de relatos observados na
QUADRO 3.
Nele, constam os relatos em relação à melhora coletiva após a
constituição do Grupo de Regularização Fundiária, melhorias de questões
individuais e familiares, e ainda as mudanças significativas no cotidiano dos
participantes e da Vila Real após a implementação das ações de
Regularização Fundiária.
45
QUADRO 3
Relatos de melhorias e mudanças no cotidiano individual e coletivo
Relatos da melhoria coletiva da Vila Real
após a constituição do grupo de
representantes
"O próprio processo de Regularização, mas também conseguimos posto de saúde e a escola" (S1) " O grupo fez toda diferença. Se não fosse o grupo, a Prefeitura não conseguiria fazer o cadastro, pois já houve 2 ou 3 tentativas antes deste"(S2) " Os moradores estão mais unidos. Conseguimos o posto de saúde" (S3) "As pessoas acreditam no trabalho. Antes só falava coisa ruim, agora tem pessoas com a solução." (S4) "A população confia no projeto" (S5) "O grupo faz a fiscalização e solicita as coisas para a Prefeitura" (S6)
Relatos de melhoria individual e
familiar
"Consegui enfrentar a timidez. Agora, minha família reconhece meu trabalho e até entrou para o grupo de poupança". (S1) "Tive oportunidade de participar do Seminário Nacional da Habitação. Participei de intercâmbio em Santos e foi muito bom, porque conheci outras realidades". (S2) "Acabei conhecendo mais pessoas. Eu me sinto mais útil, tenho mais atividades, saio mais de casa". (S3) " Aprendi a cobrar e participar. Tenho mais conhecimento. Minhas filhas me acompanham para todo lugar" (S4) "Tive reconhecimento de todos. Muitos compromissos e dedicação total, inclusive até deixei um pouco minha família" (S5) "Aprendi bastante. Sei que posso ajudar as pessoas e ensiná-las a exigir da Prefeitura." (S6)
Mudanças no cotidiano pessoal e na Vila Real
" Agora, participo de várias reuniões, conheço muitas pessoas nos intercâmbios. Na imprensa só saía coisa ruim e hoje sai reportagem na parte de economia. Demos entrevistas para vários jornais." (S1) "Comecei a freqüentar as reuniões do Orçamento Participativo. Agora, o pessoal está mais confiante e esperançoso que vai sair os documentos no cartório." (S2) " Os moradores estão mais fortes" (S3) " Tivemos várias reportagens sobre o trabalho que fizemos, antes era só coisa ruim" (S4) "Mudou a forma de ver a Vila Real, As pessoas tinham vergonha de falar que morava na Vila Real, agora não." (S5) "A população agora acredita no trabalho e no nosso grupo" (S6)
46
Os relatos demonstram casos de percepção e reconhecimento de
aumento da auto-estima dos moradores (casos dos jornais e de superação do
sentimento de vergonha de morar no local). A relação com o Poder Público
também é relatada, no sentido de cobrança, exigência e fiscalização, como
exemplos de controle social. Participação em espaços institucionalizados
como o Orçamento Participativo e conquista de equipamentos comunitários
também são relatados.
Casos de conquistas coletivas são relatados como conseqüência da
presença do grupo ou de sua mobilização e inserção nas reuniões do
Orçamento Participativo. A mobilização de outras pessoas para fiscalização
e exigência junto à Prefeitura de demandas locais também é relatado,
demonstrando o reconhecimento do poder local e do controle social
necessários para uma gestão democrática.
A participação nos intercâmbios promovidos pela ONG foi evidenciada
como possibilidade de novos conhecimentos e aptidões reconhecidas e que
não fazia parte da realidade antes de inserção no Grupo.
No QUADRO 4 é apresentada a percepção em relação ao Poder
Público antes e depois da participação no Projeto de Regularização Fundiária.
Os relatos demonstram claramente ampliação na participação do grupo
em instâncias participativas do município (S3, S4 e S6) e alteração da forma
como percebiam a atuação do poder público e como compreendem a
possibilidade de exigência de demandas coletivas e negociação junto ao
Poder Público ( S1, S2, S4).
“Além das influências sociais mais amplas, há todo um processo de aprendizagem das pessoas envolvidas numa experiência comunitária. O se defrontar com os outros, o se descobrir diferente, único e, ao mesmo tempo, assumir a igualdade de direitos e deveres, a responsabilidade de pensar, de decidir e de agir, é um processo que se desenvolve através de práticas e reflexões sucessivas. “ (Lane, 1984, p.70)
Dos seis entrevistados, cinco não haviam desenvolvido nenhum tipo de
ação junto à Prefeitura anteriormente ao Projeto e que atualmente participam
de instâncias não somente vinculadas ao Projeto. Todos relatam a mudança
no acesso e na comunicação junto ao Poder Público.
47
QUADRO 4
Visão dos entrevistados em relação ao Poder Público – antes e depois
da participação do Projeto de Regularização Fundiária
SJS Como via Poder Público
Como vê o Poder Público
Ações que realizou junto ao Poder
Público antes da Regularização
Ações que realiza em parceria com
Poder Público
S1 "Não conhecia,
não tinha contato."
" Hoje temos as portas abertas na Prefeitura, temos
liberdade de poder sentar e falar."
"Nenhuma."
"Reuniões de setor que é junto com a
Prefeitura e a ONG e os Fóruns de
Regularização. "
S2
"Como o resto vê. Faz o que quer, a hora que quer."
" Temos abertura para solicitar reuniões" "Nenhuma." "Reuniões do Fórum
de Regularização"
S3
"Tinha que pagar
(literalmente) para falar com a
Prefeitura"
"Agora, a gestão é aberta, te atende
melhor" "Nenhuma."
"Fórum e do Orçamento
Participativo"
S4 "As portas eram fechadas"
" Temos portas abertas: podemos entrar, conversar e
discutir"
"Nenhuma." "Fórum e do Conselho Municipal de Saúde"
S5
"Os Prefeitos usavam a fonte eleitoral da Vila Real, mas não
fazia nada"
" As portas da Prefeitura estão abertas, você é
atendido. "
"Nenhuma." "Fórum e do Várzea Limpa"
S6 "Não existia" "Agora, eu tenho livre acesso. "
"Reuniões do Orçamento
Participativo"
"Fórum, do Orçamento Participativo e do
Seminário de Habitação que fomos
em São Paulo
Este fato demonstra um estreitamento da relação sociedade civil e
Poder Público no sentido de canais de comunicação e possibilidade de
partilha de poder, gerando uma mudança administrativa que tem na
participação popular um componente essencial ao tempo que estimula a
constituição de cidadãos, enquanto sujeitos sociais ativos.
48
A quinta parte da entrevista1, as questões foram direcionadas em
relação à atuação da ONG Rede Internacional de Ação Comunitária –
Interação, na visão dos moradores atendidos pelo Projeto de Regularização
Fundiária.
“Observar a relação ONGs-Estado é importante na medida em que essas entidades estão, por um lado, cada vez mais envolvidas na formulação de políticas públicas e, por outro, são vistas como assumindo as responsabilidades sociais que o Estado estaria abandonando. Trata-se de perceber, portanto, como essas organizações influenciam, pressionam ou comprometem-se com instituições do Estado. Interessa ainda a relação das ONGs com o seu público-alvo, sejam outras organizações da sociedade civil, especialmente movimentos sociais não institucionalizados como ONGs, seja um público mais amplo atendido através desses encontros entre ONGs e Estado. Pretende-se, finalmente, compreender até que ponto, com esses momentos de interlocução ou enfrentamento com o Estado, essas organizações contribuem para uma ampliação da justiça social e da participação de setores excluídos.” ( Teixeira, 2002, p.109)
No caso da ONG Interação, os entrevistados manifestaram-se
especialmente satisfeitos com a mediação e capacitação oferecidas.
Os intercâmbios às comunidades de realidades semelhantes e
possibilidade de participação no Seminário Nacional de Fortalecimento das
Organizações Populares e Alternativas de Combate à Exclusão, realizado nos
dias 11 e 12 de dezembro de 2006, na capital de São Paulo, reconheceu a
importância do grupo em nível nacional.
O Seminário contou com a presença do Prefeito da Cidade de Várzea
Paulista, Eduardo Tadeu Pereira que fez parte da mesa de abertura,
relatando a experiência da Vila Real. O evento também contou com
representantes de outros países ligados ao Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento – PNUD, Ministério das Cidades e reconhecidos
acadêmicos da área social. No Seminário, uma moradora da Vila Real, que
esteve recentemente na África, a convite da ONG Interação, participou como
1 Como citado no item 3.6 – Instrumentos de Coleta e Registro de Dados, a entrevista foi didaticamente dividida em 6 partes: a) Perfil da Amostra; b )Moradia; c) Participação; d) Relação com Poder Público; e) Papel da ONG Interação; f) Impressões e Sugestões.
49
expositora aos presentes da experiência da gestão financeira e poupança
comunitária em Vila Real.
Os entrevistados reconheceram a importância de todo o processo de
capacitação descrito, bem como das reuniões junto à ONG na comunidade
que tratam de instrumentos do Estatuto das Cidades e que hoje eles têm
conhecimento do que exigir e da possibilidade de outorga do seu lote e qual
instrumento mais eficaz.
A investigação através da entrevista apresentou os seguintes
resultados, conforme QUADRO a seguir:
QUANDRO 5
Papel e contribuições da ONG Interação, aprendizados
decorrentes das reuniões do Projeto de Regularização Fundiária
SJS Papel da ONG REDE INTERAÇÃO
Ações e mediações da ONG junto ao Poder
Público
Aprendizados após a participação das reuniões
da ONG
S1
" Formar pessoas que
caminhem com as próprias pernas"
"Ajudou
na comunicação"
"Participei de intercâmbios, conheci realidades
semelhantes. Hoje tenho mais consciência do meu papel na
sociedade"
S2
"Dar suporte e mostrar caminhos, ensinando a lutar
pelos nossos direitos"
" Ensinou a gente sobre regularização fundiária. Podemos pedir o que
queremos"
" Aprendi a ter compromisso e sobre trabalhar com poupança
comunitária"
S3
"É nosso auxílio, suporte um elo de ligação com a
Prefeitura"
" Ajuda e tira as nossas dúvidas"
" A União faz a força. Aprendo muito nas reuniões"
S4
"Dá suporte, orienta como agir"
"A ONG marca as reuniões, avisa todo
mundo."
"Eu não consigo ficar sem participar das reuniões.
Aprendi a conversar mais."
S5
"Orientam, mostram meio e é ponte de ligação entre a Prefeitura e a comunidade"
"Ela serve de transmissor nas
reuniões da Prefeitura "
"Aprendi a participar das reuniões, respeitar o grupo e
trabalhar em grupo."
S6
"Orienta, tira dúvidas. Ensina nós andarmos
com as próprias pernas. "
"Comunica e agenda as
reuniões."
"Aprendi tanta coisa. Leis, conheci mais pessoas,
participei do seminário. "
50
Os relatos demonstram que a ONG Interação possibilitou o
envolvimento da comunidade nas decisões, mediando o enfrentamento das
instâncias administrativas para a conquistas das demandas locais. Os sujeitos
tornam-se atores do processo e compreendem seu papel ativo das questões
coletivas e formas assertivas de trabalhar em grupo.
As capacitações feitas nas reuniões mensais que a ONG Interação
promove, conta com discussões sobre os instrumentos do Estatuto da
Cidade, reflexão sobre realidades semelhantes e históricos de questões
urbana e fundiária no país. Estas reuniões promovem a explanação de
conceitos que os sujeitos apreendem e incorporam no seu cotidiano, tanto
para reivindicações legítimas, quanto para esclarecimento e mobilização de
vizinhos.
A presença dos moradores entrevistados em Seminários e
intercâmbios amplia a experiência e conhecimentos pessoais, emergindo
novos desafios e a intenção de qualificação e atuação continuada, gerando
inclusive projetos novos de capacitação da comunidade pela comunidade.
Na última parte da entrevista, Impressões e Sugestões, didaticamente desta
forma nomeada, porém não explícita no momento da entrevista, foi solicitado
aos entrevistados opiniões sobre os problemas da Vila Real e qual o papel da
sociedade civil e do poder público em relação à solução destes problemas.
Para finalizar a entrevista, foi solicitado sugestões para a melhoria do
processo, conforme entendimento dos entrevistados e qual a visão geral que
possui acerca da Vila Real onde residem hoje.
No QUADRO 6, são comparados os relatos dos entrevistados em relação
ao papel da sociedade frente aos problemas da Vila Real e o papel do Poder
Público.
Os entrevistados, por estarem envolvidos diretamente no Projeto de
Regularização Fundiária, vêem como papel principal do poder público a
intervenção junto aos moradores que ainda não entregaram a documentação
pessoal, ao tempo que consideram seu papel de mobilização e ampliação da
participação da comunidade para reivindicação das questões legais.
A documentação individual está sendo coletada para a identificação
posterior do instrumento do Estatuto da Cidade adequado a cada caso.
51
Os representantes de setores que efetivaram o cadastro casa a casa,
agora são suas moradias são pontos de coletas de documentação de toda a
vizinhança. Para que o processo avance, todos os moradores devem
comprovar a moradia no local, como contrato de compra e venda, contas
antigas de energia e água ou até mesmo cartas com o carimbo do Correio
com a validade necessária.
Os relatos também evidenciam a compreensão do dever cidadão,
conforme fala do S3 que reconhece a importância do pagamento de impostos
para a futura redistribuição do tributo em bens e serviços coletivos.
QUADRO 6
Relatos acerca dos papéis da Sociedade Civil e do Poder Público em relação aos problemas da Vila Real
SJS
Papel da Sociedade na solução dos problemas
Papel do Poder Público na solução dos problemas
S1
"É necessário poder de convencimento"
"Ter mais atuação na Vila para todos saberem o que eu sei."
S2
" O que eu estou fazendo: participando mostrando para os
outros."
"Direcionar as forças para terminar as ações já iniciadas. "
S3 "Mobilização das pessoas." "Terminar a regularização, cobrar imposto e
reverter em infra-estrutura para a Vila. "
S4
"Conversar e passar o que está acontecendo para os outros."
" O que a gente pedir, a Prefeitura sustentar. Prefeitura deveria encaminhar carta para maior
participação. "
S5 "É o que eu venho fazendo:
reivindicando o melhor para o coletivo. "
"Finalizar a regularização e a coleta de documentos. "
S6 " Fiscalizar, pedir e participar. " "Priorizar a regularização e finalizar o processo."
52
O QUADRO 7 apresenta a percepção da Vila Real onde os
entrevistados residem e propostas de melhorias para o processo de
regularização fundiária e para o fortalecimento da relação sociedade civil e
poder público.
QUADRO 7
Percepções da Vila Real e sugestões de melhorias
SJS Percepções da Vila Real atualmente Sugestões de melhorias
S1 " O bairro pode ser um bairro bom" "Tem que ter mais pessoas envolvidas e mais compromisso"
S2 "Um local melhor para se viver" "intensificar a coleta de documentos, através de uma notificação da Prefeitura. Desapropriação e Regularização da área
de risco"
S3 "Eu tenho esperança que vai regularizar" "Mais reuniões com a ONG e com a Prefeitura e mais pessoas. "
S4 "Muito importante e está melhorando" "Ter mais gente porque assim o grupo fica mais forte. "
S5 "Vila digna,mas sem infra-estrutura. Vejo um local ideal para mim. "
"Que a Prefeitura esteja mais presente. Enviar uma carta para as pessoas que
não entregaram a documentação. "
S6 " Uma flor desabrochando, porque o jornal começa a falar das coisas boas do
bairro"
"Já fizemos uma parte, a Prefeitura tem que concentrar e estar mais presente."
Os entrevistados concluem que o processo de Regularização Fundiária
fortaleceu a imagem da Vila Real e vislumbram melhoria constante do Bairro
após a constituição do Grupo de moradores que atuam no bairro. Este
aumento da auto-estima, ligado diretamente ao conceito de igualdade e de
semelhança a outros locais da cidade, trazem o reconhecimento da cidade
como parte da cidadania, isto é, a melhoria na qualidade de vida é condição
para igualdade e justiça sociais.
Como sugestões de melhorias no processo, a maior parte dos
entrevistados propõe uma intervenção formal da Prefeitura para a
intensificação da coleta de documentos dos moradores, pois disto depende a
53
identificação dos instrumentos e da efetivação da regularização junto ao
cartório.
Outro dado frequentemente relatado é a importância do envolvimento
de mais moradores no processo. Há o reconhecimento de que mobilização e
organização são meios legítimos de encaminhamento das demandas locais
junto à Prefeitura.
54
5. CONCLUSÃO
O complexo processo de interlocução entre a sociedade civil e o poder
público intensificou-se nos últimos anos. Novas formas de participação são
instauradas na administração pública, ao tempo que o poder público tem
reformulado instâncias de acesso às demandas da sociedade para a qual
atua.
A necessidade de mediação de agentes externos e a importância de
capacitação da população tornam-se imprescindíveis a atuação de assessoria
que trabalhe junto com a comunidade e que fortaleça os meios de
comunicação entre sociedade civil e poder público.
O presente trabalho teve como objetivo investigar a percepção de
moradores, representantes de setores da Vila Real, sobre alteração da
relação da sociedade civil e poder público pela presença do grupo, bem como,
sobre o papel da ONG Interação como facilitadora do processo de
comunicação.
Pode-se verificar a mediação da ONG interação foi essencial para a
capacitação dos representantes em assuntos fundiários o que ajudou o grupo
a reivindicar questões junto à Prefeitura com legitimidade.
As percepções em relação ao papel do poder público sofreram
considerada alteração após a participação nas reuniões junto à ONG e junto à
Prefeitura. Os representantes possuem mais clareza dos papéis da sociedade
civil, nos termos de controle social, onde ocorre a fiscalização e transparência
das ações e comunicação assertiva durante o desenvolvimento do projeto.
A participação no grupo, possibilitou o reconhecimento da importância
da organização da comunidade e aprimorou a presença do grupo em termos
de sujeitos sociais ativos, os quais promovem novos projetos para a
comunidade, como cursos de capacitação e reuniões de conscientização de
outros setores excluídos, como é o caso dos catadores de recicláveis e
palestras à mulheres sobre beleza, violência doméstica.
“ Os desafios para ampliar a participação estão intrinsecamente vinculados à predisposição dos governos locais de criar espaços público e plurais de articulação e participação, nos quais os conflitos se
55
tornam visíveis e as diferenças se confrontam, enquanto base constitutiva da legitimidade dos diversos interesses em jogo. A superação das barreiras sócio-institucionais potencializa uma efetiva democratização da gestão assim como o estímulo à co-responsabilização na defesa do interesse geral. A cidadania exige cada vez mais novas formas de organização do Estado, notadamente o fortalecimento de uma esfera pública que seja em essência agregadora de novos arranjos institucionais que suscitam e estimulam práticas pluralistas integrativas para a participação cidadã. “ (Jacobi, 1996, p. 258)
O desafio de superar a lógica clientelista evidenciada na relação
sociedade civil e poder público, promove, por parte do poder público, um
esforço no sentido de criar espaços democráticos de participação comunitária
e, por parte da comunidade, promove um esforço em intensificar sua atuação
com mobilização social e informação local.
O fato de a Prefeitura valorizar o conhecimento popular e local na
definição do processo de mapeamento do bairro, inclusive com a presença de
moradores na elaboração do Projeto de Reurbanização encaminhado ao
Ministério das Cidades no início do ano para a solicitação de novos recursos
para a área, e a identificação pela comunidade, das principais demandas,
retira do poder público o domínio sobre as decisões locais, possibilita a
ampliação da cidadania conscientizando a população de sua importância e
promove a partilha de poder.
A atuação da ONG Interação possibilita a capacitação dos
representantes que apreendem questões novas e importantes para a
reivindicação assertiva das demandas e promove ampliação da cidadania dos
moradores, pois reforçam atuação em outros campos da sociedade além do
projeto inicial de regularização.
56
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALFONSIN, Betânia de Moraes. (ORG.). Regularização da Terra e Moradia –
O que é e como implementar. Brasilia: Editora CAIXA, 2002. AMMANN, Safira Bezerra. Ideologia do Desenvolvimento de Comunidade no
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programado para auto-aprendizagem de redação. Petrópolis. Vozes: Caxias do Sul: Ed. da Universidade de Caxias do Sul. 1994.
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Saneamento e Infra-estrutura, 2005. BRASIL. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.
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BRASIL. SIMBRASIL – Sistema de Informações Sócio-Econômicas dos
Municípios Brasileiros. IPEA/CAIXA. Brasília, dezembro 04. DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. São
Paulo: Paz e Terra, 2002. DAGNINO, Evelina. Sociedade Civil, participação e cidadania: de que
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ANEXO I - ROTEIRO DE ENTREVISTA Esta pesquisa é parte integrante de monografia do Curso de Especialização Política
Social e Desenvolvimento Urbano, ministrado pela UNB.
PERFIL DA AMOSTRA
1. Data de Nascimento: 2. Sexo ( ) Masculino ( ) Feminino 3. Escolaridade ( ) Sem estudo ( ) 1º Grau Incompleto ( ) 1º Grau Completo ( ) 2º Grau Incomp ( ) 2º Grau Completo ( ) 3º Grau Incomp ( ) 3º Grau Completo 4. Etnia : 5. Tem filhos? Se sim, quantos? (incluir enteados ) 6. Município de Origem:
MORADIA 7. Tempo de moradia em Vila Real : 8. Qual o motivo da mudança para a Vila? 9. Quantas pessoas residem com você? 10. Qual a condição da moradia atual? Aluguel ( ) Ocupação ( ) Propriedade ( ) Outro ( ) Qual? 11. Qual principal vantagem de morar na Vila Real? 12. Qual principal desvantagem de morar na Vila Real?
PARTICIPAÇÃO 13. Qual principal problema da Vila Real? 14. E a quem cabe solucioná-lo? 15. Você participa das atividades da Vila? ( ) Sim ( ) Não 16. Se sim, quais atividades desenvolve? 17. Participa de outras atividades, como sindicato, associação de moradores? ( ) Sim ( ) Não 18. Se sim, quais atividades desenvolve? 19. Com que freqüência participa das reuniões? De 0 a 4, que nota daria pela sua participação? ( )
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RELAÇÃO COM PODER PÚBLICO 20. Na sua opinião, considera importante a presença do grupo que participa para contribuir para possíveis conquistas para a Vila? 21. Poderia relatar algum exemplo? 22. O que melhorou em sua vida pessoal após participar das reuniões? 23. O que melhorou para a sua família? 24. Houve alguma mudança na comunidade após a criação do grupo? 25. Houve alguma mudança no seu cotidiano? 26. Como você via a Prefeitura (Poder Público) antes de participar do grupo? 27. Como você vê agora a Prefeitura (Poder Público) agora? 28. Quais ações/eventos que participa em parceria junto ao Poder Público? 29. Você considera que as ações do grupo têm interferido nas realizações do Poder Público? 30. Poderia relatar algum exemplo? 31. Quais ações você realizou junto ao Poder Público, anteriormente a sua participação no grupo?
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PAPEL DA ONG INTERAÇÃO 32. Na sua opinião, qual o papel da ONG Interação? 33. Acredita que a ONG Interação auxilia no processo de mediação junto ao Poder Público? 34. Quais ações você considera que são mediadas e que contribuem para a obtenção de melhorias para a Vila Real? 35. Como a ONG Interação altera seu cotidiano? 36. Quais aprendizados foram possíveis devido a sua participação nas reuniões da ONG Interação?
IMPRESSÕES E SUGESTÕES
37. Qual o seu papel para solucionar os problemas da Vila Real? 38. Qual o papel do Poder Público para solucionar os problemas da Vila Real? 39. Como você vê hoje a Vila Real? 40. Quais sugestões teriam para que o processo fosse mais efetivo?
