Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas

Públicas: aproximando agendas e agentes

23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP)

PARTICIPAÇÃO PÚBLICA NO ESTATUTO DA CIDADE: UMA REAVALIAÇÃO DO CONTEÚDO DO INSTITUTO

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - UERJ

por

PEDRO HENRIQUE RAMOS PRADO VASQUES

Introdução

O presente trabalho tem como principal objetivo reavaliar o conteúdo da

participação pública na formulação de políticas públicas urbanas e propor uma

delimitação alargada para esse instrumento a fim de possibilitar que haja

efetiva interação da sociedade com a administração pública.

O tema aqui abordado merece destaque, uma vez que a participação

pública – além de fundamento da república – deve ser parte essencial nos

processos de gestão do espaço urbano. Assim, sua utilização esvaziada (i.e.,

como mera formalidade) deve ser questionada para que tal tipo de apropriação

seja evitada e os objetivos reais oriundos da participação pública atingidos.

Deste modo, para melhor apresentar as questões aqui abordadas, o

trabalho foi dividido em três etapas.

Na primeira, traça-se, ainda que superficialmente, um esboço da

evolução da normativa urbanística a partir da República, em especial dos

mecanismos de participação pública, conferindo particular atenção à

Constituição Federal de 1988, ao Estatuto da Cidade e a previsão da gestão

democrática como condição do planejamento urbano local.

Em seguida, analisa-se de forma breve e sucinta a construção do Estado

Constitucional, o desenvolvimento da democracia representativa e a

necessidade de sua interlocução com mecanismos de participação direta,

tendo em vista que o controle social exercido pela cidadania é um dos

fundamentos da República Federativa do Brasil.

No terceiro estágio, após apresentação do histórico da legislação

urbanística e definições teóricas pertinentes, o presente trabalho busca

redefinir o conceito de participação pública contido na legislação analisada para

incluir em seu conteúdo a necessidade vinculante de transferência de poder

decisório. Destaca-se, ainda neste capítulo, a associação do conceito de

participação pública com os limites de atuação do Poder Público – adstrito do

princípio da legalidade. Por fim, os conceitos trabalhados são aplicados à

previsão de participação pública contida no Estatuto da Cidade.

1. Evolução normativa urbanística e o desenvolvimento da previsão

de participação pública na legislação

1.1. Breves comentários sobre a evolução normativa urbanística

brasileira a partir da República

No início da República brasileira, a legislação urbanística era verificada

apenas de forma indireta 1 , sem representações consolidadas acerca do

regramento urbano. Isso, dentre outros, decorre do sistema

predominantemente agrário que predominava no país2. Entre os regramentos

existentes à época – que indiretamente afetavam o espaço urbano – verificam-

se previsões como, por exemplo, a possibilidade de desapropriação por

utilidade pública, prevista no art. 72, §17 da primeira Constituição brasileira3.

As Constituições seguintes até a Carta de 1969 incluíram no rol de

competências da União a obrigação de elaboração do plano nacional de viação

férrea e de estradas de rodagem e asseguraram a competência dos municípios

no que fosse associado ao seu interesse local, sem, contudo, realizar qualquer

menção expressa às questões de cunho urbanístico4.

Será somente a partir da década de 1960 que, efetivamente, haverá

tentativas de implantação de uma política urbana no país, por meio da Lei n.

4.380/64, que criou o Banco Nacional da Habitação (BNH), as Sociedades de

Crédito Imobiliário e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU). 1 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 5ª ed., rev. e atual. São Paulo:

Editora Malheiros, 2008. p. 54-55. 2 PRADO JUNIOR, Caio. Formação do Brasil Contemporâneo. 4ª ed., 7ª reimp. São Paulo:

Brasiliense, 2004. p. 130-168.

PRADO JUNIOR, Caio. História Econômica do Brasil. 45ª reimp. São Paulo: Editora Brasiliense, 1998. p. 225-256.

3 A desapropriação por utilidade pública veio a ser prevista na Carta Magna para fundamentar regramentos anteriores que autorizavam desapropriações para, por exemplo, construção de vias férreas por meio da Lei n. 816/1855. A referida lei, apesar de ser anterior à República, foi sendo ampliada por meio da edição de outras normas para incluir a previsão de desapropriação para outras finalidades públicas (e.g. as obras de renovação urbana no Rio de Janeiro no início do século XX).

4 Art. 15. A autonomia municipal será assegurada: (...)

II - pela administração própria, no que respeite ao seu peculiar interesse, especialmente quanto:

a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação de suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; e

b) à organização dos serviços públicos locais

A referida lei determinava em seu art. 1º que o Governo Federal, por meio do

Ministério do Planejamento, formulasse a política nacional de habitação e de

planejamento territorial, além de ter conferido ao SERFHAU atribuições

associadas ao desenvolvimento urbano5.

Dessa forma, a partir da Lei n. 4.380/64, que, além de haver introduzido

normas gerais de urbanismo, definiu a competência do BNH para promover e

estimular o planejamento local integrado e as obras e serviços de infra-

estrutura urbana, é que foram elaborados os Programas de Desenvolvimento

Urbano com o objetivo principal de ordenar o crescimento do meio urbano

brasileiro. Contudo, foi através do II Plano Nacional de Desenvolvimento que

foram definidos objetivos e diretrizes do desenvolvimento urbano nacional, bem

como o controle da poluição e a preservação do meio ambiente.

Ocorre que, analisando a legislação que tratava da matéria urbanística

até aquele momento, predominava, quase que integralmente, a visão

intervencionista estatal como forma de condução das alterações no espaço

urbano. Essa prática de atuação praticamente unilateral valia-se

majoritariamente de questões exclusivamente técnicas avaliadas por

especialistas da máquina pública para legitimar sua atuação.

Tal modelo de intervencionismo e a substancial influência da escola

francesa nas alterações promovidas no espaço urbano brasileiro (do início e

até meados do século XX) vão refletir na produção de reformas como, por

exemplo, a realizada por Pereira Passos durante o governo de Rodrigues Alves

(1905-1910), que derrubou grande parte das edificações coloniais no centro do

Rio de Janeiro, ou, ainda, durante o governo de Carlos Sampaio (1920-1922),

com o desmonte do morro do Castelo, local de residência de moradores

cariocas pobres, que foi removido e lentamente urbanizado6.

Somente a partir da Constituição Federal de 1988 (CFRB) 7 que a

tendência intervencionista unilateral por parte do Estado será paulatinamente

5 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 5ª ed., rev. e atual. São Paulo:

Editora Malheiros, 2008. p. 56-57. 6 FREITAG, Barbara. Teorias da Cidade. Campinas: Editora Papirus, 2006. p. 125-149. 7 A CFRB, por sua vez, conferiu considerável atenção à matéria urbanística/ambiental ao

longo de seu texto (arts. 21, XX; 23, III, IV, VI e VII; 24, VII e VIII; 182; e 225, etc.).

reduzida no âmbito da legislação em vigor. Essa mudança de paradigma está

associada a diversos fatores, dentre eles, pode-se destacar a determinação

constitucional para que a política de desenvolvimento urbano seja executada

em âmbito local – através do Poder Público municipal, conforme diretrizes

gerais fixadas em lei – e que seu principal objetivo é o de ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus

habitantes (art. 182, CFRB). Nesse mesmo sentido destaca-se a figura do

Plano Diretor que – a despeito da sua real eficiência8 – cumpre o papel de

principal instrumento de planejamento urbano local.

Ao passo que a gestão do espaço urbano deve ser executada pelos

municípios, a CFRB declarou ser competência da União a elaboração de

diretrizes gerais para orientar o desenvolvimento urbano, inclusive no que se

refere à habitação, saneamento básico e transportes urbanos (cf. art. 21, XX)9.

Assim, com base nos referidos dispositivos constitucionais é que o

Estatuto da Cidade, instituído por meio da Lei n. 10.257/01, encontra

fundamento. É nesse instrumento normativo que as diretrizes gerais da política

urbana, conforme arts. 21, XX, 182 e 183 da CFRB.

O Estatuto da Cidade apresenta a expressão ordem urbanística como

um novo valor/bem a ser defendido por meio da Ação Civil Pública. Segundo

Machado, apesar de não haver uma definição acerca da expressão acima,

seria possível extrair do art. 1º, §1º, do Estatuto, uma orientação para

estabelecer seu conceito. Nesse sentido, afirma o referido autor: Ordem

urbanística é o conjunto de normas de ordem pública e de interesse social que

regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança,

do equilíbrio ambiental e do bem-estar dos cidadãos 10 . Ainda segundo

Machado, a ordem urbanística seria a institucionalização do justo na cidade.

8 Sobre as críticas acerca da concepção e do uso do instrumento plano diretor ver: VILLAÇA,

Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: O processo de urbanização no Brasil. DEÁK, Csaba. SCHIFFER, Sueli Ramos. (org.). São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1999. p. 171-243.

9 Como intermediário nessa situação encontram-se os Estados (art. 24, I, CFRB) que, concorrentemente, possuem a competência para legislar sobre direito urbanístico.

10 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 13ª ed., rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 376-377.

Como será detalhado a seguir, a forma utilizada pelo legislador para

buscar atingir o justo foi, dentre outros, imbuir no Estatuto da Cidade o princípio

da participação pública, evidenciado em diversos instrumentos previstos na

referida lei. Assim, o controle social foi previsto como requisito obrigatório,

garantidor da implementação adequada do regramento da Lei n. 10.257/01.

1.2. O Estatuto da Cidade e a gestão democrática como condição do

planejamento urbano local

Como mencionado, uma das bases do Estatuto da Cidade é a

participação pública. Isto é, o legislador definiu que o controle social é condição

indispensável para a gestão do meio urbano, como a seguir será demonstrado.

Nesse sentido, ao justificar a necessidade de participação como forma do

exercício da cidadania plena Milaré11 afirma que

se o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental, que tem associados a si outros direitos e também deveres (...), o exercício da cidadania ambiental não pode separar-se do meio ambiente urbano e da sua respectiva qualidade de vida.

A Lei n. 10.257/01, em seu art. 2º, define postulados para guiar os

legisladores e administradores indicando as finalidades a serem atingidas, os

caminhos a serem percorridos e os atos que devem ser evitados.

Segundo Carvalho Filho12, diretrizes gerais da política urbana seriam o

conjunto de situações urbanísticas de fato e de direito a serem alvejadas pelo

Poder Público no intuito de constituir, melhorar, restaurar e preservar a ordem

urbanística, de modo a assegurar o bem-estar das comunidades em geral.

Dentre as diversas diretrizes gerais associadas direta e indiretamente à

participação publica (e.g. art. 2º, II, III, V, XIII, etc.) destaca-se a

gestão democrática13 por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da

11 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 4ª ed., rev., atual. e

ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. p. 714-715. 12 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. 3ª ed., rev.

atual. e ampl. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2005. p. 20-21. 13 Segundo Carvalho Filho, a participação da coletividade seria classificada como uma diretriz

social, ou seja, que visa proporcionar algum tipo de benefício direto à coletividade, individual

comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. (grifos nossos)

Além das diretrizes gerais, que basicamente tem a função de sustentar a

legislação urbanística em vigor, a participação pública também pode ser

evidenciada nos instrumentos previstos para fins de implementação dos

objetivos do Estatuto da Cidade (art. 4º) 14 . Nesse sentido, destacam-se a

previsão do orçamento participativo (art. 4º, III, f), o referendo popular (art. 4º,

V, s), o Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA e o Estudo Prévio de

Impacto de Vizinhança – EIV15 (art. 4º, VI), e, em especial, a previsão que

determina que os instrumentos que demandam dispêndio de recursos por parte

do Poder Público devem ser objeto de controle social (art. 4º, §3º).

A gestão participativa é verificada ainda no principal mecanismo para a

gestão urbanística local, o Plano Diretor (art. 40). Com a função, dentre outros,

de conferir conteúdo à função social da propriedade urbana, a elaboração e a

fiscalização do Plano deve incluir a sociedade civil através de audiências

públicas, debates com a população e associações representativas, acesso e

publicidade aos documentos e informações produzidos (art. 40, §4º, I, II, III).

Por fim, o Estatuto dedicou, ainda, capítulo específico sobre a gestão

democrática da cidade. O capítulo IV do Estatuto, além de exemplificar os

instrumentos que podem ser utilizados para incluir a sociedade no debate

sobre o urbano (i.e., através de órgãos colegiados, debates, audiências

públicas, consultas públicas, conferências e autorizando a iniciativa popular de

projeto de lei, planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano – art.

43, I, II, III), prevê a inclusão obrigatória e significativa da sociedade nos

ou coletivamente, ou que admitem a participação da comunidade no processo de urbanização (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 23).

Como se demonstrará no decorrer desse trabalho, a previsão de participação pública contida no Estatuto da Cidade não é facultativa ou tampouco mero requisito formal. O controle social efetivo é obrigatório e indispensável para a gestão do espaço urbano.

14 Nota-se que o caput do art. 4º, que define os instrumentos, não é taxativo, autorizando o legislador e/ou administrador vislumbrar outras ferramentas para a gestão da cidade.

15 Deve-se destacar o EIA e o EIV como exemplos de instrumentos que contemplam a participação pública, pois há em seu processo de elaboração momento específico e obrigatório em que deve haver participação da sociedade civil (em audiência pública, ou na fase de comentários públicos aos estudos).

organismos gestores das regiões metropolitanas e demais aglomerações

urbanas visando garantir o controle direto das atividades desses organismos e

o pleno exercício da cidadania (art. 45).

Segundo Fiorillo16, o capítulo IV romperia com a visão administrativista

que visa disciplinar as cidades através de regramentos impostos pelo Poder

Público para permitir, com base nos fundamentos constitucionais da dignidade

da pessoa humana (art. 1º, III, CFRB) e da cidadania (art. 1º, II, CFRB), a

garantia da tutela do ambiente urbano através da participação direta.

Carvalho Filho17 complementa a visão acima ao afirmar que a gestão

democrática prevista no Estatuto exclui a tradicional gestão exclusiva do Poder

Público que, segundo o autor, acabou por ensejar uma série de descalabros na

ordem urbanística, e continua ao afirmar que, se um plano urbanístico resulta

apenas de pareceres técnicos elaborados em gabinetes de autoridades

administrativas, as ações que dele provierem não representarão, com certeza,

os anseios das comunidades. Nota-se, em nenhum momento é defendida a

substituição da técnica e do conhecimento científico, pelo contrário, defende-se

a conjugação de ambos (popular e técnico) para gerir o espaço urbano.

Por fim, orienta Bonizzato18 no sentido de que, apesar de a doutrina

especializada majoritariamente considerar a gestão participativa como

condição indispensável e de suma importância para administração dos espaços

urbanos brasileiros, sua utilização maculada (i.e., da participação direta),

manipulada para a consecução de interesses escusos e desvinculada do

interesse da coletividade interessada deve ser continuamente combatida.

Como rapidamente apresentado, o princípio da participação pública

permeia integralmente a principal norma nacional sobre a gestão do espaço

urbano. A partir da CFRB e mais intensamente depois da promulgação do

Estatuto da Cidade não é possível vislumbrar qualquer forma de planejamento

16 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da cidade comentado. 3ª ed. rev., atual. e

ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008. p. 126-127. 17 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. 3ª ed., rev.

atual. e ampl. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2005. p. 37-38. 18 BONIZZATO, Luigi. O advento do Estatuto da Cidade e conseqüências fáticas em

âmbito da propriedade, vizinhança e sociedade participativa. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005. p. 168.

e/ou implementação de políticas públicas urbanas sem – obrigatoriamente –

considerar a participação pública no processo. Todavia, como será detalhado a

seguir, mesmo que o Estatuto se calasse a respeito da atuação popular no

desenvolvimento do urbano, ainda sim sua presença e participação efetiva

seriam condições para o exercício democrático da administração pública.

2. Representação e Participação: o controle social como garantia do

Estado Democrático

2.1. O Estado Constitucional, o exercício da democracia e a

participação pública

A despeito das discussões sobre o conceito e a justificação do Estado,

para fins da presente análise, concebe-se o Estado contemporâneo (inclusive o

brasileiro) como Estado Constitucional, isto é, nas palavras de Canotilho, uma

tecnologia de política de equilíbrio político-social através da qual se

combateram dois arbítrios ligados a modelos anteriores, a saber: a autocracia

absolutista do poder e os privilégios orgânico-corporativo medievais19.

Segundo Moraes20, o Estado Constitucional configura-se como uma das

grandes conquistas da humanidade. Nesse sentido, as grandes qualidades

desse modelo seriam: (i) o Estado de direito, e (ii) o Estado democrático.

O Estado de direito caracteriza-se por apresentar, dentre outras, as

seguintes premissas: (i) primazia da lei; (ii) separação de poderes como

garantia da liberdade ou controle de possíveis abusos; (iii) reconhecimento e

garantia dos direitos fundamentais incorporados à ordem constitucional, etc.

O Estado democrático, que possui, dentre outras, a função de afastar a

tendência humana ao autoritarismo e à concentração de poder, deve ser regido

por normas democráticas, com eleições livres, periódicas e pelo povo. Nesse

sentido, a Carta Magna brasileira, no parágrafo único do art. 1º adota o

princípio democrático ao afirmar que todo poder emana do povo, que o exerce

por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta

19 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e teoria da Constituição. 7ª

ed. Lisboa: Almedina, p. 87. 20 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2008. p. 05.

Constituição, e, mais adiante o corrobora por meio do art. 14, a soberania

popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com

valor igual para todos, e, nos termos da lei. O princípio democrático exige a

participação de todos na produção da vida política, a fim de garantir respeito à

própria soberania popular21. Em outras palavras, o pressuposto democrático,

em tese, serviria como garantia de legitimação e limitação do poder.

Todavia, o exercício da democracia representativa por si só não garante

que todos que tenham direito a voto sejam efetivamente representados 22 .

Dessa forma, para que não se verifique verdadeira ditadura da maioria, o

exercício do poder democrático – isto é, a forma pela qual o povo participa do

poder – deverá se valer não só dos mecanismos de representação, mas

também dos mecanismos participativos23.

Segundo Bobbio, Matteucci e Pasquino24

O ideal democrático supõe cidadãos atentos à evolução da coisa pública, informados dos acontecimentos políticos, ao corrente dos principais problemas, capazes de escolher entre as diversas alternativas apresentadas pelas forças políticas e fortemente interessados em formas diretas ou indiretas de participação.

Por outro lado, democracia participativa é caracterizada pela

participação direta e pessoal do cidadão na formação e gestão dos atos de

governo. Dentre as formas de exercício do mecanismo participativo pode-se

destacar, dentre outros, (i) a iniciativa popular; (ii) o referendo popular; (iii) o

plebiscito; (iv) a ação popular25. Cabe ressaltar, ademais, que outra forma de

21 Sobre o princípio democrático, interessante destacar a definição de democracia de Schmitt:

As a state form as well as governmental or legislative form, democracy is the identity of ruler and ruled, governing and governed, commander and follower (SCHMITT, Carl. Constitutional Theory. North Carolina: Duke University Press, 2008. p. 264).

22 No caso da representação dos interesses das gerações futuras, faz-se necessário observar que, mesmo apesar destes (que não existem e que poderão existir) não possuírem direito ao voto, seus interesses devem ser considerados na tomada de decisão, sob pena, dentre outros, de violação ao art. 225 da Constituição Federal de 1988.

23 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26ª ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2006. p. 136-142.

24 BOBBIO, Norberto. MATTEUCCI, Nicola. PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Vol. 2. 5ª ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000. p. 889.

25 Outras formas de participação direta são asseguradas ao longo do texto constitucional, como, por exemplo: arts.10, 11, 194, VII, 206, VI, 216, §1º, etc.

participação que deve ser destacada é a atuação de atores ou entidades da

sociedade civil na formulação de políticas públicas, presentes na CFRB

especialmente nos capítulos da seguridade social (art. 194, PU, VII; art. 204, II;

art. 227, §1º) e da reforma urbana (art. 186).

Em uma análise sobre a evolução da participação pública, Avritzer

aponta que a sociedade civil teria se organizado autonomamente em relação

ao Estado a partir do final da década de 1970, reivindicando parceria nas

políticas públicas nos anos 1980 e, finalmente, expandiu sua participação

nessas áreas na década de 1990. Contudo, o autor observa que a sociedade

civil participativa reproduz as desigualdades e heterogeneidades da sociedade

brasileira. Ainda sim, segundo o autor, seria possível afirmar que a qualidade

de certas políticas públicas específicas melhora com a participação da

sociedade civil e que, há evidências de que nos casos nos quais há

participação da sociedade civil nas políticas públicas elas têm mais efeitos

distributivos e de redução da pobreza26.

Todavia, como aponta Avritzer em outro trabalho, essa combinação

entre representação e participação não quer dizer que as duas foram

concertadas de forma adequada e na proporção correta. Nesse sentido, o

referido autor aponta que, (i) com relação aos mecanismos de participação

semidireta (e.g. plebiscito, referendo e as leis de iniciativa popular)

permanecem essencialmente vinculadas ao Legislativo, diferentemente do que

ocorre em outros países, e (ii) sobre as formas de participação local (e.g.

conselhos e orçamentos participativos), cumpre ressaltar que essas instituições

raramente têm se articulado de forma eficiente com os legislativos locais e, em

regra, acabam sendo colocadas em segundo plano, ou seja, a incapacidade de

articulação tem gerado uma perda de legitimidade na política local. Assim,

conclui Avritzer afirmando que, apesar de o legislador constituinte prever

26 AVRITZER, Leonardo. Sociedade Civil e Participação Social no Brasil.

<http://www.democraciaparticipativa.org/files/AvritzerSociedadeCivilParticipacaoBrasil.pdf> (acessado pela última vez em 01.08.12)

formas híbridas de relação entre a representação e a participação, esse

objetivo ainda não foi alcançado no Brasil democrático27.

Ao concluir, Avritzer afirma que as formas de participação precisam de

meios de articulação com o legislativo sob pena de possuírem reduzida

eficiência, inviabilizando a tarefa de complementação de déficits ou

incompletudes presentes tanto no sistema representativo como no direto.

Por outro lado, há quem critique o crescimento da participação da

sociedade civil que, em diversos momentos, não se sente efetivamente

representada pelos mecanismos formais de democracia. Nesse sentido, Leydet

afirma que, apesar de a sociedade civil28 aparecer como o lugar possível de um

projeto verdadeiramente democrático, sua atuação é questionável.

Primeiramente, segundo a autora, porque essa situação configuraria um

paradoxo, eis que não sendo eleitos pelo conjunto dos cidadãos, dificilmente a

sociedade civil poderia pretender uma melhor representatividade que a dos

eleitos. Em segundo lugar a autora identifica nesse caso a ocorrência de dois

sintomas: (i) a desvalorização da eleição como princípio fundamental de

legitimação democrática; e (ii) o questionamento da qualidade de

representante(s) do governo eleito29.

A despeito da pertinência das críticas levantadas ao modelo republicano,

esse trabalho se filia a corrente que segue na direção apontada por Avritzer

nas obras já mencionadas. Isto é, no sentido de que a participação pública

pode influenciar positivamente a qualidade de determinadas políticas públicas,

possuindo, inclusive, mais efeitos distributivos e de redução da pobreza.

27 AVRITZER, Leonardo. Reforma política e participação no Brasil. In: AVRITZER, Leonardo;

ANASTASIA, Fátima (org). Reforma política no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2006. p. 35-42

28 A própria autora esclarece que o conceito de sociedade civil por ela utilizado no trabalho em referência corresponde ao esquema tripartite adotado por Jürgen Habermas e discípulos (e.g. Jean Cohen e Andew Arato), em que se distingue a sociedade civil tanto do mercado quanto do Estado.

29 LEYDET, Dominique. Crise de representação: o modelo republicano em questão. In: Retorno ao republicanismo. CARDOSO, Sérgio. (org.) Belo Horizonte: Editora UFMG, 2004. p. 67-92.

2.2. A participação pública como fundamento da República

Federativa do Brasil

Seguido e fundamentado pelo conceito de soberania (art. 1º, I, CFRB),

definido por Marcelo Caetano como um poder político supremo e independente,

entendendo-se por poder supremo aquele que não está limitado por nenhum

outro na ordem interna e por poder independente (...) está em pé de igualdade

com os poderes supremos de outros povos30, a cidadania é introduzida na

CFRB como o segundo fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1º,

II, CFRB). Após a identificação da República como poder soberano, o

constituinte sustenta esse império ao justificar sua origem através do povo.

Segundo Moraes, a cidadania como alicerce representa um status e apresenta-

se simultaneamente como objeto e como direito fundamental das pessoas31.

O constituinte originário foi mais prudente e, além de afirmar ser a

cidadania um dos fundamentos da República, expressamente ressaltou a

origem do poder soberano ao dizer, no parágrafo único do art. 1º que todo o

poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou

diretamente, nos termos desta Constituição. Extremo preciosismo sequer seria

necessário se o conceito de República (moderna) fosse devidamente

interpretado. Isto é, como forma de oposição à monarquia, em que o chefe do

Estado, é eleito pelo povo direta ou indiretamente32. Sobre a interpretação da

cidadania como fundamento da República Silva afirma:

A cidadania está aqui num sentido mais amplo do que o de titular de direitos políticos. Qualifica os participantes da vida do Estado, o reconhecimento do indivíduo como pessoa integrada na sociedade estatal (art. 5, LXXVII). Significa aí, também, que o funcionamento do Estado estará submetido à vontade popular. E aí o termo conexiona-se com o conceito de soberania popular (parágrafo único do art. 1º), com os direitos políticos (art. 14) e com o conceito de dignidade da pessoa humana (art.1º, III), com os objetivos da educação (art. 205), como base e meta essencial do regime democrático.33

30 CAETANO, Marcelo. Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1987. p. 169. 31 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2008. p. 21. 32 BOBBIO, Norberto. MATTEUCCI, Nicola. PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política.

Vol. 2. 5ª ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000. p. 1107. 33 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26ª ed. São Paulo:

Editora Malheiros, 2006. p. 104-105.

Como expõem os constitucionalistas citados, tanto a origem como o

funcionamento do Estado brasileiro (foram) são (e, espera-se, serão)

submetidos à vontade popular através da participação direta ou indireta.

Tentativas que busquem tornar ineficaz a participação viola esse pressuposto.

Como apresentado, a participação pública é fundamento da República

Federativa do Brasil. Identificada por meio do exercício da cidadania ou através

da fundamentação do próprio Estado Democrático, cuja criação decorre do

poder detido pelo conjunto popular, o sadio funcionamento do Estado brasileiro

ocorrerá na medida em que for capaz de refletir a vontade popular. Para tanto,

instrumentos de representação e participação deverão ser utilizados.

Contudo, em momento algum essa participação pode ser adjetivada

para excluir, reduzir, mitigar ou mascarar seus efeitos. Conforme acima

entendido, qualquer tentativa de redução do exercício da democracia vai de

encontro à própria fundamentação do Estado brasileiro.

3. Participação Pública efetiva: reinterpretando a legislação brasileira

3.1. (Re)pensando o conteúdo da participação pública

Como acima apresentado, a participação pública não só permeia todo o

Estatuto da Cidade, como também é um dos fundamentos do Estado

Democrático de Direito. Isso porque, é por meio da primeira forma de

participação – uma convergência de vontades – que é possível verificar o

primeiro passo teórico para a constituição do Estado. Assim, da mesma forma

que nesse momento inicial – ainda que fictício – a participação dos indivíduos é

substantiva, em todos os momentos futuros que ela for exigida/solicitada não

poderá ser considerada efetivamente cumprida caso ocorra apenas sob o

ponto de vista formal.

Nesse sentido, importante destacar a definição de Rios que, apesar de

poder ser interpretada como uma crítica extensiva a socialistas e capitalistas

(note que a publicação é datada de 1987), que exerciam o controle do Estado

de forma rígida conferindo – no caso dos capitalistas – apenas um papel formal

aos mecanismos democráticos, é clara ao definir o papel dos cidadãos no

processo decisório em regimes democráticos:

Participação Lema e tópico central em programas e doutrinas reformistas generalizadas a partir dos anos 60, quando se pensou em contrapor à massificação, à centralização burocrática e aos monopólios de poder o princípio democrático segundo o qual todos os que são atingidos por medidas sociais e políticas devem participar do processo decisório, qualquer que seja o modelo político ou econômico adotado34. (grifos nossos)

Conforme a definição de Rios, quando medidas sociais e políticas

produzirem efeitos sobre determinados indivíduos, surge sobre eles um

necessário dever de participação popular no processo decisório. Essa definição

pode ser complementada pelo entendimento desenvolvido pela Associação

Internacional de Participação Pública (IAP2), que ao deliberar sobre seus

valores determina conceitua public participation como:

Public participation is based on the belief that those who are affected by a decision have a right to be involved in the decision-making process. Public participation is the process by which an organization consults with interested or affected individuals, organizations, and government entities before making a decision. Public participation is two-way communication and collaborative problem solving with the goal of achieving better and more acceptable decisions 35 . (grifos nossos)

Apesar de a definição da IAP2 ser estreita ao afirmar que a participação

pública se restringe à participação da sociedade através de mecanismos de

consulta36, ela é clara ao afirmar que a participação ocorre por meio de um

mecanismo de mão dupla. Para que se caracterize a participação pública como

tal é necessário que haja colaboração por parte da sociedade. Em outras

palavras, qualquer medida social ou política que requeira a participação pública

como parte de seu processo de planejamento ou execução deverá,

necessariamente, receber contribuições substantivas, sob pena de não

cumprimento do requisito de participação popular.

34 RIOS, José Arthur. Participação. In: SILVA, Benedicto. (coord.). Dicionário de Ciências

Sociais. 2ª ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1987. p. 869-870. 35 INTERNATIONAL ASSOCIATION FOR PUBLIC PARTICIPATION – IAP2. Core Values,

2007. <http://www.iap2.org/> (acessado pela última vez em 05.08.12) 36 Como demonstrado, a participação pública pode ocorrer por diversos outros mecanismos.

Assim, entende-se que a definição da IAP2 é se torna insuficiente, eis que restringe public participation como sendo decorrente de uma consulta realizada por uma terceira parte.

Ao afirmar sobre a necessidade de contribuições substantivas no

procedimento de participação pública, é necessário esclarecer que esse

conteúdo está relacionado aos conceitos de empowerment37 e citizen power38.

Finalmente, para integrar as definições acima apresentadas, destaca-se

trecho do trabalho de Arnstein que conceitua o termo citizen participation:

citizen participation is a categorical term for citizen power. It is the redistribution of power that enables the have-not citizens, presently excluded from the political and economic processes, to be deliberately included in the future39. (grifos nossos)

Na definição acima apresentada, a autora destaca que a necessária

transferência de poder e sua capacidade inclusiva são conteúdos primordiais

da participação pública. Ao inserir cidadãos desprovidos de poder decisório (no

âmbito da representação), a participação possibilita a esses indivíduos que

colaborem no desenvolvimento de um horizonte futuro. Essa possibilidade de

participação na formulação e implementação de políticas públicas produz

efeitos positivos, como a redução de desigualdades sociais, segundo Avritzer40.

Arnstein cria, ainda, uma tipologia de oito níveis de participação 41 .

Apesar de a escala ser uma simplificação da realidade, por meio dela é

possível constatar – como a própria autora o faz – que formas de

“manipulação”, “terapia”, “informação”, “consulta” e “apaziguamento”, em

verdade, não podem ser caracterizados como participação. Isso porque, esses

mecanismos de suposta intervenção popular se limitam – no máximo – a ouvir

as eventuais colaborações, sem, no entanto, garantir que, efetivamente, a

população será atendida. Assim, a participação será verificada somente nas

situações em que houver transferência de poder, caso contrário, resultará em

um procedimento vazio e frustrante para aqueles desprovidos de poder. 37 PERKINS, Douglas D.; ZIMMERMAN, Marc A. Empowerment Theory, Research, and

Application. In: American Journal of Community Psycholoy, Vol. 23 n.5 1995. p. 569-579. 38 ARNSTEIN, Sherry R. A Ladder of Citizen Participation. In: Journal of the American

Institute of Planners, Vol. 35, n. 4, July, 1969. p. 216-224. 39 ARNSTEIN, Sherry R. Op. cit., p. 216-224. 40 AVRITZER, Leonardo. Sociedade Civil e Participação Social no Brasil.

<http://www.democraciaparticipativa.org/files/AvritzerSociedadeCivilParticipacaoBrasil.pdf> (acessado pela última vez em 01.08.12)

41 A escala é iniciada através da forma mais tênue de participação (entendida, em verdade, como não participação) e se encerra com a forma mais intensa de transferência de poder: Manipulation, Therapy, Informing, Consultation, Placation, Partnership, Delegated Power.

3.2. A participação como condição de validade para atos do Poder

Público

Toda a Administração Pública – inclusive a inserida no âmbito dos

Poderes Legislativo e Judiciário – está subordinada ao princípio da legalidade,

devendo agir estritamente nos limites do que o legislador lhe atribui

competência42. Dessa forma, sempre que o legislador incluir o requisito da

participação pública como condição para a produção de qualquer ato do Poder

Público, sua obediência substantiva será condição para a validade do ato em

questão, sob pena – inclusive – de violação do princípio da legalidade43.

Todavia, esclarece-se que a participação não depende de previsão pelo

legislador. Isso porque, como identifica e afirma Dal Bosco, há – na essência

dos Estados Democráticos contemporâneos – o princípio da democracia e da

participação na administração pública que provoca efeitos de subordinação da

máquina administrativa às exigências da legalidade e da racionalidade, assim

como o acesso dos cidadãos aos mecanismos de participação44. Assim, a

atuação da Administração Pública deverá ocorrer não apenas observando à lei,

mas também em respeito aos princípios fundamentais do sistema jurídico, que

incluem a garantia de efetiva participação dos administrados.

Assim, nas hipóteses em que (i) não haja previsão expressa na

legislação de participação pública; (ii) a participação pública – em função de

circunstancias excepcionais – não seja verificada; ou (iii) os mecanismos

jurídicos de participação previstos forem insuficientes para extrair a vontade

dos cidadãos – condição também admitida em caráter de excepcionalidade –,

deve ser garantido o direito (a todos os seguimentos sociais) a um tratamento

justo e igualitário no processo de produção dos atos decorrentes do Poder

Público, sob pena de afronta ao princípio da democracia e participação.

42 A submissão à ordem jurídica não atinge apenas os atos do Poder Executivo. Dentro dela

se hão de exercer todas as atividades estatais. (FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 7ª ed. atualizada por Gustavo Binenbojm. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006. p. 116)

43 Deve-se ressalvar, no entanto, que essa subordinação ao princípio da legalidade é mitigada quando da produção de normas pelo Legislativo que, por sua natureza, detém autorização para inovar. Essa condição, em teoria, é inexistente no exercício dos demais Poderes.

44 DAL BOSCO, Maria Goretti. Discricionariedade em Políticas Públicas. Curitiba: Editora Juruá, 2007. p. 158.

Sobre a necessidade de se obter essa substantiva participação popular,

menciona-se o modelo notice and comment45 norteamericano. Ao comentar as

limitações do referido modelo, Sinaiko entende que os seguintes mecanismos

são possíveis para tentar reduzir o déficit de apropriação das idéias populares

pelos instrumentos de participação. O primeiro seria a inclusão de ferramentas

de proteção dos interesses dos participantes (i.e., ampliar as formas de

participação para atingir grupos minoritários e classes sociais variadas). O

segundo permitiria a revisão dos atos administrativos pelo Poder Judiciário a

fim de verificar se os interesses em conflito foram efetivamente considerados46.

Apesar de o trabalho mencionado referir-se apenas às normas

produzidas pelo Executivo, interessante notar que o argumento utilizado para a

revisão judicial é a ausência de um tratamento justo e igualitário no processo.

Esse argumento se fundamenta na não observância ao princípio da

democracia e da participação, atingindo diretamente o princípio da legalidade.

Essa idéia pode ser preliminarmente extraída de Fagundes ao afirmar que é

preciso, ainda, que [a atuação da Administração Pública] se exerça segundo a

orientação dela [da lei] e dentro dos limites nela [da lei] traçados47.

Tendo em vista a obrigação de o Poder Público observar o princípio da

democracia e da participação, avalia-se para fins da presente análise, duas

possíveis situações em que se poderia questionar a validade de ato do Poder

Público: (i) quando o mecanismo de participação – previsto na legislação – não

é observado (ou é insuficientemente observado); ou (ii) quando não se verificar

um tratamento justo e igualitário na produção dos atos estatais. Em ambos os

casos, haverá violação do princípio da legalidade. No primeiro, verificar-se-á

desobediência à própria legislação em vigor. No segundo, a atuação do Poder

Público colidirá com o princípio da democracia e da participação, fundamento

do próprio Estado Democrático de Direito.

45 Trata-se de um procedimento de criação de regramentos (rulemaking) em que determinada

regra – antes de ser aprovada – é publicada no Federal Register (Diário Oficial do Governo Federal norteamericano) e, durante determinado tempo, fica aberta para comentários.

46 SINAIKO, Evelyn R. Rights of Participation in Administrative Rulemaking. In: California Law Review. Vol. 63 n. 4. (jul.) California: California Law Review, Inc., 1975. p. 915-916.

47 FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 7ª ed. atualizada por Gustavo Binenbojm. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006. p. 115.

3.3. Reinterpretando a previsão de participação pública no

Estatuto da Cidade

Como anteriormente afirmado, para que se considere o requisito da

participação pública cumprido é necessário que a atuação da sociedade

participante esteja imbuída de poder. A ausência de transferência de poder

decisório implica em não caracterização daquele ato de interação entre

sociedade e Poder Público como “participação pública”.

Ademais, a participação pública encontra-se alojada nos limites da

atuação do Poder Público segundo o princípio da legalidade. Isso porque, é a

participação pública – via direta ou indireta – condição necessária para a

validade dos atos praticados pela Administração, restringindo sua atuação ao

dever de corresponder aos anseios da sociedade civil. Assim, sua

inobservância com base nos critérios anteriormente descritos implica na

possibilidade de questionamento da legalidade dos referidos atos.

Antes da análise da previsão de participação pública no Estatuto da

Cidade, são apresentados trechos da Declaração de Vancouver sobre

assentamentos humanos que refletem a idéia de participação desenvolvida48.

Primeiramente, no rol de princípios gerais listados, a Declaração afirma

no Princípio 13 que, todas as pessoas possuem o direito e o dever de

participar, individual e coletivamente na elaboração e implementação de

políticas e programas de seus assentamentos humanos (tradução livre)49.

Ao propor os mecanismos de solução, a Declaração direciona a atuação

dos governos nacionais e da comunidade internacional para, dentre outros, a

criação de possibilidades para a participação efetiva de todas as pessoas no

planejamento, construção e gestão de seus assentamentos urbanos (grifos

nossos e tradução livre)50.

48 ANTONUCCI, Denise; ALVIM, Angélica Benatti; ZIONI, Silvana; KATO, Volia Costa. UN-

Habitat: das declarações aos compromissos. São Paulo: Romano Guerra, 2010. p 29-44. 49 All persons have the right and the duty to participate, individually and collectively in the

elaboration and implementation of policies and programmes of their human settlements. 50 Creating possibilities for effective participation by all people in the planning, building and

management of their human settlements.

Ao definir as diretrizes para ação, a Declaração é contundente ao definir

basic human dignity como o direito das pessoas, individual e coletivamente, de

participar diretamente na definição das políticas e programas que afetam suas

vidas (tradução livre) 51 . E, o processo de escolha e execução de uma

determinada linha de atuação para a melhoria dos assentamentos humanos

deve ser concebida expressamente para cumprir esse direito (tradução livre)52.

Breve análise dos trechos transcritos permite identificar a necessidade

de interação efetiva da população na formulação das políticas públicas

relacionadas a assentamentos urbanos. Em outras palavras, há o consenso –

ao menos na legislação internacional – de que a atuação da sociedade civil não

pode ficar restrita ao caráter formal, isto é, restrita aos critérios de “não

participação” listados por Arnstein53. O mesmo deve ser entendido quando da

interpretação da legislação nacional, inclusive do Estatuto da Cidade.

Para realizar a tarefa proposta neste item, isto é, de reinterpretação dos

dispositivos associados à participação pública no Estatuto da Cidade, optou-se

por destacar os seguintes dispositivos (mencionados no capítulo 1) entendidos

como elementos chave na gestão da cidade: (i) art. 2º, II; (ii) art. 40, §4º; (iii)

art. 43; e (iv) art. 45.

Como já apresentado, o art. 2º, II, introduz a idéia de que a política

urbana só atingirá de forma plena seus objetivos se a gestão da cidade for

conduzida de maneira democrática. Contudo, essa interação entre sociedade e

Poder Público na formulação de políticas públicas urbanas não se resume aos

mecanismos formais de participação. A expressão “democrática” não foi

utilizada de forma descuidada, pelo contrário, a opção pelo emprego do

referido termo tem a finalidade de garantir que o Poder Público

obrigatoriamente inclua a sociedade, de forma direta, na gestão do domínio

urbano. Isso significa dizer que os assuntos locais ligados à ordem urbana

devem passar pelo controle social. Note que não há espaço para a

51 Basic human dignity is the right of people, individually and collectively, to participate directly

in shaping the policies and programmes affecting their lives. 52 The process of choosing and carrying out a given course of action for human settlement

improvement should be designed expressly to fulfill that right. 53 ARNSTEIN, Sherry R. Op. cit., p. 216-224.

discricionariedade do ator público, a intervenção popular é obrigação legal. Ou

seja, a inobservância desse comando legal implica na extrapolação dos limites

do agir público, violando, assim, dentre outros, o princípio da legalidade.

Não há que se falar, todavia, que a listagem contida no art. 43, por

exemplo, vincule e limite o significado da expressão “gestão democrática”. Em

verdade, pode-se extrair exatamente o contrário, isto é, a opção pela utilização

da expressão “entre outros” no referido artigo reforça a idéia de que o

legislador em jamais pretendeu restringir a participação, fornecendo – em

contraste – ampla margem para o desenvolvimento de outros instrumentos

para melhor permitir a inclusão da sociedade no espaço de formulação de

políticas públicas urbanas.

Nesse mesmo sentido pode-se analisar a previsão de participação

pública na elaboração do Plano Diretor. Inclusive interessante notar que, no

art. 40, §4º, o legislador incluiu pelo menos um efetivo instrumento de

participação direta, ao afirmar que os Poderes Legislativo e Executivo têm o

dever de garantir não só a informação (através das audiências públicas), como

também, a realização de debates, instrumento que pressupõe efetiva interação

da sociedade civil interessada com o Poder Público.

Por fim, a leitura do legislador sobre a participação pública foi tão ampla

que, no art. 45, fez questão de incluir a intervenção popular quando as

questões urbanas locais forem tratadas por organismos regionais (e.g regiões

metropolitanas e as aglomerações urbanas). Nesse artigo, há a utilização da

expressão “controle direto” evidenciando uma vez mais a obrigatoriedade legal

para que haja – como defendido neste trabalho – efetiva transferência de poder

para a sociedade no âmbito da formulação das políticas públicas urbanas.

A estrutura de princípios e declarações internacionais, como a de

Vancouver, somada ao arcabouço legislativo confirma a obrigatoriedade de

efetiva participação pública na formulação das políticas urbanas brasileiras.

Atos e instrumentos de administração da cidade que ignorem a necessidade de

compartilhamento do poder de gestão – leia-se efetivo empoderamento da

sociedade civil – são considerados ilegais pela legislação e representam uma

afronta aos fundamentos do Estado Democrático de Direito.

Conclusão

Até 1988, a legislação urbanística brasileira estava predominantemente

voltada para uma perspectiva técnica, que não previa o envolvimento direto da

sociedade na formulação das políticas públicas urbanas. Com a promulgação

da CFRB, a perspectiva burocrática do planejamento urbano cedeu lugar a um

olhar voltado para o diálogo com a população brasileira. Todavia, somente em

2001, com a edição do Estatuto da Cidade, que essa via democrática será

efetivamente materializada no ordenamento jurídico brasileiro.

Essa evolução, tanto do planejamento urbano quanto da própria

legislação urbanística, está associada, dentre outros, com a própria evolução

da concepção de Estado e dos limites do modelo de democracia

representativa. Nesse sentido, como demonstra Avritzer 54 , a utilização de

mecanismos de participação direta tem provocado a redução de desigualdade

– quando aplicados em determinadas políticas públicas – reforçando a idéia de

que é preciso ampliar ainda mais os instrumentos de controle social.

Esse modelo de intervenção direta por parte da sociedade encontra

sustentação nos alicerces do Estado brasileiro. A cidadania, na CFRB, é um

dos fundamentos da República Federativa do Brasil e só poderá ser atingida

em sua plenitude se, entre outros, os instrumentos de participação forem

amplos e irrestritos, sendo vedada sua utilização para outros fins, senão o de

permitir o controle social pelos grupos deficitários de representação pelo

modelo representativo tradicional.

Exatamente pela necessidade de conceber a participação como

verdadeiro instrumento de transferência de poder, como defende Arnstein55, é

que este trabalho optou por adjetivar a participação como “efetiva”. Apesar de

essa qualificação poder ser considerada um equívoco, este artifício tem por

finalidade contrastar a utilização do referido instituto apenas formalmente,

como mais um requisito previsto na legislação. Assim, é possível concluir que,

54 AVRITZER, Leonardo. Sociedade Civil e Participação Social no Brasil.

<http://www.democraciaparticipativa.org/files/AvritzerSociedadeCivilParticipacaoBrasil.pdf> (acessado pela última vez em 01.08.12)

55 ARNSTEIN, Sherry R. Op. cit., p. 216-224.

nos casos em que não houver essa transferência de poder decisório – e ai

poder-se-á avaliar o nível de permuta –, será incorreto considerar que houve

participação pública e, por conseguinte, preenchido o requisito legal.

Considerando essa acepção de participação pública, e tendo em vista

que a atuação do Poder Público está adstrita ao limite definido pelo princípio da

legalidade, nos casos em que houver a previsão legal de participação e não se

verificar transferência de poder, o ato em questão será ilegal e ilegítimo.

Mesmo diante da dificuldade de implementação56 decorrente da elevada

complexidade dos problemas urbanísticos, a participação deve ser sempre um

elemento de destaque quando da elaboração das políticas públicas urbanas.

Isso porque, a necessidade de ampla e efetiva participação dos envolvidos no

processo de construção do espaço urbano está relacionada, dentre outros, com

o elevado grau de interação entre o território e as relações sociais, como

claramente expõe Rosa no trecho a seguir destacado:

O planejamento urbano reflete as relações sociais, e indiretamente as reproduz. Há, sem dúvida, uma sinergia muito clara entre as relações sociais desenvolvidas no seio de um espaço urbano e a sua própria concepção de desenvolvimento organizacional. A cidade retrata o perfil urbano daquele que a habita como também influencia na formação de sua personalidade, no seu jeito de ser e de falar. Projetamos em nossa cidade o que somos e pensamos e assimilamos dela a sua emanação própria57. (grifos nossos)

Como defende Maricato, é impossível esperar que uma sociedade como a

nossa, radicalmente desigual e autoritária, baseada em relações de privilégio e

arbitrariedade, possa produzir cidades que não tenham essas características58.

A participação na gestão do urbano visa, portanto, reduzir a relação desigual

de poder na formulação das políticas públicas para possibilitar a produção de

espaços urbanos que atendam às necessidades de todos os seus habitantes.

56 MARICATO, Ermínia. O impasse da política urbana no Brasil. Petrópolis: Editora Vozes,

2011. 57 ROSA, Elianne M. Meira. A cidade antiga e a nova cidade. In: A cidade e seu Estatuto.

GARCIA, Maria. (org.). São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2005. p. 13. 58 MARICATO, Ermínia. Limitações ao Planejamento Urbano Democrático. In: Temas de

Direito Urbanístico 3. FREITAS, José Carlos de. (org.). São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2001. p. 49.

Por fim, conclui-se que, ao definir a necessidade de participação da

sociedade na formulação de políticas públicas urbanas, o legislador

reconheceu essa pluralidade de relações do meio urbano e também a

incapacidade do modelo tradicional de democracia representativa em lidar com

todas as demandas associadas à sociedade contemporânea. A opção, nesse

caso, veio servir como freio externo para evitar que políticas públicas urbanas

de natureza autoritária ou que privilegiem apenas determinados grupos sociais

sejam adotadas, violando o próprio conteúdo do Estado Democrático de

Direito.

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