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Panel [5]: Políticas sanitarias: Retos, transformaciones y actores. Coordinadores: [Ana M. Guillén - Universidad de Oviedo; Amparo Almarcha Barbado

- Universidad de La Coruña; Emmanuele Pavolini - Universidad de Macerata] ______________________________________________________________________

Entre el familismo, la profesionalización y la privatización. Las

variaciones regionales del Sistema de Cuidados de Larga Duración en España.

Raquel Martínez

Universidade da Coruña/Facultade de Socioloxía rmbujan@udc.es

 Resumen

El papel central de la familia como agencia de prestación de asistencia y la

mercantilización de la atención personal mediante el servicio doméstico son los

principales rasgos de la provisión de cuidados en España. La literatura académica

internacional de la última década así lo ha reconocido (Lyon y Gluksmann, 2008; Bettio

et al., 2006) y los datos de la última “Encuesta de Discapacidades, Autonomía Personal

y Situaciones de Dependencia” (INE, 2009) corroboran que el 85,3% de los cuidadores

principales son un miembro del hogar e indican que la contratación de empleadas de

hogar como cuidadoras se ha convertido en el principal recurso de las familias que

deciden externalizar la asistencia personal, especialmente en el caso de las personas

mayores. De hecho, se estima que un 14,5% de los adultos mayores con dependencia

utilizan este recurso.

2  

Las nuevas tendencias de la protección social centradas en el desarrollo de prestaciones

económicas directamente gestionadas por las familias han favorecido esta consolidación

del sector de cuidados dentro del servicio doméstico pero al analizar la incidencia de

estas medidas en la mercantilización de los cuidados no se obtiene una repercusión

uniforme en todo el estado. En España, estos subsidios se han potenciado mediante la

entrada en vigor en el año 2007 de la “Ley de Promoción y Autonomía de las Personas

en Situación de Dependencia” (LAAD) cuyas repercusiones han sido contradictorias y

heterogéneas en cada una de las regiones del país. La provisión de cuidados depende de

decisiones políticas que se establecen a escala regional y local las cuáles a su vez están

influenciadas por las prioridades políticas de cada gobierno autonómico y otros factores

adicionales del entorno como la cultura de cuidados, el acceso de las mujeres al

mercado laboral y la presencia de población inmigrante (que a su vez representa la

capacidad de extensión del servicio doméstico, principal recurso en la mercantilización

del trabajo de cuidados).

Estudiando las conexiones existentes entre la naturaleza de la protección social y la

privatización de la asistencia, el objetivo de esta comunicación es realizar una

clasificación de la provisión de los cuidados en cada uno de los contextos regionales

según la participación del estado, la familia y el mercado privado utilizando como

factores explicativos de dicha interrelación la incorporación de las mujeres al mercado

laboral y el modelo migratorio. Este análisis permitirá conocer por una parte, las

maneras en las que se ha procedido a la reorganización del trabajo de cuidados en un

contexto de cambios familiares y migración internacional y, por otra, las características

que subyacen en su actual tendencia a la privatización. La metodología utilizada ha sido

cuantitativa y se ha apoyado en la explotación de los microdatos de la reciente

“Encuesta de Discapacidad, Autonomía Personal y Situaciones de Dependencia” (INE,

2009).

Introducción

Este artículo se centra en el análisis de las implicaciones de la política social sobre la

organización social de los cuidados destinados a la personas mayores en España. Si bien

la filosofía de los servicios sociales y de las prestaciones económicas se ha definido en

el marco de una ley estatal de protección a los cuidados de larga duración denominada

3  

“Ley de Promoción y Autonomía de las Personas en Situación de Dependencia”

(LAAD) la influencia de estos recursos sobre la estructuración de la atención personal

presenta enormes divergencias en cada una de las Comunidades Autónomas1 en las que

políticamente se divide España. La gestión y planificación de la provisión de cuidados

son competencias regionales y éstas son un reflejo de sus prioridades políticas y otros

elementos de su entorno como el acceso de las mujeres a un trabajo remunerado y las

opciones que ofrece el mercado para externalizar la asistencia personal. Esta situación

ha propiciado la aparición de variados contextos territoriales en la organización de los

cuidados de personas mayores según el grado de participación familiar, la cobertura de

los servicios sociales y la externalización de la asistencia.

En las páginas que prosiguen se presenta una clasificación de las estrategias

predominantes en la provisión social de los cuidados en cada una de las regiones

españolas a partir de cómo se procede a la combinación entre los recursos públicos

(estado), familiares y privados (mercado). Se utilizan como factores explicativos de

dicha interrelación la incorporación de las mujeres al mercado laboral y el modelo

migratorio. Este análisis permitirá conocer por una parte, las maneras en las que se ha

procedido a la organización del trabajo de cuidados en un contexto de cambios

familiares y migración internacional y, por otra, los elementos que inducen a su actual

privatización (en el caso español centrado en el servicio doméstico) desde la reforma del

sistema de provisión de cuidados de larga duración con la entrada en vigor en el año

2007 de la LAAD.

La existencia de importantes variaciones en la distribución de los servicios de cuidados

personales a domicilio (tanto servicios sociales como prestaciones económicas) y de la

implicación de los parientes en los mismos, mina el concepto ampliamente compartido

en la literatura académica de la existencia de un régimen de cuidados homogéneo y

uniforme en cada país (Jensen y Lolle 2010). El régimen de cuidados español ha sido

caracterizado por la elevada participación de las familias en las tareas de bienestar y

asistenciales junto con una reciente mercantilización a través de la contratación de

servicio doméstico (Lyon y Gluksmann 2008; Bettio et al. 2006). Los datos de la última

“Encuesta de Discapacidades, Autonomía Personal y Situaciones de Dependencia”2

(EDAD) realizada por el Instituto Nacional de Estadística español (INE, 2009)

corroboran que el 78,8% de los cuidadores principales son un miembro del hogar e

indican que la contratación de empleadas de hogar como cuidadoras se ha convertido en

4  

el principal recurso de las familias que deciden externalizar la asistencia personal,

especialmente en el caso de las personas mayores. De hecho, se estima que un 14,5% de

los adultos mayores con dependencia utilizan este recurso. La aceleración de las

llegadas de población inmigrante y en situación irregular, ha facilitado la inclusión de

mujeres extranjeras en este sector hasta el punto de que el “cuidado de personas

mayores” se ha convertido para este colectivo en el inicio de su trayectoria en el

mercado de trabajo español (Martínez 2010).

Pero estas cifras empañan realidades regionales y esconden que, por ejemplo, en

algunas comunidades como es el caso de Andalucía la organización de los cuidados es

resultado de combinar una amplia cobertura de subsidios económicos (33,6% de

mayores que cuentan con una prestación económica destinada a la dependencia) y una

elevada participación de los parientes (el 84% de los mayores son cuidados

exclusivamente por su familia) mientras que en otro territorio como Navarra en el que

las transferencias económicas están también muy desarrolladas éstas no coexisten con

cuidados familiares tan elevados, sino que la tendencia ha sido la de la contratación de

cuidadoras en el servicio doméstico (el 24,6% de los mayores navarros han contratado a

una empleada de hogar dedicada a sus cuidados personales, porcentaje que supera

ampliamente la media nacional del 14,5%). Algunas comunidades en cambio se han

centrado en la proliferación de servicios sociales de atención domiciliaria como Madrid

(el 54,8% de los mayores cuentan con un servicio de ayuda a domicilio) y en otros casos

como en Galicia la asistencia recae únicamente en la familia debido a la insuficiencia de

apoyo público (la cobertura del servicio de ayuda a domicilio es del 8,1%) y de

alternativas privadas para la atención personal (sólo el 11,1% de los mayores

dependientes han contratado servicio doméstico).

En definitiva, existe una misma ley nacional como base para la aplicación de la

provisión pública de cuidados y la manera en la que se desarrolla esta protección

depende de la filosofía con la que se haya formulado pero no todas las prácticas de

cuidados pueden explicarse únicamente a partir de su naturaleza. Las tradiciones de

cuidado regionales, las prioridades políticas y, sobre todo, la capacidad de estos

territorios en absorber mano de obra femenina y el grado de asentamiento de mujeres

migrantes que, en definitiva, es el colectivo sobre el que se subcontratan las tareas de

cuidados, se convierten en factores explicativos de estas tendencias. La existencia de

divergencias en las repercusiones de una misma política social sobre la organización de

5  

los cuidados en los distintos territorios de un país afianza la necesidad de realizar

estudios regionales para analizar los regímenes de cuidado.

Material y métodos

La metodología utilizada para el análisis empírico ha sido cuantitativa y se ha apoyado

en la explotación de los microdatos del Instituto Nacional de Estadística de España de la

reciente “Encuesta de Discapacidad, Autonomía Personal y Situaciones de

Dependencia” (INE 2009), conocida con las siglas EDAD. La encuesta investiga la

percepción subjetiva que tienen las personas sobre sus limitaciones, la causa de dichas

limitaciones, su grado de severidad y las ayudas recibidas.

La encuesta se ha realizado en dos etapas: la primera, EDAD-hogares (entre noviembre

de 2007 y febrero de 2008), dirigida a viviendas familiares, investiga a 96.000 hogares/

260.000 personas; y una segunda etapa, EDAD-centros (mayo-julio de 2008), dirigida

por primera vez a centros de personas mayores, centros de personas con discapacidad,

hospitales psiquiátricos y hospitales geriátricos, ha investigado 800 centros/11.000

personas. La fase EDAD-hogares que es la que se utiliza en este artículo se desarrolla a

través de tres cuestionarios: un Cuestionario de Hogar (para captar a todas las personas

con alguna discapacidad que viven en los hogares españoles) dos cuestionarios

individuales (Cuestionario de Discapacidades para personas de 6 años o más y

Cuestionario de Limitaciones para niños de 0 a 5 años) dirigidos a las personas con

discapacidad sobre las características principales de sus limitaciones (grado de

severidad de cada discapacidad, edad de inicio, deficiencia que ha originado cada una

de ellas y si recibía supervisión o asistencia personal o utilizaba alguna ayuda técnica

externa) y un Cuestionario dirigido a las personas cuidadoras principales. Este último

cuestionario lo debía de responder, siempre que fuese posible, la persona cuidadora

principal.

En este estudio ha sido elegida como fuente de datos principal ya que es representativa

estadísticamente para todas las Comunidades Autónomas y es la base de datos más

reciente sobre las situaciones de dependencia y discapacidad en España.

Específicamente se ha utilizado para determinar en cada región el número de personas

mayores de 65 años con dependencia (es decir, aquellas que necesitan cuidados de una

tercera persona para realizar sus actividades de la vida diaria), el número de cuidadoras

6  

contratadas como empleadas de hogar y el número de personas mayores dependientes

que no reciben ningún recurso ni público ni privado y que únicamente cuentan con

asistencia familiar para afrontar sus necesidades diarias.

La información sobre servicios sociales y prestaciones económicas destinadas a los

cuidados de la población de 65 y más años se han recabado de otras estadísticas

oficiales. Este estudio únicamente se centra en el servicio social de prestación de

cuidados personales a domicilio llamado Servicio de Ayuda a Domicilio y sus datos se

encuentran en el informe “Las Personas Mayores en España” (IMSERSO 2009). Los

datos sobre las prestaciones económicas para cuidados familiares se han obtenido del

“Servicio de Estadísticas de la Subdirección General Adjunta de Valoración, Calidad y

Evaluación” (IMSERSO 2011).

Para las cifras sobre la población inmigrante asentada en cada una de las regiones de

España y sus características sociodemográficas se ha recurrido al Padrón Municipal de

Habitantes que entiende como “extranjero” a toda aquella persona que no tiene la

nacionalidad española. Esta estadística incorpora tanto los datos de las personas que se

encuentran en situación regular como irregular. Para investigar el grado de

incorporación de las mujeres al mercado laboral se ha utilizado la “Encuesta de

Población Activa”.

1. Desafíos conceptuales en la literatura del cuidado social.

El análisis de las repercusiones de la naturaleza de la política social destinada a la

atención personal en la organización social de los cuidados surge a mediados de los

años noventa. En ese momento, aparecen una serie de estudios académicos que

clasifican a los países europeos según sus estrategias de cuidados y las influencias que

sobre esta organización ejercen los programas de política social. Esta literatura

académica renueva el marco analítico sobre el que hasta entonces se basaban las

investigaciones relacionadas con el estado de bienestar y ha tenido que superar

numerosos retos teóricos en su planteamiento.

El primero de ellos consistió en visualizar la importancia de las familias en la provisión

social de los cuidados y crear un marco empírico que permitiera analizar su

contribución al bienestar. Puesto que los tradicionales especialistas en política social,

7  

agrupados en la theory of power resources (Korpi 1989; Esping-Andersen 1990), se

habían centrado en cómo se procedía al reparto de la provisión de cuidados entre el

estado y el mercado era necesario desarrollar nuevas formulaciones para incorporar el

papel de las familias y las mujeres. Recordemos que la principal crítica a la pionera

tipología de Esping-Andersen (1990) consistió precisamente en el escaso

reconocimiento que el autor había otorgado a la definición de la política social a partir

de la existencia de una división sexual del trabajo en los hogares (O’Connor 1993;

Orloff 1993) y de las dificultades que de ahí se derivaron para incorporar en su

clasificación a los países de Europa del Sur, y en especial España, lugares en los que la

familia es el proveedor principal de bienestar (Moreno 2001).

A través de las críticas realizadas desde esta perspectiva feminista se comienza a

defender en la primera mitad de la década del 2000, la utilización de otra aproximación

teórica conocida como social care. Entre sus principales avances se encuentra la

inclusión de las estrategias familiares en la provisión de cuidados, las relaciones

existentes entre el estado y la familia y los elementos de subordinación y dependencia

subyacentes en ésta para explicar la organización social de los cuidados.

Los primeros textos se centraron en analizar el volumen de los servicios sociales de

atención personal dirigidos a la población dependiente (niños y mayores) y la

vinculación entre la inserción laboral femenina y el desarrollo de estos recursos

públicos. Las clasificaciones de los estados en “regímenes de bienestar” dejan paso a las

tipologías de los “regímenes de cuidado” entendidos como las respuestas políticas que

ofrece el estado a los cambios que se producen en la familia y el trabajo (Williams y

Gavanas 2008). Entre estas aproximaciones cabe destacar la de Anneli Anttonen y

Jorma Sipilä, quienes en 1996, sentaron las bases de este marco de análisis en el que ya

se dibujaban dos focos contrapuestos: Europa del Sur (España, Grecia, Italia y Portugal)

caracterizada por un limitado suministro de servicios sociales, donde la mujer se ocupa

del bienestar personal de la familia a tiempo completo, y en los que, por tanto, su

incorporación al mercado laboral formal es baja; y los países nórdicos (Suecia, Noruega

y Finlandia) con una amplia red de servicios públicos y con unas elevadas tasas de

inserción laboral femenina.

Avanzando en esta línea de investigación se encuentran los trabajos de Sigrid Leitner

(2003) y Francesca Bettio y Janneke Plantenga (2004). Leitner realiza una interesante

revisión de las medidas políticas que pueden considerarse familistas como las

8  

excedencias para cuidar y las transferencias económicas; y aquellos recursos que

mitigan la responsabilidad familiar del cuidado entre los que destaca la importancia de

los servicios sociales públicos. Combinando cada uno de estos sistemas identifica cuatro

tipos de familismo y encuadra a España en los países de “familismo implícito”

caracterizados por una débil red de servicios sociales y de transferencias económicas y,

por lo tanto, por una delegación absoluta de la asistencia a la parentela. Esta

clasificación coincide con la realizada por Bettio y Plantenga (2004). Ambas autoras

descubren analizando los modelos de cuidado en Europa que la insuficiencia de

servicios sociales es común en países como Grecia, Italia, Irlanda y España, pero las

consecuencias sociales y económicas de esta situación no son uniformes. Así, en el caso

de España el resultado es una elevada intensidad del cuidado informal y una escasa

incorporación de la mujer en el mundo laboral. En cambio en Portugal, la debilidad de

los servicios sociales convive con una alta participación femenina en el mercado de

trabajo que se remonta a épocas coloniales, cuando las mujeres reemplazaron en el

mercado a los hombres que emigraron a las colonias.

Estos análisis comparativos sobre la fuerza de los servicios sociales, la intensidad del

cuidado informal y las repercusiones de los programas de protección social en la

familiarización comienzan a ser limitados a mediados de la década del 2000 para

explicar la organización social de los cuidados que se estaba implantando en los países

de Europa del Sur y en España. El componente de la familia como institución central en

la provisión es indiscutible pero no observaron como en los últimos años la aceleración

de los flujos migratorios a esta región facilitaron la mercantilización de los cuidados en

el servicio doméstico (Benería 2008; Kilkey et al. 2010), régimen en el que la

contratación de personas inmigrantes es muy elevada. Es decir, el estudio de las

relaciones entre la política social y la organización de los cuidados en los hogares

empieza a resultar insuficiente. Este segundo reto que se plantea a la teoría del cuidado

social se ha solucionado incorporando a estas investigaciones otros procesos que operan

en un nivel macro, como la división internacional del trabajo, para analizar las

estrategias de la provisión social de cuidados (Williams 2011).

En un principio el vínculo entre inmigración y cuidados aparece en la literatura que

analiza los flujos migratorios femeninos como un recurso de los países desarrollados

para ocupar aquellos huecos que la inserción laboral de las mujeres autóctonas ha

propiciado dentro de los hogares, especialmente las vinculadas al cuidado de niños,

9  

enfermos, mayores y discapacitados. Es así como han aparecido recientemente los

términos de “servants of globalisation” acuñado por Rhacel S. Parreñas (2001), el de

“global women” para referirse a las inmigrantes ocupadas como niñeras, enfermeras y

criadas (Ehrenreich y Hochschild 2004), y el de “the global care chain” utilizado por

Hochschild (2000) y desarrollado por Parreñas (2001). Pero todos estos trabajos

centrados en el cuidado de niños analizaron la situación de EE.UU. en donde prima una

fórmula de estado de bienestar residual por lo que la ausencia de una provisión pública

se convertía en el elemento fundamental bajo el que se formaba ese nicho laboral de

cuidados en el servicio doméstico.

En Europa, investigaciones que exploran comparativamente las interrelaciones entre los

regímenes de cuidados y las migraciones femeninas son las realizadas por Bettio et al.

(2006) y Dwan Lyon y Miriam Gluksmann (2008). Estos estudios ofrecen explicaciones

multicausales para analizar el recurso de las mujeres inmigrantes en el sector doméstico

de cuidados3 y más que determinar su aparición por la insuficiencia de servicios sociales

adecuados se centran en la influencia de la naturaleza de las políticas sociales públicas.

Por ejemplo, coinciden en afirmar que la proliferación de transferencias monetarias

directamente gestionadas por las familias que demandan trabajo de cuidados intensivos

ha incentivado la contratación de trabajadores domésticos para efectuar estas tareas.

Bettio et al. (2006) explica utilizando el caso de Italia como las mujeres inmigrantes

están reemplazando en la actualidad el trabajo informal de cuidados de las mujeres

autóctonas. Ello ha supuesto un cambio radical en la organización de la atención

personal de estos países que han pasado de un modelo familiar de cuidados a un modelo

de cuidados basado en una “migrante en la familia” (Bettio et al. 2006). Lyon y

Gluksmann (2008) utilizando el término “configuraciones de cuidado” examinan la

naturaleza de los nexos entre la provisión informal, formal, remunerada y no

remunerada y concluyen que efectivamente la configuración del cuidado en Italia y, en

general, en los países del sur está centrada en el trabajo de la mano de obra inmigrante

en el seno del servicio doméstico.

Un elemento común en todos estos estudios sobre los regímenes de cuidados en Europa

ha sido la realización de análisis comparativos uniformes en cada uno de los países,

asumiendo que los servicios de cuidados se implantan de manera homogénea dentro de

los estados. Seguramente el origen de esta tendencia hacia la realización de estudios que

recogen datos del conjunto nacional se encuentre en la manera en la que ha nacido este

10  

cuerpo teórico. Recordemos que la teoría del cuidado social es heredera de las críticas

formuladas a la teoría de los recursos del poder. Por tanto, al centrar su objeto de

estudio en la incorporación de nuevas variables empíricas para analizar los diferentes

modos de interacción entre el estado, el mercado y la familia (principalmente

incorporando una perspectiva de género) ha desarrollado un marco de análisis que

clasifica estados nacionales. Y es aquí donde se plantea el tercer reto a esta perspectiva

teórica.

Este tipo de investigaciones universalistas han aportado un gran conocimiento sobre la

organización social de los cuidados pero todavía tienen que avanzar en el análisis de las

consecuencias sociales de las políticas de protección a la dependencia sobre los

diferentes modelos regionales de cuidados. Son muchos los países en los que la

principal responsabilidad de los servicios sociales recae en las entidades regionales y en

los municipios por lo que los estudios nacionales esconden la multitud de fórmulas

existentes para proceder a su implementación. Este artículo se sitúa en esta línea de

investigación. Algunos autores ya han acuñado el término de “welfare municipalities”

para subrayar el significativo rol del los municipios en la distribución de los servicios

sociales en los países nórdicos (Kroger 1997; Trydegard y Thorslund 2001). En esta

línea, otros académicos han resaltado la contradicción existente entre los principios

nacionales de los estados de bienestar y las variadas fórmulas de la política social en la

implementación de los servicios sociales (Trydegard y Thorslund 2010; Rauch 2008).

El debate científico también se ha centrado sobre las consecuencias de esta

descentralización. Si bien existen evidencias de que la diversidad en los servicios de

provisión de cuidados puede ser observado como un éxito de las políticas sociales ante

necesidades regionales y locales específicas (Savla et al. 2008), lo cierto es que, también

puede medirse como un signo de desigualdad geográfica e injusticia territorial (Boyne y

Powell 1991). Avanzar en explicar este dilema constituye un interesante campo de

estudio. Todavía son pocos los trabajos centrados en explorar las razones de estas

diferencias a nivel regional y local en el área del cuidado de personas mayores por lo

que es preciso progresar sobre los efectos que la legislación nacional puede tener en

cada uno de los territorios. Por ejemplo, en un reciente estudio de Trydegard y

Thorslund (2010) en el que se analiza el grado de cobertura de los servicios de cuidado

a domicilio y residenciales destinados a la población mayor de ochenta años en Suecia,

se concluye que las variaciones en municipales entre estos servicios de provisión

11  

dependen de pautas históricas de la provisión de los cuidados. Sobre esta materia,

Nielsen y Andersen (2006) llevaron a cabo un estudio sobre las diez regiones con más y

menos gasto invertido en el cuidado de personas mayores en Dinamarca. Concluyeron

que los gobiernos locales con inversiones más elevadas eran aquellos en los que el

desarrollo de los servicios de atención personal era una prioridad política deliberada.

La manera en la que se ha procedido a la descentralización de las competencias en

materia de servicios sociales determinará en gran medida la forma en la que se

implanten las legislaciones de política social diseñadas a nivel nacional (Costa-Font,

2010). Pero también lo son otros elementos del entorno cómo las características de los

mercados laborales regionales, sus niveles de envejecimiento, su cultura de cuidados y

más recientemente su modelo migratorio. Utilizando como ejemplo al caso español este

artículo presenta una clasificación de la organización social de los cuidados de personas

mayores a nivel regional intentando explicar la interacción de estos elementos en cada

uno de los casos. El análisis parte de evaluar la aplicación de la “Ley de de Autonomía y

Atención a las Personas en Situación de Dependencia” (LAAD) en las comunidades

autónomas españolas para destapar las diferentes efectos que sobre el familismo, la

privatización y la profesionalización ha tenido esta legislación en cada uno de los

territorios.

Tabla 1.- Clasificación de las estrategias de cuidado para las personas mayores en

España

2. Las variedades regionales de la organización social de los cuidados

destinados a personas mayores.

La tendencia a que los cuidados sean realizados por alguien de la familia (familismo) o

a que exista un amplio grado de servicios públicos profesionales de atención personal

(profesionalización) o a que se mercantilice esta tarea mediante la contratación de

servicio doméstico (privatización) depende de una multitud de factores. Desde luego, la

filosofía de los programas de protección social es un elemento muy relevante. Pero la

manera en la que estas políticas se modelan en cada territorio depende también de otros

factores externos a la legislación. Ya se ha comentado que las prioridades políticas de

los gobiernos regionales en los casos en los que las materias de bienestar y cuidados se

encuentran descentralizadas pueden llegar a definir unos niveles de prestación diferentes

a los establecidos en las preferencias nacionales4. Pero los dispositivos que se activan

12  

para el cuidado también están relacionados con otros aspectos del entorno como el

modelo migratorio, la participación laboral femenina y la cultura de cuidados. Si se

observan cada uno de estos elementos a nivel regional puede explorarse detalladamente

cómo se establecen las responsabilidades del cuidado y como se utilizan los recursos

familiares, estatales y mercantiles en la atención personal.

Las divergencias en la interacción de estas variables son determinantes para proceder a

una clasificación de los modelos de la provisión social de los cuidados destinados a las

personas mayores en España. Precisamente la tabla 3 se ha diseñado para mostrar cada

una de las comunidades autónomas con respecto a una serie de variables que determinan

el peso del apoyo informal, la extensión de los servicios sociales y el grado de

desarrollo del sector doméstico de cuidados para la atención de personas mayores. Es

decir, se recogen todas las entidades que participan en la asistencia: familia, estado y

mercado. Y además, se incluyen dos factores explicativos de estas divergencias: la

incorporación laboral de la población femenina (medida a través de la tasa de

desempleo de las mujeres entre 25-59 años)5 y el porcentaje de población inmigrante en

cada territorio (datos del Padrón Municipal de Habitantes)

El cuidado familiar se ha medido como el porcentaje de hogares con personas de edad

dependientes que solamente reciben atención familiar (datos de la encuesta EDAD). La

capacidad del estado en el suministro de cuidados se ha contabilizado a partir de la

cobertura de los servicios sociales y de las transferencias económicas, usando como

unidad analítica en el primer caso la cobertura del servicio de ayuda a domicilio y en el

segundo la cobertura de la prestación por “Cuidados Familiares” sobre el total de

adultos mayores dependientes (estadísticas oficiales). Por último, el nivel de desarrollo

del mercado privado de cuidados se ha ejemplificado en el porcentaje de mayores con

dependencia que han contratado una empleada de hogar para las tareas asistenciales

(datos de la encuesta EDAD).

Siguiendo las puntuaciones regionales en cada uno de los indicadores establecidos se

observan las siguientes tendencias:

1.- Régimen familista con apoyo público. Se caracteriza por ser la familia la agencia

principal de cuidados pero cuya labor asistencial es apoyada por la administración

pública a través de los servicios sociales y las transferencias económicas de gestión

13  

directa. Como el fomento de ambos recursos no es equilibrado, dentro de este régimen

se distinguen dos alternativas:

a) Familista subvencionado: Regiones en las que el soporte público se centra en las

prestaciones económicas. Se incluyen en esta categoría, Andalucía, Aragón y Cantabria.

La cobertura de los subsidios es muy elevada, varía entre un 30 y un 37% de la

población mayor con dependencia (cuando la media nacional es de un 20,0%), y se

combina con la existencia de un importante papel familiar en los cuidados. El caso más

representativo es Andalucía en donde el 84% de los mayores dependientes son cuidados

exclusivamente por su familia y donde las transferencias monetarias alcanzan al 33,6%

de este colectivo. Cabe puntualizar además que Andalucía ha sido una de las regiones

que más ha participado en la implementación de la LAAD. En el momento de su

aprobación y de la recogida de datos el gobierno regional era socialista por lo que la

implementación de los dispositivos de atención personal de la LAAD puede observarse

como un apoyo al gobierno central. El porcentaje de empleadas de hogar cuidadoras es

escaso, 10,3% (por debajo de la media estatal), por lo que en los casos de este modelo

de organización social de los cuidados parece que la consecuencia de la financiación

directa está más relacionada con el familismo que con la mercantilización. El hecho, de

que la incorporación laboral de las mujeres sea escasa ya que la tasa de paro se sitúa en

el 15,3% también repercute en la tendencia hacia la familiarización.

b) Familista profesional: Regiones en las que la política social ha promocionado la

extensión del servicio de ayuda a domicilio (único servicio público de atención personal

en el hogar) formando parte de este modelo las comunidades de Madrid, Extremadura,

Castilla La Mancha, Cataluña, Castilla y León y Asturias. El servicio de ayuda a

domicilio más amplio se encuentra en Madrid con un 54,8% de mayores con

dependencia que cuentan con este servicio. En esta comunidad, las prestaciones

económicas únicamente cubren al 4,0% del colectivo y la implicación familiar es

bastante elevada, de manera que, los servicios profesionales no han defamiliarizado los

cuidados. Y ello a pesar de que la tasa de paro es mínima, 5,5%. La escasa acogida que

los subsidios por cuidados familiares han tenido en esta comunidad debe ser observada

como una actitud de resistencia del gobierno madrileño, dirigido por el partido

conservador, hacia la implantación de la LAAD (Costa-Font 2010).

14  

2.- Régimen doméstico: Regiones en las que la mercantilización de los cuidados es la

principal opción de cuidados fuera del ámbito familiar. En esta pauta la contratación de

empleadas de hogar puede producirse por dos causas:

a) Modelo doméstico no facilitado públicamente: Por la inexistencia de una protección

social pública, siendo ésta la situación en Baleares y Valencia en donde la cobertura del

servicio de ayuda a domicilio está por debajo de la media estatal (25,6%). Las

prestaciones económicas también son muy escasas, cubriendo a un 8,4% de la población

adulta mayor dependiente en la C. Valenciana (es otra de las comunidades que

gobernada por el partido conservador más se ha opuesto a la implantación de los

recursos de cuidados desarrollados por la LAAD) y un 17,0% en Baleares. Destaca la

provisión de cuidados por medio de empleadas de hogar, siendo el porcentaje de

cuidadores domésticos de un 21,2% en Baleares y de un 17,8% en el caso valenciano.

La importante presencia de trabajadores extranjeros en ambas comunidades puede

contribuir al desarrollo de este sector. En Baleares el 21,7% de la población es

extranjera y en la C. Valenciana este peso alcanza el 17,5%. Además, en el caso de las

Islas Baleares también es relevante señalar que la incorporación laboral femenina es

muy relevante con una tasa de desempleo de tan sólo un 6,2%. En cuanto a la C.

Valenciana también cabe advertir que la contratación de cuidadoras en el servicio

doméstico puede estar determinada por la limitada cobertura del Servicio de Ayuda a

Domicilio (tan sólo un 13,4% de los mayores dependientes cuenta con este recurso) que

reduce las opciones de externalización de los cuidados familiares en agencias ajenas al

mercado.

b) Modelo doméstico subvencionado. Por la existencia de una política social orientada a

la concesión de prestaciones económicas otorgadas a los cuidadores directamente o para

la contratación de asistentes no cualificados. Este proceso de externalización

subvencionada tiene lugar en Navarra y Murcia, lugares en los que las ayudas

económicas públicas de cuidados y el sector doméstico cubren a una cantidad similar de

personas mayores. Este proceso obtiene en estas regiones entre las puntuaciones más

elevadas de todo el país. Así, en el caso de la Comunidad de Navarra, el porcentaje de

empleadas de hogar cuidadoras es del 24,8% y la cobertura de los subsidios económicos

se sitúa en el 28,7%. Ambas regiones presentan además tasas de desempleo femenino

realmente bajas.

15  

3) Régimen opcional. Una tercera vía de provisión es la que se establece en La Rioja y

el País Vasco. Estas regiones acogen la situación más equilibrada de provisión con una

elevada participación de los servicios sociales, las prestaciones económicas, la

contratación de servicio doméstico y la atención familiar, de ahí que pueda denominarse

como “régimen opcional” (Leitner, 2003). Resalta el hecho de que poseen una amplia

protección social que lejos de inhibir la demanda de cuidadoras en el régimen doméstico

como la lógica podría indicar, representan los porcentajes más elevados de contratación

de empleadas de hogar. En el caso del País Vasco este peso es del 26,0% y en el de La

Rioja es del 22,2%, superando ampliamente el 14,5% de la media estatal. El mayor

grado de bienestar social potencia este mercado laboral de cuidados en el servicio

doméstico que se combina además con unas tasas de paro femeninas muy reducidas

(6,8% para el País Vasco y 5,2% para La Rioja).

4) Régimen familista. En todos los contextos autonómicos se ha encontrado el

desarrollo de algún tipo de política social conducente a suavizar la carga de cuidados

familiares. Sin embargo, y a pesar de la ampliación generalizada de los servicios

sociales en los últimos años, existen regiones en las que los cuidados familiares

conviven con una mínima extensión de otras formas de provisión tanto públicas como

privadas. Son los casos de Galicia y Canarias, en los que la asistencia recae

fundamentalmente en la parentela y cuyo modelo puede denominarse como “familista

absoluto” al no existir alternativas ni públicas ni privadas. En Galicia la cobertura del

Servicio de Ayuda a Domicilio es del 8,1%, la de las transferencias del 14,5% y la

incidencia del sector doméstico de cuidados es tan sólo del 11,1%. Ello deriva en que

las familias cuiden aisladamente en el 82,6% de los casos. Es de prever que en ambas

regiones las tasas de paro femeninas sean más elevadas que las de la media estatal: un

9,6% para el caso gallego y un 10,5% para el canario.

Tabla 2.- Organización social del cuidado de personas mayores en España y factores explicativos del mismo

16  

3. Conclusiones

La creciente demanda de suministro de asistencia de larga duración y la incorporación laboral de la mujer ha visualizado los límites del sistema familista

de provisión y ha supuesto un desafío a la política social de España. Este reto ha culminado con la implantación de la Ley 39/2006 conocida como la

Ley de Dependencia que inaugura un nuevo catálogo de servicios sociales y de prestaciones económicas. Sin embargo, con anterioridad a su aprobación

ya se estaba produciendo una reestructuración del trabajo familiar de cuidados. Lejos de consistir en un reparto más equilibrado de las tareas

asistenciales entre todos los miembros de la familia, esta reorganización estriba en la contratación de una empleada de hogar como cuidadora.

La acelerada llegada de flujos migratorios en esta primera década del siglo XXI altamente feminizados y en situación irregular ha propiciado la

extensión del servicio doméstico. Barato y flexible, este modelo de cuidados basado en la incorporación de una migrante a la familia, se ha silenciado en

el ámbito legislativo. La mencionada ley no incorpora su figura e incluso potencia mediante transferencias monetarias directas en forma de salario

mensual que sea la parentela la principal proveedora. Sin embargo, ante la inexistencia de otras alternativas este proceso de mercantilización parece

imparable. Entre los efectos no previstos de esta política social se ha detectado la inversión de los subsidios en la contratación de mujeres inmigrantes en

la economía sumergida, por lo que esta normativa ha revertido en el fomento de un mercado de cuidados irregular.

La tendencia hacia la privatización dependerá, además de la naturaleza de la protección social, de otros factores como la participación laboral de las

mujeres nativas y el modelo migratorio existente en cada territorio. El análisis a nivel regional de las estrategias de provisión de cuidados y su reparto

entre el estado, la familia y el mercado ha corroborado la existencia de variados contextos de familismo, profesionalización y privatización. El resultado

es que la contratación más relevante de empleadas de hogar se produce en los lugares de amplia protección social pública y elevada participación laboral

femenina. En contraposición, el sistema familista más puro prospera en las comunidades más escasas de apoyo estatal y sorprendentemente en los que la

cobertura del servicio de ayuda a domicilio es más extensa. Es decir, la red de servicios sociales en España, incluso en sus versiones más desarrolladas,

no destituye a las familias de ejercer como cuidadoras si el entorno no ofrece otras fórmulas de provisión.

Anexo de Tablas

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Tabla 1.- Clasificación de las estrategias de cuidado para las personas mayores en España

DENOMINACIÓN CONTEXTOS

Régimen

familista con

apoyo público

Profesionalizado

Madrid, Extremadura, Castilla La

Mancha, Cataluña, Castilla y León

y Asturias

Subvencionado Andalucía, Aragón y Cantabria

Régimen

familista

doméstico

Doméstico no facilitado

públicamente Baleares y Valencia

Doméstico

Subvencionado Navarra y Murcia

Régimen familista opcional La Rioja y País Vasco

Régimen familista absoluto Galicia y Canarias

Fuente: Elaboración propia

 

 

 

 

 

   

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Tabla 2.- Organización social del cuidado de personas mayores en España y factores explicativos del mismo

Fuente: Elaboración propia a partir de EDAD 2008; IMSERSO 2008; IMSERSO 2011 y EPA 2007. (a) Hogares que sólo reciben ayuda familiar de cuidados dividido entre el número de personas mayores con dependencia (EDAD 2008) (b) Beneficiarios del servicio de ayuda a domicilio (a 1/1/2008) dividido entre el número de personas mayores con dependencia (IMSERSO 2009; EDAD 2008) (c) Beneficiarios de la PE “Cuidados Familiares” de la LAAD ( a 1/1/2010) dividido entre el número de personas mayores con dependencia (IMSERSO 2011; EDAD 2008) (d) Personas mayores que han reciben cuidados de empleados de hogar dividido entre el número de personas mayores con dependencia (EDAD 2008) (e) Tasa de paro de la población femenina entre 25 y 59 años. Calculado para el segundo trimestre de 2007 (antes de la crisis económica). (EPA 2007)

SOCIAL CARE PROVISION FACTORES EXPLICATIVOS

FAMILIA ESTADO MERCADO Receptores de cuidados con sólo ayuda familiar

(a)

Cobertura SAD (servicios sociales)

(b)

Cobertura PE (transferencias monetarias) (c)

% Cuidadores servicio doméstico (d)

Tasa de paro femenina

(e)

% población extranjera

Total 78,8 25,6 20,0 14,5 9,2 12,1 FAMILISTICO Andalucía 83,7 17,9 33,6 10,3 15,3 8,1 Aragón 71,0 26,7 30,5 16,9 6,6 12,8 Cantabria 67,5 21,2 36,8 15,4 7,8 6,5 Madrid 75,1 54,8 4,0 17,0 5,5 16,7 Extremadura 77,8 48,2 13,7 14,0 16,1 3,4 Castilla-La Mancha 78,2 38,5 22,9 14,2 10,5 10,9 Cataluña 82,0 29,6 24,1 13,1 6,0 15,9 Castilla y León 78,1 28,4 16,4 13,2 10,5 6,5 Asturias 78,3 26,1 13,1 14,5 11,5 4,3 DOMESTICO Balears 69,8 21,2 17,0 21,2 6,2 21,7 C. Valenciana 76,9 13,4 8,4 17,8 10,1 17,5 Navarra 67,8 18,3 28,7 24,8 6,8 11,2 Murcia 79,8 9,3 24,1 17,6 7,9 16,3 OPTIONAL País Vasco 66,1 35,2 25,4 26,1 6,8 6,1 La Rioja 66,1 44,1 48,5 22,2 5,2 14,6 ABSOLUTO Canarias 87,5 20,5 7,3 6,8 10,5 14,3 Galicia 82,6 8,1 14,5 11,1 9,6 3,8

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                                                                                                                         1 Término que designa cada una de las entidades territoriales en las que aparece dividida España y que están dotadas de autonomía legislativa y competencias ejecutivas, así como de la facultad de administrarse mediante sus propios representantes. 2 A lo largo del texto se utilizarán las siglas EDAD para designar a esta fuente de información. 3 El concepto “sector doméstico de cuidados” hace referencia al sector de cuidados a domicilio contratado como servicio doméstico. 4 Un análisis detallado de las prioridades políticas de cada una de las comunidades autónomas escapa a la temática y a la extensión de este paper pero se intentará incorporar la información que a este respecto se considere relevante para la definición de la organización social de los cuidados en los casos más llamativos. Para más información sobre este tema leer Costa-Font (2010). 5 Los datos referentes al desempleo femenino son del año 2007. Dos motivos explican esta elección: por una parte, la encuesta EDAD que es la base de información sobre situaciones de dependencia utilizada para el artículo se realizó entre los años 2007 y 2008; por otra parte, al usar datos del 2007 nos aseguramos de que la información sobre desempleo se ajusta a las condiciones coyunturales del mercado laboral eliminando la influencia estructural de la crisis económica. El indicador se ha calculado con los datos de mujeres de entre 25 y 59 años pues es el colectivo sobre el que recaen en mayor medida la carga de los cuidados familiares. En versiones preliminares de este artículo se habían escogido datos referentes a las tasas de actividad y ocupación para el estudio del mercado laboral femenino. Sin embargo, dichas cifras presentaban mayores variabilidades en los resultados debido al “efecto de la estructura” por edades de la población que puede llegar a encubrir la auténtica realidad de la mejor o peor incorporación de las mujeres en el mercado de trabajo. La tasa de desempleo ha sido calculada dividiendo la población que no trabaja pero busca empleo entre la población activa (y no entre la población a mitad de año como es el caso de las tasas de actividad y ocupación).