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ESCOLA SUPERIOR DOM HELDER CÂMARA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO Edson Rodrigues de Oliveira A COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR PARA ATUAÇÃO NA PROTEÇÃO AMBIENTAL Belo Horizonte 2017
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ESCOLA SUPERIOR DOM HELDER CÂMARA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO
Edson Rodrigues de Oliveira
A COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO CORPO DE BOMBEIROS
MILITAR PARA ATUAÇÃO NA PROTEÇÃO AMBIENTAL
Belo Horizonte
2017
Edson Rodrigues de Oliveira
A COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO CORPO DE BOMBEIROS
MILITAR PARA ATUAÇÃO NA PROTEÇÃO AMBIENTAL
Dissertação apresentada ao programa de Pós-
Graduação em Direito da Escola Superior Dom
Helder Câmara como requisito parcial para obtenção
do título de Mestre em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Márcio Luís de Oliveira
.
Belo Horizonte
2017
FICHA CARTOGRÁFICA
OLIVEIRA, Edson Rodrigues de. A Competência Constitucional do
Corpo de Bombeiros Militar para Atuação na Proteção Ambiental. Belo
Horizonte, Minas Gerais, Brasil.
2017
Número de páginas: 176f.
Dissertação apresentada ao programa de Pós-graduação em Direito da
Escola Superior Dom Helder Câmara como requisito parcial para
obtenção do título de Mestre em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Márcio Luís de Oliveira
Banca Examinadora: Prof. Dr. José Cláudio Junqueira Ribeiro (ESDHC);
Prof. Dr. Fernando Antônio Nogueira Galvão da Rocha (UFMG)
Palavras-chave: Segurança Pública; Instituições Militares Estaduais;
Corpo de Bombeiros Militar; Direito Ambiental; Segurança Pública
Ambiental.
Edson Rodrigues de Oliveira
A COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO CORPO DE
BOMBEIROS MILITAR PARA ATUAÇÃO NA PROTEÇÃO
AMBIENTAL
Dissertação apresentada ao programa de Pós-
Graduação em Direito da Escola Superior Dom
Helder Câmara como requisito parcial para obtenção
do título de Mestre em Direito.
Aprovado em: 14/02/2017.
________________________________________
Orientador: Prof. Dr. Márcio Luís de Oliveira (ESDHC)
_______________________________________________________
Professor Membro: Prof. Dr. José Cláudio Junqueira Ribeiro (ESDHC)
_____________________________________________________________
Professor Membro: Prof. Dr. Fernando Antônio Nogueira Galvão da Rocha (UFMG)
_____________________________________________________________
Professora Suplente: Professora Dra. Maraluce Maria Custódio (ESDHC)
Belo Horizonte
2017
Dedico este trabalho, em nome de Jesus, ao “Senhor
dos Exércitos”, ao Professor e Orientador Dr.
Márcio Luis e aos meus filhos Guilherme e Danielle,
os mais valiosos presentes que recebi do Supremo
Pai Celestial, como incentivo à busca e perseverança
acadêmica.
AGRADECIMENTOS
Ao Pai Excelso, em nome de Jesus, por nos brindar com a indelével pós-
graduação stricto sensu, pelas virtudes da persistência, fé, saúde e luz diante dos obstáculos
emergidos e superados durante as concernentes diligências científicas. Nesta sacerdotal
trajetória, em razão da resignação e peculiar isolamento, pela compreensão e paciência,
externamos austeros agradecimentos à minha esposa Simone e aos meus filhos Guilherme e
Danielle.
Ao Professor Doutor Márcio Luis de Oliveira, que com sua colossal inteligência,
racionalidade e perspicácia me honrou com sublime orientação, inspirando e abrilhantando as
perscrutações científicas em evidência, com a galhardia de seu magistério. Outrossim,
fomentou, com didática efetiva por excelência, notáveis reflexões axiológicas para a
compreensão ontoepistemológica da temática “segurança pública ambiental” e viabilidade da
negociação dialética, como mecanismo de alcance efetivo do consenso racional democrático,
à sincronizada eficiência motriz da “constituição juridicamente adequada”.
Ao Professor Dr. Fernando Antônio Nogueira Galvão da Rocha, da vetusta Casa
de Afonso Pena (UFMG), que, mesmo na sacerdotal Presidência do egrégio Tribunal de
Justiça Militar do Estado de Minas Gerais, com seu notável acervo cultural axiológico, tanto
na esfera da segurança pública, quanto no seu altaneiro currículo no Ministério Público de
Minas Gerais e defesa do majestoso meio ambiente das Alterosas, honrou-me com o
memorável aceite ao convite desta solene avaliação, ofertando-me oportunas reflexões e
incomensuráveis contribuições acadêmicas, que prestigiaram a redação argumentativa desta
dissertação.
Ao professor Dr. José Cláudio Junqueira Ribeiro, desta honrosa Instituição, pela
inestimável experiência e contribuição na disciplina “Instrumentos de Gestão Ambiental,
Avaliação e Impacto”, compartilhando suntuosos comentários técnicos e ensinamentos sobre
as nuanças do licenciamento ambiental, aquilatando sobremaneira a formação discente,
motivando o êxito acadêmico e, por conseguinte, inferindo também no presente repertório
temático.
À Professora Dra. Maraluce Maria Custódio, que, além aceitar o convite de
participação nesta banca, figura em minha biografia pela consistência de sua característica
instigação ao pensamento reflexivo e de suas profundas explanações resolutivas,
exteriorizando o ministério vocacional da árdua, todavia, proporcionalmente, gratificante
tarefa da defesa do patrimônio histórico, paisagístico, cultural e sobretudo ambiental.
Com o devido beneplácito, na colenda Escola Superior Dom Helder Câmara, além
dos seletos professores de composição da concernente banca, enaltecemos a contribuição
magistral dos doutos docentes Élcio Nacur Rezende, Beatriz Souza Costa, Kiwonghi Bizawu,
João Batista Moreira Pinto e José Adércio Leite Sampaio, contemplando-me com aprendizado
excelso ao entendimento dialético do direito humano meio ambiente ecologicamente
equilibrado para as presentes e futuras gerações. Outrossim, fazemos a elação participativa
das mestrandas Stephanie Rodrigues Venâncio e Camila Cristina de Souza Rossi, em especial,
às Secretárias do Mestrado, Isabel Cristina de Carvalho e Rosely Braga de Oliveira, que, na
expressão salutar e respeitosa da solidariedade, eficiência e amizade, confortaram-me nos
bancos desta Escola.
Aos meus irmãos Adilson, Rovaldo, Cláudia, Roni, Geozelho, Edenilson,
Emerson e Anderson, aos meus tios Jésus, José e Antônio Vargas, aos meus amigos Coronéis
BM Sebastião Carlos Fernandes Reis e Cleberson Pereira Santos, Ten Cel QOR PM Gerdessy
Leal, que ombrearam e testemunharam a minha dedicação científica.
À equipe de profissionais e amigos da Fisiosaúde, em Felixlândia-MG,
especialmente às fisioterapeutas Cinara e Priscila, bem como a Regina, que, sabendo dos
empreendimentos didáticos, incentivaram-me e apostaram no sucesso da defesa dissertativa.
Às pessoas que, explícita e anonimamente, sustentaram-me espiritualmente nesta
árdua e ao mesmo tempo gratificante missão ombreada. Que Deus, na Sua infinita
benevolência, em nome de Jesus, continue rendendo a todos incomensurável sorte de
bênçãos!
À notável revisora Maria de Lourdes (Tucha) e à brilhante mestra, Carolina
Carneiro Lima, que além da amizade e incentivo, agregaram incomensurável gama de
conhecimento metodológico ao trabalho.
E criou Deus o homem à sua imagem; à imagem de
Deus o criou; homem e mulher os criou. E Deus os
abençoou, e Deus lhes disse: ‘Frutificai e
multiplicai-vos, e enchei a terra, e sujeitai-a; e
dominai sobre os peixes do mar e sobre as aves dos
céus, e sobre todo o animal que se move sobre a
terra’. E disse Deus: ‘Eis que vos tenho dado toda a
erva que dê semente, que está sobre a face de toda a
terra; e toda a árvore, em que há fruto que dê
semente, ser-vos-á para mantimento. E a todo o
animal da terra, e a toda a ave dos céus, e a todo o
réptil da terra, em que há alma vivente, toda a erva
verde será para mantimento; e assim foi’. (BÍBLIA
SAGRADA, Gên. 1:27-30)
RESUMO
Vislumbra-se, com este trabalho, demonstrar a competência constitucional dos Corpos de
Bombeiros Militares (CBMs), como órgãos titulares da preservação da incolumidade pública
das pessoas e do patrimônio, segundo baluarte da segurança pública, inserida originariamente
no art. 144 da CRFB. A segurança pública ambiental tem respaldo no interesse da soberania
nacional, para a proteção de direitos humanos, difusos de terceira geração, à segurança e ao
meio ambiente. Existem eventos de sinistros ambientais que invocam a intervenção reativa
dos CBMs, inferindo também na dependência de medidas preventivas. São demandas
comuns, entre os órgãos ambientais e CBMs, os incêndios florestais, desastres com produtos
perigosos, catástrofes decorrentes de enchentes, desmoronamento de terras, rompimento de
barragens e outros de relevantes potenciais de risco à vida das pessoas e do patrimônio
ambiental. O caput (relação entre a segurança nacional e o direito à vida) e inciso I (a
consistência do patrimônio ambiental como interesse coletivo), do art. 2º, da Lei n. 6.938,
reconhecem a afinidade e interseção entre a segurança pública e o meio ambiente. Assim,
pelas perscrutações predominantemente do método jurídico-dedutivo, analisam-se conceitos
fundamentais de segurança, meio ambiente e consecução da segurança pública de defesa do
patrimônio ambiental e razões ontoepistemológicas para a compreensão temática. Os CBMs
são competentes constitucionalmente e seus bombeiros militares têm capacidade técnica e
perfil profissiográfico para atuação na segurança pública ambiental. A evolução dos direitos humanos e a ampliação do nível de escolaridade superior dos brasileiros, por conseguinte do
universo seletivo, fomentam a exigência de nível superior para ingresso nas carreiras dos
CBMs, em paridade aos demais órgãos da segurança pública. As atividades da segurança
pública ambiental suscitam a gestão participativa e sinergia dos órgãos, know-how e aparatos
tecnológicos envolvidos. Depreende-se que os CBMs têm competência constitucional para o
exercício de poder de polícia nas questões da segurança pública ambiental, cabendo a
regulamentação e o cumprimento do ofício, não só reativo, mas principalmente preventivo.
Independente, mas em sinergia aos demais órgãos ambientais.
Palavras-chave: Segurança pública. Competência constitucional. Corpos de Bombeiros
Militares. Direito Ambiental. Segurança Pública Ambiental.
ABSTRACT
It is hoped, with this work, to demonstrate the constitutional competence of the Military Fire
Brigade (CBMs), as bodies responsible for preserving the public safety of people and
property, according to the bulwark of public security, originally inserted in art. 144 of the
CRFB. Environmental public safety is supported in the interests of national sovereignty, for
the protection of human rights, diffuse third generation, security and the environment. There
are environmental accident events that invoke the reactive intervention of CBMs, also
inferring dependence on preventive measures. There are common demands among the
environmental agencies and CBMs for forest fires, disasters with dangerous products,
disasters caused by floods, landslides, ruptures of dams and other relevant potential risks to
people's lives and environmental patrimony. The caput (relationship between national security
and the right to life) and inciso I (the consistency of the environmental patrimony as collective
interest), of art. 2 of Law n. 6.938, recognize the affinity and intersection between public
safety and the environment. Thus, through the predominantly juridical-deductive method,
fundamental concepts of safety, environment and the achievement of public safety in the
defense of the environmental patrimony and ontoepistemological reasons for the thematic
understanding are analyzed. The CBMs are constitutionally competent and their military
firefighters have technical capacity and professional profile to perform in public
environmental security. The evolution of human rights and the expansion of the higher level
of education of Brazilians, therefore of the selective universe, foster the requirement of a
higher level to enter the careers of CBMs, in parity to the other organs of public security. The
activities of environmental public safety encourages participatory management and synergy of
the organs, know-how and technological devices involved. It is understood that the CBM have
constitutional competence to exercise police power in matters of environmental public safety,
with the regulation and fulfillment of the mission, not only reactive, but mainly preventive,
independent, but in synergy with other environmental agencies.
.
Keywords: Public security. Constitutional competence. Military Fire Brigade. Environmental
Law. Environmental Public Safety.
LISTA DE GRÁFICO, QUADRO, FIGURAS E TABELAS
Gráfico 1
Quadro 1
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Tabela 1
Tabela 2
Tabela 3
Tabela 4
Tabela 5
Tabela 6
Tabela 7
Índice de confiança social às instituições – 2009-2014 ...............................
Cargos e funções nos órgãos militares e civis (analogia) ............................
Pirâmide de Maslow: necessidades humanas ..............................................
Círculo de interseção da Segurança Pública Ambiental ..............................
Imagem de amostragem, pós-escoamento de rejeitos da Barragem de
Fundão ..........................................................................................................
Polícias Militares, com a integração subordinada dos CBMs ....................
CBMs desvinculados da Polícia Militar, antes ou mediante as respectivas
Constituições ................................................................................................
CBMs desvinculados da Polícia Militar em 1993, 1994 e 1996 .................
CBMs desvinculados da Polícia Militar em 1998 e 1999 ...........................
CBMs desvinculados da Polícia Militar na deca do ano de 2000 ................
Emancipações dos CBMs ocorridas nesta década .......................................
Focos acumulados por Estado brasileiro nos últimos cinco anos ................
39
53
25
62
109
66
66
68
69
70
72
106
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CAR
CBM
CBM’s
CE
CF
CHIP
CONPDEC
CONAMA
CP
CPM
CPP
CPPM
CRFB
EMEMG
EUA
GEEs
IBAMA
IBOPE
ICS
IME’s
INPE
IPEA
IVDN
LINDB
ONU
PDCA
PEC
PNPDEC
SAMU
SENASP
SIG
Cadastro Ambiental Rural (previsto pela Lei nº 12.651/12)
Corpo de Bombeiros Militar
Corpos de Bombeiros Militares
Constituição Estadual
Constituição Federal (empregado às anteriores à CRFB de 1988)
Circuit High Integrating Process (alto circuito de integração de processos)
Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil
Conselho Nacional do Meio Ambiente
Código Penal (Decreto-Lei n. 2.848/40)
Código Penal Militar (Decreto-Lei n. 1.001/69)
Código de Processo Penal (Decreto-Lei n. 3.689/1941)
Código de Processo Penal Militar (Decreto-Lei n. 1.002 /69)
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Estatuto dos Militares do Estado de Minas Gerais (Lei n. 5.301/69)
Estados Unidos da América
Gases de Efeito Estufa
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística
Índices de Confiança Social (IBOPE, 2014)
Instituições Militares Estaduais
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
Índice de Vegetação Diferença Normalizada (em inglês: NDVI)
Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Dec.-Lei n. 4.657/42)
Organização das Nações Unidas
Plan – Planejar, Do – Fazer, Check – checar ou verificar, Act – Agir (Inglês)
Projeto de Emenda Constitucional
Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Sistema de Atendimento Médico Unificado
Secretaria Nacional de Segurança Pública
Sistema de Informação Geográfica
SINPDEC
SQT
STJ
STF
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
Sistema de Qualidade Total ou ainda: TQM - Total Quality Management
(Inglês) ou gestão da qualidade total ou SQG: Sistema de Gestão
da Qualidade Total
Superior Tribunal de Justiça
Supremo Tribunal Federal
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...............................................................................................................
2 A SEGURANÇA PÚBLICA ...........................................................................................
2.1 Aspectos onto-epistemológicos da segurança pública ..................................................
2.2 Histórico constitucional da segurança pública .............................................................
2.3 O direito difuso à segurança e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ...........
2.4 A segurança pública e o direito ambiental nos patamares da soberania e da
autonomia dos entes federativos ........................................................................................
2.5 A sensação de segurança pública ..................................................................................
3 A COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DOS CORPOS DE BOMBEIROS
MILITARES .....................................................................................................................
3.1 Considerações gerais ...................................................................................................
3.2 A estrutura organizacional dos CBMs .........................................................................
3.2.1 Considerações históricas ...........................................................................................
3.2.2 A estrutura dos CBMs ..............................................................................................
3.3 A competência constitucional dos CBM .....................................................................
3.3.1 A prestação da segurança pública ambiental ............................................................
3.4 A competência dos CBMs para prestação da segurança pública ambiental .................
4 CONFLITOS CONSTITUCIONAIS DE COMPETÊNCIA NA SEARA DA
SEGURANÇA PÚBLICA ................................................................................................
4.1 Conflitos de atribuições com repercussão geral ..........................................................
4.2 Conflitos de competência envolvendo atividades dos CBMs ......................................
4.2.1 Atividades de defesa civil ..........................................................................................
4.2.2 Atividades de bombeiros voluntários .......................................................................
4.2.3 Atividades de Resgate ..............................................................................................
4.2.4 Atividade de licenciamento ambiental envolvendo a segurança pública ..................
5 O DIREITO AMBIENTAL E A INCOLUMIDADE PÚBLICA ...................................
5.1 O direito ambiental ......................................................................................................
5.2 Os princípios do Direito Ambiental .............................................................................
5.3 Principais eventos ambientais com demandas dos CBMs ............................................
5.3.1 Os Incêndios florestais ..............................................................................................
5.3.2 Rompimento de barragens ........................................................................................
6 O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA PRESTAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA
AMBIENTAL .....................................................................................................................
6.1 A gestão moderna da eficiência administrativa ...........................................................
6.2 O perfil profissiográfico dos bombeiros militares ........................................................
6.3 O subsídio tecnológico à eficiência administrativa ......................................................
6.4 A gestão participativa na segurança pública ambiental ................................................
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ..........................................................................................
REFERÊNCIAS .................................................................................................................
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19
23
25
31
38
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47
49
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114
120
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129
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1 INTRODUÇÃO
Nesta dissertação, sob o tema A competência constitucional do corpo de
bombeiros militar para atuação na proteção ambiental, por meio da abordagem jurídico-
dogmática, examinam-se a inteligência e a simbiose das disposições constitucionais afetas à
segurança pública e a interseção a matérias de repercussão para a defesa do meio ambiente
(ou direito ambiental), à luz do inciso I do art. 3º da Lei n. 6.938, em especial no que concerne
à atuação dos Corpos de Bombeiros Militares (CBMs), em sentido lato, na prestação da
segurança pública ambiental de busca efetiva da preservação da incolumidade das pessoas e
do patrimônio ambiental, conforme vínculo de reconhecimento antecedente da Política
Nacional do Meio Ambiente, às lentes do art. 2º, caput (política de com segurança nacional e
direito à vida), e inciso I (patrimônio ambiental como interesse coletivo) da Lei n. 6.938.
A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) garante a todos, no
território nacional, em condições isonômicas, o direito à segurança e ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, às presentes e futuras gerações, nos termos combinados de seus
arts. 1º, 3º ao 6º, 144 e 225. À consecução dos objetivos almejados, a CRFB atribuiu às
Instituições Militares Estaduais (IMEs), com seus respectivos apanágios, a representação da
força física coercitiva da segurança interna do Estado.
A segurança pública se divide nos pilares da preservação da ordem, com atuação
predominante da Polícia Militar, e preservação da incolumidade pública das pessoas e do
patrimônio, inclusive ambiental, cabível aos CBMs. Nesse concerto, os CBMs receberam
atribuições constitucionais para atuação administrativa e operacional, ordinária ou
extraordinariamente, em caráter preventivo, tático ou reativo.
No que concerne ao tema-problema, nesta dissertação o foco é o questionamento
acerca da competência constitucional dos CBMs para atuação na proteção ambiental em
cotejo com a realidade fática, em face das atribuições específicas dos órgãos ambientais e
falta de regulamentação das atividades afetas à segurança pública ambiental, cabíveis aos
CBMs. A CRFB (BRASIL, 1988) garante a todos, em condições isonômicas, o direito à
segurança pública (arts. 5º, 6º e 144) e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (arts. 5º,
6º e 225), ambos direitos fundamentais, difusos de terceira geração, insculpidos na
propriedade semântica da fraternidade ou solidariedade.
Ao corolário lógico, diante da expressa volição constitucional, percebe-se a
dependência da integridade do patrimônio ambiental, nos termos do art. 225, em relação à
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prestação da segurança pública, ad exemplus, nas atividades de prevenção e combate a
incêndios florestais, defesa civil, controle de sinistros e catástrofes de repercussão,
estabelecimento de normas afins, segundo a previsão do § 7º, do art. 144 da CRFB e
decorrentes constituições estaduais, reforçando a malha protetiva do meio ambiente.
No tocante ao objetivo geral, vislumbra-se a constatação de previsão
constitucional de chancela das atividades de segurança pública que interferem ou coincidem
com a matéria de proteção ao meio ambiente. Como objetivos específicos cumpre a análise:
1) de previsão de competência constitucional aos CBMs para atuar nas
ocorrências lesivas ao meio ambiente, repercutidas nas atribuições de
segurança pública;
2) da estrutura orgânica dos CBMs, capacidade técnica e perfil profissiográfico
para atuar na segurança pública ambiental, à égide da preservação da
incolumidade pública;
3) da possibilidade de gestão participativa e sinergia dos órgãos envolvidos na
proteção do patrimônio ambiental.
Nessas premissas, aflora-se que a temática da segurança pública – especialmente
quanto aos pilares da preservação da ordem e da incolumidade pública das pessoas e do
patrimônio – estende-se à proteção do patrimônio ambiental. Outrossim, os CBMs têm
competência constitucional para atuar nas demandas da segurança pública ambiental,
predominantemente na preservação da incolumidade pública das pessoas e do patrimônio
ambiental. Ademais, a segurança pública e o meio ambiente ecologicamente equilibrado,
como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, aos óculos das atribuições e
princípios constitucionais norteadores, estimulam a gestão participativa e sinergia dos órgãos
envolvidos, ampliando esforços na proteção ambiental.
Justifica-se a pesquisa pela situação hodierna de catástrofes ambientais que, no
plano reativo, exigem a intervenção tática dos CBMs, cabendo, também, medidas de controle
e ações preventivas. A consecução dos resultados implica, nos termos combinados dos arts.
1º, 3º ao 6º, 144 e 225 da CRFB, gestão participativa de órgãos ambientais, de segurança
pública, representantes do povo e profissionais com saberes técnico-científicos afetos, em
plano deliberativo ou consultivo, mediante regulamentação.
O marco teórico abriga caráter temático categorizado por conceitos
interlocutórios:
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1) da descrição da subjetividade comportamental humana e da estrutura
organizacional do Estado, nas diretrizes da constituição juridicamente
adequada, segundo Oliveira (2013);
2) de segurança pública, escudada no acervo da CRFB e predominantemente de
Silva (2013);
3) a eficiência administrativa e a gestão organizacional do Estado, em harmonia
com a estrutura dos CBMs, à lupa de Di Pietro (2014) e outros;
4) O Direito Ambiental e gestão participativa na síntese de Machado (2015) e
outros.
Para efeito de leitura, emprega-se o conceito de ética e de moral de Habermas
(1992, p. 294, 299), no qual o primeiro tem característica privada ou institucional,
significando a morada de adesão e afinidade familiar, religiosa, científica, ideológica, dentre
outras, enquanto o segundo revela caráter do interesse público pelo bem comum, ou seja,
atendendo a todos sem distinção ética. Empregam-se, são utilizados conceitos de “mundo da
vida”, de “lugar” e do “acervo axiológico cultural”, que representa a identidade ou faceta ética
dos atores do discurso em determinado debate, na proposição respectiva de Habermas (1990,
p. 98), Maingueneau (2000, p. 3) e Oliveira (2013, p. 31).
Quanto à metodologia, em face das padronizações regulamentares, emprega-se o
manual de Rios e Carvalho (2012) e pensadores favoráveis à aglutinação de saberes à solução
de problemas como Santos (2008). A pesquisa tem escopo predominante no método jurídico-
dogmático, dedutivo, mediante pesquisa bibliográfica e documental, em decorrência das
demandas e particularidades típicas da segurança pública, abrigando simultaneamente as
atividades de proteção ambiental.
Nessa égide, as diligências são divididas em sete capítulos. O primeiro
corresponde a este introito. No segundo, discorre-se sobre a segurança em sentido amplo,
abrangendo desde aspectos ontoepistemológios até conceituais, sedimentando a segurança
pública ambiental. No terceiro, aborda-se a competência constitucional dos CBMs,
características institucionais e estrutura organizacional para a prestação da segurança pública
ambiental. No quarto, analisam-se conflitos de competência e atribuições dos órgãos de
segurança pública, em especial dos CBMs. No quinto, trata-se do direito ambiental e, por
amostragem, duas das principais demandas ambientais afetas aos CBMs. No sexto examinam-
se mecanismos de ampliação da eficiência da segurança pública ambiental, até o nível da
gestão participativa. Por fim, no sétimo capítulo descreve as considerações finais, consoante o
substrato das diligências empreendidas.
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Infere-se que os CBMs são competentes e proporcionalmente responsáveis pela
preservação da incolumidade pública do patrimônio ambiental, em harmonia e sinergia com
os demais órgãos de proteção ao patrimônio ambiental. Outrossim, sob manto das explícitas
ou tácitas atribuições constitucionais e perfil profissiográfico delineado aos agentes de
segurança pública, cumpre aos CBMs a paridade com outras IMEs e exigência formal de nível
superior de escolaridade. O nivelamento e a uniformidade com os demais órgãos de segurança
pública devem-se, mormente, à relação peculiar da preservação de direitos humanos e da
complexidade das estratégicas e vigorosas tarefas da preservação da incolumidade pública das
pessoas e do patrimônio.
Depreende-se que a “energia” potencial dos CBMs e dos órgãos ambientais deve
ser aglutinada e racionalizada para a ampliação da proteção do patrimônio ambiental e
minimização de seus impactos catastróficos ou análogos, por meio de previsão de possíveis
eventos e a devida antecipação mitigadora ou resolutiva. A gestão participativa dos CBMs,
dos órgãos ambientais, de saberes vinculados e de representantes do povo é promissora e
suscita sinergia, transparência, legitimidade de ações, maximização da parcimônia e eficiência
administrativas. Há possibilidade, ainda, do consórcio e aquisição das modernas tecnologias
disponíveis na atualidade, em prol do monitoramento, diagnóstico e ações estratégicas à
higidez ambiental, por conseguinte, influindo no evidenciado direito difuso individual e
coletivo.
Destarte, observa-se a relevância da contribuição temática, destacando-se a
competência constitucional e a importância técnica dos CBMs no exercício do poder de
polícia, de fiscalização, de ações reativas e, principalmente, preventivas para a preservação da
incolumidade pública das pessoas e do patrimônio ambiental, bem como colaborando
consultivamente em determinados processos decisórios de licenciamento ambiental.
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2 A SEGURANÇA PÚBLICA
A segurança pública, nos termos do caput do art. 144, constitui: “[...], dever do
Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e
da incolumidade das pessoas e do patrimônio, [...]:” é exercida pelo elenco dos órgãos
insertos nos incisos I ao V, da CRFB (BRASIL, 1988). A combinação dos arts. 144 e 225 com
o caput do art. 37, especialmente na atração dos princípios da “eficiência e legalidade”, da
CRFB (BRASIL, 1988), pressupõe perfil profissiográfico compatível com a complexidade
estratégica das tarefas. O exercício da segurança pública pelos CBMs implica qualificação
técnica, higidez física e mental, refletindo em hábil e vigorosa capacidade laborativa, que
podem ser ecoadas paralelamente na prestação da proteção ao patrimônio ambiental e efeitos
decorrentes.
As perscrutações deste capítulo visam à elucidação da temática “segurança
pública”, com ênfase na inteligência e na evolução das definições insertas nas Constituições
históricas do Brasil. A competência constitucional atribuída aos órgãos específicos do art. 144
da CRFB (BRASIL, 1988), no que couber, para a prestação da segurança pública, abarca
também, por interseção, o patrimônio ambiental. Nesta senda, sintetizando as diligências,
propõe Silva (2013, p. 789):
Na teoria jurídica a palavra ‘segurança’ assume o sentido geral de garantia, proteção,
estabilidade de situação ou pessoa em vários campos, dependente do adjetivo que a
qualifica. ‘Segurança jurídica’ consiste na garantia de estabilidade e de certeza dos
negócios jurídicos, de sorte que as pessoas saibam de antemão que, uma vez
envolvidas em determinada relação jurídica, esta mantém-se estável, mesmo se se
modificar a base legal sob a qual se estabeleceu. ‘Segurança social’ significa a
previsão de vários meios que garantam aos indivíduos e suas famílias condições
sociais dignas; tais meios se revelam basicamente como conjunto de direitos sociais.
A Constituição, nesse sentido, preferiu o espanholismo seguridade social, como
vimos antes. ‘Segurança nacional’ refere-se às condições básicas de defesa do
Estado. ‘Segurança pública’ é manutenção da ordem pública interna.
No tocante à segurança como prestação dos CBMs, as diligências em epígrafe
aglutinam aspectos ontoepistemológicos da segurança pública, do histórico de
reconhecimento constitucional do direito difuso à segurança e ao meio ambiente1
1 Nos termos do inciso I, do art 3º, da Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981), meio ambiente é definido como “o conjunto
de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a
vida em todas as suas formas;”.
19
ecologicamente equilibrado (ou direito ambiental), a segurança pública e o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, nos respectivos patamares da soberania nacional e autonomia dos
entes federativos, a sensação da segurança pública.
2.1 Aspectos ontoepistemológicos da segurança pública
A razão de “ser” e de “existir” da segurança pública e de seus órgãos titulares no
Estado emergem a motivação e disparidades do comportamento humano em sociedade,
podendo refletir em eventos naturais ou artificiais geradores de riscos à integridade das
pessoas e do patrimônio, abrangendo também o patrimônio ambiental.
A base estrutural do Estado e da sociedade é o ser humano. Sua natureza é
pluridimensional, com quatro dimensões constitutivo-condicionantes de sua existência e
respectivos apanágios, quais sejam, os aspectos fisiológico hereditário, emocional ou afetivo,
racional ou intelectual e espiritual ou intuitivo e transexistencial, trânsito e interação consigo
mesma e com os demais seres humanos em diferentes momentos, circunstâncias e papéis nos
muitos mundos de seu existir (OLIVEIRA, 2013, p. 10, 11).
Em sentido reflexivo, diante dessa subjetividade e complexidade do pensamento
humano e conflitos sociais, urge a instituição de referenciais de conduta e evolução cultural
para pacificação de controvérsias e maximização da harmonia da vida humana nas relações do
inerente convívio grupal, consoante lição de Oliveira (2013, p. 14), com fulcro no postulado
de Hegel (2007), Heidegger (1996), consolidado em Sartre (1989, 2003):
[...] clara a indissociabilidade do outro na construção da identidade do sujeito. De
fato, cada pessoa é, em parte, o resultado de seu estar com todos os demais outros.
E, diante da nossa pluralidade existencial, do nosso estar no mundo natural, da nossa
indeclinável convivência com o outro e da nossa simbiose com o mundo simbólico
(o mundo culturalmente humano), podemos identificar três importantes forças
causais do atualizar e do emancipar humano, além da própria consciência da
mortalidade (precariedade/transitoriedade) do ser: a) a consciência da
plenipotencialidade da nossa identidade existencial; b) a possibilidade de superação
de nossa expectativa para com o outro; e c) a percepção do mundo e da humanidade
que nos é imanente e transcendente. E essas três causas nos conduzem, sucessiva e
complementarmente, à liberdade, à igualdade e à solidariedade (grifos do autor).
Consolidando os pressupostos da necessária regulação da conduta humana em
sociedade, aduziu Oliveira (2013, p. 31) que os sistemas normativos de contenção da conduta
indesejada decorrem “do acervo cultural-axiológico dos povos”, destacando-se dois sistemas
decorrentes: o primeiro, referente às normas, de cunho religioso, moral e jurídico; o segundo,
relativo às instituições, na mesma compreensão habermasiana das habitações éticas
20
“(estruturas organizadas e operacionais da dinâmica situacional, como a família, associações
religiosas, o parlamento)”. Assim, reitera que há uma simbiose entre a norma e a instituição:
Desde os primórdios da humanidade, as normas e as instituições, ou seja, os
sistemas normativos – sempre tiveram a pretensão de induzir a conduta de seus
destinatários no intuito de promover sua adequação (conformação) aos valores
sociais, políticos e econômicos predominantes em cada sociedade. Para atingirem tal
finalidade, os sistemas de contenção se sustentaram na expectativa de incidência de
sanções de caráter eminentemente punitivo.
Esses sistemas de influência do acervo cultural axiológico dos povos, conforme
ensina Oliveira (2013, p. 31), ao explanar o processo civilizatório e os sistemas normativos de
contenção (adequação) da conduta humana, compreendem a liturgia do complexo ético e
moral, que, legitimados, passam a ser positivados pelos representantes do povo, de acordo
com a categorização dos interesses, respectivamente, privado ou público.
Para melhor compreensão e amplitude da tônica “segurança pública” e respectivas
faces de lapidação, cumprem algumas observações sociais primárias, conforme a
sistematização de Habermas (1991, p.174) sobre o percurso lógico da evolução estatal. Ele
esquematiza a posição humana no seio da sociedade, no campo individual ou grupal,
explanando sobre as considerações da regência normativa à convivência harmônica.
Nesse contexto, sintetizando os aspectos sui generis do homem e da sociabilidade,
Oliveira (2013, p. 9-17), escudado, em especial, nos postulados de Heidegger (1996), Sartre
(1989, 2003) e Hegel (2007), elucida que o ser humano, com suas características subjetivas
complexas, é a base da sociedade, que, por sua vez, na circunscrição do Estado, demanda da
tríade da liberdade, igualdade e solidariedade como marco de equilíbrio do desenvolvimento
social. Laconicamente, preconizou Oliveira (2013, p. 17):
[...] o ser humano existe como um ser processo de atualização (pluridimencional e
transexistencial, e, por isso, sempre, plenipotencialmente inacabado), mas também
finito (histórico). Nesse sentido o ser humano está em constante movimento de
autorealização; contudo, nunca se realiza em plenitude (por inteiro), mas apenas na
plenipotencialidade possível (a dos momentos de existência). E essa impermanência
do existir – imanente à condição humana – desvela-se num ser essencialmente
conflituoso (Grifos do autor).
Nessa ótica, reiterou Oliveira (2013, p. 59), em sintonia com o postulado
weberiano e habermasiano, a necessidade de controle da arbitrariedade humana, portanto,
reafirmando a resistente malha do princípio da legalidade (DI PIETRO, 2014, p. 384), inserta
nos incisos II e XXXIX, do art. 5º, abrigando todos em condições de igualdade, nos termos
das normas programáticas decorrentes, bem como do caput do art. 37 da CRFB (BRASIL,
21
1988), em relação aos servidores públicos civis e militares, na eliminação das possíveis
contaminações inerentes aos interesses pessoais, ético ou do “mundo da vida privada”, em
relação aos atores envolvidos no discurso, em detrimento da democracia. Assim, no contexto
da estruturação organizacional, enfatizou o autor:
No Estado de Direito, a dinâmica política se conforma a alguns princípios jurídicos
básicos, sem os quais reinaria o arbítrio. E, dentre as premissas jurídicas do concerto
político, destacam-se a desconcentração, a racionalização, a otimização e a
delimitação das funções e competências estatais, o dever de legitimação dos atos
públicos e privados, o controle de juridicidade e a proteção mínima do indivíduo e
da sociedade.
Assim, as leis devem nortear a conduta almejada pelo cidadão e pelos servidores
públicos, prevendo nível razoável e oportuno de intervenção do Estado, seja pela ação do
policial militar diante da situação de flagrante de delito, à ressonância do art. 301 do Decreto-
Lei n. 3.689, Código de Processo Penal – CPP (BRASIL, 1941), ou do art. 243 do Decreto-
Lei n. 1.002, Código de Processo Penal Militar – CPPM (BRASIL, 1969), com mesmo teor:
“Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem
quer que seja encontrado em flagrante delito”, ou no dever de socorrer do bombeiro militar,
conforme a taxatividade do Decreto-Lei n. 2.848, Código Penal – CP (BRASIL, 1940) , na
combinação dos arts. 13, § 2º, 25, § 1º e 135, quer na descrição dos requisitos de validade
probatória à polícia judiciária, além da provocação do Judiciário pelo oferecimento da
denúncia pelo Ministério Público, a exemplo das ações públicas incondicionadas, e limites do
arbítrio na decisão sucessiva da prestação jurisdicional.
A partir dessas demandas da essencial intervenção do Estado ao desvio de conduta
humana, especialmente no tocante às ações públicas incondicionadas ou de interesse ou
repercussão geral, à lupa sistemática do direito administrativo, urge a definição de poder de
polícia emanado pela Lei n. 5.172 (BRASIL, 1966), que instituiu o Código Tributário
Nacional (CTB):
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de intrêsse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando
desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância
do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem
abuso ou desvio de poder. (BRASIL, 1966)
22
Complementando, Lazzarini (2000, p. 36) preceitua o instrumento do poder de
polícia como poder administrativo, essencial à própria existência da Administração, “[...]
poder público e indelegável aos entes particulares, embora possa estar ligada àquela, tendente
ao controle dos direitos e liberdade das pessoas, naturais ou jurídicas, a ser inspirado nos
ideais do bem comum, e incidente não só sobre elas, como também em seus bens e
atividades.”.
Dissecando as atividades de polícia, Meirelles (2007, p. 131) a subdivide em duas
variáveis: a primeira, administrativa, de controle dos atos dos servidores; a segunda, vinculada
à conduta de todos, pela abrangência moral: “A polícia administrativa é inerente e se difunde
por toda a Administração Pública, enquanto as demais são privativas de determinados órgãos
(Polícias Civis) ou corporações (Polícias Militares)”. Assim, o autor faz a distinção da polícia
administrativa geral, cuidando da segurança, salubridade e moralidade públicas, e, especial,
relativa às atividades humanas que afetam o interesse coletivo, tais como: construção civil,
comércio de medicamentos, produção alimentícia, exploração da água e florestas, dentre
outros.
A partir da positivação normativa, consoante o art. 3º da Lei de Introdução às
Normas de Direito Brasileiro (LINDB) – Decreto-Lei n. 4.657 (BRASIL, 1942): “Ninguém se
escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece”. Mediante o desrespeito à Lei, o
indivíduo ou a coletividade submete-se à repressão estatal por meio de seus órgãos
coercitivos, de acordo com a tipificação e potencial ofensivo da conduta.
Os brasileiros e estrangeiros no País têm suas condutas reguladas e mensuradas,
como cidadão ou como servidor público, pela exequibilidade da lei e eficácia da finalidade da
pena, conforme norteado por Salvador Netto (2008, p. 205), no sentido de que a pena não
colima a injustiça, mas, sim, a retribuição (castigo correspondente ao mal praticado) e a
prevenção geral, desestimulando a todos para que também não venha a delinquir, pela
exteriorização da punição exemplar, e, especial, punição adequada e aplicada diretamente ao
infrator da lei, em prol da sua recuperação, para que não volte a delinquir.
A redação da Constituição antecedente (BRASIL. 1967) no seu art. 13, §4º,
emprega termos similares aos autores, sugerindo a perpetuação da ligação das atividades de
manutenção da ordem pública à “vis inquietativa” e não as atividades de busca e salvamento:
Art. 13. Os Estados organizar-se-ão e reger-se-ão pelas Constituições e leis que
adotarem, respeitados dentre outros princípios estabelecidos nessa Constituição, os
seguintes:
[...]
23
§ 4º As polícias militares, instituídas para a manutenção da ordem pública nos
Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares
são considerados fôrças auxiliares, reserva do Exército, não podendo seus postos ou
graduações ter remuneração superior à fixada para os postos e graduações
correspondentes no Exército (grifo nosso).
Predominantemente, a temática da preservação da incolumidade pública das
pessoas e do patrimônio, segundo pilar da segurança pública, passa despercebida pelos
autores, a exemplo de Lazzarini (1991, p. 27, 28) e Baracho (1987, p. 73). A realidade
demandada de ocorrências dos Corpos de Bombeiros Militares (CBMs) pode ser
potencializada por alguns dos fatores em elenco, contribuindo com os desmatamentos,
construções irregulares em encostas e às margens de córregos e rios, falta de saneamento
básico, por conseguinte propiciando as enchentes, inundações, desmoronamentos de encostas
e aterros, dentre outros que refletem na prestação constitucional dos CBMs e dos órgãos
ambientais.
Elucidando parcialmente os cenários de urgência de atuação dos CBMs, o Decreto
n. 7.257 (BRASIL, 2010), que regulamenta a Lei n. 12.340 (BRASIL, 2010b), define algumas
demandas relevantes como defesa civil, desastres, catástrofes, situação de calamidade pública,
dentre outras. Para fins de padronização, em sentido amplo, denominam-se as atividades de
preservação da incolumidade pública das pessoas e do patrimônio confiadas aos CBMs como
sendo atividades de “socorro e salvamento”.
2.2 Histórico constitucional da segurança pública
Em face da peculiar demanda de segurança, sucessivamente, de acordo com as
características de época, as Constituições federais trataram de sua prestação, originária e
evolutivamente, como direito fundamental, como garantia do Estado. Na primeira delas
(BRASIL, 1824), no seu art. 34, a expressão “segurança pública” é empregada como matéria
extravagante, situação de caso fortuito ou força maior, à participação comissionada de
senador ou deputado, ipsis: “Art. 34. Se por algum caso imprevisto, de que dependa a
segurança pública, ou o bem do Estado, fôr indispensavel, que algum Senador, ou Deputado
sáia para outra Commissão, a respectiva Camara o poderá determinar.”. Em seguida, no
mesmo texto constitucional, o art. 179, a segurança, lato sensu, foi mencionada como direito
individual de relevante expressão ao convívio social, ocasião em que, segundo a classificação
evolutiva dos direitos fundamentais por Vasak (1983), vinculava-se ao direito de primeira
geração, por força do quesito liberdade, ipsis verbis: “A inviolabilidade dos Direitos Civis, e
24
Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a
propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte”.
De forma análoga, no art. 72, da segunda Constituição (BRASIL, 1891) foi
previsto: “Art.72. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a
inviolabilidade dos direitos concernentes á liberdade, á segurança individual e á propriedade,
nos termos seguintes:”. Da mesma forma, a terceira Constituição Federal (BRASIL, 1934), no
seu art. 113, em sentido amplo, a segurança foi expressa também como direito individual,
todavia inovando com o alcance aos estrangeiros no País, suscitando a segunda geração pelo
crivo e pela ênfase à “igualdade” de tratamento (VASAK, 1983). Assim preconizou: “Art.
113A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade
dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade,
nos termos seguintes:” [...].
A quarta e a quinta constituições federais (BRASIL, 1937a, BRASIL, 1946)
mantiveram o direito à segurança individual nos respectivos arts. 122 e 141, destacando-se no
art. 1º e § 1º, que “todos são iguais perante a lei”. Ressalte-se que, entretanto, o art. 183 da
quarta Constituição (BRASIL, 1946) reinaugurou a expressão “segurança pública”: “As
polícias militares instituídas para a segurança interna e a manutenção da ordem nos Estados,
nos Territórios e no Distrito Federal, são consideradas, como forças auxiliares, reservas do
Exército”, confirmando o texto do art. 16, da competência privativa da União, no inciso V, da
quarta Constituição (BRASIL, 1937a), como matéria legal, preconizava: “o bem-estar, a
ordem, a tranqüilidade e a segurança públicas, quando o exigir a necessidade de unia
regulamentação uniforme;”.
No mesmo compasso, a sexta Constituição (BRASIL, 1967) assimilou a
segurança individual como direito de todos em condições de igualdade, em seu art. 150, bem
como referendou a Polícia Militar como responsável pela segurança interna nos Estados-
Membros, em simbiose com o art. 183 da Constituição de 1946 (BRASIL, 1946), consoante
disposições do art. 13, § 4º (BRASIL, 1967), verba legis:
Art. 13. Os Estados se organizam e se regem pelas Constituições e pelas leis que
adotarem, respeitados, dentre outros princípios estabelecidos nesta Constituição, os
seguintes: [...].
§ 4º As polícias militares, instituídas para a manutenção da ordem e segurança
interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros
militares são considerados forças auxiliares reserva do Exército, [...].
25
A CRFB (BRASIL, 1988), evolutivamente, por sua vez, estabeleceu a segurança
pública, como direito fundamental, na combinação dos arts. 5º, 6º e 144, para intervenções
extraordinárias em crises de elevadas proporções, conforme a leitura sistemática dos arts. 136
a 141, à narrativa do “Título V – Da defesa do Estado e das instituições democráticas [...].
Capítulo I – Do Estado de defesa e do Estado de sítio [...]. Capitulo II – Das Forças Armadas
[...]. Capítulo III – Da segurança pública.” (SILVA, 2013, p. 772-794).
Ordinariamente, representando dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, a segurança pública, conforme o caput do art. 144 da CRFB (BRASIL, 1988) está
subdividida em duas colunas, quais sejam, a preservação da ordem pública, em que
predominam, no âmbito dos Estados-membros e Distrito Federal, as ações investigativas da
polícia judiciária da Instituição Polícia Civil e repressiva (reativa e ostensiva) da Polícia
Militar Estadual (SILVA, 2013, p. 789-793), e, no pilar da preservação da incolumidade
pública das pessoas e do patrimônio, por exclusão de matérias vinculadas à vis inquietativa ou
de preservação da ordem, por dedução lógica, à amplitude das atividades de defesa civil,
predominantemente atuam os CBMs.
2.3 O direito difuso à segurança e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
Para o convívio pacífico e ordenado do ser humano em sociedade, a segurança
individual ou coletiva passa a ser um bem jurídico protegido pelo Estado, com elevada
relevância axiológica. Ela é considerada uma das “necessidades básicas” à sobrevivência da
vida humana, conforme exprime harmonicamente a didática da pirâmide de Maslow
(MATEUS, 2013, p. 31), em que os mencionados bens jurídicos repercutem em necessidades
básicas, sejam psicofisiológicas ou de segurança, conforme a figura ilustrativa abaixo:
PIRÂMIDE DE MASLOW: NECESSIDADES HUMANAS
Figura 1 – Adaptada da pirâmide de Maslow. Fonte: ESCOLAS..., 2015.
26
Como demonstrado em relação à demanda de segurança pública, o manto da
pirâmide de Maslow (CARREÓN, 2011, p. 119), na consistência do escalonamento
axiológico do Direito Ambiental ao gênero das necessidades básicas, a interdependência
fisiológica e dos fatores de segurança conectam o ser humano ao meio ambiente. O
experimento estabelece, direta ou indiretamente, as necessidades primárias de mesma
ocupação escalonar, bem como sucessivas searas, como as necessidades psicológicas e de
autorrealização, de acordo com o caso específico, implicando direito fundamental à vida.
Consoante Rezende e Oliveira (2015, p. 57), Costa e Oliveira (2015, p. 213), o
direito à segurança tem remessa do art. 1º, inciso III, (dignidade da pessoa humana), art. 6º
(segurança e sadia qualidade de vida), art. 5º, caput (direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade), e disposições do art. 144, da CRFB (BRASIL, 1988). Segundo os
alusivos autores, o direito humano ambiental, às lentes ilustrativas da pirâmide de Maslow
(figura 1) está associado ao direito à segurança ao patrimônio ambiental como fomento e
essência da digna e sadia qualidade vida, com fundamento complementar do inciso LXXIII
(legitimando o cidadão como parte legítima para propor ação popular em defesa do meio
ambiente) e §2º (recepcionando princípios internacionais de direito ambiental), do art. 5º, e
arts. 144 e 225 da CRFB (BRASIL,1988), consubstanciando o direito humano ambiental.
Complementando Rezende e Oliveira (2015, p. 57) e Costa e Oliveira (2015, p.
213), o direito ambiental fundamental à vida, historicamente, evoluiu gradativamente do
“princípio 1” da Declaração de Estocolmo (ONU, 1972), permeando a redação da Lei n. 6.938
(BRASIL, 1981b), como asseverado no caput de seu art. 2º: “A Política Nacional do Meio
Ambiente tem por objetivo a preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade ambiental
propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico,
aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os
seguintes princípios”. Em sentido análogo, contribuindo para a sedimentação do art. 225 da
CRFB (BRASIL, 1988), também foi expresso no art. 4º, inciso VI, da invocada lei,
asseverando: “VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua
utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do
equilíbrio ecológico propício à vida”.
Outro aspecto enaltecedor da premissa do direito ambiental à vida consta na ilação
de Novelino (2009, p. 364), com fulcro nas diligências de Vasak (1983), destacando o direito
ambiental ecologicamente equilibrado à categoria de “terceira geração”, assim como a
segurança pública. Os direitos ambientais são transindividuais, destinando-se à proteção do
27
gênero humano, vinculando-se a valores de fraternidade ou solidariedade ao meio ambiente, à
autodeterminação dos povos, ao direito de propriedade pública e de direito de comunicação,
pressupondo a ocorrência dinâmica do desenvolvimento ou progresso, com fulcro na
Declaração de Estocolmo (ONU, 1972), nas premissas introdutórias 1 e 2:
1. O homem é ao mesmo tempo obra e construtor do meio ambiente que o cerca, o
qual lhe dá sustento material e lhe oferece oportunidade para desenvolver-se
intelectual, moral, social e espiritualmente. Em larga e tortuosa evolução da raça
humana neste planeta chegou-se a uma etapa em que, graças à rápida aceleração da
ciência e da tecnologia, o homem adquiriu o poder de transformar, de inúmeras
maneiras e em uma escala sem precedentes, tudo que o cerca. Os dois aspectos do
meio ambiente humano, o natural e o artificial, são essenciais para o bem-estar do
homem e para o gozo dos direitos humanos fundamentais, inclusive o direito à vida
mesma.
2. A proteção e o melhoramento do meio ambiente humano é uma questão
fundamental que afeta o bem-estar dos povos e o desenvolvimento econômico do
mundo inteiro, um desejo urgente dos povos de todo o mundo e um dever de todos
os governos.
Nessa vertente catalisadora, diversos problemas ambientais emergem do
desenfreado desenvolvimento econômico mundial, implicando demandas pluralizadas.
Holisticamente, os reflexos abrangem temas axiologicamente relevantes, tais como o
aquecimento global, a extinção gradativa dos recursos de água doce, o desmatamento, a
impermeabilização do solo, dentre outros, fomentando lesão ao direito ambiental global e
potencializando demandas de segurança pública, seja na esfera da preservação da ordem
pública, como os crimes ambientais, ou mesmo na preservação da incolumidade púbica, em
ocorrências de enchentes, desastres, catástrofes, incêndios florestais, dentre outras. Nesta
senda, notória a justificativa inserida na terceira premissa (ONU, 1972), que preconizou:
3. O homem deve fazer constante avaliação de sua experiência e continuar
descobrindo, inventando, criando e progredindo. Hoje em dia, a capacidade do
homem de transformar o que o cerca, utilizada com discernimento, pode levar a
todos os povos os benefícios do desenvolvimento e oferecer-lhes a oportunidade de
enobrecer sua existência. Aplicado errônea e imprudentemente, o mesmo poder pode
causar danos incalculáveis ao ser humano e a seu meio ambiente. Em nosso redor
vemos multiplicar-se as provas do dano causado pelo homem em muitas regiões da
terra, níveis perigosos de poluição da água, do ar, da terra e dos seres vivos; grandes
transtornos de equilíbrio ecológico da biosfera; destruição e esgotamento de recursos
insubstituíveis e graves deficiências, nocivas para a saúde física, mental e social do
homem, no meio ambiente por ele criado, especialmente naquele em que vive e
trabalha.
A expressão “segurança pública”, etimologicamente (CUNHA, 1986, p. 711),
vem do latim securitas – aquilo que está fora de perigo –, bem como publicum – aquilo que
pertence ou é destinado ao povo, à coletividade. Destarte, implica, objetivamente, o
afastamento ou extinção da determinada situação de perigo, e, subjetivamente, na confortável
28
sensação de segurança perante aos demais atores sociais, produzindo um estado psicológico
de confiança, independente da real existência dos suportes objetivos, decorrente do status quo
ofertado pelos mecanismos preventivos e repressivos concretos disponíveis.
O conceito de segurança pública adotado por Silva (2013, p. 790) corrobora um
sentido material ou descritivo, correspondendo ao setor da Administração, integrado por
instituições, agentes e missões, e, outro sentido formal ou normativo, coincidindo com o
corpus de conhecimento, fundado em princípios, normas e valores, assim aduzindo:
A atividade de polícia realiza-se de vários modos, pelo que a polícia se distingue em
administrativa e de segurança, esta compreende a polícia ostensiva e a polícia
judiciária. A polícia administrativa tem ‘por objeto as limitações impostas a bens
jurídicos individuais’ (liberdade e propriedade). A polícia de segurança que, em
sentido estrito, é a polícia ostensiva tem por objetivo a preservação da ordem
pública e, pois, ‘as medidas preventivas que em sua prudência julga necessárias para
evitar o dano ou o perigo para as pessoas’ (grifos do autor).
Para a consecução dos objetivos delineados e construção cultural, em sentido
formal, cada instituição recebeu bases de competência e tratamento especial, segundo o ramo
atribuído, seja na preservação da ordem pública, seja na preservação da incolumidade das
pessoas e do patrimônio, consoante os parágrafos sucessivos do art. 144 da CRFB (BRASIL,
1988), conforme sintetizou Silva (2013, p. 791):
Indicamos, antes, que a segurança pública é exercida pelos seguintes órgãos: polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias
civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares. Há, contudo, uma repartição de competências nessa matéria entre a União e os Estados, de tal sorte
que o princípio que rege é o de que o problema da segurança pública é de competência e responsabilidade de cada unidade da Federação, tendo em vista as peculiaridades regionais e o fortalecimento do princípio federativo, como, aliás,
é da tradição do sistema brasileiro (grifo do autor)
Nesse diapasão, Cretella Júnior (1992, p. 185) destacou que a segurança pública
visa proteger e garantir os direitos e deveres fundamentais, individuais e coletivos, ou seja,
“garantir a segurança é, de fato, garantir o exercício das demais liberdades, porque a vis
inquietativa impede o homem de agir". Nessa consonância, Silva (2013, p. 790), conceitua
segurança pública como a manutenção da ordem pública interna para pacífica convivência
social, isenta de ameaça de violência ou ilícitos penais:
A segurança pública consiste numa situação de preservação ou restabelecimento
dessa convivência social que permite que todos gozem de seus direitos e exerçam
suas atividades sem perturbação de outrem, salvo nos limites de gozo e
reivindicação de seus próprios direitos e defesa de seus legítimos interesses. Na sua
29
dinâmica, é uma atividade de vigilância, prevenção e repressão de condutas
delituosas. Segundo a Constituição, a segurança pública é exercida para a
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio
através da polícia federal, da polícia rodoviária federal, da polícia ferroviária
federal, das polícias civis, das polícias militares e corpos de bombeiros militares
(art. 144) (grifos do autor)
Os momentos evolutivos dos direitos humanos constitucionalizados, em que,
conforme Habermas (2003, p. 128), “a ideia dos direitos humanos e a da soberania do povo
determina até hoje a autocompreensão normativa de Estados de direito democrático”,
repercutiram em gerações ou dimensões, à inovação didática de Vasak (1983), como aludiu
Machado (2016, p. 160), quando, em 1979, sendo responsável por uma palestra inaugural, no
Instituto Internacional dos Direitos Humanos, em Estrasburgo, na França, intitulada Pour lês
droits de I´homme de la troisième génération: lês droits de solidarité, em honraria aos
anfitriões franceses, empregou o lema da bandeira da Revolução de 1789, “Liberdade,
Igualdade e Fraternidade”, como conquistas gradativas e temporais em cada país.
Essa tônica está estabelecida na inteligência das Constituições brasileiras,
destacando-se a matéria de segurança pública no plano da fraternidade ou solidariedade,
portanto, em patamar de terceira geração ou dimensão. Vasak (1997, p. 1666) no item 28, de
sua lavra, comenta o profícuo encaminhamento do projeto de consagração do direito de
terceira geração ou da solidariedade, simbolicamente como o Terceiro Pacto das Nações
Unidas. Segundo, ainda, Machado (2016, p. 160), um dos maiores defensores e difusores das
ideias e divisão didática de Karel Vasak foi o jurista italiano Norberto Bobbio, a exemplo de
sua célebre obra A era dos direitos.
Segundo Dimoulis e Martins (2009, p. 56, 57), Bonavides (2010, p. 569, 570),
Canotilho (2010, p. 408) e Andrade (2014, p. 32), a segurança pública inserida no art. 144, é
um direito fundamental de prerrogativa indisponível, transcendendo o direito à liberdade, de
primeira geração, e, da igualdade, considerado de segunda geração, pois está alicerçada no
caráter transindividual de titularidade difusa, independentemente de identificação da pessoa,
ou seja, vinculado ao aspecto da fraternidade ou solidariedade, alcançando brasileiros e
estrangeiros na circunscrição do País. Trata-se, portanto, de um direito de terceira geração.
Nessa égide portaram os julgados do Supremo Tribunal Federal (STF) BRASIL, 2016a):
O direito a segurança é prerrogativa constitucional indisponível, garantido mediante
a implementação de políticas públicas, impondo ao Estado a obrigação de criar
condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a tal serviço. É possível ao
Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de
30
políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão
que envolve o poder discricionário do Poder Executivo. (BRASIL, 2011h)2
Outro fator de relevância da segurança pública é que esta não gera “direito
adquirido”, sendo um bem jurídico indisponível. Por ilustração, uma lei de segurança contra
incêndio e pânico pode revogar a anterior e exigir a modernização do sistema predial já
instalado, quando não houver flexibilidade nas regras de transição, pois segurança não gera
direito adquirido, prevalecendo, neste caso, a norma de maximização da preservação da
incolumidade pública das pessoas e do patrimônio. Assim, também, determinado comerciante
não pode pedir a retirada de um policiamento ostensivo das extremidades de sua atividade
econômica, sob a alegação de diluir sua clientela. Individualmente, os interesses privados de
insegurança, axiologicamente, não prevalecem sobre a inteligência da segurança pública.
Sob a lapidação constitucional, a segurança pública, dever do Estado, direito e de
responsabilidade de todos, é um bem jurídico difuso de terceira geração, indisponível e que
não garante direito adquirido, insculpida no interesse estratégico da soberania nacional e
estabelecida nos baluartes da preservação da ordem pública e da preservação da incolumidade
das pessoas e do patrimônio, inclusive ambiental. A titularidade pertence à União, mas
delegada parcialmente aos Estados-membros, sendo prestada por órgãos específicos da
administração direta, como representantes da força física, investigativa ou coercitiva estatal,
cada qual com seu consórcio de atribuições afins, nos termos do art. 144 da CRFB (BRASIL,
1988), não cabendo a subdelegação dos Estados-membros aos municípios ou mesmo
autorização para criação de novos órgãos por constituições estaduais ou leis orgânicas, nos
termos dos julgados do STF, à analogia e amplitude das ADI n. 236 (BRASIL, 2001d), ADI
n. 1.182 (BRASIL, 2006) e ADI n. 2.827 (BRASIL, 2011f).
Aglutinando-se o contexto sistemático da proteção ao patrimônio ambiental, à
forja do art. 225 da CRFB (BRASIL, 1988), urge a segurança pública ambiental, seja na
coibição e repressão de ilícitos penais e administrativos afetos, na matéria da preservação da
ordem, ou nas atividades de prevenção, socorro e salvamento, na preservação da integridade
pública deste vasto patrimônio e efeitos às presentes e futuras gerações.
As atividades da segurança pública ambiental urgem da interseção e
superlatividade do manto da segurança pública, na combinação protetiva dos arts. 144 e 225
da CRFB (BRASIL, 1988) ao patrimônio ambiental.
2 No mesmo sentido, BRASIL, 2013f.
31
2.4 A segurança pública e o direito ambiental nos patamares da soberania e da
autonomia dos entes federativos.
A soberania nacional abarca e depende da segurança pública, sobrepondo-se aos
interesses e ao manto da autonomia dos entes federativos. Apesar da delegação constitucional
de competência ao exercício da segurança pública pelos Estados-Membros e Distrito Federal,
por meio das Polícias Civis e IMEs, a matéria de segurança pública não perde o condão da
soberania nacional, de acordo com as explanações de Rocha (1997, p.243, 244), e remessa ao
parágrafo único do art. 22 da CRFB (BRASIL,1988), propondo a permissão a delegação,
todavia sem constituir renúncia de titularidade.
A categorização de objetivos de alcance temático, na prestação e garantia da
segurança pública, com sua propriedade estratégica de direito difuso de terceira geração,
abrange brasileiros e estrangeiros na circunscrição do País. Na analogia de Silva (2013, p.
783), acerca do interesse público e da soberania nacional da segurança pública, as Forças
Armadas, in verbis:
Constituem, assim, elemento fundamental da organização coercitiva a serviço do
Direito e da paz social. Esta nelas repousa pela afirmação da ordem na órbita interna
''e do prestígio estatal na sociedade das nações’. São, portanto, os garantes materiais
da subsistência do Estado e da perfeita realização de seus fins. Em função da
consciência que tenham da sua missão está a tranquilidade interna pela estabilidade
das instituições. E em função de seu poderio que se afirmam, nos momentos críticos
da vida internacional, o prestígio do Estado e a sua própria soberania.
A temática “segurança pública” é consagrada pela CRFB (BRASIL, 1988) como o
terceiro ramo do “Título V – Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas”,
alicerçado na expressão de soberania do Estado. O título em tela está dividido em três
capítulos. O primeiro representa o “Estado de Defesa e o Estado de Sítio” (arts. 136 a 141). O
segundo capítulo intitula-se “Das Forças Armadas” (arts. 142 e 143); o terceiro, objeto de
perscrutação está inserido no art. 144. Nesse contexto estratégico, Silva (2013, p. 772), trata a
matéria como “Sistema constitucional de Crises e defesa do Estado e compromissos
democráticos”, propondo:
O título em exame tem por rubrica ‘Da Defesa do Estado e das Instituições
Democráticas’. Nessa dimensão; inclui também um capítulo sobre as Forças
Armadas e outro sobre a segurança pública. Correlacionando a defesa das
instituições democráticas, e Forças Armadas é forçoso convir que estas ficaram, na
perspectiva constitucional, como instituições comprometidas com o regime
democrático inscrito na Constituição de 1988, em termos que já estudamos antes, o
que toma mais grave qualquer desvio, ainda que circunstancial, que envolva
desrespeito aos direitos fundamentais do homem, incluindo os individuais, os sociais
32
(aí o direito de sindicalização e o de greve), os políticos e de nacionalidade. Nesse
mesmo compromisso ficam envolvidos os órgãos da segurança pública.
O atinente título, congregando a segurança pública, ostenta-se e abriga-se no
baluarte da soberania, enquanto a execução administrativa, de acordo com o ente e atribuição
constitucional específica, tem escopo na autonomia. Nesta orientação Costa e Oliveira (2015,
p. 218) apontam o entendimento na redação constitucional, à combinação dos arts. 1º
(fundamentos da República Federativa do Brasil), inciso I (a soberania nacional) e parágrafo
único (emanada do povo e manifesta-se por seus representantes); art. 4º (relação internacional,
incisos: “I – independência nacional; [...]; III – auto determinação dos povos; IV – não-
intervenção; V – igualdade entre os Estados; [...].”; art. 14, caput: “A soberania popular será
exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e,
nos termos da lei, mediante:[...].”; e art. 18 A organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”, todos da CRFB (BRASIL.
1988).
O termo “república”, ao escudo de Pimenta (2007, p. 28), esclarece o pretenso
problema à luz da democracia: “[...] vem do latim res (coisa) e pública (de todos, pública),
consistindo, em um conceito clássico, no governo ‘de todos’, com o objetivo de alcançar o
bem comum da sociedade”. E, complementando, destaca: “Na República, os governados
podem também ser governantes, ou pelo menos abre-se a possibilidade de que o povo
participe do exercício do poder. A República tem como características básicas a
temporariedade e eletividade”. Consagrando a proposição, em sentido análogo, Castilho
(2013, p. 6, 8) sintetiza a concepção própria e internacional de soberania, explanando a gênese
francesa do interesse e representação popular:
Em síntese, a Soberania restou moldada como poder absoluto, sagrado, inviolável e
ilimitado do soberano, poder este que, conferido pelo pacto social e dirigido pela
vontade geral, era exercido sobre todos.
[...].
Essas teorias democráticas registraram evolução quanto a essa específica
identificação de titularidade. De início, o titular era o próprio povo, como ente fora
do Estado. Posteriormente, em razão da Revolução Francesa, a Soberania foi
conferida à Nação. Que é o próprio povo, mas expresso por uma ordem constituída.
Finalmente, o Estado passa a ser o detentor da Soberania (grifos do autor).
Destarte, apesar da situação de pretensa delegação parcial da execução e controle
administrativo da segurança pública aos Estados-Membros e ao Distrito Federal, em face do
arcabouço estratégico do título V, da CRFB (BRASIL, 1988), não macula ou subjuga o
33
concernente interesse da soberania, pois, harmonicamente, conceitua Oliveira (2013, p. 79)
que representa a “[...] instância pública, historicamente conquistada, idealizada e
institucionalizada – dos fundamentos, da titularidade e dos processos de expressão da
maximização do poder político-jurídico de autodeterminação e autoconstituição de uma
sociedade”. Nesta trilha de inclusão da segurança pública como matéria de soberania,
descrevendo suas propriedades técnicas, assevera Pimenta (2007, p. 20, 24):
Soberania, é o poder dos poderes. É ela que explica toda a ordem jurídica nacional e
internacional. É o poder maior que emana do povo, e que em seu nome deve ser
exercido. A soberania é o elo que une duas realidades, o Estado e o Direito.
[...]
A soberania de um Estado lhe coloca em posição de igualdade com outros Estados
no cenário internacional, e, ao mesmo tempo, em posição de superioridade dentro do
seu limite territorial com relação aos demais poderes internos.
A autonomia, por seu turno, é aquele conjunto de competências atribuídas a uma
pessoa, que pode exercê-la dentro de certos limites. Uma unidade autônoma não é
soberana, porque ela é limitada pelo Direito. Ela exerce os seus poderes dentro de
uma moldura cujos limites são definidos pela Constituição do Estado Nacional.
Na Federação os Estados federados são Estados autônomos, porém, não detém
soberania, a qual é própria e exclusiva do Ente Federal ou da União (grifos do
autor).
Reafirmando os fundamentos do Estado brasileiro, Silva (2013, p. 106) aduz: “O
Estado brasileiro, segundo o art. 1º, tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a
dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo
político.”. Continuando a conexão, Silva (2013, p. 107), propõe, com base no art. 3º da CRFB
(BRASIL, 1988), como objetivos fundamentais do Estado brasileiro a construção de uma
sociedade: “[...] livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a
pobreza e a marginalização, deduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem
de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo: cor, idade e de outras formas de
discriminação [...].”.
Complementando o raciocínio, discorrendo sobre a natureza e eficácia das normas
de direitos fundamentais, Silva (2013, p. 182), referenda: “São direitos constitucionais na
medida em que se inserem no texto de uma constituição ou mesmo constem de simples
declaração solenemente estabelecida pelo poder constituinte. São direitos que nascem e se
fundamentam, portanto, no princípio da soberania popular.”. Em sentido análogo, Oliveira
(2013, p. 130), ratifica a tônica da soberania na sociedade e, no Estado, como a base Jurídica
da expressão da democracia, em face da força popular na institucionalização dos direitos,
garantias e deveres fundamentais.
Reiterando a assertiva, Costa e Oliveira (2015, p. 219) propõem, didaticamente,
que a União pode incorporar a soberania, “condição de ente internacional da República
34
Federativa do Brasil, perante os demais países, ou, ainda, ente nacional, na defesa de
interesses gerais e de direito difuso.”. Exemplifica com a existência de matérias de leis
federais de interesses federativo e nacional – art. 22 da CRFB –, mas também de autonomia,
para a regência administrativa ordinária, nos termos dos arts. 23 e 24 do mesmo diploma
(BRASIL, 1988), como argumentou Moraes (2014, p. 289) e asseverou Silva (2013, p. 497):
A União é a entidade federal formada pela reunião das partes componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno, autônoma em relação às unidades federadas (ela é unidade federativa, mas não é unidade federada) e a
que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Estado
federal, com o nome de República Federativa do Brasil, é o todo, ou seja, o
complexo constituído da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, dotado de personalidade jurídica de Direito Público internacional (grifos do autor).
Apesar do quilate da segurança pública sob o manto da soberania, consoante Mota
e Spitzcovsky (2001, p. 258), há limites da regência de direitos internacionais, como a
possibilidade de embargos econômicos, dentre outros, diante da quebra de acordos
internacionais pactuados. Neste contexto, também descreveu Colombo (2007, p. 20), que a
má gestão de um Estado, em detrimento de outros, corrobora o “direito de ingerência” dos
Estados prejudicados contra o Estado causador.
Em polo adjacente à questão do interesse da soberania nacional ocupado pela
temática da segurança pública, a matéria do direito ambiental, conforme ensina Bachelet
(1997, p. 35), prevalecerá desde que não prejudique o direito ambiental internacional de
outros Estados na proporção democrática. Nesta temática aduziu Moura (2016, p. 182):
A relevância do meio ambiente para a vida humana coloca a proteção ambiental
como verdadeiro corolário dos direitos humanos, o que permite a construção da
noção de ingerência ecológica, ou seja, a possibilidade de intervenção pela
sociedade internacional diante de um Estado que aja de forma irresponsável quanto à
proteção do meio ambiente, tal qual acontece nas intervenções humanitárias.
Em plano adjacente à segurança pública no patamar da soberania, mesmo
decorrendo o Direito Ambiental da evolução internacional dos direitos humanos, sob o
registro originário na Declaração Universal (ONU, 1948), e evolutivamente pelo crivo do
direito humano ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, por meio da declaração de
Estocolmo (ONU, 1972), no âmbito federativo, foi tratado no plano de autonomia dos entes
federativos, sem a definição de órgãos no texto constitucional.
A Declaração de Estocolmo (ONU, 1972) alavancou a reflexão e o fomento das
questões ambientais, em plano universal, propondo uma câmara ou comitê declinado da
Declaração Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948), legitimada às incursões dialéticas,
35
estimulando medidas preventivas e mitigadoras para manutenção e preservação ambiental. A
Declaração do Rio (ONU, 1992), à objetivação do Princípio 1, endossou: “Os seres humanos
estão no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida
saudável e produtiva, em harmonia com a natureza”..
Nessa orientação, harmonicamente, exteriorizam as concernentes declarações
(ONU, 1948; ONU, 1972; ONU. 1992) a reverência aos ícones da soberania dos Estados, dos
direitos humanos, da sadia qualidade de vida, do bem comum, do desenvolvimento
econômico e da integridade do patrimônio ambiental. Assim, o equilíbrio ambiental reverbera
no sincronismo da fraternidade ou da solidariedade, na preservação e qualidade da vida
humana. A conjunção desses fatores, sob a higidez do complexo biótico e abiótico, interfere
na qualidade de vida do ser humano e súplica a prestação da segurança pública. À égide desse
equilíbrio consolidou Steigleder, (2004, p. 19):
Finalmente, há que se destacar as características consistentes na capacidade
funcional ecológica e a capacidade de uso dos bens ambientais. A primeira resulta
das descobertas científicas ecológicas e centra-se nas funções ecológicas que os bens
naturais têm no ecossistema a que pertencem ou noutro que dele esteja dependente.
Quando existe plena capacidade funcional, isto é, quando todas as funções
ecológicas estão asseguradas, existe um estado de equilíbrio dinâmico ecológico
autossustentado.
A almejada qualidade de vida, ostentada pelas literaturas científicas, sintetizam o
pensamento de Bobbio (2004, p. 228), transcendendo o direito de estar vivo, implicando
acesso a benefícios de promoção de certo grau de felicidade, como o correlato direito à vida.
Este colossal direito é reconhecido universalmente na Constituição de vários países, como
também na encíclica papal Centesimus Annus (VATICANO, 1991), na Declaração Universal
dos Direitos do Homem (ONU, 1948) e na Declaração Europeia (EURO, 1950) e explicitado
na Declaração de Estocolmo (ONU, 1972), dentre outros documentos oficiais.
Na órbita da internacionalização do Direito, os Estados são absolutos
(CASTILHO, 2013, P. 6,8), todavia, à égide dos acordos internacionais, são independentes,
mas, ao mesmo tempo são incentivados à profícua negociação de estabelecimento de acordos
em razão da proteção mútua e do bem comum universal (HABERMAS, 2003, p. 207), como a
temática ambiental, conforme disposto no princípio 21 Declaração de Estocolmo (ONU,
1972):
21. Em conformidade com a Carta das Nações Unidas e com os princípios de direito
internacional, os Estados têm o direito soberano de explorar seus próprios recursos
em aplicação de sua própria política ambiental e a obrigação de assegurar-se de que
as atividades que se levem a cabo, dentro de sua jurisdição, ou sob seu controle, não
36
prejudiquem o meio ambiente de outros Estados ou de zonas situadas fora de toda
jurisdição nacional.
A competência atributiva dos órgãos ambientais foi descrita inicialmente pela Lei
n. 6.938 (BRASIL, 1981b), com observância da lógica da autonomia dos entes federativos,
como aduzido por Costa e Oliveira (2015, p. 212. Com o advento da CRFB (BRASIL, 1988),
por força dos inciso III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da CRFB (BRASIL,
1988), conforme as explanações de Costa e Oliveira (2015, p. 220. 221), programaticamente
foi editada a Lei Complementar n. 140 (BRASIL, 2011). Respeitando a autonomia dos entes
federativos, os arts. 23, parágrafo único, e, 25, §1º, da CRFB (BRASIL, 1988) estabeleceram:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios:
(...)
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a
União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio
do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
(...)
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que
adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por
esta Constituição.
A partir da definição dos órgãos ambientais em cada ente federativo, consoante
Costa e Oliveira (2015, p. 212), havendo vacância, instituiu o inciso III, do art. 15, da LC n.
140 (BRASIL, 2011) que:
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações
administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes
hipóteses:
(...)
III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no
Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua
criação em um daqueles entes federativos.
Segundo Costa e Oliveira (2015, p. 220), às disposições do art. 22 da CRFB
(BRASIL, 1988), a matéria ambiental inserta nos incisos “IV - águas, energia, [...]; XII –
jazidas, minas [...]; e XIV – populações indígenas;” é de interesse nacional, portanto, típico de
soberania. As demais matérias ambientais, conforme Costa e Oliveira (2015, p. 223) são
contemplativas ao caráter da autonomia:
No tocante à matéria ambiental, em respeito às particularidades locais, a CRFB a
classificou como sendo de “ação administrativa” comum, as mencionadas
atribuições do art. 23 (arts. 7º ao 10, da LC 140/11); e, somente “legislativa”
37
concorrente, às competências insertas no art. 24, exprimindo a autonomia peculiar
aos respectivos entes.
A União, nos termos do art. 7º da LC n. 140 (BRASIL, 2011), segundo Costa e
Oliveira (205, p.223) goza de autonomia, mas não tem legitimidade para determinar, criar,
inovar ou ordenar a outros entes autônomos. Este o exercício de prerrogativas são exaradas na
soberania da competência legislativa privada (reiterando, na emanação de leis federativas ou
nacionais), na combinação dos arts. 13 e 16, da LC n. 140 (BRASIL, 2011):
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados,
ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições
estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
§ 1o Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão
responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os
prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
[...]
Art. 16. A ação administrativa subsidiária dos entes federativos dar-se-á por meio de
apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas
de cooperação.
Evolutivamente, com fulcro nas diretrizes de Estocolmo (ONU, 1972), a CRFB
(BRASIL, 1988) recepcionou as mencionadas leis anteriores e, programaticamente,
estabeleceu outras posteriores, a exemplo do vigente Código Florestal, Lei n. 12.651
(BRASIL, 2012b), e Lei complementar n. 140 (BRASIL, 2011a), estruturando o sistema de
defesa do meio ambiente. Nesta senda a CRFB (BRASIL, 1988) positivou o referendo e
clamor internacional da proteção ambiental, por meio do seu art. 225 “Todos têm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”, todavia, programaticamente, como
interesse típico de autonomia, repartido entre os entes federativos.
2.5 A sensação da segurança pública
A sensação de segurança calibra ainda os referenciais da eficiência da prestação
da segurança pública. A satisfação da clientela constitucional reflete o nível de êxito da
regência do princípio da eficiência, sob o cotejo do caput do art. 37 e art. 144, da CRFB
(BRASIL. 1988). A sensação de segurança, no conceito de Duenhas3 (2009, p. 29),
corresponde à segurança subjetiva, sendo o termômetro diagnóstico da eficiência da prestação
3 Cunhado na doutrina de Scheremeta (2005).
38
estatal e seus investimentos e resultados concretos, correspondendo à segurança objetiva. A
sensação de segurança e cotejo ainda à exequibilidade das normas à “finalidade da pena” e
eficiência dos órgãos e poderes vinculados, sistemicamente, aliado ainda aos resultados
alcançados e tabulados pelo Estado, motivam as demandas de investimentos e categorização
axiológica das atenções e prioridades.
No mesmo plano de pesquisa e manifestação da “opinião pública”, as estatísticas
do Anuário Brasileiro de Segurança Pública (ANUÁRIO..., 2016 p. 120-121), nos quesitos
indicados, por amostragem, respectivamente, foram repercutidos os seguintes percentuais
consensuais: 1) “Medo de ser vítima de violência por parte da Polícia Militar ou Polícia Civil”
– 59% e 53%; 2) "a Polícia Militar é eficiente em garantir a segurança da população” e “a
Polícia Civil é eficiente no esclarecimento de crimes” – 50% e 52%; 3) "Os policiais
brasileiros exageram no uso da violência" – 70%.
O paralelo proposto pelo Anuário de Segurança Pública (ANUÁRIO..., 2016, p.
20), considerando os índices de mortes violentas intencionais, em 2011, entre o Brasil (janeiro
de 2011/dezembro de 2015) e a guerra da Síria (março de 2011/novembro de 2015),
contabilizaram-se, respectivamente, 279.592 e 256.124 mortos, referendando a preparação
dos militares para o equivalente palco de guerra, diferenciando-se pelo anonimato dos
meliantes e a ostensividade da tropa inimiga, portanto, exigindo dos militares estaduais maior
tirocínio e destreza. Outra realidade abasteceu a estatistica do Anuário Brasileiro de
Segurança Pública (ANUÁRIO..., 2016, p. 27), ao comparar mortes de policiais no Brasil e
nos Estados Unidos em 2015, com registros de 733 e 344, e disparate populacional de
188.078.227 e 298.444.215 habitantes (POPULAÇÃO..., 2015), respectivamente.
Uma expressão formal da legitimidade, a título ilustrativo, decorre da coleta de
dados acerca do nível de satisfação social com a prestação de serviço público, conforme
demonstram os dados apurados pelo Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística
(IBOPE, 2014). Por amostragem, no período de 2009 a 2014, entre os órgãos públicos com
maior confiabilidade social à prestação da segurança pública, figuram os CBMs do Brasil,
que, na predominante missão da preservação da incolumidade e do patrimônio, lapidam-na
com marcantes cenários de destruição, mas também, aos óculos dos entrevistados, de
eficiência no ofício da instituição pública, auferindo a classificação de primeiro lugar nos
Índices de Confiança Social (ICS):
39
ÍNDICE DE CONFIANÇA SOCIAL ÀS INSTITUIÇÕES – 2009 A 2014
Gráfico 1– Patamares de ICS 2009 a 2014.
Fonte: IBOPE, 2015.
A política de feedback, diagnóstico, controle do Estado e satisfação social,
consoante observações de Silva (2013, p. 761 -771) e Di Pietro (2014, p.810, 811) é notória e
essencial à gestão de eficiência e da economia estatal, a exemplo dos parâmetros
constitucionais do sistema de fiscalização e controle contábil, financeiro e orçamentário.
Evidenciando esta assertiva, os incisos II, III, XV, XVI e XVII, do art. 49, e, os incisos III, IV
e V, do art. 52, da CRFB (BRASIL, 1988), ilustram o controle preventivo. A CRFB
(BRASIL, 1988), por meio do art. 71, define o controle externo do Congresso Nacional
subsidiado pelo Tribunal de Contas da União, enquanto os arts. 70 e 74 justificam o controle
interno, estendido a todos os órgãos da Administração Pública.
Reafirmando a relação de controle e eficiência da prestação estatal, Silva (2013, p.
761 -771) e Di Pietro (2014, p.810, 811) esclarecem que os mecanismos de controle interno e
externos podem ser preventivos, concomitante ou a posteriori, mensurando desde a eficiência
da prestação, quanto à possibilidade desvios de conduta dos servidores. O controle por
supervisão implica controle em órgãos internos de subordinação técnica, enquanto a
fiscalização aduz a subordinação organizacional na linha vertical. Também, agregaram que os
atos podem ser revisados e adequados, referindo-se ao teor das súmulas 346 e 473 do STF,
que foram positivadas nos arts. 53 a 55 e 63 § 2º, da Lei n. 9.784 (BRASIL. 1999).
40
3 A COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DOS CORPOS DE BOMBEIROS
MILITARES
Doutrinariamente o conceito de competência é amplo, semanticamente
abrangendo desde a estrutura de “poder-dever” constitucional, organizacional e administrativo
do Estado e até habilitações do perfil profissiográfico e da capacidade laborativa dos
servidores públicos. Neste ciclo, as considerações gerais da gênese constitucional e da
legalidade e elementos balizadores de validade do ato administrativo, além de fatores
adjacentes como a responsabilidade objetiva do Estado. Neste seguimento, perscruta-se a
estrutura organizacional dos CBMs, a competência constitucional na prestação da segurança
pública ambiental e conflitos de competência existentes.
3.1 Considerações Gerais
O Brasil, constitucional e administrativamente, adotou o paradigma europeu ou
tecnocrático de Weber (2004, p. 198), em sentido da positivação e categorização de princípios
e regência estrutural do Estado, instituídos à baliza da legalidade e elementos de validade do
ato administrativo, além da competência funcional dos órgãos e de seus servidores:
I. Rege o princípio das competências oficiais fixas, ordenadas, de forma geral,
mediante regras: leis ou regulamentos administrativos, isto é: 1) existe uma
distribuição fixa das atividades regularmente necessárias para realizar os fins do
complexo burocraticamente dominado, como deveres oficiais; 2) os poderes de
mando, necessários para cumprir estes deveres, estão também fixamente
distribuídos, e os meios coativos (físicos, sacros ou outros) que eventualmente
podem empregar estão também fixamente delimitados por regras; 3) para o
cumprimento regular e contínuo dos deveres assim distribuídos e o exercício dos
direitos correspondentes criam-se providências planejadas, contratando pessoas com
qualificação regulamentada de forma geral.
Nessa seara também lecionou Habermas (2003, p. 70): “A fim de constituir-se
como comunidade de direito, tal coletividade precisa dispor de uma instância central
autorizada a agir em nome do todo”. Neste aspecto estratégico de quorum privilegiado de
votação consolidativa, da matéria constitucional e legal, infere-se também na elação
axiológica do direito à segurança pública, como competência originária constitucional,
sombreando o direito ambiental, pela competência originária legal ou infraconstitucional.
41
Referendando as premissas, à culminação do processo legístico e respectiva legalidade,
proferiu Habermas (2003, p. 114):
O direito moderno tira dos indivíduos o fardo das normas morais e as transfere para
as leis que garantem a compatibilidade das liberdades de ação. Estas obtêm sua
legitimidade através de um processo legislativo que, por sua vez, se apóia no
princípio da soberania do povo. Com o auxílio dos direitos que garantem aos
cidadãos o exercício da sua autonomia política, deve ser possível explicar o
paradoxo do surgimento da legitimidade a partir da legalidade.
Como conteúdo, persevera Silva (2013, p. 483-486) nas disposições do art 144 da
CRFB (BRASIL, 1988), a conexão da regulação social, com extensão exclusiva e restrita aos
órgãos em seu elenco. Mesmo no caso dos CBMs, independente da reverberação da CRFB à
autonomia controlada das Constituições Estaduais, a competência dos órgãos de segurança
pública, reitera-se, é originária da CRFB (BRASIL, 1988), diferentemente do que ocorre, por
analogia, com os órgãos ambientais, em que as respectivas competências emanam de
instrumentos infraconstitucionais, no âmbito da autonomia do concernente ente federativo.
O princípio da legalidade reserva dois sentidos, o primeiro está inserido no inciso
II do art. 5º (“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei”) e o segundo no caput do art. 37 da CRFB (BRASIL, 1988). Neste paradoxo, enquanto
o servidor público só pode fazer o que estiver previsto em lei, o cidadão pode fazer tudo
aquilo que expressamente não for proibido por lei (MOTA e SPITZCOVSKY, 2001, p. 211,
212; DI PIETRO, 2014, p. 384). Assim, o Estado, pelos preceitos da “legalidade”, em sentido
amplo, por meio da “Constituição e da Lei”, dita atribuições (competências) aos servidores
titulares de representação (sujeitos responsáveis pelo poder-dever administrativo).
A partir da positivação normativa, consoante o art. 3º da Lei de Introdução às
Normas de Direito Brasileiro (LINDB) – Decreto-Lei n. 4.657 (BRASIL, 1942): “Ninguém se
escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece”. Mediante o desrespeito à Lei, o
indivíduo e a coletividade se tornam passíveis da repressão estatal, por meio de seus órgãos e
agentes coercitivos, de acordo com a tipificação e potencial ofensivo da conduta.
Havendo ilegalidade, quanto aos elementos de validade do ato administrativo,
quais sejam “competência-sujeito”, forma, objeto, motivo e finalidade (DI PIETRO4, 2014, p.
4 É a orientação aqui adotada e que está consagrada no direito positivo brasileiro a partir da Lei nº 4. 717, de 29-
6-65 (Lei da ação popular),.cujo artigo 2º, ao indicar os atos nulos, menciona os cinco elementos dos atos
administrativos: competência, forma, objeto, motivo e finalidade. Apenas com relação à competência é
preferível fazer referência ao sujeito, já que a competência é apenas um dos atributos que ele deve ter para
validade do ato; além de competente, deve ser capaz, nos termos do Código Civil.
42
211), na expressão do art. 2º, da Lei nº 4. 7 1 7 (BRASIL, 1965) - Lei da ação popular,
também reverberados nos arts. 12 ao19, 53 ao 55 da Lei n. 9.784 (BRASIL. 1999), cabe
aplicação das súmulas 346 e 473 do STF, repercutidas em vários julgados da Suprema Corte,
a exemplo da Ação Ordinária 1.483 (BRASIL, 2014). Perpetuando-se o “eco” destas súmulas,
perseveram também os arts. 63 e 64 da Lei n. 9.784 (BRASIL. 1999), ilustrando ainda a
relevância do elemento “competência-sujeito” e legitimidade de parte no procedimento ou
processo, corroboram, verbo ad verbum:
Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:
I - fora do prazo;
II - perante órgão incompetente;
III - por quem não seja legitimado;
IV - após exaurida a esfera administrativa.
§ 1o Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a autoridade competente,
sendo-lhe devolvido o prazo para recurso.
§ 2o O não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício
o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão administrativa.
Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar,
anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua
competência.
Outro relevante quesito de confronto à competência das organizações e de seus
servidores, o §6º, do art. 37, da CRFB (BRASIL, 1988) destaca a responsabilidade objetiva
do Estado, nos termos e pormenorização de Di Pietro (2014, p. 759). Assim, cabe ao Estado,
além da qualificação e busca pela eficiência estatal, diuturna fiscalização e controle dos atos
de seus servidores, ou daqueles que usurpam da função pública, respondendo civilmente pelos
danos e prejuízos por eles causados.
Doutrinariamente, segundo Silva (2013, p.483. 484): “Competência é a faculdade
juridicamente atribuída a uma entidade ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir
decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou
entidades estatais para realizar suas funções.”. Nesta tônica, empreendeu Di Pietro (2014,
p.212): “Pode-se, portanto, definir competência como o conjunto de atribuições das pessoas
jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo.”, assim imputando ao ordenamento
legal como fonte da concessão, ipsis: “A competência decorre da lei, por força dos artigos 61,
§ 1 º, II, da Constituição e artigo 25 de suas Disposições Transitórias, [...].”.
O caput do art. 144 seccionou a temática da segurança pública em dois pilares
(SILVA, 2013, p. 790). O primeiro conectado ao combate à vis inquietativa, correspondente
ao pilar da preservação da ordem pública, com destaque à repartição de competência estadual
das Polícias Militares, enquanto o segundo, vinculado a acidentes, desastres, catástrofes e
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análogos, consolidado o baluarte da preservação da incolumidade pública das pessoas e do
patrimônio, sob o esteio dos CBMs. Ainda, Silva (2013, p. 486) observou que o sistema
brasileiro é de caráter imediato, quanto à execução de serviços, ou seja, os entes federativos
são gestores da própria administração, cada qual com seus funcionários, independentes, mas
subordinados aos respectivos governos. Assim manifestou Silva (2013, p. 486), em sentido de
que a “[...] estrutura do federalismo é o da execução dos serviços de competência das
entidades que compõem o estado federal. E que, neste, como se sabe, as entidades autônomas
tem organização administrativa e serviços que se incluem nas respectivas, competências.”.
A base da tranquilidade pública no País e da regularidade funcional da
Administração Pública, lato sensu, de acordo com Silva (2013, p. 783), dependem da
eficiência da segurança pública, que, por sua vez, patrocinada pelo rol de órgãos instituídos
pelo art. 144, da CRFB (BRASIL, 1988). Os CBMs, ao corolário de Silva (2013, p. 793) e de
Di Pietro (2014, p. 603), Meirelles (2007, p. 460), cumpre a preservação da incolumidade das
pessoas e do patrimônio, representando a força física do Estado, para atuações preventivas,
repressivas e emergentes, tendo suas organizações e profissionais características especiais.
Nesta ótica concentrou Silva (2013, p. 791, 793):
[...]. Cabe, pois, aos Estados organizar a segurança pública. Tanto é de sua
responsabilidade primária o exercício dessa atividade que, se não a cumprirem
devidamente, poderá haver ocasião de intervenção federal, nos termos do art. 34, III,
que dá, corno um dos objetivos da intervenção federal, ‘pôr termo a grave
comprometimento da ordem pública’.
[...]. [...], enquanto ao corpo de bombeiros militar de cada Estado compete, além de
outras definidas em lei, como a de prevenção e debelação de incêndios, a execução
de atividades de defesa civil. Essas polícias militarizadas dos Estados são
consideradas forças auxiliares do Exército e se subordinam, juntamente com as
polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
A perspectiva da competência constitucional dos CBMs, para a proteção
ambiental, emana da sobreposição da preservação da ordem e da incolumidade pública das
pessoas e do patrimônio, ao patrimônio ambiental, conforme depreendido do postulado de
Silva (2013, p. 783, 789, 790), Cretella Junior (1992, p. 185), Lazzarini (1991, p. 27, 28) e
Cunha (1986, p. 711). Paralelamente, Rocha (1997, p. 242), cunhado em Mello (1948, p. 76),
enaltece o sentido axiológico do “interesse circunscricional” como princípio mor de definição
de competências, por conseguinte da segurança pública. Esta, por sua vez, ocupa o patamar de
interesse da soberania nacional, enquanto a matéria do meio ambiente (ou direito ambiental,
inciso I, art. 3º, da Lei n. 6.938, BRASIL, 1981b) está estabelecida na autonomia dos entes
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federativos. Esta premissa também é reconhecida e referendada literalmente pela Lei n. 6.938
(BRASIL, 1981b):
Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,
melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar,
no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da
segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os
seguintes princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio
ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e
protegido, tendo em vista o uso coletivo;
[...]
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da
comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio
ambiente. (Grifos nossos)
O postulado de Silva (2013, p.483) elucida que a CRFB (BRASIL, 1988) adota o
sistema complexo, buscando o equilíbrio federativo, na repartição de competências com
fulcro na técnica da enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22), e, na linha sucessiva
descendente da autonomia, dos poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1 º) e
poderes definidos aos Municípios (art. 30), nem sempre exclusivos, mas privativos, prevendo
em alguns casos a possibilidade de delegação (art. 22, parágrafo único). Outrossim reparte
competências com áreas comuns em que se preveem atuações adjacentes da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios (art. 23) e respectivos setores concorrentes entre União e
Estados para estabelecimento de políticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais, cabendo
deferência à União, na competência suplementar dos Municípios.
A competência dos órgãos de segurança pública, pela ótica do art. 144 da CRFB
(BRASIL. 1988), faz-se contemplada isonomicamente pela classificação metodológica de
Silva (2013, p. 483-486), que estabeleceu quanto: à forma, enumerada ou expressa; ao
conteúdo, predominantemente social; à extensão, exclusiva (art. 21 da CRFB); e, quanto à
origem, a competência dos órgãos de segurança pública foi estabelecida pela Carta Magna
(BRASIL, 1988), portanto originária. Assim, não cabe a criação de novos órgãos de segurança
pública pela iniciativa das constituições estaduais ou leis orgânicas municipais.
Aos Estados-membros, por delegação constitucional, conforme Silva (2013, p.
627, 628), entre a classificação das competências econômica, social e financeira tributária,
com exceção dos Estados de São Paulo e Paraná, em que os respectivos CBMs integram à
Polícia Militar, restam aos CBMs a competência administrativa e respectiva autonomia de
gestão, em nível de Secretaria de Estado, sob o manto dos princípios do caput do art.37 da
CRFB (BRASIL, 1988),
45
No âmbito federativo, em dois Estados-Membros os Corpos de Bombeiros
Militares são fundidos à Polícia Militar, quais sejam no Paraná e São Paulo. No plano mais
recente, em considerável tempo de transição, de fato, a Brigada Militar do Rio Grande do Sul,
constitucionalmente foi o último CBM desvinculado, desde a Emenda Constitucional n. 67, de
17 de junho de 2014 (RIO GRANDE DO SUL, 2014), mas efetivada programaticamente pela
Lei Complementar n. 14.920 (RIO GRANDE DO SUL, 2016), de 1 de agosto de 2016.
Diante da competência originária, pelo crivo do interesse da soberania nacional
(circunscrição mais ampla), conforme explana Di Pietro (2014, p. 481) e Rocha (1997, p.
242), ocorre a repartição das atribuições da segurança pública, pela uniformidade e isonomia
pretendidas na prestação deste direito difuso, abrigando, inclusive estrangeiros na
circunscrição brasileira, in casu, por meio da descentralização constitucional de competência
originária da União aos Estados-membros e Distrito Federal. Nesse sentido da restrição de
competências apenas aos referidos entes, descreveu Casseb (2013, p. 360):
Visualizam-se, então, competências constitucionalmente atribuídas a apenas
determinados Entes, de modo horizontal, algumas delas delegáveis (art. 22, CF) e
outras não (arts. 21; 25, §§ 1º, 2º e 3º e 30, I, CF, entre outros exemplos), como
também competências comuns a União, Estados, Distrito Federal e municípios (art.
23, CF), além das denominadas competências concorrentes (art. 24, CF) e
suplementar (arts. 24, §§ 2º, 3º e 4º e 30, II, CF).
Apesar do limite da circunscrição estadual, em decorrência da competência
atribuída às IMEs, em virtude da preponderância do interesse público nacional, observa-se
que, diante de demandas emergenciais em áreas limítrofes, as IMEs devem atuar de forma
integrada e mantendo relação de cordialidade. A situação de urgência ou emergência, em
áreas limítrofes dos Estados-Membros, considerando que a prestação da segurança pública é
de caráter nacional. Assim, as instituições devem atuar, incontinenti, em apoio mútuo, mesmo
em sugestiva superposição de esforços, seja pela falta de comunicação entre as respectivas
unidades ou de supostas dúvidas ou restrições de caráter circunscricional, mormente quando
envolver o bem maior a ser tutelado pelo Estado, a vida humana.
Nessa ideologia, reitera-se, o §7º do art. 144 preconiza que “a lei disciplinará a
organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a
garantir a eficiência de suas atividades”, combinado com o art. 22, inciso XXI, da CRFB
(BRASIL, 1988), apesar da pretensa recepção do Decreto-Lei n. 667 (BRASIL, 1969c), que
basicamente tem o conteúdo dos §§ 5º e 6º do art. 144 da CRFB (BRASIL, 1988) e carece de
reformulação, consoante Rocha (2014, p. 14). Assim, por interesse da soberania, o dispositivo
invocado reclama a regulamentação e a padronização federal dos órgãos da segurança pública,
46
visando à uniformidade estrutural e contemplação à eficiência da prestação estatal. Essa
preocupação reguladora foi publicada em editorial Câmara Notícias de 17 set. 2015 (BRASIL,
2015a):
A Comissão Especial da Lei Orgânica de Segurança Pública reúne-se nesta manhã,
às 9h30, para a apresentação do relatório preliminar do deputado Ronaldo Benedet
(PMDB-SC). Após a apresentação do parecer, o colegiado vai definir o cronograma
de audiências públicas. Lei Orgânica é a norma geral que disciplina o funcionamento
de uma categoria, tratando de sua organização e estrutura hierárquica.
Outras propostas
No Congresso, já foram feitas várias tentativas de aprovar normas para setores da
segurança pública, como a Lei Orgânica da Polícia Federal (PL 6493/09, do
Executivo), que está em análise na Câmara. Em 2007, o governo federal enviou ao
Congresso o projeto da Lei Geral das Polícias Civis (1949/07). Ele foi apensado ao
PL 6690/02, elaborado por uma comissão mista temporária de segurança pública,
que estabelece normas de funcionamento das polícias estaduais e do Distrito
Federal. As propostas chegaram a entrar na pauta do Plenário da Câmara em 2013,
mas não foram votadas.
As regulamentações programáticas ocorridas na União, à luz de Rocha (2014, p.
14) e Rocha (2011, p. 16, 21, 23, 34-42), não foram conjuntas ou simultâneas, mas isoladas e
específicas a cada instituição, a exemplo das IMEs do Distrito Federal. A súplica de
reformulação conjuntural à demanda constitucional, entretanto, pela assunção da segurança
pública pela União, no mínimo no âmbito da coordenação, prevalece, podendo a inércia ou
omissão legislativa refletir em diversos ruídos de comunicação e ineficiência da prestação
estatal à clientela constitucional, correspondente ao povo brasileiro e aos estrangeiros no País.
A regulação das IMEs tem fundamento no Decreto-Lei n. 667 (BRASIL, 1969c),
que alterou o Decreto-Lei n. 337/67, conforme evidencia Rocha (2014, p. 14), basicamente
pela réplica da redação dos §§ 5º e 6º do art. 144 da CRFB (BRASIL, 1988). Todavia, alguns
questionamentos, no mínimo de norma geral, são impulsionados, tais como, a necessidade de
uniformidade, linguagem, sistema de promoção, limites territoriais de atuação das IMEs,
dentre outros. Neste sentido, Rocha (2014, p. 29), em parecer à Câmara dos Deputados, no
aspecto circunscricional dos órgãos de segurança pública, plasmado no teor do § 7º do art.
144 da CRFB, sinalizou que:
A responsabilidade maior pelas sobreposições e taxas de atrito não está nas
corporações policiais militares e civis, mas na omissão do Poder Executivo federal e
no Congresso Nacional que, passados mais de 25 anos da promulgação da Carta de
88, como visto anteriormente, ainda não editaram a lei de que trata o seguinte
dispositivo constitucional: [...].
Apesar da delegação das atividades de segurança pública aos Estados-Membros,
conforme demonstrações estabelecidas neste capítulo, inclusive à analogia da Lei n. 11.473
47
(BRASIL, 2007a), que dispõe sobre cooperação federativa e cria a Força Nacional de
Segurança Pública, sob a gestão do Ministério da Justiça e coordenação da Secretaria
Nacional de Segurança Pública (SENASP), e a previsão do Fundo Nacional de Segurança
Pública, Lei n. 10.201 (BRASIL, 2001a), a incumbência originária é da União.
O cenário suscita que a União, titular da cadeira da soberania estratégica da
segurança pública, em comparação com a Constituição anterior (BRASIL, 1967) com a atual
(BRASIL, 1988) e presente status quo, não predispõe a assumir as atribuições decorrentes,
mas, de forma pacata e superficial, por meio da criação do referido Fundo e SENASP,
experimentando a repercussão do policiamento ostensivo fardado decorrente da aglutinação
de policiais militares de diversos Estados-Membros, vinculando, ou não, militares dos CBMs,
em convocações da “força nacional”, para atuação em eventos extraordinários e esporádicos
(ANUÁRIO..., 2016, p. 79).
Neste contexto, discorre-se sobre a estrutura organizacional e sobre os quesitos
constitucionais de competência dos CBMs na prestação da “preservação da incolumidade
pública das pessoas e do patrimônio”, segundo pilar da segurança pública, bem como
descrevendo eventos e conflitos de competência, de repercussão geral, envolvendo órgãos de
segurança pública.
3.2 A estrutura organizacional dos CBMs
A estrutura organizacional dos CBMs, assim como as demais Instituições
Militares Estaduais (IME), no âmbito da competência administrativa, emana da regência da
CRFB (BRASIL, 1988), reverberadas em normas infraconstitucionais federais, constituições
estaduais e normas programáticas decorrentes. Assim, relevantes os aspectos históricos e
organizacionais dos CBMs.
3.2.1 Considerações históricas
No contexto da demanda de segurança pública, às diligências de Rocha (2014, p.
1-5), todos os povos, em todos os tempos, contaram com grupos encarregados de manutenção
da ordem social. Na Antiguidade Clássica, a origem das polícias civis e militares se deu na
França medieval, com a natureza predominantemente militar:
No curso do tempo, essa polícia uniformizada de natureza militar deixou de ser uma
força policial do exército francês para tornar-se uma polícia de preservação da
48
ordem pública, com sua competência ampliada para além dos crimes praticados por
militares nas estradas, passando a garantir a paz pública no reino através do
policiamento preventivo, da investigação e do julgamento dos salteadores, ladrões e
assassinos que aterrorizaram a zona rural e escapavam dos tribunais das cidades.
(ROCHA, 2014, p. 6)
Os estudos de Rocha (2014, p.6) demonstraram que na França moderna
prevalecem duas corporações policiais, quais sejam: a Gendarmerie Nationale, que é militar;
e a Polícia Nacional, de caráter civil, apesar da introjeção de algumas características militares,
seja pelo uso de uniformes, seja pelo emprego da nomenclatura militar para designação de
alguns cargos. Ambas as instituições são autônomas, exercendo o ciclo completo de polícia.
O paradigma dual francês, segundo Rocha (2014, p. 4), foi irradiado para vários
outros países, dentre os quais: a Arma dei Carabinieri di Itália, considerada a quarta força
armada da Itália e uma de suas cinco forças de segurança; a Guardia Civil da Espanha, que é
militar; a Guarda Nacional Republicana de Portugal, origem na Guarda Real da Polícia de
Lisboa, em 1801. Essa moldura lusitana foi a herança da Divisão Militar da Guarda Real de
Polícia do Rio de Janeiro, inaugurando a polícia ostensiva fardada com a chegada da Família
Real Portuguesa. Essa Corporação deu origem à Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro e
do Distrito Federal.
Na América do Sul, segundo Rocha (2014, p. 4), foram instituídas as
gendarmarias os Carabineros de Chile e a Gendarmería Nacional Argentina. Já na Europa,
destacam-se a Força de Gendarmaria Européia (EUROGENDFOR ou EGF), integrada pelas
seguintes corporações militares: Guarda Nacional Repúblicana (Portugal), Guardia Civil
(Espanha), Gendarmerie Nationale (França), Arma dei Carabinieri (Itália), Koninklijke
Marechaussee (Real Polícia Militar da Holanda) e Jandarmeria Româna (Romênia), dentre
outras. A Turquia se apresentou na EUROGENDFOR, por via da Jandarma Genel
Komutanligi (Comando-Geral da Gendarmaria), a Polônia e a Lituânia, parceiras da
Żandarmeria Wojskowa (Gendarmaria Militar) e do Lietuvos Viešojo Saugumo Tarnyba
(Serviço de Segurança Pública Lituano). Complementando as assertivas, Rocha (2014, p. 5)
informou que Cuba, incentivando a desmilitarização das polícias brasileiras, tem sua estrutura
de segurança pública e de inteligência completamente militar.
Outro fator preponderante esclarecido por Rocha (2014, p. 5) é que os países
anglo-saxônicos, com rejeição a estampa francesa, orientaram-se pela polícia civil, embora
uniformizada e com princípios hierárquicos. Alguns países, como o Reino Unido, os Estados
Unidos e a Alemanha, esta, possivelmente por rejeição dogmática ao estigma do regime
49
nazista, não adotam a Polícia Militar, exercendo o ciclo completo de policiamento, desde o
policiamento ostensivo-preventivo e investigativo-repressivo.
3.2.2 A estrutura dos CBMs
As Instituições Militares Estaduais (IMEs), nos termos do art. 42, da CRFB
(BRASIL, 1988) correspondem às Polícias Militares e aos Corpos de Bombeiros Militares –
(CBMs), estes, ora subordinados à Polícia Militar, nos Estados do Paraná e São Paulo, como
órgão superior, ou, ora nos demais Estados, como órgãos autônomos, em nível de Secretaria
de Estado, em paridade com a Polícia Militar e subordinado diretamente aos respectivos
Governadores de Estado.
Administração Pública Militar e seus servidores militares são regidos por estatuto
próprio, com características especiais de concurso público, aposentadoria, direitos
trabalhistas, vinculação entre vencimentos e soldos, disponibilidade de servidor eleito,
vantagens, promoção e regras para passagem para reserva, consoante Sampaio (2002, 589 -
592). Corroborando a proposição de tratamento diferenciado entre servidores públicos e
servidores militares, consequentemente repercutindo em onus e bonus balizadores específicos
a cada uma dessas organizações, explicitaram Di Pietro (2014, p.603) e o constitucionalista
Silva (2013, p. 712, 713) que descreveu:
Ontologicamente, porém, nada mudou porque os militares são, sim, servidores
públicos em sentido amplo como eram considerados na regra constitucional
reformada. São agentes públicos, como qualquer outro prestador de serviço ao
Estado. A diferença é que agora se pode separar as duas categorias, em lugar de
servidores civis e servidores militares, embora assim sejam, em agentes públicos
administrativos e agentes públicos militares.
[...]
Sua organização e seu regime jurídico, desde a forma de investidura ate as formas de
inatividades, diferem fundamentalmente do regime dos servidores civis (grifo do
autor).
As IMEs respaldam-se nas construções evolutivas milenares de princípios,
sincronização e rituais metodológicos, conforme Rocha (2014, p. 3), reiterando, sob o modelo
francês da Gendarmerie Nationale (Gendarmaria Nacional), ad exemplum, para ágeis
deslocamentos de tropa e pertinente logística, proporcionando a gestão, comandamento e
manobras eficientes de grande número de “soldados” em determinado espaço territorial, a
exemplo das decorrentes e centenárias Forças Armadas Brasileiras. Há, também,
uniformidade corporal, conforme destacam Rosa e Brito (2010, p. 209): “Outro ponto
importante relacionado à hexis corporal é a relação dos usos do corpo com o uniforme militar.
50
Pois há um tipo de alinhamento corporal com a farda. Isto é, o militar deve seguir as
padronizações estipuladas pela instituição, tais como cabelo, unhas, etc.”(Negrito do autor).
O serviço militar implica adesão e resignação (SILVA, 2013, p. 785; Di Pietro,
2014, p. 603). A lógica sugere que para algumas pessoas usufruírem dos direitos e garantias
individuais e coletivos outros deverão assentir e altruisticamente renunciar aos seus, pela
supremacia do interesse público, verbi gratia, a labuta dos profissionais de segurança pública,
abstendo-se do gozo de feriados e finais de semana com a família, para enfrentar situações de
risco à integridade física e de morte de pessoas e do patrimônio. Nesse contexto, afirma
Martins (1996, p. 26, 62), o militar estadual, devidamente concursado, é um servidor público
especial, in verbis:
Já nos ocupamos no tópico anterior das peculiaridades da disciplina militar, donde
concluímos ser a disciplina do militar ‘qualificada’, na medida em que deste servidor
público espera-se mais do que a disciplina mediana, um ‘plus’, conforme aludimos.
[...]
Ora, sem pretender voltar à questão que já ventilamos em passagem anterior, são
notórios que os militares são servidores públicos especiais. Como já discorremos, o
próprio papel institucional desta categoria de servidores impõe-lhe trato
diferenciado. Assim, se dos servidores públicos civis espera-se no mais das vezes
regularidade de serviços, como já apontamos, dos servidores públicos militares
espera-se uma certa adesão psicológica aos fins, preceitos, tradição e princípios de
suas instituições (grifo do autor).
Nessa égide de atenções especiais em relação aos demais servidores públicos, a
CRFB (BRASIL, 1988) determinou várias restrições e direitos específicos aos militares,
consagrando o sacerdócio da caserna. Dentre as recomendações mais pontuais, por remessa
do art. 42 ao que preconizam os §§ 2º e 3º do art. 142, abrigando tanto os militares das forças
armadas, quanto das IMEs:
§ 2º Não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares militares. § 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes,
além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições:
I – as patentes, com prerrogativas, direitos e deveres a elas inerentes, [...]; II – o militar em atividade que tomar posse em cargo ou emprego público civil
permanente, ressalvada a hipótese prevista no art. 37, inciso XVI, alínea ‘c’, será
transferido para a reserva, nos termos da lei; III – o militar da ativa que, de acordo com a lei, tomar posse em cargo, emprego ou
função pública civil temporária, não eletiva, [...], ficará agregado ao respectivo
quadro e somente poderá, enquanto permanecer nessa situação, ser promovido por
antiguidade, contando-se-lhe o tempo de serviço apenas para aquela promoção e
transferência para a reserva, sendo depois de dois anos de afastamento, contínuos ou
não, transferido para a reserva, nos termos da lei;
IV – ao militar são proibidas a sindicalização e a greve;
V – o militar, enquanto em serviço ativo, não pode estar filiado a partidos políticos;
VI – o oficial só perderá o posto e a patente se for julgado indigno do oficialato ou
com ele incompatível, por decisão de tribunal militar de caráter permanente, em
tempo de paz, ou de tribunal especial, em tempo de guerra;
51
VII – o oficial condenado na justiça comum ou militar a pena privativa de liberdade
superior a dois anos, por sentença transitada em julgado, será submetido ao
julgamento previsto no inciso anterior; [...].
Assim, as IMEs adotam o mesmo arquétipo de uniformidade de comportamentos,
vestuários e evoluções sincronizadas, individuais ou em grupo, destacando a automatização de
movimentos e linguagem formais próprias, sob a regência da hierarquia e da disciplina, e,
consequente relação de subordinação, decorrente do escalonamento de postos e graduações,
na busca de excelência de resultados, inclusive para efeito de mobilização emergencial, ou
mesmo como apoio e força auxiliar do Exército Brasileiro. No tocante à uniformidade do
corpo de tropa pelos princípios da hierarquia e da disciplina, Rosa e Brito (2010, p. 210)
destacam:
Os padrões obtidos nessa formação tendem a se reproduzir por meio de duas
categorias basilares na instituição militar: a hierarquia e a disciplina. A primeira
busca selecionar e posicionar os corpos dentro de uma cadeia hierárquica facilmente
identificável, em que se sabe com precisão quem deve vigiar e quem deve punir.
Para isso a disciplina transcorre como elemento central de manutenção dessa
hierarquia, pois se encarrega de docilizar esses corpos, dando-lhes um tratamento
ortopédico necessário ao seu uso performático e, principalmente para que ele se
comporte conforme a norma (grifos do autor).
Baseando-se no encetado modelo francês, perpetuado pelo Império Real e
governos sucessores até a modernidade, os órgãos da Administração Militar, genericamente
denominados “quartéis ou batalhões”, foram escalonados, por analogia, na matriz familiar
patriarcal de Weber5 (2004, p. 33, 121), ou seja, visão de que o Comandante, na figura
paterna, realiza os contatos e busca os recursos externos, enquanto o subcomandante, na
figura materna, administra a casa e as atividades da prole. Nesta comparação administrativa
estrutural do nível hierárquico de autonomia dos órgãos, conforme lição de Di Pietro (2014, p.
593), referendando Meirelles (2007):
Autônomos são os que se localizam na cúpula da Administração, subordinados
diretamente à chefia dos órgãos independentes; gozam de autonomia administrativa,
financeira e técnica e participam das decisões governamentais. Entram nessa
categoria os Ministérios, as Secretarias de Estado e de Município, o Serviço
Nacional de Informações e o Ministério Público. Superiores são órgãos de direção,
controle e comando, mas sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma
chefia; não gozam de autonomia administrativa nem financeira. Incluem-se nessa
5 Cumpre observação ainda ao acervo cultural axiológico de Weber, que, segundo Godoi (2008, p.2) e Petry
(2004, p. 14), na década de 1880, prestou serviço militar ao exército imperial, como soldado e recebendo o
título de oficial.
52
categoria órgãos com variadas denominações, como Departamentos,
Coordenadorias, Divisões, Gabinetes. Subalternos são os que se acham
subordinados hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, exercendo
principalmente funções de execução, como as realizadas por seções de expediente,
de pessoal, de material, de portaria, zeladoria etc (grifos nossos).
A fusão da realidade hierárquica organizacional de Di Pietro (2014, p. 593) com a
racionalidade do Decreto-Lei n. 677 (BRASIL, 1969c), na ordem tripartida dos poderes,
denominam-se de Órgãos “Independentes” (os três poderes); Órgãos Autônomos, ou
Unidades de Direção Geral, representando os Ministérios, Secretaria(s) de Estado, como a
Polícia Militar e CBMs emancipados6; Órgãos Superiores ou Unidades de Direção
Intermediárias, correspondendo às Diretorias das Secretarias de Estado, sendo que, nos
Estados em que os Corpos de Bombeiros são subordinados à Polícia Militar (nos Estados do
Paraná e de São Paulo), passam a figurar como órgãos superiores; e, Órgãos Subalternos,
chamados de “Unidades de Execução Administrativa”, comportando os Centros e afins, ou
Unidades de Execução Operacional (UEOp), integradas por batalhões e companhias especiais
ou análogos. Segundo a matéria, os órgãos subalternos estão subordinados às unidades de
direção intermediária (órgãos superiores).
Com base nas diretivas estruturais, nas considerações do Decreto n. 667 (BRASIL,
1969c), segundo Di Pietro (2014, p, 603), na linha hierárquica descendente das organizações,
alcança-se o nível de execução das tarefas, que, no militarismo, mediante as equiparações
conceituais, “cargo” equivale ao postos e graduação, enquanto as “funções” correspondem ao
conjunto de atribuições constitucionais ordinárias inerentes ao ofício do cargo. Anda, além
destes peculiares conceitos, urgem os “encargos”, que são atribuições eventuais e
extraordinárias peculiares aos cargos (trabalhos comissionados, investigações administrativas
designadas, dentre outros).
Conforme o art. 8º do Decreto-Lei n. 667 (BRASIL, 1969c), as IMEs são
constituídas pelos seguintes cargos inerentes aos postos (de oficiais): o segundo- e o primeiro-
tenente, considerados oficiais subalternos, capitão, oficial intermediário, major, tenente-
coronel e coronel, denominados oficiais superiores. Quanto aos cargos decorrentes das
graduações (de praças), verificam-se: o soldado e o cabo, o terceiro-, o segundo- e o primeiro-
sargento e o subtenente, denominados graduados. Há uma situação de limbo adaptada por
6 Emancipação é um termo jurídico que significa a separação de um órgão inserto em outro e a sua autonomia.
Os CBMs eram órgãos superiores, subordinados à Polícia Militar, que se tornaram separados e autônomos, ou
seja, passaram a ocupar o mesmo nível hierárquico da coirmã Polícia Militar, como órgão autônomo, em nível
de Secretaria de Estado, com subordinação direta ao Governador de Estado, com exceção dos Estados do
Paraná e São Paulo.
53
cada instituição, vinculada ao período de ingresso e formação de praças, referente ao soldado
de segunda classe ou soldado aluno, e, em relação ao círculo dos oficiais, o cadete ou aluno, e
ao término do curso de formação ou habilitação de oficiais, sendo declarado “aspirante a
oficial”, denominado “praça especial”.
O Quadro a seguir demonstra uma comparação dos modelos hierárquicos da
carreira militar estadual, em harmonia com o modelo patriarcal de Weber (2004, p. 238),
respaldando-se os respectivos cargos e funções das IMEs nos postos e graduações previstos
no Decreto-Lei n. 667 (BRASIL, 1969c), que contempla em paridade a organização do Poder
Executivo do Estado, por conseguinte, a estrutura de servidores públicos dos órgãos
ambientais:
Quadro 1 – Cargos e funções nos órgãos militares e civis (analogia)
Q
u
a
d
r
o
2
:
F
o
n
Fonte: (BRASIL, 1969c).
(*) Por exceção, apesar da nomenclatura de seção do Estado-Maior, por ser chefiada
por tenente-coronel, equivale à uma Unidade Administrativa de ‘Assessoria’ à
Unidade de Direção Geral, e, subchefiadas por major. Em determinadas IMEs, a
exemplo de Minas Gerais, pode haver até mesmo assessor de saúde, por oficial do
quadro de saúde, excepcionalmente no cargo de coronel, em unidade de direção
geral, ou órgão autônomo.
Dessarte, em regra, as funções de chefia ou comando de unidades de direção geral
e intermediária são privativas do cargo de coronel; as funções de chefia de seção de Estado-
Maior, subcomandante ou subchefe de unidades de direção e intermediária e chefes de Centro
e comandantes de Batalhão são privativas do cargo de tenente-coronel; as funções de subchefe
de seção do Estado-Maior, chefe de divisão em unidades de direção intermediárias,
subcomandante de batalhão ou afim, subchefe de centro e comandante de Companhia
Especial são privativas do cargo de major; as funções dos oficiais intermediários, capitães,
ADMINISTRAÇÃO DIRETA (NIVEL SUPERIOR DE ESCOLARIDADE) Ord ÓRGAO
(Unidade de)
UNIDADE
ou Setor
Oficiais das IMEs Servidor Civil
CARGO FUNÇÃO CARGO FUNÇÃO
1
Autônomo
(Direção
Geral)
Comando-
Geral
Coronel
Comandante-geral Secretário
de Estado
Chefe
Gral
2
Estado-
Maior
Subcmt-Geral/Ch
do Estado Maior
Subsecretá-
rio ou
equivalente
Subchefe ou
equivalente
3 Subchefe do EM
4 Assessor no EM(*)
5 Superior (Direção
Interme
diária)
Corregedoria Coronel
Corregedor Secretário Adjunto/
Diretor ou
Equivalente
Diretor ou equivalente 6 Comando
Regional Comandante Regional
7 Diretorias Diretor
8 Subalterno (Execução
Operac. e
Administ.)
Centro Tenente Coronel
Ch de Centro Gerente ou equivalente
Chefe de Centro ou
equivalente 9 Batalhão Cmt de Btl
10 Companhia Independente
Major Cmt de Cia Ind
54
basicamente subcomandam companhias independentes, comandam companhias de batalhões e
coordenam o serviço operacional diário da unidade, bem como chefiam seções de órgãos
superiores e subalternos. Já os tenentes (segundo e primeiro), comandam pelotões e afins,
como o serviço operacional diário da unidade, e chefiam as subseções ou equivalentes nas
diversas unidades, no que couber.
Nesse exemplar, também há compatibilidade com a inteligência constitucional de
plano de carreira e a hierárquica, metódica e categorizada compartimentação dos órgãos, uma
vez que, a exemplo da atividade meio, até o nível de subseção, há previsão de profissional
com nível superior de escolaridade (segundo- e primeiro- tenentes), e, sucessivamente, seção,
subchefe de centro ou chefe de divisão, dos órgãos subalternos, superior e autônomo,
respectivamente, como chefes, capitão, major, tenente-coronel e coronel.
Aos graduados, terceiros-sargentos, segundos-sargentos, primeiros-sargentos e
subtenentes, círculo dos subtenentes e sargentos, a exemplo do disposto no Regulamento
Geral da PMMG, Decreto n. 11.636 (MINAS GERAIS, 1969), que é recepcionado em nível
de lei ordinária ou lei complementar, pelo conteúdo material de “fazer ou deixar de fazer”,
anterior a Constituição mineira (MINAS GERAIS, 1989), prevê, ordinariamente duas
funções, com as respectivas atribuições, de acordo com a repartição que a integram, quais
sejam, na atividade-meio como “auxiliar” e na atividade-fim “comandante de guarnição ou de
grupo”. Esta proposição foi inspirada no modelo das Forças Armadas por estratégia de
segurança das informações internas, em que o soldado, ordinariamente, predominantemente
temporário, não foi previsto nas atividades administrativas, sequer como “auxiliar”.
Ao círculo de cabos e soldados, base da carreira de praças, cabem as funções de
execução coordenadas na atividade-fim, delineada pelas atribuições descritas nas respectivas
constituições e regulamentações programáticas. Observa-se que o vigente Regulamento Geral
de Minas Gerais, Decreto n. 11.636 (MINAS GERAIS, 1969), não prevê funções para
soldados ou cabos na atividade-meio, prevalecendo serviços operacionais ou táticos.
Entretanto, a realidade do cargo de soldado nas IMEs é diversa do soldado temporário das
Forças Armadas, pois são concursados e passam a gozar de estabilidade.
Neste contexto das competências atribuídas aos cargos, no militarismo, quem
pode mais pode menos. Mesmo a maior autoridade hierárquica militar, em sentido lato, pode
exercer encargos de “soldado”. Todavia, no sentido contrário, o militar subordinado que
exercer atribuições de cargos superiores ao seu, mediante designação formal ou aquiescência
administrativa, nos termos da súmula 378 do STJ (BRASIL, 2011d) (BRASIL, 2011e)
55
(BRASIL, 2013d) (BRASIL, 2013e), poderá gozar dos vantagens do respectivo “desvio de
função7”, auferindo à diferença salarial do cargo compatível com às funções exercidas.
Outro encargo de relevância, exclusivo aos círculos de oficiais, refere-se à
composição dos conselhos de justiça, permanente para julgar praças e, em especial para julgar
oficiais, nos termos dos §§ 3º, 4º e 5º do art. 125 da CRFB (BRASIL, 1988), com semelhança
ao Tribunal do Juri8. Outrossim, conforme preceitua Rocha (2007, p. 71), ha previsão de
formação do júri na justiça militar: “[...] não constitui nenhuma excepcionalidade, porquanto
esse órgão jurisdicional não é privativo da Justiça Comum Estadual e também existe na
Justiça Comum Federal”, refletindo ainda na elação da capacidade laborativa e isenção do juiz
auditor, nos casos de homicídios praticados por militares. Assim leciona Rocha (2007, p. 70)
que, na “essência, o crime de homicídio praticado contra civil não difere do que é praticado
contra militar. A natureza de crime militar não está relacionada a qualquer peculiaridade da
vítima, mas ao contexto de atuação do policial militar.
Já na Justiça Militar, diferentemente do Tribunal do Júri, de acordo com Araújo
(2008, p. 73, 74), o juiz togado, no escabinato, preside o conselho e vota com os demais
membros. O conselho, por sua vez, é composto por quatro oficiais, com judicatura temporária,
devendo o mais moderno ser mais antigo que o acusado (princípio do juízo hierárquico), no
liame hodierno do § 5º do art. 125 da CRFB (BRASIL, 1988).
Na linha hierárquica vertical descendente dos órgãos, em face da relação de
subordinação direta, ocorre o controle interno denominado “fiscalização”, enquanto, segundo
a matéria, as unidades de direção intermediárias, mutuamente, têm ascendência umas sobre as
outras e sobre os órgãos menores que lhe são subordinados tecnicamente pela respectiva
temática institucional, cabendo, nesse caso, o controle de “supervisão”. Nessa ótica, o Estado-
Maior, das Corporações Militares, por exemplo, não exercita supervisão, mas a fiscalização
dos órgãos que lhe são subordinados. Nesta assertiva ilustra Di Pietro (2014. p. 811):
Controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a Administração
Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de
legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação. Na esfera
7 O termo “desvio de função”, a partir da definição da súmula 378 do STJ, como direito pecuniário, perde a
conotação pejorativa, que passa a abrigar apenas o termo “desvio de finalidade”. 8 A instituição do Júri e o “escabinado” ou conselhos de justiça, à égide de Araujo (2008, p. 15-18), têm como
similaridade a composição mista, com um juiz concursado e outros leigos convocados. O Tribunal do Júri está
previsto no art. 5º, inciso XXXVIII, alínea d, combinado com o art. 125, § 4º, da CRFB (BRASIL, 1988),
regulamentado pelo art. 447 do Decreto-Lei n. 3.689, CPP (BRASIL, 1941b) prevendo 1 (um) juiz togado
como presidente e 25 (vinte e cinco) jurados, dentre os quais 7 (sete) comporão o conselho de sentença em
cada seção de julgamento. Apenas os sete jurados votam e o juiz fundamenta a decisão.
56
federal, esse controle é denominado de supervisão ministerial pelo Decreto-lei nº
200, de 25-2-67. Abrange os órgãos da Administração Direta ou centralizada e as
pessoas jurídicas que integram a Administração Indireta ou descentralizada. O
controle sobre os órgãos da Administração Direta é um controle interno e decorre do
poder de autotutela que permite à Administração Pública rever os próprios atos
quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes.
As IMEs, diferentemente dos demais órgãos de Estado (civis), são as únicas
instituições que não gozam, sequer, de nenhuma hipótese de pessoalidade administrativa, mas
devendo balizar seus atos de escolha ou indicação interna com base na precedência
hierárquica ou concurso interno. A única flexibilidade do princípio da impessoalidade prevista
pelo art. 37 da CRFB (BRASIL, 1988), desassociada teleologicamente da obra weberiana
(2004, p.233) está inserida no inciso V, que prevê os cargos e funções de confiança (direção,
chefia ou assessoramento). Este paradigma peculiar ao militarismo está respaldado nas
reflexões de repudio à conexão de permissividade e passionalidade humanas, como destacou
Weber, (2004, p. 539):
O funcionário autêntico – isto é, decisivo para se julgar o regime do Reich alemão
anterior a 1918 -, de acordo com as regras de sua profissão, não deve fazer política,
mas ‘administrar’, e isto sobretudo de modo imparcial; isto vale, pelo menos
oficialmente, também para os chamados funcionários administrativos ‘políticos’,
desde que não esteja em jogo a ‘razão de Estado’, isto é, os interesses vitais da
ordem dominante. Sine ira et studio, ‘sem ódio e favor’: é assim que o funcionário
deve exercer seu cargo, isto é, não deve fazer precisamente aquilo que os políticos,
tanto o líder quanto seu séquito, têm que fazer sempre e necessariamente: lutar, pois
a parcialidade, a luta e a paixão – ira et studium – constituem o elemento do político.
A refutação em tela foi ecoada, propondo a idealização puritana dos partidos
políticos, que, desde a sua época já era questionada, conforme exarado por weber (2004, p.
563, 564):
O que importa é que estes interesses humanos, muitas vezes demasiado humanos,
atuem de tal maneira que pelo menos não impeçam a seleção dos homens com
qualidades de liderança. Mas isto somente é possível em um partido quando, em
caso de sucesso, seus líderes têm a expectativa de assumir o poder e a
responsabilidade no Estado. Somente neste caso é possível. E apenas com esta
expectativa ainda não está nada garantido, pois não um Parlamento que faz
discursos, mas somente um Parlamento que trabalha pode ser o solo do qual brotam
qualidades de liderança não apenas demagógicas, mas autenticamente políticas.
A taxatividade do princípio da legalidade (MOTA e SPITZCOVSKY, 2001, p.
211, 212), em combinação com a mens legis do inciso VIII, do § 3º, do art. 142, por remessa
do § 1º do art. 42, no que dispõem o art. 37, além do caput, aplicam-se às IMEs apenas os
incisos XI, XIII, XIV e XV, todos da CRFB (BRASIL, 1988). Logicamente, o plus restritivo
57
da aplicabilidade do inciso V do art. 37, única exceção de pessoalidade admitida aos demais
órgãos públicos (cargo, função de confiança, chefia, direção e assessoramento), blinda com o
princípio da hierarquia nas corporações militares a “máxima da impessoalidade”, impedindo a
possibilidade de atos de “parcialidade” e adoção de medidas de responsabilização aos
militares de conduta desviada.
Em evidente destaque ao pensamento da isenção weberiana, a pessoalidade
especialmente, porque, stricto sensu, seriam rompidos, sistematicamente, os magnos
princípios da hierarquia e disciplina, taxativos no caput do art. 42 da CRFB (BRASIL, 1988),
como a base da Administração Militar, Oliveira (2013, p. 14, 31) e Habermas (2003, p. 129)
testificam o prejuízo da pessoalidade e decorrente do nepotismo, do apadrinhamento, do
protecionismo e, em outro extremo, da perseguição velada ou explícita a determinado militar.
Nessa seara a Administração Militar está em consonância à instrução de Weber
(2004, p. 223), que abomina a ingerência da “pessoalidade” e a assunção de interesses
privados em detrimento do interesse público, por ser inconveniente, inoportuna,
discriminatória, desonesta, injusta e irrazoável, pois assim objetiva:
Toda reorganização de formações militares derrotadas e dissolvidas e também todo
restabelecimento de uma ordem administrativa destruída por revoltas, pânico ou
outras catástrofes realizam mediante um apelo àquela disposição, criada nos
funcionários, por um lado, e, por outro, nos dominados, à subordinação obediente
àquelas ordens, apelo que, quando tem êxito, faz com que o mecanismo perturbado
volte, por assim dizer, a ‘engrenar-se’. Por outro lado, a indispensabilidade objetiva
do aparato já existente, em conexão com sua ‘impessoalidade’ específica, implica
que ele – em oposição às ordens feudais, baseadas em piedade pessoal – está
facilmente disposto a trabalhar para qualquer um que tenha sabido apoderar-se do
domínio sobre ele. Um sistema de funcionários racionalmente organizado, quando o
inimigo ocupa o território, continua funcionando perfeitamente nas mãos deste, com
troca apenas nos postos supremos, pois está no interesse vital de todos os
participantes, inclusive e sobretudo do próprio inimigo, que isto aconteça.
O zelo constitucional assevera interpretação no sentido de que os militares
tratados com pessoalidade, de forma antiética, ilegal e inconstitucional, nos termos dos
preceitos, verbi gratia, da Lei n. 8.429 (BRASIL, 1992), Lei n. 12.527 (BRASIL, 2011b), seja
por gestão nepotista ou protecionista, por perseguição ou assédio, direta ou indiretamente,
desrespeitando os princípios hierarquia e disciplina do caput do art. 42 da CRFB (BRASIL,
1988), depreende-se, são propensos à “traição”, “comércio ou barganhas” de informações
estratégicas ao crime organizado, a empresas exploradoras econômicas e destrutivas ao meio
ambiente e outros, podendo, ainda, buscar a prestação do Estado (administrativa ou
58
jurisdicional), todavia, de acordo com o sistema de impulsão, sujeito à ineficácia. Nesse
sentido, registrou Weber (2004, p. 233):
A estrutura burocrática é por toda parte um produto tardio do desenvolvimento.
Quanto mais retrocedemos no processo de desenvolvimento, tanto mais típico é para
as formas de dominação a ausência da burocracia e do funcionalismo, em geral. A
burocracia é de caráter ‘racional’: regra, finalidade, meios, impessoalidade ‘objetiva’
dominam suas atitudes. Por isso, seu surgimento e sua divulgação tiveram por toda
parte efeito ‘revolucionário’ naquele mesmo sentido especial, ainda a ser exposto,
que caracteriza o avanço do racionalismo, em geral, em todas as áreas. Neste
processo, a estrutura burocrática aniquilou formas estruturais da dominação que não
tinham caráter racional, neste sentido especial.
No caso de repasse de informações estratégicas, esse militar pode entregar
desafetos, ou mesmo toda a tropa a qual pertence, à tropa inimiga. Esse palco de guerrilha
pode ser cogitado em diversos episódios de mortes de policiais em serviço, que,
estrategicamente, podem vincular a possibilidade desta premeditação. A incógnita pode
emergir em fatos como os recentes noticiados pela mídia, no exemplo de Valdevino (2016):
“Dezoito dos 41 policiais mortos este ano estavam na Baixada ou na Zona Oeste”, de Piza e
Tomaz (2016): “Um PM morto a cada seis dias no primeiro bimestre de 2016 em SP”.
Quaisquer normas legais com previsões extravagantes ao consórcio dos princípios da
hierarquia e disciplina, bem como ao da impessoalidade, no militarismo, implicam
inconstitucionalidade e podem refletir no moral de tropa e, por conseguinte, na qualidade da
prestação de serviço à sociedade pelos militares atingidos. Assim, a impessoalidade, a
legalidade e a moralidade (MOTA e SPITZCOVSKY, 2001, p. 211-213), no militarismo,
significam também em comandar pelo exemplo, como propôs a certidão negativa da
indignação de Rand (1920, p.150) in verbis:
Quando você perceber que, para produzir, precisa obter a autorização de quem não
produz nada; quando comprovar que o dinheiro flui para quem negocia não com
bens, mas com favores; quando perceber que muitos ficam ricos pelo suborno e por
influência, mais que pelo trabalho, e que as leis não nos protegem deles, mas, pelo
contrário, são eles que estão protegidos de você; quando perceber que a corrupção é
recompensada, e a honestidade se converte em autossacrifício; então poderá afirmar,
sem temor de errar, que sua sociedade está condenada.
Além da coibição e responsabilização de militares infratores, pode ser cabível ação
regressiva de ressarcimento, além das temáticas especiais de proteção de direitos e garantias
fundamentais, da lisura, transparência e retidão perante o patrimônio público e o cidadão. Este
zelo pela conduta militar também é forjado pela Lei n. 8.429 (BRASIL, 1992), “de
improbidade administrativa”; da Lei n. 4.898 (BRASIL, 1965c), “de abuso de autoridade”;
59
sob o holofote, da Lei Complementar n. 101 (BRASIL, 2000), no tocante à responsabilidade
fiscal, dentre outras. Além deste repertório, notória a responsabilização penal e administrativa
próprias das IMEs, a exemplo do Estatuto dos Militares do Estado de Minas Gerais
(EMEMG), Lei n. 5.301 (MINAS GERAIS, 1969), aglutinando mecanismos inibidores para
coibir delitos, conforme depreendido da leitura dos arts. 16, 186 e 203, ad literam:
Art. 16. O Oficial somente perderá o posto ou patente nos seguintes casos:
I – Em virtude de sentença condenatória restritiva da liberdade individual, por
mais de 2(dois) anos e passada em julgado;
II – quando declarado indigno do oficialato ou com ele incompatível, em face de
incapacidade moral ou profissional, pelo Tribunal de Justiça Militar, em tempo de
paz, ou por tribunal especial, em tempo de guerra;
[...]
Art. 186. Constituem requisitos para concorrer à promoção:
I – idoneidade moral;
[...]
IV – comportamento disciplinar satisfatório;
[...]
Art. 203. Não concorrerá à promoção nem será promovido, embora incluído no
quadro de acesso, o Oficial que:
I – estiver cumprindo sentença penal;
II – estiver em deserção, extravio ou ausência;
III – for submetido a processo administrativo de caráter demissionário ou
exoneratório;
[...]
VII – estiver em caso de interdição judicial;
[...]
IX- estiver preso à disposição da justiça ou sendo processado por crime doloso
previsto:
a) em lei que comine pena máxima de reclusão superior a dois anos,
desconsideradas as situações de aumento ou diminuição de pena;
b) nos Títulos I e II, nos Capítulos II e III do Título III e no Capítulo I do Título VII
do Livro I da Parte Especial do Código Penal Militar;
c) no Livro II da Parte Especial do Código Penal Militar. (Grifos nossos); (grifou-se)
O Decreto-Lei n. 2.848 (BRASIL, 1940), na combinação de seus art. 13, § 2º, art.
25, §1º e, Código de Processo Penal (CPP), Lei n. 3.689 (BRASIL, 1941b), no seu art. 301,
com menção também, respectivamente, no CPM (BRASIL, 1969a) e CPPM (BRASIL,
1969b), no seu art. 243, norteiam o dever de agir e grau de responsabilidade do militar,
impondo atribuições mínimas diante de situações “de flagrantes de delito ou emergenciais”,
conforme preconiza o CP, verba legis:
Art. 13 – O resultado, de que depende a existência do crime, somente é imputável a
quem lhe deu causa. Considera-se causa a ação ou omissão sem a qual o resultado
não teria ocorrido.
[...]
§ 2º – A omissão é penalmente relevante quando o omitente devia e podia agir para
evitar o resultado. O dever de agir incumbe a quem:
a) tenha por lei obrigação de cuidado, proteção ou vigilância;
b) de outra forma, assumiu a responsabilidade de impedir o resultado;
c) com seu comportamento anterior, criou o risco da ocorrência do resultado.
60
[...]
Art. 24 – Considera-se em estado de necessidade quem pratica o fato para salvar de
perigo atual, que não provocou por sua vontade, nem podia de outro modo evitar,
direito próprio ou alheio, cujo sacrifício, nas circunstâncias, não era razoável exigir-
se.
§ 1º – Não pode alegar estado de necessidade quem tinha o dever legal de
enfrentar o perigo. (Grifos nossos)
Dessarte, a partir do ingresso na Instituição, por meio de concurso público, além
da destreza, vigor e da higidez física e mental, a representação da força física do Estado na
prestação da segurança pública, o militar estadual passa a ser perscrutado em diversas etapas e
facetas, sejam administrativas, penais (militar e comum) ou cíveis, conforme legislação
pertinente, verbi gratia, o rigor do Código Penal Militar (BRASIL, 1969a).
3.3 A competência constitucional dos CBMs
A partir da identificação estrutural e características próprias das IMEs, com
respectivas qualificações técnicas, com fulcro na CRFB (BRASIL, 1988), discorre-se sobre as
atribuições afetas à prestação da segurança pública, que, por sua vez, incide também sobre o
patrimônio ambiental, incidência que é reconhecida pelo caput e inciso I do art. 2º da Lei n.
6.938 (BRASIL, 1981b). Nestas considerações, na leitura constitucional da prestação da
segurança pública, inclua-se também a segurança ao patrimônio ambiental.
3.3.1 A prestação da segurança pública ambiental
Conforme já aludido, tanto a segurança, quanto o meio ambiente ecologicamente
equilibrado são direitos fundamentais previstos, tanto nos arts. 5º e 6º, quanto, pela relevância,
recebendo capitulação de ênfase própria (REZENDE e OLIVEIRA, 2015, p. 57; COSTA e
OLIVEIRA, 2015, p. 213). As demandas das ocorrências de interseção ambiental podem
vincular pluralidade de ramos científicos, competências e princípios, mas a partir da ressalva
da integridade ambiental, a exemplo do pelo caput e inciso I do art. 2º da Lei n. 6.938
(BRASIL, 1981b), vinculará a segurança pública. Nessa égide9, como norteia Alexy (2011,
p.93), mesmo diante de conflitos entre princípios constitucionais, de acordo com a situação,
9 Enquanto Dworkin (2007, p. 329, 330) preconiza a estabilidade e igualdade dos princípios, mesmo se rendendo
a plausividade de afinidade de determinado principio a determinada área, tecendo a distinção entre a
competição e contradição entre princípios, Alexy (2011, p. 93) inovou com a flexibilidade de preponderância
de determinados princípios, por maior afinidade e atração ao caso concreto.
61
haverá predominância classificatória por afinidade e atração segundo a demanda do fato
concreto, prestigiando axiologicamente a segurança pública.
Neste contexto, sem a segurança, que está alicerçada na soberania nacional,
independente da delegação parcial aos Estados-membros, estariam comprometidos os direitos
individuais e coletivos, a segurança jurídica, a credibilidade internacional, a eficiência e a
fluência dos demais órgãos, como destacou Silva (2013, p. 783):
Constituem, assim, elemento fundamental da organização coercitiva a serviço do Direito e da paz social. Esta nelas repousa pela afirmação da ordem na órbita interna ''e do prestígio estatal na sociedade das nações. São, portanto, os garantes
materiais da subsistência do Estado e da perfeita realização de seus fins. Em função da consciência que tenham da sua missão está a tranquilidade interna
pela estabilidade das instituições. E em função de seu poderio que se afirmam, nos momentos críticos da vida internacional, o prestígio do Estado e a sua própria soberania.
As disposições do art. 144 da CRFB (BRASIL, 1988), programaticamente
delegaram parcialmente atividades de segurança pública aos Estados, mas não lhes garantiu
autonomia para fins de inovações ou ampliações de atribuições de órgãos de segurança
pública ou transferência ou redistribuição de competências. Neste sentido, outro aspecto
problemático refere-se à baliza do art. 144, § 5º, da CRFB (BRASIL, 1988), que impera: “§ 5º
Às polícias militares cabem o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública; aos
CBMs, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa
civil”. A robustez dessa premissa é aditivada também pela consonância da competência
administrativa estratégica exclusiva, em que Silva (2013, p. 501) preconiza:
Entram na competência exclusiva da União as seguintes atribuições administrativas:
[...] (d) organizar e manter a polícia federal, as polícias rodoviária e ferroviária
federais, bem como a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar
do Distrito Federal e dos Territórios (arts. 21, XIV,e 144, §§1º, 2º e 3º, conforme
EC-19/98); [...] (h) planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades
públicas, especialmente as secas e as inundações;[...]. Além disso, fazem parte de
sua competência todas as funções administrativas decorrentes de sua organização,
tais como as relativas a seu funcionalismo, seus serviços e órgãos.
Apesar da relevância da matéria do direito ambiental, em paridade internacional
(ONU, 1972) com a segurança pública nos atributos de direito fundamental difuso de terceira
geração, conforme ensina Silva (2013, p. 505), a sublime temática foi tratada pela CRFB
(BRASIL, 1988) como sendo de interesse comum e compartilhado, ocupando o patamar
proporcional ao status da autonomia do respectivo ente:
62
Muitos dos assuntos do setor social, especialmente, referidos antes como de
competência da União, não lhe cabem com exclusividade. A Constituição abriu a
possibilidade de Estados, Distrito Federal e Municípios compartilharem com ela da
prestação de serviços nessas matérias, mas, principalmente, destacou um dispositivo
(art. 23), onde arrola temas de competência comum, tais como: (a) zelar pela guarda
da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio
público; [...];(f) proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas; (g) preservar as florestas, a fauna e a flora; [...].
A segurança pública ambiental está escudada na devida proteção patrimonial e
efeitos decorrentes. No pilar da preservação da ordem predomina a atuação da Polícia Militar,
pela repressão aos ilícitos penais. Aos CBMs incumbem as atividades da preservação da
incolumidade pública das pessoas e do patrimônio, que inclui o ambiental, tais como ações
preventivas ou reativas, em combate a incêndios florestais, em eventos de desastres com
produtos perigosos, catástrofes (como enchentes, rompimento de barragens), dentre outros.
Não cabe aos CBMs a invasão das atividades ordinárias dos órgãos ambientais, mas apenas
naquelas que refletem extraordinariamente em demandas da segurança pública. A percepção
desta malha protetiva está evidenciada no quadro abaixo:
FIGURA 2 – Círculo de interseção da Segurança Pública e Direito Ambiental
Fonte: Desenvolvido pelo autor
As atividades da segurança pública na seara ambiental geralmente são
emergenciais, mas a efetividade no teatro de operações decorre de medidas e planejamentos
racionais preventivos, implicando “comunicação” e colaboração mútua entre as instituições
63
materialmente vinculadas e com os usuários, no que couber. Os órgãos ambientais devem
manter comunicação dialética com os órgãos de segurança pública, e vice-versa, para maior
eficiência de seus atos normativos, planejamentos e ações de proteção ambiental, por ser
dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, como ordenam os arts. 144 e 225 da
CRFB (BRASIL, 1988). Nesta esfera, o exemplo do rompimento de barragens de mineradoras
em Minas Gerais e outros Estados, demonstram com clarividência a dissonância
comunicativa, pois os CBMs interviram reativamente aos eventos (DELECRODE, 2010;
BELCHIOR e SALAZAR PRIMO, 2016, p. 5).
Nesse contexto, o art. 225 da CRFB (BRASIL, 1988), sob o escopo da busca pelo
desenvolvimento e sustentabilidade, recepcionou a inteligência da Declaração de Estocolmo
(ONU, 1972), que, no seu preâmbulo, predominantemente na Proclamação 3, a concernente
assembleia pactuou a necessidade gradativa de cautelas e responsabilidades no decurso do
desenvolvimento sustentável, assim aduzindo:
3 – O homem carece constantemente de somar experiências para prosseguir
descobrindo, inventando, criando, progredindo. Em nossos dias sua capacidade de
transformar o mundo que o cerca, se usada de modo adequado, pode dar a todos os
povos os benefícios do desenvolvimento e o ensejo de aprimorar a qualidade da
vida. Aplicada errada ou inconsideradamente, tal faculdade pode causar danos
incalculáveis aos seres humanos e ao seu meio ambiente. Aí estão, à nossa volta, os
males crescentes produzidos pelo homem em diferentes regiões da Terra: perigosos
índices de poluição na água, no ar, na terra e nos seres vivos; distúrbios grandes e
indesejáveis no equilíbrio ecológico da biosfera; destruição e exaustão de recursos
insubstituíveis; e enormes deficiências, prejudiciais à saúde física, mental e social do
homem, no meio ambiente criado pelo homem, especialmente no seu ambiente de
vida e de trabalho.
A idealização constitucional da eficiência na prestação da segurança pública
ambiental, conforme as diligências insertas no “capítulo 6”, no consórcio da
interdisciplinaridade, domando-se inteligências, esforços e recursos, a exemplo do potencial
probatório dos softwares, tecnologias da comunicação e vigilância eletrônica, disponíveis no
mercado formal, amplia-se sobremaneira. A desarmonia destes fatores ensejam prejuízos à
Administração Publica, à sociedade e à incolumidade do patrimônio ambiental.
O corpo normativo ambiental brasileiro é amplo e consistente, descrevendo
princípios e prevendo a interdependência pluralizada de saberes, dentre os quais o know-how
da prestação da segurança pública ambiental, tanto no exercício do poder de polícia da
preservação da ordem, contribuição predominante da Polícia Militar, quanto da preservação
da incolumidade pública das pessoas e do patrimônio ambiental, pelo CBM, nas ocorrências
de defesa civil, incêndios florestais, dentre outras afetos.
64
3.4 A competência dos CBMs para prestação da segurança pública ambiental
Em decorrência da amplitude da malha constitucional protetiva da segurança
pública (SILVA, 2013, p. 783, 792), a competência e respectivas atribuições constitucionais
dos CBMs abrigam, simultaneamente, a proteção ao meio ambiente, seja no hemisfério da
defesa civil, busca e salvamento, resgate, combate a incêndios florestais, dentre outros.
Diante dessas interseções, cabe aos CBMs, no que couber, o exaro de atos
normativos e padronização procedimental preventiva, fiscalização e exercício do poder de
polícia, para ações inibidoras de danos ambientais, todavia, em comunhão com os órgãos
ambientais envolvidos na demanda.
Na habilitação de outros entes na matéria de interesse comum, na analogia e
inteligência doutrinária dos consórcios públicos, surge a proativa possibilidade de profícuas
ações colegiadas para se alcançar com eficiência os objetivos perseguidos, planejados e
estabelecidos. Neste contextos, independente de envolvimento de órgãos ou entidades da
administração indireta, preceitua Di Pietro (2014, p. 548):
O objetivo da norma constitucional é o de consolidar a gestão associada entre os
entes federados para consecução de fins de interesse comum. Normalmente, essas
matérias são as que se inserem na competência comum prevista no artigo 23 da
Constituição. Muitas vezes, o serviço que uma pessoa jurídica pública não pode ou
tem dificuldades para executar sozinha torna-se possível ou mais eficiente mediante
a conjugação de esforços.
Os CBMs desdobram-se das IMEs, no Brasil, que, segundo Di Pietro (2014, p.
603) e Silva (2013, p. 501, 790), foram consolidadas pela combinação dos arts. 42, 142 e 144
da CRFB (BRASIL, 1988), como forças auxiliares do Exercito Brasileiro, para atuação nos
respectivos Estados-Membros e Distrito Federal. A redação originária da CRFB instituiu
preliminarmente as IMEs, com alcance circunscricional estadual, a partir do §5º do art. 144 da
CRFB, subordinando-as, juntamente com as polícias civis, aos respectivos governadores de
Estado, mantendo, assim, a inteligência do § 4º do art. 13 da Constituição anterior (BRASIL,
1967).
Uma situação particularizada foi prevista no art. 21, inciso XIV, da CRFB
(BRASIL, 1988), com tratamento especial às Polícias Civis e Militar e CBMs do Distrito
Federal, que abarcam as mesmas atribuições das demais IMEs, todavia, excepcionalmente,
sendo subsidiadas pela União, competindo-lhe: “XIV – organizar e manter a polícia civil, a
Polícia Militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar
65
assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de
fundo próprio;”.
As atribuições das IMEs, conforme Roth (2013, p. 373), diversamente da
finalidade das Forças Armadas, na Defesa Nacional, correspondem à prestação ostensiva e
fardada da “segurança pública”, cada instituição, Polícia Militar e CBM, atuando nas
atividades e demandas típicas ou predominantes.
No Brasil, as únicas Corporações que ainda integram as atividades de Polícia
Militar e Bombeiro Militar, em uma única Instituição Militar Estadual são os Estados do
Paraná e de São Paulo. Nestes, os Corpos de Bombeiros Militares, na conceituação de Di
Pietro (2014, p. 593), são integrados à Corporação como órgãos superiores, comandados por
oficiais do último posto, ou seja, no cargo de Coronel, conforme alumiou o art. 38, inciso I, da
Lei n. 616 (SÃO PAULO, 1974) e do art. 60, inciso XI, da Lei n. 16.575 (PARANÁ, 2010).
Nos demais Estados onde os BMs foram emancipados, logrando à paridade e
nivelamento com as Corporações das Polícias Militares e Polícias Civis, em nível de
Secretaria de Estado ou Unidades Autônomas. Para fins de padronização, foram agrupadas as
disposições constitucionais em quadro, facilitando paralelos e remessas legais, bem como
outras incursões analógicas. Também, para fins de descrição do efetivo dos CBMs e total das
IMEs, na coluna do “efetivo legal” foram lançadas a previsão total para o respectivo Estado e
breve referência das leis ou decretos específicos, não necessariamente correspondendo a
realidade das instituições.
No Estado do Paraná a Polícia Militar reconhece a atividade e demanda
especializada e possui quadro próprio de militares para as atribuições afins dos Corpos de
Bombeiros. De acordo com a Lei n. 18.662 (PARANÁ, 2015), a Corporação possui a previsão
de 27.948 militares, sendo que deste total, 4.830 são atribuídos aos cargos do Quadro de
Praças Bombeiro Militar – QPBM.
Já em São Paulo, de acordo com o Decreto n. 61.177 (SÃO PAULO, 2015) são
previstos o efetivo total de 93.799 militares, sem nenhuma designação específica de quadro de
bombeiro militar. Nas unidades dos Corpos de Bombeiros deste Estado todos os militares que
atuam nas unidades operacionais dos Corpos de Bombeiros Militares são da mesma carreira,
formação e designação policial militar, empregados nas atividades de preservação da ordem.
Nestas proposições e remessas complementares indicam o quadro infra.
66
TABELA 1 – Polícias Militares com a integração subordinada dos CBMs.
Atribuições Efetivo legal(*)
SÃO PAULO. CESP/89: ,arts. 139, §3º e 142; LC n. 217/79; DL n. art. 3, II,
CESP, 5 out.1989:
Artigo 139. A Segurança Pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é
exercida para a preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio.
[...]. § 3º A Polícia Militar, integrada pelo Corpo de Bombeiros é força auxiliar, reserva do
Exército. [...]. Artigo 142. Ao Corpo de Bombeiros, além das atribuições definidas em lei,
incumbe a execução de atividades de defesa civil, tendo seu quadro próprio
e funcionamento definidos na legislação prevista no § 2º do artigo anterior.
LC n. 217, 5 jan.1979
Artigo 3.º São atribuições básicas: [...]; II- Da Polícia Militar – o planejamento, a
coordenação e a execução do policiamento ostensivo, fardado e a prevenção e extinção de
incêndios.
DL n. 217 (BRASIL, 1970)
Artigo 9.º Compete a Policia Militar do Estado: [...]; V – prevenir e extinguir incêndios;
VI – prestar socorros públicos e proceder a operações de salvamento; VII – auxiliar a
população nos casos de emergência ou de calamidade pública; [...].
93.799
(Dec. 61.177, 19
mar.2015)
PARANÁ – CEPR, 5 out. 1989.
Art. 46. [...]. Parágrafo único: O Corpo de Bombeiros é integrante da Polícia Militar.
[...].
Art. 48. À Polícia Militar, força estadual, instituição permanente e regular, organizada
com base na hierarquia e disciplina militares, cabe a polícia ostensiva, a preservação da
ordem pública, a execução de atividades de defesa civil, prevenção e combate a
incêndio, buscas, salvamentos e socorros públicos, o policiamento de trânsito urbano e
rodoviário, de florestas e de mananciais, além de outr as formas e funções definidas em lei
(grifos nossos).
4.830 praças do
QPBM /
27.948 (Lei n. 18.662, 22
dez.2015)
Fonte: Respectivas Constituições e Leis estaduais. (*) Efetivo dos CBMs e total das IMEs.
Nos demais Estados-Membros e Distrito Federal, os Corpos de Bombeiros são
emancipados, autônomos em relação a Polícia Militar. Alguns casos contemplam a
emancipação antes ou mediante a iniciativa da entrada em vigor das respectivas Constituições
Estaduais, conforme ilustra o quadro abaixo, com respectivas atribuições e complementos,
descrevendo efetivos do CBM e total das IMEs, previstos em lei, e outras considerações
legais ou constitucionais no respectivo Estado-Membro ou Distrito Federal:
TABELA 2 – CBMs desvinculados da Polícia Militar, antes ou mediante as respectivas Constituições.
Atribuições Efetivo legal(*)
AMAPÁ: CEAP, 20 dez.1991 e Lei n. 25, 9 jul.1992
Art. 86. O Corpo de Bombeiros Militar é instituição permanente, força auxiliar e reserva
do Exército, organizado com base na hierarquia e disciplina militares, subordinando-se ao
Governador do Estado e competindo-lhe, dentre outras atribuições previstas em lei,
executar: I – serviço de prevenção e extinção de incêndio, de proteção, busca e
salvamento; II – socorro de emergência; III – perícia em local de incêndio; IV – proteção
balneária por guarda-vidas; V – prevenção de acidentes e incêndios na orla marítima e
fluvial; VI – proteção e prevenção contra incêndio florestal; VII – atividades de defesa
civil, inclusive planejamento e coordenação das mesmas; VIII – estudar, analisar, planejar,
exigir e fiscalizar todo o serviço de segurança contra incêndio do Estado; IX – embargar,
interditar obras, serviços, habitações e locais de diversões públicas que não ofereçam
condições de segurança para funcionamento. Parágrafo único. O Corpo de Bombeiros
Militar, sob a sua orientação pedagógica e operacional, promoverá a formação de grupos
de voluntários de combate a incêndios, organizando-os em repartições públicas, empresas
2.920 /10.852
(Lei n. 1.761, 10
jul.2013)
67
privadas, edifícios e em locais dos diversos bairros das cidades.
ACRE: CEAC, 3 out.1989 e regulamentação pela LC n. 34, 18 dez.1991
CEAC/89: Art.136. [...]. § 2º Ao Corpo de Bombeiros Militar do Estado incumbe a
execução de atividades de Defesa Civil.
LC n. 34, 18 dez.1991: Art. 2º Compete ao Corpo de Bombeiros Militar do Estado do
Acre – CBMAC: I – prevenção e extinção de incêndios urbanos e florestais; II – realizar
serviços de busca e salvamento de pessoas, animais, bens e haveres; III – realizar vistorias
em edificações; IV – realizar perícias de incêndios; V – prestar socorros nos casos de
inundações, desabamentos ou catástrofes, sempre que haja ameaças de destruição de
haveres, vítimas ou pessoas em eminente perigo de vida; VI – estudar, analisar, planejar,
exigir e fiscalizar todo o serviço de segurança contra incêndio do Estado; VII – embargar,
interditar obras, serviços, habitações e locais de diversões públicas que não ofereçam
condições de segurança de funcionamento; [...].
1.765 /6.499
(Lei n. 3.105, 29
dez.2015)
PARÁ: CEPA. 5 out.1989 e regulamentação pela Lei n. 5.731, 15 dez.1992
Art. 200. O Corpo de Bombeiros Militar é instituição permanente, força auxiliar e reserva
do Exército, organizado com base na hierarquia e disciplina militares, subordinando-se ao
Governador do Estado e competindo-lhe, dentre outras atribuições previstas em lei,
executar: I – serviço de prevenção e extinção de incêndios, de proteção, busca e
salvamento; II – socorro de emergência; III – perícia em local de incêndio; IV – proteção
balneária por guarda-vidas; V – prevenção de acidentes e incêndios na orla marítima e
fluvial; VI – proteção e prevenção contra incêndio florestal; 124VII – atividades de
defesa civil, inclusive planejamento e coordenação das mesmas. VIII – atividades técnico-
científicas inerentes ao seu campo de atuação (grifos nossos).
3.816/34.927
(Lei n. 7.480, 17
nov. 2010)
CEARÁ: CE/89 e regulamentação pela Lei n, 11.673, 20 abr.1990) e EC n.28, 30abr.1997
Art. 190. Incumbe ao Corpo de Bombeiros, no âmbito estadual, a coordenação da defesa
civil e o cumprimento entre outras das atividades seguintes: I – prevenção e combate a
incêndio; II – proteção, busca e salvamento; III – socorro médico de emergência pré-
hospitalar; IV – proteção e salvamento aquáticos; V – pesquisas científicas em seu campo
de atuação funcional; VI – controle da observância dos requisitos técnicos contra
incêndios de projetos de edificações, antes de sua liberação ao uso; e VII – atividades
educativas de prevenção de incêndio, pânico coletivo, proteção ao meio ambiente e
atividades socioculturais (grifos nossos).
1.703 / 21.254
(Lei n. 13.781,
21 jun.2006).
DISTRITO FEDERAL: Lei n. 6.333, 18 maio 1976 (Revog. pela Lei n. 8.255, 20 nov.1991) Lei n. 8.255, 20nov.1991 substituindo disposições LODF, 8 jun.1993
Art. 2° Compete ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal: I – realizar serviços
de prevenção e extinção de incêndios; II – realizar serviços de busca e salvamento; III –
realizar perícias de incêndio relacionadas com sua competência; IV – prestar socorros nos
casos de sinistros, sempre que houver ameaça de destruição de haveres, vítimas ou pessoas
em iminente perigo de vida; V – realizar pesquisas técnico-científicas, com vistas à
obtenção de produtos e processos, que permitam o desenvolvimento de sistemas de
segurança contra incêndio e pânico; VI – realizar atividades de segurança contra incêndio
e pânico, com vistas à proteção das pessoas e dos bens públicos e privados; VII –
executar atividades de prevenção aos incêndios florestais, com vistas à proteção
ambiental; VIII - executar as atividades de defesa civil; IX - executar as ações de
segurança pública que lhe forem cometidas por ato do Presidente da República, em caso de
grave comprometimento da ordem pública e durante a vigência do estado de defesa, do
estado de sítio e de intervenção no Distrito Federal; X - executar serviços de atendimento
pré-hospitalar (grifos nossos)
9.703 / 28.376
(Lei n. 12.086, 6
nov.2009)
GOIÁS: CE. 5 out.1989
Art. 125 - O Corpo de Bombeiros Militar é instituição permanente, organizada com base
na hierarquia e na disciplina, cabendo-lhe, entre outras, as seguintes atribuições: I - a
execução de atividades de defesa civil; II - a prevenção e o combate a incêndios e a
situações de pânico, assim como ações de busca e salvamento de pessoas e bens; III - o
desenvolvimento de atividades educativas relacionadas com a defesa civil e a prevenção de
incêndio e pânico; IV - a análise de projetos e inspeção de instalações preventivas de
proteção contra incêndio e pânico nas edificações, para fins de funcionamento, observadas
as normas técnicas pertinentes e ressalvada a competência municipal definida no Art. 64,
4.988 / 35.729
(Lei n. 16.899,
26 jan.2010)
68
incisos V e VI, e no art. 69, inciso VIII, desta Constituição.
MATO GROSSO DO SUL – CE. 5 out.1989
Art. 50. Ao Corpo de Bombeiros Militar, instituição permanente, regular e autônoma, além
das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil, de
prevenção e de combate a incêndios, de busca, de salvamento e de socorro público.
3.732 / 13.032
(LC n. 204, 5
out.2015)
RIO DE JANEIRO – CE/89
Art. 189 – Cabem à Polícia Militar a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública;
ao Corpo de Bombeiros Militar, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução
de atividades de defesa civil.
23.450 / 83.921
(Lei n. 5.175, 28
dez.2007)
Fonte: Respectivas Constituições e Leis estaduais. (*) Efetivo dos CBMs e total das IMEs.
Consoante o quadro 3, no campo de atribuições, verifica-se a preocupação
explicita de algumas Constituições Federais e Lei Orgânica do Distrito Federal, com a
proteção ambiental, coforme os imperativos dos inciso VI e VIII do art. 86, da CEAP
(AMAPÁ, 1991), inciso VI, do art. 200, da CEPA (PARÁ, 1989), no art. 190, da Constituição
Cearense (CEARÁ, 1989), preconizando no seu inciso: “VII – atividades educativas de
prevenção de incêndio, pânico coletivo, proteção ao meio ambiente e atividades
socioculturais.”, Outrossim, sendo suprimidas a regulação das atividades previstas na LODF
(DISTRITO FEDERAL, 1993), pela Lei n. 8.255 (BRASIL, 1991), no art. 2º foi descrito:
“VII – executar atividades de prevenção aos incêndios florestais, com vistas à proteção
ambiental;”. Outrossim, a CERJ (RIO DE JANEIRO, 1989), no seu art. 261, determinou:
“XXVI – criar, no Corpo de Bombeiros Militar, unidade de combate a incêndios florestais,
assegurando a prevenção, fiscalização, combate a incêndios e controle de queimadas.”. Em
Minas Gerais, o CBM criou por ato normativo uma unidade especial denominada de Batalhão
de Emergências Ambientais e Resposta a Desastres, por meio da Resolução n. 583 (MINAS
GERAIS, 2014).
Continuamente, nos anos de 1993 a 1996, mais cinco Estados foram emanciparam
seus CBMs da Polícia Militar, todavia, às respectivas redações constitucionais afetas não
explicitaram a afinidade de defesa ambiental, conforme a demonstração do quadro abaixo:
TABELA 3 – CBMs desvinculados da Polícia Militar, nos anos de 1993, 1994 e 1996.
Atribuições Efetivo legal(*)
ALAGOAS: CEAL, 5 out.1989, EC 9, 26 maio 1993.
Art. 244 [...]. § 4º O Corpo de Bombeiros Militar é instituição permanente, força auxiliar e
reserva do Exército, organizada segundo hierarquia e disciplina militares e subordinada ao
Governador do Estado, competindo-lhe as atividades de prevenção e extinção de
incêndios, de proteção, busca e salvamento e de defesa civil, além de outras estabelecidas
em Lei.
2.823/14.604
(Lei n. 7.359, 11
jun.2012)
MATO GROSSO EC n. 9, 15 jun.1994.
Art. 82 Ao Corpo de Bombeiros Militar, instituição permanente e regular, força auxiliar e
reserva do Exército, organizada com base na hierarquia e na disciplina, e dirigida pelo
3.995/16.490
69
Comandante-Geral, compete: I – realizar serviços de prevenção e extinção de incêndio; II
– executar serviços de proteção, busca e salvamento; III – planejar, coordenar e executar as
atividades de defesa civil, dentro de sua área de competência, no Sistema Estadual de
Defesa Civil; IV – estudar, analisar, exercer e fiscalizar todo o serviço de segurança contra
incêndio e pânico no Estado; V – realizar socorros de urgência; VI – executar perícia de
incêndios relacionada com sua competência; VII – realizar pesquisa científica no seu
campo de ação; VIII – desempenhar atividades educativas de prevenção de incêndios,
pânicos coletivos e de proteção ao meio ambiente.
(LC n. 530, de
31 mar.2014)
PERNAMBUCO: EC n. 4, de 22 jul.1994,
Art. 105. A polícia Militar, força auxiliar e reserva do Exército, cabe com exclusividade a
polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; e ao Corpo de Bombeiros Militar,
também força auxiliar e reserva do Exército, cabe a execução das atividades da defesa
civil, além de outras atribuições definidas em Lei.
5.007 /31.144
(LC n. 295, 12
fev.2015)
RONDÔNIA: E C n. 6, 22 abr.1996. EC nº 6, de22/04/1996 – D.O.E. nº 3498, de 29/04/1996
Art. 148 [...].
§ 3º. Ao Corpo de Bombeiros Militar, força auxiliar, reserva do Exército e instituição
permanente, baseada na sua hierarquia e disciplina, cabe a prevenção e combate a
incêndio, bem como a execução de atividade de defesa civil. [...]. II – o Corpo de
Bombeiros Militar, desenvolverá atividades educativas relativas às suas atribuições.
1.920/ 10.326
(Lei n. 2.204, 18
dez.2009)
SERGIPE: CESE, 5 out.1989, com alterações da E C n. 13, 12 dez.1996.
Art. 126[...].
§ 2°. Ao Corpo de Bombeiros Militar: I – planejar, dirigir, coordenar e fiscalizar, através
de seus órgãos próprios, dentre outras, as atividades de prevenção, controle e perícia de
incêndio e sinistros, de busca e salvamento, de retirada e transportes de pessoas
acometidas de trauma em via pública; II – interditar, embargar e evacuar locais que
apresentam condições de riscos para o patrimônio ou para a vida humana e de animais; III
– executar atividades de defesa civil; IV – elaborar e encaminhar, através de seus órgãos
técnicos, normas reguladoras e projetos de Lei referentes à segurança contra incêndio e
pânico e a prevenção de sinistros e calamidade pública em todo o Estado de Sergipe;
1.194/ 8.366
(Lei n. 6.528, 11
dez.2008)
Fonte: Respectivas Constituições e Leis estaduais. (*) Efetivo dos CBMs e total das IMEs.
Na persecução da emancipação, nos anos de 1998 e 1999, mais quatro Estados-
membros se emanciparam por meio das respectivas Emendas Constitucionais: n. 31, de 1º de
dezembro de 1998 (AMAZONAS, 1998); 1999); N. 39, DE 1º de junho de 1999 (MINAS
GERAIS, 1999), n. 23, de 29 de junho de 1999 (ESPIRITO SANTO, 1999), e n.25, de 23 de
novembro de 1999 (MARANHÃO, entretanto, da mesma sorte que as últimas cinco
constituições emancipadoras, ouve explicitação da temática ambiental, como concentra a
tabela abaixo:
TABELA 4 – CBMs desvinculados da Polícia Militar, nos anos de 1998 e 1999.
Atribuições Efetivo legal(*)
AMAZONAS: CE/89 EC 31, 1º dez.1998.
Art. 116. [...]
II – ao Corpo de Bombeiros Militar: a) planejamento, coordenação e execução de
atividades de Defesa Civil; b) prevenção e combate a incêndio, busca e salvamento; c)
realização de perícias de incêndio, relacionados com sua competência; d) socorro de
emergência.
.
4.483/19834
(Lei n. 3.431, 15
set. 2009)
MARANHÃO: EC n. 25, 23nov.1999
Art. 116 – O Corpo de Bombeiros Militar, órgão central do sistema de defesa civil do
Estado, será estruturado por lei especial e tem as seguintes atribuições: I – estabelecer e
2.893/12.865
70
executar a política estadual de defesa civil, articulada com o sistema nacional de defesa
civil; II – estabelecer e executar as medidas de prevenção e combate a incêndio.
(Lei n. 10.281,
15 jul.2015)
MINAS GERAIS: EC n. 39, 2 jun.1999, Lei Complementar n. 54, de 13 dez.1999
Art. 142 [...]II – ao Corpo de Bombeiros Militar, a coordenação e a execução de ações de
defesa civil, a prevenção e combate a incêndio, perícias de incêndio, busca e salvamento e
estabelecimento de normas relativas à segurança das pessoas e de seus bens contra
incêndio ou qualquer tipo de catástrofe;
7.999/59.668
(Lei n. 21.976,
24 fev.2016)
ESPÍRITO SANTO: E C n. 23, 29 jun.1999.
Art. 130. À Polícia Militar compete, com exclusividade, a polícia ostensiva e a
preservação da ordem pública, e, ao Corpo de Bombeiros Militar, a coordenação e
execução de ações de defesa civil, prevenção e combate a incêndios, perícias de incêndios
e explosões em local de sinistros, busca e salvamento, elaboração de normas relativas à
segurança das pessoas e de seus bens contra incêndios e pânico e outras previstas em lei.
1.800/ 12.599
(L C n. 705, 27
ago.2013)
Fonte: Respectivas Constituições e Leis estaduais. (*) Efetivo dos CBMs e total das IMEs.
A partir do ano de 2001, quando foi emancipada a Corporação de Roraima, por
mio da Emenda Constitucional n. 11 (RORAIMA, 2001), conforme o quadro infra, no lapso
sucessivo de dois anos foram emancipados mais três CBMs (Santa Catarina em 2003,
Tocantins em 2005 e Paraíba em 2007). Em 2008, o Piauí foi emancipado, por meio da
Emenda Constitucional n. 27 (PIAUI, 2008). Destas constituições, somente a Roraima
registrou a taxatividade do exercício preventivo ambiental, do art. 176 (RORAIMA, 2001):
TABELA 5 – CBMs desvinculados da Polícia Militar na deca do ano de 2000.
Atribuições Efetivo legal(*)
RORAIMA: EC n.11, 19 dez.2001
Art. 176. O Corpo de Bombeiros Militar, dotado de autonomia administrativa e
orçamentária, é instituição permanente e regular, força auxiliar e reserva do Exército
Brasileiro, organizado segundo a hierarquia e a disciplina militares e subordinado ao
Governador do Estado, competindo-lhe a coordenação e a execução da defesa civil e o
cumprimento, dentre outras, das atividades seguintes: I – Prevenção e combate a incêndios
e perícia de incêndios; II – Proteção, busca e salvamento terrestre e aquático; III – Socorro
médico de urgência pré-hospitalar; IV – controle da observância dos requisitos técnicos
contra incêndios em projetos de edificações, antes de sua liberação ao uso; V – Pesquisas
científicas em seu campo de atuação funcional; VI – atividades educativas de proteção
ao meio ambiente; e [...] (grifos nossos).
1.400 / 4.400
Dec. n.9.881,
23 mar.2009
SANTA CATARINA: EC n. 33, 13 jun.2003:
Art. 108 — O Corpo de Bombeiros Militar, órgão permanente, força auxiliar, reserva do
Exército, organizado com base na hierarquia e disciplina, subordinado ao Governador do
Estado, cabe, nos limites de sua competência, além de outras atribuições estabelecidas em
lei: I – realizar os serviços de prevenção de sinistros ou catástrofes, de combate a incêndio
e de busca e salvamento de pessoas e bens e o atendimento pré-hospitalar; II – estabelecer
normas relativas à segurança das pessoas e de seus bens contra incêndio, catástrofe ou
produtos perigosos; III – analisar, previamente, os projetos de segurança contra incêndio
em edificações, contra sinistros em áreas de risco e de armazenagem, manipulação e
transporte de produtos perigosos, acompanhar e fiscalizar sua execução, e impor sanções
administrativas estabelecidas em lei; IV – realizar perícias de incêndio e de áreas
sinistradas no limite de sua competência; V – colaborar com os órgãos da defesa civil;
VI – exercer a polícia judiciária militar, nos termos de lei federal; VII – estabelecer a
prevenção balneária por salva-vidas; e VIII – prevenir acidentes e incêndios na orla
marítima e fluvial. (grifou-se)
3.816/24.114
(LC n. 417, 30
jul.2008)
71
TOCANTINS: EC n. 15, 26 set.2005
Art. 117 [...] II – o Corpo de Bombeiros Militar: a) coordenação e execução de ações de
defesa civil; b) prevenção e o combate aos incêndios; c) proteção, busca e salvamento em
alturas, terrestre e aquático de pessoas e bens; d) estabelecimento de normas relativas à
segurança das pessoas e de seu patrimônio contra incêndio e catástrofes ou pânico; e)
perícia de incêndios; f) resgate de vítimas de acidentes e sinistros; g) analisar projetos
contra incêndio e pânico, fiscalizar sua execução, aplicar sanções e interdições em
edificações ou locais de concentração de público que não apresente as condições de
segurança exigidas por normas vigentes.
1.772/10.772
(Lei n. 3.038, 9
dez.2015)
PARAÍBA: E C n. 25, 6 nov.2007
§ 2º Cabe ao Corpo de Bombeiros Militar do Estado da Paraíba, comandado por oficial do
último posto da ativa da corporação, nomeado para exercer, em comissão, o cargo de
Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros Militar, executar, em harmonia e cooperação
com outros órgãos: I – as ações de prevenção e combate a incêndios; II – as ações de busca
e salvamento; III – as atividades de defesa civil; IV – as atividades de ajuda às vítimas de
sinistros e calamidades; V – outras atividades compatíveis com seus objetivos, constantes
em lei.
2.995/ 20.928
(Lei n. 8.443, 28
dez.2007)
PIAUI: Lei n. 5.276, 23 dez.2002; EC n. 27, 17 dez.2008
CE/89: Art. 161. À Polícia Militar cabe o policiamento ostensivo e a preservação da ordem
pública; ao Corpo de Bombeiros Militar, além das atribuições definidas em lei, incumbe a
execução de atividades de defesa civil.
1.195 /12.561
(Lei n. 5.458, 30
jun.2005)
Fonte: Respectivas Constituições e Leis estaduais. (*) Efetivo dos CBMs e total das IMEs.
A Constituição catarinense (SANTA CATARINA, 1989), na projeção da
segurança pública na proteção ambiental, conferiu a segurança ao meio ambiente no campo da
preservação da ordem, ou seja, pela demanda da vis inquietativa, explicitamente à Polícia
Militar, como descrito no seu art. 107:
Art. 107 — À Polícia Militar, órgão permanente, força auxiliar, reserva do Exército,
organizada com base na hierarquia e na disciplina, subordinada ao Governador do
Estado, cabe, nos limites de sua competência, além de outras atribuições
estabelecidas em Lei:
I – exercer a polícia ostensiva relacionada com:
a) a preservação da ordem e da segurança pública;
b) o radiopatrulhamento terrestre, aéreo, lacustre e fluvial;
c) o patrulhamento rodoviário;
d) a guarda e a fiscalização das florestas e dos mananciais;
e) a guarda e a fiscalização do trânsito urbano;
f) a polícia judiciária militar, nos termos de lei federal;
g) a proteção do meio ambiente; e [...] (grifos nossos).
Já entre as últimas emancipações consolidadas por emendas constitucionais
destacou o CBM do Rio Grande do Norte, efetivada inicialmente por meio da Lei
Complementar n. 230 (RIO GRANDE DO NORTE, 2002) e corroborada pela Emenda
Constitucional n. 8 (RIO GRANDE DO NORTE, 2012). Neste Estado, por meio da Lei
Complementar n. 230 (RIO GRANDE DO NORTE, 2002) já havia e permanece vigente o
interesse do CBM na proteção ambiental, gravado na mens legis do do art. 2º, no seu inciso
III: “participar, através de órgãos especializados, da defesa do meio ambiente, atuando como
72
órgão estadual encarregado da guarda militar do patrimônio ambiental do Estado, [...], bem
como pela fiscalização efetiva quanto ao cumprimento da legislação ambiental [...]”.
As consecutivas autonomias constitucionais dos CBMs foram registradas pela
Emenda Constitucional n. 20, de 30 de julho de 2014 (BAHIA, 2014) e Emenda
Constitucional n. 67, de 17 de junho de 2014 (RIO GRANDE DO SUL, 2014). A primeira foi
regulamentada no mesmo ano, enquanto a última, foi regulamentada pela Lei Complementar
n. 14.920, de 1º de agosto de 2016 (RIO GRANDE DO SUL, 2016). A seguir:
TABELA 6 – Emancipações do CBMs ocorridas na presente década.
Atribuições Efetivo legal(*)
RIO GRANDE DO NORTE: LC n. 230, 22 mar.2002, EC n.8, 20 nov.2012
CE/89 c/alt.EC n.8, 2012: Art. 90 […]. § 9º. Cabe ao Corpo de Bombeiros Militar, além
das atribuições previstas em lei complementar, a coordenação, o controle e a execução das
atividades de defesa civil e de atendimento pré-hospitalar.
LC 230, 22 mar.2002:
Art. 2º. São funções institucionais do Corpo de Bombeiros Militar, dentre outras: I – atuar
na execução das atividades de defesa civil; II – realizar os serviços de prevenção e
combate aos incêndios; III – participar, através de órgãos especializados, da defesa do
meio ambiente, atuando como órgão estadual encarregado da guarda militar do
patrimônio ambiental do Estado, de modo a zelar pela prevenção e combate a
incêndios florestais, bem como pela fiscalização efetiva quanto ao cumprimento da
legislação ambiental no que diz respeito à preservação da fauna e da flora e, ainda, à
proteção contra as ações de degradação do solo, do ar e dos mananciais aqüíferos; IV –
realizar atividades de resgate, busca e salvamento; V – fiscalizar as atividades de
segurança contra incêndio e pânico; VI – realizar atividades auxiliares de socorros de
urgência e atendimento de emergência pré-hospitalar; VII – desempenhar atividades
educativas de defesa civil, prevenção e combate a incêndios, socorros de urgência e
proteção ao meio ambiente; VIII – realizar perícias de incêndios e explosões relacionadas
com a sua competência; IX – notificar, isolar e interditar, no âmbito de sua competência,
as obras, habitações, serviços, locais de uso público e privado que não ofereçam condições
de segurança, devendo aplicar aos responsáveis infratores as penalidades previstas em lei;
X – fiscalizar, no âmbito de sua competência, os serviços de armazenamento e transporte
de produtos especiais e perigosos, visando à proteção das pessoas, do patrimônio
público e privado e do meio ambiente; XI – fiscalizar, controlar e prevenir, no âmbito de
sua competência, a prática de atividades de esporte e recreação aquática, de excursões em
florestas, matas e áreas de preservação ambiental, bem como escaladas e montanhismo,
onde exista risco à integridade de pessoas; XII – desenvolver pesquisa científica em seu
campo de atuação funcional; XIII – exercer outras atividades correlatas (grifos nossos).
1.065/9.608
(LC n.230, 22
mar.2002)
BAHIA: EC n.20, 30 jul.2014
Art. 148-A – O Corpo de Bombeiros Militar da Bahia, força auxiliar e reserva do Exército,
organizado com base na hierarquia e disciplina, é órgão integrante do sistema de segurança
pública, ao qual compete as seguintes atividades: I – defesa civil; II – prevenção e combate
a incêndios e a situações de pânico; III – busca, resgate e salvamento de pessoas e bens a
cargo do Corpo de Bombeiros Militar; IV – instrução e orientação de bombeiros
voluntários, onde houver; V – polícia judiciária militar, a ser exercida em relação a seus
integrantes, na forma da lei federal.
4.996/44.396
(Lei n. 13.202,
9 dez.2014)
RIO GRANDE DO SUL: EC n. 67, de 17 jun. 2014
Art. 130. Ao Corpo de Bombeiros Militar, dirigido pelo(a) Comandante-Geral, oficial(a)
da ativa do quadro de Bombeiro Militar, do último posto da carreira, de livre escolha,
nomeação e exoneração pelo(a) Governador(a) do Estado, competem a prevenção e o
combate de incêndios, as buscas e salvamentos, as ações de defesa civil e a polícia
judiciária militar, na forma definida em lei complementar.
37.050
(LC n. 14.920,
1º ago.2016)
73
Fonte: Respectivas Constituições e Leis estaduais. (*) Efetivo dos CBMs e total das IMEs.
Em todos os casos, entretanto, perseveram, em síntese, de forma implícita ou
explícita, a missão constitucional de combate a incêndio, busca e salvamento, prevenção
contra incêndio e pânico, estabelecimento de normas de segurança, e, com exceção da
prestação das atividades de Defesa Civil, em Minas Gerais, que, apesar da emancipação e
previsão constitucional de competência do CBMMG, continua a cargo da PMMG, por meio
da gestão do Gabinete Militar do Governador. Em situação similar, em Santa Catarina, na
respectiva Constituição consta em capítulo próprio, separado da segurança pública, em que o
CBM presta apenas colaboração às atividades de Defesa Civil, conforme a combinação do art.
105, III e V (colaborar com os órgãos da defesa civil;) e art. 108, da Constituição catarinense
(SANTA CATARINA, 1989).
Dessa feita, a maioria das Constituições estaduais perseguem as diretivas da
CRFB (BRASIL, 1988), especialmente no tocante às ações de Defesa Civil, assumindo as
atribuições da segurança pública, matéria de interesse difuso de competência material da
União. A Constituição Federal não considera as IMEs como unas, a exemplo dos Estados de
Paraná e São Paulo, mas flexibiliza à divisão de especialização, conforme a predominância
dos CBMs emancipados no País.
74
4 CONFLITOS CONSTITUCIONAIS DE COMPETÊNCIA NA SEARA DA
SEGURANÇA PÚBLICA
A CRFB (BRASIL, 1988), no seu art. 144, fixou os órgãos e atribuições
específicas. Entretanto, considerando a frequente ingerência de órgãos extravagantes
(federais, estaduais e municipais), ou mesmo órgãos internos de atividade meio assumindo
personalidade de órgão de atividade fim da segurança pública, ou mesmo imiscuindo na
aplicando de sanções sem a devida titularidade constitucional, o STF exarou decisões de
restrição de criação de novos órgãos de segurança pública, com extensão analógica às
atribuições dos CBMs, pelo caráter de repercussão geral, conforme as ADI n. 236 (BRASIL,
2001d), ADI n. 1.182 (BRASIL, 2006) e ADI n. 2.827 (BRASIL, 2011f) que, corroborou:
Impossibilidade da criação, pelos Estados-membros, de órgão de segurança pública
diverso daqueles previstos no art. 144 da Constituição. [...] Ao Instituto-Geral de
Perícias, instituído pela norma impugnada, são incumbidas funções atinentes à
segurança pública. Violação do art. 144, c/c o art. 25 da Constituição da República.
Todos os entes, poderes ou órgãos estatais, cada qual com suas funções
específicas, todas nobres, relevantes e essenciais, a título da higidez, integridade e
independência do "ente" de referência perante outros, devem interagir construtiva e
solidariamente, como lecionado por Oliveira (2013, p. 210-215) e analogia de Paulo de Tarso
(BÍBLIA SAGRADA, 1 Co, 12. Cumpre observar que toda a estrutura formal de
competências do Estado decorre da função sistêmica constitucional, conforme aludiram Silva
(2013, p. 46. 481), Di Pietro (2012, p.592, 593, 605), versando sobre o elemento competência
– sujeito como requisito de validade do ato administrativo, ou ainda sobre a descrição
constitucional de órgãos, cargos e funções. As disputas internas do Estado associam-se a
posturas antiéticas e de deformação teratológica do Estado, como oficializado nos julgados do
Supremo Tribunal Federal.
4.1 Conflitos de atribuições constitucionais com repercussão geral
Uma das ilustrações apreciadas e refutadas pelo Supremo Tribunal Federal foi a
proposição das guardas municipais. Ao versar sobre a matéria de competência das guardas
civis ou municipais, Casseb (2013, p. 366) consolidou a controvérsia por meio de dois
75
julgados afins do Supremo Tribunal Federal, a ADIN 3112/07, com à relatoria do Min.
Ricardo Lewandovisck, e, HC 113592/12, de relatoria da Ministra Carmem Lúcia. As
proposições balizam o porte de arma em relação aos profissionais de segurança pública à
finalidade do estatuto do desarmamento, inibindo a extensão do direito aos referidos agentes:
No Julgamento da ação direta de inconstitucionalidade (ADI) n. 3112, o Pretório
Excelso definiu a questão do porte de arma como de segurança nacional,
vislumbrando a preponderância do interesse da União Federal nessa matéria,
subordinando, assim, eventuais interesses estaduais e municipais. Daí o respeito
esperado ao Estatuto do Desarmamento e à normatização regulamentar federal.
Partindo da citada decisão no controle concentrado de constitucionalidade, a
Ministra Carmen Lúcia sublinhou que ‘assim como a competência residual das
unidade da Federação não se sobrepõe à predominância do interesse da União no
estabelecimento de políticas de segurança pública, o interesse de guarda municipal
não pode suprir a ‘ausência de convênio entre a Municipalidade e a Polícia Federal’
nem eventual ‘falta de interesse pelo Município’ na celebração de convênio.’.
A questão preponderante que não afasta de pleno aguarda municipal ou quaisquer
outros órgãos para exercer de atividades extraordinárias de segurança pública. Quaisquer
cidadãos detêm a responsabilidade com a segurança pública, à luz do caput do art. 144 da
CRFB (dever do Estado, direito e responsabilidade de todos), como ilustra o Código de
Processo Penal (BRASIL, 1941), que preconiza: “Art. 301. Qualquer do povo poderá e as
autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em
flagrante delito.”. Desta feita, em situações extraordinárias, não implicando assunção da
titularidade de quaisquer dos órgãos especificados no art. 144 da CRFB (BRASIL, 1988), até
mesmo o cidadão pode ser agente de segurança pública, quanto mais agentes municipais. Da
mesma sorte o tipo penal da “omissão de socorro”, dentre outros, pode requisitar a
intervenção do cidadão.
Nesse sentido, óbvio que, na ausência do órgão titular do Estado, se qualquer do
povo pode, quanto mais aquele melhor adestrado para fazê-lo. Entretanto, surgindo o
representante do órgão competente da Segurança Pública no cenário, caberá à guarda
municipal o imediato repasse, distribuição e prestação das informações necessárias à
elucidação do feito, junto a quem de direito, no mínimo para fins de controle. Dessarte, nesses
casos específicos, que são mais comuns, situação de flagrante de delito ou situação de risco
iminente de vida, não há caracterização de usurpação de função pública, mesmo porque, o
guarda municipal é a extensão formal do Estado, como representante do ente municipal na
prestação do § 8º, do art. 144, da CRFB (BRASIL, 1988): “Os Municípios poderão constituir
guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme
dispuser a lei.”
76
Outro aspecto contraditório à interpretação de alguns municípios é a pretensa
exegese do §10, inciso II, do art. 144, da CRFB, incluído pela Emenda Constitucional nº 82,
de 2014 (BRASIL, 1988), em que a Carta Magna exterioriza a matéria trânsito como sendo da
malha de segurança pública. Consoante a competência privativa, o sistema de trânsito é
padronizado e universalizado, para harmonizar a mister “linguagem e comunicação”,
competências e responsabilidades, direitos e deveres para eficiência de um fluxo viário
seguro. Neste diapasão definiu a CRFB (BRASIL, 1988): “Art. 22. Compete privativamente à
União legislar sobre: [...] XI - trânsito e transporte;”.
Pela consagração e analogia da remessa da atividade-fim inserta nos inciso II, bem
como o referendo do §10 do art.144, da CRFB (BRASIL, 1988), as atribuições do poder de
polícia no trânsito viário são abarcadas como matéria de segurança pública. Mesmo porque, à
luz da soberania estratégica da União, há insofismável conexão da temática ao interesse da
segurança pública, mormente por representar os espaços públicos de encontro, escoamento,
percurso e fluência de bens, serviços e pessoas em sociedade. As vias terrestres, além de
representar o transporte e o direito de ir e vir de pessoas, são meios essenciais ao progresso e
malha de caminhamento da convivência social, além de agregar viabilidade de fatores
negativos, ad exemplus, da criminalidade, enchentes pluviais, dentre outros, com potencial
geração de prejuízos. Assim preconizam o §10, do art. 144, da CRFB (BRASIL, 1988):
§ 10. A segurança viária, exercida para a preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas:
I - compreende a educação, engenharia e fiscalização de trânsito, além de outras
atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade urbana
eficiente; e
II - compete, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos
respectivos órgãos ou entidades executivos e seus agentes de trânsito,
estruturados em Carreira, na forma da lei. (grifou-se)
A leitura gramatical, literal ou filológica, ou mesmo lógica ou sistemática, propõe,
pelo crivo da segurança pública, a pacificação, pois o §10 e seus incisos não instituíram um
novo órgão de segurança pública, mas consagrou as atividades da segurança viária em uma
categoria da segurança pública, cabendo aos entes, obviamente no que couber, a assunção das
medidas decorrentes, no limite da competência dos órgãos estabelecidos pelos inc, I ao V, do
caput, do art. 144, da CRFB (BRASIL, 1988). Discorrendo a respeito dos elementos de
validade do ato administrativo, Di Pietro (2014, p. 211, 212), no requesito “competência ou
sujeito”, destaca-o a frente dos demais quatro (objeto ou conteúdo, forma restrita ou ampla,
finalidade pública e motivo fático e legal), assim descrevendo:
77
Sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato. No direito
civil, o sujeito tem que ter capacidade, ou seja, tem que ser titular de direitos e
obrigações que possa exercer, por si ou por terceiros. No direito administrativo não
basta a capacidade; é necessário também que o sujeito tenha competência.
Partindo-se da ideia de que só o ente com personalidade jurídica é titular de direitos
e obrigações, pode-se dizer que, no direito brasileiro, quem tem capacidade para a
prática de atos administrativos são as pessoas públicas políticas (União, Estados,
Municípios e Distrito Federal).
Ocorre que as funções que competem a esses entes são distribuídas entre órgãos
administrativos (como os Ministérios, Secretarias e suas subdivisões) e, dentro
destes, entre seus agentes, pessoas físicas. Assim, a competência tem que ser
considerada nesses três aspectos; em relação às pessoas jurídicas políticas, a
distribuição de competência consta da Constituição Federal; em relação aos órgãos e
servidores, encontra-se nas leis.
Assim, questionável se faz, por exemplo, na matéria de trânsito, que é
explicitamente de segurança pública (inciso II, §10, art. 144, CRFB, BRASIL, 1988), à
validade das multas de trânsito de radares emitidas por órgãos administrativos municipais,
estaduais e federais, não previstos no rol de titularidade, que não, nos termos da lei, ratificadas
pela autoridade coercitiva competente. Diante desta exemplificativa celeuma o STJ (BRASIL,
2016), discutindo a matéria manteve suspensa a questão, pois, a partir do momento que a
decidir com fulcro na leitura hermenêutica ampliativa ao Código de Trânsito Brasileiro, Lei n.
9.503 (BRASIL, 1997), como discorreu o Ministro Benjamin, sem observar a posição do
Supremo e leitura filológica do art. 144 da CRFB (BRASIL, 1988), contemplando o DNIT e
outros como competente, subsume-se, estarão criando outros órgãos de segurança, cabendo a
pacificação no Supremo Tribunal Federal e referências aos mencionados julgados.
Em situações análogas, alguns Estados-membros, por iniciativa, colidindo com o
interesse da soberania nacional e restrições de criação de órgãos de segurança pública, além
dos previstos no art. 144 da CRFB (BRASIL, 1988), inovaram e extrapolaram o número de
órgãos típicos de segurança pública, privilegiando órgãos da atividade-meio da segurança
pública, elevando-os a órgãos autônomos, tais como consta nas respectivas Constituições
estaduais: Polícia Científica, Polícia Técnica ou Técnica-científica: art. 46, inciso III, da
CEPR (PARANÁ, 1989), art. 114, inciso IV, da CEAP (AMAPÁ, 1989), art. 146, §e 6º, da
CEBA (BAHIA, 1989), art. 75, inciso IV, CESC (SANTA CATARINA, 1989), art. 123,
inciso III, CERS (RIO GRANDE DO SUL, 1989).
Foram criados ainda como órgãos de segurança pública: o Conselho de Segurança
Pública, art. 146, §5º, da CEBA (BAHIA, 1989); o Departamento Estadual de Trânsito, art.
114, inc, IV, da CEAM (AMAZONAS, 1989); Conselho de Segurança Pública e Defesa
Social, Conselho Estadual de Trânsito e Departamento Estadual de Trânsito, pelo art. 43,
inciso I, II e IV da CEPB (PARAÍBA, 1989). Além disso na CESC (BRASIL, 1989), estranho
78
aos órgãos do art. 105, no “Título V – da Segurança Pública”, cria o “ Capítulo IV – da
Defesa Civil, instituindo órgão diverso do titular autorizado pela CRFB (BRASIL, 1988),
subordina tecnicamente o Corpo de Bombeiros, ao dispor no rol de atribuições do CBM, no
art. “108. [...]; V – colaborar com os órgãos da defesa civil; [...].”. Estas convenções
constitucionais reclamam o crivo de conflitos constitucionais, mormente da ADI n. 2.827
(BRASIL, 2011f).
Numa visão pura, as IMEs, cada qual com suas características e missões
constitucionais, know-how, parcela de atribuição e contribuição, devem congregar esforços
com as demais “Casas” de Segurança Pública (figuradas no colegiado de Defesa Social),
mantendo a integridade e edificação do “corpo ou ente”. As ingerências nestas casas implicam
vulgarização e desrespeito as atribuições constitucionais destes órgãos, transformando os
entes estatais em seres teratológicos.
4.2 Conflitos de competência envolvendo atividades dos CBMs
A matéria de constitucionalidade de competência dos órgãos de segurança pública
visa controle funcional, respeito ético institucional, maximização da eficiência administrativa
dos respectivos órgãos e harmonia à constituição juridicamente adequada (OLIVEIRA, 2013,
p. 210-215). Os conflitos constitucionais abrangentes aos demais órgãos repercutem no status
quo também dos CBMs, pelo que foram elencados.
Concernente à competência constitucional dos CBMs, basicamente, dentre as
existentes, quatro situações especiais, que incidem também na prestação da segurança pública
ambiental, pressionam as corporações. A primeira equivale às atividades de defesa civil, a
segunda a questão concorrente dos bombeiros voluntários, a terceira a matéria de
socorrimento de pessoas ou atividades de resgate e, por fim, a demanda de licenciamento
ambiental, como ilustra o debate sobre o alcance das resoluções CONAMA.
4.2.1 Atividades de defesa civil
Cerri Neto (2008, p. 7) depreende que a Defesa Civil tem origem no necessário
reestabelecimento sustentável das comunidades assoladas pelas guerras, em estruturas
administrativas que foram evoluindo gradativamente, ao longo dos tempos, mediante a
participação ativa e gerencial do poder público e voluntários comunitários. Quanto mais
organizada estava a comunidade, proporcionalmente eram os resultados de subsistência.
79
As atribuições de defesa civil são previstas à titularidade conforme implícito na
competência da União prevista no art. 21, inciso XVIII: “planejar e promover a defesa
permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações”. O termo
e a atividade foram explicitados no art. 22, quanto à competência legislativa privativa da
União, nos termos do inciso XXVIII, “defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima,
defesa civil e mobilização nacional”, e no art. 144, §§ 5º e 7º, todos da CRFB (BRASIL,
1988), ratificando os status de interesse à segurança pública.
O repertório legal programático decorrente vinculado à matéria propriamente dita
resulta da Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a), versando sobre a estrutura gerencial e o sistema de
defesa civil brasileiro, bem como da Lei n. 12.340 (BRASIL, 2010b), dispondo sobre o
repasse de recursos e o Decreto n. 7.257 (BRASIL, 2010a), regulamentando e definição
técnica de aplicação, no seu art. 2º:
Art. 2o Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
I – defesa civil: conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas
destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a população e restabelecer a
normalidade social;
II – desastre: resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem
sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais ou ambientais
e conseqüentes prejuízos econômicos e sociais;
III – situação de emergência: situação anormal, provocada por desastres, causando
danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de
resposta do poder público do ente atingido;
IV – estado de calamidade pública: situação anormal, provocada por desastres,
causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da
capacidade de resposta do poder público do ente atingido;
V - ações de socorro: ações imediatas de resposta aos desastres com o objetivo de
socorrer a população atingida, incluindo a busca e salvamento, os primeiros-socorros, o
atendimento pré-hospitalar e o atendimento médico e cirúrgico de urgência, entre outras
estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional; [...].
As atividades de defesa civil que, pelas catástrofes, enchentes, estiagem
exacerbada e efeitos sucessivos, abarcam demandas ambientais tanto quanto,
incondicionalmente, a preservação da incolumidade pública das pessoas e do patrimônio,
invocando, portanto, a proteção constitucional à titularidade da prestação fim, as intervenções,
no que couber, às preventivas, de socorros ou urgências, saneadoras ou assistenciais, a todo o
complexo biótico e abiótico submetido ao respectivo evento. Nessa lupa, essencial e
justificada a simbiose dos órgãos ambientais e CBM.
A CRFB (BRASIL, 1988), no lastro da soberania, delegou às IMEs as atribuições
de execução da segurança pública e, especificamente aos CBMs, a missão da preservação da
incolumidade pública das pessoas e do patrimônio. A União, estranhamente, por meio de lei
80
ordinária, reincorporou tais atribuições em desvio à volição do art. 144, §§ 6º e 7º. A Lei n.
12.608 (BRASIL, 2012a), em sentido amplo, retira a autonomia dos Estados e ainda
subdelega aos Municípios as atribuições de defesa civil, considerando o seu poder
financeiro de mobilização estratégica, no consórcio da Lei n. 12.340 (BRASIL, 2010b),
quando caberia a mera regulação geral da atuação estadual, nos termos do art. 7º, contudo
destacando a competência técnica e pragmática dos CBMs, sem vincular operações táticas aos
entes municipais.
Segundo o teor do art. 6º da Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a), compete à União, no
tocante às demandas de defesa civil: expedir normas para implementação e execução da
PNPDEC; coordenar o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC); promover
estudos diagnósticos afetos; apoiar os demais entes; instituir e manter sistema de informações
e monitoramento de desastres; instituir e manter cadastro nacional de Municípios; instituir o
PNPDC; estabelecer critérios de caracterização de situações de emergência e estado de
calamidade pública; incentivar a instalação de centros universitários de ensino e pesquisa
sobre desastres; fomentar a pesquisa sobre os eventos deflagradores de desastres; e apoiar a
comunidade docente no respectivo ofício.
No subtópico “A Segurança Pública pelo Crivo da Soberania”, com fulcro nos
arts. 1º, inciso I e parágrafo único, art. 4º, inciso I, III, IV e V, art. 14, caput, e art. 18, todos
da CRFB (BRASIL, 1988), Costa e Oliveira (2015, p. 218, 219), Pimenta (2007, p. 20, 24,
28), Castilho (2013, p. 6, 8) Oliveira (2013, p. 79, 130), Moraes (2014, p. 289), externaram
que a União goza da soberania, a exemplo dessas matérias legais, assim como os demais entes
federativos, nos limites constitucionais, exercem atribuições típicas de autonomia.
Por prisma de categorização do alcance circunscricional normativo, aditiva Barros
(2014, p. 62, 63) a subdivisão teleológica das normas (leis) em federal, federativa e nacional.
A primeira limita-se à circunscrição de origem, do respectivo ente federativo, sendo
intransitiva aos demais entes federativos, a exemplo da Lei n. 9.784 (BRASIL, 1999),
aplicável aos servidores públicos federais, a Lei n. 14.184 (MINAS GERAIS, 2002), embora
com teor de réplica da lei federal, aplicável apenas aos servidores do Estado mineiro.
A lei federativa tem repercussão transitiva, com aplicação procedimental a todos
os entes da Administração Pública, a exemplo das disposições predominantes da Lei
Complementar n. 140 (BRASIL, 2011a) e da Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993), e a lei nacional,
expressando ordenação a todos, em condições de igualdade, em todos os rincões da federação,
a exemplo da Lei n. 9.605 (BRASIL, 1998) e do Decreto-Lei n. 2.848 (BRASIL, 1940).
81
No caso em tela, as leis examinadas emanaram ordenações federais, específicas a
cada ente, e federativas, comuns procedimentalmente a todos os entes (como preconizou o art.
9º da Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a). Entretanto, pelo gancho da defesa civil como objeto da
preservação da incolumidade pública e do patrimônio, caberia ao Executivo federal a
representação legal no ofício de estabelecimento de definições, requisitos e critérios de
controle e descentralização de créditos afins aos Estados-membros, como reverberam os
incisos I a VI, VIII e X ao XIII, e §§ 1º e 2º do art. 6º da Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a). Não
é cabível a aplicação do inciso “VII – instituir e manter sistema para declaração e
reconhecimento de situação de emergência ou de estado de calamidade pública;” e menos
ainda o inciso “IX – realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das
áreas de risco, bem como dos riscos biológicos, nucleares e químicos, e produzir alertas sobre
a possibilidade de ocorrência de desastres, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios;” do mesmo artigo, pois já existe órgão específico para esse fim – o CBM.
Proativamente, a Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a) instituiu os planos de segurança
em nível federal, Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil (art. 6º, inciso VIII, §§ 1º e 2º),
que não deve ser confundido com a sigla PNPDEC, definida como Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil (preâmbulo e art. 1º), Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil
(inciso III do art. 7º), em nível estadual, e Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil
(art. 8º e outros).
Ainda no sentido invasivo ético da missão constitucional, o art. 8º da Lei n.
12.608 (BRASIL, 2012a) absorveu consideráveis impropriedades, à analogia da prestação da
segurança pública pelas guardas municipais, temática abordada no segundo capítulo, quando
oportuna a emissão de comando para que os Municípios canalizem e prestem as informações
de operacionalização aos CBMs, para introjeção e consolidação dos respectivos planos, à
ilustração do mandamento de competência plural do art. 9º, inciso IV: “estabelecer medidas
preventivas de segurança contra desastres em escolas e hospitais situados em áreas de risco”
do atinente diploma (BRASIL, 2012a).
. Com exceção dos incisos III, VII, XI e XV do mencionado artigo, numa leitura
sistemática, os demais atendem ao espírito constitucional do interesse público e bem comum.
Os aludidos incisos regulamentam e incentivam, em conflito com a distribuição constitucional
ordinária de competência à prestação da segurança pública, pessoas leigas a atuar em zonas de
perigo e em atividades extremamente complexas e arriscadas, além de autorizarem-nas à
colisão ideológica com as autoridades investidas da competência constitucional. À singular
ilustração procedimental do CBM de São Paulo, integrado à Polícia Militar de São Paulo
82
(2016, p. 6), existem padrões universalizados nas IMEs do Brasil, padronizando
comportamento e linguagem técnica, ad exemplus, pontuando:
2.1. Zona Quente: é a área imediata do sinistro, onde há perigo constante e só
podem permanecer indivíduos treinados e protegidos por equipamento de proteção
individual. Esta área possui isolamento e controle de fluxo para se evitar a
ocorrência de novas vítimas o agravamento da situação existente.
2.2. Zona Morna: é a área intermediária, onde estarão locados os equipamentos e
pessoal para o suporte da Zona Quente. [...].
2.3. Zona Fria: é a área mais segura. Nela permanece estabelecido o Posto de
Comando (PC), o Posto Médico Avançado (PMA) e os suportes necessários para o
controle de incidente. Não se permite acesso ao público, [...] (grifos do autor).
A indexação legal de recursos financeiros e de pessoas leigas para atividades
operacionais complexas invocam reflexão, à ilustração da competência confiada aos
Municípios, à luz do art. 8º da Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a) e seus incisos III, VII, XI e
XV, em síntese, cumprindo-lhes a incorporação e a adoção das ações de proteção e defesa
civil no planejamento municipal: vistoria das edificações e áreas de risco, realização regular
de exercícios simulados, estimulação à participação de entidades privadas, de forma
integrativa.
Esses impérios legais devem compreender apenas as atividades de cooperação,
exteriorizadas às zonas de risco delineadas pelo CBM, in loco. A hermenêutica lógica e
sistemática, dependendo do número e condições de vítimas triadas e condições locais,
parcialmente, segundo a gravidade, algumas poderão ser canalizadas a esses grupos
cooperadores, periféricos ou especializados, como enfermeiros, médicos e outros. Nessa
logística sinergética, que reclama a omitida intervenção dos CBMs, válida a redação do art.
8º, especialmente de seus incisos I, II, IV, V, VI, VIII a X, XII a XIV e XVI, competindo aos
Municípios, em face da situação de desastre ou catástrofe, executar a PNPDEC, coordenar as
ações do SINPDEC, identificar e mapear as áreas de risco de desastres, promover a
fiscalização das áreas de risco, declarar situação de emergência e estado de calamidade
pública, organizar e administrar abrigos, manter a população informada, mobilizar e capacitar
os radioamadores, promover a coleta, a distribuição e o controle de suprimentos, proceder à
avaliação de danos e prejuízos, manter a União e o Estado, além de prover solução de moradia
temporária às famílias.
Uma das lentes que orienta essa exegese de vulgarização da atividade de defesa
civil considera a “imunidade” emergencial da Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993), estranhamente
silenciando-se perante demandas sazonais previsíveis (ações de períodos de chuvas e
estiagem) em combinação com a Lei n. 12.340 (BRASIL, 2010b), que permitem licitações
83
prévias ou oportunas, para a gestão administrativa e econômica desses recursos financeiros,
bens e serviços emergenciais disponibilizados pela União, reclamando maior controle externo
dos gastos e aquisições.
Outro episódio legal de generalização é o emprego do termos “agentes públicos” e
desconsideração da titularidade e qualificação dos CBMs para fins das atividades de defesa
civil, conforme o art. 18 da Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a), em cotejo com o cenário real do
teatro de operações do CBM. O dispositivo legal assim ensoberbece:
Art. 18. Para fins do disposto nesta Lei, consideram-se agentes de proteção e defesa
civil:
I – os agentes políticos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
responsáveis pela direção superior dos órgãos do SINPDEC;
II – os agentes públicos responsáveis pela coordenação e direção de órgãos ou
entidades públicas prestadores dos serviços de proteção e defesa civil;
III – os agentes públicos detentores de cargo, emprego ou função pública, civis ou
militares, com atribuições relativas à prestação ou execução dos serviços de proteção
e defesa civil; e
IV – os agentes voluntários, vinculados a entidades privadas ou prestadores de
serviços voluntários que exercem, em caráter suplementar, serviços relacionados à
proteção e defesa civil.
Parágrafo único. Os órgãos do SINPDEC adotarão, no âmbito de suas competências,
as medidas pertinentes para assegurar a profissionalização e a qualificação, em
caráter permanente, dos agentes públicos referidos no inciso III.
O art. 6º da Lei n. 12.340 (BRASIL, 2010b), preconiza: “Ficam autorizados o [...]-
DNIT e o Ministério da Defesa, [...], a atuar, em conjunto ou isoladamente, na recuperação,
[...] de estradas e outras vias de transporte rodoviário sob jurisdição dos Estados, do Distrito
Federal ou dos Municípios afetadas por desastres”. Assim, determina o dispositivo legal, no
que couber, mediante ato motivado, a possibilidade de subsidio do Poder Executivo, com
apoio mitigador, ao de autorização prévia a determinados órgãos da União para a execução de
serviços específicos.
As principais demandas de Defesa Civil de inferência ambiental, conforme
acostado nesse repertório legal, implica eventos naturais e humanos geradores de prejuízos
emergentes e vultosos, especialmente à vida humana, conforme afloram nas definições do
art10
. 3º da Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981b). Também as premissas da Lei n. 12.608 (BRASIL,
10
Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica,
que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
84
2012a), em seu art. 6º, inciso “VI – instituir e manter cadastro nacional de Municípios com
áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos”, e remessas de alterações de ratificação
desse teor a outras leis vinculadas, tais como o art. 22, alterando a redação dos arts. 3º-B, 3º-B
e 5º-A, da Lei n. 12.340 (BRASIL, 2010b); do art. 26, alterando a Lei n. 10.527 (BRASIL,
2001a), acrescendo os arts. 42-A e 42-B; e, por derradeiro, o art. 27, acrescendo à Lei n. 6.766
(BRASIL, 1979) alterações à redação de seu art. 12 e renumerando o parágrafo único para §
1o.
A Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a), inicialmente, institui políticas, sistemas e
órgão colegiado para gestão e controle dos repasses financeiros, conforme dispõe seu art. 1o ,
que institui a “[...] Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, dispõe sobre o
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção
e Defesa Civil – CONPDEC, [...]”, autorizando, ainda, a criação de sistema de informações e
monitoramento de desastres. Em seu art. 11 (BRASIL, 2012a), preconiza:
Art. 11. O SINPDEC será gerido pelos seguintes órgãos:
I – órgão consultivo: CONPDEC;
II – órgão central, definido em ato do Poder Executivo federal, com a finalidade de
coordenar o sistema;
III – os órgãos regionais estaduais e municipais de proteção e defesa civil; e
IV – órgãos setoriais dos 3 (três) âmbitos de governo.
Parágrafo único. Poderão participar do SINPDEC as organizações comunitárias de
caráter voluntário ou outras entidades com atuação significativa nas ações locais de
proteção e defesa civil.
Partindo da análise das leis disciplinadoras, com foco na vigente Lei n. 12.608
(BRASIL, 2012a), perceptível à necessidade da indexação legal à amplitude teleológica moral
do caput do art. 144 da CRFB (BRASIL, 1988). Ou seja, a ordenação da segurança pública
como dever do Estado, na essência estrutural dos órgãos competentes, pelo paradoxo hodierno
de criação de órgãos extravagantes para o exercício dessas atividades ou situações análogas é
embaraçosa ao holofote da ética e da moral.
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por
atividade causadora de degradação ambiental;
V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar
territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
85
Predominantemente, as leis e medidas ambientais motivadoras permeiam a
inconstitucionalidade por omitirem a relevante remessa do Título V, que concentra o capítulo
III – segurança pública, da CRFB (BRASIL, 1988), reconhecimento antecedente do art. 2º,
caput (política de com segurança nacional e direito à vida) e inciso I (patrimônio ambiental
como interesse coletivo), da Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981b). Assim, ofusca-se o legado de
soberania da segurança pública, introjetado estrategicamente nos preceitos do art. 144, que,
em relação às atribuições da preservação da incolumidade pública das pessoas e do
patrimônio aos CBMs, associa principalmente a competência constitucional para atribuições
de defesa civil.
Numa diligência hermenêutica, mediante a leitura gramatical, literal ou filológica,
o art. 22, inciso XXVIII, da CRFB (BRASIL, 1988) define a competência privativa para
legislar sobre a matéria de defesa civil, consentânea a titularidade de soberania da temática
segurança pública, atraindo, também, o fito sistemático de convicção. Pela categorização
lógica da especialização burocrática e detalhamento do direito fundamental à segurança, o
poder constituinte originário confirmou o objeto da Defesa Civil como intrínseco à
preservação da incolumidade pública das pessoas e do patrimônio, à aferição do § 5º e
consolidação do § 7º, ambos do art. 144 da CRFB (BRASIL, 1988), determinando a regulação
sincronizada a eficiência da prestação estatal:
Art. 144. Omissis.
[...]
§ 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem
pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei,
incumbe a execução de atividades de defesa civil.
[...]
§ 7º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela
segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
Dessarte, a lei em evidência (BRASIL, 2012a), segundo Di Pietro (2014, p. 212),
o primeiro elemento de validade do ato administrativo, qual seja, “competência – sujeito”
também recebe tratamento especial da Lei n. 9.784 (BRASIL, 1999), nos seus arts. 12 ao 19, à
direção do art. 11, que assevera: “A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos
administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação
legalmente admitidos”, bem como das diretivas do art. 22, inciso XXVIII, c/c art. 144, §§ 5º e
7º, da CRFB (BRASIL, 1988).
A Defesa Civil deve ser prestada pelos órgãos de segurança pública competentes –
os CBMs. Nesse sentido, normas programáticas decorrentes, especialmente de cunho
procedimental ou de formulação de quesitos à repasses financeiros, devem observar, no
86
primeiro crivo, a competência legal dos órgãos, como preconiza o art. 11 da Lei n. 9.784
(BRASIL, 1999), e, em plano superlativo a competência constitucional.
Em conjuntura adversa, a Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a) inovou, instituindo
órgão colegiado e outros agentes à prestação da atividade de segurança pública, fazendo
simples menções implícitas e genéricas aos órgãos de segurança pública, sem sequer
mencionar as organizações do CBMs, à inferência de seus art. 11, supratranscrito e todo o teor
do art. 18.
Dadas as razões em tela, vislumbra-se inobservância legal e de determinadas
Constituições estaduais, segundo a orientação sistemática e pontual da competência ordinária
exclusa aos órgãos em elenco no art. 144, da CRFB (BRASIL, 1988) à prestação das
atividades de segurança pública. Tais fatores políticos, estratégicos e antiéticos fomentam a
ineficiência dos órgãos, quebra de paradigma hegeliano e medidas como a PEC 51 (BRASIL,
2013b).
No repertório das atividades de defesa civil, cumpre destaque a situação inusitada
de Santa Catarina, pois, por iniciativa daquela Constituição (SANTA CATARINA, 1989),
inovou retirando a competência das atribuições de Defesa Civil do CBM, emanada do art. 144
§5º da CRFB (BRASIL, 1988): “§5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a
preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições
definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.” (Grifou-se), e a
redistribuiu à Secretaria de Estado de Defesa Civil, como integrante dos órgãos de Segurança
Pública, por meio redistribuído as aludidas, mantendo-a no “Título V – da Segurança
Pública”, no Capítulo IV – da Defesa Civil, conforme o art. 109 e respectivas remessas legais,
preconizando:
Art. 109. A Defesa Civil, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, tem
por objetivo planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades
públicas e situações emergenciais.
§ 1º A lei disciplinará a organização, o funcionamento e o quadro de pessoal da
Defesa Civil, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
§ 2º O Estado estimulará e apoiará, técnica e financeiramente, a atuação de entidades
privadas na defesa civil, particularmente os corpos de bombeiros voluntários.
Nessa repercussão constitucional de Estado, por meio do art. 25 da Lei
Complementar n. 534 (SANTA CATARINA, 2011) a Secretaria de Estado de Defesa Civil,
não constituída pelo CBM, promoveu a alteração e a redação vigente do art. 66-A, da Lei
Complementar n. 381 (SANTA CATARINA, 2007), perpetuando a atração da competência
87
do baluarte da preservação da incolumidade pública das pessoas e do patrimônio. O
dispositivo, omitindo a titularidade constitucional do CBM, preconizou:
Art. 66-A. À Secretaria de Estado da Defesa Civil, órgão central do Sistema
Estadual de Defesa Civil, compete, além de outras atribuições que lhe forem
conferidas por lei:
I – articular e coordenar as ações de proteção e defesa civil no Estado,
compreendendo:
a) prevenção e preparação para desastres;
b) assistência e socorro às vítimas das calamidades;
c) restabelecimento de serviços essenciais; e
d) reconstrução;
II – realizar estudos e pesquisas sobre riscos e desastres;
III – elaborar e implementar diretrizes, planos, programas e projetos para prevenção,
minimização e respostas a desastres causados por ação da natureza e/ou do homem
no âmbito do Estado;
IV – coordenar a elaboração do plano de contingência estadual e fomentar a
elaboração dos planos de contingência municipais;
[...].
Parágrafo único. A atuação da Secretaria de Estado da Defesa Civil dar-se-á de
forma multissetorial, com ampla participação da sociedade catarinense e integrada
aos demais setores de Governo, observados os princípios e normas da Política
Nacional de Defesa Civil e do Sistema Nacional de Defesa Civil- SINDEC.
Numa visão holística da Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a), percebe-se que
alijamento dos CBMs das atribuições originárias de defesa civil, previstas pelo §5º, do art.
144, da CRFB (BRASIL, 1988), suscita dissonância e conflito também com a inteligência
sistemática da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), pois a legalização e o
reconhecendo plural de ramos envolvidos na execução de uma mesma temática
constitucional, típicas de um dos órgãos de segurança pública, por exemplo o balizamento dos
arts. 4º, inciso I ao VI, e 5º, incisos I ao V e XV, às diretrizes do PNPDEC, implicam
confusão à questão da soberania da matéria de segurança pública, além da estruturação
constitucional e ética dos órgãos (DI PIETRO, 2014, p. 592 e 593) e essência das razões
focadas pelo art. 3º, da Lei n. 12.608 (BRASIL, 2012a), verba legis:
Art. 3
o A PNPDEC abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta
e recuperação voltadas à proteção e defesa civil.
Parágrafo único. A PNPDEC deve integrar-se às políticas de ordenamento territorial,
desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de
recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às
demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do desenvolvimento
sustentável.
O aparente conflito de competência em epígrafe, a exemplo dos termos do inciso
V, do art. 108, da Constituição (SANTA CATARINA, 1989), quando impõe ao CBMSC: “V
88
– colaborar com os órgãos da defesa civil;” (grifou-se), colide ainda com as orquestradas
decisões do STF (BRASIL, 2016a).
Para harmonia funcional, as mencionadas disposições dos arts. 4º e 5º da Lei n.
12.608 (BRASIL, 2012a), sem autorização a ingerências na construção de competência do
§5º, do art. 144, da CRFB (BRASIL, 1988), orientou como diretrizes e objetivos inerentes às
ações típicas da atividade-fim dos CBMs:
Art. 4o São diretrizes da PNPDEC:
I – atuação articulada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
para redução de desastres e apoio às comunidades atingidas;
II – abordagem sistêmica das ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e
recuperação;
III – a prioridade às ações preventivas relacionadas à minimização de desastres;
IV – adoção da bacia hidrográfica como unidade de análise das ações de prevenção
de desastres relacionados a corpos d’água;
V – planejamento com base em pesquisas e estudos sobre áreas de risco e incidência
de desastres no território nacional;
[...].
Art. 5o São objetivos da PNPDEC:
I – reduzir os riscos de desastres;
II – prestar socorro e assistência às populações atingidas por desastres;
III – recuperar as áreas afetadas por desastres;
IV – incorporar a redução do risco de desastre e as ações de proteção e defesa civil
entre os elementos da gestão territorial e do planejamento das políticas setoriais;
V – promover a continuidade das ações de proteção e defesa civil;
[...].
Também, nessa conformação lecionou Silva (2013, p. 623) ao descrever as
limitações do Poder Constituinte dos Estados e liames das respectivas autonomias
administrativas, propondo:
(2) do mesmo princípio federativo, tem fundamento a regra segundo a qual
nenhuma das unidades federadas pode exercer qualquer coerção sobre outras nem,
portanto, estabelecer em sua Constituição algo que vise beneficiar umas em lugar de
outras, nem mesmo em favor de região, pois a Constituição, ao apontar
possibilidades e vantagens regionais, só o faz na matéria estritamente indicada, não
autorizando às unidades regionais, por si, introduzirem em suas Cartas
Constitucionais qualquer norma discriminatória; [...].
Nesse desafio do padrão estabelecido pela CRFB (BRASIL. 1988), insurgem
também, ad exemplus, o modelo constitucional e legal mineiro, com a delegação
constitucional ao CBM das atividades de defesa civil, todavia, nos termos do art. 51 da Lei n.
22.257 (MINAS GERAIS, 2016), apesar da emancipação do CBMMG em 1999, por meio da
Emenda Constitucional n. 39 (MINAS GERAIS, 1999), de conferida ao Gabinete Militar do
Governador, à gestão da Polícia Militar de Minas Gerais.
89
4.2.2 Atividades de bombeiros voluntários
Os bombeiros voluntários municipais ou anômalos marca outra clássica e
crescente demanda de segurança pública no País, no ramo da preservação da incolumidade
pública das pessoas e do patrimônio, que inclui o patrimônio ambiental e seus efeitos, além da
responsabilidade objetiva do Estado, nos termos do §6º, do art. 37, da CRFB (BRASIL, 1988)
e cotejo com os rígidos requisitos de perfil profissiográfico e capacidade laborativa dos
Militares Estaduais. Apesar destas premissas constitucionais, alguns Estados regulamentaram
as atividades, ultrapassando as restrições constitucionais e decisões do STF. Em decisão
recente, de 4 de fevereiro de 2015, tendo como relator o Min. Luiz Fux, do no Supremo
Tribunal Federal, na ADI nº 4.886 (BRASIL, 2012), em demanda contra as instituições
privadas de bombeiros voluntários, na prestação subsidiária de segurança pública, foi arguida
a ilegitimidade da parte ativa (o Corpo de Bombeiros de Santa Catarina), com o consequente
arquivamento sem analise mérito, perpetuando-se o status quo de conflitos éticos.
4.2.3 Atividades de Resgate
As atividades com maior afinidade à filosofia dos CBMs na matéria constitucional
de “resgate” de acidentados (imobilização, estabilização e transporte rápido até ao
nosocômio), historicamente, emergiram no século XVIII, à inovação dos médico e cirurgiões
franceses Dominique Jean Larrey (1766-1842) e Pierre Percy (1754-1825), que, inclusive,
desenvolveram um eficiente sistema estabilização das vítimas e célere transporte em
ambulâncias dos locais de batalha até o hospital, de acordo com Martins (2016, p. 49,
escudada nos estudos de Chung (2001) e Mateus (2007).
Nessa conformação, à égide de Martins (2016, p. 49, com fundamento em Baptista
(2011), Benner e Bledsoe (2006) e Mateus (2007), a matriz anglo-saxônico evoluiu ao sistema
francês para o scoop and run (“pegar-levar”), em razão do golden hour (“10 minutos de
platina”), que orientou o legado dos CBM’s brasileiros nas atividade de resgate ou
atendimento pré-hospitalar e guinou para o stay and play (“pegar e jogar”), que leva o
atendimento médico até a vítima, consoante Martins (2016, p. 49, com base nas diligências de
Mateus (2007).
O sistema “Resgate” surgiu com os CBMs e, posteriormente, os médicos que nele
trabalhavam foram remanejados, quando do encerramento de contratos ou convênios com as
90
respectivas prefeituras municipais, desenvolvendo as atividades paralelas do SAMU, que
(diversamente do sistema Resgate estadunidense ou dos CBMs brasileiros adotaram a vigente
doutrina francesa do stay and play), foram formalizadas pelo Decreto n. 5.055 (BRASIL,
2004a), recepcionando a Portaria n. 1.864, do Ministério da Saúde (BRASIL, 2003) e
adequações vigentes da Resolução n. 2.110, do Conselho Federal de Medicina (CFM, 2014a).
Em breve analogia ao sistema adotado pelo SAMU, o jornal BBC Brasil exarou
laconicamente a notícia: “Dez anos sem Diana” (2008), à descrição do inquérito de Lord
Stevens, a princesa Diana, envolveu-se em acidente automobilístico com choque contra um
dos pilares do túnel "Pont D'Alma" em Paris, às 00:25h. Acionada a equipe de resgate, um
minuto após o acidente, chegou ao local às 00:32h; a princesa estava no banco de trás e
consciente; o motorista (Henri Paul) estava morto e os demais passageiros ainda com vida
(seguranças Rees-Jones e Dodi); com a intervenção dos médicos e curiosos a princesa foi
desencarcerada às 01:00h; às 01:30h, Dodi foi declarado morto, no local do acidente; a
princesa chegou viva ao hospital Pitie-Salpetriere, às 02:36h; com graves ferimentos no
pulmão e coração, veio a falecer as 04:00h.
No caso do Sistema Resgate, subsume-se, a vítima, a partir do desencarceramento,
seria estabilizada, transportada e colocada a disposição do aparato hospitalar em 10 minutos.
Ressalta-se que, conforme Martins (2016, p. 49, 50), sob as investigações de Mateus (2007), o
modelo “Stay and play”, que é franco-germânico foi criado em função do número elevado de
falecimentos durante o transporte, assim fundamentando o máximo de cuidados no local, até o
doente estabilizar, com a ajuda de médicos, enfermeiros e técnicos de emergência médica,
onde os casos são categorizados em gravidade e nível de qualificação do atendimento.
Nesse suscitado conflito de competências, pela conceituação de burocracia
weberiana e participação democrática, na maximização de racionalização e eficiência,
reclama-se a análise científica sobre questões e cotejos como o deslocamento de medidos dos
hospitais públicos, considerando que o Decreto n. 5.055 (BRASIL, 2004a), que fundamenta
em seu preâmbulo: “Considerando que, nos termos do preceituado no art. 197 da Constituição
e nos arts. 1º e 15 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, afigura-se de relevância
pública a normatização da organização dos serviços públicos e privados de atenção às
urgências;”, ou seja, emanando da Lei do SUS, além de notícias como as destacadas pelo
Jornal R7, com o título: “Fila. Espera e falta de médicos: para hospitais brasileiros cuidar de criança
dá prejuízo.” (GOUSSINSKY, 2015). Há também necessidade de nivelamento de
conhecimento com a população brasileira e, por meio de plebiscito, eleger o modelo mais
racionalizado para o Pais, ou até mesmo uma mesclagem doutrinária.
91
4.2 4 Atividades de licenciamento ambiental envolvendo a segurança pública
A regulamentação e o licenciamento ambientais decorrem, segundo as
particularidades, da competência dos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente –
SISNAMA, dentre os quais, por força dos inciso II e V, do art. 6º, da Lei n. 6.938
(BRASIL,1981b), foram instituídos o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA e o
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA.
A competência executiva dos atos inerentes ao licenciamento observa os ditames
do “Art. 17-L. As ações de licenciamento, registro, autorizações, concessões e permissões
relacionadas à fauna, à flora, e ao controle ambiental são de competência exclusiva dos órgãos
integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente.”, da Lei n. 6.938 (BRASIL,1981b).
Nesta senda, cabe ainda a observância às situações especiais como instrui o parágrafo único
do art. 12, da LC n. 140 (BRASIL, 2011), que assevera: “A definição do ente federativo
responsável pelo licenciamento e autorização a que se refere o caput, no caso das APAs,
seguirá os critérios previstos nas alíneas “a”, “b”, “e”, “f” e “h” do inciso XIV do art. 7o, no
inciso XIV do art. 8o e na alínea “a” do inciso XIV do art. 9
o.”.
De acordo com o disposto nos arts. 4º e 5º, do Decreto n. 99.274 (BRASIL, 1990),
com alterações do Decreto n. 3.942 (BRASIL, 2001), o CONAMA é composto de Plenário,
Comitê de Integração de Políticas Ambientais, Câmaras Técnicas, Grupos de Trabalho,
e Grupos Assessores. Os CBMs não participam oficialmente do CONAMA, mas apenas um
representante do Conselho Nacional de Comandantes-Gerais, alínea j, do inciso VIII, do art.
5º, do Decreto n. 99.274 (BRASIL, 1990).
Ao CONAMA, nos termos do art. 8º, compete as atividades colegiadas
reguladoras, consultiva e deliberativas, e, ao IBAMA, nos termos do art. 11, da Lei n. 6.938
(BRASIL,1981b), competem:
Art. 11. Compete ao IBAMA propor ao CONAMA normas e padrões para
implantação, acompanhamento e fiscalização do licenciamento previsto no artigo
anterior, além das que forem oriundas do próprio CONAMA.
[...]
§ 2º - Inclui-se na competência da fiscalização e controle a análise de projetos de
entidades, públicas ou privadas, objetivando a preservação ou a recuperação de
recursos ambientais, afetados por processos de exploração predatórios ou poluidores.
92
O licenciamento11
ambiental tem características próprias no âmbito da autonomia
dos entes federativos, conforme as instruções do parágrafo único do art. 12, que assevera: “A
definição do ente federativo responsável pelo licenciamento e autorização a que se refere
o caput, no caso das APAs, seguirá os critérios previstos nas alíneas ‘a’, ‘b’, ‘e’, ‘f’ e ‘h’ do
inciso XIV do art. 7o, no inciso XIV do art. 8
o e na alínea ‘a’ do inciso XIV do art. 9
o.”, e dos
arts. 13, caput e §1º, e 16, da LC n. 140 (BRASIL, 2011):
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados,
ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições
estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
§ 1o Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão
responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os
prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
[...]
Art. 16. A ação administrativa subsidiária dos entes federativos dar-se-á por meio de
apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas
de cooperação.
O conhecimento do nível de aplicabilidade e eficácia das resoluções do
CONAMA é relevante aos projetos preventivos e medidas operacionais de segurança pública
e de sincronismo das atividades dos CBMs. As corporações devem aprimorar conhecimento e
interagir com os demais órgãos ambientais para racionalização de procedimentos, de esforços
e de multiplicação da malha protetiva contra danos ambientais significativos à incolumidade
pública.
Um dos atos normativos do CONAMA de maior demanda nos licenciamentos
ambientais é a Res. n. 237 (BRASIL, 1997), que tem fundamento na Lei n. 6.938 (BRASIL,
1981b). Nela são regulamentadas competências e circunscrições de atuação do IBAMA (art.
4º), bem como a categorização de licenças, a exemplo da licença de operação - LO (inciso III,
do art. 8º), bem como recomendações para modificações do status quo da licença concedida
(art. 19), de acordo com situações de vícios e riscos ambientais detectados.
Segundo Costa e Oliveira (2015, p.212), em virtude da autonomia dos entes
federativos, as ordenações do CONAMA são limitadas na leitura do inciso III, do art. 15, da
LC n. 140 (BRASIL, 2011), ipsis: “III – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho
de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações
11
O licenciamento ambiental foi definido pelo art. 2º, inciso I, da LC n. 140 (BRASIL, 2011) como: “o
procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental”.
93
administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.”, Na classificação de
Barros (2014, p. 62, 63), por analogia, as resoluções CONAMA têm aplicação
predominantemente de norma federal, mas não federativa ou nacional.
O respeito à autonomia dos entes federativos, à abordagem exegética de Costa e
Oliveira (2015, p.215) no cotejo dos arts. 23 e 25, §1º, da CRFB (BRASIL, 1988), perceptível
esta mens legis de fortalecimento da autonomia de cada ente da federação e a proposição de
harmônico consórcio de esforços em prol dos objetivos constitucionais estabelecidos. Ex
positis, Costa e Oliveira (2015, p.224), concluíram:
Considerando que a União, predominantemente, reveste-se da autonomia, na matéria
ambiental, o CONAMA é um Conselho Federal e não Nacional. As normas do
CONAMA são aplicáveis pelos órgãos ambientais federais, nas matérias e
circunscrição que lhe são afetas. Destarte, afloram-se aos demais entes federativos,
nas demandas afins do art. 23 da CF/88, a competência administrativa comum. Aos
Estados, aglutinam-se ainda o disposto no §1º do art. 25 da CRFB, pelos respectivos
órgãos ambientais, sob os parâmetros gerais dos incisos do art. 6º da Lei 6938/81 e
LC 140/11.
Ipso facto, os atos normativos dos órgãos e conselhos ambientais devem ser
racionalizados, padronizando a linguagem à automação dos usuários e fluência comunicativa
para maximização da eficiência na proteção ambiental e simultaneamente respeito a
autonomia dos entes federativos. Nos casos anômalos, não há justificativa aos Estados e
Municípios para privarem o emprego de mecanismos preventivos à integridade ambiental sob
a alegação de conflito de competência, com base em texto restritivo de resolução CONAMA,
No tocante ao licenciamento ambiental, centrada a um único órgão ambiental, não
cabe a ingerência dos CBMs, consoante as restrições dos arts. 13 e 16, da LC n. 140
(BRASIL, 2011). Entretanto, há permissão constitucional e legal à gestão participativa e
consultiva, pela inferência do interesse e relevância da temática da segurança pública.
Inclusive, destaca-se, foi expresso o reconhecimento desta dependência no art. 2º, caput e
inciso I, da Lei n. 6.938 (BRASIL,1981b).
Também, pelo fato gerador da segurança pública, não havendo a almejada
interação, cumpre aos órgãos ambientais, diante de potenciais relevantes de riscos à
incolumidade pública, solicitar oportuna vistoria técnica dos CBMs. Ainda, não havendo a
“sinergia” entre esses órgãos, cumpre a regulamentação de medidas e comportamentos
administrativos de segurança pública ambiental, próprias do CBM, independente e balizado
por pertinente fato gerador, em virtude do apanágio constitucional do “poder de polícia”.
94
5 O DIREITO AMBIENTAL E A INCOLUMIDADE PÚBLICA
A competência constitucional para a prestação da segurança pública ambiental
implica conhecimento das matérias de direito afetas. Assim, por meio da presente
amostragem, verifica-se o viés de conexão do conteúdo dogmático-jurídico ao saber técnico
dos profissionais representativos dos CBM, nas operações circunscricionais demandadas.
No capítulo em voga, o objetivo é apresentar a hodierna construção do Direito
Ambiental brasileiro no plano dos entes federativos, além de precedentes históricos e
dogmáticos jurídicos para compreensão sistêmica de confirmação do art. 225 da CRFB
(BRASIL, 988) e respectivas normas programáticas e recepcionadas, como de interesse fático
da segurança pública, como demonstra a conexão do Título V, que concentra o capítulo III –
segurança pública, pelo reconhecimento antecedente, recepcionado, do art. 2º, caput (política
de com segurança nacional e direito à vida) e inciso I (patrimônio ambiental como interesse
coletivo), da Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981b). Esse conteúdo do Direito Ambiental norteia
também a conduta dos profissionais de segurança pública nas matérias de interseção.
5.1 O direto ambiental
O Direito Ambiental no Brasil, lato sensu, consoante histórico constitucional e
ramos vinculados, explícita ou tacitamente, já era evidenciado desde o século XIX, conforme
disposições da Constituição Imperial (BRASIL, 1824). A sintonia internacional é perceptível
a partir da consagração universal dos direitos humanos (ONU, 1948), considerando
axiologicamente o meio ambiente ecologicamente equilibrado como fator intrínseco à “vida”.
A Declaração de Estocolmo (ONU, 1972) fomentou a relação amistosa entre os
Estados e sugeriu mecanismos de perpetuação da paz e solidariedade, sedimentando a função
integrativa e pacificadora, por meio do incentivo à adesão aos tratados estabelecidos e
cumprimento dos acordos internacionais, em consonância também com a soberania dos
Estados e autonomia dos entes federativos. Por meio do discurso dialético, conforme Zhouri,
Laschefski e Barros (2005, p. 12) e Habermas (2003, p. 138, 207), propõe a negociação, o
assentimento de todos e a compensação de equilíbrio ambiental, no que couber, como ilustram
as premissas 3 e 7, das considerações introdutórias, transcritas alhures, e os princípios 3, 8 e 9,
ipsis litteris:
95
3 – Deve-se manter, e sempre que possível, restaurar ou melhorar a capacidade da
terra em produzir recursos vitais renováveis.
[...]
8 – O desenvolvimento econômico e social é indispensável para assegurar ao
homem um ambiente de vida e trabalho favorável e para criar na terra as condições
necessárias de melhoria da qualidade de vida.
9 – As deficiências do meio ambiente originárias das condições de
subdesenvolvimento e os desastres naturais colocam graves problemas. A melhor
maneira de saná-los está no desenvolvimento acelerado, mediante a transferência de
quantidades consideráveis de assistência financeira e tecnológica que
complementem os esforços internos dos países em desenvolvimento e a ajuda
oportuna que possam requerer.
Diante da reclamada pacificação e minimização da crise, a Declaração de
Estocolmo (ONU, 1972) propôs um diálogo afeto a todos e a necessidade de reformulação de
pensamentos gerenciais para o salutar enaltecimento do interesse comum de todos, como
ilustra os princípios 22 e 23, propondo notório fomento à negociação, a exemplo das
mineradoras, que exploram os recursos naturais, mas paralelamente contribuem socialmente
com empregos e melhorias urbanas locais, enaltecendo o princípio da compensação, ipsis
litteris:
22 – Os Estados devem cooperar para continuar desenvolvendo o direito
internacional, no que se refere à responsabilidade e à indenização das vítimas da
poluição e outros danos ambientais, que as atividades realizadas dentro da jurisdição
ou sob controle de tais Estados, causem às zonas situadas fora de sua jurisdição.
23 – Sem prejuízo dos princípios gerais que possam ser estabelecidos pela
comunidade internacional e dos critérios e níveis mínimos que deverão ser definidos
em nível nacional, em todos os casos será indispensável considerar os sistemas de
valores predominantes em cada país, e o limite de aplicabilidade de padrões que são
válidos para os países mais avançados, mas que possam ser inadequados e de alto
custo social para os países em desenvolvimento.
Balizando o equilíbrio dialético a Declaração de Estocolmo (ONU, 1972)
descreveu 23 princípios norteadores, sugerindo um escalonamento axiológico dos bens
jurídicos tutelados para eliminação de possíveis arestas e interpretações vacantes e
contaminadas. A convenção em epígrafe trilhou na proposta de uniformidade de
procedimentos na defesa ambiental internacional, até o limite da soberania e do direito de
exploração econômica dos Estados, como exemplifica, além dos princípios 11. 21 e 22,
também o princípio 24:
24 – Todos os países, grandes e pequenos, devem ocupar-se com espírito e
cooperação e em pé de igualdade das questões internacionais relativas à proteção e
melhoramento do meio ambiente. É indispensável cooperar para controlar, evitar,
reduzir e eliminar eficazmente os efeitos prejudiciais que as atividades que se
realizem em qualquer esfera, possam Ter para o meio ambiente,, mediante acordos
multilaterais ou bilaterais, ou por outros meios apropriados, respeitados a soberania
e os interesses de todos os estados.
96
Os princípios de Estocolmo (ONU, 1972), de acordo com as remessas legais e
constitucionais vigentes, foram recepcionados pelos respectivos ordenamentos, Lei n. 6.938
(BRASIL, 1981b) e CRFB (BRASIL. 1988), e confirmados pela Declaração do Rio (ONU,
1992). Compactando as informações, os dispositivos afins foram concentrados no art. 225 e
reverberados em normas recepcionadas e programáticas.
O direito humano ambiental proclamado pela Declaração de Estocolmo (ONU,
1972), na evolução da Declaração Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948), ecoou em
diversos países, nas suas respectivas Constituições. Como assegura Guerrero (2013, p. 485-
488), pelas datas de promulgação, pós-1972, foram inauguradas na América Latina, nos
seguintes países: Chile, em 1980; Colômbia, em 1991 (no seu art. 79); Argentina, em 1994;
Bolívia, em 2008 (art. 33); Equador, em 2008 (art. 14); Peru, em 1979; e na Europa: a
contribuição às Cartas Magnas da Grécia, em 1975; Portugal, em 1976 (art. 66); Finlândia, a
partir de 1980; Holanda, em 1983; Suécia, em – 1994; Alemanha, em 1994; e Espanha, em
1978.
No Brasil, o ordenamento pioneiro de maior consistência material adveio da Lei n.
6.938 (BRASIL, 1981b), que “dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências”, tendo no aspecto etio legis,
fundamentação na atinente declaração. Sucessivamente, recepcionando esta lei, a CRFB
(BRASIL, 1988), no seu art. 225, corrobora a mens legis para alcançar a finalidade normativa
do concernente tratado (ONU, 1972). Programaticamente, outras normas, gradativamente,
segundo a pluralização de ramos, reverberaram-se ou foram recepcionadas pela CRFB
(BRASIL, 1988), a exemplo da Lei n. 4.771 (BRASIL, 1965), que instituiu o Novo Código
Florestal, sete anos antes da Declaração de Estocolmo (ONU, 1972), ora revogado pela Lei n.
12.651 (BRASIL, 2012b).
Ao corolário lógico em causa, o comportamento ambiental é relevante e
transcende o conceito de “ética”, estabelecendo-se no supedâneo “moral”, pois, conforme
classifica Carvalho (2013, p. 7-12) a dependência da vida humana em relação ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado ou “o conjunto de condições, leis, influências e
interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas (macrobem), às presentes e futuras gerações, e os recursos naturais (microbem),
texto correspondente à definição do inciso I, do art. 3º, da Lei n. 6.938 (BRASIL,1981b).
Apesar do discurso tecnicamente de cunho moral, as regras e holofotes da ética surgem nos
debates, de Estado para Estado, não necessariamente representando interesses reais da
97
respectiva população. A afloração de interesses escusos por parte desses representantes
estatais, nessas demandas internacionais, consolida-se em comportamento antiético, mas
principalmente alcançando o patamar da “crise moral”.
No Brasil, a sinergia das disposições de Estocolmo (ONU, 1972) está gravada na
Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981b) e consolidada no art. 1º da Lei n. 12.651 (BRASIL, 2012b),
assegurando e reconhecendo a exploração sustentável, a exemplo do que dispõe o caput,
parágrafo único e seus inciso II e V, verba legis:
Art. 1º-A. Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de
Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o
suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e
o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e
financeiros para o alcance de seus objetivos. Parágrafo único. Tendo como objetivo o desenvolvimento sustentável, esta Lei
atenderá aos seguintes princípios: [...]; II – reafirmação da importância da função estratégica da atividade agropecuária e do
papel das florestas e demais formas de vegetação nativa na sustentabilidade, no
crescimento econômico, na melhoria da qualidade de vida da população brasileira e
na presença do País nos mercados nacional e internacional de alimentos e
bioenergia; [...];
V – fomento à pesquisa científica e tecnológica na busca da inovação para o uso
sustentável do solo e da água, a recuperação e a preservação das florestas e demais
formas de vegetação nativa; [...].
Destarte, infere-se que o Brasil, dogmaticamente, tem absorvido e reverberado os
preceitos internacionais de defesa e proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado às
presentes e futuras gerações, multiplicando-os educacionalmente, nos termos mandamentais
da legalidade, em simbiose à mens legis da Declaração de Estocolmo (ONU, 1972), inclusive
com históricos normativos anteriores a este marco internacional.
O ordenamento ambiental do País, em sentido amplo, já advinha de remessas nas
Constituições anteriores, contudo, suscitando vinculação por afinidade e dependência dos
fatores axiológicos hierárquicos ao direito e garantia fundamental à vida com qualidade
mínima, implicando, verbi gratia, no postulado da pirâmide de Maslow (CARREÓN, 2011, p.
119) e de direito de terceira geração (fraternidade e solidariedade). A primeira Constituição
imperial (BRASIL, 1824), já previa restrição de produtos nocivos à saúde e à vida,
decorrentes da indústria, do comércio e de outros:
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros,
que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida
pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte.
[...]
98
XXIV. Nenhum genero de trabalho, de cultura, industria, ou commercio póde ser
prohibido, uma vez que não se opponha aos costumes publicos, á segurança, e saude
dos Cidadãos.
A segunda Constituição (BRASIL, 1891), em consonância com as preocupações
atuais, mantendo a associação do direito ambiental à sadia qualidade de vida, complementou
com diversas inovações e demandas típicas de um país com exuberantes riquezas geográficas
e projeções promissoras ao crescimento demográfico e concernente processo de
industrialização, exploração de recursos minerais e urbanização e definição de temáticas
ambientais como bens do Estado, conforme o art. 34, item 29º, e arts. 35 e 64.
A Constituição subsequente (BRASIL, 1934), por seu turno, ampliou o rol de
considerações afins, passando a referendar, indiretamente, a matéria de cunho ambiental, em
face da crescente demanda e risco à integridade ou à sustentabilidade ecológica, apanágio do
crescimento demográfico e do suplicado desenvolvimento social, econômico, cultural,
biológico e psíquico, dentre outros sub-ramos. Nessa consagração, referendou o art. 5º, inciso
XIX, alíneas j e m, a versada matéria legislativa sobre riquezas e exploração do subsolo,
mineração, metalurgia, águas, energia hidrelétrica, florestas, caça e pesca, silvícolas. No art.
10, incisos II, III e IV, é estabelecida a competência concorrente da União e dos Estados no
devido zelo com a saúde e assistência públicas, proteção das belezas naturais e promoção da
colonização do Brasil.
Complementando a proposição temática em disposições com análoga inteligência
e finidade, a Constituição de 1934 (BRASIL, 1934) destacou eventos de exploração mineral e
climática, referendando a qualidade de vida da população em diferentes condições ambientais
e as respectivas demandas econômicas, sociais e estratégias geológicas e demográficas, como
se depreende dos arts. 118, 119, §§1º, 2º e 4º, bem como do art. 177, versando sobre nuanças
das minas e defesa contra a seca nos estados do norte.
Na esfera do desenvolvimento social e da busca da qualidade de vida, intrínseca à
contribuição direta ou indireta ambiental, a Constituição de 1937 (BRASIL, 1937a),
corroborando a malha protetiva da constituição anterior, promulgou, ilustrando, outras
variáveis, demonstrando o vínculo temático no art. 16, inciso XIV e XV, e no seu art.18:
Art. 18. Independentemente de autorização, os Estados podem legislar, no caso de
haver lei federal sobre a matéria, para suprir-lhes as deficiências ou atender às
peculiaridades locais, desde que não dispensem ou diminuam es exigências da lei
federal, ou, em não havendo lei federal e até que esta regule, sobre os seguintes
assuntos:
a) riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidrelétrica, florestas,
caça e pesca e sua exploração;
[...];
99
e) medidas de polícia para proteção das plantas e dos rebanhos contra as moléstias
ou agentes nocivos;
Continuamente, a mesma ideologia constitucional foi perseverada (BRASIL,
1937a). Os mesmos fatores almejados e protegidos nas Constituições anteriores são
perseguidos estrategicamente, mormente nas esferas econômica e do desenvolvimento social,
superando gradativamente a construção sedimentada nas respectivas sucessões históricas. No
seu art. 134 garante a proteção aos monumentos históricos, artísticos e naturais, assim como
às paisagens ou aos locais particularmente dotados pela natureza. Já as disposições dos arts.
143 e 144 consolidaram a nacionalização, exploração comercial e industrial das minas e
demais riquezas do subsolo, inclusive as quedas d'águas e dependência, como regra, de
autorização federal.
Programaticamente foram editadas leis específicas, ainda vigentes, cada qual com
suas particularidades e remessas diretas ou indiretas às questões ambientais, propondo
intersecções sucessivas ao apelo da sugestividade, no que couber, do meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Assim, a título ilustrativo, foram publicados os diplomas infra,
com os respectivos vínculos temáticos:
Decreto-Lei n. 25
Art. 1º Constitue o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens
móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interêsse público,
quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu
excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico.
[...]
§ 2º Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e são também sujeitos a
tombamento os monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que importe
conservar e proteger pela feição notável com que tenham sido dotados pelo natureza
ou agenciados pelo indústria humana (BRASIL, 1937b).
Decreto-Lei n. 3.365/41: Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública.
Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pública:
[...]
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou
integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a
manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a
proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza; [...].
(BRASIL,1941a)
A Constituição de 1946 (BRASIL, 1946), à mesma égide, continuou mantendo e
ampliando o rol de temas similares, tácitos ou explícitos ao repertório pós-moderno de defesa
do direito ambiental de terceira geração. Mesmo sendo anterior à Declaração de Estocolmo
(ONU, 1972), ao exame de seu preâmbulo vislumbram-se preocupações análogas de
necessidades conciliativas do progresso com o equilíbrio ambiental. Nesta sintonia, foi
100
instituída em sua redação a competência prevista no art. 5º, inciso XV para legislar sobre: “l)
riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia elétrica, floresta, caça e pesca;”.
No contexto da competência legislativa, o art. 67, no § 6º, inciso V, faz a seguinte
restrição: “Não poderão ser objeto da autorização prevista no § 5º os projetos sôbre: [...] V –
minas, riquezas do subsolo e quedas-d'água;”. Ainda na questão ambiental, a mesma
Constituição (BRASIL, 1946) vinculou a nomeação de preceitos a demandas ambientais,
conforme previsão do art. 28, § 1º: “§ 1º Poderão ser nomeados pelos governadores dos
Territórios os prefeitos das respectivas capitais, bem como pelos governadores dos Estados e
Territórios os prefeitos dos Municípios onde houver estâncias hidrominerais naturais, quando
beneficiadas pelo Estado ou pela União”.
Além da matéria legística afeta à Constituição de 1946 (BRASIL. 1946), da
mesma forma que nas Constituições de 1891, 1934, 1937a, foram perpetuadas a defesa
controlada das explorações minerais à satisfação do desenvolvimento do País, conforme
exteriorizam seus artigos:
Art 152. As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'água,
constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de exploração ou
aproveitamento industrial.
Art 153. O aproveitamento dos recursos minerais e de energia hidráulica depende de
autorização ou concessão federal na forma da lei.
[...]
Art 175. As obras, monumentos e documentos de valor histórico e artístico, bem
como os monumentos naturais, as paisagens e os locais dotados de particular beleza
ficam sob a proteção do Poder Público.
A Constituição de 1967 (BRASIL, 1967), na mesma seara de reconhecimento das
riquezas minerais, assegurou, no seu art. 161: “As jazidas, minas e demais recursos minerais e
os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de
exploração ou aproveitamento industrial”. Ainda assim, à sombra das Constituições anteriores
e mediante algumas alterações sofridas em 1969, a Constituição de 1967 (que foi o manequim
da Constituição de 1988) congregou a filosofia das Constituições anteriores, sintetizando as
atribuições afetas, contudo, distante ainda do paradigma da Declaração de Estocolmo (ONU,
1972). Assim, não reconheceu ou intitulou formalmente a demanda ambiental propriamente
dita, mas confirmou sistematicamente algumas máximas vinculadas ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, conforme discorreu o art. 8º, inciso XII ao XV e suas alíneas b,
d, c, inciso XVII, alíneas d, h, i, m, n, e art.172, parágrafo único, descrevendo situações de
calamidade pública, planos regionais de desenvolvimento da educação e saúde, e formas
autorizativas de exploração de recursos ambientais no território nacional.
101
Nesse período constitucional, lapso de 1967 a 1988, foram editadas outras leis de
caráter ambiental, inclusive algumas sob o marco e orientação histórica da Declaração de
Estocolmo (ONU, 1972), à proposição da inteligência da Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981b).
Dentre elas, destaca-se a Lei n. 6.513 (BRASIL, 1977), que, no seu art. 1º, faz considerações
ao interesse turístico às “Áreas Especiais” e aos bens de valor cultural e natural, protegidos
por legislação específica, a exemplo das paisagens notáveis. No mesmo sentido inovador e de
defesa ambiental, também foi editada a Lei n. 6.803 (BRASIL, 1980), na qual, na redação do
seu art. 7º, com ressalvas, o governo do Estado, ouvidos os Municípios interessados,
aprovaram “padrões de uso e ocupação do solo, bem como de zonas de reservas ambientais,
nas quais, por suas características culturais, ecológicas, paisagísticas, ou pela necessidade de
preservação de mananciais e proteção de áreas especiais, ficará vedada a localização de
estabelecimentos industriais.”.
Nessa órbita, a Lei n. 6.902 (BRASIL, 1981a), dispondo sobre a “criação de
estações ecológicas e áreas de proteção ambiental”, e também a Lei n. 6.938 (BRASIL,
1981b), que “Dispõe sobre a política nacional do meio ambiente, seus fins e mecanismos de
formulação e aplicação, e dá outras providências”, foram recepcionadas pela CRFB
(BRASIL, 1988), consoante o manto de seu “art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para
as presentes e futuras gerações.”, especialmente o teor do § 1º e seus incisos I ao VII, , ipsis:
Art. 225. [...].
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas;
II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e
fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade;
V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e
substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a
conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem
em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os
animais a crueldade.
102
O direito humano ambiental deixa o plano de norma geral dos tratados,
alicerçando-se na positivação constitucional como direito fundamental. Complementando,
Silva R. (2007) afirma que “nem todo direito individual possui um conteúdo individual. Há
direitos individuais cujo conteúdo é supraindividual, como é o caso do direito fundamental ao
ambiente natural”.
5.2 Os princípios do Direito Ambiental
Doutrinariamente, os princípios de Direito Ambiental são diversificados; alguns
autores fundem o rol, enquanto outros o ampliam. Constitucionalmente, a exemplo da Carta
Magna brasileira, os “princípios” internacionais podem ser recepcionados e aplicados no País,
por força do § 2º, do art. 5º, da CRFB (BRASIL, 1988): “§ 2º Os direitos e garantias
expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por
ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja
parte”.
Na consolidação à matéria em elação, Machado (2015, p. 54-138) diligenciou e
elencou 11 princípios, que devem ser considerados no atinente processo decisório da
segurança pública ambiental, quais sejam: 1) princípio do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado; 2) princípio do direito à sadia qualidade de vida; 3) princípio da
sustentabilidade; 4) princípio do acesso equitativo aos recursos naturais; 5) princípios usuário-
pagador e poluidor-pagador; 6) princípio da precaução; 7) princípio da prevenção; 8)
princípio da reparação; 9) princípio da informação; 10) princípio da participação; e 11)
princípio da obrigatoriedade da intervenção do Poder Público.
O “princípio do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”, conforme
consolidado por Machado (2015, p. 54-56), está gravado no caput do art. 225 e sintetizado no
seu § 1º, inciso VII, da CRFB (BRASIL, 1988). Propõe a simbiose entre a conservação de
propriedades e funções naturais ciclicamente, flexibilizando a existência, a evolução e o
desenvolvimento dos seres vivos.
Já o “princípio do direito à sadia qualidade de vida”, consoante Machado (2015, p.
57, 58), é decorrente e, sequencialmente, emerge do primeiro, sendo fomentado pela
Declaração de Estocolmo de 1972, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente
na Declaração do Rio de Janeiro de 1992, em ambos os casos destacado no “princípio 1”, bem
como em Estrasburgo, de 1997, onde foi corroborada a mesma inteligência.
103
Complementando ainda, destaca-se o “princípio da sustentabilidade”, à égide de
Machado (2015, p. 59-79), oriundo da aglutinação paradoxal dos termos “desenvolvimento”,
vinculado a explorações econômicas, e “sustentabilidade”, sugerindo a racionalização e o
equilíbrio para a recuperação e a manutenção das características ambientais mais próximas ao
status quo originário ao gozo das presentes e futuras gerações, conforme preconiza o art. 225
da CRFB (BRASIL, 1988), e ditado pelas plurais conferências internacionais de direitos
humanos.
Outro foco subsequente à “sustentabilidade” remete ao “princípio do acesso
equitativo aos recursos naturais”, que, segundo Machado (2015, p. 79-82), consubstancia-se
no direito ao isonômico acesso e ao usufruto pessoal dos bens ambientais universais
planetários, tais como a água, o ar e o solo, à elucidação dos princípios 1 e 5 da Declaração de
Estocolmo de 1972.
Mediante a consagração dos direitos, estabelecem-se, então, princípios balizadores
de controle de atos, efeitos e mecanismos de saneamento, sendo escalonados os “princípios
usuário-pagador e poluidor-pagador”, à compreensão de Machado (2015, p. 83-117),
preconizando, ao escudo do inciso VII do art. 4º da Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981b), que a
política nacional de meio ambiente visa à imposição de contribuição pela demanda econômica
ambiental, bem como ao poluidor e ao predador, a obrigação de recuperar e/ou indenizar os
danos causados, suscitando, ainda, a compatibilidade da compensação ambiental.
Nessa dinâmica equação, invoca-se o subsídio técnico balizador de outros
princípios acessórios de controle, a exemplo dos princípios da “precaução” (cautela
antecipada) e da “prevenção” (agir antecipadamente). Segundo Machado (2015, p. 87-118),
ambos sinalizam medidas de previsão e antecipação aos acontecimentos degradantes ao meio
ambiente e, a partir de então, colimando na obrigação de adoção de medidas mitigadoras.
A distinção básica está na fundamentação científica probatória de previsão de
determinado acontecimento futuro, reclamando intervenção. No primeiro caso, a falta de
conhecimento de determinado fato ou complexo biótico ou abiótico sustenta determinado
receio, ou seja, a precaução tem escopo na possibilidade de acontecimento futuro. Enquanto
na prevenção, que é adotada predominantemente nos julgados no Brasil, o temor decorre de
fatos concretos já ocorridos ou de dedução baseada em dados científicos que promovem a
robustez probatória, invocando a intervenção do Estado para evitar o evento danoso,
alicerçado na probabilidade. Generalizando, a Declaração do Rio (ONU, 1992) determina, no
seu princípio 15:
104
Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando
houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica
absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.
O “princípio da reparação”, conforme explanações de Machado (2015, p. 119-
121), teve repercussão no princípio 13 da Conferência do Rio de Janeiro de 1992, propondo a
responsabilidade de indenização de vítimas da poluição e a recuperação do dano ambiental
por quem der causa ao evento, sendo adotada no Brasil a teoria da responsabilidade objetiva.
Os demais princípios da informação e respectiva publicidade, da participação dos
sujeitos legitimados pela matéria, inclusive o cliente constitucional e da obrigatoriedade da
intervenção do Poder Público, o Estado é representado por pessoas e exerce governança e
gestão territorial ao bem comum de todos na respectiva circunscrição, à luz de Machado
(2015, p.121-137).
As ações típicas dos órgãos de segurança pública, seja pelo caráter repressivo
combate aos crimes ambientais, com destaque às intervenções de predominância da polícia
militar, ou mesmo assistencial à incolumidade pública, com demandas predominantes dos
CBMs, observam e estão em consonância aos princípios em elação.
5.3 Principais eventos ambientais com demandas dos CBMs
Conforme já elucidado e depreendido dos estudos de Silva (2013, p. 793) e Di
Pietro (2014, p. 603), as corporações representam o Estado na garantia de segurança pública à
sociedade e ao patrimônio ambiental, como uma necessidade intrínseca ao ser humano. A
segurança e ao meio ambiente são direitos humanos, portanto, fundamentais, difusos e de
terceira geração. As demandas da segurança pública ambiental afetam ambos os bens
jurídicos protegidos pelo Estado.
As ocorrências ambientais mais comuns aos CBMs, que afetam a temática
segurança pública, em sentido amplo, vinculam as ações típicas de defesa civil (§5º, do art.
144, da CRFB, BRASIL, 1988). Estas ações e atividades foram reverberadas e
pormenorizadas nas respectivas constituições estaduais. Os eventos ambientais de interseção
às atividades de segurança pública são caracterizados axiologicamente por riscos reais e
potenciais de danos extraordinários, tais como os desastres com produtos perigosos12
, as
12
Classificação nos termos da Resolução n. 420 (BRASIL. 2004)
105
catástrofes decorrentes de enchentes, inundações, rompimento de barragens, os incêndios
florestais, dentre outros com efeitos análogos. Por amostragem, exemplificam-se breves
estudos diagnóstico-jurídicos da conjuntura dos incêndios florestais e do rompimento da
barragem de rejeitos da Mineradora SanMarco, no Município de Itabirito, em Minas Gerais,
em 2015.
Apesar da previsão constitucional para a atuação primária dos CBMs nesses
eventos de elevada repercussão axiológica, que coincidem com a integridade do meio
ambiente ecologicamente equilibrado, como demonstrado nos atendimentos de rompimento
de barragem, a exemplo da barragem de Mariana, o respectivo licenciamento, restringe-se aos
órgãos ambientais, arts. 13 e 16 da LC n. 140 (BRASIL, 2011a), sem observância à incidência
da malha protetiva da segurança pública ambiental, reconhecida pelo art. 2º, caput e inciso I,
da Lei n. 6.938 (BRASIL, 1988b).
As atividades operacionais dos CBMs congregam vasto rol de atuação nas
atinentes atividades destacadas pelo clamor social ambiental. As ocorrências de repercussão
de danos ambientais vinculam atribuições de defesa civil, que, conforme já elucidado no
subtópico “4.2.1”, abarcam sinistros de significativas proporções, podendo incluir os
incêndios florestais e notoriamente o rompimento de barragens, a exemplo do episódio da
empresa Samarco, em Minas Gerais.
5.3.1 Os Incêndios florestais
Preliminarmente, algumas considerações científicas sobre os incêndios são
necessárias para a formação do conhecimento axiológico sobre a gravidade dos prejuízos
causados por estas ocorrências constrangedoras à mens legis do art. 225 da CRFB (BRASIL,
1988). Aos óculos constitucionais, assim como o reconhecimento da notoriedade humana e
suas particularidades ocultas e generalizadas no reconhecimento, ad exemplus, ao direito à
vida, também, à fé publica da redação constitucional, subsume-se o reconhecimento de fatores
técnico-científicos ou mesmo, pela evolução cultural, mundo da vida, acervo cultural
axiológico ou lugar ocupado pelos atores no palco do discurso dialético, o reconhecimento de
fatores biológicos e outros afetos ao enquadramento da norma. Destarte, o reconhecimento da
situação fática e fatores bióticos e abióticos à lupa Constitucional ou de respectiva regulação
ou norma programática.
Assim, notória a contribuição gradativa e somatória que impulsionam, verbi
gratia, eventos trágicos em detrimento da sociedade e do meio ambiente ecologicamente
106
equilíbrio às presentes e futuras gerações, como os detalhes das plantas no processo da
fotossíntese, como reservatórios de água e de carbono, como fator de reflexão da energia
solar, além de aspectos de mensuração de refletância e calor destrutivo dos incêndios,
portanto sendo o incêndio mais danoso que o desmatamento. A título diagnóstico dos
incêndios no Brasil, o INPE (2016) produziu pesquisa pormenorizada, dos últimos cinco anos,
em cada Estado-membro e Distrito Federal:
Estado 2016 Dif 2015 Dif 2014 Dif 2013 Dif 2012 Dif
AC 6984 27 5512 44 3829 18 3242 2 3.180 66
AL 341 -42 588 211 189 -9 208 -41 352 54
AM 11979 -21 15.149 63 9281 81 5118 -34 7744 85
AP 2603 -2 2651 78 1490 54 965 -54 2103 93
BA 6670 -64 18379 136 7785 8 7213 -58 17376 33
CE 4188 23 3418 37 2404 -13 2865 -29 4035 7
DF 239 39 172 -31 251 149 101 -42 173 -37
ES 649 -37 1029 200 343 37 250 -29 352 8
GO 5227 -24 6861 6 6454 117 2974 -52 6153 8
MA 21212 -30 30134 19 25388 58 16118 -49 31594 111
MG 6642 -37 10623 -14 12370 133 5303 -47 10058 -14
MS 6909 31 5269 116 2439 -32 3565 -53 7542 109
MT 29371 -11 32970 18 28018 58 17765 -32 25991 63
PA 29826 -36 45166 26 35908 77 20307 -25 26911 53
PB 715 22 586 33 439 37 320 -39 524 -37
PE 933 -14 1082 64 658 -10 729 -33 1089 -31
PI 8191 -44 14730 54 9575 46 6549 -55 14604 39
PR 4060 86 2186 -5 2300 -21 1903 8 1760 -28
RJ 772 16 664 -53 1427 253 404 -30 575 -49
RN 363 -17 438 24 353 32 268 -31 390 -2
RO 11969 -19 14405 89 7604 108 3662 -43 6419 41
RR 3466 68 2057 11 1855 88 989 -1 995 -8
RS 3315 129 1450 -32 2143 127 942 -24 1245 21
SC 2342 154 932 -19 1138 9 1046 5 1000 8
SE 135 -55 299 190 103 -44 185 -20 231 34
SP 3203 61 1984 -58 4717 130 2055 -5 2159 -40
TO 14790 -15 17402 17 14907 53 9756 -49 19170 85
Indeter. 84 27 66 100 33 -8 36 -22 46 360
A diferença mostrada em 2012 foi calculada em relação a 2011.
Fonte: INPE,com dados de 29 dez.2016, com breves adequações do autor.
Tecnicamente, conforme depreendido dos estudos de Rezende e Oliveira (2015,
59), há sensível diferença entre fogo e incêndio: o primeiro é controlado e construtivo,
enquanto o segundo é danoso e descontrolado. Nesse sentido, os incêndios florestais têm
considerável capacidade de destruição ambiental, segundo reflexão de Lopes (2013, p. 8):
Os incêndios florestais, como referido, têm elevados impactos ambientais, sociais e
econômicos. Destacam-se o aumento das emissões de gases; o aumento do
fenômeno de erosão e consequentemente de deslizamentos de terras devido à
destruição da camada superficial vegetativa; a maior suscetibilidade das áreas, onde
se verificaram incêndios, a cheias; a elevada quantidade de nutrientes contida nas
cinzas que são transportadas e que podem alterar as propriedades da água; a
destruição da fauna e da flora. Também destroem a floresta enquanto ecossistema e
o risco de incêndio faz diminuir o seu valor. Acrescenta-se que os incêndios
TABELA 7 – Focos acumulados por estado brasileiro nos últimos 5 anos. Número
de focos do satélite de referência (AQUA_M-T) acumulados por estado do Brasil
entre os dias 01/Jan e 29/Dez de cada ano, de 2012 a 2016 – com a diferença (Dif)
em valores percentuais (%).
107
constituem igualmente uma ameaça à segurança das pessoas e bens, sendo
responsáveis pela morte de bombeiros, de civis e pela destruição de habitações e
outro patrimônio. Destaca-se que os resultados negativos dos incêndios florestais
serão mais ou menos prejudiciais para o ambiente em função de um conjunto de
fatores, tais como: duração, intensidade, extensão e frequência dos incêndios e da
vulnerabilidade do ecossistema.
Sob o manto da prevenção, Rezende e Oliveira (2015, p. 61-68), demonstram a
importância da solidariedade dos saberes à colaboração preventiva à projeção e intensificação
de meios de segurança contra incêndio. Neste diapasão elencam vários métodos de
mensuração e balizamento de risco de incêndio, a exemplo do controle climático periódico e,
pelas fotografias espectrais (quadro 4), os efeitos da refletância, informações oriundas de
mapas e fotografias satélites, por meio do sensoriamento remoto, os índices de fixação e
estabilidade do carbono, a temperatura do incêndio segundo o método Iso 834 e ASTM E119,
índices de risco e refletância.
5.3.2 Rompimento de Barragens
Segundo a narrativa de Delecrode (2010), vários foram os eventos catastróficos
sucessivos envolvendo rompimento de barragens hídricas ou rejeitos de explorações minerais,
dentre as quais enumerou: 1) Rio de Janeiro, em março de 2006, arrastando 400 milhões de
litros de lama para um rio que deságua em um dos afluentes do Rio Paraíba do Sul,
responsável pelo abastecimento de água de 80% dos fluminenses; 2) Minas Gerais e Rio de
Janeiro, em janeiro de 2007, barragem do reservatório da mineradora Rio Pomba Cataguases,
em Miraí, Minas Gerais; 3) Rondônia, em janeiro de 2008, barragem da hidrelétrica em
Vilhena; 4) Piauí, em maio de 2009, barragem de Algodões I, Município de Coca; 5) Pará,
em abril de 2009, outras três barragens, cidade de Almira; 6) Rio Grande do Sul, em janeiro
de 2010, o rompimento da barragem Cafundó, da Usina Hidrelétrica Nova Palma; 7)
Pernambuco e Alagoas, junho de 2010, barragem do Bom Conselho. Os resultados, de
acordo com a gravidade jusante e volume do liquido, geraram considerável destruição à biota
atingida, paisagens, pessoas e outros bens patrimoniais.
Em Minas Gerais, precedendo o evento de Mariana, cabe destaque a matéria
histórica da mineradora de Rio Pomba Cataguazes, terceira maior produtora de bauxita do
Brasil, que registrou o rompimento ocorrido de uma barragem em 10 de janeiro de 2007, no
Município de Miraí em Minas Gerais: “[...] uma das barragens da mineradora Rio Pomba
Cataguases, instalada (MG), espalhou cerca de 2 milhões de m³ de bauxita pela cidade e por
108
outros quatro Municípios: Muriaé e Patrocínio de Muriaé, também na Zona da Mata mineira,
Laje de Muriaé e Itaperuna, no Rio de Janeiro” (ROMPIMENTO..., 2012).
Conforme observaram Belchior e Salazar Primo (2016, p. 5), o laudo técnico
preliminar divulgado pelo IBAMA, de dezembro de 2015, registrou “a morte de trabalhadores
da Samarco e de moradores das comunidades afetadas; no desalojamento de populações; na
devastação de localidades, com a perda de estruturas públicas e privadas; na destruição de
1.469 hectares de vegetação, incluindo Áreas de Preservação Permanente (APP)”.
Consequentemente, resultou na maior tragédia ambiental brasileira, pela destruição de fauna,
flora, nascentes, contaminação biótica e abiótica, com potencial extinção de espécies.
O cenário, com repercussão internacional, foi visitado e fotografado por
representantes do Greenpeace (2015), ilustrando parcialmente o potencial destrutivo da lama
de rejeitos. A situação crítica foi noticiada com severidade, por diversos jornais, como a maior
tragédia com barragens em cem anos. O evento danoso foi maior que os dois ocorridos nas
Filipinas, em 1982 e 1992, respectivamente com 32,2 milhões de metros cúbicos e 28 milhões
de metros cúbicos, como também de maior trajeto, percorrendo 600 quilômetros, superando o
acidente ocorrido em El Porco, em 1996 (OLIVEIRA, 2016). O jornalista destacou, ainda,
que a consultoria norte-americana avaliou o prejuízo gerado, sem retirada da lama ou
atualização monetária, em US$ 5,2 bilhões.
Ao fomento de Piske (2016), os julgados podem reconhecer as falhas e omissões
de fiscalização no maior desastre ambiental brasileiro, todavia, como sintetiza Martines
(2015), a exemplo do julgado da tragédia da boate Kiss, prevalece a máxima doutrinária de
que, “apesar do dever de fiscalização, o Estado não é garantidor universal e não pode ser
punido por atos que não causou”. Assim, a falta ou deficiência na fiscalização não exime do
titular da obrigação a responsabilidade e zelo pela segurança essencial aos efeitos decorrentes
do respectivo empreendimento. Nesse sentido, complementa:
Com esse entendimento, a juíza Eloisa Helena Hernandez de Hernandez, da
Comarca de Santa Maria, eximiu o município e o estado do Rio Grande do Sul de
indenizarem Felipe de Souza Freitas e Joanatas Krug Castilhos, sobreviventes da
tragédia na boate Kiss. Porém, a empresa Santo Entretenimentos, responsável pelo
empreendimento, foi condenada a pagar R$ 20 mil para cada um pelo abalo
psicológico causado pelo acidente. (MARTINES, 2015).
Depreende-se que aos representantes do Estado que omitiram ou foram
ineficientes na fiscalização e controle, no que couber, segundo o modus operandi e nível de
disponibilidade, conhecimento dos riscos e volição ou desiderato, podem ser imputadas
109
medidas administrativas, civis e penais, independentemente da matéria indenizatória
decorrente do acontecimento danoso.
O responsável pelo empreendimento e o representante estatal têm objetivos
bifurcados, apesar da aparente similaridade, pois, independentemente de fiscalização, o
sentido e o conhecimento proibitivo e de risco já ocupavam a consciência formal do
empreendedor. Pelo nexo de causalidade, eventuais falhas na fiscalização ou omissão do
Estado, de forma independente, não foram os fatores e mecanismos responsáveis pelo
incêndio. Nesse sentido, a título de analogia, Martines (2015) transcreve a objetiva
argumentação do Judiciário, titular jurisdicional na matéria do incêndio na boate Kiss:
A irrelevância jurídica da conduta omissa da Administração Pública pode ser
comprovada pelo seguinte exercício de lógica: mesmo que tivesse havido
fiscalização eficiente, mesmo que a Boate Kiss funcionasse com todos os alvarás
válidos e cumprisse todas as exigências legais, não há garantia alguma de que o
incêndio não teria acontecido, e nem que teria menores proporções. Por outro lado,
há certeza absoluta de que se não tivesse sido utilizado o artefato pirotécnico pela
banda dentro do estabelecimento de diversão o evento fatídico não teria ocorrido.
Nesse trágico acidente, muitas vidas poderiam ter sido salvas se recebessem o
sinal de alerta tempestivamente. A falha comunicativa foi alvo dos estudos de Ferracioli e
Sbarani (2016, p. 1), que descreveram situações de ruídos de comunicação inadmissíveis ao
status quo da presente era da informação. O Arraial de Bento Rodrigues, conforme o editorial
e imagens “Lama até o pescoço” do Greenpeace (2015), foi o primeiro a ser atingido. Nesse
sentido, a fotografia remete à compreensão temática:
FIGURA 3 – Imagem após o escoamento de rejeitos da barragem de Fundão.
Fonte: Victor Moriyama, Greenpeace: Vista do arraial de Bento Rodrigues.
A realidade do ineficiente sistema de “alarme da empresa Samarco” foi noticiada
por Nogueira et al (2016), pelo jornal O Globo, que divulgaram a gravidade comprometedora
110
da segurança e eficiência da retirada das pessoas e bens patrimoniais emergentes do percurso
da lama: “Sem sirenes, empresa usou telefone para alertar população”. Nesse sentido:
A estratégia do uso de telefones foi colocada em xeque, já que o volume de rejeitos e
água atingiu o povoado em questão de minutos. Questionados ontem diversas vezes
em entrevista coletiva, os porta-vozes da empresa não souberam nominar os seus
interlocutores, dizendo apenas que avisaram ‘líderes comunitários’. Tampouco
souberam detalhar o teor da mensagem que supostamente foi dada.
O presidente da associação de moradores de Bento Rodrigues, José do Nascimento
Jesus, de 70 anos, que passou a madrugada ilhado e quase foi atingido pelo mar de
lama, disse não ter recebido qualquer informe da empresa sobre o acidente ou
orientações para deixar a área:
– Eles não ligaram para mim não, em nenhum momento. Fui avisado pelo barulho
da água. Perdemos tudo, só não perdemos a vida porque Deus olhou.
As barragens, pelo potencial efeito destrutivo do escoamento gravitacional, de
acordo com o volume e matéria, ocupam patamar de preocupação e responsabilidade dos
CBMs, mormente pelo foco das atividades preventivas contra qualquer tipo de catástrofe,
defesa civil e resgate de pessoas ou bens patrimoniais. Nesta harmonia, a Constituição das
Alterosas previu, no inciso II de seu art. 142 (MINAS GERAIS, 1989), a competência para o
CBMMG normalizar as situações de perigo, verbo ad verbum:
II – ao Corpo de Bombeiros Militar, a coordenação e a execução de ações de defesa
civil, a prevenção e combate a incêndio, perícias de incêndio, busca e salvamento e
estabelecimento de normas relativas à segurança das pessoas e de seus bens
contra incêndio ou qualquer tipo de catástrofe (Grifos nossos).
Nessa problemática, aglutinando-se a instigação de Meigre (2016), qual a norma
estabelecida pelos órgãos ambientais e CBM à confiança do poder constituinte federal e
mineiro? Qual a sinergia da(s) pretensa(s) norma(s) com as respectivas resoluções
CONAMA? Qual foi a interação prévia ou oportuna entre os órgãos ambientais, CBMs
envolvidos e outros saberes de afinidade ambiental? A licença ambiental inibiu as ações
preventivas de segurança pública? Alguns questionamentos dialéticos comprometem a
nostálgica doutrina weberiana da burocracia, tão contemplada pelos administradores
modernos, pelas escolas de governo e academias militares, mormente da iniciativa privada,
como contribuíram Chiavenato (2004, p. 11, 41, 84), Coutinho e Aquino (2015, p. 178, 179,
180), Brito (2005, p. 1, 4).
A questão judicial da demanda de responsabilização da empresa pelos prejuízos
causados estava suspensa para definição por arguição de conflito de competência, sendo
dirimida neste ano, pelo STJ, conforme divulgou Cristaldo (2016), por intermédio da Agência
111
Brasil, referendando a competência da 12ª Vara da Justiça Federal de Minas Gerais para o
exercício da jurisdição.
Esses eventos catastróficos exemplificados, na pluralidade de ações de segurança
pública ambiental, na expressão simbólica da certidão negativa do explícito mandamento
constitucional orquestrado na combinação do art. 1º, inciso III, (dignidade da pessoa humana),
art. 5º, caput (direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade), inciso
LXXIII (habilitando o cidadão como parte legítima para propor ação popular em defesa do
meio ambiente) e §2º (recepcionando princípios internacionais de direito ambiental), art. 6º
(segurança e sadia qualidade de vida), e disposições do art. 144 e 225 da CRFB (BRASIL,
1988), na narrativa de Rezende e Oliveira (2015, p. 57), Costa e Oliveira (2015, p. 213),
vinculam a concessão da licença ambiental ao status de segurança das pessoas e do
patrimônio.
Os açodados passos apocalípticos do meio ambiente ecologicamente equilibrado,
descritos pelo cenário das discrepantes e notórias realidades fáticas, reclamam as emergentes
gestões e intervenções proativas da segurança pública. Os CBMs devem envidar esforços, por
força do manto circunscricional da preservação da incolumidade pública das pessoas e do
patrimônio, e exercer as atribuições inerentes à competência constitucional, reitera-se, para
prevenir e proteger também o patrimônio ambiental.
O licenciamento ambiental da empresa em epigrafe, nos termos dos arts. 13 e 16
da LC n. 140 (BRASIL, 2011), não previa ou permitia a intervenção dos CBMs, mas a Lei n.
6.938 (BRASIL,1981b), pela expressão do caput e inciso I, do art. 2º, reconhecem o interesse
da segurança pública e defesa do patrimônio ambiental.
Pelo fato gerador diverso do licenciamento ambiental, a segurança pública, caso
não seja integrada nos debates do licenciamento ambiental, faz-se independente, podendo ser
regulamentado administrativamente, de forma adjacente, evitando-se a reiteração destrutiva
de outros eventos. No plano ideal, a gestão participativa dos órgãos envolvidos podem somar
esforços, saberes e tecnologias, e, de acordo com a fluência da racionalidade comunicativa,
para alcançar padrões de eficiência e o devido conforto e confiança sociais.
112
6 O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA PRESTAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA
AMBIENTAL
A volição da eficiência laborativa organizacional emana de princípio próprio do
caput do art. 37 da CRFB (BRASIL, 1988). Assim, norteia-se a racionalidade, parcimônia e
qualidade mínima da prestação da Administração Pública e de seus servidores. Propõe-se,
nesta tônica, o mínimo da eficiência administrativa na prestação do serviço de segurança
pública (MOTA e SPITZCOVSKY, 2001, p. 219; DI PIETRO, 2014, p. 64, 84, 85; SILVA,
2013, p. 680, 792), que absorve uma vasta malha de atividades e especialidades, conforme a
descrição geral do artigo 144, da CRFB (BRASIL, 1988) e derivações nas respectivas
constituições estaduais e leis afetas. Nesta consonância complementou Silva (2013, p. 791):
Mas a segurança pública não é só repressão e não é problema apenas de polícia, pois
a Constituição, ao estabelecer que a segurança é dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos (art. 144), acolheu a concepção do I Ciclo de Estudos
sobre Segurança, segundo a qual é preciso que a questão da segurança seja discutida
e assumida como tarefa e responsabilidade permanente de todos, Estado e
população. Daí decorre também a aceitação de outras teses daquele certame, tal
como a de que ‘se faz necessária urna nova concepção de ordem pública, em que a
colaboração e a integração comunitária sejam os novos e importantes referenciais’ e
a de que, dada ‘a amplitude da missão de manutenção da ordem pública, o combate à
criminalidade deve ser inserido no contexto mais abrangente e importante da
proteção da população’, o que requer a adoção de outro princípio ali firmado de
acordo com o qual é preciso ‘adequar a polícia às condições e exigências de uma
sociedade democrática, aperfeiçoando a formação profissional e orientando-a para a
obediência aos preceitos legais de respeito aos direitos do cidadão,
independentemente de sua condição social’ (grifos do autor).
A organização da segurança pública, como descreveu Oliveira (2013, p. 210-215),
na proposição da constituição juridicamente adequada, o consentâneo funcionamento das
engrenagens, nível de autonomia, estrutura e funcionamento organizacional, sob os
parâmetros constitucionais devem ser regulamentadas e uniformizadas. Nesta égide, para fins
de harmônica relação e contribuição aos demais órgãos e à sociedade, preceituou o §7º do art.
144 da CRFB (BRASIL, 1988): “A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos
órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas
atividades.” (Grifos nossos). Apesar destas considerações, as regulamentações predominantes
não são da União, mas dos Estados-membros, ofuscando a universalidade peculiar ao
interesse público da soberania.
Cunhado nas premissas típicas da teoria da burocracia weberiana, em compêndio,
113
a pluralidade de membros e órgãos de um corpo deve labutar harmonicamente, mantendo um
padrão mínimo de eficiência e minimizando possíveis "desvios" à integridade e “higidez” do
ente, o Estado. Por analogia, didaticamente nessa filosofia, dissertou Paulo de Tarso (BÍBLIA
SAGRADA, 1 Co, 12):
19. E, se todos fossem um só membro, onde estaria o corpo? 20. Assim, pois, há
muitos membros, mas um corpo. 21. E o olho não pode dizer à mão: Não tenho
necessidade de ti; nem ainda a cabeça aos pés: Não tenho necessidade de vós. 22.
Antes, os membros do corpo que parecem ser os mais fracos são necessários; 23. E
os que reputamos serem menos honrosos no corpo, a esses honramos muito mais; e
aos que em nós são menos decorosos damos muito mais honra. 24. Porque os que
em nós são mais nobres não têm necessidade disso, mas Deus assim formou o corpo,
dando muito mais honra ao que tinha falta dela; 25. Para que não haja divisão no
corpo, mas antes tenham os membros igual cuidado uns dos outros. 26.De maneira
que, se um membro padece, todos os membros padecem com ele; e, se um membro é
honrado, todos os membros se regozijam com ele.
As atividades dos CBMs, além da prevenção e combate a incêndio e pânico, busca
e salvamento, defesa civil, estabelecimento de normas de segurança das pessoas e do
patrimônio, hospedam também as atividades de proteção ao patrimônio ambiental,
independente13
dos órgãos ambientais. Todavia, à didática de Paulo de Tarso (BÍBLIA
SAGRADA, 1 Co, 12), o que seria do ser humano (ente ou Estado) sem o coração, ou de sua
qualidade de vida sem um órgão menos vital? Assim, como define Di Pietro (2014, p. 593), os
órgãos não são entes, mas contribuem para a higidez do ente.
Assim, sucessivamente, a falta de sincronismo entre os órgãos ou o
desenvolvimento extraordinário de quaisquer deles, demonstram anomalias que podem
caracterizar, mutatis mutandis, doenças e até mesmo um câncer no respectivo ente. Portanto,
nenhum órgão deve ser engrandecido ou tratado pejorativamente, mas o Estado, por meio de
seus órgãos de controle, deve promover periódicos diagnósticos e as medidas necessárias,
inclusive cirúrgicas, no que couber, de acordo com o caso concreto, à restauração e
revitalização do ente. Portanto, conforme depreendido de Oliveira (2013, p. 210-215), o
sistema administrativo deve funcionar de forma integrada, cada órgão cumprindo seu oficio e
apoiando-se mutuamente uns aos outros, com fito na subsistência do ente que integram. Um
órgão não é considerado ente e sem a colaboração dos demais órgãos, estará fadado à
extinção.
13
A prestação da segurança pública é essencial e independente da vontade dos sujeitos, conforme já aduzido,
todavia, considerando que os órgãos ambientais e de segurança pública representam o Estado, como preconiza
ainda a “Constituição juridicamente adequada” de Oliveira (2013, p. 210-215), os órgãos devem se comunicar
e manter respeito mútuo à higidez do ente, sob pena de diagnóstico fatal e teratológico do ente.
114
Nessa conformação constitucional de respeito mútuo e de integração entre os
órgãos, a eficiência da segurança pública abrange e vincula metodologias da gestão moderna,
relação com a capacidade laborativa e perfil profissiográfico dos servidores, além de
características da democrática gestão participativa.
6.1 A gestão moderna da eficiência administrativa
A contribuição de Weber (2004, p. 60, 233), considerado “Pai da tecnocracia ou
burocracia”, ao discorrer sobre a sociologia dos direitos subjetivos e sociologia da dominação
organizacional, propôs a relação de hierarquia e de subordinação interna da Administração, na
prestação de serviço público e pressupostos dos princípios do caput do art. 37 da CRFB
(BRASIL, 1988), à persecução da eficiência estatal:
Toda formação de corporações, tanto públicas quanto privadas – oposição que o
direito inglês, no fundo, não conhece -, seguiu, por isso, necessariamente, o caminho
da formação de associações funcionais, com concessão especial e obrigadas a obtê-
la, sujeitas a controle e supervisão e oficialmente destinadas exclusivamente à public
utility.
[...].
A burocracia é de caráter ‘racional’: regra, finalidade, meios, impessoalidade
‘objetiva’ dominam suas atitudes. Por isso, seu surgimento e sua divulgação tiveram
por toda parte efeito ‘revolucionário’ naquele mesmo sentido especial, ainda a ser
exposto, que caracteriza o avanço do racionalismo, em geral, em todas as áreas.
Neste processo, a estrutura burocrática aniquilou formas estruturais da dominação
que não tinham caráter racional, neste sentido especial.
A premissa da eficiência, no conceito de Mota e Spitzcovsky (2001, p. 219) e
Silva (2013, p. 680) destaca a relação matemática, objetiva e econômica de investimentos do
Estado, in casu, na segurança pública, com o fito nos resultados estipulados e pretendidos.
Conforme Duenhas (2009, p. 29), com fundamento em Scheremeta (2005), a segurança
objetiva representa o arsenal disponibilizado pelo Estado à segurança pública, e, a segurança
subjetiva, em sentido lato, representa a sensação de confiança das pessoas. Neste
empreendimento de eficiência, mutatis mutandis, da relação input/output (insumo/produto)
exarou Silva (2013, p. 680):
Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico; não qualifica normas;
qualifica atividades. Numa ideia multo geral, eficiência significa fazer acontecer
com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades
públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado. Assim, o princípio da
eficiência, introduzido agora no art. 37 da Constituição pela EC-19/98, orienta a
atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os
meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra da
115
consecução do maior benefício com o menor custo possível. Portanto, o princípio da
eficiência administrativa tem como conteúdo a relação meios e resultados.
Na visão de uma prestação de segurança pública pelos órgãos titulares, na
descrição conceitual de competência administrativa atribuída aos estados federados (SILVA,
2013, p. 628), com os recursos e estratégias disponíveis, os incisos I o V e o §7º do art. 144,
da CRFB (BRASIL, 1988), estabeleceram órgãos específicos e programou a regulação
organizacional por lei. Nesta assertiva da racionalidade administrativa, orientou Silva (2013,
p. 792):
Então, quando a Constituição determina que a lei disciplinará a
organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela
segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas
atividades, isso significa basicamente a lei estadual, mas também a lei
federal, nos estritos limites de sua competência, relativamente às
polícias federais (federal, rodoviária e ferroviária), ressalvada, é claro,
a competência da União para estabelecer as normas gerais
mencionadas nos arts. 22, XXI, e 24, XVI, respectivamente sobre as
polícias militares e as polícias civis.
A gestão da eficiência da segurança pública perpassa por uma pluralidade de
caminhos até o somatório dos resultados auferidos. Complementando o postulado, Oliveira
(2013, p. 40-59) justifica o meticuloso processo de elação da conduta prescrita, bens e valores
juridicamente tutelados, sanção (punição), órgãos (instituições) de execução e elaboração da
norma, que, por sua vez, passa a vincular a prestação da segurança pública e outros ramos,
como a saúde, meio ambiente, educação, jurisdição, interdependência e interdisciplinaridade
da lei e a competência dos órgãos de segurança pública. Assim vincula poderes, órgãos e
pessoas, na dinâmica do circuito ou sistema de segurança pública, contemplando desde o
formato e aplicação da gestão, a eficácia normativa, a sensação de segurança social, até a
retribuição e ressarcimento do dano, à luz da finalidade da pena (SALVADOR NETTO, 2008,
p. 205).
A eficiência administrativa está adstrita à burocracia (termo que não pode ser
vulgarizado ou empregado pejorativamente), enquanto a ineficiência do órgão e seus
congestionamentos procedimentais refletem no “excesso burocrático”, termo distante da
compreensão conceitual de burocracia (CARVALHO, 1997; MARTINS, 1998). A relação do
excesso burocrático à ineficiência administrativa será proporcional ao nível de validade da lei
(HABERMAS, 2003, p. 142; OLIVEIRA, 2013, p. 20), a partir do momento que os
116
servidores praticam o que nela está contido. Nessa sistemática, expressou Weber (2004, p.
233), ipsis:
A burocracia é de caráter ‘racional’: regra, finalidade, meios, impessoalidade
‘objetiva’ dominam suas atitudes. Por isso, seu surgimento e sua divulgação tiveram
por toda parte efeito ‘revolucionário’ naquele mesmo sentido especial, ainda a ser
exposto, que caracteriza o avanço do racionalismo, em geral, em todas as áreas
(grifo do autor).
Assim, na proposição weberiana assevera-se que a “burocracia” é mister e efetiva
por excelência à parcimônia, patrocinando organização e fluência metódicas, céleres e
racionalizadas à produtividade com qualidade e maximização da eficiência dos esforços.
Nestas balizas, sendo diagnosticado o “excesso burocrático”, cumpre à Administração, diante
do caso concreto e relação custo-benefício, a oportuna auditagem, correção e eliminação de
possíveis óbices, por meio da reformulação de procedimentos. Nesta conjuntura, se as
demandas da preservação da incolumidade pública perpetuam em cenários ou períodos
semelhantes, verificam-se anomalias da segurança pública que reclamam estudos de caso,
mitigação ou saneamento oportunos.
Nesta analogia avaliou Oliveira (2015, p. 48, 49, 63), com base nos estudos de
Barreto et al (2009), na amostragem da região amazônica, por ineficaz a sintonia entre os
órgãos envolvidos, apurando-se gargalos, óbices e dilação temporal dos procedimentos e
processos, culminando em as medidas punitivas, administrativas ou judiciais, com resultados
pejorativos as expectativas do clamor público. Neste contexto relatou Oliveira (2015. P. 49,
63):
Os casos analisados no Ibama ‘refletem a impunidade generalizada dos infratores
das normas federais: visto que apenas 10% das multas emitidas pelos órgãos de
fiscalização federal são arrecadadas e dentre esses órgãos, o Ibama é o campeão
nacional de multas não arrecadadas, com R$ 11,8 bilhões, ou 58% do total’. A
referida pesquisa analisou 55 processos de infração florestal que resultaram em igual
número de processos administrativos no IBAMA e processos criminais na Justiça
Federal. No caso do IBAMA, foram considerados processos abertos entre 1999 e
2002, e na Justiça Federal, entre 2000 e 2003.
[...].
Tal estado de coisas revela que um crime ambiental leva aproximadamente (seis)
anos para ser julgado pelo judiciário, na região, tendo como consequência o acúmulo
de processos, onde a taxa de congestionamento alcança 74,2% na Justiça Federal e
71,2%, 34 Ver Tabela 3 – Anexo 1 64 na Justiça Estadual. Emerge dessa situação o
comprometimento da eficiência do Judiciário local, com um baixo índice de
apuração de crimes ambientais e consequentemente, um baixo percentual de
punição/arrecadação de multas emitidas pelos órgãos ambientais.
Os resultados obtidos não são promissores, mas repercutem o nível de
assentimento democrático social pelos serviços prestados, pelos órgãos de segurança pública,
ensejando dados relevantes para a oportuna reformulação administrativa de estratégias
117
institucionais. Pelo termômetro da satisfação da clientela constitucional e diretiva do caput do
art. 37 da CRFB (BRASIL, 1988), mormente pelo aporte do princípio da eficiência e
legalidade, conforme orienta Di Pietro (2014, p. 64, 84, 85), cumpre a Administração Pública
zelar pela qualidade mínima da prestação estatal. A partir de eventos de repercussão, cumpre
aos órgãos envidar “estudos de casos” e readequar as normas internas e os procedimentos
suplicados. Neste sentido destacou Di Pietro (2014, p. 84, 85):
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser
considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o
melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados;
e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública,
também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do
serviço público.
[...]
Vale dizer que a eficiência é princípio que se soma aos demais princípios impostos à
Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da
legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de
Direito.
No contexto da funcionalidade e estruturalismo, para a eficiência da prestação
constitucional, conforme Chiavenato (2004, p. 11, 41, 84), a organização militar, numa visão
pura, está em harmonia com a “Teoria da Administração” e com os princípios norteadores do
caput do art. 37 da CRFB (BRASIL, 1988). O paradigma militar destaca-se pela metodologia
peculiar, pelo sistema de hierarquia e disciplina, cadeia ou unidade de comando, divisão de
tarefas, atividades de linha e de staff, especialização e coordenação, sustentando o protótipo
da teoria clássica.
O paradigma de gestão pública, não está divorciado dos elevados padrões das
gestões empresariais. No mesmo consórcio de inteligências do princípio da eficiência
administrativa, as escolas de governo e academias militares dispõem desse moderno know-
how ofertado às empresas privadas. Na síntese de Coutinho e Aquino14
(2015, p. 178, 179,
180), as instituições privadas gozam do consagrado Sistema de Qualidade Total – SQT (ou
ainda: TQM -Total Quality Management, na derivação inglesa, ou gestão da qualidade total
ou SQG: Sistema de Gestão da Qualidade Total). Coutinho e Aquino (2015, p. 178, 179, 180)
fazem conexão também com o ciclo PDCA (P- planejar; D- fazer; C- verificar e A- agir), e da
SQG com as ferramentas “5S” (SEIRI, ou senso de utilização, arrumação, organização e
seleção; SEITON, ou senso de ordenação, sistematização e classificação; SEISO, ou senso de
14
Com fulcro nos estudos de Godoy (2006), Yin (2015) e Campos (2005).
118
limpeza e zelo; SEIKETSU, ou senso de asseio, higiene, saúde e integridade; SHITSUKE, ou
senso de autodisciplina, educação e compromisso).
Na mesma consistência doutrinária, Brito (2005, p. 1, 4) destacou também o
modelo enaltecido de gestão corresponde ao Sistema Toyota de Produção (TPS) e o Toyota
way, com escopo na melhoria contínua e o respeito às pessoas, com Gestão dos Recursos
Humanos na Toyota (GRHT), que propõe a relação entre gerenciamento de qualidade e de
pessoal (Jidoka – automação); impecabilidade no prazo de entrega (JIT – Just in time),
redução de custos (eliminação de desperdícios); poli-valência e respeito à vida humana e as
atividades de melhoria contínua (fluxo contínuo – kaizen).
Os modelos em epígrafe enaltecem o “estudo de caso” para diagnosticar e sanar
problemas, que, na malha da segurança pública ambiental, corresponderá a uma investigação
de fenômenos, ocorrências de eventos de repercussão reiterados, invocando solução oportuna,
para se evitar novos acidentes e melhorar a qualidade do serviço. Esta projeção administrativa
está positivada, verbi gratia, no art. 8º, inciso II, da Lei n. 6.938 (BRASIL. 1981b):
Art. 8º Compete ao CONAMA:
[...]
II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e
das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados,
requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades
privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto
ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa
degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio
nacional. (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
Essas metodologias da administração privada moderna são recepcionadas pela
atração e amplitude dos princípios do caput do art. 37 da CRFB (BRASIL, 1988),
especialmente o princípio da eficiência da administração pública. Portanto, sendo essas
disciplinas comuns nos bancos das escolas de governo ou acadêmicas militares, os aludidos
ensinamentos devem ser praticados diuturnamente pelos servidores públicos, cada qual no seu
nível de atuação funcional.
O exemplo dos essenciais “estudos de caso”, no campo da segurança pública
ambiental, e fatos motivadores reiterados, questiona-se a falta de comunicação e medidas
preventivas efetivas por parte dos órgãos envolvidos, diante do rompimento da barragem de
contenção de Cataguazes, na Zona da Mata, e a similaridade com os efeitos destrutivos, ainda
maiores, anos após, ocorridos em Mariana.
Segundo a narrativa de Delecrode (2010), vários foram os eventos catastróficos
sucessivos envolvendo rompimento de barragens hídricas ou de rejeitos minerais. As mais
119
significativas e com situações análogas ocorreram em Minas Gerais, em 10 de janeiro de
2007, no Município de Miraí, da mineradora Rio Pomba Cataguases, e a barragem de
Mariana, em 2015.
Para fins de analogia com o rompimento da barragem de Mariana em 2015, a
barragem de Miraí atingiu ainda, em Minas Gerais, as cidades de Muriaé, Patrocínio do
Muriaé, e, no Rio de Janeiro, os Municípios de Laje do Muriaé e Itaperuna. Nesse sentido,
quais foram as atividades de gestão (as ferramentas do PDCA e 5S) para a consecução do
Sistema de Qualidade Total, ou satisfação da clientela constitucional, inibindo outros eventos
análogos, adotados preventivamente pelos respectivos CBMs e órgãos ambientais envolvidos?
Por que a trágica experiência da barragem de Miraí, no ano, de 2012, não repercutiu na
prevenção da catástrofe de Mariana em 2015? Quais os foram os fatores axiológicos que
prejudicaram estudos de casos e as medidas preventivas?
Em simbólica conjuntura situacional, o rompimento da barragem de rejeitos de
“Fundão”, de responsabilidade da empresa Samarco, episódio ocorrido em 5 de novembro de
2015, originariamente no Município de Mariana, no Estado de Minas Gerais, descrito na
pesquisa de Belchior e Salazar Primo (2016, p. 5), foi desencadeado pela erosão da barragem
de Santarém, que resultou no derramamento de cerca de 50 milhões de metros cúbicos de
rejeitos de mineração:
A lama formada por esses rejeitos, segundo dados do Alto Comissariado das Nações
Unidas para Direitos Humanos (2015), que contrariam o alegado pela Companhia
mineradora referida (EXAME, 2015), era composta de resíduos de minério de ferro,
contendo altos níveis de metais pesados e outros produtos químicos tóxicos, e
atingiu diretamente 663 quilômetros de corpos hídricos, carreando resíduos até a foz
do rio Doce, no oceano Atlântico, já no Estado do Espírito Santo, o que qualifica o
episódio como o maior acidente da História, com barragens de rejeitos (AZEVEDO,
2016) e, segundo alguns, o maior desastre ambiental já ocorrido no Brasil.
As barragens de rejeitos das empresas mineradoras, a exemplo das represas da
empresa Samarco, em Mariana, Minas Gerais, foram destrutivas ao meio ambiente, além de
atingirem frontalmente o baluarte da preservação da incolumidade pública das pessoas e do
patrimônio. Neste contexto, a situação fática contemplou as bandeiras das atividades de
defesa civil, busca e salvamento, dentre outras inerentes à missão constitucional dos CBMs e
dos órgãos ambientais afetos. Para tanto, além de inferir na regulamentação própria do
CONAMA, demandou a malha de medidas de garantia da segurança pública, todavia, os
órgãos agiram predominantemente de forma reativa, durante e após o “percurso da lama”.
Além dos misteres fatores de gestão discorridos, que devem balizar a postura de
eficiência dos servidores públicos, outra considerável questão de inferência é a capacidade
120
laborativa dos servidores e o perfil profissiográfico delineado nos editais de concurso público
à complexidade das tarefas afetas aos direitos humanos.
6.2 O perfil profissiográfico dos bombeiros militares
Numa visão holística, sejam nos módulos de produção industrial, sejam na
prestação do serviço público, os homens designados para representar as respectivas
instituições, no mínimo por adesão aos termos editalícios de recrutamento e seleção, devem
despir-se da subjetividade e emoções. Paradoxalmente, os aludidos devem adotar postura
déspota (sem coração ou paixão), bastando cumprir a lei, e, assim, automaticamente estarão
cumprindo os requisitos mínimos de equilíbrio, honestidade, polidez, educação e respeito, na
defesa da democracia e dos direitos humanos, de forma eficiente (WEBER, 2004, p. 101,
244). Nesta premissa, depreende-se que, na premissa e preocupação weberiana e de Oliveira
(2013, p. 17), "as organizações são diferentes por serem constituídas por homens, sendo os
homens diferentes", justificando, assim a mister regulação de padronização comportamental.
Segundo a configuração do perfil profissiográfico, a exemplo do disposto no art.
1º, §3º, do Decreto n. 7.308 (BRASIL, 2010b), na exigência de requisitos psicológicos para o
desempenho eficiente das funções, inclusive aos profissionais de segurança pública, foi
definido como: “[...] estudo científico das atribuições e responsabilidades dos cargos,
descrição detalhada das atividades e tarefas, identificação dos conhecimentos, habilidades e
características pessoais necessários para sua execução e identificação de características
restritivas ou impeditivas para o cargo.”. Com a mesma consistência conceituou Faiad et. al.
(2012, p. 393, 394):
Diante disso, o perfil profissiográfico se tornou uma das ferramentas mais utilizadas
para seleção e formação de policiais no Brasil, representando mais do que a simples
descrição de cargos e funções dentro da organização. Por meio da análise
profissiográfica, obtém-se um estudo detalhado de todas as tarefas de um
determinado cargo ou função, com especificação do nível de dificuldade,
importância e frequência com que elas ocorrem. Nesse sentido, serve como
instrumento auxiliar não só no processo seletivo como também no curso de
formação, na medida em que possibilita a determinação dos aspectos mínimos a
serem abordados nas disciplinas ministradas para busca do policial que mais se
aproxime do exigido pela instituição e pela sociedade.
Outro fator preponderante às funções atribuídas aos cargos militares emerge da
capacidade laborativa predominante de gestão aos oficiais e execução aos graduados, à
inferência do timoneiro Código Penal Militar (BRASIL, 1969a) que, nessa exegese, aduz:
121
“Art. 132. No crime de deserção, embora decorrido o prazo da prescrição, esta só extingue a
punibilidade quando o desertor atinge a idade de quarenta e cinco anos, e, se oficial, a de
sessenta” (grifos nossos). Desta feita, apesar da generalização dos requisitos de concursos
públicos e tempo de serviço, a eficiência da capacidade laborativa é relativa, pois os oficiais,
nas atividades predominantes de gestão, ou seja, intelecto-mental, podem ser aproveitados
pelo seu know-how por mais tempo de serviço, em relação ao pragmatismo das praças, na
atividade de execução da segurança pública, caracterizado pela demanda de habilidade e
robustez física.
A automatização desses valores inerentes ao perfil profissiográfico e à capacidade
laborativa do militar, inerente aos cargos e funções, decorre, ainda, da bagagem de requisitos
mínimos de ingresso na Corporação (nível de escolaridade, saúde física e mental) e da
formação nos bancos escolares de recrutamento na Corporação, conforme complementa Rosa
e Brito (2010, p. 209):
As consequências dessa alternação emergem na forma como os militares
exteriorizam seus julgamentos e na forma como utilizam seus corpos; este uso do
corpo assume caráter performático, pois deve operá-lo como arma, tendo em vista a
missão bélica que norteia a organização. No entanto, o grau de belicosidade desse
corpo, bem como o grau de inCorporação dessa lógica, depende da intensidade e da
duração com que este corpo é trabalhado, ou seja, o tipo de construção que esse
corpo sofre durante a fase de formação militar nos diversos estabelecimentos de
ensino (grifo do autor).
No militarismo, o treinamento é essencial para atuação no complexo e oportuno
mosaico de conflitos pessoais, inclusive de extermínio humano, mediante a regência da
legalidade. Conforme destaca Silva (2013, p. 713), em situação análoga à das escolas de
governo, as Instituições Militares processam a formação em ambiente escolar próprio: “O
ingresso nas polícias militares é voluntário, e, por conseguinte, os interessados se submetem a
provas de seleção de vários tipos para sua investidura, incluindo também as escolas de
formação de seus integrantes oficiais.”. Nesta ótica já previa Weber (2004, p. 529):
Do mesmo modo que o chamado progresso em direção ao capitalismo, desde a Idade
Média, é o critério unívoco da modernização da economia, o progresso em direção ao
funcionalismo burocrático, baseado em contrato, salário, pensão, carreira, treinamento
especializado e divisão de trabalho, competências fixas, documentação e ordem
hierárquica, é o critério igualmente unívoco da modernização do Estado, tanto do
monárquico quanto do democrático.
Conforme a exposição de Weber (2004, p. 210. 211) a seleção militar suplica
robustez física e higidez mental, mas, na atualidade, principalmente intelectual. A segurança
122
pública evidencia proteção e garantia dos direitos humanos, aguçando o exercício constante
do pensamento reflexivo e da axiologia jurídica, em face das exigências e controvérsias
imediatas peculiares à modernidade. Destarte, estratégico e diferenciado o perfil
profissiográfico dos profissionais de segurança pública.
Uma das formas encontradas para a maximização da eficiência e da qualidade do
serviço público têm sido o incentivo e a exigência do conhecimento técnico superior como
requisito de adequação à capacidade laborativa e perfil profissiográfico, conforme aludem os
§§ 1º, 2º e 3º, do art. 39 da CRFB (BRASIL, 1988), tanto na fase de gestão, quanto nas tarefas
de execução operacional, mediante a ampla expansão da formação universitária, segundo
divulgado pelo Portal Brasil (EM NOVE..., 2014): no lapso entre 2003 (8,1%) e 2013
(15,1%), praticamente, dobrou o percentual anual de pessoas entre 25 e 29 anos com nível
superior. Também, segundo a mesma fonte, em 2013, 55% dos estudantes entre 18 e 24 anos
estavam frequentando cursos superiores.
Essa oferta da evolução social proporciona às instituições ampliação do universo
qualitativo seletivo de ingresso nas IMEs. A iniciativa agrega know-how e reescreve o perfil
profissiográfico do servidor militar, sedimentando a qualificação operacional na base da
pirâmide hierárquica institucional. A capacidade laborativa exigida à prestação constitucional
da preservação da incolumidade pública das pessoas e do patrimônio é complexa.
Algumas Constituições estaduais e Leis Complementares destacaram o interesse e
o dever estatal pelo aprimoramento profissional dos militares estaduais e a busca contínua
pela eficiência na prestação da segurança pública. Neste sentido confirmaram:
CE (BAHIA. 1989):
Art. 146. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
é exercida para preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio. § 1º Lei disciplinará a organização e funcionamento dos órgãos
responsáveis pela segurança pública, cujas atividades serão concentradas num único
órgão de administração, em nível de Secretaria de Estado, de modo a garantir sua
eficiência. [...]. § 3º Os órgãos de segurança pública, além dos cursos de formação,
realizarão periódica reciclagem para aperfeiçoamento, avaliação e progressão
funcional dos seus servidores. (Grifos nossos)
CERS (RIO GRANDE DO SUL, 1989):
Art. 131. A organização, o efetivo, o material bélico, as garantias, a convocação e a
mobilização da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar serão regulados
em lei complementar, observada a legislação federal.
§ 1.º A seleção, o preparo, o aperfeiçoamento, o treinamento e a especialização
dos integrantes da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar são de
competência das Corporações.
§ 2.º Incumbe às Corporações militares coordenar e executar projetos de estudos
e pesquisas para o desenvolvimento da segurança pública na área que lhes for afeta.
(Grifos nossos)
123
CEMA (MARANHÃO, 1989):
Art. 121. A pesquisa e a investigação científica aplicadas, a especialização e o
aprimoramento de policiais integrantes do sistema de segurança pública poderão
contar com cooperação das Universidades, por meio de convênios. (Grifos nossos)
CECE (CEARÁ, 1989):
Art. 190. [...].
Parágrafo único. A lei disciplinará o efetivo do Corpo de Bombeiros, dispondo sobre
sua organização, funcionamento e medidas aplicáveis, para garantir a sua eficiência
operacional, distribuindo as responsabilidades em consonância com os graus
hierárquicos.
LEI COMPLEMENTAR N. 54 (MINAS GERAIS, 1999):
Art. 3º Compete ao Corpo de Bombeiro Militar:
[...];
VII – aprimorar os recursos humanos, melhorar os recursos materiais e buscar novas
técnicas e táticas que propiciem segurança à população.
A atividade da segurança pública, seja pela amostra francesa, ou anglo-saxônica,
por ser intrínseco ao exercício do poder de polícia, como expressão da força repressiva do
Estado, pela complexidade dos efeitos jurídicos, na garantia e manejo predominante dos
direitos humanos, por razoável, vislumbra-se a padronização e exigência de formação
superior, como requisito sine qua non ao ingresso na carreira de Praças (patrulheiros), e de
bacharel em Direito na carreira de oficiais (gerentes) das IMEs. Neste sentido expressou a
Constituição mineira (MINAS GERAIS, 1989), contemplando os cargos de gerência da
Polícia Militar e não ao Corpo de Bombeiros Militar:
Art. 142. [...].
[...].
III – à Polícia Militar e ao Corpo de Bombeiros Militar, a função de polícia
judiciária militar, nos termos da lei federal.
[...].
§ 2º – Por decisão fundamentada do Governador do Estado, o comando da Polícia
Militar ou do Corpo de Bombeiros Militar poderá ser exercido por oficial da reserva
que tenha ocupado, durante o serviço ativo e em caráter efetivo, cargo privativo do
último posto da corporação.
§ 3° – Para o ingresso no Quadro de Oficiais da Polícia Militar – QO-PM – é
exigido o título de bacharel em Direito e a aprovação em concurso público de provas
ou de provas e títulos, realizado com a participação da Ordem dos Advogados do
Brasil, Seção do Estado de Minas Gerais.
Nessa égide estatutária, referendando a premissa da complexidade da missão
constitucional – art. 39, §§ 1º, 2º e 3º da CRFB (BRASIL, 1988) –, em Minas Gerais, a
Polícia Civil, ao manto da combinação dos arts. 76 e 83, da Lei Complementar n. 129
(MINAS GERAIS, 2013) e a Polícia Militar de Minas Gerais, com fulcro nos arts. 5º, inciso
V, 6º, 6º-A e 6º-B, da Lei n 5.301 (MINAS GERAIS, 1969), estabeleceram a exigência de
124
nível superior para o respectivo ingresso. Todavia, em Minas Gerais, estranhamente o CBM
não foi contemplado com a uniformidade da exigência, requisito que, conforme aludiu a
CRFB (BRASIL, 1988) pode fragilizar a paridade remuneratória e hierárquica entre os cargos
afetos nas Corporações.
A Administração Pública brasileira, na informação de Di Pietro (2014, p. 612,
625, 678) comunga a atinente preocupação weberiana da capacitação dos servidores públicos,
com previsão legal de interesse público a qualificação e treinamento extraordinário ou
emergencial à consecução de resultados planejados, citando o referencial da Lei n. 8.745
(BRASIL, 1993), à ilustração do art. 2º, inciso VI, alíneas g,h, além da previsão constitucional
de escolas de governo para formação, inclusive para fins de ascensão na carreira pública,
assim resumindo (2014, p. 678):
A Emenda Constitucional nº 19 trouxe uma novidade ao exigir, como requisito
para promoção, a participação em cursos de formação e aperfeiçoamento em
escolas de governo. Estabelece o § 2º do artigo 39 que ‘a União, os Estados e o
Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento
dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos
requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de
convênios ou contratos entre os entes federados’ (grifos da autora).
O treinamento de automatização, destreza e objetivação metodológica de
incursões em situações de risco é essencial, mas há também exigência de raciocínio lógico e
holístico para atuação no cenário real de operações, pois subsumem-se pluralizados nos
fatores periféricos ponderativos a serem observados nos variáveis teatros de operações. Neste
sentido, subsume-se, o discurso dialético, peculiar à didática universitária, promove várias
reflexões axiológicas para melhor atuação e eficiência, contribuindo sobremaneira à eficiência
da prestação estatal.
Ad summam, as técnicas sui generis adotadas pelos CBMs, em cursos
institucionais, são intrínsecas e respaldadas cientificamente, no mínimo pelas experiências de
fatos reiterados, adaptadas estrategicamente à satisfação operacional e outras soluções
práticas, mas justificam, simultaneamente, a exigência de nível superior de escolaridade,
desde a base hierárquica. As tradições e resultados legitimam o conceito institucional
(IBOPE, 2014), enaltecendo ainda o brocardo referenciado por Carletti e Pedrotti (1995, p.
381), in verbis: Is autem acciptur scire, Qui et scit et potuit prohibere; scientiam enim spctare
debemus, quae hebet et voluntatem. Ou seja: “Entende-se que sabe aquele que sabe e pode
impedir; porque devemos considerar a ciência que vai junto à vontade.”.
125
Pela relevância de fatores especiais como a higidez física e mental, os rigores
punitivos da legislação castrense e administrativa, os riscos inerentes à profissão na prestação
da segurança pública, a responsabilidade objetiva do Estado e, ainda, o cotejo estratégico à
proteção humanitária da Lei n. 7.853 (BRASIL, 1989c), motivam a não admissão de pessoas
portadoras de deficiência nas IMEs. Ademais, o militar, diferentemente do servidor civil, deve
estar disponível às demandas de exclusividade do serviço a todo instante, pressuposto o dever
de atualização oportuna de endereço e notificação periódica de sua localização, quando
incomunicável, a exemplo do estatuto militar mineiro, na Lei n. 5.301 (MINAS GERAIS,
1969), que assevera:
Art. 14. Função policial-militar é exercida por oficiais e praças da Polícia Militar,
com a finalidade de preservar, manter e restabelecer a ordem pública e segurança
interna, através das várias ações policiais ou militares, em todo o território do
Estado.
Art. 15. A qualquer hora do dia ou da noite, na sede da Unidade ou onde o serviço o
exigir, o policial-militar deve estar pronto para cumprir a missão que lhe for
confiada pelos seus superiores hierárquicos ou impostos pelas leis e regulamentos.
[...].
Art. 22. Aos militares da ativa é vedado fazer parte de firmas comerciais, empresas
industriais de qualquer natureza ou nelas exercer função ou emprego remunerado.
Outro “múnus” de repercussão dos efeitos da “responsabilidade objetiva” do
Estado, à lapidação do § 6º do art. 37 da CRFB (BRASIL, 1988): “§ 6º As pessoas jurídicas
de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. Neste contexto, são manifestações
recorrentes do STF:
A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários, e não usuários do
serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da CF. A inequívoca presença do nexo de
causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro não usuário do
serviço público é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da
pessoa jurídica de direito privado. (BRASIL, 2009c)15
Para alcançar a estabilidade, buscando a maximização de “valores especiais”,
reunidos no perfil profissiográfico militar, ad exemplus, os sentimentos de patriotismo,
lealdade, reserva, respeito, submissão, obediência, além da destreza, vigor físico, mental,
coordenação motora e porte de arma de fogo por seus membros, a CRFB (BRASIL, 1988), à
15
No mesmo sentido, BRASIL, 2012c e BRASIL, 2011g.
126
combinação dos arts. 42, 142 e 144, idealizou o protótipo da gestão militar (DI PIETRO, 2014
p. 603; SILVA, 2013, p. 785).
Nessa tonalidade, observando-se os ditames constituições insertos nos arts. 42,
142 e 144 da CRFB (BRASIL, 1988), alusivos ao apanágio organizacional militar, do perfil
profissiográfico, da capacidade laborativa e da resposta de eficiência (art. 37 da CRFB,
BRASIL, 1988) às demandas da segurança pública, que sobrepõe a outras matérias
constitucionais, os CBMs operam na segurança pública ambiental, pelo crivo das atribuições
afetas à preservação da incolumidade pública das pessoas e do patrimônio. Estas ações
repercutem nas atividades de defesa civil, incêndios florestais, resgates, acidentes, desastres e
catástrofes de repercussão ambientais.
Em síntese, como alude à diretiva de Silva (2013, p. 501), à inteligência
combinada do caput, especialmente a lavra do princípio da eficiência, e relação dos inciso I e
II, e do §6º (responsabilidade objetiva), do art. 37, §1º do art. 39, remuneração à
complexidade de tarefas e nível de escolaridade exigidos ao ofício inerente à prestação da
segurança pública, art. 144, vinculada à garantia dos direitos humanos, arts. 5º e 6º, todos da
CRFB (BRASIL, 1988), o perfil profissiográfico dos bombeiros militares invocam os quilates
da formação superior para ingresso na carreira militar.
Para a carreira de praças, razoável a formação superior ampla, enquanto para os
cargos do oficialato, essencial o bacharelado em Direito, pela predominância das tarefas
jurídico-administrativas, peculiares à gestão militar, a demanda de composição ordinária da
justiça castrense (escabinato), além do exercício da polícia judiciária militar, em razão de
investigações criminais. Cumpre ainda a mister uniformidade intelectiva de exigências dos
demais órgãos de segurança pública, na visão isonômica estatutária da carreira jurídica.
Então, as respectivas habilitações profissiográficas devem patrocinar a sensação
de segurança com atividades preventivas, repressivas e reativas à proteção da integridade
ambiental. Estas habilidades são associadas aos acessórios de trabalho e recursos tecnológicos
disponíveis para maximização das atividades laborativas de execução, controle e gestão de
eficiência.
6.3 O subsídio tecnológico à eficiência administrativa
Outro fator preponderante à eficiência estatal na era moderna reflete em medidas
administrativas de investimento tecnológico da informação, conforme suscitado por Di Pietro
(2014, p. 462) ao dispor sobre o setor da tecnologia da informação, com remessa às
127
considerações da Lei n. 10.176 (BRASIL, 2001). Agregar a inteligência humana, nesta era,
significa também empregar a tecnologia moderna às atividades de segurança pública e defesa
ambiental, reduzindo esforços e aumentando o controle formal. Pressupõe-se, na ilustração
dos softwares, ampliação do longa manus do Estado, na fiscalização, no aumento da robustez
probatória de ilícitos, na formação de convicção de identificação da autoria, inclusive na
mensuração do nível de volição ou interesse nos resultados danosos.
Uma ilustração hialina, verifica-se no cotejo entre as fotografias aéreas periódicas
de imóveis rurais, a conformidade com o Cadastro Ambiental Rural (CAR), criado pela Lei
12.651 (BRASIL, 2012b) e o registro de ocorrência de incêndios florestais, por denúncia
anônima ou do proprietário, dentre outros. A amostra contemplativa de fotografias
comparativas, à conformidade da localização geográfica do Cadastro Ambiental Rural (CAR).
O CAR foi inovado pela Lei 12.651 (BRASIL, 2012b), em que a comunicação
oportuna da ocorrência do incêndio aos CBMs pelos proprietários ou vizinhos do imóvel
incendiado, pode afastar o dolo do proprietário ou responsável pelo imóvel, nos termos do
caput do art. 1º , inciso IV, §6º, do art. 4º e art. 38 da Lei n. 12.651 (BRASIL, 2012b),
observando que, o §3º, do art. 38, desta, impera que: “Na apuração da responsabilidade [...], a
autoridade competente para fiscalização e autuação deverá comprovar o nexo de causalidade
entre a ação do proprietário ou qualquer preposto e o dano efetivamente causado.”.
Com o novo ditame de cadastramento previsto no art. 29, da Lei n. 12.651
(BRASIL, 2012b), além da evolução tecnológica, especialmente da informação, o Estado
necessita de contato frequente com esse público, seja pelos acessíveis meios da modernidade
(e-mail, WhatsApp, telefonia, dentre outros), seja pelos educativos hotsites ou outros
instrumentos análogos. O atinente dispositivo legal, em avanço à modernidade, que já
disponibiliza o registro pela internet16
, preconiza:
Art. 29. É criado o Cadastro Ambiental Rural – CAR, no âmbito do Sistema
Nacional de Informação sobre Meio Ambiente – SINIMA, registro público
eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a
finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses
rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento
ambiental e econômico e combate ao desmatamento. (BRASIL, 2012b, grifos
nossos)
Nesse sentido, em breve diligência, verificando-se periodicamente áreas
desmatadas ou queimadas em determinado local, sem registro oportuno de queixa do
16
O Cadastro Ambiental Rural está disponível em: <http://www.car.gov.br/#/>. Acesso em: 29 mar. 2015.
128
proprietário, aflora-se a possibilidade mínima de conivência, dentre outros aspectos. A
denúncia e o registro oportunos de incêndio em determinada área rural, contribuem também
para a verossimilhança de dados estatísticos, estudos de caso e ações preventivas estratégicas,
além de afastar o dolo e possibilitar a identificação de autoria.
A inteligência eletrônica, portanto, subsume-se, na redução custos, previsão,
planejamento e ações tempestivas de eficiência dos órgãos envolvidos. Nesse contexto, a
relação do CAR com os incêndios florestais, controle e medidas preventivas, nesta seara da
proteção ambiental, vincula constitucionalmente a atuação dos CBMs, pela malha da
preservação da incolumidade pública das pessoas e seus bens.
Exemplificando a questão probatória, aplicação da pena e recuperação do dano
ambiental, a narrativa da Ministra Eliana Calmon no REsp. 1120117-AC 2009/0074033-7
(2009b apud LEITE; AYALA, 2014, p. 223), destaca à dificuldade de mensuração do dano, a
situação de perecividade das provas e falta de testemunhas, a justa pena ao caso concreto e a
relação de causalidade, dependem, depreende-se, da sofisticação e capacidade e celeridade de
resposta dos recursos tecnológicos disponíveis. Acrescenta ainda, que, na dinâmica de
transformação da área afetada e do dano causado, que, por suas características próprias, em
determinado status quo de integridade, não poderão ser reparados em plenitude. Com esta
preocupação avançou a magistrada:
De fato, se uma área tem uma vegetação com um metro de altura é destruída e após
um ano recuperada, estando a vegetação com o mesmo tamanho que tinha na data do
dano, é bem de ver que se não houvesse a destruição estaria então com 1,5 metro,
por exemplo. Ou seja, o replantio da área não garante a recuperação integral do
dano, havendo sempre um dano marginal consistente no tempo de desenvolvimento
perdido. Para suprir este dano marginal, que a rigor é especificamente
irreparável, há que se carrear ao destruidor outra obrigação (grifos nossos).
Atualmente, os recursos tecnológicos de contribuição probatórios são abundantes
e promissores nas amostras e exposições comerciais de tecnologias (10 TENDÊNCIAS...,
2016). O cenário vigente é promissor na oferta destes aparatos eficientes, tais como às
câmaras de segurança, das escutas telefônicas e monitoramento de computadores, do
rastreamento por geolocalizadores telefônicos, veiculares e até pessoais. Complementando
ainda, vislumbram-se contribuições estratégicas do mapeamento tridimensional, da
acessibilidade e verossimilhança da identidade fisiológica sui generis dos exames e de DNA
(a obrigatoriedade e o resultado desse exame, por exemplo, já deveriam constar como dados
cadastrais dos condenados prisionais, como também em espécimes em extinção, dentre outras
faculdades).
129
A tecnológica agregada a capacidade laborativa dos servidores públicos suscita
maior conforto e precisão na fiscalização, controle automático e a maximização de
rastreamento, fortalecendo a segurança pública ambiental, conforme aduzido pela premissa 1,
da Declaração de Estocolmo (ONU, 1972). Numa visão holística a Lei n. 12.608 de 2012
(BRASIL, 2012a), na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), reconhece a
necessidade de ampliar a capacidade de resposta e controle tecnológico, conforme aduzido
pelo parágrafo único do art. 3º: “[...] deve integrar-se às políticas de ordenamento territorial,
[...], meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia,
infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e [...], tendo em vista a promoção do
desenvolvimento sustentável.”.
A eficiência da segurança pública, com a otimização de hardwares e softwares,
proporciona redução de gastos, maximização de controle, respostas automáticas e
racionalização de esforços e, portanto, também de pessoal. A tecnologia congrega pluralidade
de inteligências e possibilidades de links de buscas e respostas simultaneamente. Em simbiose
intelectiva à necessária gestão do risco, ao escudo de instrumentos acessórios de diagnóstico e
norte preventivo, fomenta apoio aos órgãos e instrumentos de controle do Estado (poder de
polícia, licenciamento e outros análogos).
Ademais, às orientações constitucionais das atividades de gestão, perfil
profissiográfico adequado e incremento da tecnologia, enrobustece ainda mais segurança
pública ambiental com a gestão democrática ou participativa.
6.4 A gestão participativa na segurança pública ambiental
Outra relevante medida de ampliação da eficiência é a interação da legitimidade,
por via da democracia participativa, que é a gestão pública com a habilitação de interessados
como sujeitos na matéria. Nesta direção também trilhou Silva (2013, p. 143): “O princípio
participativo caracteriza-se pela participação direta e pessoal da cidadania na formação dos
atos de governo”. Continuando o percurso, Silva (2013, p. 681) descreveu: “A própria
Constituição, pela EC-19/98, introduziu alguns mecanismos tendentes a promover o
cumprimento do princípio da eficiência, como o da participação do usuário na Administração
Pública [...].”. Consolidando a argumentação de constitucionalidade do princípio da
participação, Silva (2013, p. 684) preconizou:
130
O princípio da participação do usuário na Administração Pública foi agora
introduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado do § 3º do art. 37, que vamos
apenas reproduzir, porque a efetivação do princípio depende de lei. Diz o texto: "A
lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta
e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos
serviços públicas em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao
usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II – o
acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sabre atos de
governo, observado o disposto no art. 5º, X [respeito à privacidade] e XXXIII
[direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse ou de interesse
coletivo ou geral]; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública".
Tanto o caput do art. 144, quanto o caput do art. 225 da CRFB (BRASIL, 1988)
registram o “direito e responsabilidade de todos” à consecução da segurança pública e do
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Neste contexto, consoante Di Pietro (2014, p.30)
emerge a exteriorização da flexibilidade da Administração à gestão participativa: “A ideia é
reforçada com a introdução do §3º no artigo 37 da Constituição pela Emenda Constitucional
19/98, que prevê lei que discipline as formas de participação do usuário na administração
direta e indireta.”.
Ainda, exemplificando a situação de transparência e consulta pública, licença
ambiental e participação democrática, Di Pietro (2014, p. 332) reafirma: “Não há dúvida de
que a exigência é útil em termos de participação dos interessados. Mas ela será inútil para o
cumprimento dos princípios da democracia participativa se as sugestões não forem
efetivamente examinadas e a sua recusa devidamente justificada.”.
Nessa proposição visionária, Santos (2008, p. 54-60), no seu discurso sobre a
ciência externou a necessidade de interlocução de conhecimentos, assim como a orientação de
Carvalho (2013, p. 81) referenda, pelo caput do art. 225 da CRFB (BRASIL, 1988), a
necessária sinergia dos órgãos e saberes à consecução do meio ambiente ecologicamente
equilibrado às presentes e futuras gerações. Portanto, quaisquer mecanismos científicos de
economia e eficiência administrativas que venham a ser agregados devem ser ombreados.
Nesta esfera acenou Carvalho (2011, p. 130), à projeção da segurança pública ambiental sob o
molde interdisciplinar com vistas a: “construir um conhecimento dialógico, ouvir os
diferentes saberes, tantos os científicos quanto os outros saberes sociais (locais, tradicionais,
das gerações, artísticos, poéticos, etc.)”.
Os temas reveladores de crises ambientais são sintetizados no expoente dos efeitos
potenciais de desastres e catástrofes, alcançando a esfera pública, atingindo todas as pessoas,
reclamando medidas emergentes em prol da mitigação e esforços na tentativa de reversão do
quadro atual (ONU, 1972; ONU, 1992).A situação almeja, por meio do discurso racional de
131
Habermas (2003, p. 207), pressuposto de civilizada negociação e celebração de compromissos
e arranjos que sejam: “a) vantajoso para todos; b) que exclui pingentes que se retiram da
cooperação; c) exclui explorados que investem na cooperação mais do que ganham com ela”..
Para fins sedimentação da negociação, para Habermas (2003, p. 142), discurso racional
implica:
[...] é toda a tentativa de entendimento sobre pretensões de validades programáticas,
na medida em que ele se realiza sob condições da comunicação que permitem o
movimento livre de temas e contribuições, informações e argumentos no interior de
um espaço público constituído através de obrigações ilocucionárias.
Nessa ótica da otimização associativa peculiar da democracia participativa,
observou Habermas (2003, p. 146), “Para a auto-organização cumpre-se criar o sistema de
direito e a linguagem – mecanismo de que permite a comunidade entender-se enquanto
associação voluntária de membros dos direitos iguais e livres.” Complementando o
entendimento habermasiano, Herrero (1986, p.20) orienta na essência da publicidade e
eficiência da Administração Pública moderna e na consensualidade da racionalidade
comunicativa: “[...] o predicado “racional” só pode ser atribuído àquilo, para cuja justificação
possam ser apresentados argumentos capazes de produzir consenso entre os participantes da
comunicação em virtude unicamente de sua intrínseca plausibilidade.”. Habermas (2003,
p.161) corrobora a relação jurídica de legitimidade e pertinência dos atores, com o mínimo de
conhecimento aos debates (nivelamento de conhecimento), aos temas consorciados:
O estabelecimento de um código jurídico exige, por isso, direitos que regulam a
participação numa determinada associação de parceiros jurídicos e, deste modo,
permite a distinção entre membros e não-membros, cidadãos e estranhos. Em
comunidades organizadas na forma de Estado, tais direitos assumem a forma de
direitos de participação no Estado.
Essa assertiva habermasiana pressupõe no debate das questões da segurança
pública e defesa ambiental, no liame do interesse comum de todos, bem como a formulação
de requisitos mínimos ao nivelamento de conhecimento temático e, por conseguinte,
contribuição à solução das controvérsias. Assim, haverá a possibilidade de comunicação
dialética entre os diferentes ramos de saberes técnicos, na regência da burocracia das
associações e, por analogia, conselhos formais, na conceituação de Silva (2013, p. 669):
“Conselhos são organismos públicos destinados ao assessoramento de alto nível e de
orientação e até de deliberação em determinado campo de atuação governamental”, em
consonância à sinalização construída por Weber (2004, p. 222):
132
Como instrumento da transformação em ‘relações associativas’ das relações de
dominação, ela era e continua sendo, por isso, um meio de poder de primeira
categoria para aquele que dispõe do aparato burocrático, pois, com possibilidades de
resto iguais, uma ‘ação associativa’, ordenada e dirigida de forma planejada, é
superior a toda ‘ação de massas’ ou ‘comunitária’ contrária. Onde quer que a
burocratização da administração tenha sido levada conseqüentemente a cabo, cria-se
uma forma praticamente inquebrantável das relações de dominação.
Nessa linha da participação democrática, algumas constituições oficializaram
conselhos de segurança pública e meio ambiente, consoante ilustram as disposições do art.
146, § 5º (BAHIA, 1989); do art. 43, inciso I, II e IV (PARAÍBA, 1989) e art. 27 dos ADT da
LODF (DISTRITO FEDERAL, 1993): “Fica criado o Conselho de Meio Ambiente do
Distrito Federal, de composição paritária, do qual participarão os representantes do Poder
Público, de entidades não governamentais relacionadas com a questão ambiental e do Corpo
de Bombeiros Militar do Distrito Federal.” Coutinho e Morais (2016, p.179), nesta égide,
complementam:
Em outras palavras, a concepção de democracia (herdada do século passado) traz em
si a percepção fundamental de que não é suficiente que o sistema democrático seja
universal: exige-se também que o povo seja constituído por integrantes considerados
iguais entre si, e não apenas em seu sentido formal. Vale dizer, que os integrantes do
povo tenham igualdade de condições para atuar.
Consolidando a gestão participativa, Machado (2015, p. 121-139) conceituou três
princípios essenciais, quais sejam da informação, da participação propriamente dita e o da
obrigatoriedade da intervenção do Poder Público. Nesta perscrutação participativa, afirmou
Machado (2015, p. 204):
A ideia do órgão colegiado, como fora dito, merece elogios. Parte do pressuposto
que a decisão não será monocrática e sem discussão. Entretanto, só com a
participação de pessoas e entidades situadas fora de quadros oficiais, é que se
vitaliza um órgão colegiado administrativo. Doutra forma será a monótona repetição
de uma mesma linha político-administrativa, numa afinação que desconhece outros
pontos de vista, com prejuízos contínuos para os interesses do ambiente e da saúde
humana. É evidente que o poder de decisão sempre permanecerá com aqueles que
estejam ocupando os postos estatais, mas não se deixará de, pelo menos, ouvir e
ponderar conceitos independentes, que poderão ser diferentes ou os mesmos, o que,
então, confirmaria a adequação da política ambiental oficial.
No tocante ao princípio da informação, Machado (2015, p. 121-125) esclarece a
essencialidade da transparência e publicidade17
dos processos ambientais, sob o destaque do
17
A exemplo do que dispõe o art. 10, §1º, da Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981), ipsis verbis: “§1o Os pedidos de
licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em
133
“princípio 10”, da Conferência do Rio de Janeiro de 1992, mormente por tratar a matéria
ambiental de um direito difuso de terceira geração. Já desvendando a “participação popular”
no processo democrático decisório, aduziu Machado (2015, p. 125-133) a relação com o
referido “princípio 10”, para maximização da legitimidade das questões ambientais, em face
do interesse solidário e fraterno de todos. Portanto, cada participante tem direito a voto a ser
computado objetivamente, prevalecendo, todavia, a maioria e, por conseguinte, o
assentimento de todos os envolvidos.
No que concerne ao “princípio da obrigatoriedade da intervenção do Poder
Público”, o Estado é representado por pessoas e exerce governança e gestão territorial co fito
no bem comum de todos, na respectiva circunscrição. Nesse sentido, exterioriza Machado
(2015, p.133-137), que o Estado é o principal titular de direito, com o dever maior, na
intervenção e no exercício do poder público, para, em nome de todos, proporcionar o bem
comum ambiental. Obviamente, a intervenção pode e vincula à oportuna e legitimada
manifestação dos órgãos consultivos ou deliberativos integrados pelo Estado.
De praxe, conforme assevera Machado (2015, p. 203), apresentando textos
constitucionais de vários Estados, a doutrina brasileira adota a composição tripartite dos
conselhos, um terço com representantes do governo, o segundo terço de associações
ambientalistas e, o último terço, por representantes de outras associações civis. Neste sentido
formalizou a LC n. 140 (BRASIL, 2011):
Art. 4o Os entes federativos podem valer-se, entre outros, dos seguintes
instrumentos de cooperação institucional: I - consórcios públicos, nos termos da legislação em vigor; II - convênios, acordos de cooperação técnica e outros instrumentos similares com
órgãos e entidades do Poder Público, respeitado o art. 241 da Constituição Federal; III - Comissão Tripartite Nacional, Comissões Tripartites Estaduais e Comissão
Bipartite do Distrito Federal; [...] § 2
o A Comissão Tripartite Nacional será formada, paritariamente, por
representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e
descentralizada entre os entes federativos. § 3
o As Comissões Tripartites Estaduais serão formadas, paritariamente, por
representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados e dos Municípios, com
o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os
entes federativos. § 4
o A Comissão Bipartite do Distrito Federal será formada, paritariamente, por
representantes dos Poderes Executivos da União e do Distrito Federal, com o
objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre esses
entes federativos.
periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo órgão
ambiental competente.”.
134
§ 5o As Comissões Tripartites e a Comissão Bipartite do Distrito Federal terão sua
organização e funcionamento regidos pelos respectivos regimentos internos.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA foi instituído na
composição do Sistema Nacional de Defesa do Meio Ambiente (SISNAMA), pelo inciso II,
do art. 6º, da Lei n. 6.938 (BRASIL. 1981b). De acordo com o disposto nos arts. 4º e 5º, do
Decreto n. 99.274 (BRASIL, 1990), com alterações do Decreto n. 3.942 (BRASIL, 2001), é
composto de Plenário, Comitê de Integração de Políticas Ambientais, Câmaras Técnicas,
Grupos de Trabalho, e Grupos Assessores.
O Plenário do CONAMA é integrado pelo: Ministro de Estado do Meio Ambiente
(presidente), Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente (Secretário-
Executivo), um representante do IBAMA, um representante da Agência Nacional de Águas-
ANA, um representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da
República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa, um representante de cada um
dos Governos Estaduais e do Distrito Federal, 8 (oito) representantes dos Governos
Municipais que possuam órgão ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com
caráter deliberativo, 21 (vinte e um) representantes de entidades de trabalhadores e da
sociedade civil, 8 (oito) representantes de entidades empresariais, e um membro honorário.
No tocante aos representantes de execução da segurança pública nos Estados,
Machado (2015, p. 202) questiona a inserção de um único representante das IMEs no
CONAMA, nos termos da alínea j, do inciso VIII, do art. 5º, do Decreto n. 99.274 (BRASIL,
1990), com alterações do Decreto n. 3.942 (BRASIL, 2001), propondo: “Oportuna a inclusão
no CONAMA de um representante do Conselho Nacional de Comandantes Gerais [...], mas
não me parece adequada sua classificação no mesmo inciso VIII - representantes de entidades
de trabalhadores e da sociedade civil.”.
Os preceitos constitucionais de agraciamento da gestão participativa estão
sedimentados pela combinação sistemática dos objetivos insertos nos: art. 3º, incisos “l -
construir uma sociedade livre, justa e solidária; [...]; VI - promover o bem de todos, [...].”, no
art. 5º, caput e inciso LXXIII, garantindo ao cidadão a legitimidade de parte para impetrar
ação popular, no art. 37, “§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente:”, e na legitimação dos
sujeitos de direito nas matérias de segurança pública e do meio ambiente, como dever do
Estado, direito e responsabilidade de todos, na taxatividade do caput dos arts. 144 e 225, da
CRFB (BRASIL, 1988).
135
Programaticamente, as normas infraconstitucionais, exalaram também pressupostos do
direito do cidadão de conhecer e integrar a defesa ambiental, como aludido no inciso “X -
educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade,
objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.”, do art. 2º, e a
transparência e publicidade do conhecimento para que o cidadão exerça seu direito de
impugnação e outros afetos, conforme complementa o §1º, do art. 10 da Lei n. 6.938
(BRASIL, 1981b).
A segurança pública permite e reclama, como consolidado pelo direito ambiental,
a gestão participativa, por órgãos colegiados estratégicos com a participação de representantes
do povo, com perfis regulamentados, bem como a impar oportunidade de aglutinação de
outros saberes (SILVA, 2013, p. 143; DI PIETRO, 2014, p. 332; CARVALHO, 2011, p. 130).
Outrossim, nada obsta da representatividade das IMEs em outros conselhos, superando a
tímida participação no CONAMA, em prestígio à transparência, disseminação e nivelamento
de conhecimento e o consórcio pela eficiência administrativa dos órgãos de segurança pública
e ambientais.
Há previsão constitucional, reitera-se, para o harmônico consórcio participativo,
conforme disposto no art. 23, parágrafo único. “Leis complementares fixarão normas para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.”, e no art. 37, “§ 3º A lei
disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta,
regulando especialmente: [...].”, da CRFB (BRASIL, 1988).
Laconicamente, a gestão de eficiência dos órgãos de segurança pública, na
combinação do caput do art. 37, especialmente pela lupa do princípio da eficiência, e arts. 144
e 225 da CRFB (BRASIL, 1988) implica:
1) a intensificação de “estudo de casos” periódicos em eventos reiterados ou de
gravidade, bem como outros meios sumários de diagnósticos estatísticos
indicativos da sensação de insegurança social e maximização de controle;
2) estabelecimento de princípios axiológicos próprios à segurança pública
ambiental, a exemplo dos consolidados no direito ambiental, categorizando
direitos e bens jurídicos, facilitando as intervenções operacionais;
3) simultaneamente, a regulação procedimental de estudos diagnósticos,
estabelecimento de metas, controle, e respostas céleres e, quiçá, automáticas ,
por meio de racionalização simbiótica dos órgãos envolvidos, aquisição e das
tecnologias disponíveis e exequíveis, à eficiência da prestação de segurança
136
pública, considerando a gestão participativa (garantindo a contribuição de
representantes da sociedade, com o conhecimento mínimo necessário aos
debates afetos);
4) regulamentação da democracia participativa, na formação dos conselhos,
colegiados e comissões de segurança pública, consultivos ou deliberativos,
congregando saberes técnicos e experiência para a robustez e legitimidade do
processo decisório. Ademais, à égide sistemática dos aspectos conceituais dos
arts. 2º e 3º, da Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981b), de forma independente, à vista
da incolumidade pública e possíveis efeitos de invocação dos CBMs, para fins
de licenciamento, sejam auscultadas tempestivamente, no que couber, a
volição técnica das respectivas corporações.
137
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
À lupa do problema formulado e de estudos evidenciados, confirma-se a
competência constitucional dos CBMs para atuar nas demandas da segurança pública
ambiental, sob o manto da preservação da incolumidade pública das pessoas e do patrimônio,
segundo pilar da segurança pública, que abarca também a proteção do patrimônio ambiental.
Os efeitos catastróficos das demandas ambientais, a exemplo de enchentes, incêndios
florestais, deslizamentos de terras, rompimentos de barragens, na atualidade, que já exigem a
atuação reativa, devem ser atacados preventivamente por ações estratégicas dos CBMs.
Os CBMs espelham o paradigma da instituição francesa Gendarmerie Nationale
ou Gendarmaria, congregando vários apanágios típicos do militarismo, dentre os quais, na
gestão moderna, à preocupação de Weber, Habermas e Oliveira, à lavra constitucional do
princípio da impessoalidade ou imparcialidade. O diferencial constitucional destaca a
característica da “estrita impessoalidade militar”, lapidada pelo princípio da hierarquia e
disciplina, taxativo na combinação do § 1º do art. 42 e inciso VIII, § 3º, do art. 142, com
remessa aos incisos aplicáveis do art. 37, excluindo a excepcionalidade do inciso V (cargos e
funções de confiança, chefia, direção e assessoramento), todos da CRFB.
Vários eventos concretos de sinistros ambientais requisitaram a intervenção dos
CBMs, a exemplo das ocorrências estatísticas dos incêndios florestais, de rompimentos de
barragens, confrontadas no subtópico “5.3 Principais eventos ambientais com demandas dos
CBMs”. Tais eventos de interseção da segurança pública e meio ambiente são equacionados,
axiológica e tecnicamente, por meio das definições, por exemplo, dos incisos I ao V do art. 3º,
da Lei n. 6.938, respectivamente, meio ambiente, degradação da qualidade ambiental,
poluição, poluidor, recursos ambientais, e do art. 2o, incisos I ao IX, do Decreto n. 7.257, que
ilustram o rol de eventos típicos de interseção as atividades de defesa civil, desastres com
produtos perigosos, catástrofes, incêndios florestais, cabendo regulamentação. Destaca-se que,
além dos sinistros ambientais concretos que demandam o atendimento dos CBMs, a Política
Nacional do Meio Ambiente, nos termos do art. 2º, caput (política de com segurança nacional
e direito à vida), e inciso I (patrimônio ambiental como interesse coletivo), da Lei n. 6.938, já
reconheceu essa afinidade de interseção entre segurança pública e meio ambiente.
A competência constitucional para atuação preventiva e reativamente na proteção
do patrimônio ambiental, nos termos da amplitude das atividades de defesa civil e análogas de
socorro e salvamento, emanadas do art. 144, segunda parte do inciso V e do § 5º do art. 144,
da CRFB, atividades reverberadas nas respectivas Constituições estaduais. A zona de
138
coincidência ou interseção de interesses, sedimentando as atividades da segurança pública
ambiental, foi demonstrada no “subtópico 3.3” e “figura 2”, como demandas de relevante
potencial de risco, implicando a necessidade de regulação de ações preventivas e reativas em
prol da incolumidade pública dos concernentes bens jurídicos.
A matéria de segurança pública é típica do interesse da soberania nacional, na
titularidade da União, com fulcro no teor estratégico dos Títulos V, Da Defesa do Estado e
Das Instituições Democráticas, Capítulo V, da Segurança Pública, da CRFB. O direito
ambiental tem fundamento no interesse da autonomia dos respectivos entes federativos,
figurando no Título VIII, Da Ordem Social, Capítulo VI, Do Meio Ambiente, da CRFB.
Apesar CRFB ter mantido o modelo de delegação parcial de competência da segurança
pública aos Estados Membros, como na Constituição de 1967, a União não perde a
titularidade peculiar do interesse de tratamento isonômico, típico da soberania nacional e da
uniformidade geral da prestação da missão constitucional e dos órgãos envolvidos.
Em alusão ao segundo objetivo, a capacidade laborativa e o perfil profissiográfico
dos bombeiros militares são razoáveis ao exercício das atividades que já são executadas,
contudo, no plano emergencial ou reativo. Os militares possuem regimento próprio, inclusive
sistema especial de recrutamento e seleção, conforme demonstrado no “subtópico 3.2”,
tratando da estrutura organizacional dos CBMs, e “subtópico 6.2”, versando sobre a eficiência
do perfil profissiográfico e capacidade laborativa, com a ressalva de que os CBMs devem
buscar paridade de exigência de nível de formação superior ampla para ingresso nos quadros
de praças, e de direito para a carreira do oficialato, sob pena de perda de requisito de paridade,
inclusive salarial e de estabilidade da carreira jurídica dos gerentes da Polícia Militar e Polícia
Civil, mormente pela predominante e complexa demanda temática dos direitos humanos. O
status quo é exequível, mas a eficiência administrativa e a disponibilidade hodierna do
universo seletivo são estratégicas e, portanto, plausíveis.
No que concerne ao terceiro objetivo, especialmente quanto às perscrutações do
sexto capítulo, versando sobre o princípio da eficiência e da gestão participativa, à síntese do
“subtópico 6.4”, verifica-se que a necessidade de fluência comunicativa tempestiva entre os
órgãos vinculados é uma realidade, com incentivos constitucionais e legais de pacificação. A
estabilidade da segurança pública e do meio ambiente é dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos. A transparência, a publicidade e a legitimidade dos atos e
licenciamentos ambientais, que potencializam ações dos CBMs, invocam a “democracia
participativa” e respectiva regulação legal, consoante o art. 23, parágrafo único: “Leis
complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito
139
Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional”, e art. 37, § 3º: “A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente: [...]”, todos da CRFB.
A ressalva é que os participantes devem deter conhecimento e isenção mínimos
para o discurso dialético ou da racionalidade comunicativa, de defesa moral e não ética,
suscitando decisões ou consultorias de elevada consistência de legitimidade ou validade. As
limitações de ampliação de cadeiras aos representantes da segurança pública podem ser
compensadas provisoriamente com exigências de auscultação oportuna dos órgãos ambientais
ao conforto dos respectivos atos de licenciamento ou cassação. Outrossim, razoável a criação
de conselhos de segurança pública com a participação de representantes de órgãos de
licenciamento, ampliando a malha comunicativa e interdisciplinar entre saberes, órgãos e
representantes qualificados do povo.
O sistema de segurança pública vincula outros órgãos em elenco no art. 144 da
CRFB, bem como, por afinidade o Ministério Público, o sistema prisional, os órgãos
ambientais, os entes do Judiciário e Legislativo, habilitados por excelência ao consórcio de
inteligências em conselhos participativos. Ademais, a fusão, no que couber, e o incremento de
parque tecnológico dos órgãos envolvidos e a promissora oferta do avanço dos softwares e
hardwares do mundo pós-moderno potencializam a interação e a maximização da prestação
da segurança pública ordinária e ambiental, em plano de eficiência, celeridade e de maior
consistência probatória aos atos de controle.
O licenciamento ambiental concentra-se em única instituição, podendo os CBMs
colaborar consultivamente ou, de forma independente, instituir licenciamento com motivação
na segurança pública (ambiental). O processo de licenciamento e fiscalização, em consórcio
entre os órgãos afins, nos termos da inteligência sistêmica e interdisciplinar, é constitucional,
lídimo, razoável e oportuno.
A segurança pública é um bem jurídico difuso, indisponível, insculpido pela
soberania estratégica nacional, dever do Estado, direito fundamental democrático, solidário,
portanto, de terceira geração e de responsabilidade de todos. Nesses termos, não gera direito
adquirido ou permite a subdelegação, estabelecendo-se nos pilares da preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, prestados com exclusividade, por
órgãos específicos da administração direta, em elenco no art. 144 da CRFB. Cumpre a esses
órgãos a titularidade do exercício do poder-dever de polícia, como representantes da força
física estatal, em atividades preventivas, investigativas, coercitivas ou reativas, contemplando,
também, a proteção ambiental. O interesse nacional implica a uniformidade procedimental,
140
tática e estrutural dos órgãos de segurança pública estaduais, com previsão de regulamentação
pelo § 7º do mesmo diploma.
O Direito Ambiental, em alinhamento com o direito à segurança pública,
corresponde a um direito difuso, fraterno e solidário, portanto, de terceira geração, recebendo
tratamento especial no plano das autonomias dos entes federativos, destacando-se na pirâmide
de Maslow, assim como o direito à segurança pública, com gênero de primeira necessidade
humana. O objeto jurídico do direito ambiental equivale à definição de “meio ambiente” dada
pelo inciso I do art. 3º da Lei n. 6.938, sendo seccionada e classificada por Carvalho (2013, p.
7-12) como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e
biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas (macrobem), às presentes
e futuras gerações, e os recursos naturais (microbem)”.
Alguns Estados e Municípios, por meio de seus órgãos, direta e indiretamente,
têm imiscuído e exercido irregularmente atividades de segurança pública, rompendo o
império dogmático-jurídico do taxativo rol dos órgãos previstos no art. 144 da CRFB, ferindo
a ética das instituições titulares envolvidas e o interesse público de soberania nacional. A
matéria de segurança pública, consoante a doutrina, tradição dos julgados do STF (ADIs n.
236, n. 1.182 e n. 2.827) e status quo atual da CRFB, não pode ser subdelegada, por ser de
interesse público (moral), estratégico à soberania nacional, universalizado ao território e
circunscrição nacionais, não podendo, ainda, ser compartimentada ou remanejada e, menos
ainda, privilegiada à característica local e circunscrição municipal.
As atividades de segurança pública mais concorridas pelos Municípios são as
demandas de trânsito, defesa civil, policiamento ostensivo, socorro e resgate de pessoas pelo
SAMU, como longa manus do SUS, pelo fito francês de levar o nosocômio até a vítima, em
dissidência ao procedimento “pegar levar”, de origem também francesa, consagrado nos
Estados Unidos e pelos CBMs do Brasil. Nesse caso, vislumbra-se a necessidade de
plebiscito, pois o povo tem direito de conhecer, eleger e legitimar o modelo de atendimento
pré-hospitalar mais adequado, a ser padronizado e disponibilizado pelo Estado.
As arestas e os conflitos de “competência” evidenciados e confrontados com a
constituição juridicamente adequada podem ser dirimidos com a suplicada regulamentação do
§ 7º do art. 144 da CRFB, já com histórico de intenções pelo editorial da Câmara de Noticias
de 17 set. 2015, uniformizando também, para uma linguagem uníssona, apanágio do
militarismo, o modelo promocional das carreiras de praças e de oficiais, bem como do
regulamento disciplinar das Forças Armadas, sem descartar estudos científicos sobre os
acalorados debates sobre a unificação das Polícias Civis e IMEs.
141
REFERÊNCIAS
10 TENDÊNCIAS tecnológicas de alto impacto para 2016, segundo a Gartner: consultoria
aponta conceitos que afetarão os planos, os programas e as iniciativas das empresas a partir do
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2015.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código
Civil. Diário Oficial da União, Brasília, 11 jan. 2002a. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm >. Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 10.527, 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts.
182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências. Diário Oficial Eletrônico, 11 jul. 2001b. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 21 jun.
2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 11.473, de 10 de maio de 2007. Dispõe sobre
cooperação federativa no âmbito da segurança pública e revoga a Lei n. 10.277, de 10 de
setembro de 2001. Diário Oficial da União, Brasília, 11 maio 2007a. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11473.htm>. Acesso em:
21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 12.086, de 6 de novembro de 2009. Dispõe sobre
os militares da Polícia Militar do Distrito Federal e do Corpo de Bombeiros Militar do
Distrito Federal; altera as Leis nos
6.450, de 14 de outubro de 1977, 7.289, de 18 de dezembro
de 1984, 7.479, de 2 de junho de 1986, 8.255, de 20 de novembro de 1991, e 10.486, de 4 de
julho de 2002; revoga as Leis nos
6.302, de 15 de dezembro de 1975, 6.645, de 14 de maio de
1979, 7.491, de 13 de junho de 1986, 7.687, de 13 de dezembro de 1988, 7.851, de 23 de
outubro de 1989, 8.204, de 8 de julho de 1991, 8.258, de 6 de dezembro de 1991, 9.054, de 29
de maio de 1995, e 9.237, de 22 de dezembro de 1995; revoga dispositivos das Leis nos
7.457,
de 9 de abril de 1986, 9.713, de 25 de novembro de 1998, e 11.134, de 15 de julho de 2005; e
dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 9 nov.2009. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12086.htm>. Acesso em:
10 nov.2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 12.340, de 1 de dezembro de 2010. Dispõe sobre
as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e
Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de
resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para
Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil; e dá outras providências. Diário Oficial da
149
União, Brasília, 2 dez. 2010b. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12340.htm>. Acesso em:
25 jul. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o
acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3
o do art. 37 e no
§ 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei n
o 8.112, de 11 de dezembro de 1990;
revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n
o 8.159, de 8 de janeiro
de 1991; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 18 nov. 2011b.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>.
Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política
Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de
Proteção e Defesa Civil – SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil –
CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres;
altera as Leis n. 12.340, de 1o de dezembro de 2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de
19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de
1996; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 11 abr. 2012a. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12608.htm#art27>.
Acesso em: 25 jul. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a
proteção da vegetação nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19
de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15
de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de
24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 25 maio
2012b. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2012/lei/l12651.htm>. Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ação
popular. Diário Oficial da União, Brasília, 5 jul. 1965a. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4717.htm >. Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 4.771 de 15 de setembro de 1965. Institui o Novo
Código Florestal. Diário Oficial da União, Brasília, 16 set. 1965b. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4771.htm> Acesso em: 22 mar. 2015.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 4.898, de 9 de dezembro de 1965. Regula o direito
de representação e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal, nos casos de
abuso de autoridade. Diário Oficial da União, Brasília, 13 dez. 1965c. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4898.htm>. Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o
Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União,
Estados e Municípios. Diário Oficial da União, Brasília, 27 out. 1966. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm>. Acesso em: 2 maio 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 6.450, de 14 de outubro de 1977. Dispõe sobre
a organização básica da Polícia Militar do Distrito Federal, e dá outras providências.
150
Diário Oficial da União, 18 out.1977, públicação retificada, 27 out.1977. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6450.htm>. Acesso em: 10 ago.2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 6.513, 20 de dezembro de 1977. Dispõe sobre a
criação de Áreas Especiais e de Locais de Interesse Turístico; sobre o Inventário com
finalidades turísticas dos bens de valor cultural e natural; acrescenta inciso ao art. 2º da Lei n.
4.132, de 10 de setembro de 1962; altera a redação e acrescenta dispositivo à Lei n. 4.717, de
29 de junho de 1965; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 22 dez.
1977. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6513.htm>. Acesso em: 21
jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o
Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências. Diário Oficial da União, Brasília, 20
dez. 1979. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6766.htm>. Acesso
em: 25 jul.2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 6.803, 2 de julho de 1980. Dispõe sobre as
diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, 3 jul. 1980. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6803.htm>. Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 6.902, de 27de abril de 1981. Dispõe sobre a
criação de Estações Ecológicas, Áreas de Proteção Ambiental e dá outras providências.
Diário Oficial da União, Brasília, 28 abr. 1981a. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6902.htm>. Acesso em: 10 ago. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a
Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá
outras providências. Diário Oficial da União, 2 set. 1981b. Brasília, Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6938.htm >. Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 7.735, de 22 de fevereiro de 1989. Dispõe sobre a
extinção de órgão e de entidade autárquica, cria o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 23
fev. 1989a. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7735.htm>. Acesso
em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 7.853, de 24 de outubro de 1989. Dispõe sobre o
apoio às pessoas portadoras de deficiência, sua integração social, sobre a Coordenadoria
Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência (CORDE), institui a tutela
jurisdicional de interesses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuação do
Ministério Público, define crimes e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília,
25 out. 1989c. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7853.htm >.
Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 8.255, de 20 de novembro de 1991. Dispõe
sobre a organização básica do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal e dá outras
providências. Diário Oficial da União, 21 nov.1991. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8255.htm>. Acesso em: 10 ago.2016.
151
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as
sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de
mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e
dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 3 jun. 1992. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm >. Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art.
37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 22
jun.1993. Disponível em: <>. Acesso em: 10 mar.2016.
BRASIL.Presidência da República. Lei n. 8.745, 9 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a
contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional
interesse público, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, 10 dez.1993. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8745cons.htm>. Acesso em: 10 nov.2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 9.503, 23 de setembro de 1997. 1nstitui o Código
de Trânsito Brasileiro. Diário Oficial da União, Brasília, 24 set. 1997. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9503.htm>. Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 9.605, 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as
sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente,
e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 13 fev. 1998. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm>. Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Diário Oficial Eletrônico,
Brasília, 1º fev. 1999. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9784.htm>. Acesso em: 21 jun. 2016.
BRASIL. Presidência da República. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os
arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá
outras providências. Diário Oficial Eletrônico, Brasília, 11 jul. 2001c. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 23 nov.
2015.
BRASIL. Presidência da República. Ministério da Saúde. Portaria n. 1.864, de 29 de setembro
de 2003. Institui o componente pré-hospitalar móvel da Política Nacional de Atenção às
Urgências, por intermédio da implantação de Serviços de Atendimento Móvel de Urgência em
municípios e regiões de todo o território brasileiro: SAMU-192. Diário Oficial da União,
Brasília, 6 out. 2003. Disponível em:
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2003/prt1864_29_09_2003.html>. Acesso em:
13 maio 2015.
BRASIL. Senado Federal. Proposta de Emenda à Constituição n. 51, de 2013b. Altera os
arts. 21, 24 e 144 da Constituição; acrescenta os arts. 143-A, 144-A e 144-B, reestrutura o
modelo de segurança pública a partir da desmilitarização do modelo policial. Disponível em:
<https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/114516>. Acesso em: 22 jun.
2016.
152
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Ações que discutem competência do DNIT para
aplicar multas de trânsito estão suspensas em todo o país. STJ Notícias: Brasília, 17 out.2016.
Disponível em:
<http://www.stj.jus.br/sites/STJ/default/pt_BR/Comunica%C3%A7%C3%A3o/noticias/<Not
%C3%ADcias/A%C3%A7%C3%B5es-que-discutem-compet%C3%AAncia-do-DNIT-para-
aplicar-multas-de-tr%C3%A2nsito-est%C3%A3o-suspensas-em-todo-o-pa%C3%ADs>.
Acesso em: 10 nov.2016
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo. Servidor público estadual. Art. 87 da
lei complementar estadual n. 46/94. Norma de eficácia contida. Regulamentada pela
Resolução n. 14/01 do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo. Exercício, em desvio
de função, das funções atinentes ao cargo de oficial de justiça. Pleito relativo à "indenização
de transporte". Direito à percepção das diferenças salariais. Recurso ordinário em mandado de
segurança (RMS) 27.831/ES. Relª. Minª Laurita Vaz, Quinta Turma, julgamento: 6 set. 2011.
Diário da Justiça Eletrônico, 27 set. 2011d. Disponível em:
<http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/21075415/recurso-ordinario-em-mandado-de-
seguranca-rms-27831-es-2008-0209394-8-stj>. Acesso em: 12 jun. 2016.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Administrativo. Servidor público estadual. Art. 87 da
lei complementar estadual n. 46/94. Norma de eficácia contida. Regulamentada pela
Resolução n. 14/01 do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo. Exercício, em
desvio de função, das funções atinentes ao cargo de oficial de justiça. Pleito relativo
à "indenização de transporte". Direito à percepção das diferenças salariais. Recurso
ordinário em mandado de segurança (RMS) 27.831/ES. Relª Min. Laurita Vaz, Quinta Turma,
Diário da Justiça Eletrônico (DJE), 27 set. 2011e. Disponível em:
<http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/21075415/recurso-ordinario-em-mandado-de-
seguranca-rms-27831-es-2008-0209394-8-stj/relatorio-e-voto-21075417>. Acesso em: 10 jun.
2016.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Processual civil e administrativo. Recurso ordinário
em mandado de segurança. Servidor público estadual. Exercício de atividades distintas do
cargo de escrevente técnico judiciário. Ilegalidade. Recurso em mandado de segurança
provido. Recurso ordinário em mandado de segurança (RMS) 37.248/SP. Rel. Mauro
Campbell Marques, Segunda Turma, julgamento: 27 ago. 2013. Diário da Justiça
Eletrônico, 4 set. 2013c. Disponível em:
<http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/24157014/recurso-ordinario-em-mandado-de-
seguranca-rms-37248-sp-2012-0039300-1-stj/inteiro-teor-24157015>. Acesso em: 10 jun.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula 378. Reconhecido o desvio de função, o
servidor faz jus às diferenças salariais decorrentes. Revista de Súmulas do Superior
Tribunal de Justiça (RSSTJ), n. 34, p. 119-170, abr. 2013d. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br/docs_internet/revista/eletronica/stj-revista-sumulas-
2013_34_capSumula378.pdf>. Acesso em: 22 maio 2016.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Tributário. Verbas recebidas em face de
reconhecimento judicial. Desvio de função. Natureza salarial. Imposto de renda. Incidência.
Recurso especial. (REsp.) 1.352.250/PE. Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma,
Diário da Justiça Eletrônico, 1º mar. 2013e. Disponível em:
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<http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/23067636/recurso-especial-resp-1352250-pe-2012-
0233375-4-stj/inteiro-teor-23067637>. Acesso em: 29 ago. 2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. A Constituição e o Supremo: segurança pública.
Brasília, 2016a. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/constituicao.asp>.
Acesso em: 29 ago. 2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade. Impugnação de
dispositivos da Constituição estadual de Santa Catarina. Segurança Pública. Defesa Civil.
Atuação de entidades privadas em colaboração com os órgãos públicos. Possibilidade de
celebração de convênios entre municípios e corpos de bombeiros voluntários. Ação proposta
por entidade que representa mero segmento da carreira dos militares estaduais, constituída não
só pelos oficiais, mas também pelos praças militares. Ação proposta por federação sindical.
ilegitimidade ativa ad causam para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade.
art. 103, IX, CRFB. Precedentes. Ação direta não conhecida. Ação direta de
inconstitucionalidade (ADI) 4.886/SC. Relator: Min. Luiz Fux, julgamento: 4 fev. 2015.
Diário Oficial da União, Brasília, 6 fev. 2015b. Disponível em:
<https://www.google.com.br/search?q=ADI+STF+4886+(2012)&oq=ADI+STF+4886+(2012
)&aqs=chrome..69i57.1990j0j4&sourceid=chrome&ie=UTF-8>. Acesso em: 20 jul. 2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Emenda
Constitucional n. 19, de 16 de julho de 1997, à Constituição do Estado do Rio Grande do Sul;
expressão “do Instituto-Geral de Perícias” contida na Emenda Constitucional n. 18/1997, à
Constituição do Estado do Rio Grande do Sul; e Lei Complementar n. 10.687/1996, com as
alterações introduzidas pela Lei Complementar n. 10.998/1997, ambas do Estado do Rio
Grande do Sul 3. Criação do Instituto-Geral de Perícias e inserção do órgão no rol daqueles
encarregados da segurança pública. 4. O requerente indicou os dispositivos sobre os quais
versa a ação, bem como os fundamentos jurídicos do pedido. Preliminar de inépcia da inicial
rejeitada. 5. Observância obrigatória, pelos Estados-membros, do disposto no art. 144 da
Constituição da República. Precedentes. 6. Taxatividade do rol dos órgãos encarregados da
segurança pública, contidos no art. 144 da Constituição da República. Precedentes. 7.
Impossibilidade da criação, pelos Estados-membros, de órgão de segurança pública diverso
daqueles previstos no art. 144 da Constituição. Precedentes. 8. Ao Instituto-Geral de Perícias,
instituído pela norma impugnada, são incumbidas funções atinentes à segurança pública. 9.
Violação do artigo 144 c/c o art. 25 da Constituição da República. 10. Ação direta de
inconstitucionalidade parcialmente procedente. Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
2.827/RS. Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento: 16 set. 2010, Plenário, Diário da Justiça
Eletrônico, 6 abr. 2011f. Disponível em:
<http://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14797104/agregna-acao-direta-de-
inconstitucionalidade-adi-2827-rs-stf>. Acesso em: 10 jun. 2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 117,
incisos I, II, III e IV, da lei orgânica do distrito federal. Órgãos incumbidos do exercício da
segurança pública. Organização administrativa. Matéria de iniciativa reservada ao chefe do
poder executivo. Modelo de harmônica tripartição dos poderes. Inconstitucionalidade. Ação
direta de inconstitucionalidade (ADI) 1.182/DF. Voto do Rel. Min. Eros Grau, julgamento: 24
nov. 2005, Plenário, Diário da Justiça 10 mar. 2006. Disponível em:
<http://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14735544/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-
1182-df>. Acesso em: 10 jun. 2016.
154
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 10.826/2003.
Estatuto do desarmamento. Inconstitucionalidade formal afastada. Invasão da competência
residual dos estados. Inocorrência. Direito de propriedade. Intromissão do estado na esfera
privada descaracterizada. Predominância do interesse público reconhecida. Obrigação de
renovação periódica do registro das armas de fogo. Direito de propriedade, ato jurídico
perfeito e direito adquirido alegadamente violados. Assertiva improcedente. Lesão aos
princípios constitucionais da presunção de inocência e do devido processo legal. Afronta
também ao princípio da razoabilidade. Argumentos não acolhidos. Fixação de idade mínima
para a aquisição de arma de fogo. Possibilidade. Realização de referendo. Incompetência do
congresso nacional. Prejudicialidade. Ação julgada parcialmente procedente quanto à
proibição do estabelecimento de fiança e liberdade provisória. Ação direta de
inconstitucionalidade (ADI) 3.112/DF. Rel. Ricardo Lewandowski, julgamento: 2 maio 2007.
Tribunal Pleno, Diário da Justiça Eletrônico (DJE), 25 out. 2007b. Disponível em:
<http://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/757374/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-
3112-df>. Acesso em: 10 jun. 2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade. Constitucional.
Natureza secundária de ato normativo regulamentar. Resolução do CONAMA. Inadequação
do controle de constitucionalidade. Precedentes. Agravo desprovido. Não se admite a
propositura de ação direta de inconstitucionalidade para impugnar Resolução do CONAMA,
ato normativo regulamentar e não autônomo, de natureza secundária. O parâmetro de análise
dessa espécie de ato é a lei regulamentada e não a Constituição. Precedentes. 2. Agravo
regimental desprovido. Ação direta de inconstitucionalidade (ADI ) n. 3074/DF, Voto do Rel.
Min. Teori Zavascki, julgamento: 28 maio.2014. Plenário, Diário da Justiça n. 114, 13
jun.2014. Disponível em:
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em: 25 de abril de 2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação ordinária. Mandado de segurança. Adicional por
tempo de serviço. Interesse de toda a magistratura. Competência do supremo tribunal federal.
Art. 102, inciso i, alínea n, da constituição da república. Decadência administrativa afastada.
Legalidade da decisão atacada. Validade dos limites impostos pelo art. 65, inciso VII, da
LOMAN, à percepção do adicional em até sete quinquênios. Precedentes. Segurança
denegada. Ação ordinária (AO) 1.483/DF. Relatora: Min. Cármen Lúcia, julgamento: 20 maio
2014. Diário da Justiça Eletrônico (DJE), Brasília, 03 jun. 2014. Disponível em: <
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=6004450>. Acesso em:
20 jul. 2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental no agravo de instrumento.
constitucional e processual civil. Agravo regimental ao qual se nega provimento. Agravo de
instrumento (AI) 831.327-AgR/DF. Relª. Minª Cármen Lúcia, julgamento: 22 fev. 2011,
Primeira Turma, Diário da Justiça (DJ), 24 mar. 2011g. Disponível em:
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831327-df>. Acesso em: 10 jun. 2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental no recurso extraordinário com
agravo. Constitucional. Poder Judiciário. Determinação para implementação de políticas
públicas. Segurança pública. Atendimento de policiais em regime de plantão. Violação do
princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. Agravo regimental no
recurso extraordinário com agravo n. 654.823-AgR/RS. Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira
155
Turma, julgamento: 12 nov. 2013, Diário da Justiça Eletrônico (DJE), 5 dez. 2013f.
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. CDC. Preliminar de incompetência absoluta.
Desnecessidade de realização de perícia. Responsabilidade objetiva da ré. Competência do
juizado. Fornecimento de água. Serviço essencial. Suspensão com aviso prévio. Demora
excessiva no reabastecimento. Excesso de prazo sem prestação de assistência ao consumidor.
Falha na prestação do serviço. Dano moral configurado. Valor arbitrado de maneira razoável e
proporcional. Sentença mantida pelos próprios fundamentos. Recurso conhecido e improvido.
Recurso extraordinário com agravo (ARE) ARE 675.793/SE. Rel. Min. Gilmar Mendes,
decisão monocrática, julgamento: 15 mar. 2012, Diário da Justiça Eletrônico (DJE), 26 mar.
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prestadoras de serviço público. Concessionário ou permissionário do serviço de transporte
coletivo. Responsabilidade objetiva em relação a terceiros não usuários do serviço. Recurso
desprovido. (RE) 591.874, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento: 26 ago. 2009,
Plenário, Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, 18 dez. 2009c, com repercussão geral.
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regimental em recurso extraordinário. Implementação de políticas públicas. Ação civil
pública. Prosseguimento de julgamento. Ausência de ingerência no poder discricionário do
poder executivo. Arts. 2º, 6º e 144 da Constituição Federal. Recurso Especial (REsp.)
559.646-AgR/PR. Rel.: Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, julgamento: 7 jun. 2011, Diário
da Justiça Eletrônico, 24 jan. 2011h. Disponível em:
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julgamento: 12 dez. 2013, Segunda Turma, Diário da Justiça Eletrônico (DJE), 3 fev.
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Constituição Federal, da norma do art. 180 da Carta Estadual do Rio de Janeiro, na parte em
que inclui no conceito de segurança pública a vigilância dos estabelecimentos penais e, entre
os órgãos encarregados dessa atividade, a ali denominada "Polícia Penitenciária. Ação direta
156
julgada procedente, por maioria de votos. Ação direta de inconstitucionalidade (ADI) 236/RJ.
Rel. Min. Octavio Gallotti, julgamento: 7 maio 1992, Plenário, Diário da Justiça (DJ) 1º jun.
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Policial militar contratado temporariamente. Direito ao recebimento de férias e décimo
terceiro salário. Precedentes. Recurso ao qual se nega seguimento. Relª: Minª. Cármen Lúcia,
julg. 12 jun. 2012. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, 19 jun. 2012d. Disponível em:
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