Universidade Estadual do Ceará

Luis Klewber de Oliveira Batista

ÉTICA INSTITUCIONAL E PROFISSIONAL: ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A EXECUÇÃO

DOS SERVIÇOS PÚBLICOS (O CASO DA SECRETARIA DA FAZENDA – SEFAZ)

Fortaleza - Ceará 2006

Livros Grátis

http://www.livrosgratis.com.br

Milhares de livros grátis para download.

Universidade Estadual do Ceará

Luis Klewber de Oliveira Batista

ÉTICA INSTITUCIONAL E PROFISSIONAL: ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A EXECUÇÃO

DOS SERVIÇOS PÚBLICOS (O CASO DA SECRETARIA DA FAZENDA – SEFAZ)

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado Profissional em Planejamento e Políticas Públicas, do Centro de Estudos Sociais Aplicados, da Universidade Estadual do Ceará, como requisito para a obtenção do grau de Mestre em Planejamento e Políticas Públicas. Orientadora: Profa. Dra. Francisca Rejane B. Andrade

Fortaleza 2006

Universidade Estadual Do Ceará

Curso de Mestrado Profissional em Planejamento e Políticas Públicas

Título do Trabalho : Ética Institucional e Profissional: elementos fundamentais para a execução dos serviços públicos (o caso Secretaria da Fazenda – SEFAZ). Autora: Luis Klewber de Oliveira Batista Defesa em: ___/___/___ Conceito obtido:_______ Nota obtida: __________

Banca Examinadora

__________________________________ Profa. Dra. Francisca Rejane Bezerra Andrade

Orientadora

__________________________________ Prof. Dr. Marcelo de Castro Callado

_____________________________________ Prof. Dr. Jan G. J. Ter Reegen

À minha esposa Terezinha Gonçalves e aos meus filhos Tales Luis e Eduardo Luís, que retribuíram com generoso incentivo as tantas horas que nessa tarefa lhes roubei do convívio diário.

AGRADECIMENTOS

A Deus por ter me abençoado com a sabedoria e proporcionado

muita determinação, persistência e coragem para seguir firme e enfrentar as

dificuldades durante a caminhada.

A Nossa Senhora de Fátima que me reservou, dentre muitas,

esta alegria de poder realizar mais um sonho, por mim tão almejado.

Aos meus queridos pais, razão da minha existência, com quem

aprendi a valorizar o conhecimento e a pesquisa.

À Dra. Profa. Francisca Rejane Bezerra Andrade, que num

momento difícil mostrou que não desanima, tem fé, coragem e

perseverança, durante sua orientação firme e sempre amiga e pela

credibilidade que em mim depositou.

A minha amiga e Mestra Aurila Cajazeira Gomes, uma grande

defensora da ética no serviço público, pela contribuição e incentivo em todo

o decorrer desta tarefa.

Ao meu grande amigo Aldenor Menezes Angelim: assim são os

verdadeiros amigos, nos momentos difíceis eles surgem para incentivar e

proporcionar as melhores realizações.

A Vicente Francimar de Oliveira, a quem devo a revisão

ortográfica deste trabalho, realizada com muito brilhantismo.

Aos colegas da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, em

especial aos servidores do Ceftram, Cefit, Postos Fiscais Gal. Edson

Ramalho e Gabriel Lopes Jardim que me abriram as portas para que

pudesse realizar todas as tarefas necessárias à concepção da pesquisa, e

que com muita coragem e determinação e ética exercem a atividade pública.

RESUMO

O presente trabalho tem o objetivo central de analisar a ética institucional e profissional na SEFAZ-CE, considerando-as como elementos fundamentais para a execução dos serviços públicos de interesse da administração e em benefício da coletividade. Especificamente, visa analisar a ética institucional e profissional sob o prisma do Servidor Fazendário, discutir políticas públicas que, se adotadas no âmbito da SEFAZ, contribuirão para uma gestão ética e ainda discutir as atividades de fiscalização no setor público. Poder Público e ética institucional e profissional são assuntos bastante discutidos. O tema “poder de polícia” envolve o abuso, o excesso e desvio de poder também delineado. Com relação à ética institucional e profissional, o relato está relacionado à SEFAZ e seus servidores. Em outro momento, são discutidos o tema Estado, Sociedade e Agente Público, com especial destaque para os Princípios Básicos da Administração Pública, a improbidade administrativa, as sanções políticas administrativas, civis e penais e a corrupção no serviço público. Relata-se ainda acerca da tributação e sobre a Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. Destaca-se na tributação a importância desta ferramenta para o abastecimento dos cofres públicos, de maneira que o Estado possa fornecer bens públicos para a satisfação das necessidades da sociedade. Com respeito à SEFAZ, comenta-se uma das suas principais atividades: a Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza. Em seguida, demonstra-se o resultado de uma pesquisa de campo realizada na Célula de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza, da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, com os Servidores e Gerentes daquela Instituição, sobre ética institucional e profissional na SEFAZ. Por fim, apresentam-se como sugestão algumas políticas públicas que, se implementadas na SEFAZ, poderão contribuir com a gestão ética organizacional, não naquela Instituição, mas em qualquer outra, seja ela pública ou privada. Conclui-se, ao final do trabalho, que a SEFAZ necessita de conceber um Modelo de Gestão da Ética, como forma de otimizar resultados e processos.

Palavras-chave : Ética Institucional e Profissional, Princípios Básicos da Administração, Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará e Políticas Públicas.

ABSTRACT

The present work has the central objective of analyzing the institutional ethics and professional in SEFAZ-CE, considering them as fundamental elements for the execution of the public services of interest of the administration and in benefit of the collectivity. Specifically, it seeks to analyze the institutional ethics and professional under Servant Financial prism, to discuss public politics that, if adopted in the extent of SEFAZ, they will contribute to an ethical administration and still to discuss the fiscalization activities in the public section. Public power and institutional ethics and professional are subjects quite discussed. The theme police" "power involves the abuse, the excess and deviation of power delineated also. Regarding the institutional and professional ethics, the report is related to SEFAZ and their servants. In another moment, the theme, Society and Public Agent are discussed, with special prominence for the Basic Beginnings of the Public Administration, the administrative improbity, the administrative, civil and penal political sanctions and the corruption in the public service. He/she tells her still concerning the taxation and on the General office of Finance of the State of Ceará. He/she stands out in the taxation the importance of this tool for the provisioning of the public safes, so that the State can supply public goods for the satisfaction of the needs of the society. With regard to SEFAZ, one of their main activities is commented on: the Fiscalization in the Traffic of Goods in the Metropolitan Area of Fortaleza. Soon afterwards, the result of a field research is demonstrated accomplished in the Cell of Fiscalization in the Traffic of Goods in the Metropolitan Area of Fortaleza, of the General office of Finance of the State of Ceará, with the Servants and Managers of that Institution, on institutional ethics and professional in SEFAZ. Finally, they come as suggestion some public politics that, if implemented in SEFAZ, they can contribute with the organizational ethical administration, not in that Institution, but in any other, be her public or toilet. It is ended, at the end of the work, that SEFAZ needs to conceive a Model of Administration of the Ethics, as form of optimizing results and processes.

Word key: Institutional and Professional ethics, Basic Beginnings of the Administration, General office of Finance of the State of Ceará and Public Politics.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CEFIT - Célula de Fiscalização no Trânsito

CEFTRAM - Célula de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região

Metropolitana de Fortaleza

CFP - Conselho Fiscal Permanente

CGF - Cadastro Geral da Fazenda

CTN - Código Tributário Nacional

DOE - Diário Oficial do Estado

FGV - Fundação Getúlio Vargas

ICMS - Imposto sobre operações relativas à Circulação de

Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte

Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação.

NUFTRAM - Núcleo de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região

Metropolitana de Fortaleza

PAD - Processo Administrativo Disciplinar

PET - Programa de Educação Tributária do Ceará

PIB - Produto Interno Bruto

SEFAZ - Secretaria da Fazenda

SINIEF - Sistema Integrado Nacional de Informações Econômico Fiscais

SINTAF - Sindicato dos Fazendários do Ceará

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Conhecimento das normas de condutas contidas no

Código de Ética e Disciplina do servidor fazendário

Estadual por parte dos servidores da SEFAZ/CE....... 53

Tabela 2 - Grau de necessidade de uma política pública de divul-

gação permanente do Código de Ética para o público

externo, por parte da SEFAZ. Visando uma gestão éti-

ca na instituição......................................................... 57

Tabela 3 - Políticas públicas na atividade de fiscalização no trân-

sito de mercadorias com foco no ajustamento da con-

duta do servidor nos moldes dos Princípios Básicos da

Administração........................................................... 102

Tabela 4 - Servidores fazendários entrevistados por sexo............ 141

Tabela 5 - Servidores fazendários entrevistados por faixa etária. 142

Tabela 6 - Servidores fazendários entrevistados por nível de es-

colaridade................................................................. 143

Tabela 7 - Importância da Ouvidoria para uma gestão ética na

SEFAZ/CE................................................................ 145

Tabela 8 - A corregedoria como importante órgão na condução

de uma gestão ética na SEFAZ.................................. 147

Tabela 9 - Funcionamento da comissão de ética na SEFAZ/CE.... 148

Tabela 10 - Comissão de Ética: um importante mecanismo para

uma gestão ética........................................................ 150

Tabela 11 - Importância do Conselho de Ética na SEFAZ/CE......... 151

Tabela 12 - Funcionamento do Conselho de Ética na SEFAZ/CE... 152

Tabela 13 - Cursos de capacitação como política pública na

SEFAZ/CE no combate ao cometimento de ilícito ad-

ministrativo e objetivando uma gestão mais ética....... 153

Tabela 14 - Importância da auditoria de controle interno como po-

lítica pública na SEFAZ/CE....................................... 156

Tabela 15 - Demonstrativo do comprometimento da SEFAZ em

formular políticas públicas de desenvolvimento huma-

no, na área da gestão ética na Organização............... 157

Tabela 16 - Políticas públicas consideradas indispensáveis a uma

gestão ética na SEFAZ/CE......................................... 159

Tabela 17 - Conhecimento das sanções políticas administrativas,

civis e penais impostas ao servidor no caso de come-

timento de ilícitos administrativos pelos servidores da

SEFAZ/CE................................................................ 162

Tabela 18 - Grau de Necessidade da atividade de fiscalização no

trânsito de mercadorias no combate à evasão fiscal e

no incremento da receita tributária............................. 164

Tabela 19 - A SEFAZ como instituição ética na visão dos servido-

res............................................................................ 165

Tabela 20 - Fatores que os servidores consideram determinantes

para a falta de ética na SEFAZ.................................. 167

Tabela 21 - A extensão do Programa de Educação Tributária – PET

(Política Pública Externa) e outros profissionais se-

gundo os servidores entrevistados............................ 169

Tabela 22 - Grau de necessidade de uma política pública, como

o Conselho Fiscal Permanente, no âmbito da SEFAZ,

objetivando orientar os servidores em matéria tribu-

tária.........................................................................

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Modalidades de atendimentos realizados pela Ouvido-

ria ao público no ano de 2005..................................... 144

Quadro 2 - Demonstrativo dos valores arrecadados, em autos de

infração, no CEFTRAM, postos fiscais Edson Ramalho

e Gabriel Lopes Jardim, no ano de 2005.................... 163

Quadro 3 - Demonstrativo dos valores arrecadados, em autos de

infração, no CEFTRAM, postos fiscais Edson Ramalho

e Gabriel Lopes Jardim, até o mês de outubro de 2006 164

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO........................................................................ 14

1.1 Metodologia...................................................................... 19

2 PODER PÚBLICO E ÉTICA INSTITUCIONAL E PROFISSIONAL 24

2.1 Poder de Polícia............................................................... 24

2.2 Pressupostos históricos da ética....................................... 34

2.3 A importância da formação ética....................................... 39

2.4 Ética institucional e ética profissional................................ 47

2.4.1 Ética na Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará

- SEFAZ.................................................................. 51

3 ESTADO, SOCIEDADE E AGENTE PÚBLICO........................... 70

3.1 Servidor público como agente do Estado brasileiro............. 70

3.2 Princípios básicos da administração................................... 76

3.2.1 O Princípio da Legalidade........................................ 77

3.2.2 O Princípio da Moralidade........................................ 79

3.2.3 O Princípio da Impessoalidade................................. 82

3.2.4 O Princípio da Publicidade....................................... 83

3.2.5 O Princípio da Eficiência.......................................... 85

3.2.6 O Princípio Implícito da Razoabilidade..................... 87

3.2.7 O Princípio Implícito da Proporcionalidade............... 90

3.2.8 O Princípio da Supremacia do Interesse Público....... 92

3.2.9 O Princípio da Autotutela......................................... 94

3.2.10 O Princípio da Indisponibilidade.............................. 96

3.2.11 O Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos. 98

3.3 Improbidade administrativa................................................ 103

3.3.1 Sanções aplicadas aos agentes públicos.................. 107

3.3.1.1 A responsabilidade administrativa............... 107

3.3.1.2 A responsabilidade civil.............................. 110

3.3.1.3 A responsabilidade criminal........................ 112

3.4 A corrupção no serviço público.......................................... 117

4 TRIBUTAÇÃO E A SECRETARIA DA FAZENDA DO ESTADO DO

CEARÁ...................................................................................... 123

4.1 Iniciando a discussão........................................................ 123

4.2 A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará – SEFAZ...... 130

4.2.1 A atividade de trânsito de mercadorias na Região

Metropolitana de Fortaleza e a fiscalização no trân-

sito de mercadorias na Região Metropolitana.......... 134

4.3 O desenvolvimento de políticas públicas na Secretaria da

Fazenda do Estado do Ceará: um estudo empírico............. 138

4.3.1 Um breve perfil dos sujeitos: os servidores da célu-

la de fiscalização no trânsito de mercadorias na Re-

gião Metropolitana de Fortaleza – SEFAZ/CE.......... 140

4.3.1.1 Sexo......................................................... 140

4.3.1.2 Faixa etária............................................... 141

4.3.1.3 Nível de escolaridade................................ 142

4.3.2 Ouvidoria: uma contribuição para a gestão ética na

SEFAZ................................................................... 144

4.3.3 A gestão ética na SEFAZ/CE e a Corregedoria, a

Comissão e o Conselho de Ética.............................. 146

4.3.4 Os instrumentos de desenvolvimento de recursos

humanos e da gestão ética e a contribuição da au-

ditoria de controle interno....................................... 153

4.3.5 As políticas públicas e a gestão ética na Secretaria

da Fazenda do Estado do Ceará............................. 158

4.3.6 Sanções políticas como política pública na SEFAZ/

CE......................................................................... 160

4.3.7 A atividade de fiscalização no trânsito de mercado-

rias na Região Metropolitana de Fortaleza como po-

lítica pública na SEFAZ/CE..................................... 162

4.4 A ética e a SEFAZ na visão do servidor fazendário............ 165

4.5 Políticas públicas como instrumento de gestão ética.......... 168

4.5.1 Política pública externa como gestão da ética.......... 169

4.5.2 Política pública interna como gestão da ética........... 170

4.5.3 O estudo na SEFAZ: breves constatações................ 172

CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................. 180

REFERÊNCIAS.............................................................................. 185

APÊNDICES................................................................................... 190

1 INTRODUÇÃO

No passado, a ética foi um tema bastante discutido. As primeiras

indagações surgiram, ainda, no âmbito das religiões. Vários foram os

filósofos que discorreram sobre a importância e o valor da ética para a

humanidade e pregaram a ética como sendo aquela advinda de Deus. Na

idade antiga o filósofo grego Sócrates fez suas primeiras considerações a

respeito do assunto. Livros sagrados como o Talmude, a Bíblia e o Alcorão

possuem preceitos éticos teológicos a serem observados. Outros filósofos

modernos e estudiosos contemporâneos deixaram suas contribuições. O

Ilustre pensador moderno Immanuel Kant deixou seu legado em benefício da

ética e da dignidade da pessoa humana. E Henri Bergson, na

contemporaneidade, faz também suas revelações sobre a ética. Portanto, o

tema proposto é relevante e reflexivo pela necessidade do comportamento

que se deve assumir, principalmente em nível profissional.

Muitos são os conceitos formulados sobre ética. Em sentido mais

amplo a ética é entendida por Sá (1996, p. 15) como sendo “a ciência da

conduta humana perante o ser e seus semelhantes.” Numa outra percepção,

Souza (1998, p. 27) destaca: “Ética é um conjunto de valores e princípios

orientadores da ação humana.” Diante dos conceitos, ora apresentados,

pode-se ressaltar a importância da formação ética dos seres humanos. Essa

formulação deve ser entendida como a prática do bem, de maneira que não

é permitido, a qualquer ser humano, violar a formação moral sua e dos

demais indivíduos. Desse modo, a conduta humana deve ser pautada por

ações retas, de respeito à lei e à vida, observando-se, ainda, os ditames

religiosos. Uma postura ética exige dos indivíduos um modelo de conduta

voltado para ações que ressaltem os valores da sociedade, não permitindo

aos indivíduos qualquer atitude de desmantelamento moral.

A discussão sobre a ética é ainda mais instigante quando refletida

nas instituições públicas. As lesões praticadas no seio do serviço público,

resultantes de uma atitude imoral e transgressora de regras e normas de

conduta bem postas, comprometem, relevantemente, o futuro das

organizações públicas, negligenciam o presente e não devem, sob qualquer

pretexto, ser aceitas por seus agentes ou pela sociedade.

Tendo em vista que nosso estudo volta-se para as instituições

públicas, considera-se conveniente discutir Serviço Público. Nesse sentido,

relacionam-se aqui alguns conceitos a respeito. Carvalho Filho (2004, p.

271) assevera: “Serviço público é toda atividade prestada pelo Estado ou

por seus delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas

à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade.”

Numa outra perspectiva, Meireles (1999, p. 297) discorre:

É todo aquele prestado pela administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado.

O exercício do serviço público exige de seus servidores, ou

agentes, uma postura pautada dentro dos princípios básicos da

administração. Esses princípios que norteiam o Direito Administrativo

Brasileiro devem ser observados permanente e obrigatoriamente por todos

os agentes públicos. Os princípios da legalidade, impessoalidade,

moralidade, razoabilidade, publicidade e eficiência inspiram o servidor

público a agir observando o dever da probidade. Os atos praticados pelos

agentes são vinculados e discricionários. Exigem do administrador público

ações voltadas para o mandamento da lei e a sua confirmação através da

legitimidade ou, ainda, permitem aos agentes agirem na escolha de sua

conveniência, contudo observando-se os ditames da lei e o interesse

público. Concluindo, seria a supremacia do interesse público sobrepondo-se

ao interesse particular.

De outro modo, a improbidade administrativa é a prática de atos

administrativos ilícitos e se configura na violação das normas legais e

administrativas em vigor nas Instituições Públicas. Essas práticas ilícitas

por parte dos servidores públicos, no exercício das suas funções, podem ser

de caráter intencional (dolosamente) ou por desconhecimento das normas

vigentes. Estes, menos graves que aqueles, embora nas diversas situações

respondam diretamente pelos prejuízos causados ao Poder Público ou ao

contribuinte. Num gesto de desvalor da conduta humana e que vem denegrir

a imagem do agente público e da sociedade, os atos, por si sós,

caracterizam-se como abuso de poder (excesso e desvio de poder). Esses

atos vinculados mal praticados são, indubitavelmente, condenáveis, porque

despidos da finalidade da lei e da competência do agente. No serviço

público, não se admite uma conduta ilegítima. Exige-se, sempre, uma

postura lícita baseada nos princípios da honestidade e da moralidade.

No Brasil, os atos de improbidade administrativa são crimes

praticados contra a administração pública. Como, por exemplo,

enriquecimento ilícito, corrupção, suborno, extorsão, advocacia

administrativa e tráfico de influências, que causam prejuízo ao erário. Os

atos de improbidade administrativa geram instabilidade política e econômica

para o país e atentam de modo pertinente, contra os Princípios da

Administração Pública. Combater os crimes contra a administração pública é

uma necessidade. O foco é reduzir o nível de corrupção e aumentar,

conseqüentemente, as exigências éticas. A ética, no nosso país, está

comprometida. Atos de corrupção, como está caracterizado o suborno

contra a administração pública, a cada momento, são praticados,

indiscriminadamente, por agentes públicos e por membros da sociedade

civil, em prejuízo de todos.

Stukart (2003, p. 64) ressalta: “Na década de 1980, o Brasil ficou

nos últimos cinco lugares nas avaliações éticas internacionais, ao lado da

Nigéria.” E conclui: ”No ano de 1997, o Brasil estava em 36º lugar e em

2000 desceu para 49º lugar, de acordo com o índice de percepção da

corrupção” (STUKART, 2003, p. 64). As organizações públicas se

preocupam cada vez mais com a ética. E o suborno é uma prática ilícita que

prolifera, cada vez mais, no seio do setor público. Através de pesquisa

realizada pela Fundação Getúlio Vargas, publicada na revista Exame, com

seiscentas firmas o resultado mostra que: “Hoje no Brasil [...] 49,7% acham

que o suborno é um hábito nacional” (STUKART, 2003, p. 56). Assim,

necessita ser combatido com rigor, e os servidores que se envolvem com

essa prática devem ser excluídos do serviço público e a condenação de

cada um deve acontecer com toda veemência que o ato exige.

A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará (SEFAZ/CE), órgão

da administração pública direta estadual, está sujeita a se deparar com atos

de improbidade administrativa praticados por seus agentes. E esses atos

provocam um aumento no nível de sonegação fiscal e o conseqüente

empobrecimento do Estado. Resultante de uma ação ou omissão criminosa

em benefício do particular e em detrimento da coletividade, estes atos

levam descrédito à imagem do servidor.

A conduta ética, por sua vez, passa a ser questionada. Denúncias

anônimas, na sua grande maioria inverídicas, acusam servidores

fazendários da tentativa de praticar ilícitos administrativos. O fato, por si só,

mesmo sem acontecer, denigre a imagem da Instituição e de muitos

servidores éticos que desempenham honestamente a função pública

naquela Instituição. Atos de improbidade, em qualquer instituição, seja ela

pública ou privada, são prejudiciais. E, naquelas organizações que têm a

função de arrecadar, o ato de improbidade pode impedir ou retardar o

incremento da receita tributária, o crescimento do Estado e do País.

O ato de fiscalizar é uma prerrogativa do Poder Público, e

delegada à Secretaria da Fazenda para que seus agentes exerçam o poder

de polícia conferido a esta Instituição. Di Pietro (2000, p. 111), num

conceito moderno entende que Poder de Polícia “é a atividade do Estado

consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do

interesse público.” O agente público não deve se desvencilhar desta

prerrogativa que lhe é conferido: o de exercer sua atividade observando-se

o interesse legítimo da coletividade e ter como objetivo maior expressar a

vontade do Estado.

A fiscalização das mercadorias em trânsito é uma das atividades

exercidas pelos servidores da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará.

Tem como objetivo primordial reduzir, combater, eliminar o alto nível de

sonegação fiscal praticada pelos contribuintes do nosso Estado. O controle

da sonegação fiscal se efetiva através de uma análise documental rigorosa,

e das mercadorias efetivamente transportadas. Uma das funções do

servidor fazendário é punir, com rigor, observando os dispositivos legais,

através de sanções políticas, os maus contribuintes, que através de atos

antiéticos e unilaterais tentam, dolosamente, burlar o fisco, reduzindo deste

modo a carga tributária. A punição se dá através da lavratura de autos de

infração.

Este é o mecanismo legal utilizado para o lançamento do crédito

tributário em favor do Estado. Neste combate incessante, o agente do fisco

estará, portanto, incrementando a receita tributária e reduzindo a sonegação

fiscal, proporcionando ao Estado a possibilidade de aplicar os recursos em

políticas públicas voltadas para o bem-estar da coletividade. A sonegação

fiscal praticada pelo contribuinte se reflete, negativamente, na

implementação das políticas públicas do Estado, voltadas para os

benefícios e assistência sociais.

Neste contexto, é necessário que a Secretaria da Fazenda

desenvolva programas e cumpra, rigorosamente, o código de ética

implementado de modo a tornar imputável o servidor fazendário que pratica,

dolosamente, atos administrativos em desconformidade com as prescrições

jurídicas. Embora esses atos sejam considerados inválidos, devem

responder pelas ações aqueles que os praticam. Os atos inválidos

juridicamente são considerados antiéticos. As condutas omissivas e

comissivas caracterizadas por ilícitos administrativos não são permitidas.

As organizações privadas e as públicas, cada vez mais,

conclamam por comportamentos éticos. Os programas voltados para os

servidores das Instituições Públicas, como a Secretaria da Fazenda,

objetivam definir comportamentos internos e externos. Programas de

capacitação de servidores, observância do Código de Conduta Ética e

implementação do Conselho e Comissões de Ética e por fim a Auditoria

Interna visam, preferencialmente, orientar o servidor no cumprimento de

seus deveres. Alguns desses programas foram criados, mas não

implementados, e outros não chegaram nem a ser implantados na SEFAZ.

Devem-se formar os valores éticos nas organizações públicas e

liderar uma mudança ética radical, principalmente, na atividade de

fiscalização das mercadorias em trânsito. Condutas éticas permitem

assegurar as atividades do Estado, garantindo o aporte de recursos

financeiros ao erário. O poder estatal tem como princípio tributário a justiça

fiscal, quando, de modo isonômico, cobra seus tributos para a

sustentabilidade e promoção das atividades finalísticas do Estado.

Desse modo, o Estado poderá oferecer os serviços públicos de

que dispõe com qualidade e atender às demandas da sociedade. Portanto,

justifica-se a fiscalização das mercadorias em trânsito. O agente público

deve pautar suas ações em padrões éticos permitidos na busca de promover

a arrecadação de tributos de forma justa e igualitária.

1.1 Metodologia

O objetivo deste trabalho é analisar a ética institucional e

profissional na SEFAZ/CE, considerando-as como elementos fundamentais

para a execução dos serviços públicos de interesse da Administração e em

benefício da coletividade. Visa, especificamente, analisar a ética

institucional e profissional sob o prisma do servidor fazendário. Visa,

também, discutir políticas públicas que, se adotadas no âmbito da SEFAZ,

contribuirão para uma gestão ética, e procura também discutir as atividades

de fiscalização, no setor público.

O presente trabalho tem como elemento metodológico o estudo de

caso. Trata-se de um método de pesquisa utilizado para estudar uma parte

ou um todo do processo social de uma entidade, quer seja essa unidade um

indivíduo, um grupo, uma instituição, uma comunidade ou uma nação. Suas

principais características são a grande flexibilidade e o estudo aprofundado

e exaustivo da unidade em análise.

Como método de abordagem, foi utilizado, prioritariamente, o

método dedutivo. Partir-se-á dos Princípios da Administração Pública para o

estudo de objeto empírico, ou seja, o estudo de caso realizado

empiricamente na Secretaria da Fazenda. Todavia, o método indutivo foi

utilizado de forma subsidiária, uma vez que a aproximação dos fenômenos

caminha, muitas vezes, para planos cada vez mais abrangentes. Neste

método as constatações mais particulares caminham, esporadicamente,

rumo às teorias e leis.

As técnicas que foram utilizadas correspondem em parte à prática

de coleta de dados e abrangem a documentação indireta (pesquisa

documental e a bibliográfica) e a documentação direta. A documentação

direta subdivide-se em observação direta intensiva e extensiva. Na

observação direta extensiva foi utilizado o questionário, além do estudo de

caso e pesquisa de campo. A pesquisa bibliográfica teve como principais

fontes as publicações (livros, teses, monografias, publicações avulsas, e

pesquisas impressas, inclusive em CD ROM e na Internet) que tratam do

tema. A pesquisa documental foi de fonte contemporânea e teve como

principais tipos de documentos: escritos oficiais e publicações

administrativas. As principais fontes de documentos pesquisadas foram:

jurisprudências, legislações específicas, arquivos públicos e particulares.

A metodologia utilizada neste trabalho visa definir os

procedimentos e instrumentos necessários para a análise dos dados

coletados e tabulados através de pesquisa realizada com um universo ou

população de 70 (setenta) servidores da Secretaria da Fazenda do Estado

do Ceará que exercem suas funções na Célula de Fiscalização do Trânsito

de Mercadorias da Região Metropolitana de Fortaleza. Aos servidores foi

apresentado um questionário de 20 perguntas de múltipla escolha. De

maneira que as respostas apresentadas foram codificadas e tabuladas e

suas análises apresentadas através de tabelas e gráficos. Ressalte-se que

o questionário foi distribuído para todos os 70 (setenta) servidores. O

questionário foi respondido pelos Servidores da SEFAZ que não se

identificaram, garantindo assim o sigilo das informações pessoais.

A amostragem aplicada na pesquisa foi do tipo probabilística

aleatória simples, a qual, segundo Mattar (1997), tem a característica de

que cada elemento da população tem uma probabilidade conhecida e

diferente de zero, porém idêntica para todos que compõem a amostra. Ou

seja, cada elemento tem a mesma probabilidade de ser selecionado para

compor a amostra.

A amostra do tipo probabilística aleatória simples foi obtida

conforme Martins (2000, p. 36) através do seguinte cálculo:

Z ² x σ² x N

N=

d² (N -1) + Z² σ²

Onde:

Z = abscissa de curva normal padrão, fixado um nível de confiança, no

caso, Z = 1,96 para um nível de confiança de 95%.

σ = desvio padrão da população, no caso 8.

N = tamanho da população é de 70 servidores.

d = erro amostral que é a máxima diferença que o investigador pode

suportar entre a média populacional desconhecida e a média amostral

a ser calculada a partir da amostra, no caso 1,5.

Depois de realizado o cálculo, verificou-se que para a amostra ser

representativa era necessário conseguir 63 respondentes; no entanto, todos

os 70 servidores responderam aos questionários utilizados na análise.

A tabulação final dos dados foi mecânica, por intermédio de

computador, nas questões fechadas, e manual, nas abertas. Para

apresentação dos dados utilizou-se da técnica descritiva.

A coleta de dados é uma das etapas mais importantes da

pesquisa, e objetiva adquirir informações sobre a realidade da Célula de

Fiscalização do Trânsito de Mercadorias da Região Metropolitana de

Fortaleza.

Observando as exigências metodológicas do problema analisado,

a pesquisa realizada é de natureza qualitativa e quantitativa. A pesquisa

qualitativa objetiva trabalhar com a complexidade e as contradições de

fenômenos singulares em termos de suas origens e de sua razão de ser. Já

a pesquisa quantitativa é mais apropriada a objeto de observação

comparável entre si. Este tipo de pesquisa tem, ainda, como objetivo

estabelecer generalizações, a partir de observações de grupos ou de

indivíduos chamados “população ou universo”.

Finalmente, destaca-se que sou servidor público estadual com

cargo de Auditor Adjunto da Receita Estadual, na Secretaria da Fazenda do

Estado do Ceará (SEFAZ/CE) exercendo, atualmente, as funções na Célula

de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de

Fortaleza, Unidade da SEFAZ na qual foi realizada a pesquisa empírica, o

fato em si caracterizou-se numa facilidade ao acesso àquela Unidade e aos

servidores que lá exercem suas atividades funcionais. De maneira que não

houve nenhuma dificuldade para que a presente pesquisa fosse realizada.

Para concluir, optou-se por dividir o presente estudo em três

capítulos.

No primeiro capítulo pretende-se abordar o Poder Público e a

Ética Institucional e Profissional. Será mostrado, no presente capítulo, que a

Secretaria da Fazenda (SEFAZ) exerce, no âmbito da Administração

Tributária do Estado do Ceará, o Poder de Polícia. Ao passo que dentro do

assunto discute-se sobre o abuso, o excesso e o desvio de poder exercido

pelo agente público no âmbito da Administração Pública. Sobre a ética

institucional e profissional, discute-se o assunto inclusive no âmbito da

SEFAZ/CE.

No segundo capítulo será feita uma abordagem a respeito do

Estado, da Sociedade e do Agente Público, com destaque para os princípios

básicos da Administração Pública como norteadores de uma conduta

desejável no âmbito da Administração Tributária e da sociedade em geral.

Será discutida ainda a improbidade administrativa praticada por servidores

públicos, assim como as diversas sanções aplicáveis aos agentes públicos

pelas condutas administrativas ilícitas.

Por fim, o terceiro capítulo abordará o Estado, sua atividade

financeira e discutirá o tributo. Destacam-se, principalmente, os princípios

jurídicos do Direito Tributário. Ainda, neste capítulo, será abordada a

relação entre a Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará e a atividade de

fiscalização no trânsito de mercadorias na Região Metropolitana. Serão,

também, apresentados os resultados da pesquisa empírica que se realizou

nas unidades da SEFAZ que integram a Célula de Fiscalização no trânsito

de mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza.

2 PODER PÚBLICO E ÉTICA INSTITUCIONAL E PROFISSIONA L

O Poder Público tem diversas funções a desempenhar na sociedade

de acordo com a destinação de cada um de seus compartimentos. A lei é a

ferramenta que assegura prerrogativas ao Poder Público de agir em benefício

coletivo, observando o princípio da supremacia do interesse público.

O Poder de Polícia é uma dessas funções ou atividades estatais

desenvolvidas pela administração pública. Trata-se de uma relação jurídica

existente entre a Administração Pública e a sociedade sempre focada no

interesse coletivo. Portanto, a lei dá ao Poder Público a prerrogativa de agir

em nome da sociedade e o Poder de Polícia passa a ser um instrumento

restritivo do Poder Público para que possa atingir os objetivos que se propõe.

A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, por sua vez, exerce a

atividade de polícia da administração pública tributária deste Estado, como

primordial função que recebe do Poder Público. O Poder de Polícia exercido

pela SEFAZ tem também caráter restritivo de limitar a atividade do particular

em benefício da coletividade. O assunto será tratado com maior rigor a seguir.

2.1 Poder de Polícia

Na verdade, o Poder de Polícia é uma função do Poder Público.

Além do que se torna um dever legalmente estabelecido, por isso dizer que

se trata de um dever jurídico. Portanto, não se concebe afirmar que o Poder

de Polícia é um ato da administração pública arbitrário. E isto pelo simples

fato de que está previsto no ordenamento jurídico.

Existem diversos conceitos a respeito do que seja Poder de

Polícia. Mas, uma definição simples é aquela formulada por Filgueiras

Júnior (2003, p. 95):

O poder de polícia pode ser definido como prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade.

O exercício do Poder de Polícia compete originariamente às

pessoas políticas da Federação: a União, o Distrito Federal, os Estados e os

Municípios. A Constituição estabelece que são estas pessoas que tem a

prerrogativa do exercício deste poder. No entanto, elas podem, determinado

pela Constituição, delegar poderes a outros entes que não sejam as

pessoas políticas, propriamente ditas, para o efetivo exercício do Poder de

Polícia. É o caso da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. A ela foi

delegado esse poder que é exercido diretamente por seus agentes.

A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará exerce esse Poder

de Polícia, quando realiza a fiscalização. Dentre elas a fiscalização de

mercadorias em trânsito na Região Metropolitana de Fortaleza. Outrossim,

exerce, também, o Poder de Polícia quando emite a certidão negativa de

débitos estaduais e concede a inscrição no Cadastro Geral da Fazenda

(CGF).

Por conseguinte, o Código Tributário Nacional (CTN), no seu

artigo 78 conceitua o Poder de Polícia:

Art. 78 - Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

A Secretaria da Fazenda exerce regularmente esse Poder de

Polícia observando-se o Princípio da Legalidade. O exercício do Poder de

Polícia deve acontecer pelo órgão competente. No âmbito do Estado do

Ceará a Secretaria da Fazenda tem a competência para exercer a função de

fiscalizar todos os tributos estaduais. E a fiscalização das mercadorias em

trânsito na Região Metropolitana tem o caráter de observar se as notas

fiscais estão sendo emitidas corretamente e se os tributos correspondentes

estão sendo arrecadados. De modo que a fiscalização é o efetivo e regular

exercício do Poder de Polícia de competência da SEFAZ.

O parágrafo único do CTN referente ao artigo ora mencionado

dispõe:

Parágrafo único: Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

Como mencionado nos conceitos acima, o Poder de Polícia tem a

finalidade de impedimento, ou seja, de evitar que ocorram danos à

coletividade. O Poder de Polícia restringe a ação do particular, evitando que

este realize determinados comportamentos que venham a prejudicar a

sociedade. De modo que as ações dos particulares são limitadas e de certo

modo a administração pública impõe obrigações omissivas ou comissivas a

seus administrados, visando conter os danos à coletividade.

Assim, é indiscutível que o Estado atua salvaguardando o

interesse coletivo. Por esta razão, o interesse particular deve deferência à

supremacia do interesse da sociedade. Este se sobrepõe àquele. Em

decorrência disto, o Poder de Polícia administrativa intervém visando conter

os abusos do cidadão comum.

Os atos de polícia exercido pela Secretaria da Fazenda são de

polícia administrativa. Na conceituação de Carvalho Filho (2004, p. 68), “a

Polícia Administrativa é atividade da Administração que se exaure em si

mesma, ou seja, inicia e se completa no âmbito da função administrativa.”

Por sua vez, Alexandrino (2002, p. 142) assevera que, a “[...]

polícia administrativa é exercida por órgãos administrativos de caráter

fiscalizador [...].” A Secretaria da Fazenda se enquadra no rol dos órgãos

fiscalizadores. E quando se trata da fiscalização de mercadorias em trânsito

na Região Metropolitana de Fortaleza, os fiscais que desempenham tal

incumbência estão agindo na sua função de polícia administrativa.

Além do poder de polícia administrativa, interessa-nos abordar a

polícia judiciária. É uma outra modalidade do Poder de Polícia. Esta

também exerce atividades de gestão de interesse público. No entanto, a

polícia judiciária tem características diversas da polícia administrativa, ou

seja, a polícia judiciária tem uma estreita relação com o indivíduo, pois atua

junto às pessoas, no que diz respeito ao cometimento do ilícito penal. Uma

outra característica importante é que a polícia judiciária é executada por

órgãos de segurança que objetivam a manutenção da ordem pública que é

de extremo interesse coletivo. Portanto, a polícia judiciária está intimamente

ligada à função jurisdicional penal. Nesse aspecto, há uma diferença

significativa entre a polícia administrativa e a judiciária: aquela tem atuação

específica. Sua atuação restringe-se ao âmbito da função administrativa.

Os meios de atuação da polícia administrativa dividem-se em dois.

São eles: o poder de polícia originário e o poder de polícia delegado. Na

conceituação de Alexandrino (2002, p. 143):

O poder de polícia originário é aquele exercido pelas pessoas políticas do Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), alcançando os atos administrativos provenientes de tais pessoas.

O Estado também pode delegar a pessoas administrativas do

Estado ou a órgãos da Administração Indireta o exercício do Poder de

Polícia. Neste caso, o Estado age especificamente através dos seus

agentes e órgãos internos. É o caso da Secretaria da Fazenda do Estado do

Ceará que recebe por delegação a outorga de agir na administração

tributária estatal. Desse modo, o Estado está agindo com pessoas

administrativas vinculadas a ele.

De modo claro, Alexandrino (2002, p. 143) formula a conceituação

a respeito do poder de polícia delegado:

O poder de polícia delegado (outorgado) é aquele executado pelas pessoas administrativas do Estado, integrantes da chamada Administração Indireta. Diz-se delegado porque esse poder é recebido pela entidade da Administração Indireta, por delegação (outorga) legal, da entidade estatal a qual pertence.

A atividade de polícia administrativa tem um objetivo específico de

regulamentar, controlar e conter qualquer atividade individual que possa

prejudicar ou afetar a coletividade em benefício do particular. De modo que,

o uso de bens e direitos individuais indiscriminados não podem prejudicar a

sociedade, estando o seu exercício sob o controle e regulamentação do

Poder Público.

Há duas formas de atividades que retratam a maneira como a

polícia administrativa pode agir. São elas: a preventiva e a repressiva. A

atividade de polícia administrativa preventiva tem como objetivo evitar que

um possível dano à sociedade seja cometido. Para conter as ações de

particulares, preventivamente o Estado se mune de normas limitadoras de

conduta, assim como, em outro momento, de normas sancionadoras.

No caso específico da Secretaria da Fazenda, esta exige o

cumprimento de normas a serem observadas pelos contribuintes, como seja

a exigência de obterem previamente sua inscrição no Cadastro Geral da

Fazenda para que possam comercializar legalmente suas mercadorias. Uma

vez inscritos, os contribuintes têm o dever de recolher o Imposto sobre

operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de

Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação

(ICMS) correspondente às vendas que realizam.

Desse modo, a SEFAZ está regulamentando as ações dos

contribuintes (particular) em benefício da coletividade. A concessão da

inscrição no Cadastro Geral da Fazenda é um ato administrativo vinculado,

porque os interessados devem obedecer a pré-requisitos exigidos na norma

legal para ter sua inscrição deferida. A inscrição é uma concessão, uma

licença para que o particular possa comercializar.

A atividade de polícia repressiva é, indubitavelmente, a

fiscalização propriamente dita. A atividade de fiscalização exercida pela

Secretaria da Fazenda é um bom exemplo, pois é uma forma de que dispõe

a administração pública de controle das atividades e bens dos

administrados. A atividade de polícia repressiva objetiva a aplicação da

sanção, uma vez constatado o ilícito administrativo. Verificado, pois, a

existência de infração a Secretaria da Fazenda, enquanto órgão

fiscalizador, através do fiscal que tem competência para isto, deverá lavrar

o auto de infração, aplicando a correspondente penalidade. A penalidade

consiste em multa pecuniária. O ilícito administrativo cometido pelo

administrado autoriza a SEFAZ a impor ao contribuinte alguma obrigação de

fazer ou de não fazer. Mas quase sempre se reverte na obrigação de dar, ou

seja, pagamento de multa, quando se lavra o competente auto de infração.

Finalmente, Filgueiras Júnior (2003, p. 101) afirma: “O poder de

polícia não se confunde com o poder sancionatório, que poderá dele

decorrer.” E conclui: “A sanção tem a finalidade intimidatória e repressora”

(FILGUEIRAS JÚNIOR, 2003, p.101). Mas deve ser assegurado ao

contribuinte o devido processo legal. Com a instauração desse processo

legal, o contraditório e a ampla defesa estão assegurados ao cidadão

contribuinte.

Conforme reza o artigo 5º, incisos LIV e LV da Constituição

Federal de 1988:

Art. 5º - ... LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

O devido processo legal é uma proteção constitucionalmente

estabelecida, não podendo ser negada ao cidadão contribuinte. Caso

contrário, ocorrerá vício de legalidade. Assim, a Secretaria da Fazenda do

Estado do Ceará (SEFAZ) possui um órgão que tem a missão de julgar os

processos de auto de infração, uma vez provocada pelos litigantes ou à sua

revelia.

Então, o Poder de Polícia visa evitar danos, e para que estes

prejuízos a coletividade não ocorram o Poder Público estabelece as

sanções de polícia judiciais ou administrativas que devem ser aplicadas no

descumprimento das ordens estabelecidas.

A sanção administrativa na conceituação de Carvalho Filho (2004,

p. 77-78): “É o ato punitivo que o ordenamento jurídico prevê como

resultado de uma infração administrativa, suscetível de ser aplicado por

órgãos da Administração.” E conclui: “Se a sanção resulta do exercício do

poder de polícia, qualificar-se-á como sanção de polícia” (CARVALHO

FILHO, 2004, p. 77-78).

É de suma importância ressaltar, ainda, que nos ilícitos

administrativos cometidos pelos administrados a administração, exercendo o

Poder de Polícia, aplica as sanções deles decorrentes. E faz isto

observando, principalmente, o Princípio da Legalidade. Pois só a lei pode

instituir sanções administrativas, ou seja, as sanções de polícia. De modo

que, através de normas legais sancionatórias, a Administração Pública pode

aplicar as sanções de polícia. A multa é uma das mais comuns das sanções

de polícia.

Mais uma vez assevera Carvalho Filho (2004, p. 78): “São

sanções, na verdade, todos os atos que representam a punição aplicada

pela Administração pela transgressão de normas de polícia.” Portanto, a

Secretaria da Fazenda através de ações desenvolvidas por seus agentes

fiscais aplica as sanções através do auto de infração. Mas a Secretaria da

Fazenda também toma medidas de caráter administrativo que são

denominadas medidas de polícia. Existem, também, na doutrina do Direito

Administrativo as medidas de polícia que divergem em conceito das sanções

de polícia. As medidas de polícia não são, na verdade, sanções. As medidas

de polícia na conceituação de Carvalho Filho (2004, p. 78), “[...] são

providências administrativas que, embora não representando punição direta,

decorrem do cometimento de infração ou do risco em que esta seja

praticada”. E conclui se referindo as sanções de polícia que: “Sanções são

aquelas que espelham uma punição efetivamente aplicada à pessoa que

houver infringido a norma administrativa [...]” (CARVALHO FILHO, 2004, p.

78).

Os agentes do fisco deverão combater a sonegação fiscal e buscar

o incremento da receita tributária. E para isto, deverão investigar e

descobrir os ilícitos administrativos tributários cometidos pelos contribuintes

que provocam prejuízos financeiros ao Estado. Ato contínuo, deverão tomar

as providências legais cabíveis, ou seja, lavrar o auto de infração

competente, aplicando ao faltoso a sanção. As sanções de polícia, neste

caso, devem ser aplicadas, sob pena dos Agentes do Fisco responderem

por omissão. E se agirem de modo diferente do que manda o ordenamento

jurídico, respondem por excesso de exação.

Percebe-se ao longo das análises apresentadas que o Poder é um

atributo conferido ao servidor público para que este desempenhe suas

funções. Esse poder é, na verdade, uma prerrogativa conferida por lei.

Portanto, qualquer ação ou omissão do agente público deve revestir-se de

legalidade. É o princípio da supremacia da lei. Em momento algum, o

agente público pode agir contrariamente aos ditames legais. A sanção

aplicada não pode revestir-se de desproporcionalidade. O fato em si poderá

ocorrer, se praticado em desconformidade com a norma jurídica. O uso do

poder é conforme o traçado na lei.

O interesse público é um princípio da Administração Pública, na

qual todo servidor público tem o dever de observar. Assim, Mello (2003, p.

87) afirma: “O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado

é princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade.”

Ainda sobre o princípio do interesse público, Mello (2003, p.90)

entende que,

[...] por exercerem função, os sujeitos de Administração Pública têm que buscar o atendimento do interesse alheio, qual seja, o da coletividade, e não o interesse de seu próprio organismo, qua tale considerado, e muito menos o dos agentes estatais.

As ações do agente do fisco devem ter a ótica do combate à

sonegação fiscal, tomando as medidas legais cabíveis de modo a assegurar

a consecução dos fins públicos.

O agente do fisco deve agir observando os limites da lei, uma vez

que lhe é vedado o excesso ao agir. Deve observar ainda os princípios

fundamentais da Administração Pública, principalmente o da moralidade

administrativa. Qualquer ação do agente público que não observar esses

pré-requisitos estará sujeita à declaração de nulidade.

O abuso de poder é uma anomalia, uma desconformidade, ou seja,

uma ação odiosa. Além de ilícita e ilegítima, a ação praticada está passível

de nulidade. Portanto, o agente público sujeita-se aos ditames da lei, no que

se refere à competência, finalidade e a forma. Portanto, qualquer ação

inobservando esses limites, está caracterizado o abuso de poder que será

por excesso ou desvio.

Filgueiras Júnior (2003, p. 89) conceitua abuso de poder como

sendo,

[...] a atuação do agente público em desconformidade com a ordem jurídica, em razão de sua função. Por isso, os atos decorrentes de abuso de poder serão considerados atos contaminados por vício, que deverão ser invalidados, já que os vícios dessa ordem são inconvalidáveis.

Numa outra manifestação formulada por Meirelles (1999, p. 95),

observa-se que o abuso de poder “ocorre quando a autoridade, embora

competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou

se desvia das finalidades administrativas.”

O excesso de poder é uma das formas de abuso de poder. E se

caracteriza por uma atuação do agente público fora dos limites de sua

competência. O ato praticado por agente público, nestas condições, é

considerado ato arbitrário, ilícito e nulo. É, indubitavelmente, uma

ilegalidade. E o ato praticado se reveste de ilegitimidade, pois o Agente não

tinha competência para agir, ou seja, sua ação estava à margem do que a

lei lhe permitia. Responderá pelo crime de abuso de autoridade.

A Secretaria da Fazenda possui nos seus quadros funcionais o

Auditor da Receita Estadual e o Auditor Adjunto da Receita Estadual.

Aquele tem competência para realizar auditoria interna (fiscalização em

profundidade), ou seja, levantar estoque das empresas contribuintes do

ICMS e analisar documentos e livros fiscais conforme determina a lei. O

Auditor Adjunto da Receita Estadual não tem essa competência, uma vez

que a lei não lhe conferiu tal prerrogativa. Se o Auditor Adjunto fiscalizar um

contribuinte do ICMS nos moldes ora mencionados, estará agindo com

excesso de poder. No entanto, o Auditor Adjunto pode fiscalizar um

contribuinte do ICMS, desde que a mercadoria destinada a ele se encontre

em trânsito, e desde que tenha competência para tal ato. Mas, se decide por

conveniência realizar auditoria na empresa, age além do que a lei estipulou.

É, indubitavelmente, uma conduta abusiva.

O desvio de poder ou de finalidade é um vício. E, assim deve ser

evitado. Decorrente de um Ato Administrativo anulável seus efeitos devem

ser corrigidos.

A supremacia do interesse público é um dos princípios básicos da

Administração. E as ações dos administradores e agentes públicos não

podem perder de vista essa finalidade estatal. De maneira que a atuação do

agente deve fundamentar-se em defender o interesse público, respeitando

ao mesmo tempo os direitos legítimos dos cidadãos. O agente não pode, de

modo algum, proceder de maneira diversa daquela estipulada pela lei. A lei

tem a característica de tutelar sempre aos interesses públicos e é instituída

visando esta finalidade. Se o ato administrativo praticado pelo Agente está

fora deste limite, extrapolou os seus fins. Acaba, pois, o agente provocando

um dano ao Poder Público, dando margem aos administrados de provocar o

Judiciário a manifestar-se, em apoio aos seus justos apelos.

Isto posto, considera-se de fundamental importância incluir em

nosso trabalho uma breve discussão sobre ética, visto ser primordial a

formação ética no serviço público.

2.2 Pressupostos históricos da ética

Os problemas do homem, principalmente no campo político e

moral, foram os motivos de iniciar a discussão sobre ética, ainda na Grécia

Antiga. Surgem de Sócrates, nascido em Atenas em 470 (a.C), as primeiras

concepções a respeito do assunto. Sánchez Vazquez (2002, p.269) afirma

que, “[...] a ética socrática é racionalista.” A idéia de Sócrates é a do bem e

do mal. Para ele a idéia do bem está intrinsecamente ligada à felicidade da

alma e à idéia do bom como útil para a felicidade. Sócrates, ainda, formula

a tese da virtude, que em grego se diz areté, como capacidade última do

homem. A virtude do homem seria o conhecimento. Para Sánchez Vazquez

(2002, p.270), “[...] quem age mal é porque ignora o bem; por conseguinte,

ninguém faz o mal voluntariamente [...].” Sócrates termina suas abstrações

na defesa de que a virtude pode ser transmitida ou ensinada aos homens.

A tese de Sócrates é que a bondade, o conhecimento e a

felicidade se completam. De modo que, conhecendo o bem, o homem age

retamente e não deixa de praticá-lo. Por outro lado, a felicidade do homem

é resultado de se sentir dono de si mesmo quando aspira ao bem. Então,

as primeiras considerações a respeito de ética formuladas por Sócrates nos

levam a acreditar que o homem é virtuoso. Sabedoria, Justiça, Fortaleza e

Temperança são virtudes do homem na visão socrática.

Afirma Reale; Antiseri (1990, 89): “A virtude (cada uma e todas as

virtudes, sabedoria, justiça, fortaleza, temperança) é ciência (conhecimento)

[...].” Ninguém pratica o mal sabendo que está fazendo o mal. Para

Sócrates, ninguém peca por querer e considera impossível que o homem

conheça o bem e não o pratique. O mais interessante na concepção de ética

de Sócrates é nos remeter a acreditar na bondade do homem com suas

idéias iniciais a respeito do assunto. Acreditar na bondade do homem

sabendo que pode praticar o mal, conhecendo o bem, é algo muito

relevante. E isto pode acontecer.

“O intelectualismo socrático”, como é conhecida a sua teoria,

quando destacou a virtude e a ignorância do homem, se referindo à ética

humana, influenciou todo o pensamento dos gregos, naquela época.

Resumidamente: para Sócrates a natureza do homem está na alma: na

razão. Já as virtudes revelam a natureza do homem, além de aperfeiçoar a

sua natureza. Com fundamento nesta teoria, conclui-se, portanto, que as

virtudes vão se revelar na forma de ciência e conhecimento.

Por fim, Sócrates acredita que o homem faça o bem, se o

conhece. E se não o faz, é por ignorância do conhecimento. Porque

desconhece que o está fazendo. Pode o homem, até fazer o mal, mas tenta

tirar da sua ação o bem. Como assevera Reale; Antiseri (1990, p. 90): “É

impossível dizer ‘vejo e aprovo o melhor, mas no agir me atenho ao pior’,

porque quem vê o melhor necessariamente também o faz”. E conclui: “[...]

para Sócrates, como para quase todos os filósofos gregos, o pecado se

reduz a um ‘erro de cálculo’, a um ‘erro de razão’, precisamente à

‘ignorância’ do verdadeiro bem” (REALE; ANTISERI, 1990, p. 90).

Na ética moderna, surge com Kant o imperativo categórico. Teoria

segundo a qual o homem age de tal modo que os seus atos passam a ser

uma lei universal. Três outras idéias nascem com a ética na visão de Kant e

elas se entrelaçam: a idéia da moral, da liberdade e da boa vontade. Com

respeito às idéias acima, transcreve-se uma afirmação de Kant: “[...] sem

liberdade não pode haver virtude e sem esta não existe a moral, nem pode

haver felicidade dos povos, porque também não pode haver justiça” (SÁ,

1996, 36).

Uma ação só tem valor, na visão de Kant, quando o homem age

sob o impulso de sentimento do dever. É uma consideração relevante sobre

ética utilizada nos nossos dias. Sobre a boa vontade, Kant escreveu que

“nada é possível pensar que possa ser considerado como bom sem

limitação, a não ser uma só coisa, uma boa vontade” (SÁ, 1996, 37). E

conclui: “A lei da vontade ética é a que, entende ele, sobre todas prevalece”

(SÁ, 1996, p. 37). No ser humano não há limitação para agir com boa

vontade. A boa vontade é ilimitada nas pessoas. Mas, há de considerar que

é muito improvável que havendo boa vontade a ação não seja valorada.

O centro da discussão da ética de Kant está na moral. A ética de

Kant é antropocêntrica, isto porque Kant considera que o homem como

consciência cognoscente ou moral é um ser, também ativo, criador e

legislador. O homem para Kant é responsável pelos seus atos e tem

consciência do seu dever. Para Kant o homem é, e tem que ser, livre.

Sánchez Vazquez (2002, p. 282) transmite uma idéia de Kant: “O único bom

em si mesmo, sem restrição, é uma boa vontade.”

Para Kant, o importante é com que vontade a ação foi praticada. O

cumprimento do dever e a sujeição à lei moral é o que importa para a ética

de Kant. O respeito ao dever que deve ser cumprido. Essa teoria de Kant é

a mais importante. Sánchez Vazquez (2002, p. 283) nos transmite outra

idéia de Kant: “Se o homem age por puro respeito ao dever e não obedece a

outra lei a não ser a que lhe dita a sua consciência moral, é como ser

racional puro ou pessoa moral, legislador de si mesmo.”

Faz-se uma última consideração a respeito da ética kantiana:

apenas os imperativos categóricos são leis morais. Reale; Antiseri (1990, p.

910) discorre a respeito dos imperativos categóricos afirmando que,

eles são universais e necessários, mas não como o são as leis naturais. Como efeito, enquanto as leis naturais não podem deixar de se concretizar, as leis morais podem até não se concretizar,

porque a vontade humana está sujeita não só à razão, mas também as inclinações sensíveis, podendo por isso se desviar. E exatamente por essa razão é que as leis morais são chamadas “imperativos” ou deveres”.

Ingressando no campo da ética contemporânea podemos destacar

Henri Bergson, que nasceu em Paris em 1859, e é o representante mais

conceituado e original da nova "filosofia da vida", a qual dele recebeu a

forma mais acabada. A teoria de Bérgson é batizada como evolucionismo

espiritualista. Ele é considerado o mais importante filósofo francês de sua

época. E tem reflexões acerca da ciência, da arte, da sociedade e da

religião. A ética de Henri Bergson se fundamenta na moral. E ele divide a

moral em duas espécies: a moral fechada e a moral aberta. Para Bergson as

normas morais têm duas fontes: a pressão social e a fonte de amor.

A partir dessas considerações iniciais, tenta-se deixar uma

contribuição da ética na visão de Henri Bergson. Na ótica bergsoniana, as

normas são resultado das pressões sociais exercidas sobre o homem e

expressam as exigências da vida associada dos diversos grupos humanos.

Essa pressão se dá pela tendência da sociedade em visar à perpetuação e

conservação dos costumes sociais. È uma tendência natural, por isso

considera-se a moral fechada. A conservação dos costumes é natural

porque o homem tende a seguir o caminho já percorrido pelos outros.

Conforma-se com as regras e normas estabelecidas pela sociedade e se

adequa da melhor forma a elas.

Para Bergson, o homem em sociedade tem um hábito: o de

contrair hábitos. Reale; Antiseri (1991, 722) escreve: “O que está na base

da sociedade é apenas o hábito de contrair hábitos. E, em análise profunda,

ele é o único fundamento da obrigação moral.” Então se pode concluir que a

moral da obrigação e do hábito é a moral da sociedade fechada. Por si, dá

para entender que a moralidade é resultante de uma pressão social,

principalmente com o objetivo de conservar os costumes sociais existentes.

Concluindo a sua teoria sobre a ética, Bergson discorre sobre a

moral absoluta. Esta resulta da sociedade aberta. Não é propriamente moral

social, mas sim moral humana e pessoal. Tal é a moral do Cristianismo.

Com respeito à moral aberta, Reale; Antiseri (1991, p. 723)

assevera:

Essa é a moral do cristianismo, dos sábios da Grécia e dos profetas de Israel. Essa moral é obra criadora de valores universais, de heróis morais como Sócrates ou Jesus, que vão além dos valores do grupo ou da sociedade a que pertencem para ver o homem enquanto homem, a humanidade inteira, e a humanidade inteira é a sociedade aberta.

A sociedade fechada perpetua os hábitos adquiridos e os

transforma em tabus. Já a sociedade aberta é original e recorre à

profundidade da pessoa. A sociedade aberta encontra guarida nas melhores

coisas da vida: o amor e a liberdade. Este tipo de sociedade tem uma

característica de ser criadora e progressista, pois não é uma sociedade

acabada e tem como princípio a exaltação da vida. Assim como é a teoria

ética de Bergson.

Por fim, a moral fechada nada mais é que a plena obediência às

leis impostas, que tem como objetivo maior conservar a sociedade, com o

intuito de evitar ser contemplado pelas sanções políticas, impostas por ela

aos transgressores. Já a moral aberta busca o amor. Esse é seu principal

fundamento. É a moral fundada no amor em busca do progresso da

humanidade.

Acreditando ter esboçado alguns elementos relevantes sobre a ética

para nosso trabalho, com a explanação de algumas doutrinas éticas fundamentais

de pensadores que desenvolveram suas teses em diferentes épocas, dar-se-á

continuidade ao presente capítulo, com a discussão sobre a importância da

formação ética dos seres humanos para a sociedade e para as instituições

públicas e privadas.

2.3 A importância da formação ética

Com o objetivo de permitir um maior entendimento sobre a

importância da formação ética dos seres humanos, seria de extremado valor

apresentar um conceito inicial sobre ética. Na concepção de Sá (1996, p.

15), a ética é entendida como sendo “a ciência da conduta humana perante

o ser e seus semelhantes.” Numa outra percepção Souza (1998, p. 27)

destaca que a “ética é um conjunto de valores e princípios orientadores da

ação humana.”

Na verdade, o que importa na ética, no primeiro momento, é a

ação praticada pelo ser humano. E não há dúvidas que devem ser

escolhidas as melhores ações. Aquelas recheadas de virtudes. As ações

praticadas não devem contemplar o sofrimento ou, ainda, provocar o

prejuízo de outras pessoas. Uma boa ação deve visar o bem maior, não

deve permitir a assistência, ou interesse pessoal. O bem sublime seria

alcançar os interesses da coletividade. Qualquer ação, seja ela virtuosa ou

não, passará pela observação de terceiros podendo, esses, aprová-la ou

desaprová-la.

A formação ética é de relevante importância, uma vez que, sem

ela ocorrerá o descaminho dos seres humanos. Por conseguinte, a ação

denota comportamento humano e conduta. Na conduta dos seres humanos

o que se observa é a moral. A moral se refere aos bons costumes. Stukart

(2003, p.14-15) nos brinda com um conceito interessante sobre moral: “A

moral é o conjunto de costumes, normas e regras de uma sociedade.” E

assevera mais uma vez: “A moral então é a regra para um comportamento

adequado, conforme os costumes que a ética deve definir em relação ao

que é bom” (STUKART, 2003, p. 14-15). Nessa linha de raciocínio Souza

(1998, p. 30) entende que a “moral é a ética positivada na ação humana

concreta.” E finaliza: “A moral é sempre a consumação prática de uma

determinada ética.”

Os atos dos seres humanos e as formas de comportamento do

homem diante das diversas situações que a vida impõe, exigem de nós,

muitas vezes, uma decisão. Por outro lado, esses atos e formas de

comportamento, definidos como moral, estão sob o juízo de valor de outras

pessoas que podem aprová-los ou desaprová-los.

O que se busca na ação humana é uma conduta valorável. O ser

humano deve, incessantemente, contrair determinadas posturas e padrões

de comportamento que, uma vez sendo colocadas sob o olhar de avaliador

do controle social tenha, em contrapartida, uma sanção positiva. Mesmo

porque nem sempre as condutas são premiadas com esse tipo de sanção.

De outro modo, as sanções negativas impostas pela sociedade ressoam

como rejeições a determinadas condutas. Seria, desse modo, uma resposta

dada pela sociedade aos “infratores”. O que se busca, de certo modo, com a

ética é um modelo de conduta conveniente, no sentido de que a prática do

bem deve sobrepor-se a todas as demais condutas.

A liberdade, enquanto faculdade de agir, é intrínseca ao modelo

de conduta, ora abordado. A liberdade, um bem excelente por si mesma,

pode ser uma ameaça para quem não sabe usá-la ou para quem se sente

provocado pelas ações de outras pessoas. Liberdade exige respeito aos

direitos dos demais indivíduos. E ética é, sobretudo, respeito aos direitos

humanos. Liberdade, também, permite aos seres humanos o direito de não

agir. Caracteriza tal atitude mais uma de suas modalidades de

manifestação. O fato de as pessoas deixarem de agir, diante de

determinadas situações, pode caracterizar-se como uma postura

extremamente ética. Pois, na verdade, não se trata de uma omissão. A

pessoa deixou de agir, quando a liberdade lhe permitia fazê-lo, e a lei não o

proibia.

Por outro lado, para algumas pessoas ou para a própria lei, a falta

de ação pode caracterizar-se como uma omissão, ou seja, a pessoa,

conforme determinava o dispositivo legal, deveria ter agido e não o fez.

Então, fica caracterizada a omissão. E a omissão é uma atitude antiética. A

pessoa deixou de praticar a ação ferindo a norma legal. Desse modo, a

atitude é antiética.

A ausência de ação pode ser algo desejável para determinados

seres humanos, como uma opção de escolha inteligente no sentido de

manter-se fiel e se postar de forma extremamente ética. O ser humano

elege suas ações e as premia de valor. De outro modo, o não agir pode

nortear uma omissão. As omissões, certas vezes, estão recheadas de

antieticidades. Mas, esta não é, com certeza, a conduta desejada, e muito

menos valorada. Como diz Stukart (2003, p. 14): “A ética não analisa o que

o homem faz, [...] mas o que deveria fazer.” Assim, acredita-se que o

homem deveria fazer o certo. Se a omissão tem como escopo manter-se

eticamente, é uma atitude digna de louvor. A liberdade de agir ou não é uma

contemplação da vontade do ser humano. E a vontade do ser humano deve

ser canalizada para a prática de boas ações. Portanto, uma boa ação é

moralmente valiosa.

Ética e a moral não são a mesma coisa, embora os dois conceitos

estejam intimamente ligados, pois se referem a costume, conduta e modo de

agir. Alguns doutrinadores apresentam seus conceitos. Para Passos (2004,

p. 23), “[...] a moral normatiza e direciona a prática das pessoas, e a ética

teoriza sobre as condutas, estudando as concepções que dão suporte à

moral.” E conclui que, a “[...] ética é a ciência da moral.”

Para Sánchez Vázquez (2002, p. 23): “A ética é a teoria ou ciência

do comportamento moral dos homens em sociedade. Ou seja, é ciência de

uma forma específica de comportamento humano.”

A moral tem um caráter social e não pode ser analisado de forma

individual. As normas morais são sempre postas pela sociedade e

reproduzem, principalmente, a cultura de um povo. O comportamento

humano deve estar em consonância com a cultura daquela sociedade e com

os valores morais por ela delineados. A sociedade constrói suas normas de

acordo com o seu modelo social envolvendo crença, cultura e até a

formação econômica e social daquela sociedade. Então, existem, a partir

daí, normas de conduta formuladas por ela, de modo a atender as

necessidades sociais e que levem a uma convivência social harmoniosa e

equilibrada.

A prática moral deve ser consciente, com liberdade e condições de

escolha. Mas, há um limite para as práticas morais. O ato moral não deve

ser arbitrário. A liberdade de que dispõe o ser humano de escolher as

opções que melhor lhe convêm, deve ser abrilhantada de certos

condicionamentos sociais. De maneira que o indivíduo considera-se no

dever de escolher a conduta mais consciente socialmente.

Outrossim, a conduta humana deve ser precedida de virtude além

do que é, via de regra, uma expressão da vontade do ser humano. Mas,

pode manifestar-se contrariamente. Na assertiva de Sá (1996, p.37): “A

conduta, nas sociedades, nem sempre está de acordo com a virtude, como

padrão ideal a ser alcançado”. E conclui suas abstrações: “Sem liberdade

não pode haver virtude e sem esta não existe moral [...]” (SÁ, 1996, p. 37).

Não se pode negar que a sociedade está sempre em mutação,

devido ao avanço da tecnologia e a velocidade das informações. Por isso, a

sociedade evolui rapidamente e passa a refletir sobre seus costumes, numa

ânsia, incessante, de reformá-los. Uma sociedade aberta a mudanças tende

a quebrar seus paradigmas com o intuito de ressocialização de novos

valores e novos costumes, aprendidos a partir de um processo evolutivo da

cultura e da informação. Os costumes são fatores determinantes da conduta

humana. A conduta, por sua vez, é variável e, assim, se manifesta de

acordo com os costumes de cada sociedade. Geralmente, as sociedades

são fiéis às suas tradições; tentar agir diferentemente delas, muitas vezes,

se torna tarefa das mais difíceis, quando não, imperdoavelmente,

reprováveis. A conduta, portanto, sofre influências externas e pode

ocasionar variações e nisso é o que difere em relação ao comportamento

humano, que se manifesta sempre de forma constante.

Do que foi explanado pode-se chegar à seguinte conclusão: as

condutas humanas serão aprovadas ou reprovadas pela sociedade. Toda

conduta humana valorativa tende a ser uma ação virtuosa, na busca pelo

alcance do bem comum e não provocar ou permitir prejuízos a terceiros em

benefício pessoal. Ainda mais, deve ser regada de vontade e,

principalmente, de consciência. Comportando-se, desta forma, ou seja,

observando-se os fundamentos, ora apresentados, é possível que a conduta

seja imbuída dos princípios e aspectos éticos desejáveis.

Numa sociedade, as pessoas buscam escolher as melhores

opções no momento de agir. Dentre as possibilidades de escolha atribuem a

um objeto ou ação determinado valor. No processo de escolha final é

possível que a preferência seja por aquele objeto que para o sujeito que

está optando seja mais valorativo. Nesse momento, são critérios

considerados importantes, para uma boa opção de escolha, as tradições e

os costumes de cada povo.

Almeida (2002, p. 42) destaca que “aquilo que é mais desejado,

almejado por nós diz que é o mais valioso.” E finaliza afirmando que: “Aquilo

que tem valor é que nos leva a agir, é nossa motivação. Quanto maior nossa

vontade de obter algo, maior o valor desse objeto” (ALMEIDA, 2002, p. 42).

Assim são as ações praticadas pelo homem. Atribui-se valor à conduta

humana no momento em que se faz a distinção entre o bem e o mal. O valor

é um critério de avaliação da conduta humana. Determinadas condutas

podem ser desvalorizadas. Tal ocorre quando se percebe que aquela

conduta não contempla princípios, verdadeiramente, éticos. Ao contrário,

uma ação praticada deve ser permeada de requinte ético. Valorar está

dentre as possibilidades de escolha do indivíduo. No seu julgamento a

conduta preferida é aquela que proporciona maior respeito. A conduta tem

que ser digna, ou seja, com retidão de propósitos. Desse modo, uma

conduta é reputada positiva quando a ela é dispensado o respeito merecido.

Prioriza-se uma conduta nobre e digna. Esta deve ser a tendência. Assim,

afirma Almeida (2002, p. 49) sobre a dignidade: “É o direito ao respeito”

O caráter do ser humano é a sua marca. Há, indubitavelmente,

uma relação estreita entre o caráter e a virtude. Nas condutas humanas

toda ação carrega no seu âmago o caráter do agente. O caráter transpira a

índole do indivíduo e dele se esperam ações, tendenciosamente, voltadas

para a prática virtuosa. Portanto, para Stukart (2003, p. 17), “a conduta

certa é a conduta útil, é um meio para se atingir o bem.” Não há como

afirmar que uma conduta dolosa visando atingir a outrem, em qualquer

aspecto, seja uma conduta respingada de eticidade.

No campo das religiões é, de fato, muito comum se professar a

ética divina. Stukart (2003, p. 15) discorre que, “até filósofos desvinculados

de qualquer religião professam uma ética divina.” Mas, o que se deve tirar

de lição e atribuir valor é considerar que as ações humanas devem

visualizar o amor ao próximo. Quando se ama, não se magoa e se permite

oferecer sacrifícios em benefício do outro. O objetivo relevante da ação

seria contemplar a felicidade do outro. Esta é a máxima. De qualquer

monta, em relação à ética, o que se enaltece é um princípio norteado pela

regra da moral cristã: “Amar o senhor teu Deus com todo o teu coração”. E

por fim, ser observado por todos os seres humanos o mandamento maior de

respeito e doação ao próximo: “Ama o teu próximo como a ti mesmo”

(Mateus 22, 37, 39). Verdade e moral integram a plataforma da ética e

merecem destaque necessário, dada a sua importância.

Palavras de Sá (2000, p.54): “Com relação à verdade, por

exemplo, cuja prática é uma conduta consagrada, é preciso que a educação

ressalte seu valor com o destaque necessário.” Isto quer dizer, em outras

palavras, que a educação para a formação ética das pessoas é

indispensável e de indiscutível valor. O caminho a ser trilhado eticamente

requer e exige posicionamentos verdadeiros. Não há como se comportar

eticamente se a postura do cidadão está impregnada de afirmações e

atitudes não verdadeiras. E, a mentira tem pernas curtas. Provoca, portanto,

prejuízos morais e até econômicos a si e a terceiros.

O caminho da verdade e da moral para Confúcio se resume em

“reciprocidade”. E ressalta, ainda: “Não faça aos outros o que não quer que

lhe façam” (STUKART, 2003 p. 17). Assegura-se que a boa formação ética

dos seres humanos propicia uma relação interpessoal de qualidade, pois

diminui a fragilidade da relação e favorece o desenvolvimento humano

harmonioso, visto que passam a observar mais e melhor as regras de

conduta e convívio social, agindo em conformidade com os padrões

culturais definidos pela sociedade a que estão integrados. Os padrões de

comportamento são estabelecidos através de regras e normas,

principalmente normas jurídicas ou de direito. Normas essas que visam

assegurar os direitos individuais do cidadão e estabelecer seus deveres

para com a nação.

Em sociedade, a conduta dos seres humanos deve estar em

consonância com os deveres estabelecidos constitucionalmente. O princípio

da legalidade, devidamente normatizado na Constituição Federal, declara

que se pode praticar tudo aquilo que a lei não proíbe. Se o indivíduo pratica

atos em consonância com o ordenamento jurídico, não há o que questionar,

sua ação é permitida. Assim, não caracteriza desvio de conduta. Portanto,

se a conduta é legitimada, constitucionalmente, tem por si mesma a

presunção de justa e ética.

Referindo-se a tratamento igualitário, do Estado para com os

cidadãos, o princípio da igualdade adota o critério de que todos têm direito

a tratamento idêntico, conforme os critérios estabelecidos nos atos

normativos. Direitos iguais para todos que se encontram nas mesmas

condições. Tratamento igual para os iguais e desigual para os desiguais.

Prevalece o princípio da justiça de Aristóteles. Nas condutas, portanto,

exige-se o cumprimento daquele que tem o dever de praticá-lo, de modo a

garantir e assegurar aos demais os seus direitos. Respeito de alguns para

com os demais membros da sociedade. Canaliza-se a noção de dever para

o aspecto ético. Quando se refere à ética, o dever cumprido se exterioriza

através de sentimentos. Esse sentimento seria, portanto, o desabrochar

latente do dever ético. O sentimento de que os deveres sociais

estabelecidos foram devidamente observados.

A virtude do ser humano está em praticar o dever ético, não por

um ato obrigatório, mas por uma disposição natural, ou seja,

espontaneamente. O cumprimento do dever ético resulta na satisfação do

dever moral do indivíduo. É relevante o fato de que algumas ações são

praticadas em obediência aos preceitos legais, ou seja, por uma imposição

normativa. Mas, o ideal nas condutas é que devam reproduzir a idéia de que

a virtude não está no cumprimento do dever através de uma pressão

coletiva social, mas na alimentação da consciência pessoal do ser humano.

A virtude do dever ético, então, deve se ater a um ato extremamente

voluntário e absolutamente natural. A partir daí advém a idéia de que o

dever ético provém de um ato de vontade.

A vontade é uma faculdade intrínseca ao ser humano. Tem o

sentido de desejo. Assim, o homem ético é aquele consciente das suas

obrigações. É aquele que tem a vontade de praticar as melhores ações. Não

por obrigação ou imposição, mas por determinação da sua consciência, ou

vontade própria. O homem tem que ser consciente das suas

responsabilidades. Como afirma Nalini (2004 p. 349), “[...] homem

consciente de suas responsabilidades é o homem ético.” Então, a vontade é

uma característica indispensável para quem pretende, ou objetiva, agir

eticamente. O certo é que as condutas recheadas de eticidade acabam

limitando o poder do direito de discipliná-las ou até de sancionar as

infrações pertinentes. Mesmo porque se faz desnecessário.

Finalmente, admite-se que o homem tem a liberdade de escolher,

de acordo com seus posicionamentos e com sua decisão, a conduta que

melhor lhe convier. Não há dúvidas que é uma escolha livre e consciente. O

comportamento moral envolve livre escolha que deve regar-se de

responsabilidade e eticidade. A ação do homem visa atender as suas

necessidades e faz sua escolha de maneira que lhe seja significativa, útil e

funcional. O que importa é que a conduta seja consciente e valorativa. O

homem então, toma decisões de realizar ações conscientes.

O ser humano, por intermédio da sua consciência, analisa

criticamente as suas próprias ações. Dessa análise pode sair uma

aprovação ou reprovação dos atos praticados. A consciência muitas vezes

exige de nós um modelo de conduta ideal, aquele que para a maioria seria a

melhor ação e de mais valor.

Sá (1996, p. 58) assegura:

A consciência ética, portanto, é esse estado decorrente de mente e espírito, através do qual não só aceitamos modelos para a conduta, como efetivamos julgamentos próprios; ou ainda, nos condicionamos, mentalmente, para a realização dos fatos inspirados na conduta sadia para com nossos semelhantes em geral e os de nosso grupo em particular e também realizamos críticas a tais condicionamentos.

A bem da verdade, as pessoas necessitam de uma consciência

ética formada para agir de modo ético. A consciência ética trilha o caminho

da conduta sadia. À vontade da consciência é que norteia as melhores

ações a serem praticadas pelo indivíduo. A prática do bem deve estar

próxima ao ser humano para que esteja habilitado a conduzir suas ações em

benefício das outras pessoas. Uma vez sendo em seu próprio benefício não

provoque prejuízos às demais. Por isso, as atitudes das pessoas dependem

da sua consciência. Se uma atitude é produzida em prejuízo de alguém,

sem dúvida, não foi a melhor e não será uma atitude ética.

2.4 Ética institucional e ética profissional

Hoje a questão da ética é discutida em todas as organizações. As

instituições buscam de seus funcionários uma postura cada vez mais ética,

para com os seus clientes (público externo), assim como entre os próprios

funcionários da organização (público interno). De modo que o tema ética é

bastante atual e através dela as organizações buscam incessantemente

alcançar a credibilidade no mercado. É com postura ética que as empresas

passam a ser mais acreditadas, consolidando, assim, resultados

satisfatórios em benefício da organização.

Por desejarem, então, postura mais ética de seus funcionários é

que as organizações resolveram desenvolver programas e códigos de

conduta ética. Esses programas e códigos são uma espécie de contrato de

classe que visam, prioritariamente, determinar comportamentos internos e

externos, de maneira que essas organizações se sentem na

responsabilidade de definir critérios de conduta para, a partir daí, serem

vistas pela sociedade sintonizadas com seus valores.

No código de ética de uma organização estão definidos os valores

da empresa. E esses valores, uma vez formatados, devem ser adotados por

seus funcionários. Um código de ética, bem definido, torna a empresa mais

transparente, diante de seus funcionários, dos seus clientes e da sociedade

em geral.

Na verdade, o código de conduta ética das organizações objetiva

impedir comportamentos contrários às virtudes exigíveis na Instituição, por

parte de seus funcionários. Deles se exige uma atitude profissional ética e a

sua manutenção. Toda e qualquer falta de postura ética das instituições,

sejam elas públicas ou privadas, reduz, consideravelmente, sua

transparência e em conseqüência disso sua credibilidade fica

comprometida.

O código de ética ainda retrata a clara política organizacional

desenvolvida pela instituição e as questões éticas prioritárias e

indispensáveis para a mesma, no que se refere aos seus valores. Mas algo

é inquestionável, as organizações necessitam melhorar o seu padrão ético.

A questão da corrupção é, indiscutivelmente, o maior problema das

organizações e a que melhor delineia a falta de ética empresarial no nosso

país.

Humberg (2002, p. 25) define ética organizacional:

Um comportamento regido por padrões claros, explícitos, que correspondem à postura real dos dirigentes dessa organização. Ou seja, a ética é parte daquilo que se define como cultura ou filosofia organizacional: são padrões de comportamento que correspondem a valores reais, aceitos e assumidos pelos componentes da organização, a partir de sua cúpula. Isso significa que a ética organizacional não corresponde necessariamente a padrões morais ou religiosos, embora seja de esperar e desejar que isso ocorra.

Os padrões éticos organizacionais devem estar bem delimitados,

além do que devem ser bem apreciados pela sociedade. É uma questão de

transparência e busca de uma maior credibilidade perante a coletividade.

Quando uma organização resolve implantar um programa de ética,

os primeiros passos se voltam para a criação de um código de conduta

ética.

Em matéria de ética, o Brasil deixa a desejar. Pode-se até afirmar

que o país vive a sua maior crise dos últimos tempos. Por isso é que a

sociedade brasileira deseja tanto modelos éticos, principalmente na política,

nas empresas e no serviço público federal, estadual ou municipal. O motivo

é simples: o nível ético no Brasil é baixíssimo. Humberg (2002, p. 28)

assegura: “O Brasil chegou ao nível mais baixo da história em termos de

nível ético: empresarial, governamental, político etc.”. E a necessidade de

um verdadeiro e eficaz combate nesta esfera se torna cada vez mais

evidente. O caminho a seguir é a aplicação de sanções políticas, ou seja,

penalidades rígidas a quem pratica padrões de comportamento que vêm de

encontro aos preceitos legais normativos.

Humberg (2002, p. 28) assevera:

Alguns exemplos de problemas éticos mais em evidência hoje: [...], suborno a fiscais, sonegação de impostos em vez de discussão jurídica [...], comportamentos equívocos em relação aos funcionários, [...], etc.”.

De maneira que os problemas em que as empresas se vêem

envolvidas por falta de ética de seus funcionários, são muitos. Isso acarreta

o insucesso da empresa, provoca falta de credibilidade, leva a prejuízos de

ordem econômica, porque ninguém contrata quem não merece confiança.

Portanto, as práticas éticas devem ser estabelecidas pela organização e

cumpridas com rigor por seus funcionários. Somente assim é possível

atingir o sucesso organizacional.

Em resumo, os padrões de comportamento inadequados têm

gerado prejuízos de ordem ética e econômica para as organizações. Perdem

as organizações e a sociedade com o avanço de procedimentos aéticos

dentro das instituições públicas e privadas.

Diante de tantos prejuízos para as empresas e para a sociedade,

surgem inevitavelmente propostas de mudança. E o caminho encontrado

para a efetividade das mudanças almejadas é, exatamente, a

implementação de programas de ética empresarial. O desejo é um só:

reverter a atual situação de descrédito das Instituições no que se refere à

postura inadequada nos procedimentos. Tornando-a de forma clara, ética e

transparente.

A cada ano crescem significativamente as denúncias de

corrupção, suborno, roubos e fraudes praticadas pelas organizações em

todo o País. E dentre essas fraudes incluem-se aquelas ligadas diretamente

à sonegação de impostos. E estas atingem tanto a esfera municipal,

estadual e federal. A sonegação fiscal visa o incremento nos lucros, em

detrimento dos legítimos interesses dos poderes do Estado. Deve-se

ressaltar que não são todas as empresas que cometem ilícitos. Assim como

não são todos os funcionários públicos que cometem infrações à lei.

2.4.1 Ética na Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará – SEFAZ

Como toda organização, a Secretaria da Fazenda do Estado do

Ceará procura adotar uma postura ética. Através do código de conduta ética

que implementou e implantou, assumiu uma posição, visando combater e

exterminar toda e qualquer possibilidade de corrupção, de sonegação fiscal

ou de abusos, sejam eles praticados pelos servidores ou pelos

contribuintes. A SEFAZ, portanto, se tornou uma instituição estadual voltada

ao combate a fatos aéticos, no âmbito do serviço público.

O Código de Conduta da Secretaria da Fazenda tem uma enorme

preocupação com o comportamento ético de seus servidores, assim como

com o cumprimento formal, por parte deles, das normas legais. A

supremacia do Princípio da Legalidade antecede e legitima qualquer ato

administrativo. Os servidores, além da obediência ao Princípio da

Legalidade, devem observar os demais princípios básicos da administração.

Acredita-se que o Servidor Fazendário, adotando a postura de observar os

comportamentos de conduta delimitados no código organizacional criado

pela SEFAZ, dá, sem dúvida, o primeiro grande passo para agir de forma

transparente e clara. O Código de Conduta, também proporciona aos

Servidores da SEFAZ a possibilidade de atingir posição de destaque no

âmbito do serviço público, em matéria de procedimentos éticos. Pois, está

definido, claramente, no código organizacional os principais valores

adotados pela SEFAZ e que devem ser cumpridos e legitimados por seus

servidores.

O ideal é que as organizações públicas implantem os órgãos de

controle da ética que se denominam tripé ético. São eles: Corregedoria,

Ouvidoria e Auditoria. A Secretaria da Fazenda possui a Corregedoria e a

Ouvidoria em pleno funcionamento, mas não efetivou a implementação da

Auditoria. Esta tem como objetivos a fiscalização e o controle interno dos

procedimentos adotados pelos funcionários, sugerindo possíveis

providências corretivas. O procedimento adotado pelos servidores da

Secretaria da Fazenda deve estar sujeitos ao controle e fiscalização destes

órgãos. No entanto, não é possível tendo em vista a ausência da auditoria

na estrutura organizacional da SEFAZ.

A implementação de um programa de qualidade organizacional

voltado para a Secretaria da Fazenda como o programa de auditoria interna

poderia, quem sabe, ser a promoção de um procedimento em favor da ética.

É muito importante para uma organização a implantação de

programas voltados para a perpetuação de procedimentos éticos. Na

verdade, se trata de um investimento organizacional, em que o lucro está

em reduzir, significativamente, os atos ilícitos praticados.

Na conceituação de Humberg (2002, p. 27) o código de ética é

um instrumento importante na implantação dos programas, mas só funciona se os dirigentes maiores estiverem convencidos de que ele existe para ser aplicado. Não faz sentido ter um código de ética se as pessoas de maior nível aceitam burlá-lo.

Num código de ética estão contidos os atos reais que devem ser

praticados na organização e as possíveis punições diante da sua

inobservância. De modo que ele é um dos melhores referenciais possíveis

de conduta do servidor dentro da sua organização.

A Secretaria da Fazenda tem um código de ética claro e adequado

às necessidades da organização. Os mecanismos ali utilizados estão bem

adequados para que sejam percebidos por seus servidores. No entanto,

acredita-se que muitos não conheçam o seu conteúdo, dificultando, assim, a

sua prática. Outros, mesmo conhecendo, infringem-no. Mas, existem

aqueles que conhecem e praticam. A SEFAZ consolidou nesse código as

melhores práticas éticas a serem observadas pelos servidores para com a

Instituição, para com o público interno (demais servidores) e externo

(contribuintes). No entanto, não deve ser apenas mais um texto de efeito

decorativo, e sim posto em prática.

O Código de Ética do Servidor Fazendário possui 59 artigos e nele

estão elencados os objetivos do Código, os princípios e valores da

Instituição, as regras deontológicas e a formação ética continuada. Além de

relacionar os direitos e deveres do servidor fazendário, ali estão contidas as

proibições da prática de ilícitos administrativos e, por fim, dispõe sobre os

órgãos de controle da disciplina.

Este Código de Ética e Disciplina foi instituído pela Portaria n.º

131, de 7 de novembro de 2001 e publicado no Diário Oficial do Estado

(D.O.E.) em 8 de fevereiro de 2002. É de admirar que este Código tenha

sido implantado há apenas 4 (quatro) anos, numa organização com mais de

100 anos de existência.

Mesmo com um Código que foi implantado há mais de 4 anos, a

presente pesquisa aplicada entre os servidores da Célula de Fiscalização no

Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza revela que

parte daqueles servidores não conhecem na sua totalidade as normas de

conduta ali contidas.

Em conformidade com o questionário aplicado, os servidores

fazendários foram indagados se conhecem as normas de conduta contidas

no Código de Ética da SEFAZ. Eis o que responderam:

Tabela 1 - Conhecimento das normas de conduta contidas no Código de

Ética e Disciplina do Servidor Fazendário Estadual por Parte

dos Servidores da SEFAZ-CE.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL (%)

Todas 14 20,00

Algumas 50 71,43

Nenhuma 6 8,57

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006

Observa-se que 50 servidores, o que representa 71,43%, só

conhecem parte das normas de conduta contidas no Código de Ética e

Disciplina do Servidor Fazendário Estadual. Destaca-se que o presente

Código vigora desde sua publicação no Diário Oficial do Estado (D.O.E.) de

08/02/2002. Portanto, sua criação ocorreu há quatro anos atrás, o que não

justifica o desconhecimento das normas ali contidas por parte dos

servidores.

Deduz-se que a SEFAZ pouco promove e divulga seu Código de

Ética dentro da Instituição, ou há por parte de alguns servidores

desinteresse de conhecê-lo. O grave em tudo isto é que o desconhecimento

das normas contidas no Código de Conduta da Instituição poderá levar o

servidor, involuntariamente, à prática de ilícito administrativo, por ação ou

omissão. E as conseqüências advindas do ato mal praticado são danosas ao

servidor. Uma política pública que divulgue essas normas e, a partir daí,

obrigue os servidores a observá-las na sua totalidade é uma garantia ao

servidor. Para que possa desempenhar com ética a sua função pública, o

servidor deve conhecer os seus direitos, deveres e as proibições que lhe

são impostas.

A verdade é que um código de ética numa Instituição Pública

caracteriza um grande avanço, na área de recursos humanos. Mesmo

porque surgiu de uma necessidade institucional, de tornar a administração

da Secretaria da Fazenda mais ágil e compatível com as necessidades e

interesses da categoria e da coletividade.

No artigo 2º. da Portaria n.º 0131/2001 está delineado o objetivo

maior da criação deste código:

Art. 2º - O Código de Ética e disciplina dos Servidores Fazendários tem por objetivo indicar os princípios, valores e normas que devem orientar o desempenho da função pública fazendária, regulando relações entre os servidores, os contribuintes, a administração pública estadual e a sociedade.

Como toda organização, a Secretaria da Fazenda deve estar

integralmente comprometida com a ética e a defesa do interesse público.

São verdadeiramente princípios e valores a serem observados pelo servidor

fazendário no desempenho de suas funções.

O servidor fazendário tem a obrigação de observar os princípios

básicos da administração consubstanciados na Constituição Federal, além

dos valores que norteiam estes princípios, como: a ética, a equidade fiscal,

a responsabilidade social, a qualidade dos serviços prestados à sociedade,

e a legitimidade dos atos praticados, que devem estar em consonância com

o principio maior: o da legalidade.

Uma conduta ilibada é a postura pela qual o servidor fazendário

deve pautar-se no exercício do cargo, da função ou até fora dele.

O agente do fisco terá sua conduta como prioridade. A conduta

norteia o servidor fazendário no seu cotidiano profissional: a dignidade, a

probidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais

são alguns bons exemplos. De modo que, todos os atos, comportamentos e

atitudes do Agente do Fisco devem estar legitimados, de modo a preservar

a honra do Servidor Fazendário e, conseqüentemente, perpetuar a

moralidade administrativa.

Outro aspecto de maior relevância é que o servidor da Secretaria

da Fazenda, não pode perder de vista o compromisso de bem servir ao

interesse coletivo que sempre está acima do individual. De modo que não

lhe é permitido atentar contra os princípios do interesse público, e o

exercício da sua função tem de estar em plena e constante harmonia com

os objetivos institucionais e com a estrutura organizacional.

É vedada, ao Servidor Fazendário, a negligência ao agir e a

desídia. São atitudes que denigrem o servidor comprometendo,

significantemente, a imagem da Instituição. De modo que não se permite

que as ações do agente sejam recheadas de erros, descasos e desatenção

das atribuições da função pública. Não sendo permitido, de modo algum, o

abuso de autoridade.

A conduta do servidor, assim como a tomada de decisão dos

administradores públicos, deve ser pautada pelos princípios e valores da

respectiva organização. A atuação de cada um que integra o corpo funcional

deve estar a serviço dos objetivos-fins da repartição pública.

Os Servidores e Administradores da SEFAZ devem ser corteses no

tratamento dispensado aos administrados. Respondendo-lhes de modo

rápido e eficiente às solicitações formuladas e apresentando, de modo

eficaz, a solução dos litígios. Assim como têm o dever de fornecer resposta

veloz às consultas formuladas.

O Código de Ética da SEFAZ é um instrumento que foi criado

considerando a necessidade de tornar a Administração Pública, no tocante à

Unidade Fazendária, mais ágil e compatível com as necessidades e

interesses da categoria e da coletividade. Como há interesses mútuos a

SEFAZ deveria possuir uma política pública de divulgação permanente do

Código de Ética para o público externo. A Instituição não deve ser ética,

apenas, na visão dos seus servidores, mas também para o seu cliente, que

no caso é a coletividade. A política de divulgação do código pode levar a

Instituição a ser mais ética e acreditada pela Sociedade. Além do que,

mostra para o contribuinte o que ele pode esperar e exigir do servidor

fazendário, mesmo porque este Código tem o intuito de nortear os

princípios, valores e normas que orientarão os servidores fazendários na

consecução dos seus direitos e obrigações. E o mesmo se diga em relação

ao público externo.

Com o intuito de analisar o entendimento dos servidores sobre se

a SEFAZ deveria possuir uma política pública de divulgação permanente do

Código de Ética e Disciplina do Servidor Fazendário para o público externo,

visando uma valiosa contribuição deste para uma gestão ética, apresentam-

se, a seguir os seguintes dados:

Tabela 2 - Grau de necessidade da SEFAZ desenvolver uma política

pública de divulgação permanente do Código de Ética para o

público externo, visando uma gestão ética na instituição.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL (%)

Indispensável 27 38,57

Dispensável 7 10,00

Necessária 32 45,71

Não sabe informar 4 5,72

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Observa-se que 59 servidores, ou seja, 84,28%, acreditam que a

política pública de divulgação do Código de Ética da SEFAZ, para o público

externo, visando uma gestão ética, é indispensável e necessária para a

Organização. É importante para a sociedade que diuturnamente necessita

dos serviços da SEFAZ, conhecer o Código de Ética da Instituição e a partir

daí exigir dos seus agentes os serviços por ela prestados em consonância

com os deveres e obrigações nele delimitados. As relações profissionais

entre os servidores da SEFAZ e o contribuinte necessitam de uma

normatização para definir o que é dever e obrigação, principalmente do

servidor fazendário. Por este fato, o contribuinte necessita conhecer o

Código De Ética fazendário. E o mecanismo de divulgação deste

instrumento de gestão ética, para o público externo é através de uma

política pública institucional.

Contudo, as políticas públicas de uma Instituição não podem se

limitar ou se reduzir, apenas, a um código de procedimentos éticos. No

entanto, esta é uma ferramenta que otimiza a gestão ética na organização;

existem, porém, outros mecanismos eficazes para melhorar a gestão

pública, como os cursos de formação que otimizam a capacitação técnica

dos servidores.

Nessa perspectiva indagou-se aos servidores quantos cursos de

capacitação ou treinamento sobre normas e procedimentos de conduta ética

eles receberam da SEFAZ nos últimos 5 (cinco) anos.

O resultado da pesquisa comprova que 34 servidores, ou seja,

48,57%, não receberam nos últimos 5 anos um curso de capacitação ou

treinamento que abordasse normas de procedimento de conduta ética. É

lamentável saber que pouca importância foi dada ao tema. É um resultado

negativo, pois poucas políticas públicas foram desenvolvidas nesta área da

ética institucional e profissional.

Ficou comprovado através desta pesquisa, que 45,72% dos

servidores entrevistados, ou seja, 32 funcionários, têm mais de 10 anos de

Secretaria da Fazenda e que nenhum servidor entrevistado tem menos de

10 anos. Outros dados demonstram que 16 servidores têm mais de 15 anos,

e que 14 têm mais de 25 anos. Então, não se justifica a existência de

servidores com pouca ou nenhuma política pública abordando normas e

procedimentos de conduta ética: seminários, encontros, debates, palestras,

congressos, cursos de capacitação, na área de formação humana,

destacando a ética institucional e profissional.

Através dessas políticas públicas pode a instituição divulgar o

código de conduta ética do servidor fazendário. Pode, ainda, a instituição

fazer conhecer aos servidores todas as sanções políticas administrativas,

civis e penais impostas a eles no caso de cometimento do ilícito

administrativo. Divulgar os Princípios da Administração Pública já citados

anteriormente, assim como divulgar as normas contidas no estatuto dos

servidores públicos estaduais com suas alterações ocorridas ao longo da

vida funcional dos servidores da SEFAZ. É injustificável saber que um

número tão expressivo de servidores nos últimos 5 anos não recebeu

nenhum curso de capacitação direcionado para o desenvolvimento humano

abordando o tema “normas de procedimentos de conduta ética”.

Consta do Código de Ética da SEFAZ, no seu artigo 22: “A

administração assegurará os direitos dos contribuintes e os fará divulgar

publicamente, para a sua efetividade.”

Dentro dos deveres do administrador para com os servidores, a

Secretaria da Fazenda assegura que as regras, métodos e critérios devem

ser claros, com a finalidade de evitar os procedimentos ambíguos, ocultação

de problemas e atividades encobertas, por serem fontes geradoras de

conflitos. Por sua vez, a administração deve ser transparente e suas

decisões tomadas de forma clara, a fim de que sejam apoiadas por todos,

indistintamente. É, ainda, dever do administrador promover o envolvimento

de todos os servidores com os princípios e valores da organização,

promovendo o espírito de equipe, evitando, assim, a inércia, a negligência e

a displicência.

A segurança no trabalho deve ser uma questão vital para a

administração. Ao administrador incumbe detectar os problemas e tomar de

imediato as providências legais, para atender às necessidades e condições

do exercício eficiente dos trabalhos, oferecendo garantia e proteção

completa ao fazendário.

Está explícito no Artigo 28 do Código de Ética da SEFAZ: “A

administração deve estimular os servidores a colaborar na adoção de

medidas destinadas a eliminar as possíveis irregularidades, os desvios

funcionais, a corrupção e o desperdício”.

A elaboração e a implantação de políticas públicas, voltadas para

essas áreas, podem ser muito bem vindas ao servidor. Urge a criação de

Auditoria Interna para formatar, definitivamente, o tripé ético com a

Corregedoria e a Ouvidoria, já existentes na Organização. Impõe-se também

a implantação de órgãos de controle da disciplina, notadamente o Conselho

de Ética e Comissões de Ética nas Unidades da SEFAZ.

Entre as virtudes de um profissional dos serviços públicos e

privados, todas elas tão necessárias ao correto desempenho de suas

funções, destacam-se o decoro, a honestidade, a probidade, a seriedade, a

veracidade e o zelo. Todos esses valores são responsáveis pelo êxito do

servidor público. Existem ainda outras qualificações: atitude, caráter,

dignidade, fidelidade, lealdade, rigor, etc.

O artigo 41 do Código de Ética, da Seção II, descreve os deveres

do servidor fazendário:

Art. 41 - São deveres fundamentais do servidor fazendário: I – cumprimento das normas da SEFAZ, com observância da disciplina e da hierarquia; II – desempenho das atribuições do cargo ou função de que seja titular, com presteza, correção e dedicação; ... VII – observância e submissão aos princípios éticos, que se materializam com a adequada prestação dos serviços públicos; ... X – manter conduta harmônica com os costumes da comunidade e evitar a criação de situação embaraçosa, no exercício de suas funções, que comprometam o conceito da SEFAZ; ... XIV – manter contato com clientes e receber ou entregar documentos, quando no exercício de suas atividades, estritamente nas dependências da SEFAZ ou no estabelecimento do contribuinte ou órgão/entidade dos clientes, excetuando-se as ações fiscais no trânsito de mercadorias; XVI – colaborar com a Administração Pública na apuração de responsabilidades penal, civil ou administrativa, investigada nos procedimentos administrativo-disciplinares.

Os deveres ora estabelecidos no Código de Ética são um norte na

conduta do fazendário. O presente Código estabelece os deveres funcionais

a que o servidor deve se submeter. Determina, ainda, algumas proibições

consistentes em ilícitos administrativos que devem ser observadas pelo

servidor fazendário de modo a garantir o exercício da função pública, de

maneira lícita e legítima. Essas proibições, se violadas, inadvertidamente,

pelo servidor caracterizam ilícito administrativo e estão sujeitas a sanções

administrativas, civis e penais previstas no ordenamento jurídico.

Art. 42 - É vedada ao servidor fazendário, consistindo ilícito administrativo, a adoção das seguintes condutas comissivas ou omissivas: I – retirar da repartição pública, sem a necessária autorização legal, a título de empréstimo, mesmo sem a intenção de causar embaraço ou prejuízo ao serviço, qualquer documento, livro,

publicação ou bem, pertencente ao patrimônio público; II – constranger servidores fazendários ou terceiros a participar de eventos com caráter político-partidário, ideológico ou religioso; III – praticar jogos e passatempos, em horário de trabalho, nas dependências das Unidades da SEFAZ; IV – delegar ou transferir, com ou sem dispêndio pecuniário, a servidor ou terceiro, tarefa, total ou parcialmente, de trabalho de sua exclusiva competência; V- omitir-se de tomar providências diante de irregularidades ocorridas nas operações e serviços de sua competência, mesmo que de tal omissão, não resulte prejuízo para o serviço; VI – negar-se a repassar as atividades do cargo comissionado, por ocasião da sucessão; VII – referir-se de modo depreciativo, por qualquer meio, às autoridades, servidores e aos atos da Administração Pública; sendo permitido, em trabalho assinado criticá-los sob ponto de vista legal ou organização do serviço; VIII – comparecer ao serviço em estado de embriaguez ou letargia, em razão do uso de substância entorpecente, alucinógena ou excitante; IX – usar ou aproveitar indevidamente, em benefício próprio ou de terceiros, qualquer tipo de informação reservada ou privilegiada da qual tenha tomado conhecimento, em razão ou por ocasião do desempenho da função pública, ainda que tal comportamento não resulte prejuízo para a Administração Pública; X – usar ou aproveitar indevidamente, em benefício próprio ou de terceiros, quaisquer tipos de bens do Estado, de empresas ou instituições, em que este tenha parte, aos quais tenha tido acesso em razão ou por ocasião do desempenho da função, ainda que de tal comportamento não resulte prejuízo para a Administração Pública; XI – recusar-se a comparecer, quando convocado, a audiência designada em qualquer procedimento administrativo-disciplinar; XII – omitir-se de tomar providências diante de irregularidades ocorridas nas operações e serviços de sua competência, resultado de tal omissão prejuízo constatado para o serviço; XIII – emitir, de maneira costumeira, cheques com insuficiência de fundos; XIV – praticar ato lesivo da honra contra qualquer pessoa ou usar artifícios, promessas, favores, chantagens para obter proveito ilícito, incluindo assédio sexual; XV – o uso ou aproveitamento indevidos, em benefício próprio ou de terceiros, de quaisquer tipos de bens do Estado, de empresas ou instituições em que este tenha parte, aos quais tenha tido acesso em razão ou por ocasião do desempenho da função; XVI – impedir ou inibir, por qualquer meio, usando o poder hierárquico mediato ou imediato, o desenvolvimento da ação fiscal ou outra atividade inerente à fazenda pública; XVII – prestar serviços profissionais ao contribuinte ou clientes, exceto nas hipóteses previstas em lei; XVIII – receber, pleitear ou provocar direta ou indiretamente, recompensas, gratificações, prêmios, comissões ou gorjetas, de qualquer natureza, de quaisquer pessoas que tenham interesse ou relacionamento em seu trabalho, exceto sua remuneração oficial; XIX – alterar ou deturpar o teor de documentos públicos ou particulares; XX – utilizar o cargo ou função para obter favorecimentos ou servir de tráfico de influências; XXI – utilizar-se de senhas dos servidores fazendários ou locados,

para obter informações com o intuito de lograr proveito ilícito para si ou para outrem; XXII – exigir ou aceitar do contribuinte vantagens pessoais, bem como causar-lhe ônus de qualquer espécie, que comprometa direta ou indiretamente a SEFAZ e o desempenho eficaz de suas funções institucionais; XXIII – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá-lo contra disposição expressa em lei para satisfazer interesses ou sentimento pessoal (art. 319 do Código Penal); XXIV – apropriar-se de bens, direitos e créditos pertencentes ao patrimônio do Estado. Parágrafo único. Constitui circunstância agravante às condutas previstas neste artigo, o fato de o agente ser ocupante de cargo de provimento em comissão”.

Portanto, estas são as condutas comissivas e omissivas a serem

evitadas pelos servidores fazendários no desempenho de suas funções. A

prática de certos atos e a proibição de outros garantem um correto

desempenho da função pública, que se coaduna com os princípios da

legalidade, da moralidade e interesse público.

O Código de Ética e Disciplina do servidor fazendário estadual

contempla um dos atos de improbidade administrativa especificados na Lei

n.º 8.429/1992: o enriquecimento ilícito. A lei em tela classifica os atos de

improbidade administrativa em três grupos: atos de improbidade

administrativa que importam em enriquecimento ilícito; que causam

prejuízos ao erário; e por fim, aqueles que atentam contra os princípios da

Administração Pública.

Na conceituação de Alexandrino (2002, p. 125):

É considerado ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade públicos.

Caracteriza-se o enriquecimento ilícito se a acumulação

patrimonial do servidor fazendário, o uso ou o consumo de bens materiais e

imateriais estiverem incompatíveis com o seu nível de renda. O fato em si

poderá caracterizar enriquecimento ilícito, desde que apresente indícios de

acumulação patrimonial indevida. Comprovando-se, é crime de improbidade

administrativa, previsto na legislação.

A propriedade, a posse, o uso ou o consumo de bens materiais e

imateriais de conformidade com a capacidade econômica do servidor, e que

passem a compor o patrimônio familiar, de nenhum modo caracterizam

enriquecimento ilícito. Qualquer alteração patrimonial deverá ser

comunicada ao setor competente da SEFAZ para pleno conhecimento,

inclusive aquelas resultantes de aquisição de direito de propriedade, ainda

que a título hereditário ou precário, mesmo por meio de usucapião ou de

usufruto de bens.

Os fatos que caracterizam, comprovadamente, enriquecimento

ilícito, deverão ser comunicados ao Conselho de Ética da SEFAZ, por

denúncia confidencial, devidamente identificada, oferecida por qualquer

cidadão que tenha tido conhecimento de sinais discrepantes daquilo que o

servidor aufere como renda e a acumulação indevida de patrimônio. O

denunciante deve evidenciar os indícios de ilicitude.

O Conselho de Ética, que integra o rol dos órgãos de controle da

disciplina, consta do Código de Ética e Disciplina do Servidor Fazendário

Estadual. O presente Conselho foi criado por força da Portaria que criou o

Código de Ética da SEFAZ, entretanto sua implantação não ocorreu. De

modo, que o Conselho de Ética não funciona efetivamente. O que deixa uma

grande lacuna no controle da disciplina na SEFAZ.

As denúncias oferecidas devem ser recebidas pela SEFAZ e ao

Conselho de Ética compete promover a apuração sumária dos fatos.

Encontrando-se indícios de veracidade dos fatos ou conduta em desacordo

com o presente Código, competirá ao Conselho convocar o servidor

envolvido (representado) para que este possa, conforme determina a

Constituição Federal, exercer o seu direito de defesa. Confirmados os

indícios de irregularidade (ilícitos), caberá à Corregedoria que é, também,

um órgão de controle da disciplina da SEFAZ, depois de concluído o

procedimento investigatório, elaborar relatórios conclusivos, propondo a

instauração de processo administrativo-disciplinar para a aplicação da pena

de demissão, conforme a Portaria n.º 131/2001, da Secretaria da Fazenda,

Lei Federal n.º 8.429, de 2 de junho de 1992, ou o arquivamento do

procedimento, encaminhado os autos ao Secretário da Fazenda para a

adoção das medidas legais cabíveis.

O Código de Ética da SEFAZ ainda determina que a posse e o

exercício de Agente Público ficam condicionados à apresentação de

declaração de bens, direitos e valores que integram o seu patrimônio

privado. Essa declaração de bens deve ser apresentada pelo Servidor,

anualmente, à SEFAZ, a fim de que seja arquivado no Serviço de Pessoal

da Organização.

O Código de Conduta estabelece, também, que estará sujeito à

pena de demissão, a bem do serviço público, o servidor que se recusar a

prestar declaração de bens e direitos, dentro do prazo estabelecido, ou que

a prestar falsamente. A punição está em conformidade com o que preceitua

a Lei Federal n.º 8.429, de 2 de junho de 1992. Cabendo outras sanções

além desta.

É plenamente perceptível que a SEFAZ procura estabelecer

algumas regras de conduta disciplinando o servidor fazendário. Como

prefacia a Professora Adísia Sá, este Código “gera um dever inalienável:

não ser um mero instrumento de conhecimento, mas condutor de atitudes

(CEARÁ, 2002, Prefácio). Portanto, é com esse espírito que a SEFAZ

implantou o Código de Ética do servidor fazendário estadual.

Os diversos órgãos de controle da disciplina que compõem a

Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará são os seguintes: Corregedoria,

Conselho de Ética e Comissões de Ética.

O artigo 45 e incisos elenca as diversas finalidades da

Corregedoria da Secretaria da Fazenda:

Art. 45: A Corregedoria é órgão de assessoramento e integrante da estrutura organizacional da Secretaria da Fazenda – SEFAZ, tendo como finalidades: I – zelar pela boa imagem, respeitabilidade e credibilidade da Secretaria da Fazenda – SEFAZ; II – divulgar e fazer cumprir este Código de Ética e Disciplina do Servidor Fazendário Estadual; III – realizar procedimentos administrativos-disciplinares de correição de conduta ilícita do servidor fazendário;

A Corregedoria da SEFAZ é chefiada por um Corregedor indicado

pelo Secretário da Fazenda e nomeado pelo Chefe do Poder Executivo. Sua

composição inclui um Conselho de Ética, as Comissões Permanentes de

Sindicância, um Promotor de Justiça, um Defensor Público e dois

estagiários de Direito. Funcionam efetivamente, apenas, as Comissões

Permanentes de Sindicância.

O artigo 47 do Código de Ética relaciona as diversas competências

da Corregedoria Fazendária:

Art. 47 - A Corregedoria compete: I – planejar, coordenar, orientar, controlar e avaliar as atividades relacionadas com processos de sindicância sobre a ética e a disciplina dos servidores da SEFAZ; II – convocar os membros do Conselho de Ética para reunir-se extraordinariamente; III – divulgar e fazer cumprir o Código de Ética e Disciplina dos Servidores da SEFAZ, bem como propor suas alterações; IV – promover e desenvolver seminários, palestras e discussões a respeito de ética profissional; V – manter sistema de coleta de dados, de publicações e de tratamento de informações sobre a observância das normas disciplinares e sobre crimes cometidos contra a ordem tributária; VI – apurar denúncias de irregularidades, promovendo os procedimentos pertinentes ao esclarecimento dos possíveis ilícitos praticados pelos servidores da SEFAZ; VII – propor a realização de sindicância, conforme o disposto na Lei n.º 9.826, de 14 de maio de 1974 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Ceará), bem como aplicar as penalidades cabíveis; VIII – manter relacionamento com entidades representantes dos servidores fazendários, visando obter colaboração para o desenvolvimento de trabalhos relacionados com ética profissional; IX – sugerir medidas de natureza administrativa, visando o saneamento de ocorrências que venham a denegrir a imagem da instituição ou obstaculizar seu adequado funcionamento; X – encaminhar os processos concluídos para apreciação do Secretário da Fazenda, propondo, com observância do art. 44 desta Portaria:

a aplicação da pena, quando for o caso; a instauração de Processo Administrativo-Disciplinar; o arquivamento do feito.

O Conselho de Ética é composto de 5 membros, ou sejam, o

Corregedor (membro nato), dois servidores fazendários indicados pelo

Secretário da Fazenda, e dois servidores fazendários eleitos pelos

servidores fazendários. É um órgão de extrema importância para a

orientação e aconselhamento sobre ética profissional do servidor

fazendário. Muitas são as finalidades a que se propõe o Conselho de Ética

da SEFAZ. No entanto, o Conselho de Ética não alcança seus objetivos

porque não saiu do texto da Portaria que o criou para seu efetivo exercício.

O artigo 49 estabelece:

Art. 49: São finalidades do Conselho de Ética: I – orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe, ainda, conhecer concretamente da imputação ou procedimento susceptível de penalidades; II – apreciar fato ou conduta que considerar contrária ao princípio ou norma ético-profissional, podendo ainda, conhecer das consultas, denúncias ou representações formuladas contra servidor fazendário, cuja análise e deliberação forem recomendadas para atender ou resguardar o exercício do cargo ou função pública, desde que formuladas por autoridade, servidor, entidades associativas, comissões de ética ou qualquer cidadão, devidamente identificado; III – verificar a gravidade de fato atribuído a servidor fazendário, deliberando sobre a necessidade de instauração de Sindicância e encaminhar a sua decisão e respectivo expediente para o Corregedor; IV – resumir em ementas as decisões do Conselho, com a omissão dos nomes dos interessados, e divulgar nas Unidades Administrativas, com o objetivo de formar a conscientização ética da organização; V – assegurar ao Corpo Funcional da SEFAZ o comprometimento da Organização no cumprimento e zelo dos direitos e a cobrança dos deveres do servidor fazendário; VI – manter atitudes de vigilância dos valores éticos e morais exigidos dos servidores da SEFAZ; VII – participar, em conjunto com a Corregedoria, de seminários, palestras e discussões a respeito de ética profissional.

O Conselho de Ética, caso estivesse em pleno funcionamento,

deveria reunir-se em sessões ordinárias ou extraordinárias convocadas pelo

seu Presidente: o Corregedor, pelo Secretário da Fazenda ou por seus

membros, com pauta previamente especificada. Então, diante da

importância do Conselho de Ética para a SEFAZ e seus servidores, seria de

bom alvitre levantar a seguinte indagação: Por que o Conselho de Ética não

funciona na SEFAZ?

Ainda complementando os órgãos de controle da disciplina da

SEFAZ, abordam-se as Comissões de Ética da Secretaria da Fazenda. As

Comissões de Ética são consideradas Unidades competentes, e assim como

os Conselhos de Ética, têm a finalidade de orientar e aconselhar sobre ética

profissional do servidor fazendário, no tratamento com as pessoas e com o

patrimônio público, competindo-lhes ainda conhecer concretamente da

imputação ou do procedimento susceptível de censura. As Comissões de

Ética diferem dos Conselhos, principalmente, em um aspecto: aquelas

fazem conhecer concretamente sobre a imputação ou procedimento

susceptível de censura, estas fazem conhecer sobre a imputação ou

procedimento susceptível de penalidades. Esta é a diferença básica.

As Comissões de Ética devem ser criadas em cada Unidade da

Administração Fazendária, tendo na sua composição o mínimo de 7 e o

máximo de 11 integrantes. São atribuições da Comissão de Ética, de acordo

com o que estabelece o Código de Ética:

Art. 53 - A Comissão de Ética terá a atribuição de analisar fato, conduta ou omissão que considerar passível de infringência a princípio ou norma ético-profissional, podendo ainda conhecer de consultas, denúncias ou representações formuladas contra o servidor fazendário lotado nas Unidades Administrativas onde haja ocorrido a falta, cuja análise e deliberação forem recomendáveis para atender ou resguardar o exercício da função pública, desde que formuladas por autoridade, servidor ou qualquer pessoa devidamente identificada.

A Comissão de Ética tem a incumbência de fornecer ao Conselho

de Ética os registros sobre a conduta ética, visando instruir e fundamentar

todos os demais procedimentos próprios da aplicação do Código de Ética da

SEFAZ.

Uma vez o servidor fazendário praticando ação de natureza grave,

ou na sua reincidência, deverá a Comissão de Ética encaminhar relatório e

respectivo expediente para o Conselho de Ética. No entanto, agindo de

forma contrária ao que estabelece o artigo 55, o ato em si poderá implicar

em comprometimento ético da própria Comissão, cabendo ao Conselho de

Ética o seu conhecimento e providências.

Cabe à Comissão de Ética, elaborar um relatório contendo análise

de qualquer fato ou ato submetido à sua apreciação ou por ela levantado.

Este relatório será resumido em ementa, devendo-se omitir os nomes dos

envolvidos, mantendo-se o caráter sigiloso em toda a sua tramitação, e, ao

final, remetido ao Conselho de Ética.

Pelos ilícitos cometidos funcionalmente o servidor fazendário está

sujeito às sanções disciplinares cabíveis. Dentre as sanções disciplinares

está a de repreensão por escrito. O art. 57 do Código estabelece:

Art. 57 - O servidor fazendário que houver sofrido a sanção disciplinar de repreensão por escrito, não poderá pelo prazo de um ano: I – ser designado para função gratificada; II – substituir titular de função gratificada.

Para o servidor que houver sido apenado com suspensão ou

multa, que são outras duas modalidades de sanção disciplinar impostas ao

servidor fazendário, o prazo acima especificado será de dois anos. Eis as

sanções disciplinares impostas ao servidor: demissão, repreensão por

escrito, suspensão e multa.

Por fim, o Código estabelece no seu artigo 58:

Os casos omissos no presente Código reger-se-ão pelas disposições da Lei n.º 9.826, de 14 de maio de 1974 (Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado do Ceará).

Isto, na verdade, representa as sanções impostas ao servidor

público estadual que estão elencadas no Estatuto dos Funcionários Públicos

Civis do Estado do Ceará, onde os servidores fazendários estão incluídos.

Portanto, essas sanções são aplicadas a todos os servidores públicos e não

só aos fazendários.

As Comissões de Ética, portanto, deveriam ser formadas, uma em

cada Unidade Fazendária. Mas, trata-se de mais um projeto implantado e

não implementado, deixando uma grande lacuna na orientação e

aconselhamento ao servidor fazendário. É bem possível que a Organização,

assim como seus servidores, tenham deixado de ganhar em matéria de

qualidade no serviço desempenhado no que tange a ética profissional, do

servidor fazendário.

Em resumo, o tripé ético ideal seria aquele formado pelo conjunto:

Ouvidoria, Corregedoria e Auditoria. Vale, porém, salientar que a ausência

da Auditoria deixa uma lacuna enorme nesse tripé ético. Assim como a

ausência das Comissões e Conselhos de Ética.

Com base no exposto, discorre-se a seguir sobre Estado,

Sociedade e Agente Público, abordando também os Princípios Básicos da

Administração.

3 ESTADO, SOCIEDADE E AGENTE PÚBLICO

3.1 Servidor público como agente do Estado brasilei ro

Na intenção de discorrer um pouco sobre o servidor público e a

sua importância como agente do Estado brasileiro, é de indiscutível

pertinência apresentar uma noção de Estado. Vejamos o conceito de Silva

(2000, p. 101), em que este define o Estado:

Uma ordenação que tem por fim específico essencial a regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma dada população sobre um dado território dentro da noção que nos interessa.

Complementando o exposto acima, Machado (1996, p. 21) destaca

que

[...] o Estado pode apresentar-se com governo centralizado, em uma única unidade, ou descentralizado, em unidades autônomas. No primeiro caso diz-se que o Estado é unitário, e no segundo diz-se que ele é federal.

O Estado foi criado por necessidade. Uma força superior se

tornava necessária para regular as relações sociais, criar através do Direito

as regras de conduta e convivência em sociedade. Era indispensável,

portanto, estabelecer regras disciplinando a convivência grupal. Com esse

objetivo surge, então, o Estado.

O autor a seguir, nos brinda com o conceito que mais nos

interessa, por nos fornecer alguns elementos necessários para se entender

a função e a importância do agente público para o Estado. Di Pietro (2000,

p. 410) “considera que Estado é pessoa jurídica e que, como tal, não dispõe

de vontade própria.” E prossegue afirmando que: “Ele atua sempre por meio

de pessoas físicas, a saber, os agentes públicos.”

Como é sabido, o Estado se organiza soberanamente e essa

organização se dá através da instituição constitucional dos Três Poderes

que compõem o governo. Prosseguindo na organização estatal, ocorre a

divisão política do Território Nacional e conseqüentemente a organização da

administração. A principal idéia é que os agentes públicos desempenham as

funções da estrutura legal das entidades e órgãos do Estado. Na concepção

de Meireles (1999, p. 62), “os órgãos públicos são centros de competência

instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus

agentes, cuja atuação é importante à pessoa jurídica a que pertencem.” O

interessante a saber é que cada um dos órgãos estatais possui suas

atribuições específicas dentro da organização estatal e tem como um dos

seus mais importantes elementos o agente público.

O agente público, na doutrina de Alexandrino (2002, p. 74),

é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública.

O Estado se faz presente na pessoa física do agente público. O

certo é que o servidor público é considerado uma espécie do gênero agente

público. Via de regra, os servidores públicos mantêm uma relação

permanente com o Estado, quando investidos nos cargos, através de

concursos públicos, e neles permanecem, exercendo suas funções sob o

regime estatutário, ou seja, pelas normas contidas no estatuto público

municipal, estadual e federal.

Por conseguinte, a investidura de qualquer pessoa no serviço

público envolve três elementos fundamentais, a saber: a nomeação, posse e

exercício. A investidura é, indubitavelmente, um ato complexo que envolve o

Estado e o interessado. A aprovação no concurso público, e o preenchimento

de outros requisitos legais, são indispensáveis para se iniciar o processo de

nomeação e prosseguir com os demais atos administrativos. Servidores

Públicos são na conceituação de Mello (2003, p. 231),

todos aqueles que mantêm vínculos de trabalho profissional com as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público.

Fica claro, portanto, que existe uma relação de dependência entre

o Estado e o servidor público. A função do servidor público é de indiscutível

importância para a sociedade em geral. O servidor público é responsável

pela realização de serviços com vistas a atingir as necessidades coletivas.

Portanto, a administração pública, numa visão global, conforme destacou

Meireles (1999, p. 59) “é, pois, todo aparelhamento do Estado preordenado

à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.”

Outrossim, Alexandrino (2002, p. 17) assevera em sentido formal

que a administração pública é “[...] o conjunto de agentes, órgãos e pessoas

jurídicas destinadas à execução das atividades administrativas.” Vale

ressaltar que a Administração Pública pratica somente atos de execução de

atividades administrativas, limitados a autonomia funcional e a competência

de cada órgão e dos agentes que a representa.

O servidor público tem suas limitações de competência. As ações

do servidor público são chamadas de atos administrativos e esses ditos atos

são, na sua maioria, vinculados, quando não discricionários.

A título de informação, na organização política e administrativa

brasileira as entidades classificam-se em: estatais, autárquicas,

fundacionais, empresariais e paraestatais.

Conforme explica Alexandrino (2002, p.17),

a expressão administração pública engloba todos os órgãos e agentes que, em qualquer dos Poderes do Estado (Legislativo, Executivo ou Judiciário), em qualquer das esferas políticas (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), estejam exercendo função administrativa.

As pessoas políticas que desempenham suas atividades

administrativas de forma centralizada (administração direta) e as pessoas

administrativas (pessoas jurídicas) que exercem suas atividades de forma

descentralizada, como as autarquias, as fundações públicas, as sociedades

de economia mista e as empresas públicas (administração indireta) fazem

parte da Administração Pública.

A função administrativa estatal na esfera financeira é realizada

pelo órgão da Administração Pública Direta que se denomina Secretaria da

Fazenda do Estado do Ceará. A ela cabe a cobrança de tributos estaduais.

Para Alexandrino (2002, p. 18), o serviço público “compreende

toda a atividade que a administração pública executa, direta ou

indiretamente, para satisfazer à necessidade pública, sob regime

predominantemente público [...].”

Em outra dimensão, Mello (2003, p. 612) destaca:

Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrados de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.

No exercício do cargo, o servidor público pratica a ação que se

denomina atos administrativos. A ação praticada pelo servidor público visa

atender as necessidades da Administração Pública em benefício da

coletividade. Esses atos priorizam o bem comum. Por isso é que os atos do

servidor público, no exercício do cargo, são considerados atos

administrativos ou atos praticados pela Administração Pública.

Coadunando com essa idéia, Di Pietro (2000, p. 175) afirma que

“todo ato praticado no exercício da função administrativa é ato

administrativo.” Portanto, onde há Administração Pública aí se praticam atos

administrativos. Os atos praticados pelos servidores fazendários são

considerados atos do fisco.

Numa outra perspectiva, Cretella Júnior (1977 apud DI PIETRO,

2000, p.179) assim se manifesta:

Ato administrativo é a manifestação da vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa.

Deverá, portanto, ser o objetivo maior do servidor público

fazendário, no exercício de suas funções resguardar, através dos atos

administrativos que pratica as situações jurídicas de interesse do Estado

visualizando, de imediato, os benefícios que sua ação pode deixar a

coletividade. Isto, porque é esta a vontade do Estado.

Várias são as classificações dadas pelo Direito Administrativo aos

atos administrativos. Mas, deseja-se focalizar exclusivamente a

classificação quanto ao seu regramento. Os atos administrativos

classificam-se em vinculados e discricionários.

Os atos administrativos vinculados são, também, denominados de

atos regrados. Os atos vinculados são aqueles regrados pela lei. A lei,

portanto, estabelece os requisitos e condições de sua realização. É

relevante ressaltar que a liberdade do servidor público se limita ao que está

prescrito na norma jurídica. Algumas imposições legais são estabelecidas e

a ação do administrador, ou servidor público, deve se limitar aos

pressupostos determinados pela norma legal. De modo que, somente assim,

a atividade administrativa se tornará válida.

No caso de inobservância de qualquer pressuposto estabelecido

na norma jurídica, compromete-se o ato administrativo tornando-o suscetível

de ser declarado ineficaz e, principalmente, ilegal. Portanto, qualquer ato

administrativo praticado pelo servidor público no exercício de suas funções,

com inobservância da lei, estará passível de anulação pela própria

administração, ou pelo Poder Judiciário, conforme o caso. O ato

administrativo, para que exista, pressupõe à observância das exigências do

sistema normativo. E só assim serão considerados válidos, para todos os

efeitos.

Mello (2003, p. 393) assim conceitua os atos vinculados:

Atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único possível comportamento da administração em face de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-los, não interfere com apreciação subjetiva alguma.

De outro modo, os atos administrativos discricionários, na doutrina

de Meireles (1999, p. 150), são “os que a Administração pode praticar com

liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua

conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização”.

E prossegue concluindo que:

A rigor, a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas sim no poder da Administração praticá-lo pela maneira e nas condições que repute mais convenientes ao interesse público. (MEIRELES, 1999, p. 150).

O ato discricionário, portanto, é regulado pela lei. De modo que

não se permite afirmar que ato discricionário é ato arbitrário. São coisas,

eminentemente, distintas. Mesmo porque o ato administrativo discricionário

possui um regramento, ou seja, está contemplado por dispositivos legais. O

ato discricionário possui uma prerrogativa maior que o ato vinculado: a

liberdade de decisão por parte do agente que o pratica. Neste sentido,

[...] o regramento não atinge todos os aspectos da atuação administrativa; a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, de tal modo que a autoridade poderá optar por uma dentre várias soluções possíveis, todas válidas perante o direito. (DI PIETRO et al., 2000, p. 196).

Contudo, destaca-se, ainda, que a adoção de qualquer das

possíveis soluções é feita segundo os critérios de oportunidade,

conveniência, justiça, equidade a critério da autoridade, uma vez que não

estão contemplados pelo legislador. O certo é que a lei impõe limitação nas

ações praticadas pelo servidor público, ainda que o ato seja discricionário.

A liberdade na ação está enquadrada dentro das prerrogativas da lei e feri-

la seria praticar ato contrário ao estabelecido pela norma jurídica. Desse

modo, estaria caracterizado o ato arbitrário, ou seja, ato fora dos limites da

lei. Ressalta-se que o ato arbitrário é uma lesão praticada no seio do

serviço público.

Finalmente, as ações do servidor público devem estar respaldadas

de legalidade. Os limites impostos pela lei fazem com que o servidor seja

possuidor de uma conduta ilibada. Não se admitem de forma alguma lesões

praticadas no seio do serviço público. As atitudes imorais e transgressoras

de regras e normas de condutas comprometem, relevantemente, a imagem

das organizações públicas. Acabam, por si sós negligenciando o presente e

não devem, sob qualquer pretexto, ser aceitas e legitimadas pelos

servidores públicos ou por membros da sociedade. Nesse sentido, torna-se

oportuno discorrer sobre os princípios básicos da Administração,

ferramentas das quais o servidor público pode se utilizar para engrandecer,

cada vez mais, o exercício da função pública.

3.2 Princípios básicos da administração

Uma conduta ética, ou seja, aquela recheada de virtude, exige do

servidor público a observância de alguns pressupostos importantes: os

princípios básicos da administração. Esses princípios que norteiam o Direito

Administrativo Brasileiro compreendem um guia de conduta que deve ser

observado, permanentemente e obrigatoriamente, por todos os servidores

públicos. O futuro das organizações públicas depende, indiscutivelmente, e,

principalmente, da postura dos seus servidores. Observar esses princípios é

se permitir não praticar atos administrativos ilícitos de modo a não violar o

padrão ético dos órgãos públicos. É, indubitavelmente, o maior dever do

servidor público.

Desse modo, e considerando a importância dos princípios básicos

da Administração para o nosso estudo, pretende-se abordá-los neste tópico,

iniciando com o princípio da legalidade.

3.2.1. O Princípio da Legalidade

O Princípio da Legalidade tem o seu nascedouro fincado na

Constituição Federal de 1988. Portanto, pode-se afirmar que este Princípio

é constitucional. Para que se entenda um pouco sobre este Princípio é

necessário fazer algumas abordagens acerca do Estado Democrático de

Direito.

O Estado Democrático de Direito envolve os conceitos de

democracia e do Direito. Nas sociedades, é necessário disciplinar as

relações sociais, torná-las justas, igualitárias e estáveis. As regras sociais

juridicizadas visam estabilizar essas relações, de modo que todos tenham

seus direitos garantidos igualitariamente. Assim, é esta a participação do

Direito no Estado Democrático. Como afirma Filgueiras Júnior (2003, p. 46),

[...] a ordem legal destina-se a dar a todas as pessoas prévio conhecimento das regras sociais juridicizadas, de modo a estabilizar (utilizando a força, se necessário) ou manter estáveis as relações sociais.

Em relação à democracia o sentido que se dá ao termo é de

realização de alguns valores como: igualdade, liberdade e dignidade da

pessoa. Mesmo porque se sabe que o Estado que não promove, entre seus

cidadãos, esses valores, não possui democracia. Estado Democrático sem

esses valores é questionável. Para todos os efeitos, não é democrático.

Num Estado Democrático existem os deveres que devem ser observados, e

os direitos individuais e coletivos que permitem ao cidadão exercê-los

dentro dos limites da lei. O Estado de Direito, por sua vez, seria o

desabrochar do estado de legalidade, ou seja, o Princípio da Legalidade é

um elemento importante.

É como afirma Silva (2000, p. 118): “Se o princípio da legalidade é

um elemento importante do conceito de Estado de Direito, nele não se

realiza completamente.” E Silva (2000, p. 121) conclui: “[...] a lei, que

realiza o princípio da legalidade, essência do conceito de Estado

Democrático de Direito, é concebida como norma jurídica geral e abstrata.”

Desse modo, é indispensável conhecer que os agentes da

Administração Pública devem obediência a este princípio. Antes de ser um

princípio da Administração Pública, a legalidade é um princípio

constitucional. Para Silva (2000, p. 125), “o princípio da legalidade é,

também, um princípio basilar do Estado Democrático de Direito.”

Conforme afirma a doutrina do Direito Administrativo no serviço

público o agente só pode agir conforme os ditames da lei. Só é permitido

fazer aquilo que a lei autoriza. Conforme observa Mello (2003, p. 95) “o

princípio da legalidade, no Brasil, significa que a administração nada pode

fazer senão o que a lei determina.”

A lei, com se sabe, é geral e para todas as pessoas. Contempla a

todos sem qualquer distinção. A Constituição Federal de 1988, no inciso II

artigo 5º. discorre: “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer

alguma coisa senão em virtude de lei.”

Por conseguinte, tem-se à disposição outro conceito referente ao

Princípio da Legalidade que, na interpretação de Silva (2000, p. 425)

“significa submissão e o respeito à lei, ou a atuação dentro da esfera

estabelecida pelo legislador.” É assim que deve agir o servidor público. O

ato ilícito expõe o servidor à responsabilidades disciplinar, civil e, muitas

vezes, criminal. Meireles (1999, p. 82) esclarece que “na Administração

Pública não há liberdade nem vontade pessoal.” Assim, a ação do servidor

deve estar condicionada ao atendimento à lei.

O sentido maior do Princípio da Legalidade é limitar o poder de

quem exerce a atividade funcional. Este Princípio veda atos de perseguição,

desmandos, favoritismos e afasta ou desvia qualquer possibilidade de atos

contrários aos mandamentos da lei. Além do que tolhe qualquer tomada de

decisão do agente administrativo no sentido de retirar do cidadão o gozo

dos direitos que a lei lhe confere.

Por fim, conforme Alexandrino (2002, p. 106): “[...] a

Administração, além de não poder atuar contra a lei ou além da lei, somente

pode agir segundo a lei [...].” O Princípio da Legalidade disciplina a ação do

agente público. Ele deve agir objetivando a finalidade do Estado: o bem

comum. Sua ação deve visualizar a vontade estatal. E a vontade estatal é

uma só: o bem da sociedade.

3.2.2. O Princípio da Moralidade

Com relação a esse princípio, sabe-se que tanto o direito como a

moral possuem normas. Essas normas visam, de certo modo, disciplinar as

condutas humanas. Como, também, disciplinam as condutas dos servidores

públicos colocando-os no campo de incidência da ética.

Como aborda Alexandrino (2002, p. 107) “o princípio da

moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da

Administração.” Uma vez inobservado este Princípio, abre-se um leque de

possibilidades de invalidação dos atos administrativos praticados. Mesmo

porque, uma vez não contemplado o Princípio da Moralidade, é bem

possível que o Princípio da Legalidade já tenha sido ferido.

Mas como afirma ainda Alexandrino (2002, p. 107), “para atuar em

respeito à moral administrativa não basta ao agente cumprir a lei na frieza

de sua letra. É necessário que se atenda à letra e ao espírito da lei, que ao

legal junte-se o ético”.

Quando se trata de moralidade, a idéia que surge é a de que o

agente público deve fazer a distinção entre o honesto e o desonesto. Essas

qualidades estão em evidência quando se trata do tema em questão. Os

diversos princípios como o bem e o mal, o justo e o injusto, o conveniente e

o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, também estão presentes. A

lealdade e a boa-fé não devem ser esquecidas, e integram o Princípio da

Moralidade. Lealdade e boa-fé na atividade administrativa consiste em

observar os ditames do ordenamento jurídico. Tais valores devem ser

observados e fortalecem o Princípio da Moralidade administrativa.

Um dos princípios constitucionais é a busca da justiça social.

Nesse sentido, Carvalho Filho (2004, p. 15) afirma: “O princípio da

moralidade impõe que o Administrador Público não dispense os preceitos

éticos que devem estar presentes em sua conduta.”

O agente público tem o dever de probidade, que será mais adiante

comentado. A probidade administrativa está dentro do campo de incidência

dos atos ditos morais, ou seja, éticos. Por isso, o Princípio da Moralidade

visa extirpar os atos contrários à lei, ou seja, os atos catalogados como de

improbidade administrativa.

O parágrafo 4º. do artigo 37, da Constituição Federal, destaca este

tipo de lesão à moralidade. A improbidade administrativa se configura como

um ato lesivo ao patrimônio público e ofende ao Princípio da Moralidade:

Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Sem dúvida, essas são sanções políticas administrativas impostas

àqueles servidores que praticam a improbidade administrativa. Quem pratica

a improbidade administrativa conseqüentemente não observa o Princípio da

Moralidade.

Ao particular, também, é permitido um controle, uma vigilância

sobre os atos administrativos mal praticados por servidores. A ação popular

visa proteger o Princípio da Moralidade. Através deste instrumento de

controle constitucional permite-se anular atos lesivos ao patrimônio público.

O artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal explica:

Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural [...].

Noutra dimensão, assevera Meirelles (1999, p. 84):

O certo é que a moralidade do ato administrativo juntamente com a sua legalidade e finalidade constituem pressupostos de validade sem os quais toda atividade pública será ilegítima.

A imoralidade administrativa deságua num outro problema: surge a

idéia de desvio de poder. O desvio de poder é visto como resultante de um

ato puramente ilegal. A intenção do agente seria, pois, atingir objetivos

escusos e diversos daqueles normatizados.

Conclui-se com a abordagem de Di Pietro (2000, p. 78):

Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de eqüidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa.

A administração e o agente administrativo têm de praticar suas

ações não se desvencilhando dos princípios éticos que permeiam a sua

conduta.

3.2.3. O Princípio da Impessoalidade

O Princípio da Impessoalidade busca o interesse público. A

finalidade é, sem dúvida, o interesse coletivo, não sendo permitido ao

agente público buscar ou praticar qualquer ato que não seja o interesse

geral. Jamais o interesse próprio ou de terceiros devem ser contemplados

ou prevalecer em prejuízo da coletividade. No entanto, permite-se coincidir

o interesse coletivo com o do particular.

Na concepção de Meirelles (1999, p. 85):

O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.

Então, o Princípio da Impessoalidade completa a idéia do Princípio

da Finalidade. Alexandrino (2002, p. 108) nos brinda com a seguinte

afirmação: “Qualquer ato praticado em razão de objetivo diverso da tutela

do interesse da coletividade será inválido por desvio de finalidade.”

Desse modo, o desvio de finalidade se caracteriza como desvio de

conduta do servidor público e é, sem dúvida, uma das mais insidiosas

modalidades de abuso de poder.

Meirelles (1999, p. 86) afirma categoricamente:

O princípio da finalidade veda a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade.

Portanto, fica claro que a vontade estatal tem uma finalidade

explícita. E o agente público, na sua impessoalidade, apenas pratica o ato,

cujos benefícios devem aproveitar apenas ao órgão público em nome do

qual executou a ação. O administrador ou o servidor público não podem

beneficiar-se de qualquer ato ligado à administração, a menos que sua

pessoa esteja incluída necessariamente no universo das beneficiadas pelo

referido ato.

Mello (2003, p. 104) faz uma consideração relevante: “O princípio

da impessoalidade se traduz à idéia de que a Administração tem que tratar

todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas”. A

bem da verdade, os benefícios ou os prejuízos intencionais ao particular ou

aos administrados não são toleráveis ou permitidos. Prevalece, portanto, o

princípio da igualdade ou isonomia.

A lei tem caráter de generalidade, alcança todos os administrados.

Mello (2003, p. 104) finaliza suas considerações:

Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie.

Finalizando, o Princípio da Impessoalidade deságua noutro

princípio: o da isonomia ou igualdade. Carvalho Filho (2004, p. 15) discorre

que “o princípio objetiva a igualdade de tratamento que a administração

deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação

jurídica.” Assim, os atos praticados pelos agentes públicos não podem, em

hipótese alguma, visualizar este ou aquele administrado, perseguindo-o ou

favorecendo-o de forma especial.

3.2.4. O Princípio da Publicidade

O principal objetivo do Princípio Da Publicidade é tornar

transparentes todos os atos praticados no âmbito da Administração Pública.

Há a exceção daqueles atos que podem colocar em risco a segurança

nacional. A segurança nacional prevalece sobre a publicidade. Quando as

atividades administrativas se tornam de conhecimento público, ou seja, as

condutas praticadas pelo agente, através dos atos administrativos, passam

a ser observadas pela população em geral, os administrados controlam e

terminam, por si sós, legitimando as práticas exercidas no âmago do

Serviço Público.

Para Meirelles (1999, p. 87):

Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros.

Portanto, os atos administrativos devem merecer uma atenção

especial e se torna indispensável sua ampla divulgação. O doutrinador

Carvalho Filho (2004, p. 17) declara: “Só com a transparência dessa

conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos

e o grau de eficiência de que se revestem.”

Outro aspecto relevante diz respeito ao fato de que num Estado

Democrático de Direito não se concebe que a Administração Pública

mantenha em sigilo ou não divulgue os atos que pratica, uma vez que esses

atos pretendem criar, restringir ou extinguir direitos para a sociedade.

Nunca produzirão os efeitos necessários se não forem do conhecimento

público.

Afirma Alexandrino (2002, p. 109): “A exigência de publicação

oficial dos atos externos da Administração não é um requisito da validade

dos atos administrativos, mas sim pressuposto de sua eficácia.”

A conduta interna dos agentes que praticam o ato administrativo

passa a ser de conhecimento público. Assim, os administrados podem

controlar e fiscalizar todos os atos. Por isso, se torna cada vez mais

importante publicar todos os atos administrativos. Assim, os atos passam a

ser legitimados pelos administrados, uma vez que passaram pelo crivo das

suas apreciações.

Conforme preceitua Meirelles (1999, p. 86): “Em princípio todo ato

administrativo deve ser publicado, porque pública é a administração que o

realiza [...].” A Administração Pública pratica os atos administrativos e

quando os publica para conhecimento do público em geral exerce a

prerrogativa de um outro princípio: o da moralidade. Ainda mais os tornam,

simplesmente, eficazes. O que se pode, ainda considerar é que o agente

público tem “o dever administrativo de manter plena transparência em seus

comportamentos” (MELLO, 2003, p. 104).

Finalizando, este é mais um princípio que deve ser observado por

todos os servidores públicos, porque, agindo desta forma, é possível que

suas ações sejam legitimadas e aumenta, consideravelmente, a

credibilidade da Administração Pública. Além do mais, não fornece

argumentos ou desconfianças quanto à legalidade do ato praticado. É, sem

dúvida, uma ferramenta importante a serviço do servidor público e dos

administrados.

3.2.5. O Princípio da Eficiência

Compara-se, aqui, o Estado a outras empresas. Visto que o

Estado possui uma gestão que busca atingir resultados. Nenhuma empresa

possui rendimento satisfatório se não é eficiente nos atos que pratica.

Assim, deve ser o Estado eficiente e apresentar resultados satisfatórios.

Consegue isto, se os serviços que presta à comunidade são de qualidade.

Assim, “o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja

exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional” (MEIRELLES,

1999, p. 89).

Moraes (2001, p. 306), por conseguinte, nos brinda com um outro

conceito acerca do princípio da eficiência:

Princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-

se uma maior rentabilidade social.

Está correto do ponto de vista de que o Estado é uma empresa e

assim deve ser tratada. Visa resultados satisfatórios, aumento da receita

tributária e redução das despesas, possibilitando dessa maneira a

implantação e implementação de políticas públicas voltadas para atender as

demandas da sociedade. Os resultados positivos para o serviço público são

esperados. A sociedade deseja o fornecimento de serviços públicos

eficientes e de qualidade.

Na opinião de Alexandrino (2002, p. 110): “O objetivo do princípio

é assegurar que os serviços públicos sejam prestados com adequação às

necessidades da sociedade que os custeia.”

Quando se afirma que o Estado deve se comportar como uma

empresa, significa isto que a relação custo-benefício deve ser observada. O

Estado deve possuir receita disponível para oferecer bons serviços públicos.

A eficiência se estende aos recursos arrecadados com qualidade. Os

recursos financeiros disponíveis devem ser bem usados. Portanto, gastar

bem é saber gastar. Gastar bem é gastar com qualidade, usando de critérios

pré-estabelecidos e conforme as necessidades. Empregar, prioritariamente,

onde há maior necessidade. Não adianta arrecadar muito e gastar muito,

também. O importante é arrecadar o necessário a servir bem a comunidade,

onerando pouco os administrados, que pagam seus tributos com muito

sacrifício. O ideal é aplicar corretamente e eficientemente os recursos.

Estes recursos podem ser aplicados nos direitos sociais, por exemplo.

Gasta-se muito, também, quando se desperdiça. E no serviço público o

desperdício deve ser evitado a qualquer custo.

3.2.6. O Princípio Implícito da Razoabilidade

Este é mais um Princípio que o administrador ou servidor público

tem ao seu dispor, para que nas ações que pratica em benefício da

coletividade e em compatibilidade com os demais princípios, haja equilíbrio

entre moralidade e transparência.

O Princípio da Razoabilidade está intimamente ligado ao senso

comum, ou seja, bom-senso ao agir. A ação deve ser aceitável e racional.

Além disso, a ação deve revestir-se de legalidade.

Filgueiras Junior (2003, p. 68) afirma:

O princípio da razoabilidade expressa que o administrador público, quando do exercício da atividade administrativa de competência discricionária, deverá adotar critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal das pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida.

No exercício da atividade administrativa o servidor público deve

cumprir com os ditames do Princípio da Legalidade. Qualquer ato

administrativo do agente público deve está legitimado pela legalidade. Neste

princípio está inserida ainda a discricionariedade. Os limites da

discricionariedade obrigam o servidor a agir de modo equilibrado,

respeitando a finalidade da lei, de sua competência e obedecendo a

critérios aceitáveis. No entanto, na discricionariedade, o servidor deve

escolher a melhor opção dentre aquelas limitadas pela finalidade da lei.

Este Princípio visa escolher a solução mais adequada à satisfação

da norma jurídica. Então, diante da liberdade que o servidor tem de agir,

conferido pela lei, algo deve ser bem observado, ou seja, dentre aquelas

opções aceitáveis pela lei, a escolha deve ser pela melhor opção. Desse

modo, o ato se torna legítimo pela legalidade e discricionariedade. Assim

como se reveste de eticidade, quando atende satisfatoriamente ao interesse

público.

A ação do administrador público não pode restringir ou condicionar

os direitos dos administrados ou, ainda, impor sanções administrativas por

vontade própria, sem que estejam normatizadas.

Portanto, este princípio na opinião de Meirelles (1999, p. 86) “pode

ser chamado de princípio da proibição de excesso.” E assegura, ainda, que:

[...] objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais. (MEIRELLES, 1999, p. 86)

Com referência aos direitos fundamentais estabelecidos na

Constituição Federal de 1988, existem algumas garantias chamadas de

assecuratórias que visam, tão somente, garantir aos administrados o

cumprimento por parte da Administração Pública do direito a que tem o

cidadão. Uma vez ameaçado esse direito, a Constituição garante a

prerrogativa de fazer valer o seu direito ameaçado. Essas ferramentas são

denominadas de “remédios constitucionais”.

Contudo, é importante lembrar que, mesmo existindo o Princípio

da Razoabilidade, é indiscutível a supremacia da lei sobre qualquer

princípio. A vontade da lei é a supremacia do Princípio da Legalidade. Como

comenta Meirelles (1999, p. 86): “[...] a razoabilidade não pode ser lançada

como instrumento de substituição da vontade da lei pela vontade do julgador

ou do intérprete [...].”

O Princípio da Razoabilidade tem uma estreita ligação com a

discricionariedade dos atos administrativos, tendo por objeto limitar e

controlar, certas vezes, pelo Poder Judiciário, a atividade administrativa. A

finalidade de limitar e controlar a discricionariedade são, tão somente, evitar

os excessos que possam vir a ser cometidos pela atividade administrativa

pública.

Alexandrino (2002, p. 112) reforça a assertiva acima, ressaltando:

Essa imposição de limites ao poder discricionário visa a evitar o indevido uso da discricionariedade administrativa, como manto protetor de atos que, embora praticados sob o fundamento da discricionariedade, revestem-se, em verdade, de arbitrariedade.

Dentro do Princípio da Razoabilidade, as condutas praticadas

pelos agentes públicos devem, em relação ao nível, ter pelo menos o

mínimo de aceitabilidade. A verdade é que o vício nas condutas por parte

dos servidores da Administração Pública não é permitido. O comportamento

estatal é padronizado e qualquer ação fora desses padrões mostra que

algum vício está sendo cometido. Afirma Carvalho Filho (2004, p. 24)

referindo-se a este princípio, que “[...] não pode existir violação ao referido

princípio quando a conduta administrativa é inteiramente revestida de

licitude.”

Carvalho Filho (2004, p. 25) faz ainda uma consideração relevante

ao esclarecer que,

[...] quando se pretender imputar à conduta administrativa a condição de ofensiva ao princípio da razoabilidade, terá que estar presente a idéia de que a ação é efetiva e indiscutivelmente ilegal.

E conclui:

Inexiste, por conseguinte, conduta legal vulneradora do citado princípio: ou a ação vulnera o princípio e é ilegal, ou, se não ofende, há de ser qualificada como legal e inserida dentro das funções normais cometidas ao administrador público. (CARVALHO FILHO, 2004, p. 25)

Fica, então, claro que este Princípio, quando limita e controla a

ação do administrador público, ou seja, dos atos administrativos que pratica,

tem o objetivo de reduzir o excesso de poder administrativo, conforme a

valoração de cada um.

Para que melhor fique entendido, a discricionariedade dá ao

servidor um limite maior de ação. No entanto, dentro dos ditames legais.

Porque se agir além do que a lei determina ocorrerá excesso de poder

administrativo por parte do servidor público. Desse modo, a

discricionariedade termina por vigiar o servidor, no sentido de diminuir o

excesso de poder.

3.2.7. O Princípio Implícito da Proporcionalidade

A proporcionalidade está relacionada a uma medida equânime, ou

seja, a uma medida razoável relativa à quantidade empregada. Tanto quanto

outros doutrinadores, Meirelles (1999, p. 86) avisa que “[...] parece-nos que

a razoabilidade envolve a proporcionalidade e vice-versa.” Faz sentido,

porque o servidor público, no exercício da atividade administrativa, deve

adotar critérios aceitáveis, dentre aqueles que pode escolher, na

competência discricionária. Isto, portanto, é razoabilidade. O servidor agiu

de modo razoável ou com racionalidade. Portanto, agindo de modo razoável

age, também, de forma proporcional. É por este motivo que os princípios

estão intimamente ligados. Se a ação foi razoável, foi proporcional, pois não

há como ser razoável e desproporcional.

A doutrina, ainda, admite que aquele que age desarrazoadamente

fere diretamente os princípios da finalidade e da legalidade. Assim como

viola os princípios da moralidade e da impessoalidade.

Mello (2003, p. 101) a respeito deste princípio destaca:

Este princípio enuncia a idéia - singela, aliás, conquanto, freqüentemente desconsiderada – de que as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas.

Desta forma, fica bem entendido que o Princípio da

Proporcionalidade guarda uma estreita relação com a competência própria

do servidor público. Ou seja, qualquer excesso cometido em relação à

competência caracteriza ilegitimidade. Os atos administrativos devem

alcançar os objetivos, através da ação do servidor, conforme o limite da sua

competência.

De outro modo, ele ressalta que:

Sobremodo quando a Administração restringe situação jurídica dos administrados além do que caberia, por imprimir às medidas tomadas uma intensidade ou extensão supérfluas, prescindendas, ressalta a ilegalidade de sua conduta. É que ninguém deve estar obrigado a suportar constrições em sua liberdade ou propriedade que não sejam indispensáveis à satisfação do interesse público. (MELLO, 2003, p. 101).

Portanto, o Princípio que ora se estuda condena veementemente a

conduta excessiva. A desproporcionalidade do ato está no excesso

cometido que na sua amplitude não beneficia, simplesmente, a ninguém. Tal

desproporcionalidade, para ser corrigida, muitas vezes exige

pronunciamento do Poder Judiciário.

As sanções administrativas impostas aos administrados devem

obedecer a esse princípio. Geralmente, as penalidades aplicadas através da

lavratura de auto de infração (lançamento do crédito tributário) além do

ICMS (que não é penalidade) são as multas pecuniárias. As penalidades

aplicáveis devem ser proporcionais à gravidade do ilícito cometido.

Toda lei tem uma finalidade própria. Destina-se, via de regra, a

atender aos objetivos colimados pela Administração, ou pelos diversos

poderes estatais. A norma limita o poder de ação dos agentes públicos. A

eles não é permitido ultrapassar esses limites a que se propõe a norma

legal. Neste contexto, surge, portanto, o grande fundamento do Princípio da

Proporcionalidade: o excesso de poder. Este Princípio visa conter atos,

decisões e condutas do agente público, impedindo-o de ultrapassar o que

estabelece a norma jurídica.

Não se permite em hipótese alguma que os atos estatais sejam

considerados abusivos ou lesivos diante do excesso cometido pelo agente

público. Este princípio é considerado um instrumento que visa demarcar os

atos estatais, no aspecto do controle. Atos, estes, considerados ilegais,

abusivos e ilícitos. Os atos estatais devem permear o campo de incidência

da legalidade, e nunca ferir o Estado Democrático de Direito.

Carvalho Filho (2004, p. 26) ressalta:

Segundo a doutrina alemã, para que a conduta estatal observe o Princípio da Proporcionalidade, há de revestir-se de tríplice fundamento: 1) adequação, significando que o meio empregado na atuação deve ser compatível com o fim colimado; 2) exigibilidade, porque a conduta deve ter-se por necessária, não havendo outro meio menos gravoso ou oneroso para alcançar o fim público, ou seja, o meio escolhido é o que causa o menor prejuízo possível para os indivíduos; 3) proporcionalidade em sentido estrito, quando as vantagens a serem conquistadas superem as desvantagens.

Em resumo, toda ação objetiva um fim, e os meios devem ser

empregados na exata proporção que lhe permita alcançar o fim que se

deseja. A desproporcionalidade entre a ação e o objetivo a ser alcançado é

reprovável, pelo excesso cometido.

3.2.8. O Princípio da Supremacia do Interesse Público

O nosso País adota como regime o Princípio Democrático de

acordo com o prescrito na Constituição Federal de 1988. A única forma pela

qual o povo participa do poder se dá no regime democrático.

No conceito formulado por Silva (2000, p. 140):

Democracia indireta, chamada democracia representativa, é aquela na qual o povo, fonte primária do poder, não podendo dirigir os negócios do Estado diretamente, em face da extensão territorial, da densidade demográfica e da complexidade dos problemas sociais, outorga as funções de governo aos seus representantes, que elege periodicamente.

Para que melhor fique entendido o Princípio da Supremacia do

Interesse Público, se faz necessário, ainda, expor o conceito de democracia

semidireta na doutrina de Silva (Idem, p. 140):

É, na verdade, democracia representativa com alguns institutos de participação direta do povo nas funções de governo, institutos que, entre outros, integram a democracia participativa.

O regime de democracia representativa promove o fortalecimento

da democracia participativa. O regime de democracia participativa, instituída

no Brasil, se caracteriza pelo sistema de partidos, pelo sufrágio universal e,

por fim, pela representação proporcional. Portanto, estes institutos

configuram-se como sendo aqueles que, de modo bem especial, fortalece o

Estado Democrático de Direito instituído no nosso País.

O Estado atua e, quando assim age, tem o objetivo traçado de

alcançar o bem-estar social. Como comenta Alexandrino (2002, p. 115) “[...]

presume-se que a atuação do Estado sempre tenha por finalidade a tutela

do interesse público.” E conclui:

Sempre que existir conflito entre o interesse público e o interesse particular deverá prevalecer o interesse público, tutelado pelo Estado, respeitados, entretanto, os direitos e garantias individuais expressos na Constituição. (ALEXANDRINO, 2002, p. 115).

Como já foi dito, a finalidade do Estado é o interesse público, ou

seja, o grupo social, e não o particular. Portanto, agindo-se de outra forma,

caracteriza-se o desvio de finalidade.

Filgueiras Júnior (2003, p. 65), destaca:

Uma das formas de expressão dessa supremacia é que o ente público, envolvido em uma relação jurídica com o particular, goza de privilégios, em detrimento do particular, como é o caso de benefício de prazos maiores nos processos judiciais; a presunção de legitimidade de seus atos; prazos especiais para prescrição, entre outros.

Vale, porém, ressaltar que o particular não pode gozar de

privilégios em prejuízo da coletividade. De outro modo, a Administração

Pública pode, unilateralmente, decidir diante de situações que envolvam

direitos a terceiros. E deste modo, fica caracterizado, mais um privilégio do

ente público sobre o particular.

Os atos administrativos podem ser revogados por interesse da

administração e ela faz isto objetivando o bem social. Observam-se,

apenas, na revogação do ato, os critérios discricionários administrativos que

devem ser rigorosamente contemplados. A revogação é unilateral e tem o

fim colimado no interesse público.

O Princípio da Supremacia do Interesse Público não decorre da

vontade do administrador público. Tal princípio resulta do ordenamento

jurídico. É este o entendimento de Filgueiras Júnior (2003, p. 65) para quem

“[...] a supremacia a que fizemos referência é fruto das determinações da

ordem jurídica e não da vontade do administrador.” Em resumo, interesse

público sobre o particular, sempre. Pois, é a finalidade do Estado.

3.2.9. O Princípio da Autotutela

Sabe-se que o Poder Judiciário pode ser chamado a julgar os atos

administrativos que provocam lesão ou ameaça a Direito. O fato em si é

constitucional conforme está delineado no artigo 5º, inciso, XXXV, da

Constituição Federal de 1988.

No postulado doutrinário de Alexandrino (2002, p. 116),

o poder-dever de autotutela possibilita à Administração controlar seus próprios atos, apreciando-os quanto ao mérito e quanto à legalidade. O controle de legalidade efetuado pela Administração sobre seus próprios atos, evidentemente, não exclui a possibilidade de apreciação desses pelo Poder Judiciário.

É, pois, de todo interesse que a Administração Pública revise seus

próprios atos, com alguns objetivos primordiais: garantir o gozo, em toda a

sua plenitude, dos direitos individuais e coletivos da comunidade; diminuir a

quantidade de apreciações contempladas pelo Poder Judiciário dos atos

praticados pela administração.

Assegura Alexandrino (2000, p. 116):

A Administração Pública, no desempenho de suas múltiplas atividades, está sujeita a erros; nessas hipóteses, ela mesma pode (e deve) tomar a iniciativa de repará-los, a fim de restaurar a situação de regularidade e zelar pelo interesse público.

Reparados os erros da Administração Pública através do ato de

ofício, conseqüentemente, os atos ilegais estão sendo reconstruídos,

nascendo, a partir daí, uma nova relação jurídica.

É importante frisar que no controle judicial há uma provocação por

parte de quem se sente lesado, já o controle administrativo tem a

prerrogativa da autotutela, onde ela, mesma, sem ser provocada, pode rever

criteriosamente os atos de ilegalidades impostos aos administrados.

Outrossim, Alexandrino (2000, p. 117) diz:

O princípio da autotutela autoriza o controle, pela Administração, dos atos por ela praticados, sob dois aspectos: - de legalidade, em que a Administração pode, de ofício ou

provocada, anular os seus atos ilegais; - de mérito, em que examina a conveniência e oportunidade de

manter ou desfazer um ato legítimo, nesse último caso mediante a denominada revogação.

Concluindo, o princípio da autotutela autoriza a atuação da

administração de forma mais ampla, o que ela faz no exercício da

competência para revogar seus próprios atos, com o intuito de restaurar a

situação de regularidade que, até então, havia sido conturbada.

3.2.10. O Princípio da Indisponibilidade

A primeira informação é a de que os bens, em resumo, pertencem

à coletividade, e não à administração ou a seus agentes. Carvalho Filho

(2004, p. 22) é transparente quando disserta:

Os bens e interesses públicos não pertencem à Administração nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conservá-los e por eles velar em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses públicos.

Na verdade, este Princípio se torna uma garantia para a

coletividade. Deve-se observar mais uma vez que mediante sua observância

há uma possibilidade de não se perpetrarem atos de ilegalidade.

Não importa o conceito do servidor ou administrador público em

relação ao interesse público. O certo é que a ação diferente do que está

configurado na lei é, para todos os efeitos, desvio de finalidade. Não é

possível ao agente agir alterando ou impondo o seu conceito pessoal de

interesse público, sendo, ao mesmo tempo, infiel no cumprimento da lei.

Este fato se dá, porque como descreve Carvalho Filho (2004, p.

22) a “[...] Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses

públicos, porque atua em nome de terceiros.” Portanto, o agente público não

pode agir conforme a sua conveniência, mas de acordo com o interesse

público explicitado em lei.

De tudo o que é público quem se beneficia ou deve se beneficiar é

a coletividade. Portanto, Carvalho Filho (2004, p. 22) destaca: “O princípio

parte, afinal, da premissa de que todos os cuidados exigidos para os bens e

interesses públicos trazem benefícios para a própria coletividade.”

Os bens públicos, por exemplo, só podem ser alienados uma vez

cumpridas as regras estabelecidas para a licitação de bens públicos. Os

procedimentos legais envolvem a publicação do edital; e este, por sua vez,

deve ser redigido com a observância da lei que disciplina as licitações

públicas. A modalidade utilizada neste caso é o leilão público e se destina a

vender os bens pertencentes à coletividade. A lei estabelece os critérios de

venda desses bens.

Existem outras modalidades de licitação. São elas: a concorrência,

a tomada de preços, o convite, o concurso e o pregão eletrônico.

Meirelles (1999, p. 285) referindo-se a concorrência afirma:

É a modalidade de licitação própria para contratos de grande valor, em que se admite a participação de quaisquer interessados, cadastrados ou não, que satisfaçam as condições do edital, convocados com a antecedência mínima prevista em lei, com ampla publicidade pelo órgão oficial e pela imprensa particular.

Esta modalidade serve para as contratações de obras, serviços e

compras, via de regra para obras e serviços de engenharia e para demais

serviços e compras. Há um valor fixado na lei para uso desta modalidade e

é, ao mesmo tempo, obrigatória para as contratações dos serviços ora

mencionados.

A tomada de preços exige dos participantes a habilitação e um

cadastramento prévio. Tudo como determina a lei. É utilizada nas

contratações de obras, serviços e compras com limites fixados na norma

jurídica.

O convite serve para as contratações de pequeno valor de obras,

serviços e compras, com limite de valores estabelecidos em lei. Por isso é

uma modalidade mais simples, com exigências menores da lei aos

participantes. Não é necessária a publicação de editais em diários oficiais.

Os escolhidos pela Administração Pública a participarem do convite são

convocados através de uma carta-convite, com no mínimo três participantes

e as propostas apresentadas no prazo mínimo de cinco dias.

O concurso é uma modalidade mais específica ou especial, pois se

destina a seleção de trabalhos técnicos, científicos ou artísticos. A

predominância é, sem dúvida, a criação intelectual. Neste caso, há a

destinação de prêmios aos classificados, não sendo vedada a remuneração.

Já o leilão contempla, como assevera Filgueiras Júnior (2003, p.

169) “[...] a venda de bens móveis inservíveis ou provenientes de sentença

judicial, ou ainda para a venda de produtos legalmente apreendidos.” É

utilizável, também, na venda de semoventes e em casos especiais de

imóveis.

No leilão administrativo o bem é avaliado anteriormente pelo

Poder Público. Será declarado comprador aquele que lançar verbalmente o

maior valor. No entanto, é vedado lance menor do que aquele da avaliação

pela Administração e a venda é feita à vista com entrega imediata do bem

arrematado. Exige-se edital com ampla publicação e dispensa-se prévia

habilitação dos participantes.

A Secretaria da Fazenda utiliza essa modalidade de licitação para

vender mercadorias apreendidas resultantes da lavratura de autos de

infração julgados procedentes e, transitado em julgado, ou seja, que não

admitem recursos a instâncias julgadoras superiores. Após o julgamento

final a lei estabelece que seja procedida uma convocação ou comunicação

ao contribuinte responsável para que, no prazo estabelecido, pague os

tributos e penalidades relativas ao auto de infração em questão. Vencido,

portanto, o prazo para apresentação da quitação, junto à Administração

Pública, a mercadoria deverá participar do leilão administrativo para efetivar

a sua venda (alienação) e quitação dos débitos pendentes. Tudo conforme

estabelece a lei.

3.2.11 O Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos

As políticas sociais têm como premissa básica atender as

demandas da sociedade. A coletividade aguarda pela disponibilidade dos

serviços públicos, contemplados como direitos individuais, sociais e

coletivos prescritos na Constituição. São os melhores exemplos a saúde, a

segurança, a educação, a habitação, etc. Os serviços públicos, portanto,

devem estar à disposição da coletividade, e o seu fornecimento exige a

necessidade de uma boa qualidade. Os serviços públicos devem servir de

maneira que a coletividade, independentemente de questões políticas ou do

governo vigente, tenha acesso fácil e rápido. Por isso, a necessidade da

continuidade do serviço público. Ele deve estar sempre, posto à disposição

dos que dele, prioritariamente, necessitam.

Não há dúvidas de que, quando do término de governo e início de

outro, o ideal é que as políticas públicas tenham continuidade e o serviço

público se perpetue, servindo, da melhor maneira toda a população. Desse

modo, não se permite, os serviços públicos, serem interrompidos, mesmo

que seja temporariamente, ou extintos, a não ser se for para promover

melhorias no serviço ou fazer reparos técnicos necessários, assim como a

expansão que, sem dúvida, dará uma qualidade ao serviço.

O fato é que a descontinuidade do serviço por questões de

mudança de poder não é mais tolerável. A prestação de serviço público é

obrigação do Estado, não podendo este deixar de prestá-lo.

Como destaca Alexandrino (2002, p. 118): “A interrupção de um

serviço público prejudica toda a coletividade, que deles depende para

satisfação de seus interesses e necessidades.”

A ação estatal deve ser persistente e vislumbrar a continuidade

dos serviços públicos fundamentais ao bem-estar coletivo. A ação positiva

para promover a igualdade dos direitos sociais estabelecidos,

constitucionalmente, deve ser o objetivo maior do Estado. Além da

igualdade entre os cidadãos e o acesso aos diversos direitos sociais, é

dever do Estado e direito da sociedade. As políticas públicas que

asseguram e garantem o efetivo exercício dos direitos sociais como saúde,

segurança, saneamento básico, etc., não podem, de modo algum, sofrer

rupturas. Sob pena de ocorrer uma desordem social.

Como assevera Frischeisen (2000, p. 58):

O Estado Democrático de Direito é caracterizado, justamente, por afirmar, garantir e pretender promover direitos iguais para todos sem discriminação de qualquer espécie.

O Estado está, portanto, desautorizado a interromper os serviços

públicos, mesmo porque a sociedade não pode prescindir deles, sob pena

de ver desatendidas suas necessidades fundamentais.

O Estado deve ter o zelo de, sempre, apresentar melhorias, ou

seja, promover uma profunda renovação nas políticas públicas, de maneira

que assegure aos cidadãos serviços de qualidade. O redesenho de políticas

públicas e a renovação das práticas políticas, além da continuidade delas,

quando da transição governamental, caracteriza-se como uma

responsabilidade estatal. As políticas públicas são, na verdade, prestações

positivas do Estado. Devem assegurar a igualdade de oportunidades, na

busca incessante de promoção da justiça social.

Carvalho Filho (2004, p. 23) assevera: “É evidente que a

continuidade dos serviços públicos não pode ter caráter absoluto, embora

deva constituir a regra geral.” Referindo-se aos contratos administrativos,

conclui:

Para evitar a paralisação das obras e serviços, é vedado ao particular contratado, dentro de certos limites, opor em face da Administração a exceção de contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus). (CARVALHO FILHO, 2004, p. 23).

Diante de todos os princípios administrativos que foram descritos

acima, dá para concluir que é possível ao administrador e, também, ao

servidor público, agir dentro das normas legais. Vários são os caminhos que

podem ser trilhados numa conduta moralista, ética e recheada de licitude.

Agir na legalidade é, sobretudo inspirar confiança. A postura assumida por

quem administra a coisa pública deve ser coberta de transparência, pois os

atos praticados com boa visibilidade aos olhos dos administrados produzem

credibilidade junto a quem administra e gera na população confiança

perante o Estado.

Conclui-se que os princípios básicos da Administração assumem

fundamental importância para o exercício do serviço público. E, assim

sendo, seu desconhecimento por parte de qualquer servidor público é

inadmissível.

A função pública exige de quem a exerce observância permanente

dos princípios básicos da Administração Pública. Eles são um norte para

quem quer exercer o ofício, dentro dos princípios éticos e morais permitidos

pela Administração Pública. Ser ético é, também, observar as normas de

comportamento que regem a sua função.

Todos os atos administrativos devem pautar-se nestes princípios.

Constitui, pois, ato de improbidade administrativa quem atenta contra os

Princípios da Administração Pública, através das ações e das omissões.

Nossa pesquisa realizada na SEFAZ inquiriu os servidores sobre

quais dos Princípios Básicos da Administração anteriormente apresentados

eles consideravam mais importantes para o exercício da função pública na

SEFAZ e em outras organizações públicas. O presente quesito permitiu aos

pesquisados mais de uma escolha. 14 servidores preferiram fazer mais de

uma indicação.

De posse dos dados revelados, constatou-se que 44 servidores

dos 70 pesquisados apontam que todos os Princípios Básicos da

Administração são importantes para o exercício da função pública na SEFAZ

e em outras organizações públicas. Esse dado representa o percentual de

62,86 dos servidores entrevistados. A observância dos Princípios da

Administração é uma ferramenta que proporciona uma gestão mais ética nas

organizações, sejam elas públicas ou privadas, e permite ao servidor

desenvolver suas atividades públicas com base na moral e na ética.

Outros dados apresentados merecem destaque: o Princípio da

Legalidade recebeu 19 indicações, o que representou 15,45% de todas as

citações realizadas pelos servidores. Já o Princípio da Moralidade, 16

indicações o que representa 13,01% de todas as indicações reveladas.

Em outro item do questionário os servidores foram indagados se

as políticas públicas que poderiam ser implementadas na atividade de

fiscalização no trânsito de mercadorias deveriam ter como objetivo o

ajustamento da conduta do servidor, nos moldes dos Princípios Básicos da

Administração, com a finalidade da SEFAZ obter serviços de maior

qualidade, assim como desenvolver gestão ética na organização. A tabela

baixo relaciona o resultado.

Tabela 3 - Políticas públicas na atividade de fiscalização no trânsito de

mercadorias com foco no ajustamento da conduta do servidor

nos moldes dos Princípios Básicos da Administração

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL (%)

Sim 58 82,86

Não 10 14,28

Outra(S) Qual(Is)? 2 2,86

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Considerando os resultados da pesquisa, 58 servidores

entrevistados apontam que as políticas públicas a serem desenvolvidas na

atividade de fiscalização no trânsito de mercadorias devem ter como foco o

ajustamento da conduta do servidor nos moldes dos Princípios Básicos da

Administração. Isto demonstra o grau de importância que os Princípios da

Administração têm para a atividade pública e, conseqüentemente, para a

atividade de fiscalização. Dois servidores, ou seja, 2,86% têm opiniões

diversas. Um deles se manifestou afirmando que as políticas públicas não

devem ser voltadas para o ajustamento da conduta dos servidores, mas sim

para alcançar a capacitação técnica deles nos moldes dos Princípios

Básicos da Administração. O foco não é a conduta desajustada, mas a

divulgação dos Princípios da Administração, através de políticas públicas

para conhecimento e capacitação da categoria.

Relata que os servidores tendo pleno conhecimento dos princípios

que norteiam a Administração Pública podem adequar suas condutas, não

como caráter corretivo, mas preventivo para que exerçam a função pública

com eficácia e segurança. Outro funcionário afirma que as políticas públicas

voltadas para o ajustamento da conduta do servidor nos moldes dos

Princípios Básicos da Administração já estão implementadas na SEFAZ.

Discorre-se a seguir sobre a Improbidade Administrativa. O tema é

relevante tendo em vista que o servidor público tem o dever funcional da

probidade. Além da significante e estreita relação que tem com a ética do

servidor.

3.3 Improbidade administrativa

A probidade é o dever que o administrador público tem de agir

observando alguns princípios da Administração Pública. Alexandrino (2002,

p. 124) afirma a respeito do assunto que

o dever de probidade exige que o administrador público, no desempenho de suas atividades, atue sempre em consonância com os princípios da moralidade e honestidade administrativas.

O servidor público tem o dever de probidade. Carvalho Filho

(2004, p. 49) assegura que “é o primeiro e talvez o mais importante dos

deveres do administrador público.” O dever de probidade é que legitima os

atos do administrador público. Conforme discorre Meirelles (1999 p. 93): “O

dever de probidade está constitucionalmente integrado na conduta do

administrador público como elemento necessário à legitimidade de seus

atos.”

A improbidade administrativa tem uma estreita relação com o

Princípio da Moralidade. O termo improbidade vem do latim improbitate que

significa desonestidade. Assim, Figueiredo (2000, p. 23) nos contempla com

uma afirmação de relevante importância: “[...] comete maus-tratos à

probidade o agente público ou o particular que infringe a moralidade

administrativa.”

Discorrendo a respeito de improbidade administrativa, Alexandrino

(2002, p. 124) faz uma abordagem interessante:

O primeiro ponto digno de nota respeita aos destinatários da Lei. Seus dispositivos aplicam-se não apenas aos agentes públicos, mas àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta.

A probidade tem uma estreita relação com a ética do servidor

público. E este, por sua vez, tem muitos méritos ao ser probo. Com certeza,

o servidor que age com probidade administrativa exerce a função pública

com zelo. Cuidando da coisa pública com se sua fosse. Referindo-se ao

administrador público Carvalho Filho (2004, p.49) relata:

Sua atuação deve, em qualquer hipótese, pautar-se pelos princípios da honestidade e moralidade, quer em face dos administrados, quer em face da própria administração.

De outro modo, Meirelles (1999, p. 93) destaca que “ao lado do

dever de probidade e como seu complemento natural está sempre o dever

de prestar contas [...].”

O artigo 37, parágrafo 4º. da Constituição Federal de 1988

estabelece as sanções a serem aplicadas aqueles que cometem a

improbidade administrativa:

Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos

direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Estas são as sanções aplicadas pela Constituição àquele que

pratica a improbidade administrativa. Tanto que exerce a função pública

quanto o terceiro que concorra para a prática de ilícito administrativo,

estarão sujeitos a estas sanções previstas na Constituição Federal. Na

esfera administrativa cabe as penalidades disciplinares, na esfera civil a

pena é de reparação de danos patrimoniais e na esfera criminal são

aplicadas as sanções penais. No entanto, está assegurada a instauração do

devido processo legal, para a apuração do ilícito administrativo e aplicação

da pena respectiva, conforme o caso. Ao servidor público é garantida a

ampla defesa em todas as esferas, de modo que a aplicação de qualquer

pena só é permitida após o julgamento final do devido processo legal.

O enriquecimento ilícito é o acréscimo exagerado ou

desproporcional de valores ao patrimônio do servidor público, auferidos

através de atos administrativos ilícitos, no exercício da função pública e em

prejuízo do erário, em proveito próprio ou de terceiros. A corrupção, da qual

a extorsão e o suborno são espécies, pode propiciar ao servidor público o

proveito patrimonial e conduzi-lo ao enriquecimento ilícito.

A ação praticada pelo servidor público ou a omissão ao deixar de

agir, com os conseqüentes prejuízos financeiros ao Estado (Erário) são

considerados atos administrativos ilícitos. A ação ou omissão pode até não

reverter em benefício financeiro direto para o servidor público causando seu

enriquecimento ilícito. Mas, pode beneficiar direta ou indiretamente a

terceiros junto aos quais tenha interesse pessoal que pode não ser

financeiro. O ato ou a omissão em si pode até não dar ao servidor proveito

econômico, mas causa prejuízo ao erário, uma vez que o Estado, nesta

situação, deixaria de ganhar o que era devido, resultado do ato mal

praticado, ou da omissão, no momento em que deveria agir em benefício do

Estado e da coletividade.

Os atos ou omissões praticados no exercício da função pública

que ferem os Princípios da Administração Pública, como o Princípio da

Legalidade, da Moralidade, da Impessoalidade, da Publicidade, da

Eficiência, da Razoabilidade, da Proporcionalidade, da Supremacia do

Interesse Público, da Autotutela, da Indisponibilidade e da Continuidade dos

Serviços Públicos, são considerados atos de improbidade administrativa,

uma vez que os mesmos atentam contra os bons princípios administrativos

que regem a conduta do agente público. Os Princípios Básicos da

Administração são, na verdade, os fins e objetivos legítimos da própria

Administração Pública, e o servidor tem de observá-los, ou seja, tem o

dever de lealdade e fidelidade a eles.

Discorre Alexandrino (2002, p. 125):

É considerado ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade públicos.

Auferir vantagem econômica em proveito próprio ou de terceiro,

promovendo acúmulo patrimonial desproporcional à renda que obtém, uma

vez comprovada, pode acarretar a perda da função pública. Tal ato

caracteriza o enriquecimento ilícito.

É correto afirmar, portanto, que os atos de improbidade

administrativa estão sujeitos às penalidades da lei, para quem pratica, para

quem concorre ou deles se beneficia direta ou indiretamente. Na verdade,

são aplicadas sanções políticas que visam coibir, corrigir e penalizar os

infratores. As considerações de Carvalho Filho (2004, p. 50) rezam:

Várias são as sanções aplicáveis nas hipóteses de improbidade, sem prejuízo das previstas na legislação específica: suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, proibição de contratar com o Poder Público, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ilicitamente acrescidos ao patrimônio, pagamento de multa civil e vedação ao recebimento de benefícios fiscais.

São, portanto, sanções administrativas e penais que estão sujeitos

aqueles que praticam a improbidade administrativa. As sanções, acima

descritas, são constitucionais e estão dispostas no artigo 37, § 4º da

Constituição Federal.

3.3.1. Sanções Aplicadas aos Agentes Públicos

Existem algumas sanções aplicadas quando da prática de

improbidade administrativa atribuídas aos agentes públicos. Na verdade,

são punições aos atos e condutas estabelecidas pela lei, como atentatórias

à probidade administrativa. Como todo ato administrativo deve nascer do

Princípio da Legalidade, as punições para quem pratica atos violadores da

probidade administrativa, também, devem estar prescritas na norma legal,

porquanto somente assim podem ser aplicadas de forma a punir os

servidores públicos que praticam os ilícitos administrativos.

Os atos de improbidade de que se tem notícia na imprensa deixam

prejuízos morais e financeiros à Administração Pública e, além disso,

denigrem a imagem de servidores públicos. E, muitas vezes, respingam em

servidores da melhor estirpe, porque diminuem a credibilidade da Instituição

Pública em que trabalha.

Como afirma Meirelles (1999, p. 441) “os servidores públicos, no

desempenho de suas funções ou a pretexto de exercê-las, podem cometer

infrações de três ordens: administrativa, civil e criminal.” Assim, discorre-se

a seguir sobre cada uma das infrações apresentadas.

3.3.1.1 A responsabilidade administrativa

Dispõe que o servidor público, caso venha a praticar atos ilícitos

no desempenho de suas funções, fica sujeito à responsabilidade pelos atos

praticados, tanto por ação quanto por omissão. Considerações de Di Pietro

(2000, p. 473):

O Servidor responde administrativamente pelos ilícitos administrativos definidos na legislação estatutária e que apresentam os mesmos elementos básicos do ilícito civil: ação ou omissão contrária à lei, culpa ou dolo e dano.

Por conseguinte, Meirelles (1999, p. 441-442) conceitua

responsabilidade administrativa como sendo aquele que

[...] resulta da violação de normas internas da Administração pelo servidor sujeito ao estatuto e disposições complementares estabelecidas em lei, decreto ou qualquer outro provimento regulamentar da função pública. A falta funcional gera o ilícito administrativo e dá ensejo à aplicação de pena disciplinar, pelo superior hierárquico, no devido processo legal.

A responsabilidade administrativa é apurada pela própria

Administração Pública. O procedimento instaurado é a sindicância,

procedimento adequado a esse fim. Vale salientar, porém, que o servidor

tem o direito ao procedimento legal, assegurados, ainda, a ampla defesa e o

contraditório, conforme determina a Constituição Federal. O Processo

Administrativo Disciplinar – PAD (inquérito administrativo) é a fase que

sucede à sindicância. É considerado um outro meio de apuração de ilícitos

administrativos, mais graves.

A realidade dos fatos é que pela improbidade administrativa

praticada o servidor público responde administrativamente e fica sujeita a

penalidade da lei. Depois de instaurado o devido processo legal,

assegurada a ampla defesa e o contraditório constitucionalmente garantido,

e desde que fique constatado o ilícito, no âmbito da Administração Pública,

o servidor está sujeito a penas disciplinares.

As penas variam segundo a sua natureza, umas mais severas,

outras mais brandas, dependendo do ilícito praticado. Todas elas estão

previstas no ordenamento jurídico.

Di Pietro (2000, p. 474) esclarece:

Na esfera federal, a Lei n.º 8.112/90 prevê, no artigo 127, as penas

de advertência, destituição de cargo em comissão, destituição de função comissionada, suspensão, demissão e cassação de aposentadoria; e define, nos artigos subseqüentes, as hipóteses de cabimento de cada uma delas.

As infrações cometidas no exercício da função pública são: falta

no cumprimento do dever, falta de exação no cumprimento do dever,

insubordinação grave, procedimento administrativo irregular, incontinência

pública e abandono do cargo. Estes, na verdade, são alguns bons exemplos

de infrações cometidas pelo servidor público quando no exercício da função

pública, seja ela na esfera federal, estadual ou municipal.

O servidor, no exercício da função, ainda pode praticar ilícitos

caracterizados como crime ou contravenção penal. Na apuração do ilícito

praticado, a comissão enquadra a falta cometida pelo servidor de modo

discricionário, de forma a aplicar aquela pena mais justa, conforme a

gravidade do ato e dos danos causados. Neste momento, não é permitido à

administração o livre arbítrio, mas sim, considerar a relação entre a

gravidade do ato e os danos causados, com a pena aplicada.

Di Pietro (2000, p. 474) assegura:

Como medidas preventivas, a Lei n.º 8.112/90, no artigo 147, estabelece o afastamento preventivo de 60 dias, prorrogáveis por igual período, quando o afastamento for necessário para que o funcionário não venha a influir na apuração da falta cometida. Isto sem falar no seqüestro e perdimento de bens, já referidos.

É obrigação do chefe responsabilizar seus subordinados, no

âmbito da Administração Pública. Uma vez que a obrigação desse dever é

estritamente legal, caso não ocorra, poderá caracterizar conivência com o

servidor e com o ilícito praticado. O chefe que for omisso em aplicar a

punição poderá ser responsabilizado pelo superior hierárquico em

conseqüência da tolerância para com o servidor faltoso. O procedimento

negligente do chefe pode caracterizar a condescendência criminosa.

As infrações cometidas devem ser com rigor apuradas, combatidas

e sancionadas, de modo que não se possa estimular o cometimento de

novas infrações. A Administração é lesada pela falta do servidor como,

também, pela tolerância do superior hierárquico em não denunciar para que

se apurem os fatos.

As penalidades devem ser aquelas previstas em lei, de forma que

qualquer outra pena aplicada será considerada arbitrária.

Quanto à extinção da pena, assevera Meirelles (1999, p. 443):

A extinção da pena administrativa dá-se normalmente pelo seu cumprimento, e excepcionalmente pela prescrição e pelo perdão por parte da administração. O cumprimento da pena exaure a sanção; a prescrição extingue a punibilidade, com a fluência do prazo fixado em lei, ou, na sua omissão, pelo da norma criminal correspondente; o perdão da pena é ato de clemência da Administração e só por ela pode ser concedido em caráter geral (a que se denomina, impropriamente “anistia administrativa”), ou em cada caso, sempre por atuação do Executivo que aplicou a sanção.

Para finalizar, a responsabilidade administrativa recai sobre o

servidor pelos atos omissivos e comissivos que tenha praticado.

3.3.1.2 A responsabilidade civil

É outra modalidade de responsabilidade contemplada pelo Direito

Administrativo.

Palavras de Meirelles (1999, p. 443): “A responsabilidade civil é a

obrigação que se impõe ao servidor de reparar o dano causado à

Administração por culpa ou dolo no desempenho de suas funções.”

A responsabilidade atribuída ao servidor, visivelmente, é pela

culpa, latu senso. A responsabilidade se dá pelo ato culposo (ação), ou

omissão culposa, ou seja, por negligência, imperícia ou imprudência. O ato

culposo é lesivo à Administração Pública e se exaure com a indenização. A

responsabilidade objetiva não é do servidor, mas da Administração Pública

para com o terceiro. O ato doloso, por sua vez, caracteriza-se pela vontade

do agente de provocar o ato lesivo ou ato ilícito. Dá-se, também, nas

omissões dolosas. O agente, com sua ação objetiva, deseja o resultado.

Assumindo o risco de produzi-lo.

As responsabilidades administrativa, civil e penal são

independentes, uma vez que no caso da civil se dá perante a justiça

comum, no âmbito do direito privado. Nas afirmações de Di Pietro (2000, p.

472): “A responsabilidade civil é de ordem patrimonial e decorre do artigo

159 do Código Civil, que consagra a regra, aceita universalmente, segundo

a qual todo aquele que causa dano a outrem é obrigado a repará-lo.”

Deve-se observar que a responsabilidade civil não se dá, apenas,

pelos atos praticados pelo agente público, mas, também, pelos atos não

praticados quando deveria ter sido, ou seja, pelas omissões. Aquelas

chamadas omissões antijurídicas. Para que a responsabilidade civil seja

aplicada, é necessário que tenha havido pelo agente público um dano

material ou moral. O dano pode ser causado ao Estado ou a terceiros.

Para ressarcir os prejuízos causados à Administração Pública em

virtude de enriquecimento ilícito de servidores, as penalidades podem ser

aplicadas de diversos modos: desconto nos vencimentos (salário),

seqüestro e perdimento de bens.

Referindo-se aos danos causados a terceiros, Di Pietro (2000, p.

473) discorre:

Aplica-se a norma do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, em decorrência da qual o Estado responde objetivamente, ou seja, independentemente de culpa ou dolo, mas fica com o direito de regresso contra o servidor que causou o dano, desde que este tenha agido com culpa ou dolo.

A obrigação do administrador é ter o maior zelo possível pelo

patrimônio público de que tem a guarda. Qualquer dano ao bem público

deve ser, rigorosamente, ressarcido, após apurada a autoria do dano.

Não há responsabilidade civil sem que do ato culposo resulte

prejuízo patrimonial à administração. Uma vez que o servidor tenha causado

dano patrimonial à administração, deve responder pecuniariamente.

Como escreve Meirelles (1999, p. 445):

A comprovação do dano e da culpa do servidor é comumente feita através do processo administrativo, findo o qual a autoridade competente lhe impõe a obrigação de repará-lo, através de indenização em dinheiro, indicando a forma de pagamento.

Os bens públicos pertencem à sociedade, cabendo, apenas, à

Administração o dever de preservar e zelar por eles. A forma de penalizar o

servidor é, tão somente, reparar indenizatoriamente o erário público dos

danos patrimoniais que lhe foram causados.

3.3.1.3 A responsabilidade criminal

É a última modalidade de responsabilidade. Está, intrinsecamente,

ligada à prática do crime ou contravenção. É o conhecido ilícito penal.

Conforme escreve Meirelles (1999, p. 446):

A responsabilidade criminal é a que resulta do cometimento de crimes funcionais, definidos em lei federal. O ilícito penal sujeita o servidor a responder a processo crime e a suportar os efeitos legais da condenação (CP, arts. 91 e 92).

Os crimes e contravenções penais estão definidos no Código

Penal Brasileiro. Neste compêndio normativo estão estipulados os tipos e as

sanções a serem aplicadas. Os artigos 312 a 327 do Código Penal definem

os crimes contra a Administração Pública.

Os crimes e contravenções penais resultam de uma ação ou

omissão antijurídica, praticada pelo servidor público de forma culposa ou

dolosa, inexistindo responsabilidade objetiva.

Não é necessário que o crime tenha sido consumado; basta,

apenas, que haja a tentativa, ou seja, perigo de dano para que esteja

caracterizado o crime ou a contravenção. Portanto, o dano ou perigo de

dano (ameaça) já caracteriza o ilícito penal.

O Poder Judiciário apura a responsabilidade criminal do servidor,

e as penalidades aplicadas podem ser a prisão em flagrante ou preventiva

e, ainda, se o judiciário determinar a perda do cargo, conforme a sentença

judicial transitada em julgado.

Os crimes funcionais, portanto, devem ser catalogados em lei

federal, não sendo permitido aos Estados-membros e municípios legislar

sobre a matéria. Existem os crimes funcionais comuns e os de

responsabilidade dos agentes políticos. A respeito do assunto, Meirelles

(1999, p. 446) assevera:

Todos os crimes funcionais e os de responsabilidade são delitos de ação pública, o que permite a instauração do processo respectivo mediante comunicação de qualquer pessoa à autoridade competente e denúncia do Ministério Público.

Outras infrações podem ser determinadas em lei de forma a coibir,

preservar e proteger determinados interesses da Administração Pública. O

seqüestro de bens, nos casos em que há prejuízo para a Fazenda Pública,

resultante das ações ou omissões delituosas, está perfeitamente

normatizado.

Por fim, vale ressaltar que as punições aos servidores visam coibir

a prática criminal, fruto de ações ou omissões ilícitas, no âmbito da

Administração Pública.

Cumpre que as responsabilidades civil, administrativa e criminal

são independentes, podendo ser apuradas separadas ou conjuntamente.

Conforme afirma Meirelles (1999, p. 444):

A condenação criminal implica, entretanto, o reconhecimento automático das duas outras, porque o ilícito penal é mais que o ilícito administrativo e o ilícito civil. Assim sendo, a condenação criminal por um delito funcional importa o reconhecimento, também, de culpa administrativa e civil, mas a absolvição do crime nem sempre isenta o servidor destas responsabilidades, porque pode não haver ilícito penal e existir ilícitos administrativo e civil.

Mas, todas as responsabilidades apuradas, com as respectivas

punições, visam extirpar do serviço público todo ato contrário à lei que

possa direta ou indiretamente promover a perda financeira para a Fazenda

Pública. É a forma que encontrou o Estado de promover o zelo pelo

patrimônio público.

No âmbito interno da administração, ou seja, administrativamente,

o servidor pode ser penalizado, através do processo administrativo

disciplinar e da sindicância. Na conceituação de Alexandrino (2002, p. 245):

“Os meios de apuração de irregularidades cometidas pelos servidores

públicos no exercício de suas atribuições são a sindicância e o processo

administrativo disciplinar.”

Na apuração realizada no processo administrativo da sindicância

pode se concluir pelo arquivamento do processo, a aplicação da penalidade

de advertência ou de suspensão por até 30 (trinta) dias. A sindicância é o

meio menos rigoroso de apuração de irregularidade funcional para fins de

penalizar ou absolver o servidor.

Ainda, da sindicância pode se instaurar o Processo Administrativo

Disciplinar (PAD) para se aplicar a penalidade mais grave, quando

configurar, efetivamente, infração disciplinar ou ilícito penal.

Durante o curso do PAD, poderá ocorrer o afastamento do servidor

público, temporariamente, mas a medida em si não caracteriza punição, e

visa resguardar a administração de interferências no processo. O

afastamento é facultativo e não obrigatório. O processo, portanto, deve

seguir o curso normal sem qualquer interferência do servidor ou de

terceiros.

O inquérito envolve três subfases: a instrução, a defesa e o

relatório, sendo a instrução a principal fase investigatória do PAD. Na

instrução, são levantados os fatos, evidências e depoimentos relativos às

denúncias e acusações formuladas contra o servidor. Esses elementos

visam esclarecer os fatos, confirmando ou refutando as acusações que

pesam contra ele. Busca-se a verdade. As acusações contra o servidor

devem ser comprovadas de modo que qualquer penalidade imposta a ele,

sem comprovação seria nula, de pleno direito.

Ainda, nesta fase, são permitidos alguns procedimentos como:

realização de diligências, tomada de depoimentos, realização de acareação,

investigações em geral, laudos técnicos e de peritos e oitiva de

testemunhas, com dois objetivos: a coleta de provas para elucidar os fatos e

descobrir a verdade.

Com todos estes elementos disponíveis, a comissão decidirá pelo

indiciamento ou não do servidor. O importante é que os fatos comprovem se

o servidor praticou a infração. Em caso positivo, o mesmo será indiciado.

Caso contrário, a comissão arquivará o processo.

Vale, porém, ressaltar que o servidor pode acompanhar o

processo, de modo que negar-lhe esse direito caracterizaria cerceamento de

defesa, e a instrução seria nula.

O servidor indiciado poderá apresentar, ainda nesta fase, sua

defesa escrita com os fatos e fundamentos que achar convenientes. Uma

vez constatado o ilícito penal, a comissão deverá encaminhar cópia do

processo ao Ministério Público, para instauração do processo penal contra o

servidor.

Abordam-se três aspectos de extremado valor: a defesa do

servidor no processo, o relatório final da comissão do PAD e o julgamento.

Referindo-se à defesa do servidor, Alexandrino (2002, p. 250) declara que

“[...] sempre existirá uma defesa escrita no PAD, mesmo que não seja feita

pelo próprio indiciado ou seu procurador, e a revelia não possui efeito de

confissão.”

Com o objetivo de graduar a penalidade, o relatório indicará os

atenuantes e agravantes a serem aplicados ao servidor. Os agravantes se

referem ao nível de dano causado ao serviço público e antecedentes

funcionais, ou seja, caso o servidor seja reincidente no ilícito torna-se um

agravante. E o contrário, um atenuante.

Por fim, o julgamento. A autoridade que determinou a instauração

do processo recebe o relatório conclusivo com todas as peças que lhe traga

subsídios para proferir a sentença.

Uma vez apurada a culpabilidade, as penas previstas são aquelas

cominadas no artigo 141, da Lei n.º 8.112/90: demissão, cassação de

aposentadoria ou disponibilidade, suspensão superior a 30 dias, advertência

ou suspensão de até 30 dias e a destituição do cargo em comissão.

A revisão do PAD é permitida. No entanto, como afirma

Alexandrino (2002, p. 254) “[...] não pode ser encarada como uma segunda

instância desse processo administrativo.” E conclui com outras

considerações importantes:

A revisão somente é cabível quando se aduzirem fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada (art 174). (ALEXANDRINO, 2002, p. 254)

Então, é perfeitamente perceptível que todo o processo, até o

julgamento, está respaldado juridicamente. As formalidades visam

assegurar a legalidade do processo, uma vez que qualquer atitude ou ação

administrativa fora dos parâmetros normativos assegura a nulidade do

processo.

É de extrema importância que as condutas ilícitas sejam

averiguadas pela Administração Pública. E a Administração Pública

consegue ter a constatação se ocorreu ou não o ilícito administrativo por

parte do servidor através da sindicância e do PAD. Torna-se inconcebível

que servidores públicos possam causar prejuízo ao erário público, por

menor que seja ele, sem que as providências legais cabíveis sejam

tomadas. Por isso estão à disposição da Administração essas ferramentas,

a sindicância e o PAD, para que seja realmente averiguado o ilícito.

3.4 A corrupção no serviço público

A corrupção é um tema que está intimamente ligado à falta de

ética. A corrupção, como se sabe, causa prejuízos financeiros a Fazenda

Pública, de modo que está elencado como uma modalidade de improbidade

administrativa. A corrupção é a porta de entrada para o enriquecimento

ilícito de servidores públicos, causando redução da receita tributária para os

cofres dos entes públicos.

Na conceituação de Stukart (2003, p. 44) “corrupção, a meu ver, é

a violação do padrão ético de uma comunidade. Ela é constatada quando as

intenções e as ações egoístas prejudicam alguém.” E declara, ainda: “A meu

ver, Dante deu a melhor definição de corrupção: situação em que o não se

torna sim por dinheiro” (STUKART, 2003, p. 44).

Nas nações onde predomina os regimes políticos autoritários, a

corrupção tende a operar com maior facilidade. Esconder dos olhos da

sociedade aquilo que está, de certo modo, errado, pode ser mais facilmente

contemplado nos países que possuem governos antidemocráticos. Via de

regra, nos países chamados do terceiro mundo, a corrupção é mais

presente e os seus efeitos devastadores, mas isto não quer dizer que nos

países desenvolvidos a corrupção não se manifeste. A corrupção está

presente em qualquer sociedade, seja ela democrática ou não, infelizmente.

Didaticamente, o melhor é trabalhar os conceitos de corrupção e

suborno, separadamente, mas o suborno se caracteriza como uma

modalidade de corrupção. Para ser mais preciso, o suborno é uma

ferramenta utilizada, para corromper. O suborno objetiva conseguir, através

da oferta de dinheiro, aquilo que juridicamente não é permitido.

De acordo com a idéia de Stukart (2003, p. 81): “A palavra

suborno tem vários sinônimos: peita, aliciamento, corrompimento, bola.” E

Stukart (2003, p. 46), ainda, assegura: “Não há dúvida de que privilégios e

mordomias, moralmente injustificados, também são uma forma de suborno.”

As mordomias e os privilégios oferecidos visam atingir os objetivos

dos particulares, em prejuízo da sociedade. A corrupção visa obter aquilo

que em vias normais, por não ser baseado na lei, seria impossível

conseguir. E através de meios escusos (suborno) se consegue com a maior

facilidade. O suborno é a forma encontrada para corromper os agentes

públicos, na obtenção dos resultados desejados, deixando de resto um

prejuízo para o erário público e, principalmente, o descrédito das

instituições públicas.

O resultado do suborno é a decadência das instituições públicas e

a destruição da imagem de alguns servidores públicos. Para quem pratica o

suborno, corruptor, e para quem recebe o suborno, corrompido, há, sem

dúvida, uma queda completa de sua moral.

Na iniciativa privada, em parte, essa relação de suborno acontece

de forma diversa da que ocorre no serviço público. Uma modalidade é

aquela em que o empresário de certo modo só garante o emprego a seus

dirigentes (gerentes), se estes praticarem a corrupção. As empresas

desejam obter lucros a qualquer custo. Corrompendo, de modo que as

metas organizacionais sejam alcançadas.

Afirma Stukart (2003, p. 46):

Há também empresários e dirigentes de grandes empresas, sobretudo públicas, que mantêm seus diretores e subordinados domesticados e submissos pela prática da corrupção planejada.

O dinheiro utilizado para subornar servidores públicos é

conhecido, popularmente, como propina. A propina é a oferta pecuniária do

particular, oferecida ao servidor público, visando obter ganhos financeiros

ou prestígio, junto à Administração Pública. Essa é uma forma ilegal de

adquirir prestígio ou ganhos financeiros. Obter vantagem financeira a

qualquer custo é o objetivo fim da corrupção. O seu oferecimento atinge em

cheio os cofres públicos, pois o resultado da propina é, tão somente, obter

de forma ilícita o que a lei negaria. E no final, ninguém tenha dúvidas,

haveria perdas financeiras para o Estado. Uma forma de se livrar, por

exemplo, da sanção ou penalidade da multa, é o oferecimento da propina.

Em outras palavras, subornar o agente público (fiscal). Atitudes como essas

devem ser, de pronto, condenadas e seus autores penalizados com o maior

rigor. Ressalte-se que no Brasil isso pouco acontece. As penalidades

impostas são brandas e a impunidade sobressai.

Não se pode negar que a corrupção coloca em descrédito o país e

suas instituições. Marcos Fernandes Gonçalves, da Fundação Getúlio

Vargas (FGV), afirma: “A corrupção gera instabilidade econômica e política

que sempre espanta um investidor” (STUKART et al., 2003, p.57). Isto é

verdade, uma vez que nenhum investidor deseja apostar num país que é

corrupto.

É necessário que, não só os investidores, mas todos os cidadãos

acreditem no governo. Os atos de corrupção podem colocar em xeque o

Estado Democrático de Direito e comprometer, veementemente, a nossa

democracia. É indispensável combater a corrupção e a impunidade.

Como se pode ser ético e corruptor ao mesmo tempo? E ser ético

e corrompido? A resposta é simples. Não há como unir as duas práticas.

Quem se corrompe vende sua ética e passa a ser tão desacreditado quanto

o corruptor. De modo que a corrupção é um ato ilícito bilateral que envolve

corruptor e corrompido.

Acredita-se, ainda, que o suborno é a facilitação de um serviço

que não deveria ser prestado de modo algum, ou se o fosse, seria de modo

gratuito ou pelo dever de ofício, no caso do serviço público. A prática do

suborno viabiliza o ato ilícito e a vontade dos corruptos, muitas vezes em

troca de vantagem financeira para as partes envolvidas. No serviço público

quem acaba perdendo com essa prática é o erário e, conseqüentemente, a

coletividade.

Ainda existe uma prática ilícita conhecida: a extorsão. Essa prática

é uma forma de concretização do suborno. Aquele que pratica a extorsão

age de forma dolosa e pode ser enquadrado como estelionatário. De outro

modo, o agente público que comete este tipo de infração se enquadra no

crime doloso de improbidade administrativa.

A corrupção gera comprometimento das políticas públicas do

Estado. Quantos programas sociais deixam de ser implantados e

implementados pela ausência de recursos financeiros, resultado da redução

da receita tributária dos Estados-Membros de todo o país, pela prática

desmedida e desenfreada da corrupção. As políticas públicas têm como

objetivo o crescimento do país, com o avanço econômico, e

concomitantemente, a inclusão social daqueles menos privilegiados

economicamente.

São incalculáveis os desastres cometidos pela prática corruptiva.

Como é do nosso conhecimento, as crises econômicas, por exemplo, em

determinados países, principalmente naqueles em desenvolvimento, como é

o caso do Brasil, têm na corrupção um de seus principais elementos

desencadeadores.

O grande problema da corrupção é a impunidade. Necessita-se

combater essa prática ilícita, penalizando os responsáveis diretos e

indiretos: corruptores e corrompidos, com a aplicação de penas duras. Essa

idéia se coaduna com a de Stukart (2003, p. 64): “A maioria dos golpes

acabou em pizza. Punição é uma palavra inútil que morre por si mesma.

Quem poupa o lobo, condena as ovelhas”. Portanto, não há como sermos

benevolentes com os corruptos.

No Brasil, por ser um país que por muito tempo esteve sob a égide

do autoritarismo, não é muito comum a prática da denúncia. Há a considerar

que, por muito tempo, o Brasil foi um país autocrático e sofre até hoje as

conseqüências deste regime político. Não só aqui, mas nos países

politicamente autoritários, as poucas denúncias formuladas eram, um tanto

quanto, encobertas. A imprensa, tida como o maior veículo de disseminação

de informações, por conta das leis rígidas e da censura imposta, não as

divulgava. De modo que o correto é denunciar todas as formas de

manifestação de suborno. É dever da sociedade e da imprensa. Só assim é

possível iniciar um trabalho de combate à corrupção institucionalizada. E a

participação da imprensa tem seu extremado e incalculável valor nessa

tarefa, ao alertar a sociedade para não ser negligente.

Pensa-se que corrupção se manifesta, apenas, quando envolve

vantagem financeira das partes envolvidas. Mas a corrupção não tem só

este lado da moeda. Pequenas atitudes são tidas como antiéticas e

corruptas, sem envolver na negociação ganhos financeiros bilaterais.

Opinião de Stukart (2003, p. 93): “A violação de padrões éticos é

corrupção!” De maneira que a simples aquisição de um gabarito de

avaliação, por amizade, pode não gerar ganho financeiro para as partes,

mas é também corrupção. Assim como pode permitir um ganho financeiro

unilateral, ou seja, de quem vende, mas nas duas formas a corrupção se

concretizou.

Usar as “armas” no combate à corrupção é a palavra de ordem.

Deve-se lutar sem fraqueza, punindo com todo rigor quem quer que seja.

Independentemente, da posição social ou política que ocupa. Mas é

necessária vontade política para se combater a corrupção.

As leis devem ser rigorosas. Penalidades mais duras, de forma a

repreender e, quem sabe, também tentar prevenir. Para prevenir a

corrupção, deve-se ter vontade política e investir pesado na educação, que

é a melhor forma de prevenção. Os países, com um nível maior de

educação, cultura e escolaridade, tendem a ser menos corruptos.

O objetivo do presente capítulo foi, portanto, discorrer acerca da

importância do servidor público como Agente do Estado Brasileiro,

destacando os diversos princípios básicos que podem ser utilizados para

nortear suas ações no exercício da função pública. Os Princípios Básicos da

Administração são um norte para orientar as ações dos servidores públicos

de qualquer ente político, tornando sua conduta cada vez mais recheada de

eticidade.

O presente capítulo, ainda discorreu sobre a improbidade

administrativa resultante de condutas ilícitas no âmbito da Administração

Pública e as possíveis penalidades, ou seja, as diversas sanções políticas

aplicadas aos servidores públicos que praticam ilícitos administrativos como

a corrupção, por exemplo, também abordado neste trabalho.

No próximo capítulo discorre-se acerca do Estado, da sua

atividade financeira e dos tributos, exclusivamente aqueles de competência

do Estado do Ceará. Destaca-se, ainda no capítulo em tela os princípios

jurídicos tributários, além de uma abordagem acerca da Secretaria da

Fazenda do Estado do Ceará (SEFAZ) e da Atividade de Trânsito de

Mercadorias da Região Metropolitana de Fortaleza e a Fiscalização no

Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana.

4 TRIBUTAÇÃO E A SECRETARIA DA FAZENDA DO ESTADO

DO CEARÁ

4.1 Iniciando a discussão

Sempre existiu na maioria dos homens do mundo civilizado, a

necessidade de viver em sociedade. Há uma predisposição por parte dele

em viver agregado, interagindo com outros indivíduos em grupos sociais. A

vida em sociedade exige uma entidade para regular as condutas humanas,

objetivando cada vez mais relações harmoniosas. Regras de condutas

necessitavam ser criadas, estabelecendo os direitos e deveres de cada

membro da sociedade, para que as relações inter e intrapessoais se

mantivessem, sempre, mais saudáveis.

A figura do Estado, então, surge, com o intuito de estabelecer

essas regras através das normas jurídicas, ou seja, do direito. Mas essa

não é a única função do Estado. O Brasil, enquanto Estado Federal, possui

unidades autônomas e harmonicamente independentes que se denominam

Estados Federados. Essas unidades autônomas e independentes

representam a descentralização político-administrativa do País. A

descentralização do poder foi um dos muitos pensamentos tocquevilleanos.

Tocqueville (1977) imaginava um Estado com descentralização de poder

baseada no ideal de uma democracia liberal, sustentada numa cultura de

liberdade e igualdade social.

Além de regular essas relações em sociedade o Estado

desenvolve atividade financeira. Essa atividade se dá através da obtenção e

aplicação de recursos, talvez a única forma de gerir os negócios do Estado.

Como é de nosso conhecimento, o Estado é detentor e possuidor de um

grande patrimônio. Assim, obtém recursos da exploração do seu próprio

patrimônio, ou intervindo diretamente na iniciativa privada.

Quando o Estado desenvolve a sua atividade financeira tem como

alvo atingir os anseios e as necessidades básicas da coletividade. O Estado

aplica seus recursos visando satisfazer as necessidades prioritárias e

básicas da sociedade. Então, fica claro que o coletivo é o fim da atividade

econômica do Estado. Por outro lado, no Brasil, as empresas privadas tem a

missão de explorar a atividade econômica, do mesmo modo que o Estado

exerce também sua atividade financeira. O Estado desenvolve essa

atividade, conforme às prerrogativas do ordenamento jurídico, através da

tributação.

Para melhor esclarecer essas idéias, cabem as observações de

Machado (1996, p. 22):

A tributação é, sem sombra de dúvida, o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver. Sem ele não poderia o Estado realizar os seus fins sociais, a não ser que monopolizasse toda a atividade econômica.

E finaliza suas considerações: “O tributo é inegavelmente a grande

e talvez a única arma contra a estatização da economia” (MACHADO, 1996,

p. 22).

A tributação da qual se comenta, refere-se à obrigatoriedade do

Estado em oferecer bens e serviços públicos a sociedade. Na conceituação

de Mello (2003, p.779):

Bens públicos são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito Público, isto é, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de direito público (estas últimas, aliás, não passam de autarquias designadas pela base estrutural que possuem), bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público.

Meirelles (1999, p. 297) nos brinda com o conceito de serviço

público no qual afirma que,

[...] é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado.

Os bens públicos, considerados móveis e imóveis são oferecidos à

sociedade indistintamente. Em contrapartida, esta mesma sociedade realiza

a cobrança de tributo de forma compulsória e indistinta, também. Pois o

Estado não tem como mensurar quem usufruiu ou não dos bens públicos

disponibilizados à sociedade. Não há, também, como impedir que um

usuário se utilize de um determinado bem público. De outro modo, um

usuário pode utilizar um bem público até mais que outro, no entanto o

Estado não tem como constatar de forma eficaz essa utilização.

Assim, se o Estado admite a algum usuário refutar a cobrança do

tributo alegando a não utilização do serviço, ou bem público, e o Estado, por

outro lado, não tem métodos eficientes e eficazes para determinar a

exclusão, iria abrir um precedente, ou seja, os mais oportunistas iriam

solicitar a redução dos seus tributos. Somente através do princípio da teoria

econômica da “não-exclusão”, isto seria possível.

Como assevera Giambiagi (2000, p. 25)

é justamente o princípio da “não–exclusão” no consumo dos bens públicos que torna a solução de mercado, em geral, ineficiente para garantir a produção da quantidade adequada de bens públicos requeridos pela sociedade.

E conclui assegurando que,

o sistema de mercado só funciona adequadamente quando o princípio da “exclusão” no consumo pode ser aplicado, ou seja, quando o consumo por um indivíduo A de um bem específico significa que A tenha pago o preço do tal bem, enquanto B, que não pagou por esse bem, é excluído do consumo do mesmo (GIABMIAGI, 2000, p. 25).

Esta teoria reforça a idéia de que o tributo deve ser cobrado de

forma indistinta. Giambiagi (2000, p. 25) revela que “a responsabilidade

pela provisão de bens públicos recai sobre o governo, que financia a

produção desses bens através da cobrança compulsória de impostos.”

A tributação possibilita ao Estado aplicar os recursos de que

dispõe no desenvolvimento, implantação e implementação de políticas

públicas. Além de que pode investir nos serviços públicos essenciais de que

necessita a sociedade.

No entanto, há uma discussão em torno da tributação por parte de

particulares. Os questionamentos envolvem a elevada carga tributária

imposta aos contribuintes, além do excessivo gasto das receitas, de modo a

impossibilitar o oferecimento de serviços essenciais à sociedade. A maior

crítica no Brasil de hoje é a de que se gastam muito mal os recursos

advindos dos tributos. Os empresários brasileiros também fazem suas

críticas com relação à elevada carga tributária imposta, e consideram

legítimo sonegar imposto no País. Segundo Humberg (2002, p. 103),

[...] esses empresários consideram legítimo sonegar os tributos devidos. E a alegação principal que usam é a do excesso da carga incidente sobre empresas e pessoas físicas, que, se paga, inviabilizaria o negócio. Outra alegação constante é a de que os recursos passados ao governo vão de qualquer modo ser desperdiçados pela corrupção, apadrinhamento e desvio das verbas públicas.

Então, fica claro que o poder de tributar é uma atividade típica do

Estado. É constitucional a prerrogativa do Estado em exercer a atividade de

tributação. Essa prerrogativa vai além da vontade dos particulares, isto

porque objetiva uma vontade maior: a da coletividade.

Em matéria de receitas públicas, alguns doutrinadores as dividem

em duas: a receita originária e a derivada. Eis o que diz Santos (2004, p.22):

Receita originária é aquela que o estado consegue através de relações tuteladas pelo direito privado, usando da possibilidade que tem de também exercitar livremente sua atividade econômica, como se fosse uma empresa que exerce a livre concorrência do mercado.

A receita pública originária é, portanto, aquela obtida das estatais,

por exemplo. Não são obtidas através do pagamento de tributos pelos

particulares, mas do desempenho de atividades econômicas do Estado, que

resultam no pagamento de tarifas e preços públicos.

Eis a opinião de Santos (2004, p. 22): “A receita derivada provém

da arrecadação de tributos. Ocorre quando o Estado, invocando a sua

soberania, vai arrecadá-la na economia privada através do tributo.”

Há uma coerção legal para que o contribuinte recolha seus

tributos. Isto, porque a lei tributária é considerada impositiva, tendo em vista

que numa regra geral ninguém paga tributo de livre e espontânea vontade.

É necessário que haja uma lei impondo o pagamento dos tributos. Daí se

dizer que essa coerção é uma imposição tributária, advinda do ordenamento

jurídico. Em matéria de pagamento de tributo, tudo tem que estar

normatizado juridicamente. Por ser considerada a lei tributária coercitiva, é

que se denomina lei de rejeição social.

É relevante lembrar que para o nosso estudo interessa a receita

pública derivada, pois o assunto tem uma estreita relação com os tributos

estaduais.

A Constituição Federal de 1988, no seu artigo 145, e incisos

estabelece:

Art. 145 - A União, os Estados e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I – impostos; II – taxas, em razão do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; III - contribuição de melhoria, decorrentes de obras públicas [...]

Cada ente político tem competência tributária. Há aqueles tributos

que só os Estados podem instituir, outros que é de competência exclusiva

dos Municípios. No momento, interessam-nos os tributos de competência

dos Estados, estabelecidos, constitucionalmente, pelo artigo 155 e incisos:

Art. 155 - Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I – transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos; II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; III - propriedade de veículos automotores [...]

A Constituição se manifesta, no capítulo referente ao Sistema

Tributário Nacional, sobre as contribuições especiais e parafiscais e

empréstimos compulsórios, considerados tributos, e, ainda, sobre as

limitações ao poder de tributar.

Em outro momento, a Constituição Federal atribui competência

tributária a cada ente político, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e

Municípios, contemplando a prerrogativa de instituir tributo e, ao mesmo

tempo, delimita a competência de cada um.

Estabelecer competência para os entes públicos visa, unicamente,

descentralizar o poder tributário dando, a cada ente, uma certa

independência financeira, onde cada um arrecada entre os seus

contribuintes, gastando de acordo com a sua necessidade, estabelecendo,

obviamente, os critérios e prioridades, em conformidade com os recursos de

que dispõe, disponibilizando-os, somente, para as necessidades.

No que se refere ao poder de tributar, é importante fazer algumas

considerações. A relação que existe entre o contribuinte e o Estado é

puramente jurídica, ou seja, de um lado o contribuinte tem o dever de pagar

seus tributos, e do outro o Estado de exigir essa prestação. De modo que o

tributo é, por muitos, visto como de caráter impositivo. Na verdade, essa

relação jurídica é de imposição. O contribuinte tem a obrigação legal de

recolher seus tributos em benefício do Estado. Por outro lado, o Estado tem

o dever de exigir o recolhimento por parte do particular. E somente um ente

público pode instituir tributo. É a chamada competência privativa. Como

assevera Santos (2004, p. 35): “A competência privativa evidencia que

somente um Ente Político pode instituir o tributo. A competência é privativa,

exclusiva e excludente das demais Pessoas Políticas.”

Através dos tributos o Estado abastece o erário de recursos

financeiros para aplicar em novos empreendimentos, e ainda manter suas

atividades em pleno funcionamento.

O Estado, por sua vez, enfrenta o problema das “externalidades

negativas”, e o bom exemplo é quando o contribuinte não adimple com sua

obrigação tributária. O não pagamento do tributo é na teoria econômica uma

externalidade. De forma que o Estado pode intervir aplicando as

penalidades, ou seja, as multas compulsórias para que o contribuinte pague

os tributos aos quais está obrigado, de forma a não prejudicar o Estado e a

sociedade. A aplicação de multa é um bom exemplo de intervenção do

Estado, de modo a desestimular a “externalidade negativa” e estimular a

positiva. Como afirma Giambiagi (2000, p. 27) “a existência de

externalidades justifica a intervenção do Estado, que pode dar-se através:

b) de multas ou impostos, para desestimular externalidades negativas [...]”.

As externalidades, portanto, são as circunstâncias ou “falhas de

mercado” que impedem que ocorra a situação de “ótimo de pareto”.

Assegura Giambiagi (2000, p. 24) que “essa alocação de recursos que tem a

propriedade de que ninguém pode melhorar sua situação, sem causar

prejuízo a outros agentes, é denominada na literatura de “ótimo de Pareto”.

É de extrema relevância a importância da Secretaria da Fazenda e

de seus agentes na tarefa de arrecadar tributos para o Estado. Não fosse

assim o Estado não teria condições financeiras de implantar as políticas

sociais indispensáveis a suprir as necessidades básicas e fundamentais da

sociedade. Então, a missão da SEFAZ é, indiscutivelmente, necessária. A

instituição tem como missão: captar recursos financeiros para atender as

demandas da sociedade. Buscar atingir esta missão é tarefa diária dos

agentes do fisco, que têm a função pública de arrecadar tributos estaduais.

Por este fato é que a SEFAZ e sua missão são importantes e indispensáveis

para a manutenção do Estado.

De outra forma, a arrecadação dos principais tributos estaduais,

como o ICMS, a contribuição de melhoria e outros, assim como a taxa de

administração fazendária arrecadada, resultante do exercício do poder de

polícia que exerce, está sob a responsabilidade da Secretaria da Fazenda

do Estado do Ceará.

4.2 A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará – S EFAZ

A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará é uma Pessoa

Jurídica de Direito Público. É um órgão da Administração Pública Direta.

Portanto, ligado diretamente ao Poder Executivo do Estado do Ceará. É

responsável direta pela tributação, arrecadação e fiscalização de todos os

tributos de competência estadual constitucionalmente estabelecidos. É de

suma importância a função fiscalizadora que a Secretaria da Fazenda do

Estado do Ceará executa nos Contribuintes inscritos no Cadastro Geral da

Fazenda Estadual, assim como o controle de entrada e saída de

mercadorias em trânsito em todo o Estado.

A SEFAZ é um organismo administrativo que ganha, também, a

denominação de administração tributária ou Fazenda Pública estatal.

Como afirma Santos (2004, p. 161): “A administração tributária

desenvolve uma atividade, em nome da pessoa política que representa, com

o fito de lograr êxito na instituição, na arrecadação e na fiscalização dos

tributos.”

É indiscutível que a função fiscalizadora deve obedecer ao

Princípio da Legalidade. Os critérios a serem observados pela Secretaria da

Fazenda, na função intrínseca de fiscalizar, estão elencados na

Constituição Federal, no Código Tributário Nacional (Lei n.º 5.172, de 25 de

outubro de 1966), nas leis complementares (Lei n.º 87, de 13 de setembro

de 1996 e Lei n.º 116, de 31 de julho de 2003) e na legislação tributária do

Estado do Ceará.

O Decreto n.º 24.569, de 31 de julho de 1997, denominado

Regulamento do ICMS, as Leis de n.º 12.670, de 30 de dezembro de 1996 e

13.418, de 30 de dezembro de 2003, determinam alguns procedimentos a

serem observados e os poderes das autoridades administrativas envolvidas

na incumbência de fiscalizar.

O art. 96 do Código Tributário Nacional dispõe:

Art. 96 - A expressão legislação tributária compreende as leis, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes.

A Secretaria da Fazenda tem, portanto, a devida competência para

fiscalizar. E esta competência é extensiva a examinar, também, mercadorias

em trânsito. É um direito que compete à SEFAZ. Conforme prescreve o art.

195 do CTN:

Art. 195 - Para os efeitos da legislação tributária, não têm aplicação quaisquer disposições legais excludentes ou limitativas do direito de examinar mercadorias, livros, arquivos, documentos, papéis, e efeitos comerciais ou fiscais dos comerciantes, industriais ou produtores, ou da obrigação destes de exibi-los.

Assim, a SEFAZ tem o direito de fiscalizar as pessoas naturais ou

jurídicas, contribuintes ou não, inclusive aquelas que transportam

mercadorias, mesmo que gozem do benefício da imunidade ou da isenção

tributária.

Com referência ao ato de fiscalizar, alguns procedimentos iniciais

devem ser tomados pelo agente do fisco. O art. 196 do CTN determina

alguns procedimentos:

Art. 196 - A autoridade administrativa que proceder ou presidir a quaisquer diligências de fiscalização lavrará os termos necessários para que se documente o início do procedimento, na forma da legislação aplicável, que fixará prazo máximo para a conclusão daquelas.

Mas, no procedimento de fiscalização de mercadorias em trânsito,

não é necessária a lavratura de termo de início de fiscalização. Neste caso,

utiliza-se um outro instrumento legal: o Termo de Ação Fiscal.

A Secretaria da Fazenda representa o ente tributante, ou seja, o

Estado do Ceará. A SEFAZ não é responsável somente pela arrecadação de

tributos e fiscalização de contribuintes, mas também pela imposição

tributária. Essa imposição é um comando da norma legal e cumpre o que

preceitua a legislação tributária vigente. Assim, fica claro que a Secretaria

da Fazenda é uma autoridade administrativa que se responsabiliza pela

atividade fiscalizadora.

Dois conceitos devem ser abordados para melhor entendimento do

assunto:

Definição de Santos (2004, p. 162):

Pode-se conceituar administração tributária como sendo uma atividade desenvolvida no sentido de verificar se as imposições ou obrigações de ordem tributária estão sendo respeitadas pelo sujeito passivo, bem como se reveste, também, em instrumento que toma as providências no sentido de efetuar o lançamento, arrecadar o tributo, promover a cobrança mediante execução e regular a quitação do tributo através da concessão ou não de certidões negativas.

E sobre imposição tributária Santos (2004, p. 97):

Como a imposição tributária é uma norma de rejeição social, a capacidade tributária é praticamente imposta pela lei tributária, que aponta todas as pessoas físicas capazes civilmente ou não, bem como as pessoas jurídicas irregulares, ou não, como absolutamente capazes para adimplir a obrigação tributária, sempre na qualidade de contribuintes.

Importante, ainda, é salientar que a imposição tributária não

objetiva somente o pagamento do tributo. Atinge, também, a possibilidade

de evitar e combater a sonegação fiscal. Principalmente quando se aplicam

as sanções tributárias pela não-prestação ou inadimplemento da obrigação

tributária pelo contribuinte ou responsável, prevista na legislação tributária

vigente.

O ato de fiscalizar, propriamente dito, compete ao agente público.

O agente do fisco é a pessoa que executa a fiscalização. No entanto, esse

ato administrativo, o ato de fiscalizar, deve ser praticado pela pessoa que

possua competência para exercê-lo. Sendo um ato estritamente vinculado,

quem fiscaliza deve ser funcionário da Fazenda Pública, ou seja, no caso do

Estado do Ceará, têm competência para praticar tal ato administrativo os

servidores da Secretaria da Fazenda: o Auditor, o Analista da Receita

Estadual, o Auditor Adjunto da Receita Estadual, o Técnico da Receita

Estadual e o Fiscal da Receita Estadual.

O servidor da Secretaria da Fazenda tem o dever do lançamento

do crédito tributário, porque o Estado, que tem o direito, outorgou à

autoridade administrativa essa responsabilidade. Portanto, o Estado tem o

direito e o agente do fisco o dever. Assim como deve ainda proceder aos

levantamentos, cálculos, aplicação das penalidades, e lavratura do auto de

infração, tudo conforme determina a norma legal vigente. Todos os

procedimentos ex-officio são de responsabilidade do fiscal e no momento de

sua execução deve o agente do fisco estar na posse da competência legal

para praticá-los.

É relevante, ainda destacar que o órgão da administração

tributária é o responsável direto pela fiscalização dos tributos na área de

sua competência. A Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará responde

pela fiscalização dos tributos de competência exclusiva do Estado do Ceará.

A autoridade administrativa responsável pelo ato de fiscalizar é denominada

de fiscal.

Fiscal, é na conceituação de Santos (2004, p. 162):

[...] o ente humano que empresta personalidade à administração tributária e efetua o trabalho de conferência ou fiscalização dos atos praticados pelo sujeito passivo em matéria tributária.

Por fim, a fiscalização deve verificar o cumprimento das

obrigações principais e acessórias, por parte do contribuinte. Depois de

efetuada a fiscalização e constatado o descumprimento da obrigação

principal pelo sujeito passivo, no que se refere ao pagamento do tributo,

bem como da obrigação acessória pertinente às prestações de fazer ou não

fazer, deverá o fiscal tomar as medidas cabíveis no sentido de assegurar o

recolhimento do tributo. Utilizando-se do instrumento do auto de infração,

que é a ferramenta de que dispõe a Administração Pública Fazendária,

efetua a cobrança do tributo e das multas devidas. Tudo conforme elencado

no dispositivo legal. Uma vez descumprida uma obrigação acessória, esta

se reverte em penalidade pecuniária, quando da lavratura do respectivo

auto de infração, tornando-se, a partir daí, obrigação principal. Assim,

deverá o contribuinte autuado satisfazer em dinheiro a obrigação tributária,

pois a obrigação é de pagar.

4.2.1 A atividade de trânsito de mercadorias da Região Metropolitana de

Fortaleza e a fiscalização no trânsito de mercadorias na Região

Metropolitana.

Existem várias atividades desenvolvidas no âmbito da Secretaria

da Fazenda do Estado do Ceará. Uma das atividades está relacionada à

fiscalização exercida na Região Metropolitana de Fortaleza no que se refere

às mercadorias em trânsito. As outras atividades se relacionam com a

tributação e arrecadação de ICMS e outros tributos de competência

estadual.

Mercadorias em trânsito são aquelas que não se encontram,

ainda, depositadas nas pessoas jurídicas, ou seja, as empresas inscritas no

Cadastro Geral da Fazenda Estadual. Até integrarem o estoque delas, essas

mercadorias estão sujeitas à fiscalização. A fiscalização envolve a análise

de documentos fiscais e a conferência física de mercadorias. Todas as

mercadorias que adentram e saem do Estado do Ceará e que se encontram

em trânsito estão sujeitas à fiscalização. Fiscalizam-se, também, as

mercadorias depositadas em local que não possuem inscrição estadual, ou

seja, não estão inscritas no Cadastro Geral da Fazenda. Estes depósitos

são considerados clandestinos. E as mercadorias encontradas depositadas

nos referidos locais são declaradas em situação fiscal irregular conforme

determina o regulamento do ICMS do Estado do Ceará.

O Decreto n.º 27.809, de 2 de junho de 2005, do Poder Executivo

do Estado do Ceará, dispõe sobre a competência, estrutura organizacional e

denominação dos cargos de direção e assessoramento superior da

Secretaria da Fazenda (SEFAZ), e dá outras providências.

O art. 3º. inciso IV, alínea 5.12, do referido decreto determina:

Art. 3º - A estrutura organizacional básica e setorial da Secretaria da Fazenda (SEFAZ) é a seguinte: (...) IV – ÓRGÃOS DE EXECUÇÃO PROGRAMÁTICA. (...) 5.12. Célula de Fiscalização do trânsito de mercadorias na Região Metropolitana. (...) 5.11.1. Núcleo de Fiscalização do Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana. 5.11.1.1. Posto Fiscal General Edson Ramalho. 5.11.1.2. Posto Fiscal Gabriel Lopes Jardim.

Conforme a estrutura organizacional disposta no decreto ora

mencionado, a competência para desenvolver a atividade de fiscalização de

mercadorias em trânsito na Região Metropolitana de Fortaleza é da Célula

de Fiscalização do Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana. A

Célula de Fiscalização do Trânsito engloba o Posto Fiscal General Edson

Ramalho e Posto Fiscal Gabriel Lopes Jardim que desenvolvem ações

fiscais nas mercadorias em trânsito nas BR’s 116 e 222, respectivamente.

A Célula de Fiscalização atua desenvolvendo ações fiscais na

capital e cidades circunvizinhas distantes da capital até 150 Km. No

entanto, a fiscalização se dá, apenas em mercadorias que se encontram em

trânsito. A Célula é responsável pelas unidades móveis que desenvolvem

este tipo de atividade nas rodovias estaduais, denominadas CEs 040, 060 e

outras que integram o chamado cinturão metropolitano.

Uma outra ação fiscal desenvolvida pela Célula de Fiscalização do

Trânsito da Metropolitana se dá nas transportadoras, pois as mercadorias

que lá se encontram são consideradas em trânsito, resultado de ações

fiscais que se iniciam, muitas vezes quando da passagem das mercadorias

pelos Postos Fiscais supra mencionados.

A fiscalização das mercadorias em trânsito na Região

Metropolitana de Fortaleza é de indiscutível importância para o Estado do

Ceará, tendo em vista que a arrecadação de ICMS incide sobre as

operações relativas a entradas e saídas de mercadorias para o Estado. De

modo que o ICMS cobrado nessas operações, inclusive referente às

prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal de

cargas, é muito representativo para a arrecadação e o incremento da receita

tributária do Estado.

O combate à sonegação fiscal objetiva aumentar a arrecadação

tributária. Por outro lado, não há porque aumentar a alíquota tributária, pois

essa medida visa, apenas, onerar quem paga o ICMS nos moldes que

estabelece a legislação tributária. Aumento de alíquota tributária pode,

também, provocar os efeitos da curva de Laffer. A curva de Laffer é uma

teoria a respeito da arrecadação tributária. Ela mostra a relação existente

entre as alíquotas do imposto e o total da arrecadação tributária, de modo

que nem sempre o aumento da tributação (alíquota) resulta num aumento ou

incremento de arrecadação do Estado, se a atividade econômica decresce.

Isto quer dizer, em outras palavras, que se houver uma redução da alíquota

tributária, a arrecadação como um todo pode aumentar, ou seja, pode

ocorrer um incremento da receita tributária.

Portanto, a curva de Laffer é a teoria econômica que defende a

redução da carga tributária, objetivando um aumento da arrecadação

tributária. Por outro lado, o aumento da carga tributária pode levar a uma

redução do volume total do tributo arrecadado.

Com o aumento da alíquota, o contribuinte deixa de arrecadar para

o Estado, alegando que se encontra incapaz economicamente. Passa, desse

modo, a utilizar artifícios como a sonegação fiscal.

Ainda nesta visão econômica, Mauad (2005, on line) assevera:

“A Curva de Laffer” é um dos conceitos mais simples em economia. De acordo com esta teoria, quando o governo aumenta os impostos sobre a produção de bens e serviços, o mercado produzirá menos desses bens e serviços. Por outro lado, quando se reduz a tributação sobre a produção, o trabalho e os investimentos, estimulam-se essas atividades. Devido ao incremento no total de riquezas gerado (Produto Interno Bruto - PIB), o governo arrecadará mais imposto e não menos, como se poderia supor à primeira vista.

Salienta-se que a curva de Laffer determina a relação existente

entre aumentos de alíquotas e aumento de receitas. Sem alíquota, ou esta

sendo zero, não há receita. De outro modo, se houver uma alíquota de

100%, a receita seria zero, pois ninguém pagaria um tributo com essa

alíquota. O que se deseja afirmar com isso é que quanto maior a alíquota,

menor é a possibilidade de aumento de receita tributária para o governo.

Giambiagi (2000, p. 41) ressalta que:

[...] há um nível de alíquota que maximiza a receita. A partir desse ponto, no lado errado da curva – isto é, o direito -, aumentos de alíquotas são contraproducentes, pois produzem uma evasão e/ou um desestímulo às atividades formais que superam o aumento da alíquota, gerando uma perda de receita.

No entanto, o importante é fazer com que quem não paga passe a

cumprir com seu dever de pagar devidamente os seus tributos. De modo

que todos paguem. É o modo de atingir a justiça fiscal. O combate à

sonegação fiscal incrementa a receita estadual de modo justo. Por outro

lado, há uma relação entre o princípio da justiça fiscal e a desigualdade de

renda. Não há como atingir a justiça fiscal sem verificar a existência da

desigualdade de renda entre as pessoas. O princípio tributário da

capacidade econômica ou contributiva objetiva exatamente o equilíbrio entre

o contribuinte e o Estado, buscando atingir a capacidade de pagamento do

contribuinte, não lhe aplicando tributo que supere a sua capacidade

econômica.

A justiça fiscal se alcança observando-se também outro princípio

tributário: o da igualdade ou isonomia. Esse princípio nos informa sobre o

conhecido imposto progressivo que busca tributar mais aquele que tem

maior capacidade contributiva. Quando se tributa mais quem ganha mais e

menos quem ganha menos, atinge-se a igualdade tributária. Contribuintes

que se encontram nas mesmas condições terão que recolher seus impostos,

com alíquotas iguais entre eles. Para aqueles que estão em condições

diferentes, deve-se aplicar outra alíquota. Portanto, o princípio da igualdade

tributária é: tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, de

modo que, a partir daí, seja possível atingir a justiça fiscal.

Portanto, a fiscalização das mercadorias em trânsito na Região

Metropolitana é de extremado valor para o Estado porque visa o combate à

sonegação do ICMS, que é o principal tributo estadual. O Estado não pode e

não deve ser negligente no combate à sonegação fiscal.

Isto posto, inicia-se a apresentação dos indicadores da pesquisa

empírica realizada com os funcionários da SEFAZ.

4.3 O desenvolvimento de políticas públicas na Secr etaria da Fazenda

do Estado do Ceará: um estudo empírico.

Com base no objetivo geral de nossa pesquisa: analisar a ética

institucional e profissional na SEFAZ/CE, considerando-as como elementos

fundamentais para a execução dos serviços públicos de interesse da

administração e em benefício da coletividade, este tópico abordará

principalmente a análise dos dados obtidos na pesquisa de campo realizada

junto à SEFAZ/CE.

Ressalta-se que o instrumental de pesquisa utilizado para obter

maiores informações e coleta de dados foi o questionário, contendo 22

(vinte e duas) questões de uma única opção, e em outras de múltipla

escolha, tendo sido respondido por técnicos, auditores, auditores adjuntos e

gerentes que exercem suas funções na Célula de Fiscalização no Trânsito

de Mercadorias da Região Metropolitana de Fortaleza e demais Postos

Fiscais da Região Metropolitana.

Para as diversas categorias de servidores foi utilizado o mesmo

questionário. Foram aplicados 70 (setenta) questionários, portanto 100% de

servidores da atividade fim da SEFAZ/CE, que fazem parte desta Célula

foram pesquisados. O questionário foi aplicado no período compreendido

entre 01/09/2006 a 30/10/2006.

O delineamento adotado foi o Aleatório Simples, onde os

questionários destinados à coleta de dados aplicados aos entrevistados

(gerentes e servidores) apresentaram dados relevantes ao alcance dos

objetivos específicos do trabalho, quais sejam: analisar a ética institucional

e profissional sob o prisma do servidor fazendário, discutir políticas públicas

que, se adotadas no âmbito da SEFAZ, contribuirão para uma gestão ética

e, finalmente, discutir as atividades de fiscalização no setor público.

Para tanto, abordam-se os seguintes sub-tópicos: um breve perfil

dos sujeitos: os servidores da Célula de Fiscalização no Trânsito de

Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza – SEFAZ/CE; Ouvidoria:

uma contribuição para a gestão ética na SEFAZ; a gestão ética na

SEFAZ/CE e a Corregedoria, a Comissão e o Conselho de Ética; os

instrumentos de desenvolvimento de recursos humanos e da gestão ética e

a contribuição da auditoria de controle interno; as políticas públicas e a

gestão ética na Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará; sanções

políticas como política pública na SEFAZ/CE; a atividade de fiscalização no

Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana como política pública na

SEFAZ; a ética na SEFAZ na visão do servidor fazendário; políticas públicas

como instrumento de gestão ética e o estudo na SEFAZ: breves

constatações.

4.3.1 Um breve perfil dos sujeitos: os servidores da Célula de Fiscalização

no Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza –

SEFAZ/CE.

Como se destaca anteriormente, o universo de nossa pesquisa é a

Célula de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana

de Fortaleza da SEFAZ/CE. Os sujeitos da pesquisa, portanto, foram todos

os servidores que compõem este universo. Assim, torna-se relevante traçar

brevemente o perfil destes sujeitos, visto acreditar-se que este certamente

influencia os resultados da pesquisa que se apresenta no decorrer do

presente capítulo. O referido perfil será delineado considerando os

indicadores de sexo, idade e escolaridade. Opta-se por iniciar com o perfil

dos entrevistados por sexo.

4.3.1.1 Sexo

A presente pesquisa apresenta um dado relevante quanto à

preferência do sexo masculino no exercício funcional da atividade de

Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de

Fortaleza. O resultado mostra que dos 70 entrevistados 57 são do sexo

masculino, ou seja, 81,43% (Veja tabela 4).

A fiscalização no Trânsito de Mercadorias exige viagens para

localidades distantes da Capital e plantões de trabalho diurnos e noturnos

num regime de 5 dias consecutivos de trabalho revezados com 10 dias de

folga do trabalho. Assim, identificou-se que as ausências do seio familiar, as

freqüentes viagens, pernoite no local de trabalho e o risco da atividade na

visão de muitas mulheres fazem com que as servidoras não escolham esse

tipo de atividade. A atividade meio da SEFAZ, ou seja, aquela que não seja

atividade de fiscalização, é a preferência feminina.

Tabela 4 - Servidores fazendários entrevistados por sexo.

SEXO

TOTAL DE

SERVIDORES

ENTREVISTADOS

PERCENTUAL (%)

Masculino 57 81,43

Feminino 13 18,57

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Isto posto, irar-se-á apresentar a seguir a faixa etária dos

entrevistados.

4.3.1.2 Faixa etária

As seleções (concursos públicos) ocorridas na Secretaria da

Fazenda do Estado do Ceará datam do ano de 1981, tendo sido realizado

um outro certame em 1989. Quem ingressou em 1981 no serviço público já

tem 25 anos de SEFAZ, enquanto os servidores do concurso de 1989 já

contam com 17 anos na Instituição. Quem ingressou com 18 anos na

SEFAZ, idade mínima exigida para o ingresso no serviço público, no último

concurso realizado de 1989 tem atualmente 35 anos de idade. É natural,

pois, que o intervalo de 36 a 55 anos de idade apresente um número maior

de servidores. (Veja tabela 5). Via de regra, não se ingressa no serviço

público exatamente aos 18 anos. Quanto à atividade, não há nenhum

critério específico para que um servidor exerça suas funções na atividade

de fiscalização. Idade não é critério. Qualquer funcionário pode ingressar na

atividade, independente da sua faixa etária. Portanto, 66 servidores, ou

seja, 94,29% dos pesquisados, estão na faixa etária entre 36 e 55 anos.

Tabela 5 - Servidores fazendários entrevistados por faixa etária.

IDADE

(ANO)

TOTAL DE

SERVIDORES

ENTREVISTADOS

PERCENTUAL (%)

21 a 35 1 1,43

36 a 55 66 94,29

56 a 70 3 4,28

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM,2006.

A seguir apresenta-se o grau de escolaridade dos servidores

fazendários participantes de nossa pesquisa.

4.3.1.3 Nível de escolaridade

Os dois últimos concursos na SEFAZ exigiram a escolaridade

mínima de 2º. Grau, atualmente o equivalente à formação de Ensino Médio.

Essa atividade exige do servidor sua ausência freqüente da capital

influenciando um pouco a continuidade de sua formação. 15,71% dos

pesquisados nesta atividade têm a mesma formação em que ingressaram no

serviço público. Os demais resultados, 45,71% com nível superior e 35,71%

com pós-graduação (veja tabela 6), são servidores que migraram da

atividade meio para a fiscalização (atividade-fim), depois de concluídas as

novas formações acadêmicas. Mas vale destacar que a SEFAZ

desenvolveu, no passado próximo, políticas públicas para que servidores da

capital e de cidades distantes realizassem seu curso de pós-graduação com

incentivo financeiro de 50% nos valores das mensalidades, durante os finais

de semana.

Tabela 6 - Servidores fazendários entrevistados por nível de escolaridade.

ESCOLARIDADE

TOTAL DE

SERVIDORES

ENTREVISTADOS

PERCENTUAL (%)

Média 11 15,71

Superior 32 45,71

Pós-Graduado 25 35,71

Mestrado 2 2,87

Doutorado - -

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Atualmente, com o advento do novo Plano de Cargos e Carreiras

da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, há um incentivo financeiro

referenciado no salário base da categoria com incremento de 15% para os

concludentes da especialização, 30% do mestrado e 60% do doutorado,

conforme determina o art. 25, da Lei n.º 13.778, de 6 de junho de 2006,

publicada no Diário Oficial do Estado do Ceará, no. 108, de 8 de junho de

2006 (veja tabela acima). Desse modo, a busca pelo ingresso em cursos de

pós-graduação se tornou constante no meio fazendário. O Sindicato dos

Fazendários do Ceará (SINTAF) inclusive tem desenvolvido política pública,

incentivando essas formações com parcerias entre Universidades e a

Entidade.

Uma vez concluída a análise dos dados referentes aos servidores

entrevistados, propomo-nos agora apresentar alguns “achados” da pesquisa

empírica através de temas-chave: Ouvidoria, Corregedoria, Auditoria de

Controle Interno, Conselho e Comissão de Ética, buscando sempre que

possível relacioná-los com a teoria que norteou o presente estudo.

4.3.2 Ouvidoria: uma contribuição para a gestão ética na SEFAZ

A Ouvidoria foi criada com o objetivo de contribuir para a gestão

ética na Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. No caso da SEFAZ, a

Ouvidoria é um canal de diálogo entre a instituição e o contribuinte, com o

intuito de criar um canal condutor de opiniões, reclamações, denúncias,

elogios e consultas. A Ouvidoria visa garantir o princípio da ética, da

eficiência e da transparência em suas relações com a sociedade. No ano de

2005, a Ouvidoria desenvolveu um trabalho relevante junto à sociedade

cearense e a contribuintes de outros Estados do País. Realizou 6.027

atendimentos (veja quadro 1), através de telefone, e-mail, carta, fax e

presencial. Foram diversas modalidades de manifestações democráticas

realizadas pela sociedade. Veja o quadro a seguir:

TIPO DE ATENDIMENTO

MODALIDADE QUANTIDADE

Denúncias 333

Reclamações 1.275

Elogios 209

Sugestões 210

Consultas 4.000

TOTAL 6.027

QUADRO 1 - Modalidades de atendimentos realizados pela Ouvidoria ao público no ano de 2005.

Fonte: SEFAZ/ADINS/OUSEF, 2006.

A Ouvidoria da SEFAZ é um canal que, preferencialmente, deve

ser utilizado pela sociedade para dizer da sua satisfação ou insatisfação em

todos os setores, atividades e processos da Instituição. Sobre este assunto

os servidores foram indagados se consideram a Ouvidoria importante para o

desenvolvimento de uma gestão ética na SEFAZ. Identificam-se as

seguintes respostas:

Tabela 7 - Importância da Ouvidoria para uma gestão ética na SEFAZ/CE.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL (%)

Sim 67 95,72

Não 3 4,28

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Pode-se observar, na tabela acima, que 67 agentes do fisco o que

equivale a 95,72%, reconhecem o papel importante do órgão para uma

gestão ética na SEFAZ. A Ouvidoria é sem dúvida um canal de diálogo

entre a SEFAZ e o contribuinte, seu principal cliente externo. Não há

dúvidas de que é um órgão fazendário perante o qual pode o contribuinte

manifestar democraticamente sua satisfação ou insatisfação com a

Instituição e seus servidores. Através do órgão pode, ainda, o cliente

externo sugerir alternativas de melhora dos processos, de modo que a

organização tome as devidas providências adotando novas políticas

públicas internas, com o intuito de contribuir para uma gestão mais ética na

Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. A Ouvidoria é um órgão de

relevante importância e tem feito um excelente trabalho de engajamento

entre o contribuinte e a Organização.

Com referência à manifestação dos servidores, ao apontarem a

Ouvidoria como importante para uma gestão ética, na visão do autor os

entrevistados sabem que a Ouvidoria representa o cidadão junto à

Instituição em que atua. Através deste canal permanente de comunicação,

recebem sugestões, críticas, elogios, reclamações que podem levar a

Instituição a rever procedimentos e métodos. É a livre manifestação de

expressão, que reflete como a Instituição é vista pelo cliente. Essas

manifestações contribuem para uma gestão ética na organização, porque

através delas, a Instituição tentará, junto aos servidores, modificar

procedimentos e métodos de trabalho dentro da organização.

Nos últimos anos a SEFAZ teve uma Ouvidoria atuante, esteve

muito próximo do contribuinte quando o ouviu, inclusive em cidades mais

distantes da capital cearense. Diante disto, o servidor passou a conhecer

mais as funções da Ouvidoria, como: avaliar a procedência das solicitações,

encaminhá-las às autoridades ou setores competentes para o devido

atendimento, acompanhar as providências tomadas, cobrar soluções, dar o

devido retorno ao interessado de forma ágil e desburocratizada e sugerir

mudanças nos procedimentos, quando necessário. São medidas que

promovem melhores condutas, melhores processos e métodos de trabalho e

tornam a Instituição mais ética perante a sociedade e seus colaboradores

(servidores).

4.3.3 A gestão ética na SEFAZ/CE e a Corregedoria, a Comissão e o

Conselho de Ética

No “Governo das Mudanças”, nome dado ao Governo do Estado

do Ceará do então Governador Tasso Ribeiro Jereissati, que compreendeu

três mandatos nos períodos de 1987 a 1990 e 1995 a 2002, foi criado o

Código de Ética e Disciplina do Servidor Fazendário Estadual, dentro do

plano de gestão da ética da Administração Tributária Estadual. Com o

advento do Código, nasceram os Conselhos e as Comissões de Ética da

SEFAZ. Mas, com a mudança de Governo Estadual, no fim da Era

Jereissati, o plano de gestão não prosperou. A Corregedoria Fazendária,

como órgão de controle da disciplina, empreendeu esforços isolados,

apenas, no trabalho de correição, ou seja, na realização de procedimentos

administrativos disciplinares, uma vez que os Conselhos e Comissões de

Ética não saíram do papel.

Diante das considerações acima e prosseguindo no preenchimento

dos questionários, os servidores da Célula de Fiscalização no Trânsito de

Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza e Postos Fiscais

responderam sobre a seguinte indagação: uma das finalidades da

Corregedoria (Órgão de assessoramento integrante da estrutura

organizacional da SEFAZ) é realizar procedimentos administrativo-

disciplinares de correição de conduta ilícita do servidor fazendário, assim

como divulgar e fazer cumprir o Código de Ética e Disciplina dos Servidores

da SEFAZ. Com essa afirmação, os servidores foram inquiridos se

consideram a Corregedoria um órgão importante para a SEFAZ na condução

de uma gestão ética na Organização. E responderam conforme descrito na

tabela abaixo:

Tabela 8 - A Corregedoria como importante órgão na condução de uma

gestão ética na SEFAZ.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL (%)

Sim 69 98,57

Não 1 1,43

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

A Corregedoria Fazendária é composta de um Conselho de Ética,

de Comissões Permanente de Sindicância, de um Promotor de Justiça, de

um Defensor Público e de dois estagiários de Direito. No entanto, destas

unidades só atuam efetivamente as Comissões Permanentes de

Sindicância, às quais compete à função de realizar procedimentos

administrativos - disciplinares de correição de conduta ilícita do servidor

fazendário. Os Conselhos e Comissões de Ética efetivamente não

funcionam. Isto é lamentável, pelo fato de que a Corregedoria tem um papel

significativo na condução deste processo; como foi constatado através da

aplicação deste questionário, é considerada um importante órgão na

condução de uma gestão ética na SEFAZ, com 98,57% de aprovação pelos

pesquisados.

O artigo 51 da Portaria n.º 131/2001, de 7 de novembro de 2001,

assevera:

Em cada Unidade da Administração Fazendária será criada Comissão de Ética, competente para orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe ainda conhecer concretamente da imputação ou do procedimento susceptível de censura.

Sobre essa Comissão, e especificamente a respeito da

determinação de que “em cada Unidade Fazendária será criada Comissão

de Ética”, perguntou-se aos servidores se saberiam informar se tal

Comissão funciona de fato e de direito, se nunca funcionou, ou funciona às

vezes, ou só existe de direito e de fato nunca existiu ou se não sabe

informar. Diante da indagação, eis as respostas:

Tabela 9 - Funcionamento da Comissão de Ética na SEFAZ/CE.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL (%)

Funciona de fato e de direito 8 11,43

Nunca funcionou 9 12,86

Funciona às vezes 9 12,86

Só existe de direito, de fato

nunca funcionou

23 32,85

Não sabe informar 21 30,00

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Dos 70 servidores entrevistados 30%, ou seja, 21 servidores, não

sabem informar se em cada Unidade Fazendária, conforme determina o

Código de Ética deveria ser criada uma Comissão de Ética com vistas a

orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor no tratamento

com as pessoas e com o patrimônio, competindo-lhe ainda conhecer

concretamente da imputação ou do procedimento susceptível de censura.

Chega a ser inconcebível admitir que as Comissões de Ética

nunca funcionaram, e, o que é pior, saber que apenas, 9 servidores, dos 70

entrevistados, conheciam esta determinação. E outros 23, o equivalente a

32,85% dos servidores respondentes, admitem saber que as Comissões só

existem de direito, ou seja, está no Código, mas de fato nunca atuaram.

Considerando o Princípio da Legalidade, abordado neste trabalho

e tendo em vista que o funcionamento da Comissão de Ética está

normatizada, através da Portaria n.º 131, de 7 de novembro de 2001, e a

partir daí, passa a ser uma exigência legal, caberia à SEFAZ a obrigação

institucional de implantar definitivamente a política pública, pô-la em

funcionamento, tornando-a eficiente e eficaz, principalmente no que tange à

competência e atribuição que esta comissão tem na Instituição, pois além

de orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor no tratamento

com as pessoas e com o patrimônio, competindo-lhe ainda conhecer

concretamente da imputação ou do procedimento susceptível de censura,

tem também a missão de analisar fato, conduta ou omissão passível de

infringência a princípio ou norma ético-profissional.

As atribuições da Comissão podem trazer resultados satisfatórios

à Instituição no que tange, principalmente, a comportamentos e

procedimentos éticos e morais. A Comissão pode, ainda, conhecer

consultas, denúncias ou representações formuladas, contra servidor

fazendário. Aí se incluem aquelas formuladas junto à Ouvidoria pelos

contribuintes e encaminhadas à Corregedoria Fazendária.

Destaca-se ainda que a Comissão de Ética terá a atribuição de

analisar fato, conduta ou omissão que considerar como tendo caracterizado

de infringência a princípio ou norma ético-profissional na SEFAZ. Cabe,

ainda, fornecer ao Conselho de Ética os registros sobre a conduta ética,

visando instruir e fundamentar todos os demais procedimentos próprios da

aplicação do Código de Ética. Após essas considerações, os servidores

foram indagados se eles consideram a Comissão de Ética um mecanismo

importante para uma gestão ética na Organização. As respostas constam na

tabela seguinte:

Tabela 10 - Comissão de ética: um importante mecanismo para uma gestão

ética.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS

PERCENTUAL (%)

Sim 67 95,72

Não 3 4,28

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Na verdade, o que surpreendeu foi o fato de que apenas três

servidores (4,28%), de 70 interrogados, não consideram as Comissões de

Ética um importante mecanismo de gestão ética na SEFAZ/CE. O autor e

mais 95,72% dos servidores entrevistados concordam com a tese de que é

um importante mecanismo para a SEFAZ. Deve-se ir além e considerar não

apenas importante, mas até mesmo indispensável não só para a SEFAZ/CE,

mas para qualquer Instituição Pública que almeja gerir sua Instituição com

os princípios da ética e da moral. As atividades de fiscalização, sejam elas

na SEFAZ ou em outra organização, necessitam de políticas públicas como

esta, que podem subsidiar enormemente uma gestão mais ética no setor

público.

Uma das finalidades do Conselho de Ética da SEFAZ é orientar e

aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as

pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe, ainda conhecer

concretamente da imputação ou procedimento suscetível de penalidades.

Assim como, assegurar ao corpo funcional da SEFAZ o comprometimento da

Organização no cumprimento e zelo dos direitos e a cobrança dos deveres

do servidor fazendário. Diante destas afirmações os entrevistados foram

inquiridos se consideram o Conselho de Ética da SEFAZ importante, muito

importante, sem nenhuma importância, pouca importância ou não sabem

informar. Eis as respostas na tabela 11, que segue:

Tabela 11 - Importância do Conselho de Ética na SEFAZ/CE.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS

PERCENTUAL (%)

Importante 34 48,58

Muito importante 30 42,86

Sem nenhuma

importância

- -

Pouca importância 2 2,86

Não sabe informar 4 5,70

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

O Conselho de Ética na Secretaria da Fazenda seria uma política

pública importante na opinião de 34 servidores entrevistados, o que

representa 48,58% do total. Já 30 servidores, ou seja, 42,86%, acreditam

nesta política pública como sendo muito importante para a SEFAZ, o que

significa a aprovação, na opinião dos servidores. Na concepção do autor é,

sem dúvida, uma política pública muito importante não só para a SEFAZ,

mas para qualquer instituição pública. Consta no Código de Ética e

Disciplina do Servidor Fazendário a criação deste Conselho, mas de fato

nunca funcionou, muito embora devesse ser composto de 5 membros

efetivos, o que o tornaria bem representativo para a classe fazendária, uma

vez que haveria um corregedor-membro nato, dois servidores indicados pelo

Secretário da Fazenda, dois servidores fazendários eleitos pelos servidores

fazendários, sendo a presidência ocupada pelo Corregedor.

A Secretaria da Fazenda deveria dar a essa política pública a

importância que ela merece, tendo em vista que esta seria uma ferramenta

junto à classe fazendária, de controle da disciplina, além de contribuir para

o exercício da função fazendária, orientando e aconselhando o servidor

sobre a ética profissional, apreciando os fatos e condutas contrárias ao

princípio ou norma ético-profissional e mantendo atitudes de vigilância dos

valores éticos e morais exigidos dos servidores fazendários. O que satisfaz

é saber que 94,44%, ou seja, 64 dos 70 entrevistados, aprovam esta política

pública.

Ainda dentre as indagações feitas aos servidores, inclui-se aquela

referente ao conhecimento sobre o funcionamento do Conselho de Ética na

SEFAZ, visto ser este um dos Órgãos de controle da disciplina da referida

Instituição. As respostas foram as seguintes:

Tabela 12 - Funcionamento do Conselho de Ética na SEFAZ/CE.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL (%)

Funciona de fato e de direito 6 8,58

Nunca funcionou 9 12,86

Funciona ás vezes 21 30,00

Só existe de direito, de fato

nunca funcionou

10 14,28

Não sabe informar 24 34,28

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

O Conselho de Ética da SEFAZ nunca funcionou; e é intrigante

saber que apenas 9 servidores, ou seja 12,86, conhecem o fato. No entanto,

os integrantes deste Conselho chegaram a ser escolhidos por votação entre

os servidores da Secretaria da Fazenda. Mas os escolhidos nunca

exerceram as funções para as quais foram eleitos. A Administração da

SEFAZ não deu a devida importância a esta política pública. Outros 14,28%

sabem que o Conselho existe de direito e que de fato nunca funcionou. Está

no Código de Ética daquela Instituição. O inaceitável é que 34,28%, ou seja,

24 dos 70 servidores, não conhecem a política pública, de modo que não

sabem nem informar se existe ou não. Deixa-nos claro que a política foi

pouco divulgada pela pequena importância dada a ela. Uma política pública

só acontece com vontade política e esta ausência pode ser a causa de o

Conselho não funcionar na SEFAZ.

4.3.4 Os instrumentos de desenvolvimento de recursos humanos e da gestão ética

e a contribuição da auditoria de controle interno.

Considerando a importância de treinamentos continuados para os

servidores que atuam na Célula de Fiscalização no Trânsito de Mercadorias na

Região Metropolitana de Fortaleza, deter-se-á na análise dos Instrumentos de

Desenvolvimento de Recursos Humanos e da Gestão Ética, ressaltando a

Contribuição da Auditoria de Controle Interno para a SEFAZ. Inicia-se com a

análise dos resultados advindos da seguinte indagação: das áreas abaixo listadas,

qual(is) a(s) que você considera que devam receber cursos de capacitação como

política pública desenvolvida pela SEFAZ, objetivando uma gestão mais ética,

no que se refere ao cometimento de ilícitos administrativos e objetivando

combatê-los? Os resultados estão indicados na tabela 13.

Tabela 13 - Cursos de capacitação como política pública na SEFAZ/CE no

combate ao cometimento de ilícito administrativo e objetivando

uma gestão mais ética.

ÁREAS DE ATUAÇÃO INDICAÇÕES PERCENTUAL

(%)

Auditoria Fiscal 11 15,07

Fiscalização no Trânsito de Mercadorias 7 9,59

Licitação 1 1,37

Cadastro 1 1,37

Todas as opções acima 49 67,12

Não sabe informar 4 5,48

TOTAL 73 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

As áreas de atuação acima receberam 73 indicações, ou seja, os

70 servidores pesquisados fizeram 73 indicações, porque 2 servidores

escolheram mais de uma opção para votar. Percebe-se que as áreas de

fiscalização, ou seja, as áreas fins da SEFAZ foram as mais votadas a

receberem cursos de capacitação como política pública necessária àquela

Organização, isto por ser uma atividade muito complexa.

As áreas de fiscalização são mais vulneráveis no que concerne à

prática do ilícito administrativo. Esses ilícitos podem até, na prática, não

ocorrer, mas são mais vulneráveis e conclamam por uma atenção especial.

Vários são os motivos: a legislação tributária aplicada à fiscalização do

Estado do Ceará é muito complexa, a legislação é alterada em velocidade

recorde e constantemente, há um aumento considerável de instruções

normativas, notas explicativas, termo de acordo, resoluções, convênios,

normas de execução, ajustes do Sistema Integrado Nacional de Informações

Econômico Fiscais (SINIEF) e protocolos. Com esse conglomerado de

documentos a serem consultados, difícil se torna a ação do agente do fisco.

Via de regra, por desconhecimento de determinada norma vigente.

Quantidade de legislação não quer dizer eficiência. Esse fato poderá levar,

involuntariamente, o agente do fisco a cometer um ilícito administrativo.

Por outro lado, os mecanismos de controle da evasão fiscal

durante o procedimento de fiscalização são ineficientes e frágeis. Uma das

causas é a falta de equipamentos modernos, eficientes e adequados para a

atividade. Para remediar, cursos de capacitação podem contribuir para

melhor capacitar o servidor fazendário e evitar que, independente da sua

vontade, algum ilícito administrativo possa ocorrer. Por outro lado, a

atividade de fiscalização requer decisões momentâneas. Cabe ao agente

agir, ou não. No entanto, estará correndo o risco tanto da ação como da

omissão. Mas, certas decisões, por serem na atividade do trânsito de

mercadorias, têm que ser tomadas instantaneamente. E, por isso, requerem

do agente do fisco conhecimento prévio e ação eficiente e eficaz. Teria,

portanto, caráter preventivo a política pública.

Dos 70 questionários aplicados, 49 servidores apontam a auditoria

fiscal, a fiscalização no trânsito de mercadorias, a licitação e o cadastro como

necessitando de cursos de capacitação no que se refere ao cometimento de ilícito

administrativo. Isto representa 70% dos servidores pesquisados. Com referência

à auditoria fiscal (que é outra atividade de fiscalização, ou seja, atividade-fim da

SEFAZ) à licitação e o cadastro, também possuem um enorme acervo de

legislação, que levam os seus agentes a enfrentarem os problemas já apontados

acima. De modo, que esta é mais uma política pública necessária a SEFAZ.

A Auditoria Interna em qualquer organização é uma ferramenta de

gestão. Objetiva, primordialmente, o controle, a fiscalização e a avaliação

dos procedimentos e processos desenvolvidos na Instituição, seja ela

pública ou privada. Portanto, na SEFAZ ela teria a mesma função, ou seja,

fornecer análises, apreciações, recomendações, sugestões e informações

relativas aos procedimentos e processos desenvolvidos na Instituição.

Portanto, incluiu-se na pesquisa um quesito onde os servidores

são interrogados como eles consideram a Auditoria de Controle Interno,

como política pública, na SEFAZ, levando-se em consideração o seu grau

de necessidade para a Instituição. Como se sabe, a Auditoria de Controle

Interno em qualquer organização presta serviço de assessoramento de

modo condizente com as normas e padrões de conduta contidos no seu

código de ética. A Auditoria Interna é uma atividade de avaliação

independente dentro da organização, a fim de assessorar a administração

para uma gestão ética. Eis portanto o resultado da pesquisa:

Tabela 14 - Importância da auditoria de controle interno como política

pública na SEFAZ-CE.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS

PERCENTUAL

(%)

Indispensável para a organização 32 45,71

Necessária 35 50,00

Dispensável 1 1,43

Totalmente dispensável - -

Nenhuma das opções acima 2 2,86

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Então, conclui-se que a auditoria de controle interno é uma política

pública indispensável ou no mínimo necessária, conforme os entrevistados,

pois 67 servidores, o equivalente a 95,71%, acreditam nesta política

pública; do total, 32 pesquisados, ou seja, 45,71%, a entendem como

política pública indispensável à organização. Já 35 servidores, o equivalente

a 50% do total dos pesquisados, consideram uma política pública

necessária à Instituição.

Os motivos pelos quais os Agentes do Fisco entrevistados

consideram essa política pública indispensável e necessária para a SEFAZ:

comprovar a legalidade e legitimidade e avaliar os resultados das ações

fiscais desenvolvidas pelos servidores na Fiscalização no Trânsito de

Mercadorias na Região Metropolitana, examinar se a legislação tributária

específica para a atividade está sendo observada nas ações fiscais

desenvolvidas, constatar e avaliar se os planos de ações, para a atividade,

estão sendo executados, avaliar o desempenho administrativo e operacional

das Unidades Fiscais, como a Célula de Fiscalização no Trânsito de

Mercadorias e Postos Fiscais da Região Metropolitana de Fortaleza, assim

como verificar o controle e a utilização dos bens e valores sob uso e guarda

dos administradores ou gestores das unidades fazendárias ora

mencionadas. Portanto, são fatores que levam o servidor a acreditar na

eficácia desta política pública: Auditoria de Controle Interno.

Considera-se que é indispensável a qualquer organização, que

deseja uma gestão ética, uma Ouvidoria, uma Corregedoria e uma Auditoria

de Controle Interno. Eles juntos formam o tripé ético necessário e

indispensável a qualquer Organização. A SEFAZ possui dois deles: a

Ouvidoria e a Corregedoria, de modo que este fato nos leva a sugerir a

Auditoria Interna para formar o tripé ético necessário a uma gestão ética.

Por isso, considera-se a auditoria uma política pública importante, de modo

a assessorar qualquer organização para uma gestão ética.

Dando continuidade ao nosso estudo, buscou-se identificar se a

Administração da SEFAZ demonstra comprometimento em formular políticas

públicas de desenvolvimento humano, na área da gestão ética na

Organização, para que o servidor possa executar serviços públicos de

qualidade de interesse da Administração e em benefício da coletividade:

Tabela 15 - Demonstrativo do comprometimento da SEFAZ em formular

políticas públicas de desenvolvimento humano, na área da

gestão ética na Organização.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL (%)

Sim 47 67,14

Não 23 32,86

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Analisando-se os dados da pesquisa, constatou-se que 23

servidores afirmaram que a SEFAZ não demonstra comprometimento em

formular políticas de desenvolvimento humano, na área de gestão ética na

Organização. A SEFAZ formula políticas públicas de desenvolvimento

humano, através dos cursos de aperfeiçoamento e formação humana. No

entanto, seria necessária uma maior ênfase do tema ética na grade das

disciplinas oferecidas nos cursos de formação humana. Ela iria contribuir

significantemente para a ética na gestão. Já 47 servidores, ou seja, 67,14%,

afirmam que a SEFAZ demonstra comprometimento em formular políticas

públicas de desenvolvimento humano, na área da gestão ética. O índice ora

apresentado é importante e reforça a seguinte tese:

A valorização da ética na gestão por meio do estabelecimento de uma adequada infra-estrutura de gestão da ética é uma dimensão necessária para tornar a Administração Pública não só eficiente quanto aos resultados, mas também democrática no que se refere ao modo pelo qual esses resultados são alcançados. (UFRAEDUC, 2006).

A implementação de políticas públicas voltadas para o

desenvolvimento humano na área de gestão da ética é, portanto, uma boa

prática de gestão e promove o desenvolvimento organizacional, além de

facilitar o alcance dos objetivos estratégicos, pois melhora a infra-estrutura

da Administração Pública voltada para a gestão ética na SEFAZ.

4.3.5 As políticas públicas e a gestão ética na Secretaria da Fazenda do

Estado do Ceará

Algumas políticas públicas contribuem enormemente para uma

gestão ética na Organização. Pode-se considerá-las, inclusive,

indispensáveis ao desenvolvimento institucional e organizacional. É, sem

dúvida, uma forma de agregar valores, de adequar a atuação do servidor às

normas de conduta da organização e aos princípios básicos da

Administração.

Diante dessas considerações, prosseguiu nossa pesquisa com

outras indagações. Numa delas os servidores foram inquiridos a apontar,

dentre as diversas alternativas, quais políticas públicas consideram

indispensáveis para uma gestão ética na SEFAZ. O presente quesito admitiu

mais de uma opção de escolha, tendo um servidor apontado duas opções.

Apresentam-se os resultados.

Tabela 16 - Políticas públicas consideradas indispensáveis a uma gestão

ética na SEFAZ/CE.

POLÍTICAS PÚBLICAS INDICAÇÕES PERCENTUAL (%)

Auditoria de Controle Interno 8 11,27

Comissão de Ética 2 2,82

Conselho de Ética 6 8,45

Todos os itens acima 51 71,83

Nenhuma 4 5,63

TOTAL 71 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

O que se deseja destacar nesse quesito é que 51 servidores

(72,85%) dos 70 entrevistados consideram a Auditoria de Controle Interno, a

Comissão de Ética e o Conselho de Ética políticas públicas indispensáveis a

uma gestão ética na SEFAZ/CE. Autor deste estudo constatou que,

verdadeiramente, nenhuma das três políticas públicas mencionadas

funcionam na SEFAZ/CE.

A Auditoria de Controle Interno, juntamente com a Ouvidoria e a

Corregedoria, formariam aquele tripé ético indispensável à organização, já

mencionado anteriormente. A gestão ética nas instituições públicas ou

privadas exige órgãos de controle e orientação. A ausência da Auditoria de

Controle Interno deixa uma enorme lacuna no conjunto de órgãos

destinados ao controle da disciplina e procedimentos na SEFAZ.

Em contrapartida, o Conselho e a Comissão de Ética são órgãos

de controle da disciplina do servidor fazendário já implantados legalmente,

na SEFAZ, constantes da Portaria n.º 131/2001. No entanto, como o modelo

de gestão da ética, até então existente na SEFAZ, não foi trabalhado na sua

íntegra, de maneira eficiente, o Conselho e a Comissão de Ética não

funcionam efetivamente, ou seja, foram implantados, mas são ineficazes,

uma vez que não geram os efeitos benéficos que poderiam dinamizar aquela

Instituição. Pode-se afirmar que foram implantados legalmente, mas não

plenamente.

Em conformidade com a pesquisa apresentada, os servidores

fazendários apostam nestas políticas públicas de maneira a contribuir

valiosamente para uma gestão ética na SEFAZ. Vários são os aspectos

benéficos ao desenvolver gestão ética na organização; já sua ausência gera

graves efeitos para a instituição, compromete-a e provoca risco à

sobrevivência tanto das instituições públicas como das privadas. Portanto,

como constatado, a Auditoria de Controle Interno, a Ouvidoria e a

Corregedoria são consideradas políticas públicas indispensáveis a uma

gestão ética na SEFAZ, objetivando gerar um padrão ético efetivo na

instituição.

4.3.6 Sanções políticas como política pública na SEFAZ-CE.

As sanções civis, aplicadas ao servidor público, estão delineadas

na Lei n.º 3.071, de 1º de janeiro de 1916 (Código Civil), no seu artigo 159:

“Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou imprudência,

violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano.”

O instrumento de reparação denomina-se indenização.

As sanções políticas administrativas impostas ao servidor público

estadual, conforme estabelece o artigo 196, da Lei n.º 9.826, de 14 de maio

de 1974, que dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do

Estado do Ceará, são: repreensão, suspensão, multa, demissão, cassação

de disponibilidade e cassação de aposentadoria. No caso de enriquecimento

ilícito, ou seja, crime praticado contra a Administração Pública ocorre a

demissão com perdimento e seqüestro de bens, conforme estabelece o art.

5º, XLV, da Constituição Federal de 1988.

Já a Lei n.º 8.112, de 11 de dezembro de 1990 que dispõe sobre o

regime jurídico dos servidores públicos civis da União, estabelece no seu

artigo 127 as penalidades disciplinares administrativas a que estão sujeitos

seus servidores. São elas: advertência, suspensão, demissão, cassação de

aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão e

destituição de função comissionada.

A Lei n.º 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal

Brasileiro), dispõe sobre os crimes praticados contra a Administração

Pública e as sanções penais correspondentes. Os artigos 312 a 327 os

relacionam: peculato, peculato culposo, peculato mediante erro de outrem,

inserção de dados falsos em sistema de informações, modificação ou

alteração não autorizada de sistema de informações, extravio e sonegação

ou inutilização de livro ou documento, emprego irregular de verbas ou

rendas públicas, concussão, excesso de exação, corrupção passiva,

facilitação de contrabando ou descaminho, prevaricação, condescendência

criminosa, advocacia administrativa, violência arbitrária, abandono de

função, exercício funcional ilegalmente antecipado ou prolongado, violação

de sigilo funcional e a violação de proposta de concorrência. Os artigos 91 e

92 da mesma lei tratam dos efeitos da condenação.

Os dados revelados abaixo resultam de uma indagação aos

servidores. Eles indicam se os mesmos conhecem as sanções políticas

administrativas, civis e penais impostas ao servidor público no caso de

cometimento de ilícitos administrativos. Apresentam-se a seguir os

resultados:

Tabela 17 - Conhecimento das sanções políticas administrativas, civis e

penais impostas ao servidor no caso de cometimento de

ilícitos administrativos pelos servidores da SEFAZ –CE.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL

Todas 16 22,86

Algumas 47 67,14

Nenhuma 7 10,00

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Observou-se que dos 70 servidores entrevistados, 47 deles, ou

seja, 67,14%, conhecem parte das sanções políticas administrativas, civis e

penais impostas ao servidor no caso de cometimento de ilícitos

administrativos. Incluem-se aquelas sanções não só impostas pelo Código

de Ética da SEFAZ, mas aquelas elencadas no Estatuto do Servidor Público

Estadual e Código Penal Brasileiro.

O desconhecimento das sanções políticas administrativas, civis e

penais impostas aos servidores públicos estaduais nos remetem a analisar e

questionar até que ponto a SEFAZ e outras instituições públicas divulgam

através de suas políticas públicas essas sanções políticas. O

desconhecimento não justifica, mas pode levar o servidor a cometer ilícitos

por não saber se o seu ato, a sua ação ou omissão estão tipificados como

crime ou contravenção penal. Portanto, uma política pública de divulgação

pode ser a solução do problema.

4.3.7 A atividade de fiscalização no trânsito de mercadorias na Região

Metropolitana de Fortaleza como política pública na SEFAZ.

A atividade de fiscalização no trânsito de mercadorias é

indispensável na SEFAZ, tendo em vista tratar-se de uma de suas

atividades-fins. Esta atividade é, especificamente, de controle e de

averiguação de documentos fiscais e de conferência das quantidades de

mercadorias que adentram ou saem do Estado. Tal atividade, também

realiza a cobrança do ICMS frete nas operações que envolvem a prestação

de serviço de transporte de cargas. Destas tarefas, podem ocorrer à

lavratura de auto de infração, resultado da fiscalização realizada. De

maneira que havendo o lançamento do crédito tributário, a finalidade é de

efetuar a cobrança do ICMS e multa devida pela infração cometida.

No ano de 2005, a Célula de Fiscalização no Trânsito de

Mercadorias, os Postos Fiscais Gabriel Lopes Jardim e Edson Ramalho, que

são unidades da Região Metropolitana de Fortaleza, arrecadaram em

lavratura de autos de infração o equivalente a R$ 3.337.467,29. Em 2006, o

valor arrecadado corresponde a R$ 5.119.597,85. Isto representa combate à

sonegação fiscal e incremento da receita tributária, pois se não ocorresse a

fiscalização, indubitavelmente essa receita seria sonegada. Veja os quadros

a seguir:

PERÍODO TOTAL CEFTRAM P.F. GABRIEL

LOPES JARDIM

P.F. EDSON RAMALHO

2005/01 2005/02 2005/03 2005/04 2005/05 2005/06

72.628,28 96.966,81

219.853,03 231.134,50 297.276,50 289.215,77

33.940,66 21.605,20 47.180,28 49.689,64 40.219,29 27.093,40

38.687,62 75.361,61

172.672,75 181.444,86 257.057,21 262.122,37

2005/07 2005/08 2005/09 2005/10 2005/11 2005/12

293.582,72 295.284,25 327.049,66 300.879,90 421.165,43 492.430,44

40.585,01 138.414,02 203.966,12

32.642,90 56.112,09 26.968,44 63.023,84 93.188,54 61.735,38

260.939,82 239.172,16 300.081,22 197.271,05 189.562,87 226.728,94

TOTAL 3.337.467,29 382.965,15 553.399,66 2.401.102,48

Quadro 2 - Demonstrativo dos Valores Arrecadados, em Autos de Infração, no CEFTRAM, Postos Fiscais Edson Ramalho e Gabriel Lopes Jardim, no Ano de 2005.

Fonte: SEFAZ/CATRI, 2006.

PERÍODO TOTAL CEFTRAM P.F. GABRIEL

LOPES JARDIM

P.F. EDSON RAMALHO

2006/01 2006/02 2006/03 2006/04 2006/05 2006/06 2006/07 2006/08 2006/09 2006/10 2006/11 2006/12

383.485,69 449.065,77 418.432,87 360.785,13 559.449,58 493.537,11 391.092,06 451.772,67 330.289,13 443.434,46 391.360,43 446.892,95

174.638,33 178.010,68 222.560,70 108.992,86 179.321,02 215.645,69 205.755,26 205.654,99 158.679,74 177.237,98 117.505,49 158.051,22

39.942,24 55.594,34 31.127,99 68.917,49

137.405,32 47.032,74 38.439,24 54.290,70 30.058,72 61.893,91

127.657,87 112.611,37

168.905,12 215.460,75 164.744,18 182.874,78 242.723,24 230.858,68 146.897,56 191.826,98 141.550,67 204.302,57 146.197,07 176.230,36

TOTAL 5.119.597,85 2.102.053,96 804.971,93 2.212.571,96

Quadro 3 - Demonstrativo dos Valores Arrecadados, em Autos de Infração, no CEFTRAM, Postos Fiscais Edson Ramalho e Gabriel Lopes Jardim, no ano de 2006.

Fonte: SEFAZ/CATRI, 2006.

Posteriormente, os servidores foram inquiridos para responder

qual o grau de necessidade da atividade de fiscalização no trânsito de

mercadorias no combate à sonegação fiscal e no incremento da receita

tributária do Estado. Confira os resultados:

Tabela 18 - Grau de Necessidade da Atividade de Fiscalização no Trânsito

de Mercadorias no Combate a Evasão Fiscal e no Incremento

da Receita Tributária.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL (%)

Indispensável 53 75,71

Dispensável - -

Necessária 17 24,29

Não sabe informar - -

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Os resultados não se configuram numa surpresa. O autor coaduna

com a idéia de que essa atividade é indispensável para o controle das

mercadorias e documentos fiscais que circulam na Região Metropolitana de

Fortaleza, tendo em vista que esse controle resulta num aumento

considerável da receita tributária do Estado do Ceará e na conseqüente

diminuição da evasão fiscal. Concordam com essa tese 53 dos 70

servidores que trabalham nessa atividade e conhecem as suas

especificidades. É representativo o número, pois configura 75,71% do total

de servidores entrevistados. Os outros 24,29%, ou seja, 17 servidores

consideram esta uma atividade apenas necessária. De outro modo

considera-se que, se esta atividade não existisse, uma parcela do ICMS não

seria arrecadada, caracterizando, assim, sonegação fiscal. Os números

acima divulgados revelam a cobrança do ICMS devido e da multa, como

penalidade pela infração pertinente.

4.4 A ética e a SEFAZ na visão do servidor fazendá rio

No decorrer da pesquisa, os servidores foram inquiridos sobre a

Instituição SEFAZ. A indagação foi se os servidores vêem a SEFAZ como

uma Instituição ética, tendo em vista a afirmação de que uma instituição

ética nasce com a implementação, aceitação e prática de mecanismos que

resultam na prestação de um serviço à sociedade, pautado na

transparência, na legalidade, na justiça e visando incontestavelmente o bem

estar da coletividade.

Tabela 19 - A SEFAZ como instituição ética na visão dos servidores.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL (%)

Sim 55 78,57

Não 15 21,43

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Os números apresentados comprovam que 55 servidores (78,57%)

têm a SEFAZ como uma Instituição pública ética. Enquanto 15 servidores, o

equivalente a 21,43%, não consideram a Instituição ética, considerando os

aspectos transparência, legalidade e justiça. A transparência e a legalidade,

dois importantes Princípios da Administração já comentados no trabalho, e a

justiça como sendo o maior deles, pois trata-se, ao mesmo tempo de

princípio constitucional e tributário. No âmbito tributário: a busca da justiça

fiscal. Desse modo, considera-se preocupante a manifestação de que uma

parcela significativa de 21,43% não consideram ética a Instituição em que

trabalham.

É um dos objetivos específicos deste trabalho analisar a ética

institucional e profissional sob o prisma do servidor fazendário. Atende a

esse objetivo quando se apresenta esse resultado. Na visão de 78,57%, ou

seja, para 55 dos fazendários consultados, a SEFAZ é uma instituição ética,

embora 15 tenham afirmado o contrário. No entanto, o que preocupa, ainda,

além das 15 manifestações de que a SEFAZ não é ética, é saber que a

análise é feita somente na visão do fazendário para com a sua Instituição.

Por outro lado, é relevante informar que uma instituição deve ser

também, ética na visão do seu cliente. No caso da SEFAZ, especificamente

o contribuinte é seu principal cliente externo. E dele deve partir o mesmo

conceito. É uma questão de legitimar a visão que tem a respeito da

organização. Não é objetivo do trabalho discutir a ética no prisma do cliente

externo, mas não deixa de ser interessante e importante para qualquer

instituição vir a saber que o seu principal cliente acredita nela e a tem como

ética. No caso da SEFAZ, o contribuinte a procura, mesmo porque este

relacionamento decorre de um imperativo legal, e assim deposita nela toda

confiança e credibilidade. E espera dela a contrapartida. Por fim, para o

cliente é importante saber que a instituição estabelece linhas ideais éticas.

E ele, enquanto primeiro interessado, reconhece e legitima.

Referindo-se à questão anterior, 15 servidores citaram que a

SEFAZ não é uma Instituição ética. Essa afirmação levou em conta os

aspectos já apresentados anteriormente. Portanto, esses 15 servidores

estão credenciados a responderem à questão a seguir, uma vez que

responderam negativamente à pergunta antecedente. Qual dos fatores

abaixo relacionados você considera determinantes para a falta de ética na

SEFAZ?

A questão a seguir permitiu aos servidores se manifestarem mais

de uma vez. Por isso, 1 (um) servidor escolheu mais de uma opção.

Portanto, a computação dos dados é por item votado e não por servidores

entrevistados.

Tabela 20 - Fatores que os servidores consideram determinantes para a

falta de ética na SEFAZ.

FATORES DETERMINANTES INDICAÇÕES PERCENTUAL

(%)

A) A SEFAZ não possui um modelo de

gestão da ética.

2

12,5

B) Possui um modelo, mas não é eficaz.

2

12,5

C) O modelo não foi trabalhado

corretamente.

-

-

D) Necessita de comprometimento por parte

dos servidores.

2

12,5

E) Falta comprometimento por parte dos

gestores.

-

-

F) Falta implementar políticas públicas de

qualidade para a execução dos serviços

públicos de interesse da administração e em

benefício coletivo.

2

12,5

G) As opções c, d, e , e f estão corretas.

8

50,00

H) Não sabe informar.

TOTAL 16 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Dos 15 servidores habilitados a responderem à indagação, acima

8 se manifestaram apontando os itens C,D, E, e F como os fatores que

consideram determinantes para a falta de ética na SEFAZ. Essa votação

representa 53,33% do total de entrevistados (15 servidores). Acima da

média, portanto bastante representativo.

A SEFAZ possui um modelo de gestão da ética, mas o mesmo

não foi trabalhado corretamente. Os principais motivos são a falta de

comprometimento por parte dos gestores e servidores, e principalmente a

ausência de políticas públicas de qualidade para a execução dos serviços

públicos de interesse da administração e em benefício coletivo. Um modelo

de gestão para lograr êxito necessita de um envolvimento dos gestores,

servidores e muito mais do cliente externo. Para que isto ocorra a contento,

é necessário à Instituição implementar políticas públicas de modo a dar um

suporte maior ao modelo de gestão em vigor, a fim de torná-lo eficaz.

4.5 Políticas públicas como instrumento de gestão ética

Políticas públicas possibilitam a boa governança Institucional. Elas

devem ser desenvolvidas, aplicadas e difundidas como instrumento

indispensável à boa gestão pública. Para uma instituição que não possui um

modelo de gestão da ética, algumas políticas públicas podem transformá-la.

Para que isso ocorra, há a necessidade global de um plano de ação, ou

propriamente um modelo de gestão que envolva e avance no tema ética

institucional e profissional. Uma gestão deve ser participativa e, dentro

deste enfoque, políticas públicas externas são indispensáveis, tendo em

vista que a participação do cliente externo para o desenvolvimento de um

novo modelo de gestão é, sem dúvida, a legítima participação popular e se

torna indispensável.

Diante das considerações, ora formuladas, políticas públicas,

externas e internas, nascem da participação do servidor fazendário ao ser

indagado através de questionário. Uma vez apresentada essas

manifestações do servidor, informa-se que essas políticas públicas

contribuem muito para a institucionalização da ética, como instrumento de

gestão pública.

4.5.1 Política pública externa como gestão da ética

Com o intuito de contribuir para a discussão sobre gestão ética

organizacional, seja ela na SEFAZ ou qualquer outra instituição pública ou

privada, foi apresentado aos servidores outro questionamento: O Programa

de Educação Tributária (PET) já está em pleno funcionamento na SEFAZ e

é um programa hoje desenvolvido nas Escolas Públicas e Particulares do

Estado do Ceará, tendo como objetivo o exercício da cidadania, a

conscientização da importância dos tributos e a aplicação transparente dos

recursos públicos. A SEFAZ poderia estender esse programa, como política

pública externa, a outros profissionais? Veja o resultado da pesquisa:

Tabela 21 - A extensão do Programa de Educação Tributária – PET (Política

Pública Externa) a outros profissionais segundo os servidores

entrevistados.

PROFISSIONAIS SERVIDORES ENTREVISTADOS

PERCENTUAL (%)

Economistas - - Contadores 3 4,29 Advogados Tributaristas

-

- Administradores de Empresas

-

- Todos os profissionais citados acima

60

85,71 Sem importância para esses profissionais

- -

Sem importância para esses profissionais, mas é uma política pública importante.

7

10,00 TOTAL 70 100,00 Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

O PET é um Programa de Educação Tributária implantado na

SEFAZ desde 1998, conforme Decreto n.º 25.326, de 23 de dezembro de

1998, publicado no Diário Oficial do Estado (D.O.E.) em 23/12/1998. Essa

política pública deve ser extensiva ao público externo, ou seja, a outros

profissionais que se vêem envolvidos com as questões tributárias. 60

servidores da SEFAZ, o que representa 85,71% dos pesquisados, se

manifestaram favoráveis a estender essa política pública, ou seja, o PET a

outros profissionais como: economistas, contadores, advogados tributaristas

e administradores de empresas. Mesmo aqueles servidores que acreditam

que para esses profissionais essa política não é muito necessária, a

consideram uma política pública importante. Dentre outros objetivos, esse

programa visa à necessidade de uma conscientização da sociedade para o

combate à sonegação fiscal.

4.5.2 Política pública interna como gestão da ética

Uma instituição para desenvolver um modelo de gestão da ética

necessita de políticas públicas internas e externas. Levando-se em conta

esta afirmação, a Legislação Tributária como a mais importante ferramenta

de trabalho do servidor fazendário necessita ser discutida e debatida no

âmbito institucional. As instituições públicas têm a missão de desenvolver

programas e projetos de modo a atender a demanda de necessidades do

seu corpo funcional. Então, considerando esses argumentos, discutir a

legislação tributária, no âmbito da SEFAZ, é uma necessidade da classe

fazendária. Portanto, a partir do questionamento que segue pode-se sugerir

uma política interna com o intuito de dinamizar e otimizar as decisões

tomadas pelo agente do fisco, relacionadas à matéria tributária,

principalmente aquelas decisões relacionadas à lavratura de autos de

infração. É uma política pública que pode contribuir com a gestão ética na

SEFAZ.

O questionamento refere-se exatamente à Legislação Tributária do

Estado do Ceará. Apresenta-se a seguinte indagação: A Legislação

Tributária do Estado do Ceará é a principal ferramenta utilizada pelo

servidor fazendário para a execução dos serviços públicos no âmbito da

SEFAZ? Diante da afirmação, você considera a implementação de um

Conselho Fiscal Permanente, objetivando orientar o servidor em matéria

tributária para a execução dos serviços públicos com mais qualidade e de

interesse da Administração Tributária, uma política pública indispensável,

dispensável, necessária ou não sabe informar? Veja a seguir os dados

condensados:

Tabela 22 - Grau de necessidade da SEFAZ de uma política pública como

o Conselho Fiscal permanente, objetivando orientar os

servidores em matéria tributária.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS PERCENTUAL

Indispensável 36 51,43

Dispensável 4 5,71

Necessária 29 41,43

Não sabe informar 1 1,43

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

O servidor fazendário muitas vezes necessita de uma orientação

em matéria tributária, tendo em vista que o regulamento do ICMS, quase

sempre, apresenta lacunas e várias questões necessitam ser discutidas e

debatidas com vistas a suprir esta deficiência. O objetivo é que o servidor

tome a decisão correta e acertada. Diante deste fato, surge a necessidade

de um conselho fiscal para que o servidor possa ouvi-lo e a partir daí tomar

uma decisão com a menor possibilidade de erro. Evitando que ele seja

involuntariamente antitético com a Instituição e com o contribuinte. O intuito

é executar os serviços públicos com mais qualidade tentando buscar os

interesses da administração tributária.

Dos 65 servidores, ou seja, 92,86% são favoráveis ao Conselho

Fiscal Permanente apontando a política pública como indispensável ou

necessária à Instituição, justamente porque o Conselho Fiscal Permanente

busca orientar o servidor em matéria tributária. Isto porque a Legislação

Tributária é a mais importante e indispensável ferramenta de trabalho do

servidor fazendário.

4.5.3 O estudo na SEFAZ: breves constatações

Através da pesquisa foi constatada, entre outras, a importância da

Ouvidoria para a gestão ética na SEFAZ. Os resultados mostram que a

Ouvidoria é uma ferramenta da qual a Instituição pode utilizar-se para

desenvolver políticas públicas internas e externas, pois goza da

credibilidade dos agentes do fisco e da sociedade, muito mais se

considerarmos este órgão como um instrumento de cidadania. Analisando a

ética institucional e profissional sob o prisma do servidor fazendário,

objetivo específico do trabalho, conclui-se que a Ouvidoria pode sugerir

modificações em atividades e processos da Instituição indicando novas

políticas públicas de interesse da administração e da coletividade.

Quanto à função da Corregedoria Fazendária, esta tem um papel

de destaque, pois é considerada na pesquisa um importante órgão na

condução de uma gestão ética na SEFAZ. A Corregedoria poderia promover

e desenvolver seminários, palestras e discussões a respeito de ética

profissional, conforme determina o artigo 47, inciso IV, da Portaria N.º 131,

de 7 de novembro de 2001. Mas, de fato, não tem desenvolvido esta política

pública na Instituição. Seria um importante órgão na condução e

implantação de novas políticas públicas institucionais no âmbito da SEFAZ.

Por outro lado, teria também o papel de pôr em efetivo funcionamento os

Conselhos e Comissões de Ética da SEFAZ, para que desempenhem suas

finalidades e competências para as quais foram criados, conforme disposto

nos artigos 48 e 51 do Código de Ética da mesma Portaria.

O modelo de gestão da Ética que existiu no Governo Jereissati, na

SEFAZ, não prosperou. Uma vez que já em 2002, último ano de seu

governo, é que foi publicada a Portaria que criava o Código de Ética do

Servidor Fazendário Estadual e, conseqüentemente, o Conselho e a

Comissão de Ética.

A conclusão a que se chega é que com o advento do novo governo

a gestão da ética não foi a prioridade. Faltou vontade política dos governos

posteriores à sua gestão. Mas, é indiscutível a importância da comissão de

ética para a gestão ética na SEFAZ.

Estabelece o art. 53 do Código da SEFAZ:

Art. 53 - A Comissão de Ética terá a atribuição de analisar fato, conduta ou missão que considerar passível de infringência e princípio ou norma ético-profissional, podendo ainda conhecer de consultas, denúncias ou representações formuladas contra o servidor fazendário lotado nas Unidades Administrativas onde haja ocorrido a falta, cuja análise e deliberação forem recomendáveis para atender ou resguardar o exercício da função pública, desde que formuladas por autoridade, servidor ou qualquer pessoa devidamente identificada.

De modo que a Comissão de Ética está elencada entre as políticas

públicas de desenvolvimento organizacional que pode contribuir com a

gestão da ética, não só na SEFAZ, mas em qualquer organização.

O Conselho de Ética é outra política pública que a SEFAZ poderia

ter à sua disposição objetivando uma gestão ética na organização. Mas o

Conselho de Ética não funcionou pelos mesmos motivos da Comissão de

Ética. No entanto, os membros do Conselho ainda foram eleitos, mas o

funcionamento do órgão não logrou sucesso. O que satisfaz é saber que

94,44%, ou seja, 64 dos 70 entrevistados legitimam esta política pública. O

Conselho daí a sua importância, conforme estabelece o art. 49, inciso VI, do

Código de Ética da SEFAZ, teria a função de “manter atitudes de vigilância

dos valores éticos e morais exigidos dos servidores da SEFAZ.”

Os cursos de capacitação (treinamento), as palestras, os

seminários, a Internet, o correio institucional eletrônico são os meios que

podem ser utilizados pela SEFAZ para capacitar mais e melhor o servidor

fazendário. São políticas públicas já existentes na SEFAZ. Essas

ferramentas necessitam, apenas, ser trabalhadas com maior eficácia. E com

foco na gestão ética, divulgando os princípios morais e éticos na

organização. As áreas de atuação destas políticas públicas seriam,

conforme resultado da pesquisa, a auditoria fiscal, a fiscalização no trânsito

de mercadorias, a licitação e o cadastro. A pesquisa aponta essas áreas de

atuação como aquelas a receberem cursos de capacitação como política

pública na SEFAZ, com vistas a combater o cometimento de ilícito

administrativo e objetivando uma gestão mais ética, na opinião dos

entrevistados.

Com a Ouvidoria, a Corregedoria e, a Auditoria de Controle Interno

está formado o tripé ético necessário a uma Organização para que possa ter

uma gestão ética. A Auditoria de Controle Interno tem a função

fiscalizadora, de gestão ou, simplesmente, operacional. Portanto, como

política pública é necessária e indispensável, na opinião de 95,71%, o

equivalente a 67 servidores entrevistados. A Auditoria de controle interno

tem a função de assessorar qualquer Organização para uma gestão ética,

pois tem a missão de apontar irregularidades, desvios e fraudes,

possivelmente, existentes. Pode, ainda, detectar atividades desenvolvidas

fora dos padrões comparados aos resultados apresentados e desejados e,

por fim, apontar soluções com vistas a alavancar e otimizar o desempenho

da atividade. Por estas questões é que a Auditoria de Controle interno se

faz necessária.

A SEFAZ necessita desenvolver política pública de divulgação do

Código de Ética de forma que seus servidores conheçam todas as normas

de conduta nele contidas. A pesquisa demonstra que 71,43% dos 70

entrevistados só conhecem algumas normas que ali estão. É inadmissível,

pois o servidor necessita conhecer as normas que regem a sua conduta

dentro da organização. Só assim pode agir dentro dos padrões de ética

permitidos.

A SEFAZ tem uma missão importante que seria desenvolver

políticas públicas de divulgação do Código de Ética, incluindo os Princípios

Básicos da Administração, de forma que a sua inobservância pode

acarretar, ao servidor público, atentado contra a Administração Pública, e se

caracteriza como ato de improbidade administrativa. Um servidor só pode

agir com ética se, no mínimo, conhecer os Princípios da Administração

Pública. Isto serve para a SEFAZ, ou para qualquer outra instituição pública.

62,86% dos servidores entrevistados, ou seja, 44 de 70 pesquisados

consideram todos os princípios importantes para o exercício da função

pública.

O desconhecimento, por parte de alguns servidores, das diversas

sanções políticas civis, administrativas e penais que possam ser impostas a

eles, no caso de cometimento de ilícitos administrativos, leva a crer na

necessidade de uma política pública de divulgação junto à classe

fazendária, por parte da SEFAZ. 47, ou seja, 67,14% dos entrevistados,

conhecem parte das sanções e mais 7 pessoas, o equivalente a 10%, não

conhecem nenhuma sanção. Os dados revelam, portanto, a deficiência de

conhecimentos que são relevantes para o exercício da função pública e

remonta, mais uma vez, à idéia da necessidade de política pública na área

da gestão ética organizacional.

Como um dos objetivos específicos deste trabalho era discutir as

atividades de fiscalização no setor público, discutiu-se a fiscalização no

Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza, atividade

esta desenvolvida pela Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. Trata-

se, portanto, da atividade fim daquela Instituição. Pelo resultado da

pesquisa apresentado, os 70 servidores entrevistados, ou seja, 100%,

apontam essa atividade como necessária ou indispensável no combate à

evasão fiscal e, conseqüentemente, no aumento da receita tributária

estadual.

O grau de necessidade da SEFAZ em possuir uma política pública

de divulgação permanente do Código de Ética para o público externo,

visando uma gestão ética na instituição se dá pelo fato de ser seu objetivo a

necessidade de tornar a Administração Pública, no tocante à Unidade

Fazendária, mais ágil e compatível com as necessidades e interesses da

categoria e da coletividade. Os servidores pesquisados legitimam essa

idéia, uma vez que 59 pesquisados, ou seja, 84,28%, acreditam que a

política pública de divulgação do Código é indispensável e necessária para

a Organização. O público, conhecendo as orientações contidas no Código,

sabe o que pode exigir do servidor fazendário, além do cliente externo

depositar maior credibilidade na Instituição e na classe fazendária. Portanto,

a SEFAZ pode desenvolver mais esta política pública de divulgação

permanente do Código de Ética para o público externo. A própria Ouvidoria

deve absorver este papel importante, sendo o instrumento de divulgação

desta política pública.

A SEFAZ, do ponto-de-vista do autor, demonstra comprometimento

em formular políticas públicas de desenvolvimento humano, na tentativa de

capacitar mais e melhor o servidor fazendário. Mas, não na área de gestão

da ética. Embora 47 (67,14%) dos 70 entrevistados se manifestem

positivamente quanto ao comprometimento da Instituição, o autor discorda

desta tese. Um dado importante revelado por

uma pesquisa realizada pelo Instituto de Tecnologia de Illinois nos mostra como 635 empresas consultadas nos Estados Unidos agem em relação à divulgação de normas éticas. 47% têm programas de treinamento sobre ética. (STUKART, 2003, p. 73).

Por isso, a Instituição deve desenvolver política pública de

capacitação dos servidores fazendários abordando a ética institucional e

profissional, com vistas a melhor operacionalizar o trabalho e as relações

pessoais entre os servidores.

Diante do resultado da pesquisa, 58 servidores, o equivalente a

82,86%, apontam que as políticas públicas na atividade de fiscalização no

trânsito de mercadorias devem ter como foco o ajustamento da conduta do

servidor, nos moldes dos princípios básicos da administração.

Desse modo, atendendo aos objetivos específicos de discutir

políticas públicas que, se adotadas no âmbito da SEFAZ, contribuirão para

uma gestão ética, viu-se que as políticas públicas na atividade de

fiscalização no trânsito de mercadorias devem ter como foco o ajustamento

da conduta do servidor fazendário. Não que a conduta do servidor esteja

desajustada, mas seria, na verdade, uma capacitação técnica ligada à

divulgação e conhecimento dos princípios básicos da administração voltada

para o servidor que contribuirá para a manutenção da sua conduta. Terá

essa capacitação caráter preventivo e não de ajustamento ou correição.

Tese esta legitimada por 82,86% dos servidores, da atividade do trânsito de

mercadorias da Região Metropolitana de Fortaleza.

O autor concorda com esta tese, visto que os cursos de

capacitação ou treinamento oferecidos pela SEFAZ, nos últimos 5 anos,

como política pública sobre normas de procedimentos de conduta ética, não

foram satisfatórios. Como se sabe, através do perfil do servidor fazendário

apresentado no início deste trabalho, todos os servidores da SEFAZ têm

mais de 10 anos na Instituição. Conforme ainda a pesquisa 34, ou seja,

48,57% dos servidores do trânsito de mercadorias, nunca receberam um

curso abordando a ética institucional e profissional. A pesquisa, também,

aponta que 12 servidores, ou seja, 17,14%, receberam o treinamento na

área da ética uma só vez. Portanto, diante do histórico apresentado, a

política pública apontada acima se justifica.

Quando se tem como objetivo específico analisar a ética

institucional e profissional sob o prisma do servidor fazendário e eles

demonstram, através da pesquisa, que vêem na Instituição o afloramento

dos princípios éticos e morais na organização, pois 55, ou seja, 78,57% dos

servidores entrevistados destacam isto é, indubitavelmente, uma análise

importante e esclarecedora, pois nos dá uma resposta positiva, quanto à

visão do servidor junto a sua Instituição. Uma Instituição é ética quando o

seu cliente interno e externo a vê desse modo. É um dos pré-requisitos para

torná-la ética.

Os 15 servidores, ou seja, 21,43% que responderam que a SEFAZ

não é ética, apontaram os motivos que os fazem ter esta visão da

Instituição. Os fatores determinantes, na opinião de 8 (53,33%), dos 15

entrevistados, são: o modelo de gestão da ética que existia na SEFAZ, não

foi trabalhado corretamente, não houve comprometimento por parte dos

servidores e dos gestores e a ausência de implementação de políticas

públicas de qualidade para a execução dos serviços públicos de interesse

da Administração e em benefício da coletividade. O autor considera este

item um dos mais importantes desta pesquisa. Ele responde aos objetivos

geral e específico do trabalho.

Os profissionais liberais: advogados tributaristas, contadores,

administradores de empresas, etc., têm uma relação próxima de convivência

com a Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. A SEFAZ desempenha

um trabalho juntamente com seus servidores que influencia e recebe,

também, influências externas. São elogios, críticas, sugestões e denúncias

que são formuladas pelos contribuintes ou por estes profissionais. O

trabalho do Fisco pode repercutir positivamente ou negativamente entre

eles. No entanto, esses profissionais têm autonomia para avaliar o Fisco e a

conduta do servidor, pessoalmente, ou através de suas entidades

representativas de classe.

Na verdade, esses profissionais são os principais clientes da

SEFAZ, ou os representam. De modo que o Programa de Educação

Tributária (PET), na opinião de 60 dos 70 servidores (85,71%), deveria ser

extensivo aos profissionais ora citados. Essa política pública tem como

objetivo o exercício da cidadania, a conscientização da importância dos

tributos e a aplicação transparente dos recursos públicos. Além de ser uma

política pública participativa, pode transmitir a esses profissionais a

transparência, a publicidade e a eficiência de como os profissionais da

SEFAZ desempenham sua função pública em busca da qualidade, da

eficiência e da justiça fiscal. A busca da Instituição pelo melhor conceito

junto ao seu cliente externo deve ser incessante para qualquer Instituição.

De modo que o autor considera esta política pública necessária para que a

SEFAZ divulgue o seu trabalho com transparência e eleve mais ainda seu

conceito diante dos seus clientes externos e das entidades de classe.

O servidor fazendário é a favor da implantação do Conselho Fiscal

Permanente na SEFAZ, como política pública interna porque ele sente

necessidade de orientação a respeito da sua principal ferramenta de

trabalho: a legislação tributária. Esse Conselho Fiscal Permanente vai

possibilitar ao servidor executar serviços de maior qualidade. Essa política

pública é extremamente importante nas atividades de fiscalização no setor

público, seja o setor da esfera federal, estadual ou municipal.

Quanto à atividade fim da SEFAZ, ou seja, a atividade de

fiscalização no trânsito de mercadorias na Região Metropolitana de

Fortaleza, cerca de 65 servidores, ou seja, 92,86% dos entrevistados,

opinaram favoravelmente ao Conselho Fiscal Permanente, apontando a

política pública como indispensável ou necessária à Instituição. Na atividade

de fiscalização esse Conselho Fiscal Permanente tem uma maior

importância, pois o agente do Fisco necessita tomar decisão de imediato. É

uma necessidade desse tipo de atividade: a tomada de decisão em tempo

recorde. Esse Conselho tem o intuito de discutir junto à fiscalização e ao

servidor questões ligadas à legislação tributária, no que tange a alguma

lacuna deixada no regulamento do ICMS, pelo legislador. Teria, esse

Conselho, o objetivo de junto à fiscalização apresentar sugestão ou orientar

o agente do Fisco, na tomada de decisão final, com relação à ação fiscal em

curso.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Decidiu-se discorrer ao longo deste trabalho sobre diversos temas

que envolvem a gestão ética institucional e profissional na Secretaria da

Fazenda do Estado do Ceará, especificamente na atividade de fiscalização

no trânsito de mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza. Alguns

temas necessitam ser abordados com o fim de justificar a importância de

todos eles para o funcionamento da atividade pública.

Discorreu-Se Sobre O Poder De Polícia, Que É Uma Das Funções

Do Poder Público. E a Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará, que é o

foco deste trabalho, exerce essa faculdade junto aos contribuintes do

Estado do Ceará, ou seja, exerce o Poder de Polícia quando restringe o uso

ou o gozo da liberdade e propriedade do particular em favor da coletividade.

Quando exercita a atividade de fiscalização no trânsito de mercadorias na

Região Metropolitana de Fortaleza, a SEFAZ está exercendo a faculdade do

Poder de Polícia que a lei lhe confere.

Relatou-se sobre a importância da formação ética do ser humano.

A ética como conjunto de valores e princípios da conduta humana perante

todos os seus semelhantes. Buscou-se discutir a formação ética dos seres

humanos. De outra forma, a conduta dos servidores públicos e

especificamente do servidor fazendário foi focalizada, mostrando a sua

importância para o desenvolvimento da atividade de fiscalização no trânsito

de mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza.

A ética institucional e profissional mereceu uma atenção especial,

tendo em vista que a questão da ética é hoje discutida em toda organização

e assim não poderia ser diferente em relação à SEFAZ. Uma postura ética é

exigida no serviço público pelos diversos órgãos e especialmente entre a

organização e os servidores e entre eles e o cliente externo, no caso da

SEFAZ o contribuinte.

A ética na SEFAZ foi discutida e algumas ferramentas já

existentes nesta Instituição Pública como o Código de Ética e Disciplina do

Servidor Fazendário Estadual, foram largamente abordados com o intuito de

mostrar que a Instituição procura adotar uma postura ética, que assume

uma posição de combate à corrupção e de extermínio de qualquer

possibilidade de sonegação fiscal ou atos ilegais que provoquem ou

contribuam para a evasão fiscal no Estado.

O servidor público e a sua importância como agente do Estado

brasileiro foi outro tema debatido. A discussão teve como objetivo fazer

conhecer que o servidor público é um agente do Estado brasileiro e que tem

uma missão institucional e legalmente estabelecida de contribuir na gestão

do Estado e de desempenhar a função pública voltada para o interesse

público. Na SEFAZ o agente público ou servidor público, nomenclatura mais

apropriada, desempenha sua atividade pública de combate à sonegação

fiscal na busca da otimização da receita tributária. O servidor fazendário

tem papel de destaque e relevante na administração pública tributária.

Em toda função pública é necessário que o servidor se volte para

os princípios que norteiam o exercício da sua atividade funcional. É uma

forma de agir observando os princípios éticos e morais da Instituição na

qual desempenha sua atividade. Por esta razão é que os Princípios Básicos

da Administração foram um assunto delineado no trabalho, pela sua

importância e por ser indispensável à boa condução da atividade pública.

Esses princípios são um guia de conduta do servidor ou

administrador público e nele está incluído o servidor fazendário. Outrossim,

não há como discutir ética profissional e institucional sem destacar os

elementos necessários para a execução dos serviços públicos: os Princípios

Básicos da Administração, que contribuem com a SEFAZ e outras

instituições públicas para a execução do serviço público de excelência e na

busca incessante de uma gestão ética organizacional cada vez melhor.

É outro dever do servidor fazendário, além de observar os

Princípios da Administração, o dever de probidade. De forma contrária, a

improbidade administrativa é uma ação ou omissão condenável que provoca

prejuízos financeiros à Administração Pública e é, terminantemente,

considerado um ato sujeito às sanções administrativas, civis e penais,

aplicadas aos agentes públicos assim como ao servidor fazendário, por sua

ausência de ética profissional.

Logo após a discussão sobre a improbidade administrativa, a

corrupção no serviço público foi também relatada, tendo em vista que o

assunto está relacionado à falta de ética profissional. A corrupção viola o

padrão ético de qualquer sociedade, provocando, conseqüentemente,

prejuízos financeiros ao Estado, quando praticada no seio do serviço

público. Então, como se desejou discutir ética institucional e profissional, o

assunto veio à tona como forma de mostrar que determinadas atitudes no

meio do serviço público podem ser consideradas lesivas, desaguando numa

postura profissional antiética. De modo que o assunto é relevante para o

trabalho.

Iniciou-se uma discussão sobre a tributação e a Secretaria da

Fazenda do Estado do Ceará. Discorrer sobre a tributação tem um objetivo

de extremo valor que seria informar sobre a importância da tributação para

o Estado e a necessidade desta ferramenta de arrecadação, para que ele

possa obter os recursos de que necessita para gerir seu negócio. A

tributação é o meio de que dispõe o Estado para abastecer os cofres

públicos, de modo que ele possa produzir e oferecer bens públicos para a

satisfação das necessidades da sociedade. E nessa discussão lembra-se da

importância da atividade do Agente do Fisco e da SEFAZ para que o Estado

atinja seus objetivos constitucionalmente estabelecidos.

Por isso, essa Instituição tem juntamente com seus servidores

uma missão importante: arrecadar tributos e fiscalizar os contribuintes com

o objetivo de otimizar a receita tributária, diminuindo ou pondo fim à evasão

fiscal no Estado do Ceará, lembrando que a atividade de fiscalização no

trânsito de mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza é uma aliada

em potencial na busca do alcance desse objetivo estatal.

Diante de todas as questões levantadas e com o intuito de

alcançar o objetivo geral deste trabalho, que é analisar a ética institucional

e profissional na SEFAZ-CE, considerando-as como elementos

fundamentais para a execução dos serviços públicos de interesse da

Administração e em benefício da coletividade, acredita-se que a nossa

pesquisa logrou êxito. Durante todas as considerações teóricas

apresentadas, a ética institucional e profissional foi profundamente

discutida, inclusive sob o prisma do servidor fazendário.

Os elementos fundamentais para execução dos serviços públicos

foram prontamente apresentados: os princípios básicos da administração e

as políticas públicas de interesse social que, se adotadas no âmbito da

SEFAZ, poderão contribuir para uma gestão ética na organização.

Outrossim, as atividades de fiscalização, no setor público, especialmente a

atividade de fiscalização no trânsito de mercadorias na Região

Metropolitana de Fortaleza, foram teoricamente abordadas, uma vez que se

trata de um dos objetivos específicos do trabalho.

Como política pública, considera-se primordial a formação do tripé

ético fundamental à boa gestão ética na SEFAZ: a Ouvidoria, Corregedoria

e Auditoria de Controle Interno. Esse tripé ético é de fundamental

importância a qualquer organização pública ou privada, na condução do

modelo de gestão organizacional. Então, para concluir essa formação ética,

ou tripé ético, uma política pública é indispensável: a Auditoria de Controle

Interno inexistente atualmente na SEFAZ.

A Comissão e o Conselho de Ética são instrumentos de políticas

públicas ou ferramentas de gestão. Essas políticas vão contribuir com a

gestão ética organizacional na SEFAZ, visto que terão a missão de, através

da valorização dos princípios éticos e morais, orientar e aconselhar sobre a

ética profissional do servidor, assim como analisar fato, conduta ou omissão

que considerar passível de infringência a princípio ou norma ético

profissional.

A SEFAZ necessita de implementar políticas públicas importantes

para a Instituição e a coletividade. Várias sugestões de políticas públicas

foram apresentadas. A mais importante envolve todas as outras: A SEFAZ

necessita de uma política pública voltada para a gestão da ética. A SEFAZ

necessita conceber um modelo de gestão. Vontade política é indispensável

para a consecução desse objetivo.

Para tanto, os servidores e, principalmente gestores da SEFAZ/CE

que tem nas mãos o poder de decidir, necessitam desenvolver uma política

pública de qualificação profissional, tendo por objetivo básico o

aperfeiçoamento ético do quadro funcional, alcançar um expressivo

progresso na execução dos serviços públicos, e a aplicação da justiça

tributária em toda a sua plenitude.

REFERÊNCIAS

ABAS - Associação Brasileira De Águas Subterrâneas. O alto custo de

transação da política econômica no Brasil : paralisia institucional do país

terá um preço a ser pago a longo prazo. 10 nov 2005. Disponível em

<http://www.abas.org.br/?PG=clipping&DET_clip=00199.: Acesso em: 5 dez.

2006.

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO Vicente. Direito administrativo : série

jurídica. 2. ed. Rio de Janeiro: Ímpetos, 2002.

ALMEIDA, Guilherme Assis de; CHISTMANN, Martha Ochsenhofer. Ética e

direito : uma perspectiva integrada. São Paulo: Atlas, 2002.

ANJOS NETO, Francisco Chaves dos. Princípio da probidade

administrativa : regime igualitário no julgamento dos agentes políticos. Belo

Horizonte: Del Rey, 2003.

ARISTÓTELES. Ética a nicômaco . Tradução Pietro Nassetti. São Paulo:

Martin Claret, 2005.

BRASIL. Código tributário nacional . ANGHER, Anne Joyce. (coord.). 11.

ed. São Paulo: Rideel, 2005.

______. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do

Brasil . ANGHER, Anne Joyce. (coord.). 10. ed. São Paulo: Rideel, 2004.

BRILHANTE, Átila Amaral. Liberalismo e ética : a crítica de John Stuart Mill

ao Estado mínimo. Fortaleza: EUFC, 1998.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo .

11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2004.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário . 13. ed. São

Paulo: Saraiva, 2000.

CASTELO, Celina Maria Montenegro. Educação tributária . Fortaleza:

NEWGRAF, 1998.

CEARÁ. Decreto n.º 25.326 , de 23 de dezembro de 1998. Regulamenta o

art. 1º, parágrafo único, inciso II, da Lei No. 12.436, de 11 de maio de 1995.

Diário Oficial [do] Estado do Ceará, Fortaleza, n.º 220, p 4, 23 dez. 1998.

______. Decreto n.º 27.809 , de 2 de junho de 2005. Diário Oficial [do]

Estado do Ceará, Fortaleza, n.107, p 1-3, 07 jun. 2005.

______. Lei n. 13.778 , de 06 de junho de 2006. Diário Oficial [do] Estado do

Ceará, Fortaleza, n.108, p 2-10, 08 jun. 2006.

______. Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. Código de ética e

disciplina do servidor fazendário estadual . Fortaleza: Irmãos Tabosa,

2002.

CHALITA, Gabriel Benedito Isaac. Os dez mandamentos da ética . Rio de

Janeiro: Nova Fronteira, 2003.

CHIMENTI, Ricardo Cunha. Direito tributário . 5. ed. Vol. 16. São Paulo:

Saraiva, 2002.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo . 12. ed. São

Paulo: Atlas, 2000.

FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa : comentários à Lei

8.429/92 e legislação complementar. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.

FILGUEIRAS JÚNIOR, Marcus Vinícius. Introdução ao direito

administrativo . Porto Alegre: Síntese,2003.

FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. Políticas públicas: a

responsabilidade do administrador e o Ministério Público. São Paulo: Max

Limonad, 2000.

GIAMBIAGI, Fábio; ALÉM, Ana Cláudia Duarte de. Finanças públicas :

teoria e prática no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000.

HUMBERG, Mário Ernesto. Ética na política e na empresa : 12 anos de

reflexões. São Paulo: CLA, 2002.

INSTITUTO LIBERAL. Gordon Tullock : biografia. Disponível em:

<http;//www.institutoliberal.org.br/biblioteca/galeria/Gordon%20Tullock.htm.>

Acesso em: 5 dez. 2006.

LAKATOS, Eva Maria; MARCONI, Marina de Andrade. Fundamentos de

metodologia científica . São Paulo: Atlas, 1991.

______. Metodologia do trabalho científico : procedimentos básicos,

pesquisa bibliográfica, projeto e relatório, publicações e trabalhos

científicos. São Paulo: Atlas, 1992.

LUFT, Celso Pedro. Minidicionário Luft . 13. ed. São Paulo: Editora Ática,

2004.

LYRA, Rubens Pinto (org.). A nova esfera pública da cidadania . João

Pessoa: Editora Universitária/UFPB, 1996.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário . 11. ed. São Paulo:

Malheiros, 1996.

MAIA FILHO, Napoleão Nunes. Temas de direito administrativo e

tributário . Fortaleza: UFC – Casa de José de Alencar – Programa Editorial,

1998.

MANKIW, N. Gregory. Macroeconomia . Rio de Janeiro: LTC, 1995.

MARINHEIRO, Carlos José Fonseca. O teorema da equivalência ricardiana:

uma aplicação à economia portuguesa. Revista da Faculdade de

Economia da Universidade de Coimbra, n . 8, abr. 1997. Disponível em:

<http://notas-economicas.fe.uc.pt/abstracts/pt/ne001to18/ne008n0059pt.

htm.> Acesso em: 30 nov. 2006.

MARTINS, Alexandre Lintz. Guia para elaboração de monografias e

trabalhos de conclusão de curso . São Paulo: Atlas, 2000.

MARTINS, Gilberto de Andrade. Manual para elaboração de monografias

e dissertações . São Paulo: Atlas, 2000.

MATTAR, Fauze Najib. Pesquisa de marketing . São Paulo: Atlas, 1997.

MAUAD, João Luiz. Bush e a curva de Laffer , Mídia Sem Máscara. 2005.

Disponível em: <http://www.midiasemmascara.org/artigo.php?sid=3907.>

Acesso em: 30 nov. 2006.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro . 24. ed. São

Paulo: Malheiros, 1999.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo . 16.

ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional . 9. ed. São Paulo: Atlas,

2001.

NALINE, José Renato. Ética geral e profissional . 4. ed. São Paulo:

Revista dos Tribunais, 2004.

______. Ética e justiça . São Paulo: Oliveira Mendes, 1998.

OLIVEIRA, Francisco Wildys de. ICMS & processo fiscal . 8. ed. Fortaleza:

Expressão, 2005.

PASSOS, Elizete. Ética nas organizações . São Paulo: Atlas, 2004.

REALE, Giovanni; ANTISERI, Dario. História da filosofia : Antigüidade e

Idade Média. 2. ed. v.1. São Paulo: Paulinas, 1990.

______. História da filosofia : do humanismo a Kant. 2. ed. v. 2. São Paulo:

Paulus, 1990.

SÁ, Antonio Lopes de. Ética profissional . São Paulo: Atlas, 1996.

SÁNCHEZ VÁZQUEZ, Adolfo. Ética . 23. ed. Rio de Janeiro: Civilização

Brasileira, 2002.

SANTANA, David Dantas de. ICMS fiscalização e infrações na prática .

Sergipe: PREVENT, 2001.

SANTOS, Cairon Ribeiro dos. Curso de introdução ao direito tributário .

São Paulo: IOB Thomson, 2004.

SÃO PAULO. Secretaria Municipal de Cultura do Estado de São Paulo.

Ética . São Paulo: Companhia das Letras, 1992.

SHIKIDA, Cláudio Djissey; HILLBRECHT, Ronald Otto. Um estado mínimo

faz mesmo a diferença? Um estudo de caso para dois grupos de países:

OCDE e América Latina, Ibmec. 2004. Disponível em:

<http://www.ceaee.ibmecmg.br/wp/wp24.pdf>. Acesso em: 5 dez. 2006.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo . 18 ed.

São Paulo: Malheiros, 2000.

SOUZA, Oscar d’Alva e, Filho. Ética individual & ética profissional :

princípios da razão feliz. Fortaleza: ABC Fortaleza, 1998.

STUKART, Herbert Lowe. Ética e corrupção . São Paulo: Nobel, 2003.

TOCQUEVILLE, Aléxis Charles Henri Maurice Clérel de. Democracia na

América . Tradução de João Miguel Pinto de Albuquerque. São Paulo:

Nacional, 1969.

UECE. Universidade Estadual do Ceará. Pró-Reitoria de Pós-Graduação e

Pesquisa. Trabalhos científicos : normas para organização, redação e

apresentação. Fortaleza: Ed. EDUECE, 2003.

UFRAEDUC. Ética pública . Disponível em: <http://www.ufra.educ.br/etica_

ufra/Informes/INFORME2-ETICAPUBLICA.pdf>. Acesso em: 21 dez. 2006.

APÊNDICES

APÊNDICE A – Gráficos.

Gráfico 1 - Quantidade de Servidores entrevistados por sexo.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

SERVIDORES ENTREVISTADOS POR SEXO

57

13

70

100%

18,57% 81,43%

0 10 20 30 40 50 60 70 80

MASCULINO

FEMININO

TOTAL

QUANTIDADE

TOTAL DE SERVIDORES ENTREVISTADOS PERCENTUAL

Gráfico 2 - Quantidade de Servidores entrevistados por faixa etária.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM,2006

Gráfico 3 - Nível de Escolaridade dos Servidores entrevistados.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Gráfico 4 - Ouvidoria para uma gestão ética na SEFAZ-CE.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006

Gráfico 5 - Um importante órgão na condução de uma gestão ética na SEFAZ: a

Corregedoria.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006

COMISSÕES DE ÉTICA

2321

70

12,86%

32,85

30,00%

100%

SÓ EXISTE DE DIREITO, DE FATONUNCA EXISTIU

NÃO SABE INFORMAR

TOTAL

Gráfico 6 - Funcionamento da Comissão de Ética na SEFAZ.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006

Gráfico 7 - Um importante mecanismo para uma gestão ética: Comissão de Ética.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

IMPORTÂNCIA DO CONSELHO DE ÉTICA NA SEFAZ

34

2 4

IMPORTANTE

MUITO IMPORTANTE

SEM NENHUMAIMPORTÂNCIA

Gráfico 8 - Importância do Conselho de Ética Na SEFAZ.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM,2006

Gráfico 09 - Conselho de Ética: funcionamento na SEFAZ.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

FUNCIONAMENTO DO CONSELHO DE ETICA NA SEFAZ

6

21

10

24

9

0

5

10

15

20

25

30

FUNCIONA DEFATO E DEDIREITO

NUNCAFUNCIONOU

FUNCIONA ÁSVEZES

SÓ EXISTE DEDIREITO, DEFATO NUNCA

EXISTIU

NÃO SABEINFORMAR

ITENS

SE

RV

IDO

RE

S

FUNCIONA DE FATO EDE DIREITO

NUNCA FUNCIONOU

FUNCIONA ÁS VEZES

SÓ EXISTE DEDIREITO, DE FATONUNCA EXISTIUNÃO SABE INFORMAR

MEIOS DE DIVULGAÇÃO DE NORMAS DE CONDUTA E PROCEDIMENTOS ETICOS NA SEFAZ

58,98%

23,08%

5,13%

6,41%

1,28%

Cursos de capacitação(treinamento). Palestras

Seminários

Internet

Correio Institucional(eletrônico)Todas as opções acima

Outros: qual (is)?

Gráfico 10 - Meios de divulgação de normas de conduta e procedimentos éticos

Na SEFAZ.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Gráfico 11 - Áreas de atuação necessárias a receber cursos de capacitação como

política pública na SEFAZ no combate ao cometimento de ilícito administrativo e

objetivando uma gestão mais ética.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

AREA DE ATUAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NA SEFAZ

11

7

49

4

1

1

AUDITORIA FISCAL

FISCALIZAÇÃO NOTRÂNSITO DEMERCADORIASLICITAÇÃO

CADASTRO

TODAS AS OPÇÕESACIMA

NÃO SABE INFORMAR

IMPORTÂNCIA DA AUDITOTIA INTERNA COMO POLÍTICA PÚBL ICA NA SEFAZ

1 0 2

32 35

5

10

15

20

25

30

35

40

SERVID

ORES

ENTREVIS

TADO

S

Gráfico 12 - importância da auditoria interna, como política pública na SEFAZ.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Gráfico 13 - Conhecimento das normas de condutas contidas no Código de Ética e

Disciplina do servidor fazendário estadual por parte dos servidores da SEFAZ

entrevistados.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

14

50

6

8,57%

71,43%

20,00%

0 10 20 30 40 50 60

TODAS

ALGUMAS

NENHUMA

ITE

NS

QUANTITATIVO DE SERVIDORES ENTREVISTADOS

SERVIDORES ENTREVISTADOS PERCENTUAL

826

514

AUDITORIA DE CONTROLE INTERNO

COMISSÃO DE ÉTICA

CONSELHO DE ÉTICA

TODOS OS ITENS ACIMA

NENHUMA

PO

LÍT

ICA

S

PÚ

BLI

CA

S

POLÍTICAS PÚBLICAS INDISPENSÁVEIS A UMA GESTÃO ÉTIC A NA SEFAZ

Gráfico 14 - políticas públicas que os servidores consideram indispensáveis a uma

gestão ética na SEFAZ.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Tabela 1 - Importância dos princípios básicos da administração para o

exercício da função pública na SEFAZ e em outras organizações públicas.

PRINCIPIOS BÁSICOS DA

ADMINISTRAÇÃO

INDICAÇÕES PERCENTUAL

(%)

Legalidade 19 15,45 Moralidade 16 13,01 Impessoalidade 9 7,32 Publicidade 5 4,06 Eficiência 9 7,32 Razoabilidade 5 4,07 Proporcionalidade 4 3,25 Supremacia Do Interesse Público 7 5,69 Autotutela 1 0,81 Indisponibilidade 1 0,81 Princípio da continuidade dos serviços públicos

3 2,44

Todos 44 35,77 Não conhece - - Nenhum - - TOTAL 123 100,00 Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006

PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO

44; 37%

0; 0% 0; 0%

19; 15,45%

16; 13,01%

0; 0%

PRINCIPIOS BÁSICOS DAADMINISTRAÇÃO

legalidade

moralidade

impessoalidade

publicidade

eficiência

razoabilidade

proporcionalidade

Gráfico 15 - Importância dos princípios básicos da administração para o exercício da função pública na SEFAZ e em outras organizações públicas. Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Gráfico 16 - Demonstra se os servidores da SEFAZ conhecem as sanções

políticas administrativas, civis e penais impostas ao servidor no caso de

cometimento de ilícitos administrativos.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

SERVIDORES ENTREVISTADOS

16; 22,86%7; 10,00%

47; 67,14%

TODAS

ALGUMAS

NENHUMA

0

17

0

DISPENSÁVEL

NECESSÁRIA

NÃO SABE INFORMAR

ITE

NS

GRAU DE NECESSIDADE DA ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO NO TRANSITO DE MERCADORIAS

Gráfico 17 - Grau de necessidade da atividade de fiscalização no trânsito de

mercadorias no combate a evasão fiscal e no incremento da receita tributária.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Gráfico 18 - Grau de necessidade da SEFAZ em possuir uma política pública de

divulgação permanente do código de ética para o público externo, visando uma

gestão ética na instituição.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

GRAU DE NECESSIDADE DE POLÍTICA PÚBLICA DE DIVULGAÇ ÃO DO CÓDIGO DE ÉTICA

27

7

32

4

70

45,71%

5,72%

10% 38,57%

0 10 20 30 40 50 60 70

INDISPENSÁVEL

DISPENSÁVEL

NECESSÁRIA

NÃO SABE INFORMAR

TOTAL

ITE

NS

SERVIDORES ENTREVISTADOS

SERVIDORES ENTREVISTADOS PERCENTUAL

SIM; 47

NÃO; 23

SIM

NÃO

ITE

NS

COMPROMETIMENTO DA SEFAZ EM FORMULAR POLITICAS PÚBLICAS NA AREA DE GESTÃO DA ÉTICA

Gráfico 19 - Demonstrativo do comprometimento da SEFAZ em formular políticas

públicas de desenvolvimento humano, na área da gestão ética na Organização.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Gráfico 20 - Políticas públicas, na atividade de fiscalização no trânsito de

mercadorias, abordando os princípios básicos da administração objetivando o

ajustamento da conduta do servidor e a gestão ética na SEFAZ.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

58

10

2

0 10 20 30 40 50 60 70

SIM

NÃO

OUTRA(S)QUAL(IS)?

ITE

NS

POLÍTICAS PÚBLICAS NA ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO NO TRÂNSITO DE MERCADORIAS COM FOCO NO

AJUSTAMENTO DA CONDUTA DO SERVIDOR E NOS MOLDES DOS PRINCÍPOS DA ADMINISTRAÇÃO

DEMONSTRATIVO DOS CURSOS DE CAPACITAÇÃO SOBRE ÉTICA , COMO POLÍTICA PÚBLICA, NA SEFAZ NOS ULTIMOS 5 ANOS

7; 10,00%

0; 0%

2; 2,86%

6; 8,57%

12; 17,14%9; 12,86%

34; 48,57%

UMA VEZ

MAIS DE DUAS VEZES

MAIS DE TRÊS VEZES

MAIS DE QUATROVEZESMAIS DE CINCO VEZES

NENHUMA VEZ

Gráfico 21 - Demonstrativo dos cursos de capacitação ou treinamento oferecidos

pela SEFAZ, nos últimos 5 anos, como política pública sobre normas de

procedimentos de conduta ética.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM,2006.

Tabela 2 - Demonstrativo dos cursos de capacitação ou treinamento

oferecidos pela SEFAZ, nos últimos 5 anos, como política

pública sobre normas de procedimentos de conduta ética.

ITENS SERVIDORES

ENTREVISTADOS

PERCENTUAL

(%)

Uma vez 12 17,14

Mais de duas vezes 6 8,57

Mais de três vezes 2 2,86

Mais de quatro vezes - -

Mais de cinco vezes 7 10,00

Nenhuma vez 34 48,57

Não sabe informar 9 12,86

TOTAL 70 100,00

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

DEMONSTRATIVO SE OS SERVIDORES DA SEFAZ VÊEM A INSTITUIÇÃO COMO ÉTICA

55

15

70

78,57%

21,43%

SIM

NÃO

TOTAL

ITE

NS

Gráfico 22 - Demonstra se os servidores da SEFAZ vêem a Instituição como ética.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Gráfico 23 - Fatores que os servidores consideram determinantes para a falta de

ética na SEFAZ.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

FATORES QUE OS SERVIDORES CONSIDERAM DETERMINANTES PARA A FALTA DE ÉTICA NA SEFAZ

8; 50,00%

2; 12,50%

0; 0%

2; 12,50%

0; 0%

2; 12,50%

0; 0%

2; 12,50%

A. A SEFAZ NÃO POSSUI UM MODELO DE GESTÃO DA ÉTICA

G. AS OPÇÕES C,D,E e F ESTÃO CORRETAS

B. POSSUI UM MODELO MAS NÃO É EFICAZ

D.NECESSITA DE COMPROMETIMENTO POR PARTE DOS SERVIDORES

F. FALTA IMPLEMENTAR POLÍTICAS PÚBLICAS DE QUALIDADE PARA EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE INTERESSE DA ADMINISTRAÇÃO E EM BENEFÍCIO DA COLETIVIDADE

C. O MODELO NÃO FOI TRABALHADO

E.FALTA COMPROMETIMENTO POR PARTE DOS GESTORES

DEMONSTRATIVO DE COMO O PET COMO POLÍTICA PÚBLICA D EVE SER EXTENSIVO A OUTROS PROFISSIONAIS

60; 85,71%

3; 4,29%

0; 0%7; 10,00%

0; 0%

CONTADORESSEM IMPORTÂNCIA PARA ESSES PROFISSIONAIS, MAS É UMA POLÍTICA PÚBLICA IMP0RTANTE

ECONOMISTAS

ADVOGADOS TRIBUTARISTAS

0;0% ADMINISTRADORES DE EMPRESAS

Gráfico 24 - Demonstrativo de como o Programa de Educação Tributária – PET

(política pública externa) deve ser extensivo a outros profissionais na opinião dos

servidores entrevistados

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

Gráfico 25 - Grau de necessidade da SEFAZ em possuir uma política pública como

o Conselho Fiscal Permanente, objetivando orientar os servidores em matéria

tributária.

Fonte: SEFAZ-CE/NUFTRAM/CEFTRAM, 2006.

36

4

29

1

0 10 20 30 40 50 60 70

SERVIDORES ENTREVISTADOS

INDISPENSÁVEL

DISPENSÁVEL

NECESSÁRIA

NÃO SABEINFORMAR

ITE

NS

GRAU DE NECESSIDADE DA SEFAZ EM POSSUIR UMA POLÍTICA PÚBLICA COMO O CONSELHO FISCAL

PERMANENTE

APÊNDICE B – Questionário.

Caro Servidor Fazendário,

Apresento-lhe o questionário que será utilizado como parte

integrante do trabalho de pesquisa sobre ÉTICA INSTITUCIONAL E

PROFISSIONAL: ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A EXECUÇÃ O

DOS SERVIÇOS PÚBLICOS (O CASO DA SEFAZ) , para a obtenção do

grau de mestre em Planejamento e Políticas Públicas da Universidade

Estadual do Ceará – UECE, pelo Servidor Luis Klewber de Oliveira Batista,

Auditor Adjunto do Tesouro Estadual, lotado na Célula de Fiscalização no

Trânsito de Mercadorias na Região Metropolitana de Fortaleza – CEFTRAM,

como Orientador de Célula.

Diante do exposto, solicito a gentileza de responder o questionário

que segue, pois as respostas apresentadas subsidiarão as sugestões e

recomendações do Autor.

Não há necessidade dos entrevistados se identificarem com nome

ou matrícula, pois o objetivo da pesquisa é, tão somente, coletar dados e

informações que serão de extrema e indispensável importância para o

Autor.

Não tenho dúvidas de que a sua contribuição será valiosíssima

para o sucesso deste trabalho, de maneira que agradeço, antecipadamente,

sua contribuição.

Um cordial abraço!

Luis Klewber de Oliveira Batista

DADOS DO SERVIDOR FAZENDÁRIO PARA EFEITOS ESTATÍSTI COS

ÁREA DE LOTAÇÃO

( ) FIM

( ) MEIO

SEXO

( ) MASCULINO

( ) FEMININO

IDADE

( ) 21 A 35

( ) 36 A 55

( ) 56 A 70

ESCOLARIDADE

( ) MÉDIA

( ) SUPERIOR

( ) PÓS GRADUADO

( ) MESTRADO

( ) DOUTORADO

TEMPO DE SERVIÇO NA SEFAZ

( ) MENOS DE 10 ANOS

( ) MAIS DE 10 ANOS

( ) MAIS DE 15 ANOS

( ) MAIS DE 20 ANOS

( ) MAIS DE 25 ANOS

( ) MAIS DE 30 ANOS

( ) MAIS DE 35 ANOS

Universidade Estadual do Ceará

Curso de Mestrado em Planejamento e Políticas Públi cas

Ética Institucional e Profissional: Elementos Funda mentais para a

execução dos serviços públicos (o caso da SEFAZ)

QUESTIONÁRIO

1. A Ouvidoria da SEFAZ é um canal que, preferencialmente, deve ser

utilizado pela sociedade para dizer da sua satisfação ou insatisfação

sobre todos os setores, atividades e processos. Diante da afirmação,

você considera a Ouvidoria importante para o desenvolvimento de uma

gestão ética na SEFAZ?

( ) sim

( ) não

2. Uma das finalidades da Corregedoria (Órgão de assessoramento

integrante da estrutura organizacional da SEFAZ) é realizar

procedimentos administrativos-disciplinares de correição de conduta

ilícita do servidor fazendário, assim como divulgar e fazer cumprir o

Código de Ética e Disciplina dos Servidores da SEFAZ. Diante desta

afirmação você considera a Corregedoria um órgão importante para a

SEFAZ na condução de uma gestão ética na organização?

( ) sim

( ) não

3. O Código de Ética da SEFAZ determina: “Em cada Unidade Fazendária

será criada Comissão de Ética”. Com relação a esta Comissão, você

saberia informar se ela:

( ) funciona de fato e de direito

( ) nunca funcionou

( ) funciona às vezes

( ) só existe de direito, de fato nunca fucionou

( ) não sabe informar

4. A Comissão de ética terá a atribuição de analisar fato, conduta ou

omissão que considerar passível de infringência a princípio ou norma

ético-profissional na SEFAZ. Cabe, ainda, fornecer ao Conselho de Ética

os registros sobre a conduta ética, visando instruir e fundamentar todos

os demais procedimentos próprios da aplicação do Código de Ética.

Diante das afirmações, ora formuladas, você considera a Comissão de

ética um mecanismo importante para uma gestão ética na organização?

( ) sim

( ) não

5. Uma das finalidades do Conselho de Ética da SEFAZ é orientar e

aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as

pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe, ainda conhecer

concretamente da imputação ou procedimento suscetível de penalidades.

Assim como, assegurar ao corpo funcional da SEFAZ o

comprometimento da organização no cumprimento e zelo dos direitos e a

cobrança dos deveres do servidor fazendário. Diante destas afirmações,

você considera o Conselho de Ética da SEFAZ?

( ) importante

( ) muito importante

( ) sem nenhuma importância

( ) pouca importância

( ) Não sabe informar

6. O Conselho de Ética é um dos Órgãos de controle da disciplina da

SEFAZ. Esse Conselho de Ética:

( ) funciona de fato e de direito

( ) nunca funcionou

( ) funciona às vezes

( ) só existe de direito de fato nunca funcionou

( ) não sabe informar

7. Dentre os meios de divulgação de normas de conduta e procedimentos

éticos, a serem adotados no âmbito da organização, de forma a

capacitar mais e melhor o servidor fazendário, qual(is) você considera

o(s) mais eficaz(es):

( ) cursos de capacitação (treinamento)

( ) palestras

( ) seminários

( ) Internet

( ) correio institucional (eletrônico)

( ) todas as opções acima

( ) outros: qual(is)?___________________

( ) Não sabe informar

8. Das áreas abaixo listadas, qual(is) a(s) que você considera necessária(s)

a receber cursos de capacitação como política pública desenvolvida pela

SEFAZ, objetivando uma gestão mais ética, no que se refere ao

cometimento de ilícitos administrativos e objetivando combatê-los:

( ) auditoria fiscal

( ) fiscalização do trânsito de mercadorias

( ) licitação

( ) cadastro

( ) todas as opções acima

( ) não sabe informar

9. A auditoria de controle interno em qualquer organização, enquanto

política pública é assessorá-la de modo condizente com as normas e

padrões de conduta contidos no seu código de ética. Mesmo porque, a

auditoria interna é uma atividade de avaliação independente dentro da

organização a fim de assessorar a administração para uma gestão ética.

Diante da afirmação, ora formulada, você acredita que a auditoria interna

é uma política pública:

( ) indispensável para a organização

( ) necessária

( ) dispensável

( ) totalmente dispensável

( ) nenhuma das opções acima

10. Você conhece as normas de conduta contidas no Código de Ética e

Disciplina do Servidor Fazendário Estadual?

( ) todas

( ) algumas

( ) nenhuma

11. Das políticas públicas abaixo qual(is) a(s) que você considera

indispensável(is) para uma gestão ética na SEFAZ?

( ) auditoria de controle interno

( ) comissão de ética

( ) conselho de ética

( ) todos os itens acima

( ) nenhuma

12. Dos Princípios Básicos da Administração, listados abaixo, qual(is)

aqueles que você considera o(s) mais importante(s) para o exercício de

sua função pública na SEFAZ e em outras organizações públicas?

( ) legalidade

( ) moralidade

( ) impessoalidade

( ) publicidade

( ) eficiência

( ) razoabilidade

( ) proporcionalidade

( ) supremacia do interesse público

( ) autotutela

( ) indisponibilidade

( ) princípio da continuidade dos serviços públicos

( ) todos

( ) não conhece

( ) nenhum

13. Você conhece as sanções políticas administrativas, civis e penais

impostas ao servidor público no caso de cometimento de ilícitos

administrativos?

( ) todas

( ) algumas

( ) nenhuma

14. Você considera a fiscalização no trânsito de mercadorias na Região

Metropolitana de Fortaleza, no combate a sonegação fiscal e no

incremento da receita tributária do Estado uma atividade?

( ) indispensável

( ) dispensável

( ) necessária

( ) não sabe informar

15. A SEFAZ deveria possuir uma política pública de divulgação

permanente do Código de Ética e Disciplina do Servidor Fazendário

para o público externo, visando uma valiosa contribuição deste para

uma gestão ética na SEFAZ. Diante da afirmação acima, você

considera essa política pública:

( ) indispensável

( ) dispensável

( ) necessária

( ) não sabe informar

16. A Administração da SEFAZ demonstra comprometimento em formular

políticas públicas de desenvolvimento humano, na área da gestão ética

na Organização para que o Servidor possa executar serviços públicos

de qualidade de interesse da Administração e em benefício da

coletividade?

( ) sim

( ) não

17. Você acredita que as políticas públicas que poderiam ser

implementadas na área de fiscalização no trânsito de mercadorias

deveriam ter como objetivo o ajustamento da conduta do servidor, nos

moldes dos princípios básicos da administração, com a finalidade da

SEFAZ obter serviços públicos de maior qualidade, assim como

desenvolver gestão ética na organização?

( ) sim

( ) não

( ) outra(s). qual(is)?________________________________

18. Como política pública, nos últimos 5 (cinco) anos, quantos cursos de

capacitação ou treinamento sobre normas e procedimentos de conduta

ética você recebeu da SEFAZ?

( ) uma vez

( ) mais de duas vezes

( ) mais de três vezes

( ) mais de quatro vezes

( ) mais de cinco vezes

( ) nenhuma vez

( ) não sabe informar

19. Uma Instituição ética nasce com a implementação, aceitação e prática

de mecanismos que resultam na prestação de um serviço à sociedade,

pautado na transparência, na legalidade, na justiça e visando

incontestavelmente o bem estar da coletividade. Diante desta

afirmativa, você vê a SEFAZ como uma Instituição ética?

( ) sim

( ) não

20. Caso a resposta, do item anterior, tenha sido negativa, qual dos fatores

abaixo relacionados você considera determinantes para a falta de ética

na SEFAZ?

a.( ) A SEFAZ não possui um modelo de gestão da ética

b.( ) Possui um modelo, mas não é eficaz

c.( ) O modelo não foi trabalhado corretamente

d.( ) Necessita de comprometimento por parte dos servidores

e.( ) Falta comprometimento por parte dos gestores

f. ( ) Falta implementar políticas públicas de qualidade para a

execução dos serviços públicos de interesse da Administração e

em benefício coletivo

g ( ) as opções c , d , e e f estão corretas

h.( ) Não sabe informar

21. O PET - Programa de Educação Tributária já está em pleno

funcionamento na SEFAZ. É um programa hoje desenvolvido nas

Escolas Públicas e Particulares do Estado do Ceará, tendo como

objetivo o exercício da cidadania e a conscientização da importância

dos tributos e a aplicação transparente dos recursos públicos. A SEFAZ

poderia estender esse programa, como política pública externa, a

outros profissionais como:

( ) Economistas

( ) Contadores

( ) Advogados Tributaristas

( ) Administradores de Empresas

( ) Todos os profissionais citados acima

( ) Sem importância para esses profissionais

( ) Sem importância para esses profissionais, mas é uma política

pública importante.

22. A Legislação Tributária do Estado do Ceará é a principal ferramenta

utilizada pelo Servidor Fazendário para a execução dos serviços

públicos no âmbito da SEFAZ. Diante da afirmação você considera a

implementação de um Conselho Fiscal Permanente objetivando

orientar o servidor em matéria tributária, para a execução dos serviços

públicos com mais qualidade e de interesse da Administração

Tributária, uma política pública:

( ) indispensável

( ) dispensável

( ) necessária

( ) não sabe informar

Livros Grátis( http://www.livrosgratis.com.br )

Milhares de Livros para Download: Baixar livros de AdministraçãoBaixar livros de AgronomiaBaixar livros de ArquiteturaBaixar livros de ArtesBaixar livros de AstronomiaBaixar livros de Biologia GeralBaixar livros de Ciência da ComputaçãoBaixar livros de Ciência da InformaçãoBaixar livros de Ciência PolíticaBaixar livros de Ciências da SaúdeBaixar livros de ComunicaçãoBaixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNEBaixar livros de Defesa civilBaixar livros de DireitoBaixar livros de Direitos humanosBaixar livros de EconomiaBaixar livros de Economia DomésticaBaixar livros de EducaçãoBaixar livros de Educação - TrânsitoBaixar livros de Educação FísicaBaixar livros de Engenharia AeroespacialBaixar livros de FarmáciaBaixar livros de FilosofiaBaixar livros de FísicaBaixar livros de GeociênciasBaixar livros de GeografiaBaixar livros de HistóriaBaixar livros de Línguas

Baixar livros de LiteraturaBaixar livros de Literatura de CordelBaixar livros de Literatura InfantilBaixar livros de MatemáticaBaixar livros de MedicinaBaixar livros de Medicina VeterináriaBaixar livros de Meio AmbienteBaixar livros de MeteorologiaBaixar Monografias e TCCBaixar livros MultidisciplinarBaixar livros de MúsicaBaixar livros de PsicologiaBaixar livros de QuímicaBaixar livros de Saúde ColetivaBaixar livros de Serviço SocialBaixar livros de SociologiaBaixar livros de TeologiaBaixar livros de TrabalhoBaixar livros de Turismo