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La teora del desarrollo se encuentra preparada para abordar nuevosdesafos. El anlisis econmico del desarrollo ha dado un giro institucional.La finalidad de este captulo es establecer cules son las oportunidades ylos retos que presenta el giro institucional. El argumento comienza pordesalojar el fundamentalismo del capital del centro terico de la econo-ma del desarrollo. Luego se discutir el giro institucional. Aunque dichogiro se presenta en numerosas formas, se analizarn slo unas pocas1. Lanueva teora del crecimiento, cuyas consecuencias han sido las menosexplotadas eficazmente por los no economistas, recibir una atencin espe-cial. Se estudiar tambin el enfoque de la capacidad de Sen, que a pesarde sus enunciados cuidadosamente medidos, puede argumentarse que es laversin ms radical del giro institucional. El enfoque institucional histri-co de North se usar como puente entre ambas teoras. Por ltimo, selanza un desafo a los institucionalistas que trabajan en otras ciencias so-ciales para que se hagan presentes en este debate y contribuyan a la solu-cin de los nuevos rompecabezas que plantea el giro institucional desde laeconoma.

Las cuestiones planteadas por el giro institucional son tericas, perotienen implicaciones para el mundo de la poltica y las polticas pblicas2.Las teoras que se basaron en la acumulacin de capital tuvieron la virtudde dotar de consistencia a las relaciones entre los intereses institucionalesestablecidos y los requisitos que exiga el desarrollo econmico. Los nue-vos enfoques debilitan esta placentera correspondencia. Si pueden resol-verse las contradicciones entre los intereses institucionales existentes y

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los fines desarrollistas, ello slo ocurrir a travs de un enfoque ms com-plejo de la poltica del cambio institucional, que deber conectar el poder yla cultura, y prestar atencin especial a las cuestiones distributivas. Estecaptulo no pretende ofrecer esa clase de soluciones. Se conforma con se-alar el grado en el cual han cambiado las fronteras de la teora del desa-rrollo desplazndose hacia un terreno terico nuevo e inevitablementeinterdisciplinario.

El fundamentalismo del capital asumi que solucionar el problemadel subdesarrollo era principalmente ocuparse de aumentar las reservasde capital de los pases pobres3. Era una perspectiva que tena intuitivamenteun fuerte atractivo. Desde el punto de vista de los pases pobres, tambinse prestaba por s misma a realizar proyecciones optimistas acerca del cre-cimiento futuro. Los pases pobres se haran ms ricos si podan incremen-tar su ahorro domstico, que se transformara luego en inversiones,produciendo una expansin proporcional de los ingresos futuros. Si los n-dices de ahorro domstico no se podan incrementar, la financiacin ex-tranjera poda cubrir ese vaco. Los pases ricos deberan verse afectadospor los rendimientos decrecientes del capital, por lo que el capital deberadesplazarse de aquellos lugares en los que era relativamente abundante, ydonde, por tanto, se obtena una rentabilidad menor (los pases ricos), ha-cia aquellos lugares donde al ser relativamente escaso poda obtener rendi-mientos superiores (los pases pobres). Llegar a alcanzar el nivelsocioeconmico de los ricos se converta as en una expectativa razonable.

Desgraciadamente, el fundamentalismo del capital no funcion, ni te-rica ni empricamente. Hace casi cincuenta aos, Robert Solow (1957) se-al que el fundamentalismo del capital, ni tena sentido terico, ni permitaexplicar la trayectoria a largo plazo del crecimiento estadounidense. Te-niendo en cuenta que el capital, especialmente el capital fsico, est sujetoa tasas de retorno decrecientes, el aumento de las reservas de capital nopuede explicar el tipo de crecimiento a largo plazo experimentado por Esta-dos Unidos4. Confiar en los aumentos de las reservas de capital para solu-cionar los problemas del desarrollo tampoco funcion muy bien en el Sur.El capital tiende a desplazarse de un pas rico a otro pas rico, y no de unpas rico a uno pobre. Las instituciones internacionales, que intentan com-pensar esa situacin con prstamos y subsidios, descubren para su frustra-cin que ms capital no produce frecuentemente un mayor bienestar social.

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Las visiones de la acumulacin de capital como pldora mgica perduran,a pesar de todo, incluso en los debates acadmicos5. Sin embargo, el con-senso ha llevado a destronar al capital como pldora mgica6. Hoy, la mayo-ra estaran de acuerdo con Hoff y Stiglitz (2001, 428, 389) en que lainsuficiencia de capital debe considerarse un sntoma, y no una causa, delsubdesarrollo.

Hoff y Stiglitz (2001, 389) resumen el impacto de lo que ellos llaman laeconoma moderna en el estudio del desarrollo con una simple afirma-cin: El desarrollo no puede verse ya principalmente como un proceso deacumulacin de capital, sino que debe verse como un proceso de cambioorganizativo. sta es una de las formas de hacer ondear la bandera delgiro institucional, pero no captura totalmente el alcance del cambio. Ade-ms de las organizaciones, tambin estn involucradas la cultura y las nor-mas. El papel del poder en la configuracin de las estructuras organizativasy la cultura es esencial.

Existe una multitud de institucionalismos que definen diversamentequ son las instituciones7. En estas pginas slo podemos estudiar unpequeo subgrupo de la totalidad de esas variedades8. Lo que es esencial enese argumento es desplazar el centro de atencin hacia las instituciones, loque introduce una gama de nuevas consideraciones en el anlisis del desa-

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rrollo. Las preferencias individuales dependen de las creencias y las expec-tativas arraigadas en las concepciones culturales compartidas. Deben tam-bin tomarse en cuenta las relaciones entre agentes econmicos que sebasan en lealtades e identidades compartidas, y que no se pueden reducirfcilmente a la bsqueda de simples fines materiales. El cambio tecnolgi-co configura los incentivos y stos se ven configurados a su vez por elcambio tecnolgico. La teora del desarrollo se convierte en un nuevomundo feliz*, lleno de concepciones intrigantes, pero incmodas.9

Impulsar el estudio del desarrollo en la direccin de un nuevo mundofeliz probablemente no era la finalidad que tenan presente la mayora delos tericos que elaboraron el giro institucional. Aumentar la consistenciay la elegancia de las formulaciones tericas existentes, y conseguir predic-ciones ms acordes con las observaciones empricas, s era su finalidad. Elgiro institucional fue un subproducto. La nueva teora del crecimiento esun ejemplo de ese proceso.

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La nueva teora del crecimiento10, que en los ltimos veinte aos se haconvertido en una parte identificable en los debates tericos convenciona-les acerca del crecimiento, se inici a partir del argumento de Solow de queel cambio tecnolgico era el que permita explicar la mayor parte delcrecimiento, pero fue ms lejos haciendo que la produccin de nuevas ideasfuera endgena. La aparicin de nuevas ideas productivas (la tasa decambio tecnolgico), en vez de explicarse como algo exterior a los modelosde crecimiento econmico, se vea como algo dependiente de los incentivoseconmicos, que a su vez se encontraban determinados por los contextosinstitucionales.

En principio, las implicaciones que traa consigo la nueva teora delcrecimiento eran optimistas. Subyacente a ese optimismo se hallaba lasimple idea de que la lgica deprimente de los rendimientos decrecientes,que limita las perspectivas de las estrategias para el desarrollo basadas enla maquinaria y otros tipos de capital fsico, no eran de aplicacin a las

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ideas. Las ideas son bienes no rivales* que pueden usarse simultnea-mente por cualquier nmero de personas a un mismo tiempo. Una vez quese ha creado una idea o fragmento de conocimiento til (por ejemplo, eldiseo perfecto de una trampa mejorada para ratones), el coste de usarlade nuevo es esencialmente igual a cero. Por tanto, los rendimientos crece-ran proporcionalmente a la mayor repeticin de su uso, sin producirseincrementos correspondientes en los costos (Romer 1993a, 63). Las nuevasideas que impulsen una mayor tasa de cambio tecnolgico pueden conducira un crecimiento mayor, aun cuando las personas sean incapaces de redirigirsu ingreso del consumo hacia el ahorro. Los rendimientos crecientes de lasideas pueden compensar los rendimientos decrecientes de los otros facto-res de produccin11.

En abstracto, las consecuencias para el Sur Global pareceran ser in-cluso ms optimistas. Ya existe, despus de todo, una monumental reservade ideas productivas disponible en el Norte. A primera vista, llevarlas alSur Global parece fcil. Si pudieran insertarse esas ideas de una maneraeficiente en los procesos productivos en el Sur, debera producirse un cre-cimiento rpido. Las posibilidades optimistas son ms fciles de ver si nosfijamos en el conjunto de ideas que se ha identificado tradicionalmentecomo tecnologa, que seran las ideas que transforman los procesos fsi-cos de produccin. Estas clases de ideas son, en principio, ms fciles detraspasar de un pas a otro, haciendo que se incrementen las reservas deideas productivas en los pases pobres y, por tanto, sus tasas de crecimien-to. Puesto que la tecnologa, en estricto sentido, puede incorporarse en lasmquinas industriales, crea la posibilidad de que la inversin extranjeradirecta o la importacin de bienes de capital por las empresas locales pue-dan generar rendimientos crecientes al facilitar el transporte de las ideas.Las ideas tambin pueden filtrarse, es decir, ser imitadas por actoresdistintos a sus propietarios, generando externalidades positivas dentro deun pas y entre pases.

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A veces las cosas funcionan de este modo y puede observarse un mayorcrecimiento. En la mayora de los casos, sin embargo, la circulacin y lautilizacin de ideas son procesos complicados y difciles. Obtener beneficioseconmicos de las ideas depende de ser capaz de articularlas con insumosadicionales, como el capital fsico y la mano de obra cualificada, o con otrasideas complementarias12. Si las perspectivas de obtener rendimientos cre-cientes dirigen esos insumos adicionales hacia lugares ms preparados parausarlos, entonces los pobres quedan atrapados en su situacin, a pesar dela aparente movilidad de las ideas.

El caso de la mano de obra cualificada es un buen ejemplo. Las compe-tencias especializadas de los trabajadores son complementos esenciales dela tecnologa y los beneficios que se deriven del uso de cualquier competen-cia concreta es probable que se vean incrementados si estn acompaadosde la concentracin de competencias profesionales que las complementen.Las concentraciones de trabajadores cualificados es probable que atraigancapital. Los trabajadores cualificados desearn probablemente estar enaquellos lugares donde pueden unir sus competencias profesionales a lasde otros trabajadores cualificados13. Todo esto juega en contra de los pasespobres, que padecen tres males: para comenzar, tienen menores concen-traciones de trabajadores cualificados; sus trabajadores cualificados tienenla tendencia natural a desplazarse a pases ms ricos en los que los benefi-cios que obtengan a cambio de sus habilidades sean mayores; y los ciudada-nos que deciden seguir viviendo en su pas natal tienen menos incentivospara invertir en formacin laboral que los trabajadores de los pases ricos.

Hay en todo esto otros problemas que son igual de evidentes. Si lasideas son activos econmicos, sus propietarios intentarn hacer todo loposible por mantener el control de los beneficios que generan las ideas.Puesto que los propietarios se concentran en los pases ricos del Norte, enla medida en que tengan xito en mantener control sobre sus ideas, losbeneficios terminarn regresando all. Cuando el aspecto esencial del pro-blema giraba en torno a los rendimientos decrecientes del capital fsico, laexpectativa de que las tasas de crecimiento convergieran era razonable.Cuando esa atencin se dirige ahora hacia las ideas, los pases que tienenacumulada una mayor reserva de ellas es probable que crezcan ms depri-sa que aquellos que tienen reservas ms pequeas. De hecho, una de lasventajas que tiene la nueva teora del crecimiento en comparacin con elfundamentalismo del capital es que permite entender mejor el fracaso delos pases pobres en alcanzar el nivel de vida de los ricos14.

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Al presentar una concepcin ms compleja de por qu es difcil que lospobres alcancen el nivel socioeconmico de los ricos, la nueva teora delcrecimiento ha dirigido su atencin hacia las cuestiones institucionales,aunque la contribucin de la nueva teora del crecimiento al giroinstitucional es ms fundamental. Una vez que se piensa que el crecimien-to depende esencialmente de las ideas, y que stas no son un factor exgeno,sino el resultado de acciones hacia futuro de agentes econmicos que res-ponden a incentivos, los acuerdos institucionales se convierten en un ele-mento esencial para determinar cul ser la tasa de crecimiento. El hechode que las instituciones no slo moldeen los incentivos para generar nue-vas ideas, sino que puedan verse en s mismas como constituidas esencial-mente por ideas, completa la lgica que ata la nueva teora del crecimientoal giro institucional.

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La mayora de los tericos del desarrollo estaran de acuerdo en que elgnero de ideas ms influyente para poder explicar por qu algunos pasesse desarrollan y otros quedan estancados no son las tecnologas asocia-das con los cambios en los procesos fsicos de produccin, sino ms bien lasconcatenaciones ms complejas de ideas que forman las estructuras de lasorganizaciones y las instituciones. En el nivel ms simple, las ideas incor-poradas en las instituciones abarcan desde la contabilidad por partida doblehasta los manuales de operaciones de las franquicias de McDonalds, lasnormas procedimentales del Congreso o las universidades. Puesto que to-das esas ideas son no rivales, lo cual es una caracterstica esencial de lasideas, las tasas de retorno que generan crecern con la expansin de suaplicacin.

El potencial de generar beneficios a partir de las tecnologasinstitucionales es ms evidente cuando observamos los beneficios de lastecnologas organizativas en las empresas. Al haber desarrollado un siste-ma de ideas organizativas, Walmart, McDonalds o Starbucks pueden usar-lo para generar beneficios en miles de lugares esparcidos por todo el mundo.El manual organizativo tiene la misma caracterstica de no rivalidad quetienen los planos de una carretilla; el coste adicional de que mucha genteuse el plano al mismo tiempo es trivial. Estos tipos de tecnologasorganizativas pueden ser tan poderosos a la hora de producir beneficioscomo las ideas tecnolgicas convencionales que nos vienen ms fcilmentea la mente como ejemplos, como pueden ser los sistemas operativos de loscomputadores MSDOS o Linux.

Todava ms fundamentales son las ideas institucionalizadas que ope-ran a nivel de la sociedad en su conjunto, como las normas administrati-vas, las normas jurdicas y otros mecanismos para la gobernanza. Son ideas

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en s mismas, pero tambin generan los incentivos (o fracasan a la hora decrearlos) para la produccin de nuevas ideas de todo tipo, y, por tanto,ayudan a determinar la tasa general de crecimiento. Son lo que Romer(1993c) llama metaideas. El anlisis institucional de Douglas North (1981,1986, 1990), al defender que la calidad de las ideas que se incorporan aestos tipos de instituciones para la gobernanza proporcionan las mejoresexplicaciones histricas de las tasas diferenciales de crecimiento, coincidecon la nueva teora del crecimiento que impulsa el giro institucional aunms en la direccin del anlisis sociopoltico.

Uno de los principales efectos que tiene la contribucin de North eshacer que la poltica pblica institucional sea un factor determinante esen-cial para el crecimiento. En la nueva teora del crecimiento, las polticaspblicas institucionales son parte de las ecuaciones para el crecimiento,porque las variables polticas pueden influenciar los incentivos de los agen-tes econmicos para desarrollar nuevas ideas15. En el anlisis de North, lascaractersticas polticas de las instituciones hacen algo ms que crear in-centivos. Terminan incorporndose a las presunciones y al comportamien-to de los actores econmicos con una tenacidad que les hace persistir en loscaminos ya recorridos, es decir, en los procedimientos utilizados en elpasado para adoptar decisiones y actuar. Los marcos institucionales queNorth considera que son el determinante subyacente del funcionamientoa largo plazo de las economas (1990, 107) son anlogos a lo que los soci-logos podran llamar un orden normativo. Esos marcos institucionalesincluyen normas y costumbres informales junto a reglas y procedimientosformales. El alcance de un orden normativo va ms all de la garanta delos derechos de propiedad mediante el castigo al uso de la fuerza y el frau-de. Incluso si nos limitamos a los aspectos ms relevantes de los marcosinstitucionales para el crecimiento econmico, como pueda ser proporcio-nar garantas predecibles para los derechos de propiedad, el marco necesa-rio involucra una combinacin compleja de legitimacin, aprendizaje socialy poder coercitivo.

La versin de North del institucionalismo histrico, como la nueva teo-ra del crecimiento, sigue siendo convencional en un importante aspecto:el crecimiento del ingreso, estimado mediante ndices de mercado, conti-na siendo la medida fundamental del desarrollo. A pesar de las generosasdeclaraciones acerca de la importancia de otros fines sociales y polticos,estos ltimos siguen siendo secundarios, e implcitamente se subordinan ala medida fundamental del ingreso. El pleno florecimiento del giroinstitucional depende de poder escapar de esta visin restrictiva. El enfo-

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que de la capacidad de Amartya Sen es el mejor ejemplo de una lgica quepermitira escapar de ese enfoque limitador.

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Sen define capacidades como el conjunto de cosas valoradas por unapersona que sta podra realizar probablemente. El rango de capacidadeses enormemente variado, y abarcara el acceso garantizado a una alimen-tacin adecuada o la posibilidad de ser un participante respetado en la vidacomunitaria, entre otras cosas. En conjunto, las capacidades definen elgrado en el cual la gente puede llevar el tipo de vida que valora y quetienen buenas razones para valorar (Sen 1999a, 18).

La contribucin del enfoque de la capacidad es en realidad dos contri-buciones inseparablemente interconectadas. La primera, es que ese enfo-que es el esfuerzo ms elegante y efectivo, entre una serie larga de intentos,de que la economa convencional tenga en cuenta la proposicin de quemejorar las capacidades humanas es la nica medida legtima del desarro-llo y que el crecimiento del ingreso es slo una medida intermedia,correlacionada imperfectamente con la verdadera finalidad del desarrollo17.Al mismo tiempo, el enfoque de la capacidad argumenta convincentementeque la deliberacin democrtica no es slo un mtodo factible para orientarlos esfuerzos por expandir las capacidades humanas, sino que es el nicomtodo justificable18.

La mayora de los economistas reconoceran probablemente que la ex-pansin de las capacidades humanas es el fin ltimo del desarrollo. En loque diferiran con Sen es en la conviccin de que, mientras los indicadoresde salud, educacin y otros similares, como los derechos civiles y la seguri-dad, son todos importantes, no existe ninguna manera de sopesarlos y cal-cularlos de tal manera que proporcionen un instrumento que permitacomparar un cierto nivel general de utilidad o de bienestar dentro comuni-dad con otro, ni a lo largo del tiempo dentro de una sola nacin, ni entrenaciones. Por tanto, la mejor (y realmente la nica) medida general efecti-va que tendramos para valorar la expansin de las capacidades es el creci-miento del ingreso real19. Lo que separa a Sen de los dems es su negativaa aceptar esa afirmacin. Sen argumenta que los ingresos reales son unamedida analticamente inadecuada para comparar niveles de bienestar

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(1999a, 79-80), y que los esfuerzos utilitaristas por reducir el bienestar auna nica cosa buena [el ingreso real] que tendra un carcter homog-neo son igualmente inadecuados20.

La negativa de Sen a aceptar los ingresos reales como la nica cosabuena capaz de proporcionar un reflejo adecuado de la existencia de desa-rrollo colocara la cuestin de la eleccin pblica de alternativas en el cora-zn de aquello que realmente es el desarrollo21. Para que funcione elenfoque de la capacidad, debe ser posible llegar a sopesar legtimamentelas diferentes capacidades. De ello se deduce que existe una fuerte raznmetodolgica para subrayar la necesidad de asignar explcitamente un pesoen trminos valorativos a cada uno de los diferentes componentes de lacalidad de vida (o del bienestar) y abrir a la discusin pblica y al escrutiniocrtico el peso asignado a cada capacidad (1999a, 81). En otras palabras,una comprensin adecuada de aquello que son las necesidades econmi-cas, de su contenido y su fuerza, exige discusin e intercambio de ideas(1999a, 153)22. El enfoque de la capacidad conlleva un proceso poltico quees democrtico, en el sentido profundo de una participacin deliberativacontinua de la ciudadana. Tener mejores instituciones no slo mejora nues-tra capacidad de conseguir los fines establecidos por la teora econmica(como ocurre en la nueva teora del crecimiento). Las institucionesdeliberativas para la adopcin de decisiones son el nico medio de definiradecuadamente cules podran ser los fines deseados del desarrollo23.

Despus de Sen, resulta difcil resucitar como sntesis suficiente de losfines econmicos de la sociedad la agregacin annima de intercambios

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individuales a travs del mercado, o los anlisis tecnocrticos y jerrquicosde las necesidades24. En la medida en que los modelos de desarrollo asu-man que las preferencias deban considerarse exgenas, y evitaban lascuestiones relativas a la eleccin pblica, tena sentido una definicintecnocrtica de los medios necesarios para conseguir un fin plausible, queen la prctica significaba el crecimiento de los ingresos reales. Aunquedeterminar cules son las verdaderas preferencias era lgicamente ante-rior a imaginar cmo poder conseguirlas, no exista ninguna forma de co-menzar siquiera a imaginarse cul podra ser el significado de verdaderas.El argumento convincente y elegante de Sen de que verdaderas significaque se ha llegado a ellas mediante un debate pblico abierto cambia lanaturaleza del argumento. Determinar los mecanismos institucionales con-cretos para que pueda celebrarse un debate pblico y abierto se convier-te en el principal problema del desarrollo.

De la misma forma que la nueva teora del crecimiento convirti elcambio tecnolgico y la creacin de ideas en algo de lo que deba ocuparsela economa desde dentro (en lugar de considerarse convenientemente comoalgo exgeno), el enfoque de la capacidad hace del proceso de formacin depreferencias colectivas algo inevitablemente endgeno25. Las preferenciasterminan siendo no slo los resultados endgenos de acuerdos institucionales,sino un tipo particular de acuerdo institucional, concretamente uno quepromueve el debate pblico, y el intercambio viene caracterizado como elsine qua non de la formacin legtima de preferencias.

El enfoque de la capacidad cambia el objeto de la discusin hacia lasinstituciones que facilitan las elecciones acerca de cules son los fines deldesarrollo. Coloca las instituciones donde se producen las decisiones colec-tivas en el centro de cualquier teora econmica sobre el desarrollo y nonicamente en las teoras polticas y sociales acerca del desarrollo. Si re-flexionamos sobre ello, tiene sentido. Dani Rodrik (1999) llega a la mismaconclusin partiendo de una visin epistemolgica diferente26. La capaci-dad de las comunidades y de las sociedades para definir sus fines es cierta-mente el tipo ms bsico de tecnologa institucional. Sin ella, la adquisicinde otras tcnicas institucionales es improbable que d frutos. Si se aceptaeste hecho elemental, crece automticamente el desafo para aquellos queintentan desarrollar el giro institucional.

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I1Una de las razones por las cuales los idelogos y los polticos encarga-

dos de elaborar las polticas pblicas se abrazan al fundamentalismo delcapital es que sus prescripciones de poltica pblica son consistentes con laestructura global existente del poder econmico. El presupuesto terico deque los flujos de capital son la clave para aumentar el bienestar es profun-damente congruente con las preferencias de aquellos que controlan el capi-tal y que los convierten en la preocupacin por excelencia de la poltica deldesarrollo. El giro institucional amenaza esa congruencia. Sus implicacionespara la poltica pblica son complejas y a menudo ambiguas. Llama la aten-cin acerca de las formas en las cuales los intereses de los poderosos pue-den entrar en conflicto con aquellos de los ciudadanos ordinarios,especialmente en los pases pobres. Aqu, sin embargo, nuestra ms inme-diata preocupacin es otro de los efectos del giro institucional. Supone unreto para los cientficos sociales de campos distintos a la economa y quehan afirmado tradicionalmente estar orientados por una visin institucional.Ese reto les obliga a enfrentarse a las nuevas perspectivas que provienende la economa con el fin de demostrar cmo sus enfoques pueden ayudar aresolver algunas de las dificultades creadas por el giro institucional.

La naturaleza del desafo se ilustra aqu mediante tres ejemplos sobrecuestiones planteadas por el giro institucional que son bsicas para la teo-ra, la poltica y las polticas pblicas del desarrollo. Primero, se presentanalgunas de las implicaciones ms inquietantes que tiene la nueva teoradel crecimiento, y que derivan de las consecuencias que tiene concentrarseen el poder econmico de las ideas para la concentracin global del ingresoy para las preferencias institucionales de aquellos que tienen importantesintereses como propietarios de ideas. A continuacin, se considerarn bre-vemente las consecuencias pesimistas que tiene para la evolucin de lagobernanza econmica la visin no funcionalista de North de las institu-ciones bsicas. Finalmente, se exploran posibles desarrollos del enfoque dela capacidad que tienen consecuencias para la desigualdad y la gobernanza.

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La nueva teora del crecimiento coloca el anlisis de las institucionespara la gobernanza en el centro de los anlisis del crecimiento, incluso delos ms economicistas. Al mismo tiempo, predice un papel cada vez msimportante para un grupo concreto de actores econmicos. Estos actores,que podran ser llamados (siguiendo a Negroponte 1996) empresarios queusan la tecnologa del bit27 (empresarios tecnolgicos, de aqu en adelante,

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por simplicidad), son corporaciones empresariales cuyos activos ms im-portantes son las colecciones de cdigos binarios, ms que las coleccionesde tomos, lo que equivale a decir que son ms importantes las ideas o lasimgenes que las mquinas o los recursos naturales. Estos empresariostecnolgicos tienen ventajas y preferencias institucionales caractersticas,que son ambas potencialmente problemticas.

Las posibilidades excitantes de crecimiento generadas por los rendi-mientos crecientes de las ideas se ven ejemplificadas al mximo en la ex-pansin de los imperios econmicos tecnolgicos. Al mismo tiempo, cuandoel crecimiento se basa en la tecnologa de la informacin, la ausencia de unargumento sobre el predominio eventual de las deseconomas de escalapermite que las tendencias hacia la concentracin de ingresos y de podereconmico escapen al control de las fuerzas del mercado. Puesto que elpoder poltico no puede aislarse realmente del poder econmico, ello impli-ca aumentar la desigualdad poltica y econmica simultneamente.

Liberados de los obstculos planteados por las deseconomas de escalahabituales que proceden de la dependencia del capital fsico, y consecuen-temente no constreidos por las curvas de costos en forma de U que sonla columna principal de los equilibrios competitivos, aquellos cuyos activosprimarios consisten en ideas e imgenes estn en una posicin envidiable.Los empresarios tecnolgicos pueden gozar de rendimientos crecientesincluso con un nico producto, siempre y cuando se expanda el alcance desu mercado. La posibilidad de rendimientos que se incrementan indefini-damente con el tamao de los mercados no se aplica nicamente a la tec-nologa, como el sistema operativo MS DOS, sino a las ideas e imgenesde una manera ms general, a cualquier cosa, desde la frmula de la Coca-Cola a la imagen de Mickey Mouse o la de Michel Jordan realizando unmate durante un partido de baloncesto28. Las externalidades de red, y loque podran llamarse externalidades culturales, magnifican los efectosde los rendimientos crecientes. Los incentivos para asegurarse la ventajadel primer jugador en mover y de capturar29 a los consumidores sonmuy grandes. Todo ello magnifica las posibilidades para la concentracin

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del ingreso y el poder mucho ms all de lo que sera concebible en unaeconoma basada en la produccin fsica de simples bienes tangibles30.

Nada de lo anterior niega la espectacular promesa de crecimiento quereside en la generacin y explotacin de nuevas ideas para mejorar el bien-estar de los ciudadanos comunes en los pases ricos y pobres31. Ni tampoconiega el hecho de que los empresarios de las tecnologas de la informacindeberan, en principio, tener inters en contextos institucionales que fo-mentarn la generacin de ideas. Sin embargo, lo que sugiere esta pers-pectiva es que los intereses en la produccin de ideas se encuentran siempreacompaados de intereses igual de poderosos dirigidos a apropiarse de losbeneficios que producen las mismas. Como nos sugieren las luchas entreNorte y Sur por los derechos de propiedad intelectual, es el Sur al que se leexige que fortalezca las instituciones garantes de la propiedad, mientrassufre los plenos efectos de la distribucin inequitativa de los derechos depropiedad existentes.

Este anlisis sugiere que las ampliaciones globales de la proteccin delos derechos de propiedad del Norte es ms probable que exacerben lasdesigualdades existentes actualmente, en lugar de solucionarlas, y subra-ya la importancia de construir instituciones que sean capaces de compen-sar la cara inequitativa del crecimiento basado en las tecnologas de lainformacin. Se pueden imaginar dos clases de respuestas institucionales.La primera, es que se pueden construir instituciones para la gobernanzacapaces de constreir las tendencias inequitativas. Alternativamente, sepodra permitir que aumentara la desigualdad, pero se prestara una ma-yor atencin a los medios que permitiran compensar los efectos polticos,sociales y econmicos negativos, o la desigualdad creciente. Sin embargo,si nos movemos del campo de lo deseable al de lo probable, la prediccin dela direccin del cambio en las instituciones para la gobernanza econmicadebe comenzar viendo cul es el programa de accin que tienen los propiosempresarios tecnolgicos32.

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Incluso cuando los planes nacionales de los pases de los que procedenlos empresarios de las tecnologas de la informacin muestran inters enla produccin de nuevas ideas, sus programas institucionales internaciona-les tienen que concentrarse casi inevitablemente en el problema de garan-tizar la apropiacin de los beneficios de esas ideas. Las ideas son ms fcilesde robar que los activos tangibles. Adems, el grado en el cual la informa-cin es propiedad privada es a menudo ambiguo (por ejemplo, el genomahumano). Los empresarios de las tecnologas de informacin necesitan es-tructuras polticas y jurdicas que dificulten al mximo robar las ideas cuyapropiedad ya se ha reconocido y que faciliten la transformacin en propie-dad privada de las ideas que pudieran considerarse parte de los bienespblicos comunes.

Los mercados que se ocupan de la informacin deben estar ms inten-samente regulados que cualquier otro mercado de bienes homogneos; sino es as, es extremadamente fcil que los oportunistas, copiando ideas oimgenes, amenacen las tasas de retorno de la inversin33. La importanciavital de la regulacin de los mercados libres, que incluiran los esfuerzosagresivos de Estados Unidos por impedir que los empresarios del Sur ha-gan copias piratas de Titanic o de Windows, o tambin la orden judicial decerrar Napster, nunca ha sido ms clara que en la economa global contem-pornea34.

El desarrollo de instituciones que detengan ms efectivamente el robode ideas e imgenes es la mitad defensiva del programa poltico de lastecnologas de la informacin. La otra mitad expansiva de ese programaimplica ampliar la definicin de cules ideas e imgenes pueden ser objetode propiedad privada. Transformar ideas que previamente se considerabanparte de los bienes pblicos naturales o culturales en propiedad privadaes una estrategia obvia para generar nuevos activos y beneficios. El proce-so es especialmente grave cuando lo que se transforma en un derecho depropiedad es la naturaleza. La variedad compartida de semillas, productode miles de aos de experimentacin por comunidades de productores agr-colas annimos, sufre una transformacin an mayor para convertirse en

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propiedad privada. En un ejemplo ms extremo, se patenta el nombre dearroz basmati para que un empresario particular se pueda apropiar delos beneficios de la reputacin que tiene por su sabor. Al igual que paraproteger los derechos establecidos de los activos intangibles, la transferen-cia efectiva de ideas de una esfera pblica que no puede ser objeto de apro-piacin al terreno de la apropiacin privada requiere una estructurajurdico-administrativa poderosa y organizada a nivel mundial.

Los empresarios tecnolgicos tienen preferencias en los campos de lasnormas, la cultura y las costumbres, como las tienen en relacin con lasestructuras jurdico-administrativas. La homogeneizacin de las preferen-cias de consumo entre los distintos mercados y regiones del mundo maximizael tamao del mercado en el que pueden obtener beneficios una idea o unaimagen dadas. Puesto que la mayor parte del mercado para bienes de con-sumo est ya localizado en los pases ricos, la homogeneizacin se presentageneralmente como un intento por expandir los modelos de consumo delos pases ricos hacia otros lugares.

Las estrategias corporativas dirigidas a crear demanda para sus bie-nes, que se derivan de esta lgica, chocan directamente contra el modelodeliberativo de formacin de preferencias defendido por Sen. Por muchoque un individuo reflexione cuidadosamente sobre sus necesidades y prefe-rencias, lo hace dentro de un contexto de cultura e informacin que estfuertemente configurado por imperios tecnolgicos como los de Coca-Cola y MTV35. Estos imperios dedican inmensos recursos a construir me-dios efectivos de difusin de determinados gustos y a atribuir valor a modelosde consumo que se basan en las ideas e imgenes que controlan.

Desde el punto de vista de los ciudadanos del Sur global, lahomogeneizacin implica una doble prdida. Primero, sean cuales sean laspreferencias que surgen de sus propias experiencias y visiones del mundo,es improbable que stas se vean refrendadas en los mensajes globales queasignan valor a determinados bienes, servicios y prcticas. Segundo, comoseala Sen, el ser relativamente pobre en una comunidad relativamenterica puede impedir que una persona pueda realizar ciertas actividadesfundamentales (como participar en la vida de la comunidad) y puede afec-tar los recursos personales necesarios para respetarse uno mismo (1991a,71). En la medida en que los empresarios tecnolgicos tienen xito en di-fundir en todo el mundo los estndares de consumo de los pases ricos,todas las personas en el Sur Global, excepto los ciudadanos ms ricos, seconvierten en relativamente pobres dentro de una comunidad rica; mu-cho ms pobres de lo que seran si pudieran establecer sus estndares deconsumo a travs del debate abierto y del intercambio basado en sus pro-pias experiencias y recursos.

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Al prestar nuestra atencin a las consecuencias institucionales del do-minio de las empresas tecnolgicas globales, el giro institucional permitever un grupo crucial de desafos a la estrategia y la poltica pblica para eldesarrollo. Esta atencin deja tambin claro que las cuestiones relativas alpoder y a las polticas pblicas deben ocupar un lugar esencial en cualquierrespuesta que se d frente a estos desafos. La relevancia fundamental delas cuestiones relativas al poder se ve reforzada an ms cuando se estu-dian las implicaciones que se derivan de la versin de Douglas North delnuevo institucionalismo.

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Las consecuencias ambivalentes que se derivan del hecho de colocar elpapel econmico de las ideas en el centro de la teora del desarrollo sonincluso ms preocupantes cuando las ideas en cuestin se incorporan a lasinstituciones bsicas para la gobernanza. Las instituciones dependen delas expectativas mutuamente compartidas. Cualquier conjunto de expecta-tivas compartidas concede una fuerte ventaja frente a los que no las tie-nen, al limitar la incertidumbre acerca de cmo se comportarn otrosactores. Bardhan (2001, 276) resume elegantemente la idea: ... existe unatasa de retorno creciente cuando se adopta una forma institucional concre-ta: cuanto ms se adopta, ms atractivo y conveniente es para los demsseguirla, debido a las externalidades de red y a las ligadas a la existencia deinfraestructuras, los efectos de la coordinacin y el aprendizaje, y las ex-pectativas de adaptacin.

Todo ello estara bien si existieran razones convincentes que permitie-ran creer que la aparicin de instituciones sigue una lgica funcionalista(es decir, que las instituciones para la gobernanza nicamente predomina-rn sobre otras posibilidades competidoras cuando sean ms eficientes ala hora de aumentar el bienestar general). Sin embargo, North es explcitoal rechazar la idea de que algn proceso automtico de carcter funcionalistapueda garantizar la aparicin de formas institucionales ms eficientes. Estambin totalmente plausible (Bardhan 1989; 2001; Pierson 1997) la posibi-lidad de que existan instituciones que sean perjudiciales para el desarrolloa largo plazo, que emerjan por razones que tengan poco que ver con cual-quier tipo de eficiencia general o de beneficio social, y que terminenenquistndose en el tejido social (Arthur 1990; 1994).

Una vez que las instituciones arraigan, es probable que perduren in-cluso si tienen efectos negativos de largo plazo sobre el desarrollo, expul-sando la posibilidad de que aparezcan concepciones institucionales ms

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eficaces36. Librarse de instituciones malas es probablemente la parte msdifcil a la hora de desarrollar otras nuevas. Ello es cierto incluso en elimprobable caso de que los beneficios de las instituciones existentes nofavorezcan ms una base poltica que otras. Si las instituciones existentesproporcionan beneficios diferenciados a una parte de la sociedad, que enconsecuencia adquiere un inters creado especial en su mantenimiento,entonces el problema se agrava an ms. Si ese segmento de la poblacincuenta con un poder superior en relacin con otros grupos, lo que es bas-tante probable, aunque no axiomtico, el problema todava es ms difcil desolucionar.

Como seala Robinson (1997), incluso las transformacionesinstitucionales que mejoraran el crecimiento y expandiran los ingresospotenciales de las elites polticamente dominantes es probable que se re-chacen si esos cambios implican una disminucin de su poder poltico rela-tivo. Por ejemplo, los terratenientes, cuyo estatus y poder poltico en lassociedades agrarias depende de su control desproporcionado sobre el prin-cipal activo productivo en esas sociedades, la tierra, son el ejemplo msobvio. Incluso cuando se les prometen mayores ingresos apoyndose en lasproyecciones de una mayor productividad mediante una dispersin del con-trol de la produccin agrcola, es improbable que consideren que se com-pense con ello la probabilidad de que tengan un menor poder poltico (loque eventualmente terminar amenazando su capacidad de obtener ingre-sos, con independencia de cules sean las garantas que se les ofrezcan)37.

La perspectiva de North subraya la relevancia primordial de la polticaal destacar las instituciones efectivas, tanto en el sentido positivo de que,para la gobernanza, tales instituciones efectivas requieren una legitimidadpoltica slida, como en el sentido negativo de que los intereses creadosplantean obstculos poderosos a la creacin de los marcos institucionalesnecesarios para mejorar la productividad o el bienestar. La bsqueda deagentes sociales y de procesos polticos que tengan la capacidad de generarcambios institucionales se hace incluso ms esencial para la teora del de-

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Si una de las contribuciones del giro institucional es aclarar las razo-nes por las cuales el cambio institucional podra seguir direcciones quefrustraran los fines del desarrollo, su otra funcin debera ser generarnuevos imaginarios institucionales que expandieran nuestras definicio-nes de desarrollo. El enfoque de las capacidades de Sen tiene esa funcin.Sen nos presenta una visin de la poltica para el desarrollo contrafctica,al defender convincentemente la factibilidad y la necesidad de institucio-nes deliberativas autnticas que permitan que las opciones entre distribu-ciones posibles de la riqueza y las estrategias de crecimiento seandemocrticas, en el sentido profundo de ser producto de una continuaparticipacin deliberativa aun si es confusa de la ciudadana en el esta-blecimiento de las prioridades econmicas.

La pregunta es: cmo llegamos a partir de las configuracionesinstitucionales existentes a algo que est ms cercano a las formasdeliberativas de gobernanza econmica que propone Sen? Un esfuerzo in-tegral por construir un camino poltico plausible est ms all de la finali-dad de este ensayo, pero es pertinente indicar, aunque sea parcialmente,algunas de las direcciones que podran tomar esos esfuerzos. Se indicarndos. La primera podra denominarse el intento de equilibrar el terrenocultural, y la segunda la creacin de capacidad colectiva para la expan-sin de la propia capacidad.

El problema de la parlisis en el terreno cultural ya se ha discutido.Como se indic, los esfuerzos de los individuos y de las comunidades porhacer que sus opciones de consumo sean consistentes con la clase de vidaque valoran (Sen 1999a, 18) tienen lugar en un terreno culturalmentepredeterminado, en el que los imperios corporativos tecnolgicos dedicaninmensos recursos y capacidades para reconfigurar las preferencias de losciudadanos. La diversificacin de las fuentes de informacin y de las im-genes que recibe el ciudadano deberan considerarse un bien pblico esen-cial. Apoyar la expansin de las oportunidades para la discusin y elintercambio pblicos es una inversin igual de importante si se quiere ni-velar el terreno cultural. Ambas cosas mejoraran la capacidad de las per-sonas para escoger el tipo de vida que valoran justamente. Actualmente,los recursos y el apoyo institucional dedicado a este tipo de nivelacin sonescasos y poco sistemticos. Incluso nuestras teoras de qu constituira

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un terreno nivelado estn subdesarrolladas. La mayora del anlisis deldesarrollo orientado culturalmente combina la denuncia del poder de laestructura cultural global existente (tanto pblica como privada) con lacelebracin de la cultura local o indgena39. Las estrategiasinstitucionales plausibles que nivelaran el terreno cultural para la granmayora de los ciudadanos del Sur Global que viven en entornos urbanosdominados por el mercado estn ausentes.

La importancia de aumentar la capacidad colectiva para expandir lapropia capacidad es tambin obvia. Obtener la libertad para hacer las cosasque tenemos buenas razones para valorar es algo que rara vez podemosconseguir individualmente. Requiere costumbres pblicas que legitimen laprotesta y las luchas colectivas. Depende de organizaciones que trascien-dan los intereses provincianos y primarios. Sin colectividades organizadascomo sindicatos, partidos polticos, consejos municipales, grupos de muje-res, etc., la democracia queda vaca de contenido con demasiada facilidad yel capital social creado en las familias y las comunidades se vuelve tam-bin con demasiada facilidad provinciano y excluyente.

Existe, naturalmente, un trabajo acadmico inmenso y variado sobreel desarrollo de las capacidades colectivas. Una tendencia se concentra enlos procesos de decisin colectiva en el nivel de las organizaciones y laspequeas comunidades, como los estudios sobre participacin40 y accincolectiva41. Una corriente separada, pero que refuerza la anterior, es lafloreciente obra acadmica sobre capital social42. Tal vez la clase msintrigante de manifestaciones institucionales sea la que se engloba bajo larbrica de democracia deliberativa, que parte de una premisa similar ala de Sen, y establece que el proceso de decisin colectiva debe ser unproceso de planificacin conjunta, solucin de problemas y eleccin deestrategias, en el que se involucre a los ciudadanos ordinarios, y en elcual las estrategias y las soluciones se articularn y forjarn a travs de ladeliberacin y la planificacin con otros participantes (Fung y Wright 2003)43.

El mismo tamao y alcance de toda esta obra acadmica podra consi-derarse un indicador esperanzador. Incluso las instituciones globales para

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el desarrollo, especialmente el Banco Mundial,44 estn intrigadas con estasideas, y han producido un conjunto expansivo de trabajo emprico que de-muestra la eficacia del capital social y de la participacin en el nivel delos proyectos para el desarrollo45. Kanbur y Squire (2001, 215), por ejem-plo, defienden que los defensores del desarrollo han llegado a un consensoacerca de que la participacin de los supuestos beneficiarios mejora la eje-cucin del proyecto46.

Al defender que la eleccin de alternativas que se basen en una discu-sin e intercambio genuinamente pblicos no es slo posible, sino esencialpara el desarrollo, Sen establece nuevos fines. Para cumplir con esos finesse requiere encontrar medios posibles que superen los obstculos a la trans-formacin institucional que tan persuasivamente nos presenta la perspec-tiva del Norte. Existen indicios prometedores a partir de los cuales poderconstruir ese camino, pero gran parte del trabajo todava est por hacerse.

El giro institucional es un elemento firmemente presente en el cursofuturo de la teora del desarrollo. La acumulacin de capital seguir siendoun elemento esencial del crecimiento econmico, pero la poltica del cam-bio institucional se ha convertido en el nuevo punto de partida para lateora del desarrollo. En el corazn del programa poltico favorable al cam-bio se encuentran las teoras acerca de cmo construir instituciones capa-ces de vincular la distribucin de recursos y la organizacin de la produccinal intercambio y la discusin pblicos reales entre los ciudadanos comu-nes. Lo que hace que este programa poltico constructivo sea estimulantees que contradice el carcter actual de la gobernanza econmica y tambinlas preferencias probables de los poderosos.

Las consecuencias de las teoras que nos proporciona el giro institucionalson plenamente consistentes con las tendencias empricas observadas enel curso contemporneo del desarrollo como globalizacin. Teniendo encuenta el contexto de las instituciones existentes para la gobernanza eco-nmica, la nueva teora del crecimiento predice exactamente el tipo de

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aumento de la desigualdad que observamos hoy, tanto entre regiones comoen el interior de un mismo pas. Un institucionalismo no funcionalista,inspirado por North, subraya la dificultad de superar la matriz existente degobernanza para instaurar una que sea consistente con las estrategias decrecimiento igualitario o con las polticas pblicas deliberativas del enfo-que de la capacidad. Al defender que las elecciones genuinas que se basanen el intercambio y la discusin pblicos son tericamente factibles y esen-ciales para el desarrollo, el enfoque de la capacidad establece nuevos fines,pero no explica los medios para superar los obstculos vistos por North.

Al final, ello nos lleva nuevamente a la cuestin de las oportunidadesinterdisciplinarias, que hasta ahora estaba implcita en la discusin. To-das las transformaciones intelectuales profundas discutidas aqu se hanoriginado en la disciplina de la economa. Sin embargo, las herramientasanalticas y los presupuestos propios de la disciplina de la economa noproporcionan ninguna ventaja comparativa a la hora de explorar sus con-secuencias y de responder a los desafos que presentan. Responder a esosdesafos exige un conocimiento experto del anlisis de la organizacin so-cial y la cultura, es decir, del campo de estudio tradicional de los socilogos,que deviene fundamental. Las cuestiones acerca de las polticas pblicas,el poder y la gobernanza, que se colocan en el puro ncleo del objeto deconocimiento de los cientficos sociales, son todava ms esenciales.

Los socilogos, los acadmicos de la ciencia poltica, los historiadores yotros que desean presentarse como portavoces de los enfoquesinstitucionales sobre el desarrollo no se pueden esconder por ms tiempodetrs de la excusa de que el predominio intelectual de las teoras econ-micas construidas a partir de individuos aislados y de mercadosautorregulados no les deja ningn espacio viable para la exposicin de susideas a las otras disciplinas. Ni tampoco pueden los economistas interesa-dos en el anlisis institucional afirmar que la marginalizacin en el inte-rior de su disciplina les impide su participacin en los debates sobre lateora del desarrollo.

Las quejas de que la esfera de la poltica y de las polticas pblicascontinan dominadas por teoras pasadas de moda siguen siendo legtimas.De hecho, eso es lo que cabra esperar dada la correspondencia de esasteoras con las preferencias de los poderosos. Sin embargo, esas quejas noson una excusa que justifique el fracaso a la hora de explotar el espacioterico que el giro institucional ha puesto a nuestra disposicin. Los avan-ces creativos en la columna vertebral del anlisis econmico del desarrollohan creado ese espacio al presentarnos frmulas que son tericamentems complejas y mucho ms fundamentadas empricamente. Ojal esosesfuerzos continen al mismo ritmo, pero es esencial una respuesta com-plementaria, igual de creativa, por parte de otras disciplinas y perspectivas.

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