EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI, … · II. LEGITIMIDADE DA CONSIF PARA AJUIZAR ADI E...

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EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI, PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO - CONSIF, entidade sindical de

grau superior, inscrita no CNPJ sob o nº 03.860.033/0001-08, com sede em Brasília-DF, no SCS,

Quadra 1, Bloco “F”, Edifício Camargo Corrêa, 15° e 16º andares, CEP: 70397-900, com

fundamento nos arts. 103, caput e inciso IX, da Constituição, e 1º e 2º da Lei nº 9.868, de 1998,

vem, por seus advogados (procuração anexa), respeitosamente, à presença de Vossa

Excelência, ajuizar AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (COM PEDIDO DE MEDIDA

CAUTELAR) contra a íntegra da Lei do Estado do Rio Grande do Norte nº 10.733, de 16 de junho

de 2020, que determinou a suspensão do pagamento de contratos de crédito consignado de

consumidores que são servidores públicos estaduais, dada a sua flagrante incompatibilidade

com a Constituição, como adiante se passa a demonstrar.

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I. OBJETO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE E DO PARÂMETRO DE CONTROLE

1. Em 16 de junho de 2020, o Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio

Grande do Norte promulgou a Lei nº 10.733, que “dispõe acerca da suspensão da cobrança,

pelas instituições financeiras não cooperativas, das consignações voluntárias contratadas pelos

servidores públicos estaduais”. A norma tem origem em projeto de lei de iniciativa de Deputado

Estadual e possui a seguinte redação:

“Art. 1º Dispõe acerca da suspensão da cobrança pelas instituições financeiras não cooperativas, das consignações voluntárias contratadas pelos servidores públicos estaduais civis e os militares, pelo prazo de até 180 (cento e oitenta) dias.

Parágrafo único. Os benefícios desta Lei estendem-se aos servidores públicos civis e os militares, aos ativos, inativos e pensionistas e os da reserva remunerada das corporações militares estaduais.

Art. 2º As parcelas que ficarem em aberto durante este período, deverão ser acrescidas ao final do contrato, sem a incidência de juros ou multas.

Art. 3º O servidor interessado na suspensão, deverá formalizá-lo ao órgão da administração estadual responsável pelas folhas de pagamento e pela gestão dos contratos de consignação, indicando o nome, RG, CPF, matrícula, lotação, prazo da suspensão e que é de sua responsabilidade exclusiva eventuais encargos financeiros incidentes sobre a operação decorrente da suspensão.

Art. 4º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.”

2. A lei estadual transcrita, como se constata de sua leitura, cria o direito potestativo de

os servidores públicos estaduais de suspenderem o pagamento de parcelas relativas a

contratos validamente pactuados com as instituições financeiras pelo prazo de até 180 dias,

estabelecendo que “as parcelas que ficarem em aberto durante este período, deverão ser

acrescidas ao final do contrato, sem a incidência de juros ou multas”.

3. Essa lei, cujos artigos constituem um bloco normativo, é, em sua integralidade,

flagrantemente incompatível com a Constituição, merecendo ser destacadas:

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a. a usurpação da competência da União para legislar (de forma privativa) sobre

direito civil e sobre política de crédito (art. 22, incisos I e VII);

b. a violação ao princípio da separação de Poderes e à iniciativa legislativa exclusiva

do Poder Executivo para dispor sobre a organização da Administração Pública

(arts. 2º, art. 61, § 1º, II, “c”, e art. 84, VI, a); e

c. ofensa às garantias constitucionais da irretroatividade das leis e da

incolumidade do ato jurídico perfeito, e ao princípio da segurança jurídica (art.

5º, inciso XXXVI), bem como violação ao princípio da proporcionalidade (art. 5º,

inciso LIV) e à livre iniciativa (art. 1º, inciso IV, e 170, caput).

4. À luz desses parâmetros constitucionais, impõe-se a declaração de

inconstitucionalidade, na íntegra, da Lei do Estado do Rio Grande do Norte nº 10.733, de 16 de

junho de 2020, pelos fundamentos a seguir expostos de forma analítica. Antes disso, cabe

evidenciar a legitimidade da CONSIF para propor a presente ação direta de

inconstitucionalidade.

II. LEGITIMIDADE DA CONSIF PARA AJUIZAR ADI E PERTINÊNCIA TEMÁTICA

5. A CONSIF, legalmente qualificada como confederação sindical (com registro no

Ministério do Trabalho, nos termos do art. 535 da CLT, conforme documento anexo), detém

legitimidade para propor ações de controle concentrado de constitucionalidade, nos termos

dos arts. 2º, inciso IX, da Lei nº 9.868, de 1999, e 103, inciso IX, da Constituição, e em linha com

a jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal (ADI 3.207, Rel. Ministro Alexandre de

Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 12/4/2018, DJ 25/4/2018; ADI 2.905, Rel. p/

acórdão Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 2/2/2018; ADPF 77 MC, Rel. p/ acórdão

Ministro Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJ 11/2/2015).

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6. Nos termos de seu Estatuto social (anexo), a CONSIF congrega diversas federações

relativas a entidades sindicais representativas das instituições financeiras, bancárias,

securitárias e de crédito1, tendo entre suas finalidades a de “propor qualquer tipo de ação que

vise defender e resguardar os direitos e interesses das categorias econômicas representadas,

inclusive Ação Direta de Inconstitucionalidade, Mandado de Segurança Coletivo e outras, na

forma da lei” (art. 3º, inciso V).

7. É dentro desse contexto institucional que a CONSIF propõe a presente Ação Direta de

Inconstitucionalidade, que alude a controvérsia atinente a contratos de crédito consignado

firmados com instituições financeiras (como textualmente referido na lei ora impugnada), tema

de interesse direto da entidade, à luz de sua finalidade institucional.

8. Plenamente satisfeito, portanto, o critério da pertinência temática: a matéria versada

na presente ADI está perfeitamente inserida na finalidade institucional da Requerente, de

promover “a confiança no Sistema Financeiro Nacional” (inciso VI do art. 4º do Estatuto) e de

defender os interesses das categorias econômicas que representa, ajustando-se ao

estabelecido nos arts. 102, § 1º, e 103, inciso IX, da Constituição, e no art. 2º, inciso I, da Lei nº

9.882, de 1999.

9. Em vista de tanto, cumpre reconhecer que a CONSIF, na qualidade de confederação

sindical de âmbito nacional (composta por 4 Federações), representativa do setor financeiro,

ostenta, nos termos do art. 103, inciso IX, da Constituição e do art. 1º do seu Estatuto,

legitimidade para inaugurar controle concentrado de constitucionalidade no âmbito desse

Supremo Tribunal Federal.

1 Hoje, a CONSIF é integrada pelas seguintes federações: Federação Nacional dos Bancos – FENABAN; Federação Nacional das Empresas Distribuidoras de Títulos e Valores Mobiliários – FENADISTRI; Federação Interestadual das Instituições de Crédito, Financiamento e Investimento – FINACREFI; e Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados e Capitalização – FENASEG.

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10. Requer-se, nessa medida, preliminarmente, o reconhecimento da legitimidade da

entidade autora.

III. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE Nº

10.733, DE 16 DE JUNHO DE 2020: USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR

SOBRE DIREITO CIVIL E SOBRE POLÍTICA DE CRÉDITO E VÍCIO DE INICIATIVA

11. A lei estadual, como se constata de sua leitura, cria o direito potestativo de os

servidores públicos estaduais de suspenderem o pagamento de parcelas relativas a contratos

validamente pactuados com as instituições financeiras pelo prazo de até 180 dias,

estabelecendo que “as parcelas que ficarem em aberto durante este período, deverão ser

acrescidas ao final do contrato, sem a incidência de juros ou multas.”..

12. Ao assim regular, a lei estadual, do ponto de vista formal, adentra em esfera de

competência legislativa reservada à União, interferindo na competência privativa do legislador

nacional de estabelecer normas sobre direito civil e política de crédito. Além disso, há vício de

iniciativa na lei impugnada, porque, ao obstar o desconto em folha de pagamento dos

servidores públicos estaduais, encargo que fica sob a responsabilidade da Administração

Pública, a iniciativa legislativa deveria ser do Governador do Estado.

A. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR

SOBRE DIREITO CIVIL E SOBRE POLÍTICA DE CRÉDITO (AFRONTA AO ART. 22, INCISOS I E

VII, DA CONSTITUIÇÃO)

13. Ao estabelecer a possibilidade de o servidor público estadual suspender,

unilateralmente, o pagamento de parcelas de contratos de crédito consignado validamente

pactuado e afastar os efeitos da mora (determinando a repactuação de contratos e

suspendendo a incidência de juros e multa), a lei impugnada usurpou a competência da União

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para legislar sobre direito civil, em ofensa ao art. 22, inciso I, da Constituição, na medida em

que interfere em relações contratuais privadas, campo infenso à atuação do legislador local.

14. Nesse sentido, a jurisprudência do STF:

CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI ESTADUAL 3.594/2005, DO DISTRITO FEDERAL. DISPENSA DO PAGAMENTO DE JUROS E MULTAS DE TRIBUTOS E TÍTULOS OBRIGACIONAIS VENCIDOS NO PERÍODO DE PARALISAÇÃO POR GREVE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO EM MATÉRIA DE DIREITO CIVIL. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e a partir dessas opções pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. A lei distrital sob análise atinge todos os devedores e tem por objeto obrigações originadas por meio dos títulos que especifica; sendo, consequentemente, norma de Direito Civil, previsto como de competência privativa da União, nos termos do artigo 22, inciso I, da Constituição Federal. Precedentes nesse sentido. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, por vício formal.” (ADI 3605, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 30/6/2017)

15. Não se ignora o argumento de que a lei poderia pretender regular matéria de

consumo, atraindo a competência concorrente dos entes federados. Ocorre que a

jurisprudência dessa e. Corte já possui entendimento consolidado no sentido de que “apesar

de a lei impugnada tangenciar matéria ligada à proteção do consumidor, inserida na

competência legislativa concorrente dos entes federativos União e Distrito Federal (art. 24, V,

da CF), o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL entende que lei estadual que trata de relações de

consumo não pode legislar sobre direito civil, notadamente sobre relações contratuais” (ADI

4228, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 1/8/2018, DJ 10/8/2018).

16. No mesmo sentido:

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“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETÁRIA DOS USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES PELAS OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE. […] 2. Por mais ampla que seja, a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor (CF/88, art. 24, V e VIII) não autoriza os Estados-membros a editarem normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa atribuição está inserida na competência da União Federal para legislar sobre direito civil (CF/88, art. 22, I). 3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal atribuem à União competência para legislar sobre seguros e fiscalizar as operações relacionadas a essa matéria. Tais previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, notadamente por conta do componente atuarial. 4. Procedência do pedido”. (ADI 4.701/PE, Rel. Ministro Roberto Barroso, j. 13/8/2014, DJ 22/8/2014)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 4.083/2008 DO DISTRITO FEDERAL. PROIBIÇÃO DE DETERMINADAS PESSOAS JURÍDICAS COBRAREM TAXA POR EMISSÃO DE CARNÊ DE PAGAMENTO OU BOLETO BANCÁRIO DE COBRANÇA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL (ARTIGO 22, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE EM SEDE DE DIREITO DO CONSUMIDOR (ARTIGO 24, V E VIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL) NÃO AUTORIZA OS ESTADOS-MEMBROS E O DISTRITO FEDERAL A DISCIPLINAREM RELAÇÕES CONTRATUAIS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A competência legislativa concorrente em sede de produção e consumo e responsabilidade por dano ao consumidor (artigo 24, V e VIII, da Constituição Federal) não autoriza os Estados-membros e o Distrito Federal a disciplinarem relações contratuais securitárias, porquanto compete privativamente à União legislar sobre Direito Civil (artigo 22, I, da Constituição Federal). Precedentes: ADI 4.228, rel. min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 13/8/2018; ADI 3.605, rel. min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 13/9/2017; e ADI 4.701, rel. min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 25/8/2014. 2. In casu, a Lei 4.083/2008 do Distrito Federal, ao proibir determinadas pessoas jurídicas de cobrarem taxa por emissão de carnê de pagamento ou boleto bancário de cobrança, interferiu em relações contratuais, pois vedou o repasse de custos relativos à viabilização de determinada forma de pagamento pelo fornecimento de bens e serviços, matéria que somente poderia ter sido versada em lei federal. 3. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 4.083/2008 do Distrito Federal.” (ADI 4090, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 30/08/2019)

17. Não é sem motivo, aliás, que o Legislador nacional editou a Lei nº 10.820, de 17 de

dezembro de 2003, que dispõe sobre o crédito consignado. Além disso, é certo que as regras

gerais sobre obrigações, forma de pagamento e mora encontram tratamento no Código Civil.

18. Nos termos da legislação nacional, a consignação em folha de pagamento constitui,

inicialmente, forma de adimplemento de contratos de empréstimo, tal como regulado no

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Código Civil. Além disso, nos contratos de empréstimo consignado, a consignação representa

garantia de adimplemento, na medida em que a autorização dada pelo devedor para que se

debite o valor das parcelas na folha de pagamento é irrevogável e irretratável2.

19. Por isso, a lei estadual – (i) ao dispor sobre a suspensão de pagamento do contrato de

empréstimo consignado [art. 1º] e (ii) ao regular os efeitos da mora, inclusive com a limitação

de incidência de juros [art. 2º] – afetou o âmago da relação contratual estabelecida entre as

instituições financeiras e seus clientes, tal como prevista na legislação nacional.

20. É dizer, a lei estadual não apenas invade “em abstrato” a competência do Poder

Legislativo nacional para regular a matéria, como também afronta a competência que já foi por

ele exercida, o que só agrava o quadro de inconstitucionalidade.

21. Sobre o tema, também já teve oportunidade de manifestar-se o Procurador Geral da

República. Nos autos da ADI 5.022 (pendente de julgamento), que impugna norma do Estado

de Rondônia que autorizava o cancelamento do desconto em folha de pagamento de servidor

público, o Procurador-Geral da República assim fundamentou seu parecer, que pugnou pela

declaração de inconstitucionalidade da norma estadual:

“A lei rondoniense, ao dispor sobre possibilidade de cancelamento de consignação em folha de pagamento independentemente da concordância da entidade consignatária, usurpou competência legislativa própria da União. Consignação em folha de pagamento é, ao mesmo tempo, garantia e meio de adimplemento de contratos de empréstimo, financiamento, cartão de crédito etc. Tais relações contratuais fazem parte do Direito Civil. A LC 717/2013, ao permitir o cancelamento de consignação em folha de pagamento independentemente de anuência do consignatário, interferiu indevidamente em relação contratual privada.”

2 Nos termos do art. 1º da Lei nº 10.820, de 2003 (com a redação que lhe deu a Lei nº 13.172, de 2015): “Art. 1º. Os empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, poderão autorizar, de forma irrevogável e irretratável, o desconto em folha de pagamento ou na sua remuneração disponível dos valores referentes ao pagamento de empréstimos, financiamentos, cartões de crédito e operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, quando previsto nos respectivos contratos.”

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22. Não é demasia lembrar, ainda, que, de acordo com a jurisprudência desse Supremo

Tribunal Federal, mesmo em situações em que se estabelece a competência legislativa

concorrente, como ocorre com a competência para legislar sobre relação de consumo, “a

edição, por determinado Estado-membro, de lei que contrarie, frontalmente, critérios mínimos

legitimamente veiculados, em sede de normas gerais, pela União Federal ofende, de modo

direto, o texto da Carta Política” (ADI 2903, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 19/9/2008), de modo

que se estaria a violar o disposto no art. 24, inciso V, da Constituição.

23. Noutra perspectiva de análise, tem-se que a lei estadual também invade espaço

conferido privativamente ao legislador nacional para tratar de “política de crédito, câmbio,

seguros e transferência de valores” (inciso VII do art. 22 da CF).

24. Como bem consignado pelo Banco Central do Brasil, na já referida ADI 5022 (na qual

a autarquia atua na condição de amicus curiae), “a norma constitucional teve a finalidade de

criar uma legislação nacional, homogênea, para as atividades que administram recursos

públicos, especificamente as atividades de crédito, câmbio e seguros, delas excluindo qualquer

interferência dos legisladores municipais e estaduais”, razão pela qual “a intervenção do Poder

Legislativo estadual nos contratos de crédito consignado estaria restrita à celebração de

convênios para possibilitar aos seus servidores a contratar essa modalidade de crédito,

dispondo sobre a forma de gestão e operacionalização das consignações compulsórias e

facultativas” (p. 12).

25. Em situações em que a lei estadual coloca em xeque a política de crédito estabelecida

nacionalmente (art. 22, inciso VII, e art. 21, inciso VIII), esse Supremo Tribunal Federal tem

reconhecido a inconstitucionalidade da norma. Nesse sentido:

“A Lei distrital 919/1995 tratou de operação de crédito de instituição financeira pública, matéria de competência privativa da União, nos termos dos arts. 21, VIII, e 22, VII, da Constituição. A relevância das atividades desempenhadas pelas instituições financeiras, sejam públicas ou privadas, demanda a existência de uma coordenação centralizada

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das políticas de crédito e de regulação das operações de financiamento, impedindo os Estados de legislarem livremente acerca das modalidades de crédito praticadas pelos seus bancos públicos”. (ADI 1.357, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 25/11/2015, DJE 1º/2/2016.)

26. Merece destaque, por fim, recente manifestação que o Advogado Geral da União

apresentou nos autos da ADI 6451, sob a relatoria da Ministra Cármen Lúcia, que impugna Lei

do Estado da Paraíba e traz a mesma questão de fundo aqui debatida3.

27. Naquela ADI, o d. Advogado-Geral da União, que, como se sabe, exerce a função de

curador da lei (art. 103, § 3º, da CF), considerou que a lei estadual era manifestamente

inconstitucional, em vista da jurisprudência dessa Corte, e pugnou pela concessão da liminar

ali vindicada. A ementa esclarece:

“Direito civil. Lei nº 11.699/2020 do Estado da Paraíba, que suspende as cobranças de empréstimos consignados contraídos por servidores públicos civis, militares, aposentados, inativos e pensionistas durante o período de 120 dias e estabelece que as parcelas em aberto, referentes ao período de suspensão, serão acrescidas ao final dos respectivos contratos, sem a incidência de juros ou multas. Suposta afronta ao disposto nos artigos 5º, incisos XXXVI e LIV; 22, incisos I e VII; 84, inciso VI, alínea “a; e 170, todos da Constituição da República. A consignação em folha de pagamento constitui elemento essencial do contrato de financiamento ou de empréstimo, o qual se insere no campo material do direito civil, tema de competência privativa da União. O comando normativo que determina a transferência das parcelas em aberto para o final dos contratos, sem a incidência de juros ou multas, interfere no desenho da política de crédito definida pelo ente central. Presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Manifestação pela concessão da medida cautelar postulada”’.

28. Eis a fundamentação apresentada pelo Advogado-Geral da União, José Levi Mello do

Amaral Júnior:

Dessa forma, considerando-se que a consignação em folha de pagamento é elemento essencial do respectivo contrato de financiamento ou de empréstimo, constata-se que a lei estadual em exame, ao determinar a suspensão das cobranças, por instituições financeiras, de todos os empréstimos consignados contraídos por servidores públicos civis, militares, aposentados, inativos e pensionistas, no âmbito do Estado da Paraíba,

3 A ADI impugna a Lei do Estado da Paraíba nº 11.699, que “suspende as cobranças dos empréstimos consignados, contraídos pelos servidores públicos estaduais, durante o período de 120 (cento e vinte) dias”.

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disciplinou tema que se insere na competência privativa da União para legislar sobre direito civil.

O reconhecimento de vício formal deve ser estendido ao comando normativo que determina a transferência das parcelas em aberto para o final dos contratos, sem a incidência de juros ou multas, porquanto a disposição também impacta no desenho da política de crédito definido pelo ente central, nos termos do artigo 22, inciso VII, da Constituição da República.

Diante dessas considerações, em uma análise sumária dos argumentos expostos pela requerente, constata-se que o diploma legal impugnado se revela incompatível com o Texto Constitucional.

29. Há, como se vê, indevida incursão do legislador estadual na competência privativa da

União para legislar sobre direito comum e sobre política de crédito (art. 22, incisos I e VII, da

Constituição), devendo, por isso, ser reconhecida a inconstitucionalidade formal in totum da

Lei do Estado do Rio Grande do Norte nº 10.733, de 16 de junho de 2020.

B. VIOLAÇÃO À INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DO PODER EXECUTIVO (AFRONTA

AOS ARTS. 2º, 61, § 1º, II, “C”, E 84, VI, A, DA CONSTITUIÇÃO)

30. Conforme já destacado, a lei ora impugnada decorre de iniciativa de deputado

estadual. Ao dispor sobre servidores públicos estaduais (criando obrigação de não fazer a órgãos

da Administração Pública, no sentido de absterem-se de realizar o bloqueio das parcelas dos

consignados), ofende a reserva de iniciativa legislativa conferida ao Governador.

31. Sobre o aspecto, cabe destacar que, não obstante a lei estadual trate da generalidade

dos contratos de empréstimo consignado, possui ela dispositivos que impõem comandos para

a Administração Pública, na relação mantida com os seus servidores. Confiram-se os

dispositivos específicos:

“Art. 1º Dispõe acerca da suspensão da cobrança pelas instituições financeiras não cooperativas, das consignações voluntárias contratadas pelos servidores públicos estaduais civis e os militares, pelo prazo de até 180 (cento e oitenta) dias.

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Parágrafo único. Os benefícios desta Lei estendem-se aos servidores públicos civis e os militares, aos ativos, inativos e pensionistas e os da reserva remunerada das corporações militares estaduais.

[…]

Art. 3º O servidor interessado na suspensão, deverá formalizá-lo ao órgão da administração estadual responsável pelas folhas de pagamento e pela gestão dos contratos de consignação, indicando o nome, RG, CPF, matrícula, lotação, prazo da suspensão e que é de sua responsabilidade exclusiva eventuais encargos financeiros incidentes sobre a operação decorrente da suspensão.

Art. 4º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.” (destaques daqui)

32. Não obstante estabeleça comandos para a Administração Pública na relação mantida

com seus servidores bem como com as instituições financeiras, a Lei do Estado do Rio Grande

do Norte nº 10.733, de 2020, se originou do PL 59/2020, de autoria da Deputado estadual

Coronel Azevedo, e aprovada com a Emenda Substitutiva, com o propósito de dispor sobre

“suspensão da cobrança, pelas instituições financeiras não cooperativas, das consignações

voluntárias contratadas pelos servidores públicos estaduais”, pelo prazo de até 180 dias, em

decorrência da pandemia da COVID19.

33. As reservas de iniciativa de leis possuem intrínseca relação com o princípio de

Separação dos Poderes, segundo o qual “são Poderes do Estado, independentes e harmônicos

entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário” (art. 2º da CF), razão pela qual a jurisprudência

dessa Corte reconhece que as regras básicas do processo legislativo estabelecidas na

Constituição são de observância obrigatória pelos Estados membros:

CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO LEGISLATIVO: INICIATIVA LEGISLATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. C.F., art. 61, § 1º, II, c. INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA A OUTRO PODER: PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. C.F., art. 2º. I. - As regras básicas do processo legislativo federal são de observância obrigatória pelos Estados-membros e Municípios. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. II. - Leis que disponham sobre servidores públicos são de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo (C.F., art. 61, § 1º, II, a, c, f), à Câmara dos Deputados (C.F.,

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art. 51, IV), ao Senado Federal (C.F., art. 52, XIII), ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça (C.F., art. 96, II, b). III. - Lei de iniciativa reservada a outro poder: não- observância: ofensa ao princípio da separação dos poderes (C.F., art. 2º). IV. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 2731, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em 20/3/2003, DJ 25/4/2003, grifou-se)

34. Assim sendo, consoante o art. 61, § 1º, II, “c”, e art. 84, VI, a, da CF4, em se tratando

de matéria atinente ao regime jurídico dos servidores públicos e organização da administração

pública, a iniciativa legislativa deveria ter sido do Governador do Estado.

35. Em vista da abrangência da norma supramencionada, essa e. Corte consolidou o

entendimento do que se compreende da locução constitucional “regime jurídico dos servidores

públicos”, fixando que “corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos

aspectos das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes”

para o fim de definir que, “nessa matéria, o processo de formação das leis está sujeito, quanto

à sua válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional, à exclusiva iniciativa do

Chefe do Poder Executivo” (ADI 1809, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 29/6/2017, DJ

10/8/2017).

36. A Lei estadual impugnada, ao suspender a cobrança dos empréstimos consignados

firmados pelos servidores públicos estaduais com as instituições financeiras afeta a relação

jurídica estabelecida entre instituições financeiras, servidores públicos e Administração Pública

(estadual) e intervém diretamente no funcionamento regular da função administrativa, criando

4 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: II - disponham sobre: c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

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obrigação para que os órgãos do Poder Executivo se abstenham de realizar o bloqueio das

parcelas consignadas, em flagrante violação ao disposto no art. 84, VI, a, da CF.

37. Converge com esse entendimento a opinião do Procurador-Geral da República,

lançada na já mencionada ADI 5022, na qual se esclarece que:

“Os Estados possuem competência legislativa para dispor sobre a organização administrativa necessária ao processamento da consignação em folha de pagamento de servidores públicos estaduais, desde que as competências da União sejam respeitadas. Ocorre que, em se tratando de matéria atinente à organização da administração pública, a iniciativa legislativa é do Executivo, consoante os arts. 61, § 1o , II, c e e, e 84, VI, a, da CR.

A título de exemplo, quanto aos servidores públicos federais, a matéria é regulamentada pelo Decreto 6.386, de 29 de fevereiro de 2008, da Presidência da República.

A lei rondoniense, todavia, originou-se de projeto de iniciativa parlamentar, conforme reconhece a Assembleia Legislativa de Rondônia em suas informações (peça 40). É, portanto, incompatível com a Constituição da República, consoante jurisprudência consolidada do STF”

38. É preciso destacar que, no presente caso, a lei não foi nem sequer sancionada pelo

Governador, que se manteve inerte no processo legislativo, o que ocasionou o retorno do

projeto de lei à Casa legislativa e consequente promulgação pelo Presidente da Assembleia,

nos termos do art. 49, § 7º, da Constituição do Estado, combinado com o art. 71, II, do

Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte5.

5 Art. 49. O projeto de lei aprovado pela Assembleia Legislativa é enviado à sanção do Governador, ou arquivado se rejeitado. § 7º Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito (48) horas pelo Governador do Estado, nos casos dos §§ 3º e 6º, o Presidente da Assembleia Legislativa a promulga, e, se este não o fizer em igual prazo, cabe ao Vice-Presidente da Assembleia Legislativa fazê-lo Art. 71 - O Presidente é o representante da Assembleia quando ela se pronuncia coletivamente, o supervisor de seus trabalhos e fiscal de sua ordem, competindo-lhe: II - promulgar as Leis, nas hipóteses do artigo 49, parágrafo 7º, da Constituição do Estado;

de 27

39. De todo modo, mesmo que houvesse sanção do Governador, esta não convalidaria o

vício de iniciativa, como esclarece a jurisprudência dessa Corte:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI COMPLEMENTAR Nº 122/94 DO ESTADO DE RONDÔNIA – DIPLOMA LEGISLATIVO QUE RESULTOU DE INICIATIVA PARLAMENTAR – SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL – LICENÇA PRÊMIO POR ASSIDUIDADE NÃO GOZADA EM VIRTUDE DE NECESSIDADE DO SERVIÇO – POSSIBILIDADE DE CONVERSÃO EM PECÚNIA – USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA RESERVADO AO GOVERNADOR DO ESTADO – OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DE PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS LEIS – O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que resulte da usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente editado. Situação ocorrente na espécie, em que diploma legislativo estadual de iniciativa parlamentar autoriza a conversão em pecúnia da licença prêmio por assiduidade não gozada em razão de necessidade de serviço: concessão de vantagem que, além de interferir no regime jurídico dos servidores públicos locais, também importa em aumento da despesa pública (RTJ 101/929 – RTJ 132/1059 – RTJ 170/383, v.g.). A usurpação da prerrogativa de iniciar o processo legislativo qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a própria validade constitucional da norma que dele resulte. Precedentes. Doutrina. Nem mesmo a ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical. Insubsistência da Súmula nº 5/STF, motivada pela superveniente promulgação da Constituição Federal de 1988. Doutrina. Precedentes. SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES) – A locução constitucional “regime jurídico dos servidores públicos” corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes. Nessa matéria, o processo de formação das leis está sujeito, quanto à sua válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional, à exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes. (ADI 1197, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 18/5/2017, DJ 31/5/2017)

40. Nos termos do precedente acima referido, “o desrespeito à prerrogativa de iniciar o

processo legislativo, que resulte da usurpação de poder sujeito à cláusula de reserva, traduz

vício jurídico de gravidade inquestionável, […], apta a infirmar, de modo irremissível, a própria

integridade do diploma legislativo eventualmente editado.”

de 27

41. Por essa razão, cabe reconhecer a inconstitucionalidade formal dos dispositivos

referidos da Lei nº 10.733, de 2020, por vício de iniciativa.

IV. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE Nº

10.733, DE 16 DE JUNHO DE 2020: VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA

INCOLUMIDADE DO ATO JURÍDICO PERFEITO FRENTE AOS EFEITOS DA LEI NOVA (ART. 5º, INCISO

XXXVI, CF), AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE (ART. 5º, INCISO LIV, CF) E À LIVRE

INICIATIVA (ART. 1º, INCISO IV, E 170, CAPUT, CF)

42. Sem maiores elucubrações, observa-se que a lei estadual – (i) ao dispor sobre a

suspensão de pagamento do contrato de empréstimo consignado [art. 1º] e (ii) ao regular os

efeitos da mora, inclusive com a limitação de incidência de juros [art. 2º] – afronta relações

jurídicas regularmente constituídas e viola de forma flagrante os princípios da segurança

jurídica e da incolumidade do ato jurídico perfeito frente aos efeitos da lei nova (art. 5º, inciso

XXXVI, CF), fere o princípio da proporcionalidade (art. 5º, LIV, CF) e a livre iniciativa (arts. 1º,

inciso IV, e 170, caput, CF).

43. É preciso reiterar que a consignação em folha de pagamento da parcela do contrato

de empréstimo consignado constitui não apenas forma de pagamento, mas também garantia

de adimplemento, significando o cerne dessa operação, que encontra lastro na Lei nº 10.820,

de 2003 (que estabelece, em seu art. 1º, que a autorização dada pelo devedor para o desconto

em folha de pagamento constitui-se de manifestação irrevogável e irretratável).

44. Bem sintetiza a essência do contrato de empréstimo consignado (a lógica econômica

que preside esse tipo de contrato) importante precedente do Superior Tribunal de Justiça,

(proferido nos autos do Recurso Especial nº 728.563), quando a Segunda Seção daquela Corte

Superior fixou a legalidade e legitimidade da cláusula que estabelece a irretratabilidade e

de 27

irrevogabilidade da autorização concedida pelo devedor para realizar o desconto em folha de

pagamentos. Eis a ementa do acórdão:

“CIVIL. CONTRATO DE AUXÍLIO FINANCEIRO. DESCONTO EM FOLHA DE PAGAMENTO. CLÁUSULA INERENTE À ESPÉCIE CONTRATUAL. INOCORRÊNCIA DE ABUSIVIDADE. PENHORA SOBRE REMUNERAÇÃO NÃO CONFIGURADA. SUPRESSÃO UNILATERAL DA CLÁUSULA DE CONSIGNAÇÃO PELO DEVEDOR. IMPOSSIBILIDADE.

I. É válida a cláusula que autoriza o desconto, na folha de pagamento do empregado ou servidor, da prestação do empréstimo contratado, a qual não pode ser suprimida por vontade unilateral do devedor, eis que da essência da avença celebrada em condições de juros e prazo vantajosos para o mutuário.

II. Recurso especial conhecido e provido.” (REsp 728.563/RS, Rel. Ministro Aldir Passarinho Junior, 2ª Seção, julgado em 8/6/2005, DJ 22/8/2005)

45. O Relator, Min. Aldir Passarinho Júnior, ponderou, nesse julgamento, que “a

consignação em folha é da própria essência do contrato celebrado. É a ele inerente, porque não

representa, apenas, uma mera forma de pagamento, mas a garantia do credor de que haverá

o automático adimplemento obrigacional por parte do tomador do mútuo, permitindo a

concessão de empréstimo com menor margem de risco, o que, concretamente, também

favorece o financiado, seja por dispensar outras garantias, como aval, seja por proporcionar,

exatamente pela mesma segurança da avença, uma redução substancial na taxa de juros e

prazos mais longos, tornando significativamente menos oneroso o financiamento”.

46. É certo, portanto, que a lei estadual afronta o elemento nuclear do contrato de crédito

consignado (que foi firmado validamente), quando suspende o débito em folha de pagamento

por até 180 dias e impede qualquer espécie de cobrança ante a mora, afasta ainda a incidência

de juros e da multa.

47. Por outro lado, é importante registrar que, no âmbito próprio da autonomia da

vontade e ciente do momento grave pelo qual passa o País, as instituições financeiras e os

consumidores têm renegociado seus contratos, de forma voluntária. E, no âmbito específico

de 27

do crédito consignado, é relevante destacar que há dispositivo da legislação nacional

instituindo limite máximo para o desconto em folha (margem consignável, que representa o

valor máximo da renda mensal que pode ser objeto de desconto, hoje estabelecido em 35%%).

48. A violação ao ato jurídico perfeito é ainda mais grave, quando se observa que não há

qualquer indicação de que os servidores públicos estaduais e municipais (civis, militares,

aposentados e pensionistas) não estejam recebendo sua remuneração ou tenham tido

qualquer redução de vencimentos naquele ente da Federação.

49. Aliás, a justificativa apresentada no processo legislativo para indicar a conveniência de

editar a lei estadual ora impugnada passa longe dessa razão. Confira-se:

“Numa situação de grave crise sanitária, com as autoridades de saúde recomendando à população que fique em suas casas, certamente os custos mensais de todos poderão aumentar, como contas de água, luz etc.

A sociedade que já tanto rendeu lucros aos bancos, financeiras, precisa neste momento receber delas uma contrapartida social, a compreensão, compreensão de um momento crítico para todos por motivos de força maior. Tendo em vista que a economia existe em função da sociedade e não o contrário.

Para amenizar esta situação, propomos um Projeto de Lei que temo como finalidade suspender temporariamente a cobrança dos empréstimos consignados para que os servidores públicos em atividade possam neste momento difícil priorizar gastar somente com o que é essencial a vida, a alimentação, fundamental nesse momento até mesmo para torna-lo mais resistente a este vírus.

Justifica-se então o presente projeto de lei, que garante um período raoável para que os servidores públicos possam enfrentar a crise que se instalou no Brasil.” (Justificativa apresentada pelo Deputado estadual Coronel Azevedo ao Projeto de Lei nº 059/2002 e Processo nº 0690/2020, da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Nort)

50. Com a devida vênia, soa indecoroso nesse grave momento da vida nacional, pela crise

derivada da pandemia, em que muitos estão perdendo seus empregos ou parcela de sua renda

familiar e inúmeros empresários estão fechando suas portas, justificar a concessão de

de 27

“moratória” para os servidores públicos estaduais, com emprego e remuneração garantidos,

simplesmente por decorrência do “isolamento social”.

51. Em todo o caso, é certo que não convive com a Constituição a atuação do legislador,

de forma geral e abstrata (sem examinar as especificidades dos casos concretos), no sentido

de determinar simplesmente a suspensão do cumprimento das obrigações validamente

estabelecidas, afastando inclusive os efeitos da mora e a incidência dos juros.

52. A orientação que exsurge da jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal é firme

no sentido de que “se a lei alcançar os efeitos futuros de contratos celebrados anteriormente a

ela, será essa lei retroativa (retroatividade mínima) porque vai interferir na causa, que é um ato

ou fato ocorrido no passado. O disposto no artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal se aplica a

toda e qualquer lei infraconstitucional” (ADI 493, Rel. Min. Moreira Alves, RTJ 143/724).

53. A abrupta atuação do legislador estadual, voltada a alterar direitos e obrigações das

relações contratuais validamente estabelecidas, também revela que a lei impugnada transgride

o princípio da livre iniciativa, na medida em que o exercício da atividade econômica “deve ser

protegido da coerção arbitrária por parte do Estado, competindo ao Judiciário, à luz do sistema

de freios e contrapesos estabelecidos na Constituição brasileira, invalidar atos normativos que

estabeleçam restrições desproporcionais à livre iniciativa” (ADPF 449, Pleno, Rel. Min. Luiz Fux,

DJ 2/9/2019). A lei impugnada também ofende o princípio da isonomia (art. 5º, caput, e art.

170, caput) na medida em que inclui um fator de discrímen manifestamente arbitrário ao

estabelecer, no art. 1º, “a suspensão da cobrança pelas instituições financeiras não

cooperativas, das consignações voluntárias contratadas pelos servidores públicos estaduais

civis e os militares, pelo prazo de até 180 (cento e oitenta) dias”. Não há, no particular,

justificativa para conferir tratamentos diferenciados para instituições financeiras cooperativas

e não cooperativas”.

de 27

54. Do ponto de vista da razoabilidade/proporcionalidade, também não há outra

conclusão possível senão a incompatibilidade entre a lei estadual e a Constituição Federal.

55. Em primeiro lugar, porque não há qualquer indício de que os servidores municipais

“beneficiados” pela lei sofreram qualquer redução salarial. Quanto ao ponto, registre-se a

recente decisão do STF pela proibição da redução de jornada e de salário dos servidores

públicos amplamente noticiada pela imprensa (o que demonstra a não observância do

parâmetro da “necessidade” e “adequação”). Em segundo lugar, não se pode perder de vista

que os descontos em folha são a garantia de que o servidor tenha acesso a condições negociais

mais vantajosas do que aquelas disponíveis aos consumidores em geral (o que viola a dimensão

da “proporcionalidade em sentido estrito”.

56. Deste modo, ao não observar os padrões constitucionais mínimos de razoabilidade e

proporcionalidade aos quais toda norma legal deve se ajustar, a Lei do Estado do Rio Grande

do Norte nº 10.733, está inquinada pelo vício de inconstitucionalidade, na precisa dicção do

Min. Celso de Mello:

“Não se pode desconhecer que as normas legais devem observar, quanto ao seu conteúdo, critérios de razoabilidade, em estrita consonância com os padrões fundados no princípio da proporcionalidade, pois, como se sabe, todas as normas emanadas do Poder Público, inclusive os seus atos legislativos, devem ajustar-se à cláusula que consagra, em sua dimensão material, o princípio do “substantive due process of law” (CF, art. 5º, LIV), eis que, no tema em questão, o postulado da proporcionalidade qualifica-se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais.

A ausência, no diploma legislativo em questão, do necessário coeficiente mínimo de razoabilidade põe em evidência a grave questão pertinente ao abuso da função de legislar. É por esse motivo que a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal – tendo presente a norma inscrita no art. 5º, LIV da Constituição da República – vem advertindo que a cláusula do “due process of law” também deve ser entendida em sua dimensão material, de tal modo que essa perspectiva de análise propicie ao intérprete, sempre com apoio na Carta Política, a identificação, em nosso sistema jurídico, de um decisivo fator obstativo que deslegitime, no plano de nossa Lei Fundamental, a edição de quaisquer atos legislativos revestidos de conteúdo arbitrário ou irrazoável.” (RTJ 160/140-145 – ADI 1.063/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.),

de 27

consoante tem proclamado a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 176/578-580, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno).

57. Em síntese, por alterar contratos validamente celebrados, a Lei do Estado do Rio

Grande do Norte nº 10.733, de 2020, afronta a garantia constitucional do ato jurídico perfeito,

o princípio da proporcionalidade e a livre iniciativa, e, por conseguinte, merece ser declarada

inconstitucional por esse Supremo Tribunal Federal.

V. NECESSIDADE DE CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR

58. A constatação da plausibilidade da ação direta de inconstitucionalidade exsurge do

quanto já exposto nesta petição inicial, merecendo ser destacado que o entendimento aqui

exposto encontra respaldo na recente manifestação do Advogado-Geral da União, nos autos

da ADI 6451, que também impugna lei estadual de todo semelhante ao diploma legal aqui

tratado.

59. O perigo da demora a justificar a imediata concessão da liminar decorre da

necessidade de se preservar a ordem jurídica constitucional e evitar os efeitos sociais e

econômicos que ato normativo nulo produzirá.

60. A lei estadual, nos termos do art. 4º, tem vigência e efeitos imediatos, sendo certo,

portanto, que a ausência de decisão suspendendo seus efeitos implicará a suspensão do

pagamento de todos os contratos de crédito consignado firmados por servidores públicos

estaduais – civis, militares, aposentados, pensionistas e os da reserva remunerada das

corporações militares estaduais – no Estado do Rio Grande do Norte.

61. E, no plano da ordem constitucional, é significativa a possibilidade da repetição da

medida legislativa em outras unidades federativas, caso não sejam de imediato suspensos os

efeitos do ato impugnado.

de 27

62. Infelizmente, em cenários de crise, podem prosperar medidas autoritárias que

ganham respaldo popular imediato, mas que, por criarem situação de insegurança e

instabilidade, impactam de forma negativa o cenário social e econômico no curto, médio e

longo prazos. É dizer, os efeitos imediatos da legislação para os beneficiários, que lhes

permitem receber integralmente seus salários, não levam em conta os custos sociais e

econômicos para a política de crédito de toda a população.

63. Para se ter uma ideia da dimensão do problema que se põe, em âmbito nacional, vale

registrar que: i) em abril de 2020, a carteira do produto crédito consignado atingiu mais de R$

397,8 bilhões; ii) em abril de 2020, foram concedidos mais de R$ 17,3 bilhões em operações de

crédito consignado, que significa 4,4% a mais que no mesmo mês do ano passado (o que

significa que aproximadamente 3 milhões de pessoas utilizaram o crédito consignado); iii) a

estimativa de amortização mensal é de 3,3% da carteira, o que equivale a aproximadamente

R$ 12 bilhões.

64. Por outro lado, dados da Diretoria de Economia da FEBRABAN indicam que, “quando

observamos a composição das operações de crédito consignado, percebemos que 94,0% delas

são destinadas para servidores públicos (de todos os níveis de governo) e aposentados. As

operações de crédito consignado para trabalhadores do setor privado, por outro lado,

respondem por apenas 6,0% do total” (doc.). Essas informações são relevantes quando se

verifica que não há notícia de que os servidores públicos tenham sofrido sequer redução de

sua remuneração em função da pandemia. É dizer, ao verificar o universo de pessoas

alcançadas pela lei ora impugnada, observa-se que quase a totalidade dos beneficiários não

sofreram os graves efeitos econômicos resultantes da pandemia.

65. Ainda tratando do tema, anota a Diretoria de Economia da Febraban, na nota técnica

subscrita pelo Economista-Chefe da entidade, Rubens Sardenberg:

de 27

“Não é difícil entender o sucesso do produto crédito consignado. Pelo lado dos ofertantes de crédito, trata-se de operação excepcionalmente segura, já que as prestações devidas pelo empréstimo são descontadas no ato de pagamento do salário ou da pensão do caso dos aposentados, reduzindo em muito o risco de inadimplemento. E lembre-se aqui que na decomposição do spread bancário feita pelo BCB, a inadimplência é o componente mais importante, respondendo sozinha por 34,7% do spread médio total do sistema. Entende-se, portanto, a preferência por uma linha de crédito que reduz de forma expressiva a taxa de inadimplência das operações de crédito.

Pelo lado dos tomadores de crédito, as vantagens também são significativas, já que justamente por conta deste baixo risco de crédito, estas operações têm taxas de juros muito abaixo das demais operações de crédito, em especial, nas de crédito pessoal sem consignação e sem a existência de outras garantias. Adicionalmente, o prazo médio destas operações também costuma ser maior do que as operações em que não há consignação. Lembre-se aqui que, tudo o mais constante, prazos maiores implicam em prestações menores e maior fôlego financeiro para os tomadores de crédito.

O quadro abaixo traz a comparação, em termos de taxa de juros, nível médio de inadimplência e prazo médio, entre uma operação de crédito consignado e outra de crédito pessoal sem consignação.

Quadro 1 – Comparação entre um empréstimo pessoal consignado e não consignado sob as métricas: taxa de juro, inadimplência e prazo médio

Fonte: BCB

[…]

O BCB também disponibiliza dados regionais sobre o crédito consignado e é interessante observar que a sua importância relativa é proporcionalmente maior nos Estados/regiões mais pobres comparativamente aos mais ricos. O Quadro 2 abaixo mostra a participação relativa do crédito consignado no total do crédito para as pessoas físicas em cada um dos estados da nossa Federação. Os estados no eixo horizontal estão ordenados de forma crescente com base no seu PIB per capita.

Empréstimo Pessoal

Consignado

Empréstimo Pessoal

Não Consignado

Taxa de Juros

(% aa)20,1 86,4

Inadimplência

(% da carteira)2,3 8,2

Prazo Médio

(Em meses)83,8 42,7

de 27

Quadro 2 – PIB per capita e Participação do crédito consignado no Crédito PF Total (%) – Em 2019

Ordem crescente de PIB per capita

Fonte: BCB e IBGE.”

66. Todo esse quadro permite concluir que leis da espécie acabam por ter o efeito

deletério de prejudicar essa linha de crédito tão importante para a economia.

67. Patente, por isso, o grave quadro de insegurança jurídica e de risco para a ordem

econômica e social trazido pela lei ora impugnada, a evidenciar a excepcional urgência na

obtenção de medida que suspenda imediatamente os seus efeitos.

68. Em vista de tanto, considerando que a lei estadual passou a viger a partir do dia 17 de

junho de 2020 e que o quadro de perigo é grave e iminente, pede a CONSIF a concessão de

medida cautelar pelo Relator, ad referendum do Plenário da Corte (aplicação sistemática da Lei

42

,6%

66

,3%

33

,9%

26

,6%

26

,2%

36

,4%

25

,7%

8,2

%4

3,0

%

15

,1%

19

,4%

36

,7%

9,2

%3

0,0

%8

,2% 1

4,5

%1

5,2

%

26

,4%

11

,0%

33

,5%

15

,0%

18

,6%

15

,1%

27

,2%

24

,6%

15

,6%

26

,8%

MA PI

PB AL

CE

AC

BA SE RN PA PE

AP

TO AM RR

RO

MG ES GO

MS

PR RS

MT

SC RJ

SP DF

Média Brasil

= 18,8%

de 27

nº 9.868, de 1999, c/c art. 5º, § 1º, da Lei nº 9.882, de 1999, e art. 21, inciso V, do RISTF),

sobretudo em vista do notório congestionamento da pauta do plenário da Corte6.

69. Em vista da excepcional situação de urgência, requer que essa Presidência aprecie,

desde logo, o pedido de liminar nesse período de recesso forense, com amparo no art. 13,

inciso VIII, do RISTF.

VI. PEDIDOS

70. Ante todo o exposto, requer a CONSIF que esse Supremo Tribunal Federal declare a

inconstitucionalidade da Lei do Estado do Rio Grande do Norte nº 10.733, de 2020, em sua

integralidade, concedendo, desde logo, medida cautelar para suspender a sua vigência, por

violação aos arts. 2º, 5º, incisos XXXVI e LIV, 22, incisos I e VII, 61, § 1º, inciso II, letra “c”, 84,

inciso VI, letra “a” e 1º, inciso IV, e 170, caput, da Constituição.

71. Em vista da excepcional situação de urgência, requer que essa Presidência aprecie o

pedido de liminar nesse período de recesso forense, com amparo no art. 13, inciso VIII, do

RISTF.

6 Nesse sentido: ADI-MC 2.849, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 3.4.2003; ADI 3.273-MC, Rel. Min. Carlos Britto, DJ de 23-8-04; ADI-MC 4.232, Rel. Min. Menezes Direito, Je 25.5.2009; ADI 4.190-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJE 4/8/09; ADI 4.307-MC, Rel. Min. Carmen Lúcia, DJE de 8-10-09; ADI-MC 4.451, Rel. Min. Carlos Britto, DJe 1.09.2010; ADI-MC 4.598, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 2.8.2011.

de 27

72. Pede, ainda, que:

a. sejam intimados a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte e o

Governador do Estado do Rio Grande do Norte para que prestem as

informações pertinentes, na forma da Lei nº 9.868, de 1999;

b. sejam colhidas as manifestações do Advogado Geral da União e do Procurador

Geral da República, conforme determina o art. 103, §§ 1º e 3º, da Constituição.

73. Por fim, requer que as suas intimações sejam feitas em nome de Luiz Carlos

Sturzenegger, inscrito na OAB/DF sob o nº 1.942-A, e Fábio Lima Quintas, inscrito na OAB/DF

sob o nº 17.721.

Termos em que,

pede deferimento.

Brasília, 14 de julho de 2020

Luiz Carlos Sturzenegger

OAB/DF 1.942-A

Fábio Lima Quintas

OAB/DF 17.721

de 27

ROL DE DOCUMENTOS

Doc.1. Instrumento de mandato com poderes específicos.

Doc.2. Estatuto Social CONSIF.

Doc.3. Registro no Ministério do Trabalho.

Doc.4. Ata de Posse – Diretoria – CONSIF.

Doc.5. Lei do Estado do Rio Grande do Norte nº 10.733, de 16 de junho de 2020 - Cópia do

Diário Oficial

Doc.6. PL 59/2020 (que originou a lei impugnada)

Doc. 7. Parecer do Procurador-Geral da República nos autos da ADI 5.022

Doc. 8. Manifestação do Banco Central do Brasil nos autos da ADI 5.022

Doc. 9. Manifestação do Advogado-Geral da União nos autos da ADI 6451

Doc. 10. Nota Técnica do Economista-Chefe da FEBRABAN, de 23/6/2020, intitulada “A

importância do crédito consignado para o desenvolvimento econômico no Brasil.

EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI, … · II. LEGITIMIDADE DA CONSIF PARA AJUIZAR ADI E...

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