CURSO DE DOUTORADO DO IE/UFRJ

DESCENTRALIZAO E FEDERALISMO FISCAL:

UM ESTUDO DE CASO DOS MUNICPIOS DO RIO DE JANEIRO

PAULA ALEXANDRA CANAS DE PAIVA NAZARETH

Registro: 103008040

ORIENTADORA:

Professora MARIA LUCIA TEIXEIRA WERNECK VIANNA

Agosto de 2007

NDICE

RESUMO 6

INTRODUO 7

I. ANLISE TERICA DA DESCENTRALIZAO E FEDERALISMO FISCAL 18

I . 1. Reviso da Literatura 21

II. O ARRANJO FEDERATIVO BRASILEIRO 32

II . 1. Breve histrico da montagem do arranjo federativo brasileiro 40

II . 2. A Constituio de 1988 e a autonomia municipal 49

II . 3. Caracterizao do atual sistema de gesto fiscal brasileiro 63

III. MUDANAS INSTITUCIONAIS, LEGAIS E POLTICAS QUE MAIS AFETARAM A GESTO MUNICIPAL: O PROCESSO DE MUNICIPALIZAO 70

III . 1. Municipalizao da sade 78

III . 2. Municipalizao da educao 87

III . 3. Mudanas no setor de petrleo 94

IV. A ECONOMIA DO RIO DE JANEIRO: UMA HISTRIA DE TRANSFORMAES 111

IV . 1. A evoluo da economia fluminense 112

IV . 2. A trajetria industrial no sculo XX: o Rio de Janeiro perde importncia frente a So Paulo e Minas Gerais. 118

IV . 3. A recuperao econmica 130

IV . 4. Atual perfil demogrfico e econmico do Estado do Rio de Janeiro 133

IV.4.1 Distribuio da populao, por faixas de tamanho e regies 133

IV.4.1.1 A criao de novos municpios 136

IV.4.1.2 Evoluo da Populao residente, por regio geogrfica 145

IV.4.2 Produto Interno Bruto, por faixas de tamanho e regies 148

2

V. IMPACTOS NAS FINANAS PBLICAS DOS MUNICPIOS DO RIO DE JANEIRO 160

V . 1. Anlise das Receitas dos municpios fluminenses 171

V.1.1 Panorama geral das receitas no perodo 1996/2004 171

V.1.2 Apresentao do Modelo Analtico utilizado no estudo das Receitas dos Municpios do RJ 177

V.1.2.1 Detalhamento das Categorias de Receita 180

V.1.2.2 Anlise da Receita dos Municpios do Rio de Janeiro - 2004 212

V.1.2.2.1 Da Receita Tributria de 2004 224

V.1.2.2.2 Da Evoluo da Receita Tributria no perodo 1996 a 2004 228

V.1.2.2.3 Da Distribuio do ICMS-RJ em 2004 236

V.1.2.2.4 Da comparao das receitas dos Municpios do RJ de 1996, 2000 e 2004, por categorias 243

V . 2. Despesa dos Municpios do Rio de Janeiro 254

V.2.1 Anlise das Despesas municipais por funo de governo - 2004 254

V.2.2 Evoluo das Despesas Municipais por Funo - 1996/2004 268

V.2.3 Anlise das Despesas municipais por categoria econmica - 2004 272

V.2.4 Evoluo das Despesas Municipais por Categoria econmica - 1996/2004 279

VI. CONCLUSO 281

VII. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 291

VIII. ANEXO 301

VIII . 1. Comentrios sobre a Padronizao das Contas Pblicas no RJ 301

VIII . 2. Comentrios sobre a Classificao das Receitas do petrleo e do gs natural 306

INDICE DE TABELAS

Tabela 1. Brasil - Evoluo da Arrecadao Direta por Esfera de Governo: 1960-2004........... 59

Tabela 2. Brasil - Evoluo da Receita Disponvel por Esfera de Governo: 1960-2004............ 61

Tabela 3. Evoluo comparada de indicadores relacionados ao petrleo 1999/2005.......... 108

3

Tabela 4. Produto Interno Bruto (PIB) do Estado e do Municpio do RJ - 1949/2004............. 125

Tabela 5. Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil e do Estado do Rio de Janeiro - 1939/2004 127

Tabela 6. Estimativas do Produto Interno Bruto (PIB) do Estado do RJ, por setor de atividade 1996/2004 ................................................................................................................ 131

Tabela 7. Densidade demogrfica em 2000 Brasil, Regies e Estado do Rio de Janeiro...... 134

Tabela 8. Municpios existentes em 2000, por faixa populacional Brasil, Regies e Estado do Rio de Janeiro.......................................................................................................... 144

Tabela 9. Evoluo da Populao do Estado do RJ, por regio - 1996/2004.......................... 145

Tabela 10. Receitas dos Municpios do RJ, principais grupos - 1996/2000/2004.................... 171

Tabela 11. Composio do ndice de Participao dos Municpios (IPM) para a distribuio da cota-parte do ICMS-RJ - 1996................................................................................. 197

Tabela 12. Distribuio Percentual dos 25% do ICMS-RJ, ndices Por Regio ...................... 199

Tabela 13. Participao das regies do RJ nos ndices da Lei 2.664/96 e peso de cada ndice no total da parcela de 25% do ICMS-RJ ................................................................. 200

Tabela 14. Comparao do ndice de Valor Adicionado por regio Estado do Rio de Janeiro - 1996 e 2004 ............................................................................................................. 201

Tabela 15. Receitas Tributrias, transferncias do ICMS e FPM e Royalties, per capita Municpios do RJ por regies 2004 ...................................................................... 215

Tabela 16. Receitas Tributrias, transferncias do ICMS e FPM e Royalties per capita Municpios do RJ por faixa populacional 2004 ..................................................... 216

Tabela 17. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categoria de receita e componentes e por faixa populacional 2004............................................................................... 219

Tabela 18. Receita Tributria dos Municpios do RJ 2004.................................................... 224

Tabela 19. Receita tributria per capita dos Municpios do RJ, por regio 1996/2000/2004 233

Tabela 20. Receita tributria per capita dos Municpios do RJ, por faixa populacional 1996/2000/2004 ....................................................................................................... 234

Tabela 21. Indicadores do ICMS-RJ distribudo, em percentagem do total e per capita, por regio - 2004............................................................................................................ 236

Tabela 22. Clculo da Disperso na Distribuio do ICMS-RJ per capita, por regio - 2004 239

Tabela 23. Indicadores do ICMS-RJ distribudo, em percentagem do total e per capita, por faixa populacional - 2004......................................................................................... 241

Tabela 24. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categorias e por faixa populacional - 2004 ......................................................................................................................... 246

Tabela 25. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categorias e por faixa populacional 2000 ......................................................................................................................... 246

Tabela 26. Receitas per capita dos Municpios do RJ, por categorias e por faixa populacional 1996 ......................................................................................................................... 246

4

Tabela 27. Receitas Municipais e disparidades horizontais, Municpios selecionados, por principais rubricas e categorias de receita 2004 .................................................. 250

Tabela 28. Despesas per capita com as principais funes de governo, Municpios selecionados 2004 ................................................................................................ 251

Tabela 29. Despesa Empenhada por funo de governo Municpios do RJ - 2004 ............... 254

Tabela 30. Despesa empenhada com a Funo Sade, principais subfunes Municpios do RJ - 2004.................................................................................................................. 258

Tabela 31. Despesa empenhada com a Funo Educao, principais subfunes Municpios do RJ - 2004 ............................................................................................................ 261

Tabela 32. Despesa empenhada com a Funo Urbanismo, principais subfunes Municpios do RJ - 2004 ............................................................................................................ 264

Tabela 33. Despesa empenhada com a Funo Assistncia Social, principais subfunes Municpios do RJ - 2004 .......................................................................................... 266

Tabela 34. Despesa empenhada com a Funo Habitao, principais subfunes - Municpios do RJ - 2004 ............................................................................................................ 267

Tabela 35. Comparativo das Despesas por funes selecionadas, Municpios do RJ -1996/2000/2004 (*) .................................................................................................. 268

Tabela 36. Despesa Empenhada por natureza da despesa e por regio - Municpios do RJ - 2004 ......................................................................................................................... 272

Tabela 37. Relao investimentos/royalties, despesas totais e com investimentos, e royalties per capita, por faixa populacional Municpios do RJ - 2004................................. 275

Tabela 38. Relao investimentos/royalties, despesas com investimentos, pessoal e Outras correntes e royalties per capita, por regio - Municpios do RJ - 2004 ................... 276

Tabela 39. Clculo da Disperso na distribuio de royalties per capita e nas principais naturezas de despesa, por regio Municpios do RJ - 2004 ................................ 277

Tabela 40. Despesa por Categoria econmica, por regio - Municpios do RJ - 1996............ 280

Tabela 41. Despesa por Categoria econmica, por regio - Municpios do RJ - 2004............ 280

5

Resumo

Este trabalho apresenta um estudo de caso das finanas pblicas dos municpios do

Estado do Rio de Janeiro, com o objetivo de avaliar os impactos do processo de

descentralizao poltica e fiscal que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 80,

entendido como um processo de municipalizao, sobre a composio e o perfil atual

das finanas municipais. A hiptese de trabalho que os impactos decorrentes das

alteraes no aparato legal e institucional em que se insere o arranjo federativo

brasileiro foram mais pronunciados no Estado do Rio de Janeiro do que no restante da

federao, em razo da importncia do petrleo e gs natural para a economia e para as

finanas pblicas dos entes federativos fluminenses.

As evidncias reunidas permitem comprovar a ocorrncia de um efetivo processo de

municipalizao no Estado do Rio de Janeiro, com significativas mudanas em termos

de aumento e modificao do perfil das receitas disponveis, crescentemente vinculadas

a finalidades especficas, com o correspondente aumento da responsabilidade municipal

sobre o provimento de bens e servios pblicos. Confirmam-se a ausncia de

mecanismos de cooperao e a ineficcia do sistema de partilha para redistribuir os

recursos horizontalmente e minimizar as desigualdades socioeconmicas que se

observam entre os municpios e as regies fluminenses - problemas comuns a toda a

federao, aqui agravados pela distribuio da cota-parte municipal do ICMS e dos

recursos provenientes do petrleo, que acarretam significativa disparidade entre as

receitas finais disponveis per capita para os governos locais.

6

Introduo

Objetivo e justificativa

Este trabalho apresenta um estudo de caso das finanas pblicas dos municpios do

Estado do Rio de Janeiro, cujo objetivo avaliar os impactos do processo de

descentralizao poltica e fiscal que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 80 sobre a

composio e o perfil atual das finanas municipais.

Em vista das limitaes encontradas na reviso da literatura sobre o federalismo e a

descentralizao, que permitiram concluir pela inadequao do uso das teorias

hegemnicas da economia do setor pblico, em razo de seu carter normativo e da

ausncia de poder explicativo das experincias concretas do federalismo encontradas no

mundo real, na ausncia de um referencial terico que d conta da especificidade do

arranjo federativo brasileiro, buscou-se trabalhar com categorias analticas que

permitissem conhecer a soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos

relevantes, e avaliar a sua adequao em face das recentes mudanas ocorridas.

A opo pelo estudo de caso justifica-se pela possibilidade que oferece de estudar o

fenmeno impactos de mudanas legais sobre as relaes intergovernamentais em um

contexto federativo em seu contexto, sob os seus vrios ngulos, aliando pesquisa

histrica e descrio dos fatos utilizao dos dados quantitativos e, na medida do

possvel, qualitativos, para auxiliar o conhecimento e compreenso do fenmeno.

Alguns fatores justificam a escolha do tema. Em primeiro lugar, a constatao da

importncia da produo de anlises da economia fluminense, j que a nossa produo

acadmica tem estado muito mais voltada aos temas de desenvolvimento nacional do

que aos temas do desenvolvimento regional e, principalmente, local, carentes de

maiores estudos. Creio que esta deficincia sentida por todos aqueles que trabalham

direta ou indiretamente com a economia do Estado e seus municpios e que a reflexo

acadmica e a produo de estudos sobre a economia fluminense so de grande valia

para embasar propostas e processos de avaliao das polticas pblicas em curso ou a

adotar, bem como fornecer elementos para o debate em torno do desenvolvimento

econmico local e dos instrumentos que podem ser utilizados para promov-lo.

7

Finalmente, mas no menos importante, a escolha se justifica pelo meu interesse pessoal

e profissional, por trabalhar como tcnica de controle externo e pela possibilidade de

aliar a curiosidade de ordem acadmica e o estudo das questes ligadas s finanas

pblicas prtica diria do trabalho que desenvolvo no Tribunal de Contas do Estado

do Rio de Janeiro.

Da importncia e atualidade do tema

O papel que o municpio ocupa na federao brasileira sofreu grandes modificaes no

passado recente. s significativas mudanas polticas que marcaram o fim de mais de

20 anos de ditadura militar, correspondem profundas mudanas na estrutura da

sociedade brasileira, com desdobramentos no sistema econmico e na organizao

federativa do pas.

O processo de redemocratizao provocou mudanas no sistema representativo, com o

aperfeioamento das instituies eleitorais e a ampliao dos direitos civis e polticos,

culminando com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte e a promulgao da

Constituio Cidad em 1988.

Embalada pelo clima de euforia que acompanhou o movimento popular pelo retorno das

eleies diretas em todos os nveis de governo (diretas j), restauradas ao longo dos

anos 80, a nova Constituio props resgatar e fortalecer a autonomia municipal,

seriamente ameaada no perodo da ditadura, quando a centralizao do poder nas mos

do governo federal incluiu a extino das eleies locais, com a nomeao dos prefeitos.

Identificando a descentralizao como fundamental para assegurar a democracia e a

participao popular, a Constituio modificou o padro de distribuio de receitas e

competncias no sistema federativo brasileiro, favorecendo principalmente os

municpios.

No apenas ampliou a competncia tributria privativa da esfera municipal, como

tambm complementou a repartio da competncia tributria com o aprofundamento

do sistema de quotas de participao nas receitas estadual e federal, aumentando as

transferncias intergovernamentais de receitas com o objetivo de equalizar os recursos

8

disponveis para os municpios, considerados fundamentais para que pudessem

desempenhar o novo papel que lhes foi reservado na federao.

PRADO (2001) chama a ateno para a peculiar forma de montagem e desenvolvimento

do atual arranjo federativo brasileiro, desde os anos oitenta, que resultou, nas palavras

do autor, de uma inverso da relao de determinao do financiamento dos gastos

normalmente observada em federaes. No Brasil, no a estrutura de

responsabilidades atribudas aos governos locais que define as necessidades de

financiamento e a forma de viabiliz-los, mas a descentralizao financeiro-

oramentria que conduz, em boa medida, descentralizao dos encargos, sem

qualquer orientao para o necessrio processo de adequao dos mecanismos de

financiamento federativo1.

Com efeito, como apontado pelo autor, ao contrrio do que ocorreu em outros pases

que tambm experimentaram processos de descentralizao no passado recente, a

Constituio Cidad assegurou aos governos subnacionais brasileiros, em primeiro

lugar, a redistribuio dos recursos ento existentes e competncias tributrias

privativas, enquanto definiu apenas precariamente a descentralizao de encargos, o que

foi ocorrendo de forma desordenada desde ento.

Por tudo isso, o processo brasileiro de descentralizao, que se originou dos conflitos

com a Unio em funo da centralizao do perodo anterior, assume, em grande

medida, o carter de um movimento de ampliao e autonomizao dos oramentos dos

GSN [governos subnacionais], acompanhado de algumas definies parciais de

descentralizao de encargos e de um movimento difuso e pouco organizado de

ampliao dos gastos dos governos subnacionais2.

Ao longo dos anos 90, a economia brasileira sofreu importantes modificaes em sua

estrutura, destacando-se a abertura comercial, o fim de monoplios e a privatizao de

empresas estatais, as reformas administrativa e previdenciria, o controle da inflao e a

estabilidade monetria.

Nesse contexto de mudanas das regras do jogo, em uma conjuntura domstica de

instabilidade poltica, agravada pelos problemas da inflao crnica e do endividamento

1 PRADO (2001:2, grifos originais do autor) 2 Idem. Este aspecto ser retomado no captulo V, na anlise das finanas dos municpios fluminenses, onde se identificam alguns dos traos caractersticos desse movimento.

9

externo, consolidou-se a tendncia de aprofundamento da descentralizao poltica e

fiscal - que avanou sem retrocessos apesar de sucessivas crises econmicas e polticas

que abalaram o pas, e talvez mesmo por isso - na direo de conferir maior autonomia

financeira aos governos locais para atender s demandas crescentes de suas sociedades.

Passados 10 anos, j se contavam 20 emendas Constituio. 19 anos depois, 53

emendas constitucionais modificaram o arranjo federativo pactuado em 1988, e

terminam por colocar em risco a sua unidade e coerncia. Ainda assim, apesar das

inmeras mudanas constitucionais com reflexos sobre a organizao federativa e o

papel dos governos locais, os municpios lograram manter a autonomia poltica e para

tributar consagrada em 1988, fortalecendo-se enquanto entes federativos autnomos em

igualdade de status com os estados inclusive quanto s competncias impositivas.3

O agravamento da crise fiscal e dificuldades crescentes de financiamento do setor

pblico conduziram aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000, que

instituiu novas regras e promoveu importantes alteraes na gesto dos recursos

pblicos no Brasil4.

Como desdobramento das alteraes institucionais promovidas pela Constituio e pelas

reformas constitucionais que se seguiram e, posteriormente, pela LRF, nova legislao

infraconstitucional modificou a estrutura, as formas de gesto e o funcionamento de

diversos setores e atividades, com implicaes sobre a organizao poltica e as

atribuies municipais, e reflexos nas finanas dos municpios, enquanto aumentou a

responsabilidade dessa esfera no gasto pblico principalmente nas reas sociais.

Se por um lado, como se analisar ao longo deste trabalho e em especial no captulo V,

os recursos postos disposio dos municpios aumentaram consideravelmente nos

ltimos anos, por outro lado foram sendo crescentemente vinculados a finalidades

3 SANTOS e MATTOS (2006) argumentam que, apesar da autonomia municipal, predomina o centralismo da Unio nas tomadas de decises que afetam todos os entes: Diante de tudo isso, parece correto dizer que o Municpio brasileiro, com a Constituio de 1988, adquiriu teoricamente o direito de exercer a condio de ente federado. Na prtica, contudo, o exerccio pleno desse direito no lhe foi garantido. O constituinte de 1988 parece ter imaginado que haveria uma adeso automtica dos governantes aos seus propsitos descentralizadores, que, entretanto no ocorreu. SANTOS e MATTOS (2006: 734;735). 4 Privilegiando o equilbrio entre receitas e despesas e a gerao de resultados primrios positivos, com inspirao em leis similares em vigor em outros pases e contando com o apoio de organismos multilaterais, a LRF estabeleceu limites para os gastos com pessoal e para o endividamento de todos os entes da federao e dos trs Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e criou restries criao de despesas continuadas, alm de enfatizar a importncia do controle de gastos e a transparncia na gesto, por meio da divulgao peridica obrigatria dos resultados fiscais e da execuo oramentria.

10

especficas, introduzindo limitaes gesto e autonomia dos governos locais,

ampliando os focos de tenses no equilbrio federativo alcanado em 88.

Na grande maioria dos estados, tal processo tem lugar em um contexto de severas

restries financeiras e de acesso ao crdito por parte das administraes municipais,

que resulta em insuficiente capacidade de gasto para as despesas previstas. Estas, por

outro lado, aumentam com o crescimento demogrfico, a urbanizao desordenada e os

problemas associados ao desenvolvimento desigual das diversas regies do pas, que

resultam em migrao de pessoas de outros estados, em busca de oportunidades de

trabalho.

A expressiva concentrao populacional no Estado do Rio de Janeiro, principalmente na

capital e na regio metropolitana, decorrente da histrica polarizao espacial das

atividades econmicas, a tendncia de metropolizao da pobreza e a marcada

desigualdade na distribuio de renda entre as regies so componentes essenciais a

pressionar a demanda pelo atendimento de necessidades ligadas urbanizao5.

Apesar de crescentes nos ltimos anos, existe uma percepo generalizada de que os

recursos transferidos aos municpios pelas demais esferas tm sido, de maneira geral,

insuficientes em face das demandas tambm crescentes - da populao, realidade que,

conjugada com a falta de mecanismos institucionais de cooperao e coordenao dos

esforos municipais, vem redundando em deteriorao das condies de vida em muitos

municpios, principalmente na regio metropolitana e na regio noroeste do Estado. O

resultado desse quadro tem sido, no Estado do Rio assim como no restante do pas, o

agravamento das tenses federativas, com o acirramento das disputas por mais recursos

e por redefinio de responsabilidades na federao.

O propsito deste trabalho avaliar os impactos do processo de descentralizao sobre a

composio e o perfil das finanas dos municpios do Rio de Janeiro. Para tanto, sero

analisadas as recentes modificaes institucionais e legais relativas ao processo de

municipalizao descrito e seus impactos sobre as finanas locais, com base na

evoluo recente dos padres de financiamento e da composio dos gastos dos

municpios fluminenses que se desenvolve no ltimo captulo.

5 Especialmente nas reas da sade, educao, assistncia social e saneamento bsico.

11

A anlise est concentrada em trs momentos distintos, os anos de 1996, 2000 e 2004.

Em 1996, as mudanas mais relevantes para os fins desta anlise, aquelas que

procuraram operacionalizar e aprofundar o processo de descentralizao foram

aprovadas: a Emenda Constitucional n 14/96 (da educao e criao do FUNDEF), a

aprovao da NOB-SUS 1/96 (Norma Operacional Bsica da Sade); a nova legislao

do ICMS, tanto federal (Lei Kandir) como estadual (a lei 2.664/96, que regula a

distribuio da cota-parte do imposto para os municpios); a emenda constitucional

n15/96, que limitou a criao dos novos municpios; a lei do petrleo. Esse seria um

marco zero, um ponto prvio no tempo, quando, sendo aprovadas, essas mudanas

ainda no haviam produzido qualquer efeito.

No ano de 2000, j em um novo contexto macroeconmico marcado pelo ajuste fiscal

em todos os nveis de governo, com renegociao das dvidas estaduais e progressiva

recentralizao de recursos na Unio, como se discutir no captulo II, foi aprovada a

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com importantes implicaes para as finanas

pblicas das trs esferas, a partir de ento. Tambm foi aprovada a Emenda

Constitucional n 29/00, que fixou limites mnimos para aplicao de recursos pblicos

pelos trs nveis de governo, na sade.

Naquele momento, j se faziam sentir alguns impactos das novas regras institudas em

1996, tendo em vista que o FUNDEF comeou efetivamente a operar em 1998, mesmo

ano em que se iniciaram os expressivos pagamentos de royalties do petrleo e que

entraram em efetivo funcionamento as regras da NOB01/96, que alteraram

expressivamente a gesto do SUS, com profundos reflexos nas contas municipais. Esse

seria um ponto intermedirio no tempo, onde j se faziam sentir alguns impactos das

mudanas mencionadas.

O ano de 2004 seria representativo da situao atual, em que as mudanas na sade, na

educao, no petrleo e nas regras da gesto fiscal encontram-se consolidadas, e em que

muito expressiva a participao dos recursos dos royalties nas finanas locais.

Um desdobramento da anlise testar a validade, para os municpios do Rio de Janeiro,

de algumas das teses mais frequentemente encontradas sobre o federalismo fiscal no

Brasil, procurando estabelecer semelhanas e diferenas entre os padres de

desenvolvimento das finanas locais brasileiras e fluminenses.

12

Uma importante distino observada no Estado do Rio de Janeiro que, alm dos

avanos institucionais mencionados que modificaram significativamente as receitas e as

despesas de seus municpios - assim como ocorreu em todos os demais municpios

brasileiros em virtude da simetria das regras constitucionais -, as fazendas estadual e dos

municpios registram adicionalmente ingresso expressivo e crescente de recursos de

royalties e participaes especiais relacionadas s atividades de produo e explorao

de petrleo e gs natural, em especial nos Municpios que integram a Zona Principal de

Produo de Petrleo da Bacia de Campos.

O crescimento do volume de pagamentos, com forte impacto sobre a estrutura da receita

como se ver, tambm coincide com as reformas constitucionais e modificaes legais

ocorridas a partir de 1997. Com a flexibilizao do monoplio de explorao pela

Petrobras e a mudana nas alquotas e formas de clculo das compensaes financeiras,

o aumento do volume de produo e de preos do petrleo que se seguiram,

repercutiram na elevao dos pagamentos de royalties, j que o Estado responsvel

por mais de 80% da produo nacional e 80% das reservas totais de petrleo do pas.

A ocorrncia de mudanas estruturais de tal magnitude em um contexto federativo

certamente introduz complexidade adicional ao sistema fiscal e poltico, tendo em vista

a complexidade da rede de relaes intergovernamentais estabelecidas entre os

diferentes nveis de governo, envolvendo inmeros e variados aspectos, e que, em razo

de sua natureza, podem obedecer a lgica especfica, que deve ser buscada.

O movimento de descentralizao que se analisar neste trabalho no um fenmeno

isolado, que acontece apenas no Brasil. Com efeito, registra-se, desde o incio dos anos

80, tendncia crescente no sentido da descentralizao, com a distribuio vertical de

recursos e poder poltico do centro para as unidades locais (governos subnacionais), que

acompanha e muitas vezes se confunde com o movimento de redemocratizao. Por

isso, ocorreu nos pases da Amrica Latina em paralelo ao fim das ditaduras militares e

nos pases do Leste Europeu em transio para a economia de mercado, e coincide com

o enfraquecimento do poder regulatrio dos Estados nacionais, que acompanha a

globalizao.

A reviso da literatura revela que, nas ltimas dcadas, a descentralizao de

competncias e responsabilidades nos pases da Amrica Latina resultou tanto da

presso dos governos subnacionais por maior autonomia, quanto, em muitos casos, da

13

incapacidade dos governos centrais de articular e implementar polticas pblicas,

especialmente nas chamadas reas sociais6.

A importncia do estudo, por outro lado, justificada pelo revigoramento do

federalismo em paralelo ao avano da descentralizao, constatado na afirmativa de

Affonso (2003) de que, hoje, aproximadamente 25 naes reivindicam o adjetivo

federal para seus Estados ou ostentam caractersticas tpicas de federaes,

respondendo por algo em torno de 40% da populao mundial7.

A atualidade do tema e a quantidade de estudos e pesquisas que vm sendo produzidos

nos ltimos anos, no entanto, contrastam com a ausncia de abordagens tericas que

dem conta das especificidades dos arranjos federativos e da complexidade das relaes

que se estabelecem entre o Estado, o mercado e as sociedades dos pases que adotam

esta forma de governo, por outro lado.

Da estrutura do trabalho

Com o objetivo de avaliar em que medida o estudo das modificaes dos mecanismos

de financiamento das aes governamentais, em contextos federativos, exige uma

abordagem terica especfica do federalismo fiscal, o primeiro captulo apresenta uma

reviso da literatura relativa s teorias do federalismo e procura avanar na discusso

das questes ligadas descentralizao, como forma de execuo e suprimento dos

servios pblicos, com intuito de identificar, nesse universo, modelos de relaes

federativas e de distribuio de poderes e competncias em federaes que possam

subsidiar a anlise do caso brasileiro e, em particular, do caso fluminense.

A anlise que ser desenvolvida permite confirmar que cada federao real adota uma

soluo prpria, nica, um arranjo institucional que foi tornado possvel pelas

circunstncias histricas, resultante da inter-relao das foras polticas e da evoluo

das relaes e preferncias sociais quanto ao papel do Estado e , dessa forma,

6 AFFONSO (2001); CARRERA (2006); SANTOS (2003). 7 AFFONSO, R. (2003: 3)

14

compatvel com suas especificidades. Mais ainda, por essas razes, existe em

permanente processo de evoluo e reforma8.

Em face da ausncia de um instrumental terico adequado, tendo em vista a

impossibilidade de reproduzir em pases regimes fiscal-federativos de outros, por serem

nicos e compatveis com condies sociais, histricas e polticas determinadas,

buscou-se trabalhar com categorias analticas que permitissem conhecer a

especificidade da soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos

relevantes, e avaliar a sua adequao em face das mudanas ocorridas nas condies em

que opera, j resumidas, que modificaram tanto o contexto scio-poltico como a

estrutura econmica.

Assim, o captulo II revisa, com base nos estudos sobre o tema, a montagem do arranjo

federativo brasileiro e o recente processo de descentralizao com nfase no papel do

municpio e descreve, em linhas gerais, o estgio atual e as principais caractersticas e

limitaes - do sistema fiscal federativo em vigor.

O terceiro captulo resume as mudanas legais, institucionais e polticas promovidas

desde a dcada de 90 que mais impactos produziram sobre a autonomia e as finanas

dos municpios fluminenses, com destaque para o processo de municipalizao das

polticas sociais, mais especificamente nas reas da sade e educao, e as mudanas no

aparato legal e institucional que regula as atividades ligadas extrao e explorao do

petrleo e gs natural, em vista da abundncia das reservas desses recursos no territrio

estadual e na Plataforma Continental.

O quarto captulo revisita, em linhas gerais, as transformaes da economia do Estado

do Rio de Janeiro, de modo a fornecer subsdios para a anlise dos municpios. O

captulo inicia com um breve retrospecto dos principais fatos da histria e da economia

do Estado, com o intuito de contextualizar a anlise que se segue, abordando com mais

detalhe, por sua importncia para os fins deste trabalho, a trajetria de crise vivenciada

pela economia fluminense em boa parte do sculo XX e a inflexo dessa trajetria desde

a dcada de 90, viabilizada pelas mudanas no setor do petrleo e gs natural e ancorada

fortemente nas atividades dessa cadeia produtiva desde ento.

8 PRADO (2006:16)

15

Nas sees seguintes, so apresentados, em seus traos distintivos, os atuais perfis

demogrfico e econmico fluminenses, a partir da distribuio da populao residente e

das atividades econmicas, medidas pelo Produto Interno Bruto, por regio do Estado e

por faixas populacionais, segregando os municpios fluminenses por seu tamanho, com

uma descrio das mudanas ocorridas no perodo em que se desenvolve a anlise. Em

particular, so comentados o processo de criao de novos municpios no pas, que

resultou na instalao de 11 novos municpios fluminenses entre 1996 e 2004, e a

tendncia de desconcentrao espacial das atividades em curso, com breve descrio do

panorama atual.

O quinto captulo busca avaliar os impactos e desdobramentos do processo de

descentralizao poltica e fiscal, analisado nos captulos anteriores, sobre o perfil das

finanas pblicas dos municpios do Estado do Rio de Janeiro, analisando-se impactos

sobre os montantes, a composio e os padres de financiamento dos gastos pblicos

fluminenses com base nos dados relativos aos anos de 1996, 2000 e 2004.

Os dados de receitas e despesas dos municpios fluminenses utilizados foram coletados

em duas fontes primrias: o Tribunal de Contas do Estado do RJ (no SIGFIS, Sistema

Integrado de Gesto Fiscal, para os dados mais recentes, e nos processos de prestaes

de contas de administrao financeira dos municpios, para 1996) e a Secretaria do

Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda9.

As receitas e despesas dos municpios, objetos do trabalho, so abordadas em sees

prprias. A primeira descreve o modelo analtico adotado, desenvolvido por Srgio

Prado (2001, 2003), que trabalha com categorias de apropriao da receita para anlise

do sistema de competncias tributrias e transferncias fiscais em federaes, que define

a capacidade de gasto efetiva de cada ente. Com base nesse modelo, conceituam-se as

categorias de receita utilizadas e seus respectivos componentes.

De posse desse instrumental, so avaliados o perfil e a composio atual das receitas

dos municpios do Rio de Janeiro, com base nos dados de 2004, e comparada a evoluo

9 Relatrios do FINBRA. Alm dessas, foram utilizadas informaes das seguintes fontes: IBGE e IPEADATA (populao e PIB); Fundao CIDE do Rio de Janeiro, da ANP e do SIAFEM RJ (royalties), STN e da AFE/BNDES (transferncias de recursos federais); Secretaria de Estado da Fazenda (ou Receita) e do TCU (para clculo da distribuio do ICMS); Fundao Getlio Vargas (PIB do Estado do RJ e IGP-DI para atualizao dos valores); Ministrio da Sade (SIOPS e DATASUS) para dados da sade e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, para o IDH-M). Agradeo a Marcos Ferreira da Silva, do TCE-RJ, que me ajudou na difcil empreitada de construir e compatibilizar a base de dados, ao longo de meses, a partir da qual desenvolvi a anlise apresentada no captulo 5. (http://marcosfs2006.googlepages.com)

16

das receitas entre 1996 e 2004, agregadas e por habitante, por regio do Estado ou

tamanho dos municpios.

Procurou-se confrontar, na seo seguinte, a distribuio das prioridades de gastos das

administraes municipais em 1996, 2000 e 2004, refletidas na classificao das

despesas por funo de governo, e por categoria econmica, tambm por regio do

Estado, detalhando-se para esse ltimo ano, de acordo com a relevncia no total de

gastos, os dados referentes s chamadas reas sociais, que refletem o perfil atual das

despesas e o avano do processo de municipalizao descrito nos captulos anteriores.

Por fim, so resumidas as principais concluses alcanadas no trabalho, que permitiro

comprovar a ocorrncia de um efetivo processo de municipalizao no Estado do Rio de

Janeiro, com significativas mudanas em termos de aumento de recursos e

responsabilidades sobre o provimento de bens e servios pblicos, ao mesmo tempo em

que se confirmar, tambm para os municpios fluminenses, a adequao e a validade de

muitas das teses encontradas na literatura sobre o federalismo fiscal brasileiro.

17

I. Anlise terica da descentralizao e federalismo fiscal

A questo terica central que se coloca para fins deste trabalho se a anlise das

mudanas constitucionais, legais e institucionais que afetaram a autonomia dos

municpios fluminenses e brasileiros de modo geral - no perodo recente, que

caracterizam o processo de descentralizao fiscal e poltica, pelo fato de ter ocorrido

em um Estado federal, em um contexto legal, poltico, institucional e jurdico prprio,

pressupe a delimitao de um marco terico especfico.

Identificou-se a necessidade de conhecer e entender o que diferencia o federalismo

como processo poltico distinto e a federao como forma de organizao do Estado

nacional e avaliar em que medida o processo de descentralizao assume contornos

prprios e especficos nessas circunstncias.

A questo relevante seria identificar, na reviso da literatura, modelos de relaes

federativas e de distribuio de poderes e competncias dentro de federaes, entre as

diferentes unidades que as compem, bem como da forma de organizao do Estado

federal e avaliar em que medida a federao brasileira e o Estado do Rio de Janeiro em

especfico se enquadram nesses modelos.

Adicionalmente, buscava-se identificar as implicaes e desdobramentos esperados de

mudanas institucionais e legais da magnitude das que foram empreendidas no Brasil

sobre as relaes intergovernamentais, em um contexto federativo, que sejam

especficas dessa forma de organizao do Estado - que permite preservar a unidade

com diversidade - e que pudessem orientar e subsidiar a construo de uma agenda de

pesquisa futura.

Foram esses objetivos que nortearam a busca do mapeamento do atual estado das

artes da teoria, em busca de instrumentos tericos para a anlise do federalismo

brasileiro e do caso fluminense. Como resultado, constatou-se a ausncia de abordagens

tericas que dem conta das especificidades dos arranjos federativos e por

conseqncia, do brasileiro - e da complexidade das relaes que se estabelecem entre o

Estado, o mercado e as sociedades dos pases com organizao federal de governo.

Observou-se, em primeiro lugar, grande dificuldade na precisa delimitao dos

conceitos de descentralizao e federalismo, dificuldade que vem sendo apontada em

18

diversos estudos10. De fato, estabelecer as diferenas entre descentralizao e

federalismo com base na literatura no tarefa simples. Estes conceitos esto

estreitamente relacionados entre si e com o movimento de democratizao - tendncia

de transferncia de poderes dos governos centrais para locais.

AFFONSO (2003) chama a ateno para o fato de que a confuso entre os conceitos na

literatura (teoria dominante) reduz o federalismo a seu aspecto fiscal, desconsiderando

as demais dimenses - social, poltica e histrica: para a welfare economics e, em

particular, para o federalismo fiscal, o federalismo entendido como

descentralizao11

Na teoria econmica tradicional, o federalismo entendido como descentralizao,

com enfoque estritamente econmico (fiscal). A estrutura federativa, em seus aspectos

sociais, jurdicos e polticos, considerada dado exgeno do qual se parte12.

Nesse sentido, s interessa economia na medida em que afeta a capacidade de que a

proviso de bens e servios localmente corresponda s preferncias locais, enquanto que

do ponto de vista da cincia poltica, importaria a anlise da diviso e utilizao do

poder.

OATES (1990) v o federalismo fiscal como um spectrum de situaes de maior ou

menor centralizao (ou descentralizao), como um continuum centralizao-

descentralizao, contexto em que desaparece a especificidade do estado federal13. A

descentralizao para OATES consiste na autntica deteno de poder decisrio por

unidades descentralizadas, por contraste com a desconcentrao, conceito que se

confunde com a delegao do controle administrativo para nveis inferiores da

hierarquia administrativa14.

As relaes fiscais intergovernamentais e os arranjos institucionais que regulam as

relaes entre os diferentes nveis de governo, em um estado federal com elevado nvel

10 AFFONSO (2003), ABRUCIO, (2004), ALMEIDA (1995) 11 AFFONSO (2003:24) 12 Para AFFONSO (2003), embora as definies dessa exogeneidade que utilizam no sejam exatamente iguais, MUSGRAVE e MUSGRAVE (1980) e OATES (1990) compartilham o mesmo ponto de vista terico com relao ao federalismo e s estruturas federativas (AFFONSO, 2003: 23). 13 Um exemplo dessa viso pode ser encontrado em WHEARE (1963), para quem o federalismo um mtodo da diviso de poderes para que em determinada esfera os governos geral e regional sejam cada qual coordenados e independentes. 14 AFFONSO (2003)

19

de descentralizao, como o caso do Brasil, so fundamentais para garantir que sejam

atingidos os objetivos e funes do governo, com vistas ao desenvolvimento do pas.

O estudo das relaes fiscais intergovernamentais envolve diferentes aspectos, que vo

desde a distribuio das responsabilidades sobre gastos e das competncias tributrias,

os tipos e naturezas distintas das transferncias intergovernamentais e seus impactos,

questes ligadas administrao tributria, ao oramento e gesto financeira em estados

federais (com mltiplas esferas de governo) e o controle do endividamento dos

governos subnacionais. A prxima seo apresenta uma reviso da literatura.

20

I . 1. Reviso da Literatura

Procurou-se, a princpio, analisar as principais abordagens tericas ou linhas de

pesquisa na rea do federalismo fiscal, com o intuito de reunir instrumentos suficientes

para proceder anlise do federalismo brasileiro e, mais especificamente, do caso

fluminense.

Uma reviso ainda superficial da literatura, entretanto, permitiu inferir as dificuldades

que seriam enfrentadas na busca de uma abordagem adequada para embasar o estudo

das finanas de governos locais.

Diversos autores dedicados ao estudo do tema15 observaram, na maior parte dos

trabalhos dedicados ao federalismo, a ausncia de um instrumental terico que auxilie o

entendimento das questes que esto subjacentes ao conflito de interesses presente no

modelo federativo brasileiro16.

Constataram, ainda, a opo pelo recurso a teorias centradas nos problemas de

otimizao, seguindo a orientao neoclssica, ou que permanecem fiis aos preceitos

da teoria tradicional de finanas pblicas e que, por isso, pouco avanam na discusso

das questes federativas e das relaes do Estado com as respectivas sociedades17.

Para AGUIRRE e MORAES (1997), o problema bsico da teoria do federalismo fiscal

a descentralizao. O conceito de descentralizao, no entanto, abrange diversas

dimenses poltica, administrativa, fiscal, econmica.

No sentido amplo do termo, a descentralizao pode ser entendida como a transferncia

de poderes, autoridade e responsabilidades pelas funes pblicas, do governo central

para os governos subnacionais, organizaes governamentais subordinadas ou

independentes ou, ainda, para o setor privado. A descentralizao fiscal cuida dos graus

de autonomia fiscal e responsabilidade sobre gastos pblicos concedidos aos governos

subnacionais18.

15 AFONSO e LOBO (1996), AGUIRRE e MORAES (1997) e AFFONSO (2003) 16 A principal concluso que se extrair dessa anlise que a discusso do conflito federativo brasileiro encontra-se desprovida de embasamento terico adaptado sua especificidade (AGUIRRE E MORAES,1997:122) 17 AGUIRRE e MORAES (1997:122) 18 A descentralizao fiscal no se limita a pases organizados formalmente como federaes, mas pode ser observada tambm em pases com sistemas polticos unitrios que possuem, em alguns casos, estruturas fiscais at mais descentralizadas do que os demais (AFONSO E LOBO, 1996).

21

Estabelecer as diferenas entre a descentralizao (e a desconcentrao, conceito ainda

mais restrito) e o federalismo, com base na literatura, no uma tarefa simples. Embora

no tenham o mesmo significado, os conceitos esto estreitamente relacionados entre si

e com o movimento de democratizao, tendo em vista a tendncia crescente de

transferncia de poderes dos governos centrais para os governos locais.

Um exemplo de interpretao do conceito, que ilustra a confuso em seu emprego, pode

ser encontrada na pgina oficial do Ministrio do Planejamento na internet, na

explicao dos critrios de classificao das contas pblicas, adotados a partir de

200019:

A descentralizao, alm de ser um princpio que preside a boa prtica

administrativa, assume maior importncia, ainda, quando se fala em cobrana de

resultados, que deve ocorrer, preferencialmente, no nvel onde a ao est sendo

realizada, prxima do cidado, que seu destinatrio final. Cabe sempre lembrar que

as pessoas moram nos municpios e que mesmo dentro de uma instituio as

intermediaes distantes do setor responsvel pela execuo da ao so causadoras

de ineficincia.

A tradio administrativa brasileira sempre foi de atribuies difusas de

responsabilidades, o que torna praticamente impossvel uma cobrana de resultados.

Assim, o que se est propondo que o administrador assuma, de uma forma

personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa e

consequentemente, pela soluo ou encaminhamento de um problema. (grifo meu)

AFFONSO (2003) aponta a grande confuso existente entre estes conceitos na

literatura, que acabaram por reduzir o federalismo, na teoria econmica dominante,

quase que exclusivamente a seu aspecto fiscal, desconsiderando as demais dimenses -

social, poltica e histrica - que lhe so inerentes.

Com efeito, a noo bsica do federalismo, envolvendo a combinao, em um nico

sistema poltico, de regras compartilhadas para fins especficos, por um lado, e de

unidades que o constituem, mas que so autnomas, por outro lado, sem que seja

constitucionalmente definida qualquer relao de subordinao de um dos nveis de

governo aos demais, tem sido aplicada a inmeros pases no perodo mais recente.

19http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/classificaoes_orcamentarias.htm

22

A descentralizao surgiria como forma de estruturao e organizao do Estado, pelos

impactos que promove nas relaes entre os governos e a sociedade, que veio a ser

recentemente adotada no s no Brasil, mas na maioria dos pases a partir da crise do

capitalismo mundial dos anos 70. A descentralizao como fenmeno e forma de

organizao, envolve a discusso de inmeros aspectos relacionados tais como a

autonomia local, formas de democracia participativa, racionalizao da proviso de

servios, maior liberdade e responsabilidade dos gestores pblicos, desigualdades

regionais, entre outros20.

AFFONSO (2003:4) resume as razes histricas para o fenmeno:

Como determinantes gerais do espraiamento dos movimentos de descentralizao e

federalizao, podemos citar: o desmoronamento do chamado socialismo real, a

desestruturao do nacional-desenvolvimentismo nos pases do terceiro mundo e a

crise do Welfare State nos pases desenvolvidos. Tambm como fator de difuso da

descentralizao e da federalizao, devemos considerar, ainda, a emergncia do

fenmeno da globalizao ou da mundializao do capital e o enfraquecimento

simultneo do poder regulatrio dos Estados nacionais; a emergncia dos region states

espaos econmicos que se conectam com a economia internacionalizada, acima

do controle do Estado-nao; e a ascenso do iderio neoliberal com a subseqente

reduo do papel do Estado na economia.

Uma interpretao para a manuteno da tendncia no perodo recente, na mesma linha

do ltimo dos determinantes apontados por AFFONSO, acima transcritos, proposta

por SCHMITTER (1999) quando observa que, interessados em promover a

consolidao das neo-democracias no mundo atual, atores externos tm procurado

forar esses pases a adotarem, seno o federalismo, pelo menos alguma forma de

descentralizao ou desconcentrao da autoridade pblica, como se estes fossem

requisitos universalmente desejveis a todos.

Os advogados e defensores da descentralizao, segundo o autor apoiados em suas

propostas pelas instituies internacionais como o Banco Mundial e o FMI,

recomendam a concesso de maior autoridade e autonomia poltica para as unidades

locais como soluo para todos os problemas.

20 ABRUCIO (2004).

23

Para SCHMITTER, no entanto, eles esto mais preocupados em garantir liberdade para

investimentos e lucros do que com a liberdade dos cidados para participar

politicamente e poder responsabilizar seus governantes. Prometem (implicitamente)

recompensar os pases que assim fizerem e asseguram-lhes (explicitamente) que dessa

forma garantiro a equidade, o crescimento econmico, a transparncia, a

responsabilizao e a probidade21, enquanto apenas raramente alertam para o fato de

que esses resultados podero demorar a chegar ou ainda para a possibilidade de que, no

curto e no mdio prazo, os resultados sejam opostos aos pretendidos22.

Embora os estudiosos do federalismo concordem que o federalismo bom,

especialmente para a democracia, so incapazes de chegar a um consenso quanto sua

definio. Com base nessa constatao, o autor preocupa-se em apresentar a sua prpria

definio do que um estado federal, como sendo aquele cujas subunidades polticas

definidas territorialmente apresentam as seguintes caractersticas:

existncia e autonomia decisria garantidas constitucionalmente; participao nas decises tomadas pelo governo central formalmente

estabelecida, em geral como elementos constituintes representados em alguma

assemblia ou corpo legislativo em um sistema bicameral;

reas de ao poltica (competncias) estabelecidas e protegidas por estatuto e no possam ser alteradas sem o seu consentimento voluntrio; e, finalmente,

diviso ou expulso do arranjo federativo no pode ser efetivada unilateralmente.

Para ele, como se v, um estado federal muito mais que uma unidade poltica que

descentralizada em sua estrutura territorial ou desconcentrada na sua administrao, mas

cujas unidades subordinadas podem ser ignoradas, combinadas ou eliminadas de acordo

com a convenincia das autoridades centrais.

As unidades subnacionais que integram um estado federal, em sua definio, possuem

status jurdico diferenciado e poder e legitimidade para exercer coero em seus 21 SCHMITTER (1999) cita os relatrios Decentralization, Briefing Notes do Banco Mundial (que considera a Bblia dos que advogam estas medidas) e Decentralized Governance Programme das Naes Unidas. 22 A saber, aumento da corrupo, clientelismo, intolerncia, violao de direitos humanos, irresponsabilidade fiscal e enfraquecimento da capacidade poltica do poder central para lidar com questes da estabilizao, segurana e ajuste macroeconmico, apenas para citar os mais importantes (SCHMITTER, 1999).

24

prprios domnios, no que se diferenciam da multiplicidade de unidades privadas ou

semi-pblicas da sociedade civil que tambm podem, eventualmente, desempenhar

importantes tarefas pblicas nas democracias modernas.

A maior parte dos trabalhos tericos sobre sistemas polticos com mltiplas esferas de

governo seguia, at recentemente, a tradio das abordagens normativas da teoria da

escolha pblica e do bem-estar social (welfare economics) na linha da teoria

neoclssica.

A partir do reconhecimento, por parte dos prprios representantes do pensamento

econmico dominante (mainstream), das limitaes dessas teorias para lidar com o

federalismo e do fraco ou quase inexistente poder explicativo do funcionamento dos

arranjos federativos, o desenvolvimento terico evoluiu no sentido de incorporar

anlise as instituies e a poltica - como se estas constitussem dimenses

separadas da realidade que os tericos se propem a explicar.

Estariam desta forma caminhando em direo ao que acreditam ser uma abordagem

com enfoque positivo, que estaria situada na interseo entre a economia e a cincia

poltica, com maior poder explicativo por ser baseada na observao do efetivo

funcionamento dos sistemas federativos de governo e nas diferentes formas que

assumem ao redor do mundo23.

A anlise que segue pretende resumir brevemente as principais contribuies tericas na

rea do federalismo fiscal e permite concluir que as novas teorias tambm no

conseguem avanar em direo a um maior poder explicativo e no do conta das

especificidades dos arranjos federativos reais.

Partindo da teoria tradicional das finanas pblicas neoclssica, a teoria do federalismo

fiscal ou do bem estar social procura definir a estrutura fiscal ideal como sendo aquela

que melhor atende ao critrio da eficincia econmica no que diz respeito ao

desempenho das funes do governo - alocativa, distributiva e estabilizadora.

Os principais trabalhos no mbito dessa teoria procuram avanar na definio de

critrios para a distribuio ideal, ou mais eficiente, das competncias (tributrias) e

encargos (responsabilidades) entre os diferentes nveis de governo, que permita atender

aos trs objetivos fiscais - melhor alocao de recursos, distribuio de renda mais justa

23 RODDEN (2005)

25

e estabilizao da economia - estabelecendo as vantagens e desvantagens da oferta de

bens pblicos das formas centralizada e descentralizada.

De acordo com AGUIRRE e MORAES (1997), os argumentos favorveis

descentralizao referem-se, em geral, funo fiscal bsica de alocao de recursos e

gastos e derivam, em ltima anlise, da identificao da existncia de diferenas entre

as preferncias (dos cidados-consumidores) e os nveis de renda dos indivduos em

cada localidade e, portanto, da maior possibilidade de adequao da oferta

descentralizada de bens e servios pblicos s necessidades de cada comunidade.

Haveria ainda, entre outras vantagens dessa forma de gesto apontadas na literatura,

maior incentivo participao poltica dos indivduos nas decises coletivas, e por

conseqncia, o fortalecimento da democracia.

Para as funes distributiva e estabilizadora, ao contrrio, os argumentos tradicionais

trabalhariam mais em favor da centralizao na rbita federal, considerando a existncia

de economias de escala e de preferncias e nveis de demanda - uniformemente

distribudos por todo o territrio, embora se possam tambm identificar argumentos em

favor da descentralizao para essas funes.

Independentemente do argumento invocado em favor da descentralizao critrio da

eficincia econmica ou de maior participao poltica os resultados esperados, nos

termos da teoria tradicional, so de que os servios prestados atendero melhor as

demandas especficas daquela comunidade, haver maior responsabilizao dos

servidores pblicos em relao qualidade dos servios prestados e a populao local

estar mais disposta a pagar pelos servios, j que suas preferncias foram atendidas.

Como se observa, a teoria tradicional do federalismo fiscal baseia-se nos pressupostos

da teoria tradicional das finanas pblicas, cuja lgica o ponto de vista da escolha

individual e a soberania das preferncias individuais que, desde que possam manifestar-

se livremente, garantiro a sua prpria satisfao por meio de estruturas polticas cujo

nico objetivo assegurar a mxima satisfao dos contribuintes-cidados, que so

por sua vez, livres e soberanos o suficiente para buscarem a satisfao em outra

jurisdio se no estiverem satisfeitos - como se fatores de ordem poltica, cultural,

social, familiar, enfim, no interferissem em suas decises, determinadas por critrios

puramente econmicos.

26

A teoria tradicional limita-se assim, por considerar a existncia de um contexto de

perfeita competio entre as unidades que integram qualquer federao e a lgica

racional das escolhas individuais, a definir critrios econmicos que maximizam a

eficincia a serem considerados na definio da estrutura fiscal ideal, envolvendo as

diferentes esferas e unidades de governo.

A questo mais relevante para a teoria tradicional definir o sistema mais eficiente de

proviso dos bens pblicos se centralizado em uma nica unidade fiscal ou se

estruturado em mltiplas unidades. Em virtude da limitao de seus pressupostos

bsicos e de seu carter normativo, ao no considerar a inter-relao entre os agentes a

teoria do federalismo fiscal no avana na discusso das estruturas fiscais efetivamente

existentes nos diversos pases e de como seria possvel alter-las, problemas que no

so de escolha individual, no esto situados na esfera da teoria do consumidor nem

podem ser por ela explicados, mas constituem problemas de escolha coletiva24.

desse ponto que parte a teoria da escolha pblica, apontando as limitaes da

teoria do bem estar social por no dar conta de explicar como uma determinada

coletividade atinge um consenso sobre que bens pblicos devem ser oferecidos, como e

por quem, ou seja, como o consumidor escolhe a estrutura fiscal que lhe permite

atingir o mximo de satisfao.

Na concepo da teoria da escolha pblica, tal como proposta por BUCHANAN,

formulador dessa abordagem, a definio da distribuio de competncias entre

instncias de governo depende muito mais do arranjo poltico-institucional de cada pas

do que de critrios de eficincia econmica: ao contrrio das decises quanto aos bens

privados, definidas no mercado pelo sistema de preos, as decises relativas aos bens

pblicos se do atravs do processo poltico organizado25.

Em que pese a tentativa dessa teoria de incorporar um enfoque poltico-institucional,

mais abrangente, AGUIRRE e MORAES enfatizam que a teoria da escolha pblica

permanece presa s prescries da tradicional Teoria das Finanas Pblicas, na

mesma armadilha normativa anterior26, estabelecendo mecanismos de definio de

estruturas fiscais a partir do comportamento racional de consumidores-eleitores

24 AGUIRRE e MORAES (1997). 25 Idem, p. 124-125. 26 Idem, p.125-126.

27

inseridos em um ambiente ideal representado por uma democracia representativa

plena, em que cada cidado tm mais ou menos o mesmo poder para influenciar o

processo poltico.

Posteriormente, OLSON (1982) vai criticar a idia de que somente a troca poltica e o

comportamento maximizador de utilidade garantem que o resultado poltico seja

positivo, ou que a poltica seja um jogo de soma positiva, isto que trar benefcios

para todos27. O autor parte da observao de que nos pases onde a democracia est

mais consolidada, observam-se barreiras maiores ao crescimento, o que, para ele, seria

conseqncia da organizao dos indivduos em grupos de presso, que agem no em

benefcio da coletividade, mas, movidos pela racionalidade econmica, em defesa de

seus prprios interesses.

A lgica da ao coletiva permitiria, em decorrncia da racionalidade econmica estrita

que move os indivduos, a emergncia de comportamentos perversos e contrrios ao

crescimento, como os monoplios e a concentrao de renda. Devem existir, portanto,

outras razes e motivaes que conduzam a ao coletiva a comportamentos mais

construtivos e cooperativos, embora OLSON no aprofunde a discusso nesse sentido28.

O resultado da ao dos grupos de presso tende a gerar conflitos, que dificultam o

desenvolvimento econmico.

A exemplo do que foi apontado para a teoria do bem estar social, o problema com esta

teoria deriva da premissa de que lgica que orienta a ao coletiva a racionalidade

econmica pura.

Os desenvolvimentos tericos posteriores, preocupados em superar essa limitao,

buscam incorporar a existncia de instituies economia, como instncias mediadoras

das transaes econmicas29. Os autores que integram a escola dos novos

27 idem 28 OLSON destaca a existncia dos chamados incentivos seletivos, que no entanto s funcionariam para pequenos grupos e sob circunstncias especiais (ver AGUIRRE e MORAES, 1997). 29 Existem duas escolas com abordagens distintas: o Velho Institucionalismo (ou Institucionalismo Norte-americano) que conheceu o seu auge na virada do sculo XIX para o XX, sofrendo grande influncia da Escola Histrica Alem, que negava a existncia de teoria que fosse vlida para toda e qualquer sociedade com base no entendimento de que cada sociedade diferente, no cabendo falar em uma teoria geral, uma lei econmica geral. Os principais nomes do velho institucionalismo so os de Thorstein Veblen, John R. Commons, Wesley Mitchell, Richard T. Ely e Clarence Ayres. Embora tenham ajudado a instituir o New Deal destacando a importncia das instituies americanas e promovendo inmeras mudanas, a matematizao crescente da economia, a partir principalmente de Hicks-Hansen e da curva IS-LM, acabou por destru-los. Os institucionalistas s voltam a aparecer, j sob a forma de novo-institucionalismo, em 1976, com Williamson. Os autores aqui analisados pertencem a esta corrente.

28

institucionalistas vo procurar construir conceitos alternativos de racionalidade.

Destaca-se o trabalho de WILLIAMSON que trabalha a noo de racionalidade

limitada dos agentes, derivada de problemas de informao e do fato de que o

comportamento dos agentes pautado pelo oportunismo. Nesse contexto, as instituies

permitem economizar em custos de transao, por reduzirem a incerteza nas relaes

econmicas.

A crtica feita a esses autores, por aqueles que se denominam apenas

institucionalistas, herdeiros da tradio dos velhos institucionalistas, retoma a

questo da racionalidade: para os tericos da nova economia institucionalista o

comportamento individual (maximizador), em ltima instncia, que explica a existncia

das instituies.

Para os institucionalistas, o prprio comportamento dos indivduos j seria, ele mesmo,

resultante - porque influenciado da ao e funcionamento das instituies. A ao

coletiva, portanto, no seria determinada apenas pela busca da maior eficincia, mas

incluiria a forma como as instituies atuam e influenciam a ao individual.

A concluso da reviso da literatura feita por AGUIRRE e MORAES (1997) de que

uma anlise histrica mais abrangente que inclua as questes da organizao poltica

o caminho mais frutfero e a nica forma de verdadeiramente incluir uma anlise real

das instituies30.

Buscando estabelecer a relao do conceito de federalismo desenvolvido pelas teorias

econmicas hegemnicas com o contexto histrico do capitalismo contemporneo,

AFFONSO (2003) destaca que a teoria do bem-estar social, hegemnica do fim da

segunda Guerra Mundial at os anos 70, consistia na aplicao da welfare economics

aos contextos de estruturas estatais com vrios nveis de governo, e corresponde

racionalizao do Estado do Bem-Estar Social, que tem como caracterstica central a

derivao e delimitao da participao do Estado na economia a partir das falhas de

mercado31. Nesse contexto, o governo central assume as funes distributiva e

estabilizadora, enquanto reparte as tarefas de alocao de recursos com governos

subnacionais.

30 AGUIRRE e MORAES (1997:130). 31 AFFONSO,R. (2003, p. 7-8).

29

A partir da virada dos anos 60 para os 70, concomitantemente emergncia da crise

capitalista mundial e crtica teoria keynesiana, procede-se crtica dos pressupostos

da welfare economics e, com base na idia de que os governos no atuam de forma

eficiente na correo das falhas de mercado em funo de problemas em seus

mecanismos de funcionamento e no comportamento dos seus agentes (polticos,

burocratas), advoga-se a reduo drstica do papel do Estado na economia.

As falhas de mercado passam a ser substitudas pelas falhas de governo, contexto que

recomenda o aprofundamento do processo de descentralizao, ampliando a eficincia

alocativa atravs da concorrncia entre jurisdies, e para que se aproxime o Estado da

sociedade, de modo a facilitar seu controle.

Finalmente, em um terceiro momento, cujo incio o autor situa nos anos 80 e

consolidao nos anos 90, o pensamento hegemnico passa a se utilizar da temtica

institucional para reintroduzir a importncia do Estado como regulador do mercado,

aps duas dcadas de polticas de ajustamento macroeconmico e de reformas do

Estado de cunho neoliberal32. O neo-institucionalismo e a nova economia poltica

positiva tentam reconciliar a teoria econmica neoclssica com as demais cincias

sociais, subordinando-as. Em concluso, para AFFONSO (2003:9) essas teorias,

...ao contrrio do que alguns autores supem, no parecem, em nenhuma hiptese,

constituir base analtica adequada estruturao de uma teoria do fenmeno do

Estado federal e do federalismo. Na verdade, em vrios aspectos, os desdobramentos

recentes da mainstream parecem caminhar em direo oposta. Ao generalizarem as

hipteses de comportamento maximizador dos agentes econmicos para a esfera

pblica, as teorias hegemnicas da economia do setor pblico no conseguem

(re)construir, teoricamente, os sujeitos coletivos o que o federalismo pressupem.

Os aspectos at aqui discutidos permitem concluir pela dificuldade associada a uma

teoria do federalismo, uma vez que no existe um modelo nico de federalismo ou de

relaes fiscais federativas que possa ser aplicado universalmente, um padro ou uma

distribuio tima de responsabilidades entre os diferentes nveis de governo. O arranjo

difere de pas para pas e determinado, entre outros, por fatores histricos, econmicos

e culturais.

32 AFFONSO,R. (2003:8.)

30

A dificuldade no nova. AFONSO e LOBO (1996) identificam tendncia clara de

avano na descentralizao fiscal e financeira diretamente proporcional consolidao

do regime democrtico na Amrica Latina desde os anos 80, mas observam que,

...fatores econmicos, sociais, culturais e histricos moldam estruturas fiscais distintas

de um pas para outro. No h um modelo terico ideal nem um padro uniforme ditado

pela prtica, para a configurao do sistema tributrio, das atribuies de gasto e,

sobretudo, das relaes intergovernamentais33.

Como ficou claro da reviso das teorias, a principal limitao encontrada na literatura

o carter normativo e sua inadequao s experincias concretas do federalismo, ao

mundo real.

Como a teoria no fornece elementos para a compreenso do fenmeno que se quer

estudar, em vista da inexistncia de uma abordagem terica e da inadequao uso de um

instrumental que objetive caracterizar teoricamente um modelo ideal de federalismo

contra o qual se possa avaliar a eficincia do arranjo brasileiro, buscou-se identificar

categorias analticas que permitissem avanar na direo de uma adequada compreenso

do fenmeno federativo em toda a sua complexidade, abrangendo os diferentes aspectos

envolvidos.

Em vista das limitaes encontradas nas teorias, em face da impossibilidade de

reproduzir em pases regimes fiscal-federativos de outros, por serem nicos e

compatveis com condies sociais, histricas e polticas determinadas, buscou-se

trabalhar com categorias analticas que permitissem conhecer a especificidade da

soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos relevantes, e avaliar a sua

adequao em face das mudanas ocorridas nas condies em que opera, j resumidas,

que modificaram tanto o contexto scio-poltico como a estrutura econmica.

33 AFONSO e LOBO (1996:5)

31

II. O arranjo federativo brasileiro

Da reviso da literatura terica sobre o tema possvel concluir pela dificuldade de

encontrar uma abordagem terica que no seja normativa, vale dizer, que no esteja

assentada em hipteses de comportamento maximizador que partem da lgica

individual racional para explicar a lgica das aes coletivas e das decises em sistemas

federativos.

Por ser especificamente constituda dentro de um espao nacional, cada federao

nica, formada por um sistema poltico e de relaes federativas prprio e um quadro

institucional a ele correspondente, construdos e modificados em conjunto ao longo do

tempo e, portanto, de uma maneira exclusiva, peculiar, que se confunde com a prpria

histria daquela sociedade. No h, nessas circunstncias, como estabelecer uma lei

geral que seja vlida para explicar fenmenos que so to distintos entre si34.

Por tudo isso, resta evidente que, ser no for com base em determinada ideologia, no

existe - e nem poderia existir - um instrumental capaz de caracterizar um modelo ideal

de federalismo, um esquema terico que permitisse avaliar a eficincia dos

diferentes arranjos federativos existentes e a direo das mudanas necessrias para

garantir o estabelecimento de um arranjo eficiente.

A prpria definio do que seria um arranjo eficiente pressupe um conceito

especfico de eficincia e a viso de mundo que cada conceito traz implcita. Esta

viso vai conformar a forma ideal de funcionamento das instituies e as reformas

necessrias para alcanar a eficincia pretendida, que atendero, necessariamente,

apenas a uma parte dos distintos interesses dos grupos sociais e refletiro, em uma

federao, os conflitos dos interesses distintos dos entes que a compem.

O exame dos estudos empricos sobre sistemas federais, pelo fato de se debruarem

sobre experincias concretas de funcionamento de sistemas existentes, tem confirmado

que cada federao adota uma soluo prpria, nica, que foi tornada possvel pelas

34 Como observou WATTS (2002) em sua interveno na Conference on Fiscal Equalization and Economic Development Policy within Federations realizada naquele ano, The discussion at this conference has already made it clear that there is no single model of federalism or of federal financial relations that is universally applicable everywhere.

32

circunstncias histricas e que resultou da inter-relao das foras polticas e da

evoluo das relaes sociais e , dessa forma, compatvel com suas especificidades35.

Por ser especfica e no genrica, possvel observar distintas formas de distribuio

constitucional de poderes, responsabilidades e recursos em uma federao, que podem

ser uniforme ou simetricamente aplicados a todas as unidades que a compem ou

apresentar diferenas ou assimetrias com o intuito de lidar com as diferentes

circunstncias ou requisitos de suas unidades constituintes, carcaterizando, como se

observou, constituindo um arranjo fiscal-federativo em que se insere uma

determinada soluo tcnica especfica36.

A anlise que se desenvolveu no captulo anterior permitiu confirmar que cada

federao real adota uma soluo prpria, nica, um arranjo institucional que foi

tornado possvel pelas circunstncias histricas, resultante da inter-relao das foras

polticas e da evoluo das relaes e preferncias sociais quanto ao papel do Estado e

, dessa forma, compatvel com suas especificidades. Mais ainda, por essas razes,

existe em permanente processo de evoluo e reforma37.

A reforar o argumento, observa-se que, em muitas federaes - como nos Estados

Unidos, Sua, Austrlia e Alemanha - a distribuio constitucional da jurisdio

legislativa e executiva foi simetricamente aplicada a todos os estados constituintes

habilitados a exerc-las. Em outras, todavia, diferenas relevantes na composio social,

poltica, na situao econmica ou no tamanho do territrio e da populao das unidades

constituintes, alm de intensidades variveis das presses regionais por autonomia,

levaram proviso constitucional de assimetrias no grau de autonomia e de poderes

atribuda a cada uindade, caracterizando um federalismo assimtrico, diverso do

federalismo homogneo (ou simtrico) que associado igualdade dos subsistemas

autnomos (estados ou unidades constituintes) que compem o sistema federativo

(federao ou confederao).

35 RODDEN, Jonathan (2005) apresenta uma reviso abrangente dos estudos empricos sobre a descentralizao, por correntes tericas, dentro de cada explicao para as causas da descentralizao e do federalismo - se endgena ou exogenamente determinados e suas implicaes sobre o crescimento econmico, dficit fiscal, inflao e estabilidade macroeconmica ou sobre a qualidade da governana (relao com corrupo, accountability e bom governo) ou ainda, estudos mais antigos que examinam a relao destes com o tamanho e o crescimento dos governos. 36 PRADO (2006:16). 37 Idem.

33

WATTS (2002) identifica cinco formas bsicas de estabelecimento de assimetria

constitucional na distribuio de poderes e competncias dentro dos sistemas

federativos, a saber, o aumento legal da autoridade federal nos estados para

determinadas funes (citando o exemplo da ndia); o fortalecimento legal da jurisdio

de alguns estados particulares (poderes diferenciados concedidos a provncias

especficas da Federao da Malsia, por exemplo); a iseno da aplicao da

autoridade central em reas especficas (como a liberao da aplicao do Tratado de

Maastrich na Inglaterra e na Dinamarca); a incluso de provises legais que permitam

s unidades, sob certas circunstncias, aderir ou no ao que lhes est designado de

forma simtrica pela constituio (permite acomodar uma assimetria de facto no

exerccio dos poderes e atribuies, caso da Espanha, que garante a cada Comunidade

Autnoma o seu prprio Estatuto de Autonomia adequado s suas circunstncias e

particularidades); e a assimetria constitucional que reside no apenas nas diferenas de

jurisdio entre as regies territoriais mas tambm na inter-relao entre outras

instncias de poder (exemplo do federalismo complexo da Blgica, com os Conselhos

Regionais e os Conselhos das Comunidades) 38.

Independentemente das simetrias e assimetrias mais ou menos presentes na distribuio

de poderes e autonomia, os sistemas federativos caracterizam formas de federalismo

funcional no sentido de que as partes que constituem o sistema tm que ter, alm de

um sistema democrtico prprio, autonomia para exercer as atividades que lhes so

designadas as funes pblicas dentre as quais se incluem legislar, administrar e

controlar o territrio e os meios recursos financeiros - necessrios para financi-las.

Quanto a estes, tem sido observada em todos os sistemas federativos a introduo de

assimetrias na redistribuio dos recursos financeiros por meio das transferncias

intergovernamentais, de modo a tornar a capacidade fiscal de suas entidades

constituintes mais simtricas39.

A adoo destes mecanismos decorre da constatao de que, nos sistemas onde a

constituio estabeleceu uma alocao simtrica dos poderes para tributao, diferenas

entre a capacidade fiscal e de renda (riqueza) das unidades constituintes levaram a

38 WATTS (2002). 39 Evidncias da adoo generalizada de dispositivos assimtricos na distribuio de recursos nos sistemas federativos esto relatadas na literatura que trata do federalismo fiscal (WATTS, 2002; PERNTHALER, P., 2002).

34

diferenas expressivas nos servios que estavam aptas a oferecer aos seus cidados. A

necessidade de correo de desequilbrios horizontais e verticais induz, por essa via, ao

estabelecimento de regras assimtricas de transferncias de recursos entre as diferentes

entidades governamentais.

Por outro lado, a interdependncia e justaposio no exerccio das responsabilidades e

poderes, inevitvel nos arranjos federativos requer, na prtica, o desenvolvimento de

instituies e relaes intergovernamentais que assegurem a cooperao e coordenao

entre os governos que os constituem, que so fundamentais para resolver os conflitos

que emergem e para fornecer os meios necessrios adaptao a circunstncias

mutveis. Pode-se concluir que estas instituies so ainda mais necessrias em

sistemas assimtricos, em vista dos inmeros arranjos alternativos tantos quanto so

as federaes - e da complexidade de coorden-los.

O sistema federativo brasileiro no foge regra (vale dizer ausncia de uma regra) e

apresenta hoje peculiaridades que o diferenciam de outras experincias federativas e do

que pode ser considerado um sistema ideal de federalismo, baseado nos pressupostos

da teoria do federalismo fiscal.

O principal trao distintivo do regime federativo brasileiro exatamente a elevada

descentralizao das competncias tributrias, que se traduz na autonomia que os

governos subnacionais possuem para instituir alquotas e cobrar impostos que

representam parcela considervel do bolo tributrio nacional40.

No obstante as caractersticas peculiares, observa-se que a diviso de competncias

tributrias que hoje prevalece no Brasil segue, em larga medida, as prescries da teoria

tradicional, sendo a competncia do imposto sobre a renda do governo central e do

imposto sobre a propriedade dos governos locais, caracterizando-se a competncia do

imposto sobre o consumo estadual como importante exceo.

Quanto diviso de encargos hoje prevalecente no pas, possvel constatar que os

governos subnacionais tm responsabilidade predominante em relao aos gastos com

pessoal (ativo), compra de bens e servios de custeio e, principalmente, investimentos,

em consonncia com a estratgia descentralizadora. O governo federal responde pelo

40 Particularmente no caso dos estados, que tm a competncia sobre o principal imposto nacional o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios, responsvel por 22 % do bolo tributrio com liberdade para fixar as alquotas, dentro de certos limites, resultando na situao de 27 diferentes legislaes do imposto e 44 alquotas diferentes que hoje se observa no pas.

35

pagamento de juros e encargos da dvida pblica e benefcios assistenciais e

previdencirios41.

A diviso da despesa por funo, entre os trs nveis de governo - nacional, estadual e

municipal , presidida pela lgica da eficincia alocativa acompanhando em grande

medida, a exemplo do que ocorre com as competncias tributrias, as recomendaes da

teoria do federalismo fiscal e os arranjos prevalecentes em outros pases federativos, na

direo da descentralizao, como se depreende dos trechos a seguir transcritos:42

...there is broad consensus in the literature that decentralization of spending

responsabilities can entail substantial welfare gains. According to this view, efficiency

in the allocation of resources is best served by assigning responsibility for each type of

public expenditure to the level of government that most closely represents the

beneficiaries of these outlays. In this perspective, a clear case for centralized provision

can be made at least on allocative grounds only for national public goods, that is

goods whose benefits extend nation-wide or whose provision is subject to substantial

economies of scale. Defense, foreign affairs, and infrastructures for interstate transport

and telecommunications are the categories of expenditure that most closely fit these

criteria

(...)

The central government is also generally responsible for the promotion of research

and development. State or provincial governments tend to share responsibility with the

central government in the areas of agriculture, forestry, fishing and environmental

protection. They are generally responsible for regional infrastructures, notably the road

network. Local governments tend to regulate locally based businesses.

Na rea do gasto social, a diviso de atribuies entre as esferas de governos apresenta

expressiva diversidade entre as experincias federativas, identificando-se tendncias de

concentrao das responsabilidades sobre a previdncia social e as polticas de emprego

(e desemprego) nos governos centrais, que desempenham tambm, em geral, papel

central na formulao e financiamento dos programas da rea de assistncia social,

ficando a execuo, em muitos pases, a cargo dos governos locais. Na educao e na

41 AFONSO (2001). 42 TER-MINASSIAN (1997:4 - 7)

36

sade, o padro predominante de responsabilidades concorrentes entre os nveis de

governo43.

Em sintonia com a lgica da teoria do federalismo fiscal e com as tendncias observadas

nos demais pases federais, ao governo federal do Brasil compete a maior

responsabilidade pelo ensino superior, defesa e segurana nacional, previdncia, parte

de transportes (rodovias maiores e interestaduais), administrao financeira e

desenvolvimento econmico. Os governos estaduais assumiram o ensino mdio, as

rodovias estaduais e a segurana pblica, enquanto os governos municipais respondem

pelo ensino fundamental, transporte urbano, habitao e urbanismo e limpeza pblica.

O saneamento dividido entre estados e municpios, assim como a sade, embora esta,

como se viu, dividida entre os trs nveis no mbito de um sistema articulado, com

comando nico em cada esfera.

Em alguns casos, porm, observam-se aqui, assim como em outros pases federais,

superposio e duplicidade de atribuies, ambigidades na distribuio de

responsabilidades ou, ainda, vcuos na prestao dos servios, que redundam na

ineficincia ou insuficincia na proviso de bens e servios e na execuo das polticas

pblicas, e permitem concluir pela ocorrncia de municipalizao por ausncia,

especialmente em algumas reas sociais44.

Como se observa, a distribuio de encargos na federao brasileira segue, de modo

geral, as recomendaes da teoria tradicional do federalismo fiscal. Dependendo da

natureza dos bens pblicos e de seus efeitos sobre o estoque de capital humano do

pas - e por conseqncia sobre as perspectivas de crescimento de longo prazo -, no

entanto, como advertem os prprios tericos do federalismo fiscal, as consideraes de

carter alocativo que recomendam a descentralizao da proviso dos bens com base

nos ganhos de eficincia esperados, podem conflitar com os objetivos das atribuies

distributiva e estabilizadora dos governos e, ainda, ser prejudicadas, na prtica, por

constrangimentos de ordem institucional45.

43 TER-MINASSIAN (1997) 44 A descentralizao na poltica habitacional do pas constituiria um caso exemplar de descentralizao espontnea ou por ausncia, por meio do qual estados e municpios foram desenvolvendo polticas prprias e assumindo responsabilidades por decises sobre programas e seu funcionamento na medida em que o governo federal foi perdendo a capacidade de ao. (ALMEIDA, 1995) 45 Problemas com a capacidade administrativa dos governos locais (que pode ser fraca em muitos casos) para a formulao e execuo das polticas, o que inclui deficincias de gesto e de controle, com

37

A capacidade dos governos subnacionais de ofertar bens e servios pblicos a seus

habitantes, efetivamente, e segundo reconhece a teoria, pode variar consideravelmente

entre as jurisdies, com resultados indesejados, como migraes internas e presses

polticas e sociais insustentveis, especialmente em grandes pases, caracterizados por

substanciais disparidades regionais de recursos produtivos e renda, como o Brasil46.

No obstante, o estgio atual da descentralizao fiscal no Brasil indica que os

municpios foram os entes da federao mais beneficiados pelo processo de

descentralizao consagrado com a promulgao da Constituio de 198847.

Com efeito, ao definir os municpios como entidades federativas autnomas48, a

Constituio de 1988 alterou substancialmente sua estrutura e funcionamento, com

destaque para os seguintes aspectos:

reconheceu as capacidades de auto-organizao dos governos municipais (mediante carta prpria - a Lei Orgnica Municipal, uma espcie de constituio

do Municpio, elaborada e promulgada pela respectiva Cmara de Vereadores),

de autogoverno (exercida pelos a