Fies Impactos de Curto e Longo Prazo

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FIES: IMPACTOS FISCAIS DE CURTO E

LONGO PRAZO

Samuel de Abreu Pessoa

Vincius de Oliveira Botelho

Novembro de 2014

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Sumrio Executivo

Desde a dcada de 80 at hoje o nmero de ingressantes por ano no ensino superior (ES)

cresceu mais de um milho de alunos. Apesar de isso contratar, para as prximas dcadas,

aumentos substanciais na proporo da populao com alguma formao superior, esse

movimento ainda insuficiente para que sejam atingidos os padres educacionais dos pases

desenvolvidos. Alm disso, o Brasil tem hoje uma das piores posies no ranking da educao

superior, mesmo quando comparado somente com os seus pares da Amrica Latina. Portanto,

apesar dos aumentos esperados na escolaridade do terceiro grau, certamente ainda h espao

para a criao de polticas pblicas que reforcem esse movimento.

Porm, a sustentabilidade de uma poltica de expanso do ES via financiamento requer a

existncia de um amplo contingente de pessoas que poderia frequent-lo (i.e. concluindo o

ensino mdio) e que no o faz unicamente por necessidade financeira. Esse contingente

existe? Na comparao dos estoques, at 2010 o Brasil era, entre os seus pares, um dos pases

com menor proporo de pessoas com alguma formao superior em relao ao nmero de

pessoas com ensino mdio completo, de acordo com a base de dados internacional de

educao Barro e Lee (2014). Por outro lado, os dados de fluxo do Censo Educacional indicam

que o nmero anual de formandos do ensino mdio tem se tornado cada vez mais

incompatvel com o atual ritmo de ingressos no ES, de forma que o aumento de estudantes no

ES tem sido cada vez mais explicado pela existncia de um grande estoque de pessoas com

ensino mdio completo do que por um aumento de formandos com essa qualificao.

Consequentemente, sem que haja uma expanso no nmero de concluintes no ensino mdio,

o atual ritmo de entrada de alunos em instituies de ensino superior parece insustentvel.

Combinando todas as evidncias, parece haver, ao menos nas prximas dcadas, um dficit de

alunos no ES brasileiro e, concomitantemente a esse dficit, vrios dados e estudos indicam

que o ES brasileiro gera um alto prmio salarial, de mais de 100%. Logo, os efeitos tributrios

da expanso da educao superior, dado que o Brasil tributa mais de 30% da renda total da

economia, no so desprezveis. Inclusive, so geralmente muito maiores do que as despesas

educacionais incorridas para gerar esse resultado. Nesse sentido, subsidiar a educao

superior pode ser uma poltica superavitria para o governo (mesmo com emprstimos

concedidos a 3,4% de juros nominais ao ano), alm dos seus efeitos no aumento da mobilidade

social e na distribuio de renda.

Porm, o supervit do programa requer que a qualidade da educao fornecida seja suficiente

para garantir a empregabilidade e o prmio salarial dos estudantes em relao ao ensino

mdio: como parte significativa da renda tributada, o alto prmio salarial faria com que a

arrecadao governamental fosse maior do que os gastos com educao a valor presente.

Alm disso, essa seria uma fonte de aumento de produtividade da economia, elevando o ritmo

de crescimento econmico.

No atendidos esses critrios, o programa tende a ser deficitrio: desconsiderando a

inadimplncia, em funo do subsdio no emprstimo o valor presente dos pagamentos

somente 62% do valor presente do custo de captao do Tesouro. Alm disso, se o programa

no gerar impacto na renda ele tende a apresentar maiores taxas de inadimplncia. Portanto,

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existe uma clara dicotomia de resultados em que o resultado do programa (melhorar a vida da

populao que no tem acesso ao ensino superior) e o seu impacto econmico-financeiro

esto intrinsecamente ligados: gerando impactos educacionais o programa superavitrio e

cumpre sua funo social, sem gerar impactos educacionais o programa deficitrio e no

melhora a vida dos estudantes.

Como experimento de poltica pblica, a manuteno desse programa no patamar de 580 mil

alunos entrantes por ano durante os prximos anos deve fazer com que a despesa do FIES

atinja rapidamente a marca de 0,3% do PIB. Dada a restrio fiscal do futuro prximo e a

necessidade de aumento de carga tributria vislumbrados para reequilibrar as contas pblicas,

o programa tem um volume de despesas bastante alto.

Como consequncia dessa anlise, existem dois fatores cruciais para a sustentabilidade

econmica e o sucesso social do FIES:

A garantia de padres mnimos na relao custo-qualidade da educao fornecida A capacidade do programa para identificar os alunos com real necessidade de auxlio

financeiro (i.e. na ausncia do programa no cursariam o ES)

Ambos esses pontos so atualmente atacados pelo desenho do programa, mas de forma

insuficiente: o requisito de que as instituies de ensino superior (IES) que usam o FIES tenham

nota superior a trs no ENADE visa atender padres mnimos de qualidade, enquanto que os

critrios de renda familiar visam identificar os alunos com real necessidade de auxlio

financeiro.

A primeira restrio, de que somente as instituies com nota superior a trs no ENADE

podem participar do FIES, garante um padro mnimo de qualidade no ensino, mas no

fornece incentivos adequados para a melhoria educacional e nem capaz de premiar os

melhores cursos. Para isso seria necessrio distinguir as instituies com nota maior do que

esse limite, atrelando, por exemplo, a qualidade da educao fornecida pela IES ao seu limite

de crdito global e ao valor mximo de mensalidade financiado: inclusive, a garantia do

equilbrio econmico-financeiro do programa requer que o valor mximo de mensalidade

financiado seja funo da empregabilidade e do salrio dos formandos. Por sua vez, os limites

globais de crdito poderiam ser atribudos com base nas notas do ENADE. Dessa maneira seria

possvel compatibilizar os incentivos de alunos e governo (que querem uma educao melhor)

com o das instituies de ensino (que maximizam o valor presente de seus lucros). Isso no

seria uma inovao brasileira: o sistema de financiamento americano, na administrao

Obama, passou por mudanas para alinhar a concesso de financiamentos por instituio com

o desempenho dos alunos no mercado de trabalho.

Por sua vez, a segunda restrio, que envolve a concesso de emprstimos com base na renda

familiar, mope. Alm de a necessidade financeira real requerer uma anlise no s da renda,

mas das despesas de cada candidato, a informalidade ainda bastante comum no Brasil.

Adicione-se a isso o fato de que a capacidade financeira de um indivduo pode ser influenciada

pelo seu patrimnio e tambm pela renda e pelo patrimnio de pessoas fora do ncleo

familiar mais restrito. Nota-se que a necessidade financeira real uma informao privada e a

anlise de crdito, portanto, deve considerar a existncia dessa assimetria de informao.

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Assim faz a experincia australiana, oferecendo incentivos para que o indivduo revele a sua

real capacidade de pagamento: possvel, por exemplo, dar descontos para quitao

antecipada dos emprstimos. Isso funciona como um mecanismo para compatibilizar os

incentivos do emprestador (que s quer emprestar recursos para quem realmente precisa

deles) e do tomador (que teria vantagem financeira em ser elegvel ao programa e no acion-

lo, ou acion-lo somente parcialmente).

Afora os fatores mencionados para equilibrar a estrutura de incentivos do programa, a sua

cobertura muito limitada para o pblico que ele pretende atingir: uma caracterstica comum

aos programas americano, canadense e australiano o financiamento no s das

mensalidades, mas das despesas acessrias da atividade estudantil (e, em alguns casos,

inclusive das despesas com custo de vida). Para que os efeitos econmicos e sociais do

programa sejam maximizados, muito importante que o aluno consiga concluir o curso

iniciado. Sendo assim, importante que o programa oferea alvio financeiro real para seus

participantes, inclusive oferecendo cobertura financeira para o caso em que o aluno sofra

choques adversos de renda ou despesa. Consequentemente, alm do realinhamento de

incentivos, o programa precisa passar por uma redefinio de cobertura.

Por fim, tratar o financiamento estudantil subsidiado como um emprstimo tradicional um

complicador da poltica. Primeiro porque o fato de ele ser um emprstimo faz com que, ex

ante, sejam necessrias garantias patrimoniais (raramente disponveis aos alunos sem

condies de financiar seus estudos e, portanto, favorecendo o efeito crowding-out1) e

segundo porque, ex post, em caso de inadimplncia (especialmente nos casos em que a

garantia patrimonial dispensada) a cobrana dos emprstimos estudantis pode ser

politicamente difcil e juridicamente custosa. Embora a tecnologia de concesso dos

emprstimos seja facilmente replicvel, a cobrana dos inadimplentes depende da eficincia

da justia para a busca dos bens dos devedores.

Como a maior fonte de recursos do programa para o governo o aumento da remunerao do

trabalho (ou, indiretamente, o aumento do PIB e da arrecadao fiscal), ele poderia usar a sua

prerrogativa de tributar e conceder emprstimos com base na renda futura do estudante. Isso

seria feito vinculando o pagamento das prestaes ao imposto de renda, num modelo similar

ao australiano. Alm da questo da necessidade de garantias na operao, isso resolveria

parte da questo da inadimplncia e permitiria a cobrana de taxas de juros mais adequadas

realidade brasileira (o que poderia ajudar a financiar o aumento de cobertura proposto).

Em resumo, o programa atende uma demanda social legtima com amplo benefcio fiscal, mas

pode ser redesenhado para ser mais efetivo em seus objetivos. Primeiro criando um sistema

mais voltado para a qualidade da educao, segundo criando mecanismos de revelao de

capacidade privada de pagamento, terceiro ampliando a cobertura de financiamento, quarto

vinculando seus pagamentos no a parcelas fixas, mas a uma alquota marginal adicional de

imposto de renda, e quinto reduzindo o volume dos incentivos com taxas de juros (inclusive

para viabilizar financeiramente a cobertura de um maior conjunto de despesas acessrias da

atividade de estudo).

1 O efeito de crowding-out aquele representado pela adeso ao programa de financiamento estudantil

por aqueles que cursariam o ensino superior mesmo que no existisse o programa.

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1 O Contrato Social da Redemocratizao Brasileira

Nas ltimas dcadas houve forte elevao da carga tributria. De valores prximos a 20% do

PIB no final dos anos 80 caminhamos para pouco menos de 35% do PIB nos ltimos anos.

A tabela abaixo apresenta a evoluo do gasto no financeiro da Unio excluindo as

transferncias para Estados e Municpios. Ela permite avaliar a alocao dos recursos

provenientes do aumento de receita da Unio.

TABELA: Evoluo do gasto no financeiro da Unio excluindo transferncias para Estados e Municpios (% do PIB). Fonte: Tesouro Nacional, elaborao prpria

Desde 1999 o gasto no financeiro da Unio, excluindo transferncias, cresceu 5,5 pontos de

percentuais (p.p.) do PIB (ver a ltima linha, da ltima coluna da Tabela). Esse resultado

constitui elevado aumento, visto que no perodo o crescimento do PIB foi bom.

A ltima linha documenta que a maior parte do crescimento do gasto alm do crescimento do

PIB deveu-se s rubricas associadas ao gasto social. Os trs itens diretamente ligados aos

gastos sociais INSS, custeio da sade e da educao e custeio dos gastos sociais cresceram

4,5 p.p. do PIB no perodo.

Exerccio para os Estados e Municpios gera o mesmo resultado: os gastos com educao e

sade respondem pela elevao das despesas estaduais e municipais. O congresso constituinte

de 1988 decidiu que era atribuio do Estado Brasileiro a construo e manuteno de um

poderoso Estado de Bem Estar Social com padro europeu continental, deciso que tem sido

referendada nos seguidos pleitos.

A tendncia ao crescimento do gasto social tem perpassado diferentes governos, como,

deveria ser de fato o caso, dado tratar-se de escolha da sociedade. Ao longo do governo

Collor/Itamar o gasto social, resultado da agregao de INSS, LOAS, abono salarial, seguro-

desemprego e bolsas, cresceu 1,5 ponto percentual (p.p.) do PIB. Nos oito anos do governo

FHC, cresceu 1,5 p.p.; e nos oito anos do governo Lula, outros 1,68 p.p.. No primeiro mandato

de Dilma, o crescimento foi de 1,3 p.p..

A evoluo de 1991 a 2014 desse conjunto de rubricas do gasto pblico, cujo crescimento total

no perodo foi de 6,0 p.p. do PIB, apresenta expanso contnua como proporo do produto,

Pessoal INSS SubsdiosCusteio

Administrativo

Custeio Sade e

Educao

Custeio Gastos

SociaisInvestimentos

4 Total

1999 4,5 5,5 0,2 1,4 1,8 0,6 0,5 14,5

2000 4,6 5,6 0,3 1,3 1,8 0,6 0,7 14,7

2001 4,8 5,8 0,4 0,7 1,8 0,9 1,2 15,6

2002 4,8 6,0 0,2 1,1 1,8 1,0 1,0 15,7

2003 4,5 6,3 0,4 0,9 1,7 1,0 0,4 15,1

2004 4,3 6,5 0,3 1,0 1,7 1,2 0,6 15,6

2005 4,3 6,8 0,5 1,1 1,8 1,3 0,6 16,4

2006 4,5 7,0 0,4 1,1 1,7 1,6 0,7 17,0

2007 4,4 7,0 0,4 1,2 1,8 1,6 0,8 17,1

2008 4,3 6,6 0,2 1,0 1,8 1,6 0,9 16,4

2009 4,7 6,9 0,2 1,1 1,9 1,9 1,0 17,7

2010 4,4 6,8 0,3 1,1 2,0 1,8 1,1 17,4

2011 4,3 6,8 0,4 0,9 2,0 1,9 1,1 17,5

2012 4,2 7,2 0,6 0,9 2,2 2,1 1,1 18,3

2013 4,2 7,4 0,9 1,0 2,2 2,2 1,0 18,9

2014 5 4,2 7,5 1,1 1,1 2,4 2,4 1,3 20,0

13 X 99 -0,3 2,0 0,8 -0,3 0,7 1,8 0,8 5,5

6

com inflexo para menor na virada de 1994 para 1995, de 2007 para 2008 e novamente de

2009 para 2010, por redues temporrias da despesa do INSS (como percentual do PIB).

A grande diferena entre os perodos nas prioridades no interior da rea social. Na dcada de

90, a prioridade foi o ataque pobreza entre os idosos e a construo das redes pblicas e

universais de sade, com o SUS, e de educao, com o FUNDEF. Os nmeros reportados

subestimam o crescimento do gasto social para o perodo FHC, pois no conseguimos separar

para a dcada de 90 os gastos da Unio com custeio de sade e educao dos demais itens de

custeio.

A partir dos anos 2000, a prioridade passou a ser a infncia, materializada, entre outros, no

exitoso programa Bolsa-Famlia. Mais recentemente, passou-se a atacar a educao superior,

com PROUNI e FIES (que so programas de financiamento e no aparecem no crescimento do

gasto pblico aqui reportado), e o problema de moradia, com o Minha Casa Minha Vida.

Aparentemente, a educao pr-escolar ser uma das prioridades do prximo governo,

independentemente de quem ganhe a eleio.

Ou seja, o FIES um item de um enorme pacote de polticas sociais que foram adotados em

seguida a redemocratizao com o objetivo de atacar a desigualdade, certamente o maior

desequilbrio, ainda hoje, de nossa sociedade. No se trata de um programa de um governo.

Ele no ser eliminado. A agenda do programa nos prximos anos de aperfeioamento.

Adicionalmente o FIES constitui exitosa experincia de parceria pblico-privada na oferta de

servios educacionais. No conseguimos enxergar fora poltica relevante que deseje a

reduo do programa.

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2 Perspectivas Fiscais, Populacionais e de Crescimento Econmico

Os principais desafios colocados pelo cenrio econmico e poltico esto no limitado espao

fiscal para as prximas dcadas: o crescimento do PIB potencial hoje de aproximadamente

2% ao ano e, para os prximos anos, a populao com mais de 60 anos deve crescer mais de

3% ao ano, enquanto que a populao entre 15 e 60 anos (que atualmente cresce a 1,4% ao

ano) deve ter, a cada ano, sua taxa de crescimento anual reduzida em 0,1 ponto percentual.

Dessa forma, o crescimento do produto potencial deve ser cada vez menor (limitando o

potencial de arrecadao), ao passo em que as despesas previdencirias sero crescentes.

Como mostra o Grfico 01, de 2004 a 2013 o Brasil viveu um processo de reduo substancial

da dvida lquida do setor pblico consolidado: de 50,6% para 33,6%. Essa reduo pode ser

explicada por trs fatores principais: as altas taxas de crescimento do PIB, a queda na taxa

bsica de juros e os elevados supervits primrios nesse perodo (especialmente at 2008).

Como mostra o Grfico 02, enquanto o supervit primrio de 2004 a 2008 foi entre 3,2% e

3,8% do PIB, para 2014 esperamos 1,0%, com convergncia para 2,4% ao longo dos dois anos

seguintes. Mesmo nesse cenrio, com a taxa Selic em 11%, a dvida lquida estabilizaria

somente em 2019, em 43% do PIB.

De 2004 a 2010 a economia brasileira cresceu, em mdia, 4,5% ao ano. Porm, (incorporando

as projees de crescimento do Relatrio FOCUS, de 0,3% em 2014 e 1,0% em 20152), a mdia

do perodo de 2011 a 2015 deve ser de somente 1,5% ao ano (ou 1,6%, considerando o

perodo de 2011 a 2014). Inquestionavelmente, essa reduo de trs pontos percentuais no

crescimento potencial coloca pelo menos dois desafios substanciais ao resultado fiscal: a

menor perspectiva de crescimento da arrecadao e a necessidade de um supervit primrio

ainda maior para a estabilizao da dvida pblica como proporo do PIB.

2 Relatrio de 19/09/2014

Grfico 01: Dvida lquida do setor pblico consolidado (projees de 2014 a 2020) como proporo do PIB (em

pontos percentuais)

Fonte: BCB. Projees dos autores

8

Numa tentativa de recuperar o crescimento econmico por meio de estmulos de demanda,

desde a crise de 2009 vrios setores produtores de bens durveis tiveram suas alquotas de IPI

reduzidas e o volume de recursos do Tesouro Nacional colocado no balano dos bancos

pblicos para que eles expandissem o crdito aumentou consideravelmente: de 1,4% do PIB

no final de 2008 eles chegaram a 9,7% no final de 2013. Essa expanso foi concentrada no

BNDES para financiar projetos de grandes empresas a taxas subsidiadas (principalmente a

TJLP), de forma que o descompasso entre o nvel atual da TJLP (5,0% ao ano) e o custo de

captao (a Selic est em 11,25% ao ano, sendo que as captaes do Tesouro Nacional

tipicamente pagam taxas superiores a essa) gera uma presso crescente sobre a dvida lquida

do setor pblico consolidado. Para reequilibrar as contas pblicas, essa concesso de

emprstimos dever desacelerar nos prximos anos, j que ela no impulsionou o crescimento

brasileiro.

Como mostra o Grfico 03, atualmente o crescimento da populao entre 15 e 60 anos de

aproximadamente 1,5% ao ano, taxa que deve cair a 0,1 ponto percentual ao ano. Por outro

lado, a quantidade de pessoas com 61 anos ou mais est crescendo a mais de 3,0% ano, e deve

permanecer nessa taxa de crescimento pelo menos at o final da prxima dcada. Portanto,

sem crescimento frente, com a economia extremamente desonerada e com uma contratao

de gastos sociais e previdencirios em alta, ser necessrio um aumento da carga tributria e

uma reviso da participao do Estado na economia, assim como da dimenso do Estado de

Bem-Estar Social.

Paralelamente a isso, nos ltimos anos aumentou consideravelmente o uso do resultado

primrio para o microgerenciamento da economia. Exemplos dessas prticas so as polticas

de desoneraes da folha de pagamentos e a reduo no valor das tarifas de energia eltrica,

com o financiamento dos custos do setor eltrico por meio de recursos do Tesouro Nacional e,

mais recentemente, de emprstimos bancrios. Tambm o controle de preos administrados

para influenciar a inflao faz parte desse conjunto de medidas, pois o uso da Petrobras para

Grfico 02: Supervit primrio do setor pblico consolidado acumulado em 12 meses, sem desvalorizao

cambial (projees de 2014 a 2020), como proporo do PIB (em pontos percentuais)

Fonte: BCB. Projees dos autores

9

manter o preo da gasolina em um patamar artificialmente baixo compromete o lucro da

empresa e diminui, consequentemente, tanto a sua capacidade de gerar dividendos como sua

capacidade de recolher impostos. O mesmo raciocnio se aplica poltica de reduo de spread

bancrio pelos bancos pblicos, aps ao governamental publicamente deliberada nesse

sentido.

Simultaneamente a essas polticas de aumento de gastos, desde 2009 o uso de instrumentos

no convencionais de poltica econmica para inflar a entrada artificial e no recorrente de

recursos no resultado fiscal tem sido crescente, sendo concentrado em, basicamente, trs

frentes:

Uso de receitas no recorrentes (Leilo de Libra, Refis, adiantamento de dividendos) Uso do financiamento operacional como fonte de recursos (conta de Restos a Pagar

processados)

Uso de operaes estritamente contbeis sem contrapartida real (capitalizao da Petrobras)

Por fim, alm da piora institucional derivada do que se convencionou chamar de contabilidade

criativa, houve mudanas legislativas negativas: desde o ano passado, a Lei de Diretrizes

Oramentrias desobriga a Unio de compensar o no cumprimento da meta de supervit

primrio dos estados e municpios, dando espao para mais expansionismo fiscal no curto

prazo. Porm, o expansionismo fiscal de agora requerer uma maior contrao no futuro. Esse

conjunto de elementos fez com que o Brasil sofresse algumas pioras na sua avaliao de

crdito pela S&P (06/06/2013) e pela Moodys (09/09/2014).

Ou seja, foram feitos um comprometimento das estatsticas patrimoniais (com a concesso

excessiva de crdito a bancos pblicos) e um comprometimento da arrecadao, com as

polticas de desonerao (e a substituio de receitas recorrentes por no recorrentes).

Grfico 03: Taxa de crescimento das populaes de 15 a 60 anos e de mais de 60 anos, por ano, de 2003 a 2060

Fonte: IBGE

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

20

03

20

06

20

09

20

12

20

15

20

18

20

21

20

24

20

27

20

30

20

33

20

36

20

39

20

42

20

45

20

48

20

51

20

54

20

57

20

60

15-60

61-90+

10

Associadas a essas polticas, as condies demogrficas e econmicas mudaram

substancialmente a realidade brasileira: o crescimento potencial desacelerou para 1,5% ao ano

e a populao est envelhecendo rapidamente. A unio da poltica econmica com a tendncia

demogrfica e econmica gera a necessidade de um grande ajuste fiscal nos prximos anos,

para que as contas pblicas no entrem em trajetria explosiva. Portanto, o espao fiscal para

ajustes e incorporao de despesas e subsdios hoje, em relao aos ltimos anos, bastante

reduzido.

11

3 Perspectivas Populacionais da Faixa 18-30 Anos e o Quadro

Educacional Brasileiro

Como argumentado na seo

anterior, a populao jovem

brasileira cresce a taxas

decrescentes. O Grfico 04

indica que a populao com

18 anos hoje tem

aproximadamente 3,4

milhes de pessoas, e deve

atingir seu pico em 2019, a

partir de quando deve

comear a decrescer

rapidamente. Esse resultado

qualitativamente similar

anlise da populao entre

18 e 30 anos, cuja dinmica

est no Grfico 05.

A queda populacional est

associada diminuio da

taxa de fecundidade,

resultante da urbanizao,

do aumento de escolaridade

e da criao de programas

pblicos de previdncia

social. Apesar de crescente, a

parcela desses jovens que

frequenta o ES ainda baixa

quando a comparamos com

pases similares na Amrica

Latina: de acordo com dados

de Barro e Lee (2014),

exibidos no Grfico 06, a

proporo de pessoas com

ensino superior completo e

incompleto no Brasil uma

das piores entre seus pares

na Amrica Latina, apesar de

as estatsticas para o ensino

mdio, como mostra o

Grfico 07, serem marginalmente mais favorveis. Nota-se, no mesmo grfico, um crescimento

vertiginoso na proporo de pessoas com o ensino mdio completo no Brasil nos ltimos 20

anos. Como a criao de um programa agressivo de expanso do ES passa pela existncia de

Grfico 04: Populao de 18 anos, por ano, de 2001 a 2060

Fonte: IBGE

Grfico 05: Populao entre 18 e 30 anos, por ano, de 2001 a 2060

Fonte: IBGE

Grfico 06: Proporo da populao com mais de 15 anos e ensino

superior completo ou incompleto

Fonte: Barro e Lee (2014)

12

um amplo contingente de pessoas com ensino mdio completo que seja capaz de aproveitar

os benefcios oferecidos, essa evidncia muito importante para avaliar a capacidade de

programas de fomento ao ES serem bem sucedidos.

Os dados do Grfico 08

corroboram essa anlise, pois

mostram que a proporo de

pessoas com ensino superior

incompleto em relao

quelas com ensino mdio

completo no Brasil bastante

baixa na comparao

internacional: em 2010 ela foi

a pior entre os pases

selecionados. Portanto, parece

existir uma oportunidade para

interveno da poltica social.

interessante notar que, de

acordo com esses dados, na

dcada de 70 a maior parte

das pessoas que terminava o

ensino mdio tambm iniciava

o curso superior, de forma que

o nmero de pessoas somente

com o ensino mdio completo

diminuiu sensivelmente em

relao ao nmero de pessoas

com algum tipo de estudo

superior. Apesar de isso poder

ser resultado de erro de

medida ou da dinmica

poltica do Brasil nesse

perodo, chama a ateno o

desempenho brasileiro nessa

estatstica desde a dcada de

1990: consistentemente

aqum de diversos pases na

Amrica Latina.

Todavia, importante

destacar o aumento

substancial no nmero de

novos entrantes no ES desde

meados dos anos 90. Como

mostra o Grfico 09, em 1980

entraram 357 mil alunos no ES

Grfico 07: Proporo da populao com mais de 15 anos e ensino

mdio completo


Grfico 08: Proporo de pessoas com ensino superior completo e

incompleto em relao s pessoas somente com ensino mdio completo


Grfico 09: Nmero de ingressos no ensino superior

Fonte: INEP

13

pblico e privado brasileiro. At 1994 esse nmero ficou praticamente igual (463 mil alunos).

Mas em 2007 esse contingente j estava atingindo a marca de 1.482 mil alunos, um

crescimento de mais de um milho de pessoas em relao ao registrado em 1994.

Decompondo esse crescimento por natureza administrativa, de 1994 a 2007 surgiram

aproximadamente 180 mil vagas de ES no ensino pblico e 820 mil no ensino privado. E s de

2007 para 2012 surgiram 160 mil novas vagas no ensino pblico. Em 2012, a rede pblica de

estudantes recebeu 500 mil alunos. Nesse ritmo, ao longo de 40 anos a simples manuteno

do patamar de entrantes no ES de 2007 faria com que a populao com ensino superior

completo e incompleto no Brasil aumentasse em aproximadamente 40 milhes de pessoas, ou

21% da populao de mais de 15 anos projetada para 2060 (levando a populao total com

ensino superior completo ou incompleto de 9,4% para um patamar prximo de 30%). Se forem

includas nesse clculo as 160 mil novas vagas geradas no ensino pblico de 2007 a 2012, a

populao com alguma formao superior aumentaria em mais seis milhes de pessoas, o

equivalente a trs pontos percentuais da populao de 15 anos ou mais projetada para 2060.

Em resumo, existe uma grande contratao de aumento da escolaridade do ensino superior

que anterior ao FIES. Nesse universo, o papel de polticas de estmulo ao ES tem duas

funes fundamentais: preservar a expanso j realizada e aumentar o universo de alunos que

podem cursar o ES, resolvendo uma restrio de crdito. Nesse sentido, a poltica garante as

conquistas j estabelecidas (a maior parte da expanso do ensino superior no Brasil nas

ltimas dcadas ocorreu no setor privado) e abre caminho para que elas sejam aprofundadas.

14

4 A Experincia Internacional

Neste estudo sero analisadas trs grandes experincias internacionais com projetos de

financiamento educacional: nos Estados Unidos, no Canad e na Austrlia.

O modelo americano de um emprstimo tradicional, com a possibilidade de subsdio nas

taxas de juros cobradas. Atualmente, ela de 4,66% ao ano para a graduao e de 6,21% ao

ano para a ps-graduao. Alm dos juros, sobre as operaes incide uma tarifa equivalente a

1,072% do total desembolsado pelo governo com os emprstimos. A taxa de juros muito

maior do que a cobrada pelo governo australiano (que s atualiza os emprstimos com base

na inflao) e maior ainda que a brasileira, fixada em 3,4% ao ano. Nos Estados Unidos o

montante total do emprstimo decidido pela instituio de ensino e no pode exceder os

parmetros de necessidade financeira calculados. Todavia, ao contrrio do modelo brasileiro,

dentro da necessidade financeira esto contempladas despesas alm dos custos com

mensalidades escolares, como o custo com moradia. Tambm no sistema canadense outros

custos alm daquele com mensalidades podem ser considerados no clculo da necessidade

financeira dos cursos em tempo integral: custo com livros, computadores, despesas mdicas e

dentrias, penso alimentcia, creche, etc. Com isso, o sistema cobre no somente os custos

monetrios com a atividade educacional, mas tambm parte do custo de oportunidade dos

alunos. Alm disso, os parmetros de custo so discriminados por provncia, de forma a

contabilizar as diferenas entre as regies.

O subsdio das taxas de juros no programa brasileiro o maior entre os programas analisados:

a experincia internacional tem maior cobertura de despesas com menor subsdio de juros.

Nesse sentido, uma reestruturao do programa brasileiro nessa direo certamente seria

mais efetiva em garantir que os usurios no faam dele meramente uma fonte financiamento

privado (efeito crowding-out) e, ao mesmo tempo, que aqueles que tm real necessidade

possam ter uma cobertura mais ampla do programa.

Assim como no sistema brasileiro, existe um incentivo para que os alunos beneficiados pelo

programa americano se tornem professores de escolas elementares e secundrias de baixa

renda (o Teacher Loan Forgiveness) ou funcionrios pblicos (o Public Service Loan

Forgiveness). No primeiro caso o abatimento da dvida pode chegar, dependendo do tempo de

servio pblico prestado, a US$ 17.500; no segundo caso h o perdo da dvida para aqueles

devedores que fizeram mais de 120 pagamentos mensais consecutivos.

Em 2009 o programa americano foi redesenhado para dar foco empregabilidade, taxa de

inadimplncia dos alunos de cada universidade e ao risco de crdito (com maiores incentivos

fiana). Esse redirecionamento est em linha com a concluso deste trabalho sobre os

benefcios do FIES: se a varivel fundamental para o sucesso financeiro do programa a sua

capacidade de formar pessoas empregveis com altos prmios salariais, ento esses devem ser

os elementos valorizados na poltica de concesso de recursos.

O sistema australiano se diferencia essencialmente pela sua estrutura de quitao do

emprstimo, que feita por meio da declarao do imposto de renda (IR): o pagamento ocorre

somente quando o indivduo ultrapassa um determinado patamar de renda na declarao de

IR (em 2014 foi de $53.345), sobre o qual incide uma alquota especfica de imposto de

15

quitao, de 4% a 8% conforme a renda declarada. Na prtica, portanto, horizontalmente

(entre diferentes indivduos) as pessoas com maior sucesso no mercado de trabalho subsidiam

as pessoas com menor sucesso; ao mesmo tempo, verticalmente (ao longo da vida de um

mesmo indivduo) a quitao s ocorre quando o devedor tem mais condies de faz-la.

Consequentemente, essa estrutura protege uma gerao de usurios do programa que entre

no mercado de trabalho num momento de fraqueza da economia.

Ou seja, ao adquirir o crdito educacional o estudante adquire conjuntamente um seguro

contra dois riscos. Primeiro o risco de apresentar um desempenho profissional abaixo do

esperado e, segundo, de sua gerao ser particularmente afetada pela conjuntura econmica

e, consequentemente, ter dificuldades entrar no mercado de trabalho.

A adaptao desse sistema ao Brasil poderia reduzir sensivelmente o risco de inadimplncia do

programa, em virtude da possibilidade de reteno do imposto de renda na fonte, alm de

enfatizar seu carter redistributivo.

Outra particularidade do sistema australiano o desenho dos seus mecanismos de revelao

de incentivos. Por mais numerosos e amplos que sejam os critrios de avaliao da capacidade

de pagamento de uma famlia, sempre h particularidades no contempladas nesses sistemas

que podem ser relevantes para a determinao da capacidade de pagamento individual. Por

esse motivo, como o sistema australiano oferece incentivos para que os cidados utilizem

menos o programa (complementando, como ficar claro no prximo pargrafo, sem custo

adicional, o valor do adiantamento pago pelos alunos s instituies de ensino) e quitem seus

dbitos antecipadamente (oferecendo descontos para pagamento antecipado), ele acaba

alinhando os incentivos de tomadores e devedores para que os indivduos revelem sua

disposio a pagar por sua educao no aderindo ao programa, ou aderindo em parcelas

menores. Isso certamente diminui o efeito crowding-out.

Na prtica, ele oferece incentivos para quitao antecipada do saldo devedor (5% de desconto)

e para que o financiamento no seja realizado integralmente entre as pessoas que teriam

condies de arcar com parte de seus estudos (cada dlar australiano adiantado pelo

estudante no pagamento das despesas educacionais complementado em onze centavos de

dlares australianos pelo governo, sem que esse valor seja includo no saldo devedor do

usurio). Com isso, indivduos que tenham condio de financiar seus estudos tm incentivos

para reduzir o uso do programa: aqueles que fariam o ensino superior independentemente da

existncia de incentivos governamentais (por terem condio de banc-lo, mesmo sendo

elegveis pelos critrios estabelecidos) tm um incentivo financeiro para diminuir o valor do

subsdio dado pelo governo a eles.

Em resumo, a experincia internacional apresenta algumas possibilidades de

aperfeioamentos do programa brasileiro:

Anlise dos financiamentos concedidos com base no s na nota dos cursos, mas na empregabilidade dos alunos

Criao de mecanismos de revelao de possibilidade de pagar pelos estudos com base em incentivos de quitao e antecipao

Custeio de despesas educacionais alm das mensalidades escolares

16

Para concluir, a variedade de experincias internacionais sugere que possvel fazer um

programa com uma cobertura maior do que somente a mensalidade escolar, um subsdio

menor e um acompanhamento mais detalhado do impacto da educao na vida do aluno. E,

na avaliao das concluses deste trabalho, essas so todas polticas alinhadas com os

benefcios financeiros do programa para estudantes e governo.

17

5 Anlise Financeira do Programa

5.1 Descrio do FIES

O FIES um programa de emprstimo voltado ao ensino superior, ps-graduao e ao ensino

tcnico (PRONATEC). Para o ensino superior ele financia de 50% a 100% do custo com

mensalidades de cursos presenciais cuja nota no ENADE superior a trs (68,32% das

instituies de ensino superior brasileiras em 2012). Esse financiamento concedido a taxas

subsidiadas (3,4% ao ano, bastante inferiores mesmo ao menor valor que a Selic chegou a

atingir em toda a sua srie histrica), com carncia de 18 meses e amortizao em um perodo

equivalente a trs vezes o perodo de financiamento mais um ano (tipicamente 13 anos). Os

percentuais de financiamento esto na Tabela 1.

Esse emprstimo pode ser garantido por fiador, pelo FGEDUC (o Fundo de Financiamento das

Operaes de Crdito Educativo) ou pelas instituies de ensino superior, sendo dispensvel a

apresentao de fiador aos bolsistas do ProUni com percentuais inferiores a 100%, aos

estudantes de licenciatura e aos estudantes com renda familiar mensal bruta per capita de at

um salrio mnimo e meio. As instituies de ensino superior so responsveis por 30% (se

inadimplentes com o Fisco) ou por 15% (se adimplentes com o Fisco), por operao

contratada, da parcela dos emprstimos concedidos no garantida pelo FGEDUC (que cobre

at 90% do risco das operaes em que est envolvido). Em contrapartida garantia do

FGEDUC, as instituies de ensino devem recolher 6,25% dos seus crditos a receber, isto , do

valor das mensalidades referentes aos alunos financiados pelo programa e que escolheram

usar o FGEDUC. A adeso ao FGEDUC opcional.

Como a IES garantidora dos recursos, um dos limites para a concesso do FIES o limite de

crdito da instituio de ensino (sem regra explcita e pblica de determinao). Os outros

critrios so:

O FIES precisa ter recursos disponveis para as IES O aluno no deve estar com a matrcula trancada O candidato no pode ter usado o FIES antes (e.g. segunda faculdade)

Tabela 01: Poltica de Concesso de Financiamento do FIES por Faixa de Renda

Renda familiar mensal bruta at 10 salrios mnimos

(at R$ 7.240,00 em 2014)

Financiamento at 100% Comprometimento da renda familiar mensal bruta de mais de 60%

Financiamento at 75% Comprometimento da renda familiar mensal bruta entre 40% e 60%


Renda familiar mensal bruta entre 10 e 15 salrios mnimos

(de R$ 7.240,00 a R$ 10.860,00 em 2014)

Financiamento at 75% Comprometimento da renda familiar mensal bruta de mais de 40%


Renda familiar mensal bruta entre 15 e 20 salrios mnimos

(de R$ 10.860,00 a R$ 14.480,00 em 2014)

Financiamento at 50% Comprometimento da renda familiar mensal bruta de mais de 20% Fonte: http://sisfiesportal.mec.gov.br/. Consulta realizada em 15/09/2014

18

Se aplicvel, o aluno deve estar adimplente com o programa de crdito educativo (PCE, uma verso anterior do FIES)

De forma similar ao programa americano, estudantes de licenciatura, pedagogia e medicina

(na equipe de sade da famlia) podem trabalhar na rede pblica em troca do abatimento

mensal de 1% do saldo devedor do emprstimo. Alm disso, enquanto esses alunos

trabalharem na rede pblica no incidiro encargos e juros sobre sua dvida estudantil.

Os agentes financeiros (intermedirios, que no assumem o risco de crdito) do FIES so o

Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal. J seu agente operador o FNDE (Fundo

Nacional de Desenvolvimento da Educao), cuja funo administrar os ativos e passivos do

programa, inclusive fazendo as anlises de risco de crdito e a reteno dos pagamentos

devidos s instituies de ensino com base em seus ndices de solvncia (e.g., liquidez geral).

A fiana pode ser solidria ou convencional. A fiana convencional envolve at dois fiadores

com renda maior ou igual ao dobro do valor da parcela, enquanto a fiana solidria uma

garantia estabelecida entre trs a cinco alunos de uma mesma instituio de ensino, numa

mesma localidade, para assegurar os seus pagamentos mtuos. Apesar de o FGEDUC ser um

fundo de garantia de risco, ele no exime o devedor da responsabilidade do pagamento. Alm

disso, ele no pode garantir mais do que 10 vezes o saldo do seu patrimnio lquido e tem um

limite de honra de 10% da carteira garantida.

Por fim, os pagamentos do FIES para as instituies de ensino so feitos por uma srie especial

de ttulos federais: a CTF-E. O valor de face desse ttulo atualizado mensalmente pelo IGP-M

e ele pode ser usado diretamente para a quitao de tributos federais. Caso no seja usado

para essa finalidade, ele pode ser vendido no programa de recompra do Tesouro Nacional, que

aberto pelo menos uma vez a cada trimestre (na prtica, mensalmente).

5.2 Custos do programa

A Tabela 2 mostra os valores de liquidao e o nmero de contratos vlidos do FIES desde

2008.

Tabela 02: Custo estimado do FIES por contrato por ano

Ano Entrantes no FIES

(a) Estimativa

de contratos

vlidos

(b) Valor da

liquidao a

preos de 2013

(b / a) Custo

por

Contrato*

Valor nominal

de liquidao

Total efetivo

de contratos

2008 32.384 217.386 R$ 1.425 MM R$ 6.553,40 R$ 1.064 MM 2009 32.669 172.843 R$ 944 MM R$ 5.459,71 R$ 728 MM 2010 75.932 190.034 R$ 1.931 MM R$ 10.164,27 R$ 1.562 MM 2011 153.570 294.555 R$ 3.068 MM R$ 10.417,20 R$ 2.662 MM 2012 368.841 631.012 R$ 3.501 MM R$ 5.548,97 R$ 3.258 MM 623.241 2013 557.192 1.155.535 R$ 6.284 MM R$ 5.438,17 R$ 6.284 MM 928.715

2014** 582.750 1.662.353 R$ 8.821 MM R$ 5.307,80 R$ 9.492 MM 1.600.000***

Fonte: Relatrios de gesto do FIES (e respectivas auditorias) dos exerccios de 2010, 2012 e 2013

(*) Custo dos contratos a preos de 2013 (deflacionados pelo custo da educao superior medido pelo IPCA)

(**) Valores estimados com base nas propores histricas do programa em relao populao

(***) O ministro da educao Henrique Paim, em entrevista para a Veja em 01/07/2014, afirmou haver 1,6 milho de

contratos ativos no FIES. Esse nmero comparvel aos 1.662.353 projetados pela metodologia

(http://veja.abril.com.br/noticia/educacao/adesao-ao-fies-da-pos-graduacao-comeca-nesta-semana)

19

O total estimado de contratos vlidos para cada ano a soma dos entrantes no FIES nos

quatro anos anteriores a ele. Com base nos dados de 2012 a 2014 possvel ver que essa

uma aproximao bastante razovel do nmero efetivo de contratos (na ltima coluna). Alm

disso, interessante como, em reais de 2013, o custo por contrato permanece, na maior parte

dos anos, por volta de R$ 5.500,00.

Outra observao importante

que, como mostra o Grfico

10, a acelerao do FIES

coincide com o aumento do

preo relativo da educao

superior em relao cesta

de consumo da economia

(dados do IPCA). Esse

movimento pode ter duas

causas distintas, no

excludentes: a expanso do

FIES foi muito acelerada face

ao que seria a expanso

normal da oferta de cursos

(deslocamento da curva de

demanda por educao superior) ou a expanso do FIES reduziu a sensibilidade do aluno ao

custo da educao superior (mudana na inclinao da curva de demanda, tornando-a mais

inelstica).

5.3 Benefcios do programa

5.3.1 Os prmios salariais

O Brasil tem um elevado prmio salarial para o ensino superior. De acordo com a PNAD, o

salrio mdio das pessoas com algum ensino superior foi, em 2012, de aproximadamente R$

3.600,00. J o salrio mdio das pessoas somente com o ensino mdio completo foi, pela

mesma pesquisa, de aproximadamente R$ 1.450,00. Com base nesses parmetros, o prmio

de salrio mdio de 148%. Esses dados esto de acordo com a literatura: em Barbosa e

Pessa (2008), o prmio salarial do ensino superior em 2004 foi estimado em 28% ao ano,

totalizando 168% ao longo de quatro anos. Portanto, os nmeros de 2004 e 2012 so

compatveis entre si e com os parmetros utilizados nas simulaes.

Para uma base de comparao dos prmios, de acordo com a Current Population Survey de

2013, do U.S. Census Bureau, o salrio mdio de uma pessoa com ensino mdio completo

US$ 651,00, ao passo em que o salrio das pessoas com ensino superior incompleto de US$

727,00 (41,1% das pessoas com ensino superior completo e incompleto), com diploma de

associado de US$ 777,00 (19,6% desse grupo) e com diploma de bacharel de US$ 1.108,00

(39,3% desse grupo). Portanto, o prmio salarial americano de aproximadamente 36,2%.

Possivelmente os menores prmios americanos esto associados maior abundncia de

Grfico 10: Preo relativo da educao e nmero de alunos

matriculados no ensino superior

Fontes: IBGE e INEP * Volume de alunos matriculados no ensino superior em 2013 e 2014 estimado com base no modelo

adotado neste trabalho.

20

profissionais formados, como mostra a Tabela 03: em 2010, de acordo com dados de Barro e

Lee (2014), 53,9% da populao americana tinha alguma formao superior.

Possivelmente existe uma relao entre o maior prmio salarial brasileiro e a menor proporo

de pessoas com ensino superior, por dois motivos. O primeiro deles quantitativo: a existncia

de poucas pessoas com ensino superior em relao s pessoas com ensino mdio faz com que

exista uma oferta menor daquele grupo de trabalhadores em relao a esse, alterando seu

preo relativo. O segundo deles envolve a noo de retornos decrescentes de escala: a

expanso do sistema ir, naturalmente, aumentar o contingente de pessoas menos produtivas

na educao superior e, como consequncia, reduzir seu prmio salarial. Por esses dados,

supondo uma relao linear entre as duas variveis, para cada ponto percentual de aumento

na proporo de pessoas com mais de 15 anos com ensino superior completo, podemos

esperar uma contrao de 2,5 pontos percentuais no prmio de salrio mdio do ensino mdio

para o superior.

Logo, se o Brasil tende, at 2060, a ter 40% da populao com mais de 15 anos com alguma

escolaridade superior, o prmio salarial mdio no perodo 2015-2060 deve ser de 111%.

Considerando os parmetros salariais de 2012, isso equivale a R$ 19.314,00 anuais de prmio.

A anlise desagregada por cursos refora esses nmeros: o FIES tem se concentrado em

profisses com remunerao acima do rendimento mdio com o qual estamos trabalhando

(que de R$ 3.600,00, referncia para pessoas com alguma educao superior, segundo a

PNAD de 2012). Como mostra a Tabela 04, o prmio salarial mdio da concluso do curso mais

financiado de mais de R$ 40 mil anuais. A renda mdia dessas profisses (usando a mdia

dos salrios de demisso e admisso do CAGED) de R$ 4,6 mil, com um prmio salarial de R$

37,8 mil, bastante acima dos R$ 19.314,00 e dos R$ 20.000,00 utilizados nestes clculos.

Tabela 03: Prmio salarial e dados educacionais de Brasil e Estados Unidos

Varivel Brasil EUA

Prmio salarial 148% 36%

Populao de 15 anos ou mais com ensino superior incompleto ou completo 9% 54% Fontes: 2013 Current Population Survey (U.S. Census Bureau), PNAD 2012 e Barro e Lee (2014)

Tabela 04: Nmero de contratos do FIES por curso (2010 a 2012)

Curso Contratos do FIES

(598,3 mil)

Participao no

Total

Rendimento Mensal Mdio

da Profisso (2012)

Direito 94 mil 15,7% R$ 4,8 mil

Administrao 50 mil 8,4% R$ 4,0 mil

Enfermagem 47 mil 7,9% R$ 3,0 mil

Engenharia Civil 37 mil 6,2% R$ 6,9 mil Fontes:

1. Estudo sobre a relao oferta/demanda de cursos de graduao no Brasil (Ministrio da Educao), 2012, p.24. 2. Edio 27 do Radar de Tecnologia, Produo e Comrcio Exterior do IPEA: Edio Especial de Perspectivas

Profissionais de Ensino Tcnico e Superior (dados originais do CAGED)

21

Outro elemento a se considerar na anlise o alinhamento entre os incentivos do concedente

e do tomador do emprstimo. Cada aluno do programa, mesmo no custeando seus estudos,

tem um custo de oportunidade por no estar trabalhando e recebendo o salrio mdio das

pessoas com colegial completo. Esse elemento funciona como um alinhador de incentivos

entre o governo e os estudantes: o programa to mais vantajoso para o aluno quanto maior

for o seu potencial. Em particular, considerando um prmio salarial de 168%, a TIR do ensino

superior para o indivduo, j considerando a tributao sobre a renda do trabalho que incidir

sobre seus ganhos e o seu custo de oportunidade, de 12,9% ao ano. Como os alunos tm

informao privada sobre suas habilidades, o custo de oportunidade do estudo funciona como

um elemento natural (embora imperfeito) de revelao dessa informao. Uma das formas de

aprimorar esse mecanismo poderia ser colocar restrio ao trabalho nos primeiros anos do

programa, o que seria mais facilmente implementvel mediante o aumento da cobertura das

despesas financiadas.

5.3.2 A carga tributria e a questo previdenciria

Os efeitos do aumento de renda sobre a economia e as finanas pblicas no se restringem ao

aumento de arrecadao de impostos trabalhistas. Esse aumento de renda acompanhado de

um aumento de produtividade e da tributao do consumo das famlias, alm do fato de que

uma populao com maior renda reduz a presso do governo pela prestao de servios

pblicos. Todavia, a anlise deste estudo se limita contabilizao dos efeitos da tributao do

trabalho. Inclusive, todo o prmio salarial das simulaes ocorre no mercado de trabalho

formal (assim como os custos de oportunidade do ensino mdio), e, portanto, o efeito

arrecadatrio da sonegao est embutido no crowding-out.

Da tributao formal somente o INSS trabalhista no est considerado nos clculos, por servir

para financiar as despesas previdencirias derivadas do aumento de renda dos aposentados: a

um juro real de 5,0% ao ano, com o aumento no salrio-de-contribuio estimado para o ES

em R$ 1.670,003 estima-se um aumento de arrecadao do INSS trabalhista de R$ 212,70

mensais4. Logo, a valor futuro em termos reais, o saldo acumulado de 35 anos de contribuio

nesse regime de R$ 236 mil. Esse valor, sacado mensalmente de forma a zerar o saldo da

aplicao (atualizada a 5% de juros reais anuais) quando o indivduo atingir 81,6 anos5, gera

uma renda mensal de R$ 1.474,57. Logo, se o valor da aposentadoria estimado estiver acima

de R$ 1.474,57 essa contribuio no suficiente para financi-la; caso contrrio, ela o

bastante.

Considerando a expectativa de vida oficial da tabela de fator previdencirio, atualmente em

81,6 anos, o fator previdencirio aplicvel no caso analisado de 85,82%. Portanto, o aumento

no valor da aposentadoria do contribuinte a partir do prmio salarial considerado de R$

1.433,20 (85,82% de R$ 1.670,00). Consequentemente, a contribuio previdenciria

3 De R$ 1.450,00 mensais para R$ 3.120,00 mensais.

4 Pela tabela vigente em 2014 h uma mudana de alquota de 9% para 11% entre o valor inicial e o

final: R$ 212,70 = 11% x R$ 3.120,00 9% x R$ 1.450,00. 5 Expectativa de vida oficial do IBGE usada para o cmputo do fator previdencirio para um indivduo

que se aposenta aos 60 anos (incio da contribuio previdenciria aos 25 anos, com 35 anos de contribuio).

22

trabalhista cobre as despesas previdencirias do indivduo, j que R$ 1.433,20 menor do que

R$ 1.474,57.

So consideradas nas simulaes a contribuio previdenciria do empregador (20,0%), a

contribuio trabalhista a terceiros (de 3,3% a 5,8%, majoritariamente para o Sistema-S) e o

IRPF (estimado em 5,4% sobre o prmio salarial6). O Sistema-S no pago por toda a

economia, mas, por outro lado, a estrutura de IR tambm faz com que o vis da alquota mdia

sobre o prmio salarial seja muito maior. Somando esses elementos, a tributao do prmio

salarial varia de 28,7% a 31,2%, em mdia 30,0%.

Outra forma de abordar o problema pela carga tributria total da economia. Supondo que o

valor das rendas de todas as outras formas de insumos (capital fsico, trabalho e capital

humano) no so afetados pelo programa, o PIB aumentar na mesma magnitude dos prmios

salariais pagos. Nesse caso, o parmetro de tributao mais adequado seria a carga tributria

total hoje est por volta de 38% do PIB (considerando todas as formas de tributo). Portanto,

essa anlise tambm valida a hiptese de tributao de aproximadamente 30% do valor

gerado pela economia.

Vale notar que h outros benefcios fiscais derivados do programa, notadamente a tendncia

de as pessoas com maior renda serem menos dependentes da oferta de servios pblicos.

Dada a ineficincia do Estado em fornec-los, esse pode ser um fator de alvio para as contas

pblicas no longo prazo. Independentemente do FIES, essa uma tendncia que pode se

concretizar em virtude dos aumentos de escolaridade j contratados.

5.3.3 A quitao dos emprstimos e a inadimplncia

O volume de subsdio das taxas de juros j faz com que, mesmo com inadimplncia zero, o

programa de emprstimo, por si s, seja, na verdade, um programa de transferncia de renda.

Considerando um financiamento mdio de R$ 750,00 por ms durante os quatro anos do

perodo de faculdade, o valor de quitao das parcelas seria de R$ 325,26, em 156 vezes. A um

custo de financiamento governamental de 11% ao ano (5% de juro real e 6% de inflao), o

valor presente das quitaes de R$ 16,7 mil e o valor presente do emprstimo de R$ 29,3

mil. Logo, aproximadamente 43% de todo o financiamento transferido ao tomador do

emprstimo, mesmo com total adimplncia dos contratos.

fato que, mantido um ritmo de concesses de emprstimos de 550 mil novos alunos por ano,

pelo longo prazo de financiamento e longo perodo de carncia, o total de crditos concedidos

rapidamente alcana uma proporo significativa do PIB: a um custo de R$ 5.500 anuais, em

linha com os valores estimados neste trabalho, o total de crditos a receber pelo governo pode

atingir at 2,0% do PIB. Portanto, desconsiderando a questo tributria e deixando de lado o

foco agregado do resultado do programa, com seus efeitos indiretos, algumas contas da

administrao fiscal podem adquirir uma relevncia muito maior do que elas tm hoje. Afinal,

atualmente a Unio no s financia os emprstimos como aporta recursos no fundo garantidor

dos emprstimos estudantis. No dispomos de dados suficientes para a anlise, porm a

exploso do FIES est amplamente associada ao incio da atuao do FGEDUC, o que poderia

6 Se a renda de um indivduo sai de R$ 1.450,00 para R$ 3.120,00, seu IRPF foi estimado em R$ 90,00

(22,5% de alquota marginal, deduzida de 20%, percentual da declarao de IRPF simplificada).

23

atestar que a restrio de fiana muito importante para a disseminao da poltica. Porm, o

artigo stimo da lei ordinria 12.087/2009 estabelece um limite para a exposio da Unio

neste tipo de fundo. Por essa razo, a migrao para um modelo de emprstimo no qual a

devoluo dos recursos ocorre por meio do imposto de renda, alm de possibilitar a cobrana

de taxas de juros mais adequadas com a realidade brasileira, eliminaria a necessidade de

administrao do risco de inadimplncia.

Diante dessas consideraes, colocado um desafio manuteno do atual patamar de

crescimento do FIES: com o esgotamento da capacidade de fornecimento de garantia do

FGEDUC (em virtude do limite de exposio da Unio e do limite de alavancagem de 10 vezes)

possvel que o programa volte s taxas de expanso observadas antes de 2012. Afinal, as

evidncias indicam que mais de 50% dos ingressantes no FIES usaram a garantia do fundo.

Como resultado da longa maturidade dos crditos concedidos, uma vez atingido o limite do

FGEDUC levaro alguns anos at que ele tenha novamente flego para as concesses de

emprstimo (a no ser que a lei seja alterada).

5.4 Simulaes do resultado

Atualmente, o prmio salarial do ensino superior de aproximadamente R$ 25.000,00.

Supondo uma carga tributria sobre esse salrio, entre impostos patronais e trabalhistas, de

30% (somente o INSS patronal j de 20%), cada trabalhador, depois de formado, gera um

ganho arrecadatrio de R$ 7.500,00 anuais para o Fisco (o custo atual dos contratos, como

argumentado, est por volta de R$ 6.000,00). Considerando que o trabalhador fica 35 anos no

mercado de trabalho, embora fique no ensino superior por somente quatro anos, s de ganhos

arrecadatrios, desconsiderando qualquer quitao do emprstimo contrado, cada aluno do

FIES financia, ao longo de toda a sua vida, outros 11.

A Tabela 05 mostra os parmetros utilizados na simulao. Alguns deles merecem destaque:

no nosso exerccio, 70% dos ingressantes do FIES fariam o ensino superior independentemente

do programa. Mesmo nessas condies o programa superavitrio (o que intuitivo, na

medida em que o impacto gerado por cada aluno no programa financia outros 11). Essa

hiptese bastante conservadora, haja vista a concomitncia entre a acelerao do nmero

Tabela 05: Parmetros bsicos da simulao dinmica

Parmetro Valor

Prmio salarial R$ 20.000,00

Inflao geral 5,0% Inflao de educao 5,0% Inflao de salrios 5,0% Inadimplncia 10,0% Crowding-out 70% Probabilidade de concluso do curso 50% Tributao marginal 30% Proporo de entrada no FIES / Populao de 18 a 30 anos 1,3% Superior no FIES 3% da populao de 18-30 anos (*) Taxa de juros de equilbrio (nominal) 11,0% Durao do ensino superior Quatro anos Parcelamento Treze anos Juro anual FIES 3,4% a.a.

*Exceto crowding-out

24

de novos ingressos no ensino

superior e a acelerao do

FIES. O Grfico 11 tambm

mostra essa evidncia.

Apesar de o nmero de novos

ingressos em 2013 nesse

grfico ser projetado, nota-se

que, at 2012, o nmero de

ingressos no ensino superior

alm dos novos contratos de

FIES permanece praticamente

constante. Ou seja, at 2012

no tivemos evidncia de

crowding-out significativo. Os

dados preliminares de 2013

indicam que pode estar

havendo alguma substituio entre os dois tipos de alunos, mas, ainda assim, dentro dos

valores considerados.

Outra projeo conservadora

a ausncia de ganhos

salariais alm da inflao de

5,0% (e do prmio salarial

considerado). Isso faz com

que seja desconsiderado o

efeito da maior escolaridade

sobre o crescimento

econmico e, portanto, com

que efeitos benficos do

programa sejam

desconsiderados.

Desconsiderando a limitao

da capacidade do FGEDUC de

concesso de emprstimos,

suporemos, como colocado

na Tabela 05, que o governo

manter o ritmo de

contratao do programa nos

prximos anos. Em virtude

das tendncias demogrficas

exploradas anteriormente, a

contratao de FIES simulada

para os prximos anos est

colocada no Grfico 12. Com

esses resultados, os grficos

Grfico 11: Nmero de novos ingressos no ensino superior FIES e no

FIES

Fonte: Tabela 4.1 do Censo para a Educao Superior do INEP (ingresso

no ensino superior presencial) e Pgina 10 da Prestao de Contas

Ordinrias Anual de 2013 do FIES (dado de nmero de ingressos no

ensino superior sem FIES em 2013 projetado)

Grfico 13: Proporo da populao com 15 anos ou mais com ensino


Fonte: Barro e Lee (2014), com simulaes dos autores.

Grfico 12: Nmero simulado de novos entrantes no FIES at 2060

Fonte: prestaes de contas ordinrias do FIES e simulaes dos autores.

25

13 a 15 mostram como evoluiria a escolaridade brasileira em relao aos Estados Unidos e aos

pares da Amrica Latina.

importante notar, em primeiro

lugar, que parte substancial

desse crescimento decorre da

expanso de novos ingressos no

ensino superior realizada

durante as ltimas dcadas.

Como mostrado no grfico 09,

esse nmero tem crescido

substancialmente: hoje o

nmero de pessoas que entra

no ensino superior maior em

aproximadamente um milho,

em relao dcada de 80.

Considerando parmetros de

longevidade, isso faz com que

exista uma tendncia natural de

crescimento da populao com

ensino superior completo ou

incompleto nos prximos anos

e essa tendncia que faz com

que atinjamos a marca de

quase 40% da populao com

esse grau de escolaridade em

2060. Isso representa uma

rpida convergncia para os

nossos pares na Amrica Latina,

mas ainda est distante de

nveis educacionais como o

americano: at 2060 ns no

teremos, nesse ritmo, atingido

o patamar americano de

escolaridade de 2010, assim

como em 2010 ainda no

tnhamos ultrapassado o nvel

americano de 1950.

Com um crowding-out de 70%,

o volume de alunos

efetivamente colocados no

sistema pelo FIES de somente

180 mil em 2015 e 115 mil em

2060. Logo, durante todo o perodo considerado o programa teria colocado somente 6,6

milhes de pessoas no ensino superior, o que deve equivaler a 3,5% da populao com 15 ou




Grfico 16: Impacto do programa simulado na dvida pblica

Fonte: simulaes dos autores.




26

mais anos de idade (em 2060). Como base de comparao, a um crowding-out de 0%, o

nmero de pessoas afetadas pelo programa atingiria 22 milhes de pessoas, ou 11,7% da

populao com 15 ou mais anos (elevando a ltima barra do Grfico 15 de 39,9% para 48,1%),

em 2060.

Apesar de o volume total de emprstimos contratados tender a um crescimento substancial ao

longo dos prximos anos, o volume de recursos necessrio para manter o programa em

funcionamento bastante razovel, na comparao com outros programas de transferncia de

renda mantidos pelo governo. A um ritmo de 550 mil contrataes por ano, no longo prazo o

programa ter, todos os anos, 2.200 mil contratos ativos para financiar. A um custo de R$

5.500 por contrato (em reais de 2012), o custo do programa de R$ 12 bilhes, a reais de 2012

(0,27% do PIB daquele ano). De fato, como mostra o Grfico 17, o desembolso anual nunca

ultrapassa, no cenrio construdo, 0,3% do PIB.

Quando considerados os efeitos tributrios do programa (j levando em considerao todos os

parmetros expostos, inclusive o crowding-out), o programa tem um ponto de equilbrio em

2023. Ou seja, a partir desse ano o valor da receita tributria obtido com os alunos que o FIES

conseguiu formar maior do que o desembolso anual com os novos financiados. Olhando para

a dinmica da dvida pblica, no

Grfico 16, possvel ver como os

benefcios com o programa, na

simulao, so to grandes que,

no longo prazo, ele reduz a dvida.

pice do seu impacto na dvida

pblica ocorre na dcada de 30

justamente porque o ponto de

equilbrio derivado no Grfico 17

considera somente os fluxos

anuais: no Grfico 16 so tambm

contabilizadas as despesas com

juros do estoque de dvida

acumulado.

5.5 Anlises de sensibilidade

A anlise de sensibilidade visa

mostrar quais so as variveis

relevantes para a

manuteno da concluso

qualitativa deste trabalho. Por

exemplo, os efeitos fiscais de

um crowding-out de 70% ou

de um de 65% com taxa de

desemprego estrutural de 5%

sobre os formados no

programa equivalente.

Grfico 17: Desembolsos brutos e lquidos, por ano, com o FIES


Grfico 18: Impacto do programa com mudana no prmio salarial


27

Se o prmio salarial for menor do que o estimado neste trabalho, por exemplo de R$ 10 mil

anuais, como mostra o Grfico 18, o impacto do programa se torna extremamente perverso.

Isso mostra como essencial que, nesse programa, seja avaliada a empregabilidade dos

alunos, assim como a estrutura da sua renda futura. Se o efeito crowding-out for menor os

resultados tambm mudam sensivelmente: o Grfico 19 mostra a simulao da dvida no

cenrio base e no cenrio alternativo com crowding-out de 30% (em vez de 70%). Essa anlise,

por sua vez, mostra como importante a manuteno de mecanismos capazes de revelar a

disposio dos estudantes a pagar privadamente pelo seu ensino, como ocorre no modelo

australiano. Em outras palavras, o programa pode ser muito benfico para a gerao de

resultado nas contas pblicas, mas, para isso, ele precisa ser efetivo. Por efetivo entende-se

que:

Ele deve procurar financiar somente os

alunos com necessidade

real de financiamento

(deve haver

mecanismos de

revelao de capacidade

de pagamento, como o

desconto para o

estudante que pagar

uma maior parte das

mensalidades com

recursos prprios)

Ele deve garantir empregabilidade: no

modelo adotado neste

trabalho a taxa de

desemprego no est

sendo diretamente

empregada, mas ela

pode ser entendida

como parte do

crowding-out ou do

prmio salarial. Como

essas so variveis

essenciais para a

sustentao do resultado principal, percebe-se como a empregabilidade um fator-

chave no sucesso e na sustentabilidade do projeto.

Ele deve garantir nvel de renda. No s importante que os estudantes estejam empregados, mas importante que eles tenham um prmio salarial real relevante em

relao ao ensino mdio.

A experincia americana traz bastante do segundo e do terceiro elementos discusso. No

Brasil, o critrio de qualidade adotado na concesso dos financiamentos somente a nota no

Grfico 19: Impacto do programa com mudana no crowding-out


Grfico 20: Impacto do programa com mudana no custo dos contratos


28

ENADE, mas essencial que empregabilidade e impacto na renda sejam adotados como

fatores principais na determinao do limite de crdito das IES.

O custo dos contratos tambm uma varivel muito importante, como mostra o Grfico 20

(que contempla um aumento do custo de financiamento de R$ 5.500,00 para R$ 11.000,00, a

reais de 2012). Mas, na verdade, o que essa parte da anlise de sensibilidade mostra que

existe uma relao entre o custo dos contratos e o prmio salarial que deve ser considerada na

estipulao dos valores mximos financiados para cada IES. Portanto, para que seja atingida a

estrutura de dvida estimada no cenrio-base bastaria que o limite de financiamento de

parcela de cada instituio de ensino fosse 27,5% do produto entre o prmio salarial e um

ndice de empregabilidade (que poderia ser a proporo de alunos empregados num

determinado perodo aps o trmino do curso). Controlados esses parmetros, os benefcios

fiscais do programa seriam preservados e, da mesma forma, o incentivo do governo e das

instituies de ensino estaria alinhado: cursos que ofeream maiores prmios salariais e maior

empregabilidade teriam mais recursos para trazer alunos de baixa renda, assim como

poderiam ter uma parcela maior das suas mensalidades financiada pelo governo.

Como mostra o Grfico 21, um

aumento substancial da

inadimplncia (de 10% para

30%) ainda no seria capaz de

alterar a anlise qualitativa

deste trabalho: o impacto do

programa na dvida atingiria

um pico em 2045, mas depois

entraria numa trajetria

persistente de queda. Em

outras palavras, o aumento da

inadimplncia poderia adiar os

benefcios do programa, mas, caso ele realmente consiga colocar no ensino superior alunos

que estavam excludos dele e ainda oferecer prmios salariais compatveis com a realidade do

mercado brasileiro, os benefcios viro.

Evidentemente, da forma que o programa est desenhado atualmente, um aumento na taxa

de inadimplncia geraria diversos problemas institucionais, tanto em virtude de eventuais

dificuldades que o FGEDUC pode ter na cobertura dos emprstimos (o seu limite de

alavancagem foi modelado para suportar taxas de inadimplncia de at 10% e ele no est

alocado em ativos de alta liquidez), como em virtude de eventuais dificuldades polticas na

cobrana dessas dvidas. Porm, como mostra este estudo, o programa tem grandes

possibilidades de sucesso se for redesenhado, especialmente se eliminar o problema da

inadimplncia incluindo, como no caso australiano, a quitao das dvidas de crditos

educacionais no imposto de renda.

Grfico 21: Impacto do programa com o aumento da taxa de

inadimplncia

29

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Desenvolvimento, aprimoramento e consolidao de uma educao nacional de qualidade.

Produto 2 Relatrio tcnico.

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