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Relatório

Agosto de 2018

Financiamento da Infraestrutura de Transporte e Transformação Urbana através de Mecanismos de Recuperação da Valorização Imobiliária

Recomendações de LVC para o Estudo de Caso de Fortaleza

Banco Mundial

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Relatório

Agosto de 2018

Financiamento da Infraestrutura de Transporte e Transformação Urbana através de Mecanismos de

Recuperação da Valorização Imobiliária

Recomendações de LVC para o Estudo de Caso de Fortaleza

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Financiamento da Infraestrutura de Transporte e Transformação Urbana através de Mecanismos de Recuperação da Valorização Imobiliária | Relatório

i

Índice

Apresentação ................................................ 1

Objetivos do trabalho .............................. 1

Finalidade do caderno ............................. 2

Público-alvo ............................................. 2

Estrutura do documento ......................... 2

1 Introdução ........................................... 4

Novos paradigmas para as cidades

brasileiras ................................................ 4

Justificativa para aplicação de LVC .......... 5

Quais cidades podem implementar LVC? 5

2 Visão Geral de Land Value Capture ....... 7

Precedentes Históricos ............................ 7

Definição do conceito de LVC .................. 9

Tipos de mecanismos de LVC ................ 10

Formas de aplicação .............................. 13

3 Desenvolvimento Orientado ao

Transporte ......................................... 15

LVC e Desenvolvimento Orientado ao

Transporte ............................................. 15

Benefícios da associação LVC e DOT ..... 16

Conceito beneficiado-pagador .............. 17

Densidade construída e densidade

populacional .......................................... 19

Densidade populacional e capacidade do

transporte ............................................. 21

Arrecadação potencial e financiamento

do transporte ........................................ 22

4 Introdução ao estudo de caso em

Fortaleza ............................................ 25

Abordagem do estudo de caso ............. 26

Contexto Urbano e Metropolitano de

Fortaleza ................................................ 26

Contexto das estações de Papicu e

Parangaba ............................................. 29

5 Diagnóstico de Fortaleza..................... 30

Legislação Urbanística e Planejamento

Urbano .................................................. 30

Desenvolvimento urbano e uso do solo 38

Sistema de transporte em Fortaleza ..... 57

6 Estratégia proposta para Fortaleza ...... 78

Contexto político-institucional de

Fortaleza ................................................ 78

Inventário e Seleção dos Mecanismos LVC

............................................................... 79

Nova ZEDUS ........................................... 82

Modelo Financeiro ................................. 93

7 Lições Aprendidas ............................. 112

8 Recomendações para Fortaleza ......... 114

1. Mobilização Política e Governança .. 114

2. Estruturação e implementação de

política públicas LVC+DOT ................... 117

3. Fortalecimento Institucional ............ 124

Referências ................................................ 128


ii

Figuras

Figura 1.1: Tipologias de cidades brasileiras ..... 6

Figura 2.1: Linha do tempo de adoção de

instrumentos de LVC .......................................... 7

Figura 2.2: Puente del Común, Bogotá,

construída por contribuição de melhoria (1809)

........................................................................... 8

Figura 2.3: Componentes do valor do solo

urbano ............................................................... 9

Figura 2.4: Tipos de instrumentos de LVC ....... 11

Figura 2.5: Instrumentos de LVC de acordo com

seus objetivos .................................................. 13

Figura 3.1: Conceito beneficiado-pagador ...... 17

Figura 3.2: Exemplo de São Paulo - relação entre

densidade construtiva e populacional ............. 19

Figura 3.3: Exemplo de Fortaleza: relação entre

densidade construtiva e populacional ............. 20

Figura 3.4: Cota de terreno habitacional ......... 20

Figura 3.5:Adensamento populacional x

demanda de transporte ................................... 21

Figura 3.6: Custo da Infraestrutura versus

densidade ........................................................ 22

Figura 3.7: Comportamento teórico da taxa de

valorização fundiária produzida por uma obra

pública ............................................................. 23

Figura 3.8: Ciclo entre investimento, valorização

imobiliária e arrecadação ................................ 24

Figura 4.1: Distribuição de renda em Fortaleza

......................................................................... 27

Figura 4.2: Sistema de Transporte

Metroferroviário – linhas previstas e existentes

......................................................................... 28

Figura 5.1: Zoneamento de Fortaleza ............. 31

Figura 5.2: Localização das OUCs existentes em

Fortaleza .......................................................... 33

Figura 5.3: OUCs e áreas de proteção ambiental

......................................................................... 34

Figura 5.4: ZEDUS instituídas pelo LPUOS, 2017

......................................................................... 35

Figura 5.5: Síntese do desenvolvimento

metropolitano de Fortaleza............................. 42

Figura 5.6: Formulação dos cenários de

desenvolvimento urbano ................................ 43

Figura 5.7: Áreas de influência direta (oferta) e

indireta (demanda) .......................................... 44

Figura 5.8: Área de influência indireta (cinza) de

Papicu ............................................................... 46

Figura 5.9: Área de influência indireta (cinza) de

Parangaba ........................................................ 48

Figura 5.10: Inventário de terrenos e perfil de

ocupação - Estação Papicu ............................... 51

Figura 5.11: Inventário de terrenos e perfil de

ocupação - Estação Parangaba ........................ 51

Figura 5.12: Tempo de absorção - IA

PROPOSTO ....................................................... 52

Figura 5.13: Competição entre áreas de

desenvolvimento imobiliário: Comparação

entre ZEDUS proposta e OUCs existentes e

propostas ......................................................... 53

Figura 5.14- Tempo de absorção - IA PROPOSTO

......................................................................... 54

Figura 5.15: Cenário de desenvolvimento

conservador - Parangaba ................................. 55

Figura 5.16: Competição entre áreas de

desenvolvimento imobiliário: Comparação

entre ZEDUS proposta e OUCs existentes e

propostas ......................................................... 55


iii

Figura 5.17: Comparativo entre oferta e

demanda, sob condições da legislação atual e

proposta ........................................................... 56

Figura 5.18: Estatística operacional de uma

amostra de linhas de ônibus (2011) ................ 58

Figura 5.19: Sistema metroferroviário ............ 58

Figura 5.20: Demanda do sistema

metroferroviário .............................................. 59

Figura 5.21: Carregamento do sistema

metroferroviário .............................................. 59

Figura 5.22: Capacidade da Linha Sul do Metrô

......................................................................... 60

Figura 5.23: Demanda Linha Sul 2042 (HPM) .. 60

Figura 5.24: Capacidade da Linha Leste do

Metrô ............................................................... 61

Figura 5.25: Demanda Linha Sul 2042 (HPM) .. 61

Figura 5.26: Capacidade da Linha Leste do

Metrô ............................................................... 62

Figura 5.27: Demanda VLT2042 (HPM) ........... 62

Figura 5.28: Embarques e desembarques nas

estações ........................................................... 63

Figura 5.29: Localização das estações Papicu e

Parangaba ........................................................ 65

Figura 5.30: Entorno da estação Papicu .......... 66

Figura 5.31: Entorno da estação Parangaba ... 66

Figura 5.32: Grau de centralidade das estações

......................................................................... 68

Figura 5.33: Betwenness das estações ............ 69

Figura 5.34: Closeness das estações................ 70

Figura 5.35: Conectividade da malha viária .... 71

Figura 5.36: Acessibilidade para pedestre das

estações ........................................................... 72

Figura 5.37: Acessibilidade para ciclistas ........ 72

Figura 5.38: Caminhabilidade das estações .... 73

Figura 5.39: Atratividade das estações ........... 73

Figura 5.40: Resultado na análise 3V Framework

......................................................................... 77

Figura 6.1: Objetivos da política pública de

Fortaleza .......................................................... 79

Figura 6.2: Critérios de avaliação dos

mecanismos LVC .............................................. 80

Figura 6.3: Base conceitual da estratégia

proposta: enfoque sistêmico ........................... 82

Figura 6.4: Base conceitual da estratégia

proposta: adensamento dos eixos de transporte

......................................................................... 83

Figura 6.5: Áreas de influência para delimitação

das novas ZEDUS .............................................. 83

Figura 6.6: Metodologia para delimitação da

área de influência ............................................ 84

Figura 6.7: Zonas Especiais de Dinamização

Urbanística e Socioeconômica (ZEDUS) ........... 85

Figura 6.8: Delimitação da Nova Zedus............ 86

Figura 6.9: ZEDUS proposta associada ao

sistema de transporte ...................................... 87

Figura 6.10: Hierarquização das áreas de

desenvolvimento urbano de Fortaleza ............ 88

Figura 6.11: Diretrizes para uso e ocupação do

solo ................................................................... 89

Figura 6.12: Triângulo prioritário de

desenvolvimento ............................................. 90

Figura 6.13: Escalas do Planejamento Urbano 91


iv

Figura 6.14: Parâmetros e Transformações

urbanas: qualificação do entorno das estações

......................................................................... 92

Figura 6.15: Exemplo de calibração do Fator

DOT a ser incorporado na fórmula de cobrança

da OODC .......................................................... 96

Figura 6.16: Cenários adotados no modelo ... 100

Figura 6.17: Comparativo dos diferentes

cenários de arrecadação total por mecanismos

LVC para 2040 ................................................ 101

Figura 6.18: Arrecadação (R$ milhões) da OODC

nos diferentes cenários e prazos (5, 10 e 23

anos) por estação - Premissa de

desenvolvimento Pessimista ......................... 102



anos) por estação – Premissa de

Desenvolvimento Otimista ............................ 102



anos) – Premissa de desenvolvimento

Pessimista ...................................................... 103



anos) – Premissa de Desenvolvimento Otimista

....................................................................... 103

Figura 6.22: Arrecadação (R$ mil) da OOAU (5,

10 e 23 anos) – Premissa de desenvolvimento

Pessimista ...................................................... 104

Figura 6.23: Arrecadação (R$ mil) da OOAU (5,

10 e 23 anos) – Premissa de Desenvolvimento

Otimista ......................................................... 104

Figura 6.24: Arrecadação (R$ milhões) por

venda de ativos públicos ............................... 105

Figura 6.25: Arrecadação (R$ milhões) para os

dois cenários de arrendamento de ativos

públicos por premissas de desenvolvimento 106

Figura 6.26: Aumento no valor da terra - Papicu

....................................................................... 107

Figura 6.27: Aumento no valor da terra -

Parangaba ...................................................... 107

Figura 6.28: Adicional sobre valor venal por ano

(R$ milhões) - Premissa Pessimista ............... 108

Figura 6.29: Adicional sobre valor venal por ano

(R$ milhões) - Premissa Otimista .................. 108

Figura 6.30: Percentual da arrecadação dos

mecanismos LVC em relação a capacidade de

investimento de Fortaleza - Cenário Base ..... 111


mecanismos LVC em relação à capacidade de

investimento de Fortaleza - Cenário

Intermediário ................................................. 111


mecanismos LVC em relação à capacidade de

investimento de Fortaleza - Cenário Máximo 111

Tabelas

Tabela 2.1: Classificação dos instrumentos de

LVC e seus objetivos ......................................... 12

Tabela 2.2: Categorias de instrumentos e

processo de recuperação da valorização

imobiliária ........................................................ 13

Tabela 3.1: Tipologia urbana e densidade bruta

......................................................................... 19

Tabela 5.1: Arrecadação do FUNDURB em

comparativo com a arrecadação total de

Fortaleza .......................................................... 36

Tabela 5.2: Evolução da população e domicílios

(2000 - 2040) .................................................... 45


v

Tabela 5.3: Projeção de empregos em Fortaleza

......................................................................... 45

Tabela 5.4: Incremento da área construída

residencial por bairro (2018-2040) .................. 46

Tabela 5.5: Área construída não residencial por

atividade econômica - 2015 ............................ 47

Tabela 5.6: Incremento de área construída não

residencial (2017 - 2040) ................................. 47

Tabela 5.7: Incremento da área construída

residencial por bairro (2018-2040) .................. 48

Tabela 5.8: Área construída não residencial por

atividade econômica - 2015 ............................ 49

Tabela 5.9: Incremento de área construída não

residencial (2017 - 2040) ................................. 49

Tabela 5.10: Volume de E/D da Estação Papicu

(Linha Leste e VLT) – Passageiros transportados

por Hora Pico Manhã (HPM) ............................ 63

Tabela 5.11: Volume de E/D Estação Parangaba

(Linha Sul e VLT) – Passageiros transportados

por Hora Pico Manhã (HPM) ............................ 63

Tabela 5.12: Betwenness das estações ........... 69

Tabela 5.13: Grau de conexão das estações .... 70

Tabela 5.14: Valor do lugar .............................. 74

Tabela 5.15: Matriz de oportunidade LVC ....... 75

Tabela 5.16: Valor de mercado das estações .. 76

Tabela 6.1: Mecanismos LVC selecionados para

Fortaleza .......................................................... 80

Tabela 6.2: Avaliação dos mecanismos LVC

previstos na lista preliminar ............................ 81

Tabela 6.3: Valores de mercado e valores venais

......................................................................... 94

Tabela 6.4: Valor de arrendamento ................ 97

Tabela 6.5: Valor de Venda ............................. 97

Tabela 6.6: Valores venais por tipo de uso para

AID de Papicu e Parangaba ............................. 98

Tabela 6.7: Cenários de combinação entre

mecanismos LVC .............................................. 99


1

A Steer foi contratada pelo Banco Mundial para desenvolver o estudo

sobre Financiamento da Infraestrutura de Transportes e Transformação

Urbana: Estudos de Caso no Metrô de Fortaleza, com o intuito de avaliar

a potencialidade de aplicação de mecanismos de Recuperação da

Valorização Imobiliária (do termo em inglês Land Value Capture – LVC)

no contexto das cidades brasileiras, especificamente em Fortaleza.

Este documento traz parte dos conteúdos desenvolvidos junto ao Banco

Mundial, no contexto de um trabalho analítico e de assistência técnica

executado entre novembro de 2017 e julho de 2018, e em parceria com

o Município de Fortaleza (Secretaria de Urbanismo e Meio Ambiente,

SEUMA), com o Governo do Estado do Ceará (Metrô de Fortaleza,

METROFOR) e o Ministério das Cidades.

Objetivos do trabalho

As cidades brasileiras têm como desafio coordenar as ações

interfederativas e as intervenções intersetoriais por melhorias urbanas e

seus meios de financiamento. O padrão de desenvolvimento urbano

disperso e o orçamento limitado levam a um descompasso entre as

demandas urbanas e a provisão de infraestruturas e equipamentos

necessários ao processo completo de urbanização.

Tradicionalmente, as limitações de investimento dos entes subnacionais

impunham uma condição de dependência com os recursos financeiros

dos tesouros e/ou de repasse dos Governos Federal e Estaduais.

Alternativamente, levavam às opções de endividamento interno e

externo, que nem sempre (e cada vez menos) estão disponíveis para

fazer frente às necessidades dos municípios.

Este trabalho nasce, portanto, com o objetivo duplo de:

i. Fomentar ação coordenada entre planejamento e

implementação de políticas e projetos de uso do solo e de

transportes; e

ii. Contribuir para a implementação e disseminação de práticas

inovadoras (e alternativas) ao financiamento clássico do

desenvolvimento urbano e da infraestrutura de transportes e

mobilidade, neste caso principalmente através de mecanismos

de Recuperação da Valorização Imobiliária (doravante definido

como LVC, do inglês Land Value Capture).

Os mecanismos LVC servem como uma medida de justa distribuição dos

benefícios e ônus do processo de urbanização, revertendo-as em

benefícios para toda a população.

A arrecadação proporcionada por tais instrumentos não é fim em si mesma: trata-se de ferramenta para a viabilização das diretrizes de planejamento urbano. Tais diretrizes devem visar reduzir as desigualdades socioterritoriais e propiciar a todos seus habitantes o direito à cidade social, econômica e ambientalmente sustentável.

Apresentação


2

Assim, a maior arrecadação e autonomia financeira por parte das

diversas esferas do governo, ganhos de eficiência urbana e nos sistemas

de transportes e, consequentemente, a construção de cidades

ambientalmente mais equilibradas e socialmente inclusivas são,

portanto, alguns dos desdobramentos buscados.

Para cumprir com acima, o presente trabalho se propôs a estudar a

aplicação prática de mecanismos de LVC no cenário brasileiro,

observando as barreiras, as questões políticas-institucionais e as

necessidades de adaptação às especificidades locais.

Escolheu-se Fortaleza como uma cidade com contexto particular,

desafios e potencialidades reais para compor este estudo de caso. Essa

experimentação permitiu extrair lições e recomendações importantes,

tanto para orientar os próximos passos do município na implementação

da estratégia desenvolvida, tanto para servir de referência para demais

cidades brasileiras.

Finalidade do caderno

O processo percorrido por esse estudo resultou em dois cadernos de

recomendações sobre LVC, conforme segue:

• Estudo de Caso de Fortaleza: Apresentação do diagnóstico e da

estratégia desenvolvida para Fortaleza, a partir do estudo de caso

no entorno de duas estações multimodais do sistema

metroferroviário – Parangaba e Papicu - com o objetivo de

identificar quais mecanismos de LVC podem ser aplicados ao

contexto político-institucional do município e seu potencial de

arrecadação de receita, a fim de financiar a qualificação urbana

necessária nessas áreas.

• Lições e Recomendações de LVC para Cidades Brasileiras: fornece

lições e recomendações para aplicação de mecanismos de LVC em

cidades brasileiras, evidenciadas a partir da análise crítica de

experiências nacionais e internacionais. Através do estudo de caso

de Fortaleza, traz um passo a passo metodológico para elaboração

de estudos que serve de referência para demais cidades.

O presente documento constitui o caderno final Estudo de Caso de

Fortaleza, que permitiu a experimentação prática e concreta sobre o

tema e a aplicação da metodologia proposta.

Público-alvo

Esse caderno visa instrumentalizar técnicos e tomadores de decisão das

áreas de planejamento e mobilidade urbana, tanto das esferas públicas

municipais e estaduais, quanto da esfera federal e organizações da

sociedade civil, e de quaisquer setores de planejamento relativos a

ordenamento territorial, finanças e meio ambiente. E, que encontrarão

neste caderno uma ferramenta útil de apoio para capacitação e

aplicação dos conceitos de LVC.

Estrutura do documento

O conteúdo deste caderno está organizado em quatro partes principais:

A primeira parte, formada pelos três primeiros capítulos, sintetiza os

fundamentos e princípios que norteiam o tema LVC.

A segunda parte, formada pelos capítulos de 4 e 5, correspondem ao

diagnóstico do estudo de Caso de Fortaleza, focado no planejamento e

desenvolvimento urbano e sistema de transportes.


3

A terceira parte, formada pelo capítulo 6, reúne a estratégia de

implementação da política LVC+DOT de Fortaleza, os cenários de

desenvolvimento urbano e a avaliação do potencial de arrecadação LVC.

A quarta parte, formada pelo capítulo 7 e 8, apresenta as principais

lições aprendidas com o estudo de caso e as recomendações para

Fortaleza.

Assim, este documento está estruturado pelos seguintes capítulos:

• Capítulo 1 – Introdução;

• Capítulo 2 – Visão Geral de Land Value Capture: definição do

conceito, objetivos, os tipos de mecanismos existentes e sua

classificação;

• Capítulo 3 – Desenvolvimento Orientado ao Transporte: definição

de conceitos, objetivos, os benefícios da associação de LVC+DOT e a

relação das densidades;

• Capítulo 4 – Introdução ao estudo de caso em Fortaleza:

abordagem do estudo de caso, contexto urbano e metropolitano de

Fortaleza e contexto das estações de Papicu e Parangaba;

• Capítulo 5 – Diagnóstico de Fortaleza: legislação urbanística e

planejamento urbano, desenvolvimento urbano e uso do solo e

sistema de transporte em Fortaleza;

• Capítulo 6 – Estratégia proposta para Fortaleza: contexto político-

institucional de Fortaleza, inventário e seleção dos mecanismos

LVC, nova ZEDUS e modelo financeiro;

• Capítulo 7 – Lições aprendidas

• Capítulo 8 – Recomendações para Fortaleza


4

Esse capítulo tem como objetivo apresentar o contexto e as motivações

que justificam a implementação dos mecanismos de LVC nas cidades

brasileiras e esclarece sobre quais cidades podem implementa-los.

Novos paradigmas para as cidades brasileiras

Em busca por outros modelos de cidade

Um dos grandes desafios hoje enfrentados pelas mais diversas cidades

brasileiras estão relacionadas às condições de infraestrutura e de

transporte. Nas últimas décadas, o modelo de urbanização dispersa têm

se mostrado insustentável sob o aspecto das economias urbanas, da

mobilidade, do acesso às oportunidades e da equidade social, afetando

diretamente a qualidade de vida das pessoas e do ambiente, bem como

o desempenho econômico das cidades.

Efetivamente, são necessárias mudanças na orientação das políticas

públicas adotadas pelos municípios como forma de melhorar a situação

enfrentada pelas grandes e médias cidades, e evitar que cidades de

menor porte se desenvolvam a partir do modelo de cidade com tantas

deseconomias e ineficiências urbanas.

A busca por um modelo sustentável indica ser necessária uma

abordagem sistêmica e multidisciplinar dos diversos temas que

compõem a cidade, que aborde ordenamento territorial, mobilidade

urbana, planejamento ambiental, políticas econômicas, entre outras

áreas de planejamento.

Uma vez definida essa outra visão de cidade é que surge a necessidade

de busca por modelos alternativos de financiamento, a fim de aumentar

a capacidade de investimento dos municípios na provisão de

infraestrutura e transporte e nas melhorias urbanas necessárias para

uma melhor qualidade de vida da população, encontrando nos

princípios de LVC e DOT ferramentas poderosas para viabilizar esses

objetivos.

Sob o intuito da disseminação de práticas de arrecadação de recursos,

que proporcionem benefícios às diversas esferas do governo - seja por

permitir um maior grau de autonomia financeira e ampliação do poder

de investimento municipal no desenvolvimento de projetos de

mobilidade, infraestrutura e desenvolvimento urbano, seja pelos ganhos

em eficiência do sistema de transporte - o presente trabalho se

desdobra sobre o conceito de Land Value Capture (LVC), denominado

como recuperação de mais-valias fundiárias urbanas.

Este conceito é definido pelo processo pelo qual o aumento no valor do

terreno, decorrente de obras públicas ou da alteração dos parâmetros

urbanísticos de parcelamento, uso e ocupação do solo, é parcialmente

recuperado pelo setor público como uma medida de justa distribuição

dos benefícios e ônus do processo de urbanização, revertendo-as em

benefícios para a população.

Esses mecanismos podem proporcionar ao governo municipal recursos

para financiamento da infraestrutura necessária à urbanização,

realização de melhorias urbanas e de acessibilidade. Também traz

1 Introdução


5

benefícios ao governo estadual (geralmente responsável pelos sistemas

de transporte metroferroviário) através da melhoria na

microacessibildade às estações; um maior equilíbrio entre a oferta e

demanda do sistema de transportes; a valorização dos ativos públicos

relacionados às estações; e a ampliação das receitas tarifárias e não

tarifárias.

Os mecanismos LVC devem contribuir para a construção de cidades

ambientalmente mais equilibradas e socialmente inclusivas. Para isso, é

fundamental que se estabeleça uma política pública de

desenvolvimento urbano, integrada ao planejamento do sistema de

transporte, e os benefícios gerados em termos de retorno dos

investimentos e da diminuição das deseconomias urbanas.

Justificativa para aplicação de LVC

Segundo Furtado (2011), o uso de instrumentos que viabilizem a

recuperação da valorização imobiliária se justifica, já que:

• A valorização do solo é sempre derivada da atuação pública;

• Os proprietários do solo não geram a sua valorização;

• Se a sociedade não a recupera, toda a valorização é apropriada

pelos proprietários.

Os instrumentos têm como objetivo financiar o desenvolvimento e

manutenção das cidades, financiar obras públicas, compensar as

desigualdades socioespaciais, desencorajar a especulação imobiliária e

estimular o bom funcionamento do mercado. Visa também garantir

distribuição justa de bônus e ônus do desenvolvimento urbano entre

Poder Público, proprietários, desenvolvedores imobiliários e usuários;

além de aumentar a arrecadação do município para implantação e

manutenção de infraestruturas e reduzir a dependência de fontes

externas de financiamento para implantação de infraestruturas. Têm

como principal objetivo gerir os bônus e ônus no município através de

um maior equilíbrio na oferta de infraestrutura entre áreas mais

precárias do município. Trata-se, portanto, de garantir a justiça social.

Novas infraestruturas promovem valorização imobiliária, portanto, é justo recuperar tal valorização e reaplicá-la na própria infraestrutura (seja novas ou existentes), já que geralmente o custo de sua implantação é inferior à valorização gerada.

Quais cidades podem implementar LVC?

Todas as cidades podem implementar LVC, contudo, cada tipo de cidade

– definida por porte, capacidade técnica e institucional, dinâmicas

urbanas e outros aspectos - irá exigir um roteiro estratégico (roadmap)

distinto para implementação dos mecanismos LVC.

Segundo o IBGE, as cidades brasileiras podem ser classificadas conforme

os portes:

• Cidades grandes: mais de 500 mil habitantes, possuem maiores

recursos estruturais;

• Cidades médias: de 100 mil até 500 mil habitantes, geralmente,

atuam como centro regional das cidades próximas, que dependem

de seus serviços especializados;


6

• Cidades pequenas: até 100 mil habitantes, em geral, dependem do

comércio local e de movimentação da economia rural.

• Metrópole: espaço urbano com continuidade territorial que, em

razão de sua população e relevância política e socioeconômica, tem

influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo,

a área de influência de uma capital regional, conforme os critérios

adotados pelo IBGE. (Definição do Estatuto da Metrópole)

Figura 1.1: Tipologias de cidades brasileiras

De acordo com o IBGE (2017), quanto à dinâmica demográfica, as

cidades médias têm crescido e as metrópoles estão estagnadas. Já as

pequenas cidades têm sofrido com processos de migração populacional

e estão em processo de retração populacional.

Cidades com maiores dinâmicas urbanas, sejam elas metrópoles ou

cidades de médio e grande porte, têm enfrentado nos últimos anos o

desafio de controlar sua expansão urbana e espraiamento em direção

aos subúrbios e áreas não providas de infraestrutura. Ainda que não

consigam reverter completamente esse quadro, essas cidades podem

diminuir o descompasso da rápida urbanização e demanda por

infraestrutura, ao adotar políticas públicas que promovam um

crescimento compacto, em locais já providos por serviços de transporte

e infraestrutura urbana, e aumentar sua capacidade de investimento

através de instrumentos de LVC e ganhos na eficiência no sistema de

transporte.

Mesmo cidades de menor porte ou que apresentem menores dinâmicas

imobiliárias, podem adotar mecanismos de LVC e aumentar sua

capacidade de investimento para financiar melhorias urbanas,

principalmente usando instrumentos que incidem sobre estoques

construtivos consolidados e políticas públicas que promovam o

crescimento sustentável, evitando futuras deseconomias.

Vale ressaltar que não se trata apenas de identificar a escala e a

dinâmica demográfica, mas também a conjuntura política-institucional e

capacidade da máquina pública na gestão dos instrumentos,

fundamental para sua implantação. Dessa forma, o Ministério das

Cidades pode desempenhar um papel importante de amparo à

implementação dos instrumentos de LVC nos municípios.


7

Esse capítulo tem como objetivo introduzir o

conceito de LVC e sua definição, os objetivos

dos mecanismos de recuperação da

valorização imobiliária, e apresentar os tipos

de mecanismos existentes e sua

classificação.

Precedentes Históricos

Os instrumentos de captura da valorização

fundiária têm sido utilizados desde o

Império Romano para construir novas vias e

manter aquedutos, mas provavelmente já

existia antes, pois parte do princípio que

quem recebe os benefícios deve pagar por

eles.

Alguns exemplos de casos históricos do uso

desse tipo de instrumentos estão

apresentados a seguir:

Figura 2.1: Linha do tempo de adoção de instrumentos de LVC

Fonte: Steer Davies Gleave, a partir de SMOLKA, 2014.

2 Visão Geral de Land Value Capture


8

• Em Portugal e na Espanha, em torno

de1500, já se utilizava a cobrança de

taxas a proprietários de terras que se

beneficiassem de algum tipo de

investimento público (vias, pontes e

similares).

• A Inglaterra usava a valorização

fundiária para financiar a construção de

canais ao longo dos rios Lea e Tâmisa

em 1650 e em 1801, foi aprovado o uso

de contribuição de melhoria para fins

de desenvolvimento urbano.

• A França começou a usar a valorização

de terras em 1672 para financiar a

construção de parques, vias e pontes.

• A Colômbia utilizou a contribución por

valorización em 1809 para a construção

da Puente del Común.

• O Japão utilizou amplamente

instrumentos de reajustes de terras

para promover a urbanização após a 2ª

Guerra Mundial.

• No Brasil, a contribuição de melhoria foi

utilizada em vários exemplos, como: em

1812 para a construção de vias urbanas

em Jaguaribe, Bahia; em 1818 para a recuperação de pontes, em Mariana, Minas Gerais; em

1903 para a construção da Av. Rio Branco, no Rio de Janeiro; e em 1934 o instrumento de

Contribuição de Melhoria foi inserido no sistema tributário nacional.

Figura 2.2: Puente del Común, Bogotá, construída por contribuição de melhoria (1809)

Fonte: Recuperação de Mais-Valias Fundiárias na América Latina (SMOLKA, 2014).


9

Definição do conceito de LVC

No Brasil, a recuperação da valorização imobiliária decorrente de obras

públicas ou da alteração dos parâmetros urbanísticos de parcelamento,

uso e ocupação do solo, ficou conhecida pela expressão “recuperação

de mais-valias fundiárias urbanas” introduzida aos estudos urbanos por

Furtado (1999), e segue a seguinte definição:

“Recuperar para a coletividade, porque cabem à coletividade,

a totalidade ou uma parcela estabelecida pela coletividade

das mais-valias fundiárias urbanas decorrentes da atuação do

Estado na provisão de obras públicas e na regulação

urbanística”. (FURTADO, 1999, p. 93).

Assim, este instrumento é definido pelo processo pelo qual o aumento

no valor do terreno (total ou parcial), é recuperado pelo setor público,

seja através de sua conversão em receita fiscal através de impostos,

contribuições, exações ou outros mecanismos fiscais, ou mais

diretamente através de melhorias locais para o benefício da

comunidade.

O valor de um terreno urbano é determinado pelos seus aspectos físicos

e pelo seu contexto de inserção na cidade. Ou seja, além dos atributos

que lhe são próprios, como área, declividade, qualidade do solo, etc., o

valor do terreno varia decorrente de sua localização e utilização

possível, permitida para aquela propriedade. Se descontextualizado, o

terreno por si só não tem valor, ele está sempre relacionado ao seu

contexto.

Os principais fatores que contribuem para a valorização fundiária estão

relacionados às maiores densidades construtivas, como densidades

residenciais, habitacionais e de empregos; e às intervenções urbanas,

como obras e investimentos públicos.

A figura abaixo ilustra os componentes do valor do solo urbano:

Figura 2.3: Componentes do valor do solo urbano

Fonte: Furtado (2014).

Os componentes do valor do solo podem ser classificados em:

• A - “Esforço” do proprietário: relacionado ao valor anterior do

terreno no momento de sua aquisição;

• B - Ações de outros indivíduos: em função da sua localização e

inserção no tecido urbano, utilidades urbanas e serviços públicos

nas proximidades;

• C - Normativa urbanística: máxima utilização possível permitida

pelo ordenamento urbanístico em vigor no local, tanto em relação

aos parâmetros urbanísticos de construção e ocupação do solo,

quanto em relação à natureza da atividade permitida.


10

• D - Investimentos públicos: obras de infraestrutura e melhorias do

meio urbano, serviços de transporte disponíveis, saneamento, etc.

O componente A - “esforço” do proprietário, nada mais é do que um

valor acumulado da valorização gerada ao longo do tempo através das

ações do poder público e de outros indivíduos, apropriada pelos

proprietários anteriores. Ações que podem conferir valor a esse terreno,

formado pelos demais componentes, estão relacionados ao contexto

em que está inserido:

i. O componente B – ações de outros indivíduos, são ações

decorrentes da construção coletiva de uma dada comunidade,

por exemplo, se está localizada próximo a propriedades

abandonadas e em estado de degradação, pode aferir um fator

de insegurança e, portanto, desvalorizar o terreno.

ii. Os últimos dois componentes, C e D, são resultantes das

características e do ordenamento territorial da cidade,

decorrentes das ações do poder público, seja em função da

legislação urbanística, seja em função de obras de

infraestrutura e melhorias, alheias à vontade ou ação dos

proprietários.

Dessa forma, cabe ao poder público recuperar esses valores garantindo

que as externalidades negativas sejam internalizadas pelas unidades

geradoras e as externalidades positivas, em contrapartida, possam

beneficiar a sociedade. Se a sociedade não a recupera, toda a

valorização é apropriada pelo proprietário.

Tipos de mecanismos de LVC

Segundo Furtado (2014), os mecanismos de LVC podem ser classificados

de acordo com sua incidência sobre os componentes do valor da terra:

• Os impostos territoriais, como IPTU, incidem sobre todo o valor do solo;

• Os tributos sobre o ganho fundiário incidem sobre a valorização alheia à ação do proprietário;

• As outorgas onerosas por aproveitamentos e usos do solo, incidem na valorização originada pela atuação pública, como aumento do potencial construtivo;

• A contribuição de melhoria incide especificamente na recuperação da valorização decorrente de investimentos públicos diretos, como obras públicas de infraestrutura viária e requalificação de espaços públicos.


11

Figura 2.4: Tipos de instrumentos de LVC

Fonte: Baseado em Furtado (2014).


12

Classificação dos mecanismos

Um sistema de recuperação de mais-valias fundiárias urbanas está

composto por grupos de instrumentos tributários, urbanísticos e

jurídicos que agem sistemicamente, tentando recuperar cada uma das

parcelas dessas mais-valias fundiárias acumuladas.

De acordo com sua atuação, pode-se concluir que:

• Alguns instrumentos têm basicamente fins fiscais, com potencial

para aumentar os recursos do Estado, a fim de financiar obras

públicas.

• Outros têm fins distributivos, uma vez que se considera que os

aumentos do preço da terra constituem um enriquecimento

desmotivado dos proprietários, que se aproveitam do esforço

geral da sociedade e buscam contrabalançar essa desigualdade

gerada pelo mercado.

• Outros tentam, além disso, desestimular a prática da especulação

e seus efeitos sobre o comportamento do desenvolvimento

imobiliário, ou procurar moderar o nível dos preços da terra

relacionados à detenção de terras.

A tabela ao lado mostra a classificação dos instrumentos que podem

ser usados e seus objetivos:

Tabela 2.1: Classificação dos instrumentos de LVC e seus objetivos

Classificação dos instrumentos

Objetivos Definição conceitual

Fiscais

Arrecadação

Os recursos arrecadados podem ser utilizados para equipar o espaço urbano ou para contribuir para a gestão pública do desenvolvimento urbano.

Redistribuição

Instrumentos voltados para distribuição dos benefícios ou compensação dos impactos negativos do processo de urbanização, minimizando as desigualdades socioespaciais na sociedade.

Planejamento urbano

Controle do uso do solo

Instrumentos com objetivo de definir o uso e o aproveitamento do solo urbano, influindo no desenvolvimento urbano e a configuração socioespacial das cidades.

Controle do mercado

Instrumento com objetivo de direcionar as práticas do mercado imobiliário, já que esse, nem sempre é capaz de distribuir de forma eficiente ou equitativa a valorização gerada na produção do ambiente urbano construído.

Fonte: Steer Davies Gleave, com dados de FURTADO (1999).

A figura a seguir mostra a classificação dos instrumentos de acordo

com seus objetivos:


13

Figura 2.5: Instrumentos de LVC de acordo com seus objetivos

Fonte: Steer Davies Gleave, baseado em Smolka e Amborski (2003) e Jaramillo (2009).

Formas de aplicação

O processo de recuperação da valorização imobiliária pode-se dar de

formas diferentes, de acordo com o instrumento utilizado. A tabela

abaixo resume algumas formas de aplicação:

Tabela 2.2: Categorias de instrumentos e processo de recuperação da valorização imobiliária

Categorias Instrumentos Processo de recuperação de mais-valias

Vantagens

Impostos, taxas e contribuição de melhoria

Imposto sobre a propriedade imobiliária ou só a base do valor do solo

Alíquota imposta sobre o componente de valor do solo

Universalidade e regularidade

Contribuição de melhoria

Compensação monetária ou em espécie

Os beneficiários contribuem para o projeto

Exações e outras contrapartidas regulatórias por direitos de construir

Exações Compensação monetária ou em espécie

Flexibilidade permite considerar eventos imprevistos

Contrapartidas por direitos de construir

Técnicas de avaliação de terrenos

Compensação ao setor público pela infraestrutura existente

Transferência de

direitos de

construir

Compensação por meio de dotação de direitos em outras propriedades

Direitos de construir usados como moeda para financiar projetos públicos

Fonte: Smolka (2014).

Essas categorias variam de acordo com o país, já que, por exemplo, o

sistema colombiano de Participación en Plusvalías pode usar o

mecanismo para recuperar o custo de investimentos em obras

públicas, ou como uma contrapartida para recuperar o incremento do

valor decorrente de uma alteração normativa. Esse instrumento é


14

considerado um tributo na Colômbia, já no Brasil, um instrumento

semelhante como a Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC)

não é um tributo.

Essa decisão foi tomada para evitar uma percepção equivocada de

dupla tributação quando uma contribuição sobre o direito de construir

é somada ao imposto regular sobre a propriedade. Assim, a cobrança

por direitos de construir adicionais (OODC) é na verdade um ônus que

incide sobre o uso do “direito de construir adicional, o qual não faz

parte dos bens do proprietário, pois é um bem público que pertence à

cidade como um todo” (Rabello 2012).

Apesar das receitas arrecadadas por todos esses tipos de instrumentos

estarem incluídas no orçamento geral dos municípios, normalmente

administrados pelas correspondentes secretarias municipais da

fazenda, ou em fundos específicos, em alguns casos o produto obtido

pela recuperação de mais-valias fundiárias toma a forma de

compensações em espécie através de bens e serviços.


15

Esse capítulo tem como objetivo introduzir o conceito de

Desenvolvimento Orientado ao Transporte (DOT) e os benefícios da

sua incorporação junto aos mecanismos de LVC. Também traz

reflexões sobre as relações entre densidade construtiva, populacional

e o financiamento do transporte.

LVC e Desenvolvimento Orientado ao Transporte

Os mecanismos de recuperação da valorização imobiliária incidem

sobre fluxos de novos desenvolvimentos e sobre os estoques

construtivos consolidados, ou seja, atuam conforme as densidades, as

dinâmicas imobiliárias e o desenvolvimento urbano. Maiores

densidades construtivas, sejam elas residenciais ou de empregos,

geram valor de percepção imediata e

se refletem na valorização dos

terrenos, o que potencializa a

recuperação via LVC.

A forma urbana é determinada pela

organização dos espaços e

densidades. Assim, uma cidade pode

ser dispersa - com baixas densidades

populacionais, gerando a necessidade

de longos deslocamentos, o que pode

levar a uma maior dependência do uso do transporte individual – ou

compacta, com densidades concentradas onde já há infraestrutura de

transportes.

Esse conceito não só se aplica à definição do perímetro urbano, mas

também está relacionado à distribuição das densidades populacionais

dentro da própria cidade.

Assim, uma cidade compacta, que concentra suas maiores densidades

no entorno dos eixos de transporte, além de viabilizar a implantação e

operação dos sistemas de transporte público por ganho de eficiência,

evita deseconomias urbanas, como fluxos pendulares e a necessidade

de expansão da infraestrutura para novas áreas urbanizadas.

Para atingir esse modelo, é fundamental uma política pública de

gerenciamento do uso e ocupação do solo, articulado ao planejamento

dos sistemas de transporte coletivo. Isso implica em eleger

estrategicamente as áreas aptas ao desenvolvimento urbano, em

detrimento de outras, considerando a dinâmica imobiliária da cidade.

Para isso, foi adotado o conceito de Desenvolvimento Orientado ao

Transporte (DOT) como ferramenta para alcançar os objetivos do

planejamento integrado.

O DOT visa promover o desenvolvimento urbano no entorno dos eixos

de transporte público de média e alta capacidade, o que favorece uma

melhor distribuição das atividades e densidades no município,

estabelecendo uma dinâmica territorial mais eficiente do ponto de

vista da mobilidade urbana.

Evita a expansão da mancha urbana para além da área consolidada do

município, ou mesmo, o abandono das áreas centrais em direção à

3 Desenvolvimento Orientado ao Transporte


16

periferia ou em áreas sem infraestrutura. Ao promover o

adensamento nas regiões já providas por serviços de transporte

público, evita também a necessidade de extensão desse sistema e sua

consequente subutilização em áreas já servidas.

Esse conceito permite a formação de comunidades compactas, com

uso misto, caminháveis e planejadas para deslocamentos sustentáveis.

O DOT ajuda a desestimular o uso de transporte individual motorizado

para que as pessoas utilizem, de fato, os serviços de transporte público

disponíveis para se deslocar na cidade, além de promover a

mobilidade a pé e por bicicleta para viagens de curta distância no

entorno das estações de transporte.

Benefícios da associação LVC e DOT

Entende-se que associar os mecanismos de LVC aos investimentos à

infraestrutura de transportes é uma grande oportunidade para ampliar

o potencial de arrecadação municipal, já que:

• A implantação da infraestrutura de transportes leva a um

processo de valorização fundiária no entorno desse sistema, pela

ampliação da acessibilidade, e pode ser recuperado através dos

mecanismos de Land Value Capture (LVC).

• O adensamento nessas áreas, através de alterações das

normativas urbanísticas, ampliam ainda mais o processo de

valorização e o potencial de recuperação das mais valias

fundiárias, além de trazer ganhos de eficiência para o sistema de

transportes.

Logo, a adoção do conceito LVC pode ser potencializada pelo

desenvolvimento urbano associado ao planejamento da rede de

transportes. O adensamento populacional ao longo dos eixos de

transporte propicia, não só uma maior eficiência dos investimentos

urbanos, como do próprio sistema de transportes, gerando um

potencial aumento da demanda de usuários. Logo, de formas diretas e

Os oito princípios do DOT

1. Alinhar densidades demográficas, econômicas, à capacidade de

transporte de massa e às características da rede viária para maior

acessibilidade.

2. Criar regiões compactas com viagens curtas.

3. Garantir a resiliência das áreas conectadas pelo transporte de alta

capacidade.

4. Plano e zona para bairros de uso misto e de renda mista em torno

dos corredores de transporte.

5. Criar espaços públicos atrativos e centrados nas pessoas em torno

das estações de transporte coletivo.

6. Desenvolver bairros que promovam mobilidade a pé e por

bicicleta.

7. Desenvolver o transporte público de boa qualidade, acessível e

integrado.

8. Gerenciar a demanda por veículos motorizados particulares.

Fonte: Salat, Serge; Ollivier, Gerald. 2017.


17

indiretas, a arrecadação pode ser

aumentada, seja por instrumentos

LVC aplicáveis na valorização

fundiária, seja pelo potencial

aumento da arrecadação tarifária dos

sistemas de transportes.

Para promover o adensamento no

entorno dos eixos, é necessário

estabelecer uma política pública

baseada pelo princípio restrição <>

indução, já que, conforme observados

em diversas experiências (por exemplo, a Operação Urbana Centro,

em São Paulo), os incentivos fiscais e normativos não são suficientes

para induzir a atuação do mercado.

Portanto, considerando as características neutras dos instrumentos de LVC em relação às dinâmicas imobiliárias, para induzir o desenvolvimento de determinadas regiões, é necessário restringir o desenvolvimento em áreas potencialmente concorrentes, direcionando as práticas do mercado através de uma regulação urbanística fortalecida.

Uma das ferramentas possíveis é através da maior oferta de potencial

construtivo adicional nas áreas selecionadas, e restrição desse

potencial no restante da cidade.

A adoção dos mecanismos LVC + DOT também propicia um cenário

favorável à construção e consolidação do diálogo entre as esferas

municipal e estadual, visto que o município trata do ordenamento do

solo e o estado geralmente atua sobre o transporte metroferroviário.

Conceito beneficiado-pagador

A avaliação das opções de mecanismos LVC está orientada sob o

conceito do “beneficiado-pagador”. Este conceito baseia-se no

princípio de que os beneficiados de melhorias e investimentos em

transportes devem contribuir com os custos da infraestrutura. A

Figura 3.1 destaca que é necessário um equilíbrio entre o montante

recuperado via mecanismos LVC e o total de benefícios oferecidos,

tendo em vista um cenário de “ganha-ganha”.

Figura 3.1: Conceito beneficiado-pagador

Fonte: Steer Davies Gleave, 2018.


18

Uma melhoria em transporte e /ou infraestrutura pode resultar em

um conjunto de benefícios, logo, é justo que incidam sobre os

beneficiados de um determinado projeto alguma forma de

compartilhamento dos custos pela infraestrutura. Contudo, deve-se

garantir que tais custos sejam distribuídos sobre àqueles que mais se

beneficiam e possuem capacidade de contribuição.

Desenvolvimento Orientado ao Transporte no Brasil

Curitiba, 1966

O Conceito DOT não é algo novo no Brasil, tendo sido implementado em

Curitiba através do seu Plano Diretor aprovado em 1966. O plano tinha como

objetivo o descongestionamento da área central da cidade e o controle da

distribuição demográfica por meio de habitações populares, e

desenvolvimento econômico ao longo dos eixos lineares de transportes,

conhecido como Desenvolvimento Orientado ao Transporte - DOT.

O êxito da implementação da estratégia começou pelo planejamento,

elaboração e efetivação do que atualmente é denominado como sistema de

BRT (sigla de Bus Rapid Transit, em inglês), pioneiro no mundo. Houve

adensamento no entorno das vias de BRT, com instalação de áreas

comerciais e residenciais. Hoje, Curitiba conta com 81 km de vias exclusivas

para ônibus e demanda de aproximadamente 750.000 passageiros/dia. As

principais diretrizes foram:

• Prioridade ao transporte coletivo;

• Rigor na aplicação das leis que regem a ocupação e o uso do solo;

• Definição clara do sistema viário e integração entre as funções urbanas;

• Planejamento urbano a serviço do desenvolvimento econômico e social e

da conservação do meio ambiente.

Resultados

O planejamento urbano de Curitiba, com a implantação do sistema BRT,

tornou-se um exemplo de sucesso conhecido internacionalmente pois, nos

primeiros anos e no decorrer do tempo, apresentou resultados positivos, tais

como:

• Densidade 120% maior ao longo dos corredores, quando comparada à

densidade média de 73% nas áreas periféricas, no período de 1970 a 1978,

invertendo-se, assim, a realidade de muitas cidades brasileiras e

diminuindo o movimento pendular de viagens das grandes metrópoles;

• O censo de 2010 indica que 45% dos deslocamentos são pelo transporte

público;

• Estima-se que por ano exista uma redução de 27 milhões de viagens de

automóveis.


19

Densidade construída e densidade populacional

Para definir o adensamento no entorno dos eixos de transporte é

importante notar que a densidade construtiva nem sempre reflete a

densidade populacional: há casos em que bairros horizontais possuem

maiores densidades populacionais que bairros verticalizados, já que a

densidade demográfica é definida não só pelo Coeficiente de

Aproveitamento (CA), mas por outros índices urbanísticos, como pelo

tamanho da unidade habitacional (m2/domicílio), taxa de ocupação,

tamanho do lote, etc.

Tabela 3.1: Tipologia urbana e densidade bruta

Tipologia Urbana Densidade Bruta

Favelas RJ 1.000 – 1.500 hab./ha

Bairros Verticalizados SP 300 – 400 hab./ha

Bairros populares horizontais SP 100 – 150 hab./ha

Bairro maior renda horizontal SP 50 – 60 hab./ha

Fonte: Prof. Dr. Eduardo A. C. Nobre (FAU USP).

Em São Paulo, por exemplo, áreas com mesmos CA podem apresentar

diferentes densidades populacionais. É o caso de Cidade de Tiradentes

que apresenta uma densidade populacional 7 vezes maior que a

densidade do bairro de Pacaembu, ainda que os dois bairros sejam

horizontais. Nesse caso, o tamanho do lote padrão e a taxa de

ocupação colaboram para as diferentes densidades, conforme mostra

Figura 3.2.

Figura 3.2: Exemplo de São Paulo - relação entre densidade construtiva e populacional

Fonte: Prof. Dr. Eduardo A. C. Nobre (FAU USP).

Em Fortaleza, essa situação também pode ser observada. O bairro

Barra do Ceará, predominantemente horizontal, apresenta maiores

densidades populacionais que o bairro Varjota, predominantemente

vertical, conforme mostra a Figura 3.3.


20

Figura 3.3: Exemplo de Fortaleza: relação entre densidade construtiva e populacional


Uma das razões pela qual as densidades construtivas nem sempre

refletem as populacionais, é o tamanho dos apartamentos.

Para fim de exemplificação, um mesmo terreno hipotético de 1.000 m²

pode abrigar um prédio residencial de 4 andares com 9 apartamentos

de 50 m² por andar ou com 4 apartamentos de 100 m² por andar. No

primeiro caso, com 36 domicílios, seria possível abrigar 123

residentes1. No segundo caso, com 16 domicílios, seria possível abrigar

apenas 55 residentes.

1 Valores calculados segundo IBGE (2010) adotando-se a relação 3,44 residentes/domicílios.

Figura 3.4: Cota de terreno habitacional


Portanto, sugere-se para a aplicação de indicadores que assegurem

uma melhor gestão da densidade populacional, estabeleçam um

número mínimo de unidades habitacionais, em função da área do

terreno, adicionalmente ao coeficiente de aproveitamento máximo

para possibilitar maior gestão da densidade populacional. Os valores

devem ser estudados conforme o contexto e definidos de acordo com

as densidades desejadas.


21

Densidade populacional e capacidade do transporte

O adensamento populacional em torno dos eixos de mobilidade

potencializa o aumento da demanda de transporte, e

consequentemente, exige uma maior oferta na sua capacidade de

serviço. Sistemas de transporte já implementados podem oferecer

limites ao adensamento – entretanto, é possível aumentar a

capacidade existente, seja pelo aumento do nível de serviço, do

intervalo operacional ou até mesmo, da implantação de outros

veículos/modais com maior capacidade, dimensionados para as

demandas projetadas.

A implantação de sistemas de média e alta capacidade traz diversos

benefícios para população, como aumento da acessibilidade e ganhos

no tempo de viagem, o que pode levar a um aumento da demanda

ainda superior ao adensamento, a partir da mudança de

comportamento e demanda induzida pela oferta de infraestrutura. Ou

seja, a tendência a médio-longo prazo é que a aplicação do conceito

DOT leve a um percentual ainda maior de pessoas optando pelo

transporte público em detrimento do transporte individual

motorizado.

O aumento da demanda viabiliza a implantação de infraestrutura de

transporte, pois maximiza seu uso, diminuindo o custo relativo de sua

implantação e reduzindo a necessidade de sua expansão para áreas

periféricas. Além disso, reduz também a necessidade de viagens

pendulares, já que a concentração de pessoas favorece as atividades

econômicas como comércio e serviço ao nível local, diminuindo os

desequilíbrios do sistema nas horas pico, as deseconomias urbanas e

por fim, encorajando o transporte ativo.

Figura 3.5:Adensamento populacional x demanda de transporte


Entretanto, deve-se buscar um equilíbrio entre densidade e capacidade do sistema. Ao mesmo tempo que baixas densidades encarecem o custo relativo de implantação de infraestrutura por habitante, altíssimas densidades também podem onerar esses investimentos.

Estudos realizados pelo Banco do Trabalhador da Venezuela (Banco

Obrero) demonstraram que os custos da infraestrutura urbana em

função da densidade se comportam como uma parábola, cujo ponto

de otimização, para o caso de Caracas, ficaria em torno dos 1.000


22

hab./ha (Ferrari, 1979). Acima disso, o custo da infraestrutura é

onerado para atender as altíssimas demandas, conforme mostra a

Figura 3.6.

Figura 3.6: Custo da Infraestrutura versus densidade

Fonte: Prof. Dr. Eduardo A. C. Nobre – FAUSP (Baseado em Ferrari, 1979, pág. 350.).

A discussão sobre as densidades ideais é antiga, alguns estudos

sugerem algumas densidades populacionais como ideais do ponto de

vista da otimização dos investimentos:

• Celson Ferrari (ibid.) defende que entre 250 e 450 hab./ha são

densidades econômicas;

• Fred Rodrigues (1986) alega que densidades inferiores a 100

hab./ha inviabilizam a presença de serviços e superiores a 1.500

hab./ha, geram deseconomias;

• A ONU recomenda 450 hab./ha como ideal;

• A Associação Americana de Saúde Pública defende 680 hab./ha

• Segundo Mascaró (1986), considerando os custos de implantação

de infraestrutura urbana, incluindo redes de distribuição de água,

esgoto, iluminação pública e pavimentação, além dos custos do

edifício e da energia gasta para sua manutenção, as densidades

brutas entre 450 a 540 hab./ha seriam as ideais.

A melhor relação entre a densidade e a capacidade depende de cada

contexto de cidade e das características do sistema de transporte, no

entanto, deve-se levar em consideração não só o limite de absorção

dessa demanda, mas a relação de custo relativo para a otimização dos

investimentos.

Arrecadação potencial e financiamento do transporte

A análise empírica de projetos de transporte evidencia a valorização

imobiliária decorrente da implantação de infraestrutura de transportes

no seu entorno, variando entre 10% e 30% de valorização no valor da

terra de uso residencial e não-residencial, podendo chegar até 40%

dependendo do contexto de cada cidade e da cobertura do sistema.

Municípios com pouca oferta de transporte tendem a ter uma maior

valorização no entorno dos sistemas de transporte quando esses são

implementados devido ao ganho de acessibilidade naquela área

específica, que destoa com o restante da cidade onde não há oferta

desse mesmo serviço.

0

50

100

150

200

200 300 700 1000 1300 1700 1900

US$

/hab

Hab./ha

Custo relativo de implantação de infraestrutura x densidades

Custo de infraestrutura x densidades


23

A taxa de valorização, entretanto, não se dá de forma linear ao longo

dos anos. A Figura 3.7 apresenta a tendência comportamental da taxa

de valorização imobiliária produzida por obra pública em países latino

americanos, estudada pelo Prof. Borrero em 2013.

Figura 3.7: Comportamento teórico da taxa de valorização fundiária produzida por uma obra pública

Fonte: Borrero, 2013.

De acordo com o comportamento teórico da taxa de valorização

fundiária produzida por uma obra pública, observada por Borrero,

entende-se que anteriormente à construção da infraestrutura, há um

aumento significativo dessa taxa oriunda da expectativa sobre a obra.

Em seguida, há uma queda desta taxa devido ao período de

construção, relacionada com os impactos da obra (ruídos, poluição,

congestionamento, etc.). Após o fim da obra atinge-se um segundo

pico na taxa de crescimento da valorização imobiliária que decai

lentamente ao passar dos anos. O mesmo estudo indica que a

valorização imobiliária pode atingir valores de 30%.

A valorização imobiliária gerada a partir de investimentos públicos é geralmente superior ao custo da obra pública.

Portanto, é justo que parte dessa valorização seja recuperada pelo

poder público, seja para custear a própria infraestrutura ou sua

ampliação para outras áreas da cidade, seja para proporcionar ao

governo municipal recursos para financiamento da infraestrutura de

apoio à urbanização, realização de melhorias urbanas e de

acessibilidade.

Esse ciclo entre investimento, valorização imobiliária e arrecadação

também beneficia o governo estadual, que geralmente é responsável

pelos investimentos e subsídios à operação dos sistemas de transporte

metroferroviário. As melhorias urbanas e de microacessibilidade nos

entornos das estações potencializa a atração de demanda de usuários.

Além da valorização imobiliária, com o adensamento populacional e

potencial aumento da demanda de usuários, o sistema de transportes

melhora seu equilíbrio econômico-financeiro através do potencial

aumento da arrecadação tarifária, além do maior equilíbrio entre a

oferta e demanda do sistema e ganhos na eficiência na operação.


24

Por fim, a valorização dos ativos públicos relacionados às estações

gera oportunidades para o aumento da receita não-tarifária através de

concessões e parcerias público-privadas. Esses benefícios devem ser

apropriados pelo próprio sistema de transporte para viabilizar

melhorias no serviço e equilibrar os subsídios necessários à operação,

mantendo tarifas acessíveis ao usuário.

Figura 3.8: Ciclo entre investimento, valorização imobiliária e arrecadação



25

Fortaleza é um dos casos de cidade brasileira que já possui um histórico de experiências de aplicação de alguns dos instrumentos de LVC, como OUC, OOAU e OODC. Entretanto, observaram-se resultados tímidos de arrecadação de mais-valias fundiárias comparados às dinâmicas urbanas da cidade.

O Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) - formado pela arrecadação de receitas proveniente de instrumentos como OODC, OOAU, certificados de potencial adicional de construção (CEPAC) oriundo de OUC, dentre outras receitas arrecadadas - correspondeu a 0,28% da arrecadação total de Fortaleza em 2016 e a 0,29% em 2017. Do valor total arrecadado destinado ao FUNDURB, cerca de R$17 milhões em 2016 e quase R$19 milhões em 2017, a OOAU teve a maior participação, representando 88% em 2016, 55% em 2017 e 87% em 2018.

A fim de estabelecer comparativos, tem-se que Natal arrecadou com OODC entre 1994 e 2004, o valor de R$2 milhões, o que correspondeu a 0,05% do orçamento municipal; São Paulo, entre 2013 e 2015, teve arrecadação com CEPAC e OODC correspondente a 25% da capacidade de investimento do município; e o projeto Crossrail, na Inglaterra, por

meio da combinação entre mecanismos LVC, foi financiado em 39% de seu valor total.

Já a OODC, teve resultados menos relevantes e apresentou tendências de diminuição da arrecadação. Um dos motivos observados é a ausência, em grande parte do território, de oferta de potencial construtivo adicional, dada pela baixa variação entre os índices de aproveitamento básicos e máximos, fator limitante de seu potencial de arrecadação.

Fortaleza foi, portanto, selecionada como estudo de caso deste trabalho:

• Por ser uma cidade com escala, contexto e dinâmica, que levam a maiores possibilidades de “exportar” lições adaptáveis a diferentes contextos brasileiros;

• Pela questão técnico-institucional já que possui experiência na aplicação de instrumentos e interesse expresso em seguir a agenda, além de uma robusta base de dados disponíveis para elaboração de análises quantitativas, realizada por esse estudo;

• Por seu engajamento prévio com o Banco Mundial, no contexto de um projeto de investimento que envolve, entre outros, investimentos no fortalecimento da capacidade da gestão para o planejamento urbano e ambiental, e para a implementação de instrumentos de operacionalização da política urbana (incluindo os de LVC);

• Pelo contexto da expansão da rede metroviária – ora em curso - que demanda investimentos públicos e ação conjunta do governo

4 Introdução ao estudo de caso em Fortaleza


26

municipal e estadual no planejamento e investimentos em melhorias urbanas.

Abordagem do estudo de caso

O estudo de caso de Fortaleza foi elaborado a partir da parceria com a

Prefeitura de Fortaleza e o Metrofor (Metrô de Fortaleza), por meio de

três etapas: (i) diagnóstico; (ii) elaboração da estratégia de

implementação e (iii) proposição do roteiro estratégico para as

recomendações.

Adotou-se duas estações do sistema metroferroviário de Fortaleza,

Papicu e Parangaba, principais nós do sistema junto à estação Chico da

Silva, para aprofundamento do estudo de caso e exemplificação do

potencial de arrecadação via mecanismos LVC.

O diagnóstico consistiu na análise:

• Legislação urbanística e de aspectos de planejamento urbano,

com objetivo de compreender a regulamentação dos mecanismos

LVC e de medidas de planejamento urbano favoráveis ao LVC,

como Programa Fortaleza Competitiva;

• Desenvolvimento urbano e uso do solo, com objetivo de mapear

as dinâmicas imobiliárias, mensurar a oferta e demanda

construtiva e capacidade de absorção da demanda imobiliária;

• Sistema de transporte, com objetivo de compreender a rede

metroferroviária, sua capacidade e demanda, e avaliação das

estações por meio da metodologia Estrutura 3 Valores.

A estratégia de implementação da agenda LVC+DOT foi possível a

partir do entendimento do contexto político-institucional, por meio do

contato próximo à prefeitura e ao Metrofor, possibilitou propor

aprimoramento de ferramentas de planejamento urbano já adotadas

por Fortaleza. A partir da seleção de mecanismos LVC, também foi

possível a realização da avaliação financeira do potencial de

arrecadação via LVC.

Por fim, a partir das lições aprendidas ao longo do processo foi

possível definir um roteiro estratégico para as recomendações,

direcionando os próximos passos para efetivar a agenda a LVC+DOT.

Contexto Urbano e Metropolitano de Fortaleza

O município de Fortaleza, capital do estado do Ceará, está inserido na

Região Metropolitana de Fortaleza (RMF) e é o principal centro urbano

do Ceará. A RMF é formada por outros 19 municípios, sendo a região

metropolitana mais populosa do Norte-Nordeste, com quatro milhões

de habitantes e a quinta maior região metropolitana brasileira.

Fortaleza possui área de 320 km² e uma população de 2.452.185

habitantes, com densidade demográfica de 7.645 hab./km².

Fortaleza é um município 100% urbano, com IDH-m alto (0,754), PIB

per capita de R$ 22.092,58 (IBGE, 2015). Porém, apresenta alto grau

de desigualdade social, cuja característica pode ser observada pelo


27

Índice de Gini2 (0,61). Segundo o relatório State of the World Cities da

ONU, Fortaleza está listada como a quinta cidade que apresenta maior

desigualdade social do mundo. O município possui 856 assentamentos

precários onde vive 40% de sua população, 33% da população

encontra-se em condições de vulnerabilidade à pobreza e 15% da

população é extremamente pobre e pobre.

A distribuição de renda no município, conforme mostra a Figura 4.1,

permite compreender de modo mais claro a segregação socioespacial

existente e as disparidades socioeconômicas. O território a leste e no

eixo nordeste concentra a população de alta renda e dispõe de

proximidade com a área central e bem infraestruturada. Já as porções

a oeste e mais periféricas apresentam a concentração da população de

menor renda e dispõem de menos condições quanto à infraestrutura.

Quanto ao sistema de mobilidade urbana de Fortaleza, conforme a

Figura 4.2, o município é contemplado pelo Sistema de Transporte

Público de Passageiros (STPP) que é formado por um sistema

metroferroviário e por linhas de ônibus. A cidade possui nove

terminais (sete integrados e dois abertos) e transporta por dia cerca

de 850 mil passageiros, através de 762 linhas de ônibus regulares. São

25 empresas operantes, com uma frota de 1.776 ônibus. Desde 2007,

a população de Fortaleza possui o benefício do bilhete único com

integração temporal.

2 Índice de Gini é um indicador de concentração de renda, em que aponta a diferença entre os rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos. Numericamente, varia de zero a um. O valor zero representa a situação de

Figura 4.1: Distribuição de renda em Fortaleza

Fonte: Diagnóstico Fortaleza – OUC, 2017.

igualdade, ou seja, todos têm a mesma renda, já o valor um representa que a renda está concentrada em poucos indivíduos.


28

O metrô de Fortaleza foi iniciado em 1987, a partir da construção do

Trem Metropolitano de Fortaleza. Em 1997, a companhia Metrofor foi

criada com o objetivo de assumir e modernizar a operação do

transporte de trens metropolitanos. Atualmente a cidade possui duas

linhas de metrô em operação (Linha Oeste e Linha Sul) e uma em

planejamento (Linha Leste), além da linha de VLT em construção, com

previsão de inauguração para o final de 2018.

A expansão da rede metroferroviária – em curso - demanda

investimentos públicos e depende da ação conjunta do governo

municipal e estadual no planejamento e investimentos em melhorias

urbanas, sendo necessário balizar a oferta de infraestrutura a partir da

demanda.

Para analisar o potencial de LVC e os benefícios de um planejamento

urbano integrado ao planejamento de transportes em Fortaleza, foi

realizado um amplo diagnóstico em todo o município, identificando o

contexto da cidade, do sistema de transporte e de desenvolvimento

urbano, e uma aproximação no entorno de duas estações intermodais

de transporte – Papicu e Parangaba, que serão utilizadas como

exemplos para a coleta e análise de dados quantitativos.

Figura 4.2: Sistema de Transporte Metroferroviário – linhas previstas e existentes

Fonte: Metrofor, disponível em http://www.mobilize.org.br/mapas/22/mapa-da-rede-de-metro-de-fortaleza-ce.html

http://www.mobilize.org.br/mapas/22/mapa-da-rede-de-metro-de-fortaleza-ce.html

http://www.mobilize.org.br/mapas/22/mapa-da-rede-de-metro-de-fortaleza-ce.html


29

Contexto das estações de Papicu e Parangaba

Papicu

A futura estação de metrô Papicu localiza-se no nordeste da cidade,

perto de bairros com o metro quadrado mais caro de Fortaleza. Apesar

de ter uma localização privilegiada, a qualidade de vida é classificada

pelo IBGE (Censo 2010) como C (em escala de A a K).

A estação de metrô ainda em planejamento, conectará a linha Leste -

Amarela com o VLT Parangaba - Mucuripe e o atual terminal de ônibus

urbano de Papicu, formando o Grande Terminal Intermodal Papicu.

Parangaba

A estação Parangaba está localizada no sudoeste da cidade, em uma

região mais periférica, e seu entorno é considerado pelo IBGE como

uma qualidade de vida F (em uma escala de A a K).

A estação do metrô Parangaba já existe, foi aberto ao público em 2012

e faz parte da linha Sul do metrô com a já construída estação do VLT

Parangaba – Mucuripe, e com o maior terminal urbano de ônibus da

cidade, em termos de demanda de passageiros.


30

O diagnóstico de Fortaleza foi desenvolvido com o objetivo de

identificar o contexto da cidade, sob os aspectos territoriais e jurídicos.

Foram analisadas a legislação urbanística, as características do sistema

de transporte e de desenvolvimento urbano de Fortaleza.

Um dos pontos chaves foi o entendimento do contexto político-institucional do município e a visão da cidade, assim como seus objetivos de desenvolvimento socioterritorial e econômico.

O diagnóstico forneceu insumos para elaboração da estratégia de LVC

para Fortaleza.

Legislação Urbanística e Planejamento Urbano

A legislação urbanística municipal orienta o desenvolvimento urbano, a

partir de seus objetivos, diretrizes e parâmetros urbanísticos

regulamentados. Esta análise visou a identificação dos instrumentos LVC

já existentes no arcabouço legal de Fortaleza. A leitura dos parâmetros

3 O PDP de Fortaleza sofreu alterações em 2011 pela lei complementar municipal n° 101 e em 2015 pela lei complementar municipal n° 202, que correspondem a alterações nos limites das Áreas de Preservação dos Recursos

urbanísticos possibilitou avaliar o potencial de desenvolvimento urbano.

Desta forma, a análise concentrou-se sobre o Plano Diretor Participativo

de Fortaleza (2008) e a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo

(2017).

De modo complementar à leitura sobre o planejamento urbano de

Fortaleza, também foi realizada uma breve análise sobre o Fundo de

Desenvolvimento Urbano (FUNDURB), com objetivo de ter uma visão

geral sobre o histórico arrecadatório via mecanismos LVC. E leitura

sobre o Programa Fortaleza Competitiva, destacando-se as ações

previstas de incentivo ao desenvolvimento urbano e econômico.

Plano Diretor Participativo de Fortaleza – PDP de Fortaleza (2008)

O Plano Diretor Participativo do Município de Fortaleza (PDP de

Fortaleza) vigente foi instituído pela lei complementar municipal n° 062

de 20093, e encontra-se atualmente sob processo de revisão. O PDP de

Fortaleza contém a definição do zoneamento e dos índices urbanísticos.

A política urbana de Fortaleza é regida pelos princípios de função

socioambiental da cidade, da função social da propriedade, da gestão

democrática da cidade e da equidade.

O PDP de Fortaleza apresenta alinhamento com os princípios LVC+DOT,

a saber: garantia de justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes

do processo de urbanização, recuperando e transferindo para a

Hídricos, em alguns parâmetros para Zona de Ocupação Moderada e regramento sobre condomínios.

5 Diagnóstico de Fortaleza


31

coletividade parte da valorização imobiliária decorrente de ações do

poder público; combate à especulação imobiliária e ordenamento do

uso e ocupação do solo, a partir da capacidade de suporte do meio físico

e das infraestruturas.

O PDP define o macrozoneamento, o zoneamento e os parâmetros

urbanísticos de uso e ocupação do solo. Segundo este marco

regulatório, o território de Fortaleza é compreendido por duas

macrozonas: a Macrozona de Proteção Ambiental (subdividida em três

tipologias de zonas, sendo uma delas restrita à ocupação – Zona de

Preservação Ambiental) e a Macrozona de Ocupação Urbana

(subdividida em seis tipologias), conforme mostra a.

O PDP define índices de aproveitamento básico diversificados por zona e

de modo predominante, institui os mesmos valores para os índices de

aproveitamento básico e máximo, com exceção da Zona de Ocupação

Preferencial e da Zona de Ocupação Moderada, que apresentam valores

distintos para os IAs básicos e máximos, cuja variação está entre 0,5 e 1.

A variação mínima ou nula entre os índices de aproveitamento básico e máximo reduzem a oferta do potencial construtivo adicional, assim, impactando diretamente alguns instrumentos LVC, como a Outorga Onerosa do Direito de Construir.

Figura 5.1: Zoneamento de Fortaleza

Fonte: Steer Davies Gleave com dados do PDP de Fortaleza (2008), 2018.

Os instrumentos urbanísticos estão apresentados no Capítulo IX da lei

do PDP de Fortaleza. São eles:

• Parcelamento, Edificação e Utilização compulsórios;

• IPTU progressivo no tempo e desapropriação em títulos da dívida

pública;

• Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alteração de Uso;

• Transferência do Direito de Construir;

• Operações Urbanas Consorciadas;


32

• Contribuição de Melhoria;

• Consórcio Imobiliário;

• Direito de Superfície e Direito de Preempção;

• Zonas Especiais de Interesse Social.

Os instrumentos PEUC, IPTU progressivo no tempo e desapropriação em

títulos da dívida pública estão em processo de regulamentação, o

restante dos instrumentos previstos já está regulamentado, seja pelo

próprio PDP, ou seja, por lei específica.

O município apresenta histórico de adoção dos instrumentos OODC,

OOAU, TDC e OUCs. Por mais que Fortaleza tenha regulamentado o

instrumento Contribuição de Melhoria, tanto pelo plano diretor, quanto

pelo Código Tributário Municipal, foi identificado pelo diagnóstico uma

dificuldade institucional e política de implementação deste mecanismo.

Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC)

A OODC foi regulamentada pelo próprio PDP de Fortaleza e permite ao

Município autorizar a construção acima do índice de aproveitamento

básico até o índice de aproveitamento máximo, mediante o pagamento

de contrapartida pelo beneficiário. A OODC está regulamentada pelo

próprio PDP desde 2009.

A arrecadação da OODC entre 2009 e 2015 foi direcionada ao FUNDEMA

(Fundo Municipal de Defesa do Meio Ambiente) e, a partir de 2015,

passou a ser direcionada para o FUNDURB (Fundo Municipal de

Desenvolvimento Urbano).

Este instrumento, devido à variação mínima ou nula entre os índices de

aproveitamento básico e máximo, variável da fórmula de cálculo da

OODC, apresenta ao longo de seu histórico de aplicação, valores tímidos

de arrecadação em comparação com o potencial de arrecadação, caso

fossem incorporadas as dinâmicas urbanas de Fortaleza (por exemplo, a

partir da atualização do valor venal dos imóveis para recuperação da

valorização imobiliária) e caso, essa diferença entre IAs fosse maior.

Outorga Onerosa de Alteração de Uso (OOAU)

A OOAU foi regulamentada pelas leis específicas n°. 10.335/2015 e

10.431/2015; o instrumento consiste em outorga cobrada sobre

empreendimentos caracterizados como projetos especiais que queiram

promover alterações de uso e/ou parâmetros urbanísticos. Este

instrumento adquiriu, ao longo dos últimos anos, importância em

relação à sua capacidade de arrecadação, visto que, em sua fórmula é

aplicado o valor de mercado do imóvel e fatores para cada tipo de

alteração proposta que potencializam a arrecadação.

Os projetos especiais com incidência de OOAU concentram-se na região

de Praia de Iracema, Meireles e Aldeota. Já foram cinco termos de

compromisso assinados, três alvarás de construção emitidos, e oito

projetos especiais que possuem pretensão de adotar o instrumento.

Transferência do Direito de Construir (TDC)

O instrumento foi regulamentado pela lei municipal n°. 10.333/2015 e

possibilita ao proprietário de imóvel exercer em outro local ou alienar,

total ou parcialmente, mediante escritura pública, o potencial


33

construtivo não utilizado no próprio imóvel, quando este for

considerado necessário para fins de:

• Programas de regularização fundiária;

• Flexibilização dos usos dos potenciais construtivos para fins de obra

de infraestrutura, áreas ambientais e patrimônio histórico.

O TDC é operacionalizado via CEPAC, e atualmente já foram emitidos

dois CEPACs referentes à regularização fundiária e quatro CEPACs

referentes à implantação de infraestrutura. O direito de construir desses

processos está direcionado a um imóvel localizado em Meireles,

próximo à Aldeota e Papicu. Este instrumento não atinge seu potencial

de arrecadação devido ao baixo potencial construtivo adicional

existente em Fortaleza.

Operação Urbana Consorciada (OUC)

A Operação Urbana Consorciada consiste em um conjunto de

intervenções e medidas coordenadas pelo Município, com a

participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e

investidores privados, com o objetivo de promover a ocupação

adequada de áreas específicas de acordo com o cumprimento das

funções sociais da cidade e a requalificação do ambiente urbano. O PDP

define as áreas onde é possível criar a OUC e a sua regulamentação

depende de legislação específica conforme cada OUC proposta.

Fortaleza regulamentou a primeira OUC em 2000, com propostas de

dimensão mais pontual e restrita, sem proposta de dinamização

econômica e social expansiva. Em 2015, a partir da regulamentação de

instrumentos de flexibilização urbana, como OOAU e OODC,

promoveram mudanças nas tipologias de OUCs planejadas.

A Figura 5.2 apresenta a localização das OUCs existentes em Fortaleza,

onde nota-se concentração de OUCs no setor nordeste do município. A

OUC Riacho Maceió, OUC Jóquei Clube (Hospital da Mulher e Shopping

Jóquei Clube) e OUC Lagoa do Papicu (Shopping Rio Mar) foram

finalizadas com contrapartidas entregues. A OUC Sítio Tunga, OUC

Osório de Paiva e OUC Lagoa do Sapiranga (sem termo assinado) estão

em andamento e a OUC Dunas do Cocó está sob agravo de instrumento.

Figura 5.2: Localização das OUCs existentes em Fortaleza

Fonte: Prefeitura de Fortaleza, 2018.

Cerca de 88% da área das OUCs existentes estão inseridas dentro da

Macrozona de Proteção Ambiental (ver a Figura 5.3), notando-se assim

uma sobreposição das OUCs com áreas de restrição e limitação do


34

ponto de vista ambiental. Cada zona da MPA, delimitada pelo PDP, tem

definido:

• ZPA não permite ocupação;

• ZIA e ZRA permite ocupação, mas com restrições;

• ZRA – incide Transferência do Direito de Construir;

• ZPA e ZRA – incide Plano de Manejo e Plano de Gestão.

Figura 5.3: OUCs e áreas de proteção ambiental

Fonte: Steer Davies Gleave a partir de dados da Prefeitura de Fortaleza, 2018.

Tendo em vista a preocupação com a preservação e conservação

ambiental, a estratégia DOT pode permitir reduzir os conflitos entre o

meio ambiente natural e o meio ambiente construído, já que os eixos de

mobilidade se concentram na Macrozona de Ocupação Urbana.

Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo - LPUOS (2017)

A Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS), lei municipal

n°. 236 instituída em 2017, regulamenta o PDP de Fortaleza 2009 e

institui dois novos instrumentos urbanísticos: os projetos especiais e as

ZEDUS (Zonas Especiais de Dinamização Urbanística e Socioeconômica).

Projetos Especiais

Os projetos especiais consistem em empreendimentos, públicos ou

privados, que por sua natureza ou porte demandam análise específica

quanto à sua implantação no território do município, e segundo a

LPUOS, esses empreendimentos podem ser enquadrados em três

grupos:

• Polos Geradores de Viagens (PGV), conforme definido pelo Anexo 5;

• Equipamentos de impacto na infraestrutura ou que provoquem danos ao meio ambiente natural ou construído;

• Projetos de Parcelamento do Solo, conforme art. 14.

Os projetos especiais inserem-se no processo de licenciamento

urbanístico, listando etapas para licenciar os projetos com objetivo de

promover celeridade na aprovação. Segundo a LPUOS, são listados

aproximadamente 216 tipos de empreendimentos que se enquadram

como projeto especial.


35

Caso um projeto especial queira alterar uso e/ou índices

urbanísticos, é possível, após análise da Prefeitura e desde que se

aplique a Outorga Onerosa de Alteração de Uso.

ZEDUS – Zonas Especiais de Dinamização Urbanística e Socioeconômica

A LPUOS aprovada em 2017 não pode alterar o zoneamento e os índices

urbanísticos definidos pelo PDP de Fortaleza, sendo seu objetivo o de

regulamentação do PDP. Contudo, ela promoveu uma diferenciação

sobre os índices urbanísticos, como aumento de IA máximo, em porções

do território cujos objetivos da política urbana foram definidos pela

dinamização de atividades sociais e econômicas. Essa diferenciação se

deu pela criação das Zonas Especiais de Dinamização Urbanística e

Socioeconômica (ZEDUS) – apresentadas na Figura 5.4.

As ZEDUS são porções do território destinadas à implantação e/ou

intensificação de atividades sociais e econômicas, com respeito à

diversidade local, e visando ao atendimento do princípio da

sustentabilidade, para assim promover a consolidação de núcleos de

atividades produtivas, respeitando a potencialidade de cada área.

Foram instituídas 22 ZEDUS, em que cada zona, conforme a LPUOS,

apresenta objetivos e parâmetros urbanísticos específicos e

características distintas.

A ZEDUS 3 – Aldeota teve seu índice de aproveitamento máximo variado

de 2,5 para 4,0, sendo incidente sobre uma área de índice de

aproveitamento básico 2,5. Assim com a implementação da ZEDUS foi

possível gerar um potencial construtivo adicional de 1,5 sobre o índice

de aproveitamento nessa área.

Figura 5.4: ZEDUS instituídas pelo LPUOS, 2017

Fonte: O Povo, 2017 (acesso em: https://www.opovo.com.br/jornal/economia/2017/08/o-impacto-economico-na-vida-de-fortaleza.html)

https://www.opovo.com.br/jornal/economia/2017/08/o-impacto-economico-na-vida-de-fortaleza.html

https://www.opovo.com.br/jornal/economia/2017/08/o-impacto-economico-na-vida-de-fortaleza.html


36

Fundo de Desenvolvimento Urbano – FUNDURB

O Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) foi criado pela lei

municipal 211/2015 e regulamentado pelo decreto municipal

13.824/2016. Os recursos do FUNDURB podem ser aplicados na

execução de projetos que visem à implantação e ao desenvolvimento de

políticas públicas urbanísticas; na execução de programas de

manutenção e conservação urbanística; na execução de programas e

projetos decorrentes do Plano Diretor Participativo; na execução de

programas de urbanização e de obras de infraestrutura nas zonas

adensadas com carência de serviços e, na execução de programas de

cunho social prioritariamente voltados para as regiões mais carentes do

município.

São receitas do FUNDURB:

• Outorga Onerosa do Direito de Construir e Alteração de Uso;

• Títulos consistentes em certificados de potencial adicional de

construção (CEPACs) oriundos de Operações Urbanas Consorciadas

(OUCs) e Transferência do Direito de Construir (TDC);

• 60% da receita proveniente da aplicação de multas decorrentes de

infrações à legislação urbanística, arrecadadas por meio da Agência

de Fiscalização de Fortaleza (Agefis);

• Receita proveniente da aplicação de multas decorrentes de

infrações à legislação urbanística, arrecadadas pelo Município de

Fortaleza;

• Valores resultantes da venda, pelo município, de áreas

remanescentes de desapropriação efetuada para a realização de

OUCs;

• Renda proveniente da aplicação de seus próprios recursos;

• Outras receitas destinadas ao Fundurb.

Em 2016 o FUNDURB correspondeu a 0,28% da arrecadação total de

Fortaleza e em 2017, correspondeu a 0,29%. A Tabela 5.1 apresenta os

valores arrecadados de OODC e OOAU, onde verifica-se que a OOAU

tem participação relevante no FUNDURB, chegando à participação de

88% em 2016, 55% em 2017 e 87% em 2018. Já a OODC representa

menor percentual da receita do FUNDURB, com queda na arrecadação

entre 2016 e 2017. A menor arrecadação via OODC representa o

impacto da baixa oferta de potencial construtivo adicional.

Tabela 5.1: Arrecadação do FUNDURB em comparativo com a arrecadação total de Fortaleza

Anos 2016 2017 2018

OODC (R$) 1.795.335 1.318.782 -

OODC/FUNDURB (%) 10% 7% -

OOAU (RS) 15.595.920 10.397.280 2.206.866

OOAU/FUNDURB (%) 88% 55% 87%

Total FUNDURB (RS) 17.633.422 18.896.333 2.545.119

Arrecadação Total de Fortaleza (R$)

6.254.211.577,70 6.424.138.511,45 -

FUNDURB/Arrecadação Total de Fortaleza (%)

0,28% 0,29% -

Fonte: Steer Davies Gleave a partir de dados do FUNDURB (2016 – 2018) e da SEFIN (2016-2018), 2018.


37

Programa Fortaleza Competitiva

O Programa Fortaleza Competitiva, lançado pela prefeitura em 2017,

visa à geração de oportunidades para desenvolvimento de negócios em

Fortaleza, em que inclui incentivos e regulamentações que estimulem a

atração de novos negócios na cidade e consolidem àqueles existentes e,

a participação da iniciativa privada nas ações de melhoramento e

manutenção das infraestruturas urbanas.

Arranjos Público-privados

Estão previstos como ações para promoção de arranjos público-

privados:

• Concessão para modernização da operação dos terminais de TP:

concessão por meio de outorga para o ente privado aproveitar o

potencial imobiliário do entorno de sete terminais, em

contrapartida pela gestão e operação destes, mais o pagamento da

outorga onerosa;

• Otimização do uso de ativos imobiliários públicos: concessão para

iniciativa privada de imóveis públicos da prefeitura que atualmente

encontram-se subutilizados, gerando receitas extras para o

município. Renegociação de aluguéis pagos e recebidos pelo

município.

Considerações Gerais

Fortaleza apresenta instrumentos LVC regulamentados, principalmente,

aqueles incidentes sobre fluxo, como OODC, OOAU e OUC. Contudo,

verificou-se que a baixa variação entre os índices de aproveitamento

básico e máximo, reduzem o potencial de arrecadação de instrumentos

como a OODC.

O município também apresenta os instrumentos incidentes sobre

estoque, como PEUC e IPTU progressivo no tempo, contudo, ainda estão

em processo de regulamentação.

A arrecadação do FUNDURB representa 0,28% da arrecadação total de

Fortaleza, e dentre os valores arrecadados para o fundo, a OOAU tem

destaque como instrumento de recuperação da mais valia fundiária.

Porém, é importante que Fortaleza amplie e passe a combinar diferentes instrumentos LVC e que passe a regulamentar instrumentos LVC incidentes sobre estoque.

As ZEDUS foram entendidas como uma estratégia interessante para

promoção de porções territoriais com parâmetros urbanísticos

diferenciados, visando a dinamização socioeconômica e urbanística. As

ações previstas pelo Programa Fortaleza Competitiva reforçam a

tendência de Fortaleza em ter como objetivos a dinamização econômica

e indicam o interesse pela parceria público privada.


38

Desenvolvimento urbano e uso do solo

O diagnóstico buscou compreender as dinâmicas imobiliárias de

Fortaleza e seu entorno, as projeções de desenvolvimento urbano e a

oferta potencial de terrenos transformáveis (vazios e subutilizados). Esta

análise teve o objetivo de identificar como as áreas no entorno dos eixos

de mobilidade podem ser adensadas como forma de potencializar a

arrecadação de LVC em novos fluxos imobiliários.

Os cenários de desenvolvimento urbano foram realizados para o

entorno de duas importantes estações intermodais de transporte –

Papicu e Parangaba, tomadas como exemplos para a coleta e análise de

dados.

Dinâmica imobiliária

A sobreposição dos dados socioeconômicos coletados e analisados

sobre os demais dados oriundos de imobiliárias, deu origem ao

diagnóstico imobiliário, que traz um conjunto de informações a respeito

do comportamento atual e da tendência do mercado imobiliário no

território em estudo. Este trabalho de inteligência de mercado orientou

o processo de tomada de decisões a respeito das diretrizes estratégicas

para a recuperação das mais valias fundiárias, a qual, como já

mencionado, deve estar orientada e alinhada por uma política pública

urbana associada ao DOT.

Os eixos componentes de tal diagnóstico imobiliário, apresentam um

panorama do comportamento verificado pelo mercado na oferta de

produtos imobiliários característicos, tais como imóveis residenciais

horizontais, imóveis residenciais verticais, imóveis empresariais, imóveis

comerciais de diferentes portes, entre outros produtos.

Região Metropolitana de Fortaleza

Foi realizado um levantamento sistemático das informações de imóveis

divulgados para venda nos municípios da Região Metropolitana de

Fortaleza, no período entre 14/05/2018 e 16/05/2018. Os resultados

encontrados são apresentados a seguir, exceto aqueles relativos ao

município de Fortaleza, uma vez que os dados da capital cearense são

apresentados mais detalhadamente em sequência.

Em relação aos imóveis residenciais verticais, foram analisados 1.102

apartamentos disponíveis à venda. Caucaia concentra

empreendimentos voltados para população de baixa renda e seu litoral

apresenta empreendimentos voltados para 2ª residência, com altos

valores. Aquiraz, por sua vez, concentra os apartamentos também

voltados para 2ª residência. Já Eusébio apresenta dinamismo e conta

tanto com apartamentos populares como também apartamentos

voltados para média renda. Assim, entre os lançamentos residenciais

verticais do período em análise, aqueles cujos imóveis têm maior valor

de metro quadrado, estão concentrados no litoral de Caucaia e no litoral

de Aquiraz. Os imóveis econômicos estão de modo geral a sul e a oeste

do município de Fortaleza.

No que diz respeito aos imóveis residenciais horizontais, foram

analisadas 2.216 casas em condomínio, disponíveis à venda. Eusébio

concentra 87% dessa tipologia, sendo que o município se apresenta

como destino de moradia para o público que deseja residir em áreas

horizontais e condomínios fechados. O valor médio da casa em

condomínio fechado de Eusébio gira em torno de R$ 719 mil. Aquiraz,

por sua vez, concentra este tipo de produto na orla, voltado também

para segunda residência, com valor médio de R$ 671.299 por imóvel.


39

Assim, a maior concentração de casas de condomínio está nos

Municípios de Eusébio e Aquiraz. Estas cidades apresentam maiores

valores médios de valor de venda total dos imóveis, embora o maior

valor médio de metro quadrado esteja em Caucaia.

Ainda sobre os imóveis residenciais horizontais, foram analisadas 2.036

casas em loteamento aberto. Eusébio concentra 41% dessa tipologia,

justamente porque o município se apresenta como destino de moradia

para o público que deseja residir em áreas horizontais. Maracanaú, por

sua vez, concentra 15% deste tipo de produto, mas está voltado para

público de baixa renda, com unidades no valor médio de R$ 165 mil.

Assim, a distribuição espacial de casas à venda na RMF (exceto

Fortaleza) mostra a concentração de oferta deste produto, sobretudo

no litoral de Caucaia (alto padrão) e Eusébio / Aquiraz (alto padrão),

enquanto que as casas ofertadas em Maracanaú possuem padrão mais

econômico, boa parte com valor de até R$200.000.

Por fim, sobre os terrenos em urbanização fechada, foram analisados

382 lotes em condomínio. Eusébio concentra 57% dessa tipologia,

novamente porque o município apresenta-se como destino de moradia

para o público que deseja residir em áreas horizontais e condomínios

fechados. Aquiraz, por sua vez, concentra 16% deste tipo de produto,

com unidades no valor médio de R$ 182 mil. Assim, tem-se que

aproximadamente 73% dos lotes ofertados em condomínios fechados

estão localizados em Eusébio e Aquiraz, com valores de metro quadrado

variados, mas com valor médio elevado para Eusébio (R$528/m²). Há

também lotes de alto padrão disponíveis em Trairi, oferta justificada

pela proximidade do PECEM.

Município de Fortaleza

Em correspondência às análises imobiliárias para a Região

Metropolitana de Fortaleza, foi feito também o monitoramento do

mercado imobiliário na capital cearense e, de acordo com seus dados

disponíveis para os anos entre 2010 e 2018, foram lançados 4,9 milhões

de m² de área construída residencial vertical em Fortaleza. O maior

volume ocorreu no ano de 2012, com 958 mil m² lançados apenas neste

ano (2018).

De acordo com o monitoramento realizado no acumulado 2010-2018,

40% da área construída total foi ofertada pelo conjunto de imóveis com

mais de 100m² de área privativa, e 25% desta área total foi ofertada

pelo conjunto de imóveis com valores de lançamento variando entre

R$300.000 e R$500.000.

Número de Unidades Habitacionais Verticais Lançadas

Em 2010, foram lançadas, ao todo, 7.026 unidades habitacionais em

empreendimentos do tipo residencial vertical em Fortaleza,

concentrados em 23 dos 61 bairros do Município. Os bairros que mais

concentraram lançamentos de unidades imobiliárias deste tipo foram

Fátima (920 unidades) e Parque Iracema (848 unidades). Embora o

Bairro Papicu não tenha sido contemplado com lançamentos

imobiliários residenciais verticais neste ano, percebe-se que os bairros

no entorno da Estação Papicu concentraram um número expressivo de

unidades imobiliárias lançadas.

Em 2014, foram lançadas, ao todo, 6.745 unidades habitacionais em


concentrados em 30 dos 61 bairros do Município. O bairro que mais


40

concentrou lançamentos de unidades imobiliárias deste tipo foi Benfica

(1.040 unidades), com 1,57 vezes mais lançamentos que o bairro em 2º

lugar (Eng. Luciano Cavalcante). Percebe-se um arranjo espacial dos

lançamentos de unidades imobiliárias nos bairros próximos à Estação

Papicu. Também ganha destaque o bairro Jóquei Club (São Cristóvão),

próximo à Estação Parangaba.

Em 2017, foram lançadas, ao todo, apenas 754 unidades habitacionais

em empreendimentos do tipo residencial vertical em Fortaleza,

concentrados em oito dos 61 bairros do Município. O bairro que mais

concentrou lançamentos de unidades imobiliárias deste tipo foi Dendê

(380 unidades), com 3,02 vezes mais lançamentos que o bairro em 2º

lugar (Presidente Kennedy). A crise econômica nacional, entre os anos

2015 e 2016, abalou o mercado imobiliário de Fortaleza nos anos

sucessivos, mas espera-se a retomada da produção imobiliária no

município a partir do crescimento do país.

Área Total Lançada de Unidades Habitacionais Verticais

Em 2010, foram lançados, ao todo, 535.459,75 m² em



lançaram área de produtos imobiliários residenciais verticais foram

Fátima (72.272 m²), Aldeota (60.031 m²) e Parque Iracema (58.745 m²).

Embora o Bairro Papicu não tenha sido contemplado com lançamentos


no entorno da Estação Papicu concentraram um número expressivo de

área lançada.

Em 2014, foram lançados, ao todo, 587.452,03 m² em



lançaram área de produtos imobiliários residenciais verticais foram Eng.

Luciano Cavalcante (67.200 m²) e Benfica (61.838 m²). Percebe-se um

arranjo espacial dos lançamentos de unidades imobiliárias nos bairros

próximos à Estação Papicu. Também ganha relativo destaque o bairro

Jóquei Club (São Cristóvão), próximo à Estação Parangaba.

Em 2017, foram lançados, ao todo, apenas 54.916,31 m² em


concentrados em oito dos 61 bairros do Município. O bairro que mais

lançou área de produtos imobiliários residenciais verticais foi Dendê

(17.699 m²), com 1,75 vezes mais lançamentos que o bairro em 2º lugar

(Presidente Kennedy). Como mencionado, a crise econômica nacional,

entre os anos 2015 e 2016, abalou o mercado imobiliário de Fortaleza

nos anos sucessivos, mas espera-se a retomada da produção imobiliária

no município a partir da retomada do crescimento econômico.

VGV Geral de Unidades Habitacionais Verticais Lançadas

Em 2010, foi gerado um valor aproximado de R$ 1,804 bilhões de Valor

Geral de Vendas (VGV) para produtos imobiliários do tipo residencial

vertical em Fortaleza, concentrados em 23 dos 61 bairros do Município.

Os bairros nos quais mais produziu-se VGV em lançamentos residenciais

verticais foram Fátima, Eng. Luciano Cavalcante, Pq. Iracema e Aldeota.

Embora o Bairro Papicu não tenha sido contemplado com lançamentos


no entorno da Estação Papicu concentraram um bom volume de VGV

produzido.


41

Em 2014, foi gerado um valor aproximado de R$ 3,384 bilhões de Valor

Geral de Vendas (VGV) para produtos imobiliários do tipo residencial

vertical em Fortaleza, concentrados em 30 dos 61 bairros do Município.

Os bairros nos quais mais produziu-se VGV em lançamentos residenciais

verticais foram Eng. Luciano Cavalcante, Benfica, Aldeota e Cocó.

Percebe-se um arranjo espacial da produção de VGV nos bairros

próximos à Estação Papicu. Também ganha relativo destaque o bairro

Jóquei Club (São Cristóvão), próximo à Estação Parangaba.

Em 2017, foi gerado um valor aproximado de apenas R$ 304 milhões de

Valor Geral de Vendas (VGV) para produtos imobiliários do tipo

residencial vertical em Fortaleza, concentrados em oito dos 61 bairros

do Município. Os bairros nos quais mais produziu-se VGV em

lançamentos residenciais verticais foram Cocó, Presidente Kennedy e

Dendê. A crise econômica nacional, entre os anos 2015 e 2016, abalou o

mercado imobiliário de Fortaleza nos anos sucessivos, mas espera-se a

retomada da produção imobiliária no município a partir da retomada do

crescimento econômico.

Valores Médios de M² das Unidades Habitacionais Verticais Lançadas

Em 2010, a somatória do Valor Geral de Vendas – VGV de todos os

empreendimentos imobiliários do tipo residencial vertical, dividida pela

somatória das áreas lançadas para este tipo de empreendimento,

produziu um valor de lançamento médio de R$ 3.369,93 / m² para o

município de Fortaleza como um todo. Os bairros que tiveram melhores

valores médios de lançamento para produtos imobiliários residenciais

verticais neste ano foram Mucuripe, Praia do Futuro e Meireles, todos

estes relativamente próximos à Estação Papicu.





município de Fortaleza como um todo. Os bairros que tiveram melhores

valores médios de lançamento para produtos imobiliários residenciais

verticais neste ano foram Meireles e Mucuripe, próximos à Estação

Papicu. O bairro Jóquei Clube (São Cristóvão), próximo à Estação

Parangaba, também ganha destaque.





município de Fortaleza como um todo, valor abaixo daquele verificado

para o ano de 2014 mesmo em termos nominais (não reais). A crise

econômica nacional, entre os anos 2015 e 2016, abalou o mercado

imobiliário de Fortaleza nos anos sucessivos, mas espera-se a retomada

da produção imobiliária no município a partir da retomada do

crescimento econômico.


42

Considerações Gerais

A Figura 5.5 sintetiza as relações de

influência entre os municípios da RMF e

Fortaleza. Assim, avaliou-se que o centro

político administrativo da RMF, localizado

em Fortaleza (1) articula-se com o porto

PECEM (7) e com os bairros de expansão

residencial popular a leste e sul da cidade,

ao passo que estes últimos possuem fortes

vínculos com o Distrito Industrial de

Maracanaú (5), Distrito Comercial de

Messejana (4) e os equipamentos públicos e

privados de Parangaba (3). Por fim, as

regiões de mais alta renda a leste, como

Eusébio, articulam-se com a centralidade

próxima ao Shopping Iguatemi e com a

região de Papicu (2). O litoral a leste e oeste

de Fortaleza possui usos residenciais ligados

à segunda residência.

A região de Papicu sofre menos influência

metropolitana em sua dinâmica imobiliária,

visto que seu desenvolvimento ocorre em

função da expansão do polo empresarial e

residencial de Aldeota e Meireles. Já

Parangaba pode sofrer influência

metropolitana da dinâmica imobiliária em

relação aos empreendimentos residenciais

focados no Minha Casa, Minha Vida – caso os valores da terra aumentem, o desenvolvimento

desses empreendimentos pode migrar para os municípios vizinhos da RMF.

Figura 5.5: Síntese do desenvolvimento metropolitano de Fortaleza

Fonte: Urban Systems, 2018.


43

Cenários de Desenvolvimento Urbano

A análise dos cenários de desenvolvimento urbano no estudo de caso de

Fortaleza ocorreu por meio da avaliação do potencial construtivo

disponível para as áreas de influência imediatas (raio de um quilômetro)

às estações analisadas de Papicu e Parangaba, oriunda das relações

estabelecidas entre a oferta e demanda imobiliária e do tempo de

absorção da demanda.

Figura 5.6: Formulação dos cenários de desenvolvimento urbano

A Figura 5.6, por meio do fluxograma, sintetiza as etapas de definição da

demanda e oferta que foram consideradas na formulação dos cenários

de desenvolvimento urbano.



44

Áreas de Influências adotadas

Conforme a introdução deste item, os cenários de desenvolvimento

urbano foram obtidos para Papicu e Parangaba sob os aspectos de

demanda e oferta. Contudo foram consideradas áreas de influências

distintas para estes dois aspectos.

A oferta foi calculada através do levantamento dos atuais terrenos

vazios e subutilizados (de acordo com os índices de aproveitamento

básico da legislação atual e de uma alteração proposta para a legislação)

dentro do raio de influência de 1 km da estação. Já a demanda foi

calculada através das projeções de crescimento de população e

empregos nas Áreas de Influência Indireta das estações, compostas por

bairros do entorno das estações, ao longo dos próximos anos, até 2040.

A análise de absorção de demanda foi realizada considerando o terreno

ofertado dentro da AID de cada estação.

As áreas de influência estão exemplificadas na Figura 5.7.

Figura 5.7: Áreas de influência direta (oferta) e indireta (demanda)


Demanda Imobiliária

As demandas imobiliárias foram analisadas a partir das projeções de

incremento das áreas construtivas residenciais e não residenciais para o

período de 2018-2040.

Para a projeção do crescimento urbano de Fortaleza e das áreas

específicas de estudo (Papicu e Parangaba), foi feita a projeção

populacional, observando-se a tendência de crescimento domiciliar,

resultando na relação de área construída residencial. A projeção de

empregos observou a tendência de crescimento por setor, definindo a

relação de área construída por setor por emprego.

Para esta análise foram utilizadas as seguintes bases de dados:

• IBGE – CENSO 2000 e 2010

• IBGE – POPULAÇÃO – De 2000 a 2016

• MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO – RAIS - 2008 a 2016

• SEUMA – 2015 (Área Construída Residencial e Não Residencial)

Projeção de população e domicílios em Fortaleza

A projeção domiciliar considerou um decréscimo de seu crescimento histórico relacionado à redução populacional no patamar de 90%, ou seja, se a população apresentou uma redução de sua taxa de crescimento de 1,00% a retração do crescimento domiciliar será de 0,90%.

A manutenção do crescimento domiciliar em relação ao crescimento populacional ocorre por conta do envelhecimento populacional, que gera demanda domiciliar no processo de amadurecimento populacional e da “saída” dos filhos da casa dos pais.


45

Dessa maneira a projeção do número de domicílios leva em consideração a redução da taxa de crescimento populacional, balizada com a redução das taxas de fecundidade.

Tabela 5.2: Evolução da população e domicílios (2000 - 2040)

Anos População TGCA* Domicílios TGCA* Hab. / Dom.

2000 2.141.402 - 531.035 - 4,03

2010 2.452.185 1,36% 714.453 3,01% 3,43

2015 2.627.482 1,39% 828.703 3,01% 3,17

2020 2.676.207 0,37% 936.557 2,48% 2,86

2025 2.744.372 0,50% 1.009.826 1,52% 2,72

2030 2.795.843 0,37% 1.073.621 1,23% 2,60

2035 2.830.896 0,25% 1.123.293 0,91% 2,52

2040 2.849.039 0,13% 1.152.357 0,51% 2,47

Fonte: IBGE, 2018. Urban Systems, 2018. Elaboração: Urban Systems, 2018.

Projeção de empregos e empresas em Fortaleza

Excetuando os anos de início de recessão Nacional, 2009 e 2014, é possível estabelecer a elasticidade de crescimento do número de empregos de Fortaleza em relação ao crescimento nacional em 1,36.

Dessa maneira, o crescimento do número de empregos estará relacionado às projeções apresentadas pelo Banco Central e será mantido o crescimento de 2022 até 2040. A elasticidade utilizada para projeção considerou uma tendência de que em 2040 a elasticidade tenderá a 1,0.

Observa-se a recuperação do crescimento do número de empregos entre 2015 e 2020 e um aumento contínuo até 2040, com pequenos

decréscimos por conta da redução da elasticidade do crescimento do PIB em relação ao crescimento do PIB. O resultado encontrado está pouco superior à meta apresentada no Plano Fortaleza 2040, ou seja, se o PIB Nacional crescer de acordo com as estimativas do Banco Central, será possível atingir a meta.

Tabela 5.3: Projeção de empregos em Fortaleza

Anos Empregos TGCA* Empresas TGCA* Empregos / Empresas

2000 413.938 - 28.437 - 14,6

2010 725.525 5,77% 44.514 4,58% 16,3

2015 823.674 2,57% 52.710 3,44% 15,6

2020 874.442 1,20% 59.041 2,29% 14,8

2025 1.029.755 3,32% 63.760 1,55% 16,2

2030 1.203.964 3,18% 67.492 1,14% 17,8

2035 1.399.845 3,06% 70.119 0,77% 20,0

2040 1.621.724 2,99% 71.507 0,39% 22,7

Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego, 2018. Urban Systems, 2018. Elaboração Urban Systems, 2018.

Análise de demanda para Papicu

A análise de demanda para Papicu baseou-se sobre a área de influência

indireta de Papicu, composta por dez bairros, conforme mostra a Figura

5.9. Sendo: Aldeota; Cidade 2000; Cocó; Dunas; Meireles; Mucuripe;

Papicu; Praia do Futuro; Varjota e Vicente Pinzon.


46

Figura 5.8: Área de influência indireta (cinza) de Papicu

Fonte: Quanta. OUC Fortaleza, 2017. IBGE, 2010. Elaboração: Urban Systems, 2018.

A projeção da área construída residencial considerou a média da área

construída residencial de 201,5 disponibilizada pela SEUMA, em relação

ao número de domicílios estimados para cada bairro, por meio da

projeção de população e domicílios realizada para Fortaleza.

A partir das projeções e premissas adotadas anteriormente, chega-se ao

incremento de 4,3 milhão de m² de área construída residencial para

área de influência indireta da Estação Papicu.

Tabela 5.4: Incremento da área construída residencial por bairro (2018-2040)

Incremento ao Ano de Área Construída (m²)

2018 2020 2025 2030 2035 2040 Total 2018-2040

Aldeota 89.032 52.059 50.764 43.955 34.008 19.743 917.838

Cidade 2000

5.957 3.483 3.396 2.941 2.275 1.321 61.408

Coco 75.200 43.971 42.877 37.126 28.725 16.676 775.244

Dunas 6.356 3.717 3.624 3.138 2.428 1.410 65.527

Meireles 149.943 87.675 85.493 74.027 57.275 33.250 1.545.773

Mucuripe 32.095 18.767 18.300 15.845 12.260 7.117 330.872

Papicu 28.587 16.715 16.299 14.113 10.920 6.339 294.704

Praia do Futuro

12.165 7.113 6.936 6.006 4.647 2.698 125.413

Varjota 7.321 4.281 4.174 3.615 2.797 1.624 75.477

Vicente Pinzon

19.617 11.470 11.185 9.685 7.493 4.350 202.228

AI Papicu 426.272 249.251 243.050 210.451 162.826 94.528 4.394.485

Fonte: SEUMA, 2015, IBGE 2000, 2010 e 2015. Urban Systems, 2018. Elaboração Urban Systems, 2018.


47

A projeção da área construída não residencial irá considerar o crescimento do número de

empregos voltados para o uso comercial e de serviços, uma vez que, os usos industriais e da

agricultura são pouco aderentes ao processo de verticalização e incremento de potenciais

construtivos e o setor da construção civil não apresenta demanda por espaços construtivos, já

que sua grande maioria ocorre em instalação de canteiros de obra.

A partir das projeções e premissas adotadas anteriormente, chega-se ao incremento de 2,8

milhões de m² de área construída não residencial para área de influência da Estação Papicu.

Tabela 5.5: Área construída não residencial por atividade econômica - 2015

Área Construída Empregos Área Construída por Tipo de Serviços (m²) Área Construída por Emprego (m²)

Setores 2015 2015 2015

Comércio 26.987 2.581.377 95,65

Serviços 117.536 330.717 2,81

Total 144.523 2.912.095 20,15


Tabela 5.6: Incremento de área construída não residencial (2017 - 2040)

Incremento ao Ano de Área Construída Não Residencial

2018 2020 2025 2030 2035 2040 Total 2018-2040

Incremento - 98.600 109.802 123.177 138.736 157.764 2.833.000

Total 2.612.082 2.919.266 3.444.223 4.033.052 4.695.131 5.445.082 5.445.082



48

Análise de demanda para Parangaba

A análise de demanda para Parangaba baseou-se sobre a área de

influência indireta de Parangaba, composta por nove bairros, conforme

mostra a Figura 5.9. Sendo: Demócrito Rocha; Dendê; Itaóca; Itaperi;

Jóquei Club (São Cristóvão); Maraponga; Montese; Parangaba e

Serrinha.

Figura 5.9: Área de influência indireta (cinza) de Parangaba

Fonte: Quanta. OUC Fortaleza, 2017. IBGE, 2010. Elaboração: Urban Systems, 2018.

A projeção da área construída residencial considerou a média da área

construída residencial de 2015, disponibilizada pela SEUMA, em relação

ao número de domicílios estimados para cada bairro, por meio da

projeção de população e domicílios realizada para Fortaleza.

A partir das projeções e premissas adotadas anteriormente, chega-se ao

incremento de 4,5 milhão de m² de área construída residencial para

área de influência indireta da Estação Papicu.

Tabela 5.7: Incremento da área construída residencial por bairro (2018-2040)

Incremento ao Ano de Área Construída (m²)

2018 2020 2025 2030 2035 2040

Demócrito Rocha

3.559 2.081 2.029 1.757 1.360 789

Dendê 7.311 4.275 4.169 3.610 2.793 1.621

Itaóca 3.794 2.218 2.163 1.873 1.449 841

Itaperi 19.065 11.147 10.870 9.412 7.282 4.228

Jóquei Club (São Cristóvão)

10.414 6.089 5.938 5.141 3.978 2.309

Maraponga 10.243 5.989 5.840 5.057 3.913 2.271

Montese 12.225 7.148 6.971 6.036 4.670 2.711

Parangaba 20.445 11.955 11.657 10.094 7.810 4.534

Serrinha 11.523 6.738 6.570 5.689 4.402 2.555

AI Parangaba

98.579 57.641 56.207 48.669 37.655 21.860

Fonte: SEUMA, 2015, IBGE 2000, 2010 e 2015. Urban Systems, 2018. Elaboração Urban Systems, 2018.


49

A projeção da área construída não residencial irá considerar o crescimento do número de

empregos voltados para o uso comercial e de serviços, uma vez que, os usos industriais e da

agricultura são pouco aderentes ao processo de verticalização e incremento de potenciais

construtivos e o setor da construção civil não apresenta demanda por espaços construtivos, já

que sua grande maioria ocorre em instalação de canteiros de obra.

A partir das projeções e premissas adotadas anteriormente, chega-se ao incremento de 2,7

milhões de m² de área construída não residencial para área de influência da Estação Papicu.

Tabela 5.8: Área construída não residencial por atividade econômica - 2015

Área Construída Empregos Área Construída por Tipo de Serviços (m²) Área Construída por Emprego (m²)

Setores 2015 2015 2015

Comércio 12.503 1.285.654 102,83

Serviços 37.656 78.085 2,07

Total 50.159 1.363.739 27,19


Tabela 5.9: Incremento de área construída não residencial (2017 - 2040)

Incremento ao Ano de Área Construída Não Residencial

2017 2020 2025 2030 2035 2040 Total 2018-2040

Incremento - 94.625 105.376 118.212 133.144 151.405 2.718.807

Total 1.674.364 1.969.165 2.472.962 3.038.057 3.673.448 4.393.170 4.393.170



50

Síntese comparativa entre Papicu e Parangaba

Por meio do estudo das dinâmicas imobiliárias e da projeção da

população e de empregos para o município, e especificamente, para as

estações Papicu e Parangaba, o estudo demonstrou que a estação

Papicu apresentou maior demanda por área construída residencial,

sendo 4,3 milhões de m² por área construída residencial, contra 1,0

milhão de m² para Parangaba para o ano 2040.

Isso ocorre por Papicu estar situada em uma região da cidade com

dinâmicas imobiliárias já consolidadas, sendo uma extensão de bairros

com alto valor de mercado imobiliário.

Já Parangaba, apesar de ser um polo de empregos importante fora da

região central do município, está situada em local mais periférico da

cidade, sendo resultado de um crescimento urbano desordenado,

caracterizando-se em área de menor interesse de atuação do mercado

imobiliário e com vocação imobiliária distinta em comparação com o

tipo de mercado encontrado em Papicu.

Para a demanda não residencial, Papicu apresenta uma demanda de 2,8

milhões de m², contra 2,7 milhões de m² de demanda para Parangaba.

Essa similaridade ocorre pelo lançamento de grandes empreendimentos

com característica de shopping na região de Parangaba, como a

construção do Shopping Parangaba e o North Shopping Jóquei.


51

Inventário de terrenos e perfil de ocupação

Para compreender a relação entre demanda por área construída e oferta de terrenos, foram quantificados os vazios4 e as áreas subutilizadas5 a partir do cadastro imobiliário do IPTU (SEFIN), consideradas como áreas potenciais de transformação que podem absorver a demanda, e calculado seu potencial construtivo pela legislação atual (terreno virtual).

O estudo mostrou que o entorno de 1 km da estação Papicu já está bastante consolidado, não restando muitos terrenos vazios e subutilizados para desenvolvimento imobiliário, resultando em 302.749 m² no total. O zoneamento nessa área possibilita um Índice de Aproveitamento (IA) máximo entre 3 e 4, o que totaliza um potencial construtivo máximo de 870 mil m2.

Já o entorno de Parangaba possui um maior estoque para o desenvolvimento imobiliário, totalizando 471.430 m² de terrenos vazios e subutilizados, contudo, seu IA máximo é igual a 2, o que totaliza um potencial construtivo máximo de 940 mil m2.

Em situação hipotética sobre alteração da legislação, adotando-se IAs máximos iguais a 6 e 4 para Papicu e Parangaba, respectivamente, são totalizados de terreno virtual: 1.816.496 m² para AID de Papicu e 1.885.720 m² para AID de Parangaba. Comparando-se as condições de legislação atual e proposta, verificou-se que a baixa diferença entre IA básico e máximo do município, compromete a oferta de terreno virtual, que por sua vez, afeta a efetividade de mecanismos LVC, como OODC.

4 Índice de aproveitamento existente era igual a zero.

Figura 5.10: Inventário de terrenos e perfil de ocupação - Estação Papicu

Fonte: SEFIN – 2015 (IPTU). Elaboração: Urban Systems, 2018.

Figura 5.11: Inventário de terrenos e perfil de ocupação - Estação Parangaba

Fonte: SEFIN – 2015 (IPTU). Elaboração: Urban Systems, 2018.

5 Índice de aproveitamento existente era menor que o coeficiente de aproveitamento básico para a sua zona


52

Tempo de absorção de demanda

Os tempos de absorção de demanda foram estimados para as condições

da legislação atual e da situação hipotética proposta de aumento dos IAs

máximos, e foram consideradas três premissas:

• Hipotética: Absorção de 100% da demanda da AII concentrada na

AID;

• Otimista: Absorção de 50% da demanda da AII concentrada na AID;

• Tendencial: Absorção de 30% da demanda da AII concentrada na

AID.

Os resultados permitiram notar que quanto menos concentrada esta

demanda estiver em relação a AID, maior o tempo para a consolidação

desses entornos imediatos da estação e maior a dispersão do

desenvolvimento imobiliário, logo, menor a efetividade de arrecadação

de mecanismos LVC associada ao DOT.

Papicu

• Cenário do tempo de absorção com potencial construtivo da

legislação atual

A demanda por área corresponde, em m², a 24 vezes a oferta de terreno

real. Com a legislação atual (IA Max Atual 2,5 e 3,0), a oferta de

potencial construtivo atende 12% da demanda, com a ampliação do IA

máximo para 6, essa oferta atenderia 25%.

Considerando cenários de captura da demanda existente na área de

influência, é possível conjecturar o prazo necessário para que a oferta

do potencial construtivo máximo existente em 2017, seja consumido no

decorrer dos próximos anos.

• Cenário do tempo de absorção com potencial construtivo proposto

Figura 5.12: Tempo de absorção - IA PROPOSTO

Fonte: Urban Systems, 2018

Cruzando as informações de demanda com a oferta de potencial

construtivo, ou seja, os 7.227.485 m² de demanda por área construída e

os 1.816.496 m² de oferta de potencial construtivo no índice de

aproveitamento proposto de 6, podemos traçar cenários de absorção da

demanda no tempo.

Portanto:

• Hipotético - se a área de influência de raio de 1 km da estação

capturar 100% da demanda, demoraria 5 anos para esgotar a oferta

existente;


53

• Otimista - se a área capturar 50% da demanda, demoraria 11 anos

para esgotar a oferta existente

• Pessimista - se a área capturar 30% da demanda, demoraria 19 anos

para esgotar a oferta existente.

Considerando Papicu uma área de interesse imediato do mercado

imobiliário, o cenário otimista é um cenário considerado possível

através da política pública de indução x restrição. Esse é um cenário

interessante para aplicação da estratégia LVC e DOT.

Essa sobreposição de estratégias pode gerar dispersão do

desenvolvimento e enfraquecimento da estratégia DOT, uma vez que:

• A área da OUC é aproximadamente cinco vezes o raio de influência

da estação;

• Não se relaciona com transporte, principalmente, porque a estação

está no vértice da OUC.

Apresenta uma maior oferta de vazios e terrenos subutilizados próximo

à região da Praia do Futuro, cerca de 5 km da estação, que pode atrair a

atuação do mercado imobiliário.

Figura 5.13: Competição entre áreas de desenvolvimento imobiliário: Comparação entre ZEDUS proposta e OUCs existentes e propostas



54

Parangaba

• Cenário do tempo de absorção com potencial construtivo da

legislação atual

A demanda por área corresponde, em m², nove vezes a oferta de

terreno real. Com a legislação atual (IA Max Atual 2,0), a oferta de

potencial construtivo atende 21% da demanda, com a ampliação do IA

máximo para 4,0, essa oferta atenderia 43%.

Considerando os cenários de captura da demanda existente na área de

influência, é possível conjecturar o prazo necessário para que a oferta

do potencial construtivo máximo existente em 2017, seja consumido no

decorrer dos próximos anos.

• Cenário do tempo de absorção com potencial construtivo proposto

Figura 5.14- Tempo de absorção - IA PROPOSTO

Fonte: Urban Systems, 2018.

Cruzando as informações de demanda com a oferta de potencial

construtivo, ou seja, os 3.735.069 m² de demanda por área construída e

os 1.879.658 m² de oferta de potencial construtivo no índice de

aproveitamento proposto de 4, podemos traçar cenários de absorção da

demanda no tempo.

Portanto:

• Hipotético - se a área de influência de raio de 1 km da estação

capturar 100% da demanda, demoraria 12 anos para esgotar a

oferta existente;

• Otimista - se a área capturar 50% da demanda, demoraria 24 anos

para esgotar a oferta existente.

• Conservador - se a área capturar 30% da demanda, demoraria 38

anos para esgotar a oferta existente.

Considerando as mesmas dinâmicas imobiliárias, o cenário conservador

é um cenário mais provável, mas também depende de uma política

pública de indução x restrição.


55

Figura 5.15: Cenário de desenvolvimento conservador - Parangaba


A Figura 5.16 mostra a sobreposição da ZEDUS proposta com a OUC

proposta Centro Oeste/Parangaba, e a proximidade com OUC existente.

Diferente do caso de Papicu, Parangaba apresenta menores riscos de

competição entre as áreas da ZEDUS e da OUC, visto que o raio de

influência de 1 km da estação corresponde aproximadamente à área

total da OUC.

Entretanto, a Operação Urbana tem objetivos específicos e atua de

forma distinta, portanto, se sobreposta, pode enfraquecer a estratégia

proposta.

Figura 5.16: Competição entre áreas de desenvolvimento imobiliário: Comparação entre ZEDUS proposta e OUCs existentes e propostas



56

Relação entre oferta e demanda

A contraposição da demanda com a oferta demonstrou que ambas as

áreas poderiam ter seus potenciais construtivos ampliados em até 24

vezes para Papicu e 9 para Parangaba. Contudo, não é suficiente

considerar a relação de oferta e demanda por área construída para

definir o quanto a área pode ser adensada definindo, por exemplo, o

índice de aproveitamento.

É necessário observar a capacidade da infraestrutura urbana e de

transporte em comportar determinado adensamento para calibrar o IA

máximo proposto, evitando onerar os custos da infraestrutura e gerar

deseconomias urbanas.

A legislação atual atende a 12% da demanda imobiliária em Papicu e a

21% em Parangaba, com essas proposições de alteração dos índices

aproveitamento máximo na legislação, passa-se a atender 25% da

demanda em Papicu e 43% em Parangaba. Trata-se de uma proposta

mais conservadora, visto que o IA proposto atende o dobro da demanda

que a legislação atual, mas ainda é muito inferior à demanda total.

É necessário, portanto, desenvolver estudos mais específicos e analisar a infraestrutura existente para calibrar os índices aqui propostos.

Figura 5.17: Comparativo entre oferta e demanda, sob condições da legislação atual e proposta



57

Sistema de transporte em Fortaleza

A análise do sistema de mobilidade considerou as características de

oferta e as projeções de demanda da Pesquisa Origem/Destino de 1997

e Estudo da Invepar de 2011. Para oferta, buscou-se entender as

condições de acessibilidade das estações e terminais em relação à rede

total de transporte e seu contexto de inserção na malha urbana.

A análise das estações, que possibilitou tanto a validação da escolha de

Papicu e Parangaba como focos do estudo de caso, quanto permitiu

validar a estratégia territorial adotada para Fortaleza, foi realizada por

meio da Avaliação Estrutura 3 Valores. Esta metodologia foi proposta

pelo Banco Mundial para facilitar a implementação do conceito DOT em

estações de transportes inseridas em diferentes contextos urbanos. Esta

avaliação está baseada na caracterização das estações e sua rede de

mobilidade, sob três aspectos: Valor do nó, Valor do Lugar e Valor de

Mercado.

A leitura sobre o sistema de mobilidade esteve associada ao

planejamento urbano, para identificar os benefícios do sistema,

capacidade de adensamento nos eixos de mobilidade e os impactos

sobre a política e estratégia LVC que foi proposta.

Adensamento nos eixos de transporte e a demanda de usuários

O adensamento populacional em torno dos eixos de mobilidade,

potencializa o aumento da demanda de transporte coletivo. Para

quantificar a projeção da demanda, é necessário entender:

• Divisão modal do município atual e projetada;

• Origens e destinos de viagem;

• Projeção de viagens realizadas pela população.

Nesse contexto, é importante observar os benefícios gerados pela

implantação do sistema metroferroviário, como o ganho em tempo de

viagem, e o impacto no aumento da demanda a partir da mudança de

comportamento e demanda induzida. Ou seja, a médio-longo prazo, a

aplicação do conceito DOT levaria a um percentual maior de pessoas

optando pelo transporte público em detrimento do transporte

individual motorizado.

A última Pesquisa Origem-Destino de Fortaleza é de 1997, que não

caracteriza mais o comportamento de viagens do município e inviabiliza

estimar a projeção de demanda. Portanto, os estudos seguintes foram

baseados nas estimativas de demanda elaboradas pelo estudo da

INVEPAR em 2012.

Demanda e Oferta do sistema metroferroviário de Fortaleza

A partir da Pesquisa Origem/Destino de 1997 e pesquisas realizadas em

2011, o estudo da Invepar projetou a demanda de usuários para

diferentes cenários e horizontes temporais.

Para possibilitar a extrapolação dos dados da Pesquisa O/D e a expansão

da demanda simulada para a HPM (Hora Pico Manhã), de forma a se ter

uma TOTALIZAÇÃO DIÁRIA, o estudo da Invepar se baseou no

carregamento de algumas linhas de ônibus da época (2011) que

possuíam uma elevada demanda de usuários.

Foi analisada a variação horária, ao longo de um dia útil, constatada nas

estatísticas de movimentação diariamente produzidas pelo controle

operacional das linhas de ônibus.


58

Figura 5.18: Estatística operacional de uma amostra de linhas de ônibus (2011)

Fonte: Invepar - Mobilidade Urbana, 2012

Demanda do sistema metroferroviário

O estudo da INVEPAR modelou a estimativa de demanda*6 do sistema

metroferroviário nas Linhas Leste, Oeste, Sul e VLT (Parangaba –

Mucuripe) e as necessidades de adequação da oferta de serviço.

O estudo considerou como premissa a implementação do sistema

tronco-alimentado com seccionamento de linhas de ônibus, eliminando

concorrência predatória entre as modalidades de transporte, mantendo

eficaz o atendimento aos usuários.

O estudo mostra a demanda do sistema de transporte Público (Metrô +

BRT + ônibus), a racionalização das linhas de ônibus e implantação de

6 Com base na Pesquisa O/D de 1997 e pesquisas específicas realizadas em 2012 para calibração do modelo.

um sistema tronco-alimentado. O mapa mostra que a Linha Sul é a que

apresenta maior demanda quando comparada à Linha Leste, com

destaque para a estação Parangaba.

Figura 5.19: Sistema metroferroviário


A linha de VLT apresenta demanda bem menor quando comparada às

duas linhas de metrô acima mencionadas.


59

Figura 5.20: Demanda do sistema metroferroviário


A análise do carregamento das linhas mostra a importância da Linha Sul

em relação à Linha Leste e, ainda, em relação ao VLT. O trecho entre

Papicu e Parangaba, da linha leste e sul do metrô, é o trecho que

apresenta maior carregamento devido a sua importância como nó de

transporte. O VLT pode cumprir um importante papel na distribuição

dessa demanda entre Papicu <> Parangaba, sem sobrecarregar as duas

linhas.

Figura 5.21: Carregamento do sistema metroferroviário


Capacidade do sistema metroferroviário

Linha Sul

A linha Sul (existente) do sistema metroferroviário possui 20 estações e

atualmente opera com cinco trens e headway de 17 min.

De acordo com estimativa Invepar, a capacidade máxima da linha é de

26,7 mil passageiros (pax) na Hora Pico Manhã (HPM).


60

Figura 5.22: Capacidade da Linha Sul do Metrô

Fonte: Metrofor e Invepar - Mobilidade Urbana, 2012

De acordo com as estimativas do estudo da Invepar, a demanda da

Linha Sul para o ano 2042 (HPM) é:

Figura 5.23: Demanda Linha Sul 2042 (HPM)


Estes gráficos mostram que a capacidade de transporte da linha Sul não

é suficiente para acomodar a demanda projetada para o HPM no ano de

2042, no sentido Bairro/Centro.

Linha Leste

A linha Leste (projetada) do sistema metroferroviário possui 13 estações

e há previsão de operar com 20 trens, chegando a um headway de 3

min.

De acordo com a estimativa da Invepar, a capacidade máxima da linha é

de 11,9 mil passageiros (pax) na Hora Pico Manhã (HPM).


61

Figura 5.24: Capacidade da Linha Leste do Metrô



Linha Leste para o ano 2042 (HPM) está apresentada na Figura 5.25.

Estes gráficos mostram que a capacidade de transporte da linha Sul não

é suficiente para acomodar a demanda projetada para o HPM no ano de

2042, no sentido Centro/Bairro.

Figura 5.25: Demanda Linha Sul 2042 (HPM)


Linha VLT Papicu <> Macuripe

A linha VLT (em construção) do sistema metroferroviário possui 10

estações e há previsão de operar com dois trens, chegando a um

headway de 15 min.

De acordo com a estimativa da Invepar, a capacidade máxima da linha é

de 4,3 mil passageiros (pax) na Hora Pico Manhã (HPM).


62

Figura 5.26: Capacidade da Linha Leste do Metrô



Linha Leste para o ano 2042 (HPM) está apresentada na Tabela 5.1.

Considerando as mesmas premissas, para o VLT, a demanda projetada

HPM não sobrepõe a capacidade máxima de carregamento da linha em

2042 em nenhum dos sentidos, tendo condições de serem aumentadas.

Figura 5.27: Demanda VLT2042 (HPM)


Volume de embarques e desembarques

A análise do volume de embarques e desembarques, conforme mostra a

Figura 5.28, a maior parte desse volume nas estações Papicu e

Parangaba se dá de forma integrada dentro da rede, como transbordo.

Há baixa participação dos embarques e desembarques lindeiros, o que

evidencia a necessidade de melhorar a microacessibilidade no entorno

dessas duas estações, e articular tais estações ao contexto urbano (uso e

ocupação do solo) de cada entorno.


63

Figura 5.28: Embarques e desembarques nas estações


De acordo com o estudo da Invepar, o volume de embarques e

desembarques da Linha Leste e VLT Parangaba-Macuripe para a estação

Papicu na Hora Pico Manhã (HPM) é:

Tabela 5.10: Volume de E/D da Estação Papicu (Linha Leste e VLT) – Passageiros transportados por Hora Pico Manhã (HPM)

Papicu 2020 2022 2032 2040

Embarques lindeiros 236+6 252+6 304+7 348+8

Desembarques lindeiros 266+8 283+9 342+10 392+12

Embarques integrados 640+29 683+31 824+37 944+42

Desembarques integrados 3904+112 4161+120 5022+145 5757+166

Total Embarques 876+35 935+37 1128+44 1292+50

Total Desembarques 4170+120 4444+129 5364+155 6149+178

*Legenda: nº de embarques na linha Leste + nº de embarques no VLT Fonte: Invepar - Mobilidade Urbana, 2012

A Tabela 5.10 mostra que a maior parte dos embarques na estação

Papicu são integrados, a participação de embarques lindeiros é pouco

significativa.

Para a estação Parangaba:

Tabela 5.11: Volume de E/D Estação Parangaba (Linha Sul e VLT) – Passageiros transportados por Hora Pico Manhã (HPM)

Papicu 2020 2022 2032 2040

Embarques lindeiros 119+6 128+7 154+8 176+9

Desembarques lindeiros 149+10 160+11 193+13 221+15

Embarques integrados 6669+206 7170+219 8654+265 9920+303

Desembarques integrados 4655+155 5005+165 6041+199 6924+303

Total Embarques 6788+212 7298+226 8808+273 10096+312

Total Desembarques 4804=165 5165+175 6234+212 7145+243

*Legenda: nº de embarques na linha Sul + nº de embarques no VLT Fonte: Invepar - Mobilidade Urbana, 2012

Assim como na estação Papicu, a maior parte dos embarques na estação

Parangaba são integrados, a participação de embarques lindeiros é

pouco significativa. Isso demonstra que a população no entorno tem

baixa participação no uso do sistema, o que pode significar inclusive

baixa acessibilidade das estações.

Potencialidades e limitações do sistema metroviário de Fortaleza

Estes gráficos mostram que a capacidade de transporte do sistema

metroferroviário da Linha Sul e Leste não é suficiente para acomodar a

demanda projetada pelo próprio estudo da Invepar para o ano de 2042


64

na HPM. No entanto, para atingir essa demanda, muitas suposições* são

necessárias para se tornar factível.

A única linha que realmente apresenta limitação maior quanto à

capacidade é a do VLT. De qualquer forma, a demanda do VLT é menor

que a capacidade. Essa demanda poderia ser aumentada com

adensamento populacional (de forma moderada) nessas áreas, para

potencializar as viagens entre Parangaba e Papicu e diminuir o

carregamento nas outras duas linhas.

A linha Sul e Leste podem aumentar suas capacidades máximas

adotando-se headway de 3 min e trens maiores, ou seja, composições

com mais de três carros. Para isso, são necessárias melhorias na rede e

nas estações, assim como na dimensão das plataformas.

É necessário fazer um estudo mais aprofundado sobre a projeção de

demanda das estações, a partir dos resultados da nova Pesquisa

Origem/Destino e contrapor com as projeções de população deste

estudo.

O que se pode concluir é que, embora seja desejável o adensamento no

entorno dos eixos de mobilidade, deve-se observar as limitações de

capacidade da rede de transporte de Fortaleza para absorver essas

viagens. Portanto, este estudo recomenda que o aumento do potencial

construtivo e densidades populacionais sejam também calibrados com a

capacidade de transporte.

*Para alcançar o cenário projetado pelo estudo da Invepar, seria

necessário um sistema de transporte público tronco-alimentado, sem

sobreposição das linhas de ônibus e metrô, integração tarifária e

melhorias na acessibilidade.


65

Análise das Estações – Estrutura 3 Valores

As estações selecionadas para exemplificar esse estudo tratam de

estações intermodais, com importante função de nó da rede

metroferroviária – Linha Sul, Linha Leste e VLT Parangaba-Mucuripe - e

terminais de ônibus municipal.

Figura 5.29: Localização das estações Papicu e Parangaba

Fonte: Steer Davies Gleave, a partir de dados da Metrofor


66

A estação Papicu está localizada no sudeste do centro da cidade, perto

de bairros com o metro quadrado mais caro de Fortaleza. Apesar de ter

uma localização privilegiada, a qualidade de vida é classificada pelo IBGE

(Censo 2010) como C (em escala de A a K). A estação de metrô ainda em

construção, prevista para inauguração em 2018, conectará a linha Leste

- Amarela com o VLT Parangaba - Mucuripe e o atual terminal de ônibus

urbano de Papicu, formando o Grande Terminal Intermodal Papicu.

Além disso, o sistema de compartilhamento de bicicletas de Fortaleza

também será integrado a este terminal. Atualmente o terminal urbano

do Papicu conta com 51 linhas de ônibus, com uma demanda total de

647.651 viagens por ano.

Figura 5.30: Entorno da estação Papicu

Fonte: Steer Davies Gleave, 2018

A estação Parangaba está localizada no sudoeste do centro da cidade, e seu entorno é considerado pelo IBGE como uma qualidade de vida F (em uma escala de A a K). A estação do metrô Parangaba já existe, foi aberto ao público em 2012 e faz parte da linha Sul do metrô com a já construída estação do VLT Parangaba – Mucuripe, e com o maior terminal urbano de ônibus da cidade, em termos de demanda de passageiros. O terminal de ônibus opera com 54 linhas e apresenta uma demanda de 1.903.361 viagens por ano.

Figura 5.31: Entorno da estação Parangaba



67

Estrutura 3 Valores

Para análise do sistema de transportes de Fortaleza e, principalmente,

para entender a importância das estações Papicu e Parangaba dentro do

sistema metroferroviário e no contexto urbano de Fortaleza, foi

utilizada uma metodologia chamada Estrutura 3 Valores (3V

Framework).

Essa metodologia foi desenvolvida pelo Banco Mundial para facilitar a

implementação do conceito DOT em estações de transportes inseridas

em diferentes contextos urbanos. Está baseada na avaliação de três

valores que podem caracterizar a estação de transporte:

• Valor do nó: importância da estação na rede de transporte público,

com base no carregamento de passageiros, intermodalidade e

centralidade dentro da rede.

• Valor de lugar: considera a qualidade urbana de um local e sua

atratividade em termos de equipamentos e serviços; a

microacessibilidade no entorno da estação para pedestres e

ciclistas; a qualidade do tecido urbano em torno da estação, em

particular para pedestres, considerando o tamanho dos blocos

urbanos e a rede de ruas conectadas que criam bairros atraentes;

entre outros.

• Valor de mercado: considera as dinâmicas imobiliárias através da

análise de oferta de áreas potenciais de transformação, projeção

das demandas por área construída, os interesses do mercado.

Esses valores são utilizados para caracterizar as áreas em termos de

forma urbana, acesso a serviços diários, facilidade de conexão e

locomoção, acessibilidade à oportunidade de emprego.

Valor de Nó

O valor do nó trata da importância da estação dentro do sistema de

transporte, e é definido pela tipologia de estação e pelo grau de

conexão e centralidade com as demais estações e áreas da cidade.

Tipologia do nó

Alguns nós são classificados como grandes ‘hubs’, ou seja, centros

intermodais, por serem mais centrais, acessíveis em termos de rede e

tendem a servir a mais usuários. Estão mais próximas das áreas centrais

e dos principais pontos de destinos de viagem. Esse é o caso da estação

Papicu.

Já a estação Parangaba, apesar da sua importância dentro da rede, ela é

menos central, estando localizada em uma região mais periférica da

cidade.

Grau de conexão

Na análise de acessibilidade da rede de transportes, os indicadores de

conexão que identificam os nós mais importantes, são: Betweenness,

Closeness e Grau de centralidade.


68

Grau de centralidade

O Grau de centralidade é o indicador que

mede como as estações estão conectadas

com a rede. Está relacionada com a

quantidade de transferências nas estações,

avaliado em três medidas:

• Linhas: O número de ligações que o nó

possui com outros nós em uma rede.

No caso, o número de ligações foi igual

para todas as três estações (três

ligações) e superior a todo restante da

rede (média uma - duas ligações);

• Modais: A conexão com outros modos

de transporte, considerando os modos

de transporte metroferroviário, BRT e

ônibus, foi igual para as estações

analisadas (três) e superior para a

média da rede (uma - duas conexões);

• Arcos: Em relação aos arcos por nó,

Papicu apresentou a nota mais alta

(quatro), enquanto as outras estações

analisadas pontuaram (três). A média

da rede é de dois arcos.

Estações com alta conexão são os mais

importantes pontos modais da rede e

servem como estações de baldeação entre

várias linhas ou integração com diferentes modos de transporte.

Esse é o caso das estações Papicu e Parangaba, que conectam duas linhas metroferroviárias e

terminais de ônibus. Com exceção da estação Central Chico da Silva, as demais estações da rede

são de caráter simples, e conectam apenas uma linha metroferroviária.

Figura 5.32: Grau de centralidade das estações



69

Betweenness

O segundo indicador de centralidade é o

Betweenness, que significa o número de

vezes que um nó em uma rede serve como

estação de transbordo, propiciando um

caminho mais curto entre outros dois nós.

Ou seja, é igual ao número de caminhos

mais curtos de todas as estações para todas

as outras que passam por essa estação,

considerando as linhas Sul, Leste e VLT.

Uma estação com indicador alto de

Betweenness tem uma grande influência na

transferência de passageiros através da

rede, sob a suposição de que a transferência

de passageiros segue os caminhos mais

curtos.

Para calcular esse valor, foram levantadas as

distâncias físicas entre as estações do

sistema metroferroviário e a velocidade do

serviço de metrô e VLT.

Figura 5.33: Betwenness das estações


Tabela 5.12: Betwenness das estações



70

Closeness

Por último, o terceiro indicador de

centralidade é o Closeness, que expressa a

distância média, medida em número de

links, de uma estação para todas as outras

estações da rede. Closeness é uma medida

de acessibilidade de um nó dentro de uma

rede, que mede o inverso da soma das

distâncias de um nó em relação a todos os

outros nós da rede.

As estações que se conectam à maioria das

outras através de poucos intermediários,

obtêm escores de proximidade cada vez

mais próximos de zero, apresentando maior

acessibilidade.

O resultado dessa análise mostrou, de

melhor para pior, os seguintes resultados:

• Parangaba - 7.00

• Chico de Silva - 7.11

• Papicu - 7.61

Essa análise demonstra que, dentro da rede

metroferroviária, a estação Parangaba

possui a maior acessibilidade em relação à

distância para as demais estações da rede.

A média das outras estações foi de 9,33.

A Tabela 5.13 apresenta o resumo dos três indicadores para as estações analisadas:

Figura 5.34: Closeness das estações


Tabela 5.13: Grau de conexão das estações

Papicu Parangaba

Grau de Centralidade

Betweenness

Closeness

Valor de Nó ✓✓ ✓✓✓


Pode-se concluir, portanto, que as estações Papicu e Parangaba apresentam alto valor de nó

para a rede de transporte público em relação às demais estações. Parangaba apresentou valores

superiores em relação à Papicu.


71

Valor de Lugar

Para o valor do lugar, foram utilizadas quatro indicadores para avaliar as

condições de inserção da estação no seu entorno urbano, conforme

segue:

1. Densidade de interseções

2. Acessibilidade para pedestres

3. Caminhabilidade

4. Atratividade

A qualidade da caminhabilidade e microacessibilidade à estação é

determinante para estabelecer esse indicador. Ou seja, a estação pode

ter uma alta macroacessibilidade em relação à rede de transporte (valor

do nó), mas uma baixa microacessibilidade se estiver mal integrada ao

ambiente urbano (valor do lugar).


A densidade das interseções mede o número de interseções viárias em

um raio de 1km2. Quanto mais interseções houver, melhor será a

conectividade da malha viária. O desejável é que esse número seja

maior que 100/km2.

Papicu apresentou número desejável de conexões enquanto para

Parangaba esse número foi inferior ao ideal. Isso significa menor

permeabilidade da malha viária, o que diminui seu acesso ao entorno.

Figura 5.35: Conectividade da malha viária



Desejável: Maior que 100/km2


Desejável: Quadras de até 100 mts

3. Caminhabilidade

Desejável: calçadas e travessias com

larguras adequadas e em boas condições

de conservação

4. Atratividade

Desejável: uso do solo misto,

consolidado (maior que 90%) e com

fachada ativa no térreo.


72


Para uma melhor microacessibilidade é necessário que comprimentos

das quadras sejam de até 100 metros, quadras maiores não são

amigáveis ao pedestre. Papicu novamente apresenta melhores

resultados que Parangaba, pois mais da metade da sua malha viária é

composta por quadras de até 100m de comprimento. A malha viária de

Parangaba é formada por grandes quadras, principalmente no entorno

imediato da estação, o que dificulta os deslocamentos de pedestres que

tem que fazer caminhos maiores até chegar ao seu destino.

Figura 5.36: Acessibilidade para pedestre das estações


Ainda foi realizada uma análise da acessibilidade para ciclistas,

considerando a presença de infraestrutura cicloviária e a velocidade do

tráfego na Hora Pico Manhã (HPM).

Figura 5.37: Acessibilidade para ciclistas


Juntos, os mapas demonstram que as áreas próximas das estações

apresentam pouca infraestrutura cicloviária segregada. Além disso, os

locais que contam com infraestrutura cicloviária estão próximos a vias

com altas velocidades (acima de 50 km/h), onde não é seguro e nem

acessível para ciclistas e pedestres.


73

3. Caminhabilidade

O indicador de caminhabilidade considera a qualidade da infraestrutura

das calçadas, travessias e ambiente urbano.

Figura 5.38: Caminhabilidade das estações


As condições da caminhabilidade de pedestres, considerando a

qualidade da infraestrutura das calçadas, travessias e ambiente urbano

foi abaixo do recomendado para as duas estações. Ambas apresentaram

calçadas estreitas, em más condições de conservação e de sinalização

das travessias.

4. Atratividade

Esse indicador considera o uso e ocupação do solo que pode tornar o

ambiente mais atrativo para pedestre, por tornar áreas mais agradáveis

e convidativas às caminhadas. Caracteriza-se por: ausência de vazios

urbanos, fachadas ativas e uso misto, com movimento ao longo de todo

o dia, por atrair e gerar viagens.

Figura 5.39: Atratividade das estações


Em relação a esse indicador, pode-se concluir que:

• O uso do solo nas duas estações é misto, entretanto, Papicu

predomina o uso residencial enquanto Parangaba possui mais

equipamentos e serviços urbanos no entorno das estações.

• Em Papicu 90% dos terrenos encontram-se consolidados, enquanto

em Parangaba esse índice cai para 85% (raio de um km da estação).

• A fachada ativa foi pouco observada no entorno das duas estações,

com exceção de algumas lojas e bares de menor porte.

Assim, a tabela abaixo apresenta o resumo dos quatro indicadores para

as estações analisadas:


74

Tabela 5.14: Valor do lugar

Papicu Parangaba

Densidade de interseções

Acessibilidade de pedestres

Caminhabilidade

Atratividade

Valor do Lugar ✓✓ ✓


Pode-se concluir, portanto, que as duas estações apresentam fragilidades em relação ao valor do lugar devido à baixa acessibilidade e caminhabilidade para o pedestres e ciclistas. Papicu apresentou resultados ligeiramente superiores à Parangaba.

Valor de Mercado

O valor de mercado está relacionado às dinâmicas imobiliárias e o grau

de interesse do mercado pela área analisada.

Analisando as características socioeconômicas e o desenvolvimento

imobiliário no entorno das estações selecionadas, pode-se concluir que:

• As centralidades de Fortaleza no que tange distribuição de

empregos são: Centro, Papicu, Messejana e Parangaba;

• Forte apelo turístico próximo da Estação de Papicu devido às áreas

verdes e proximidade com a praia. Já em Parangaba destaca-se a

proximidade do aeroporto;

• Presença de assentamentos precários nas proximidades das duas

estações. Estão inseridas em áreas com valores médio/alto de

incidência de crime violento letal intencional;

• Estação de Parangaba apresenta valores relativos medianos do

preço da terra enquanto Estação da Papicu localiza-se em área com

os valores relativos mais altos;

• Em 2010, havia uma concentração do mercado imobiliário na região

central (Aldeota e Meireles); em 2014 havia uma dispersão pelo

território dos lançamentos imobiliários e em 2017 havia uma

retração no setor imobiliário devido à crise econômica;

• Nota-se entre 2010 e 2017 o aumento do valor médio do m² dos

lançamentos verticais na região onde está inserida a Estação de

Papicu – evidenciando uma valorização imobiliária em termos

nominais.


75

Em relação às oportunidades criadas pelas estações:

Tabela 5.15: Matriz de oportunidade LVC

Indicador Estação Papicu Estação Parangaba

Localização Próxima ao polo de empregos e de alta renda Centralidade comercial e menor concentração de renda

Expansão Urbana Expansão da região de alta renda e do polo de empregos Distante do polo de empregos e das áreas valorizadas de Fortaleza. Centralidade de empregos em formação.

Interesse do Mercado Imobiliário

Região já conta com empreendimentos residenciais, empresariais e comerciais verticalizados e grandes empreendimentos (shopping Rio Mar).

Ainda não consolidado, encontra-se no início do processo de desenvolvimento de empreendimentos residenciais verticais.

Disponibilidade de Áreas

A disponibilidade de áreas está localizada a leste da estação, a oeste estão os bairros mais consolidados.

Forte presença de áreas subutilizadas e vazios urbanos nas proximidades da estação.

Oferta x Demanda

A relação de demanda pela oferta chegando em 5,47 mostra que a captura de valorização se torna mais fácil de ser alcançada, já que temos muita demanda em relação à oferta.

A relação entre a demanda e a oferta é mais baixa que a de Papicu, chegando a apenas 1,93. Quanto menor a diferença entre demanda e oferta, mais difícil a captura de valorização.

Oportunidade para Revitalização

Presença de ocupações irregulares nas proximidades e possibilidade de antecipar crescimento imobiliário não estruturado.

Forte presença de ocupação irregular e com possibilidade de desenvolver melhorias urbanas e áreas de lazer.

Facilidade de Recuperar Valor

Forte interesse do mercado e perfil de desenvolvimento de alta renda e baixa oferta de vazios, potencializa a facilidade de recuperar valor através de novos fluxos de desenvolvimento.

Mercado imobiliário ainda pratica valores de comercializações que podem dificultar a implantação de LVC, ou seja, o aumento de taxas ou impostos construtivos dependerão da valorização da região.



76

A partir dos pontos apresentados, pode-se sintetizar os perfis das

estações Papicu e Parangaba que validam a escolha das estações-piloto:

Estação de Papicu: está localizada

em uma área com maior

concentração de renda e valor do

solo, com tendência de

desenvolvimento e objeto de

interesse imediato do setor

imobiliário, necessário aproveitar

o bom momento para implantar

mecanismos de recuperação da valorização imobiliária.

Estação de Parangaba: ainda em

processo de amadurecimento do

mercado imobiliário, em que o

valor de venda versus o valor

construtivo restrito dificulta

atração do setor imobiliário. Do

ponto de vista de polos de

empregos, é uma área onde se

enxerga oportunidades para o desenvolvimento, contudo, sendo

necessário propor estratégias para aumentar a atratividade do setor

imobiliário.

A Tabela 5.15 resume a avaliação de valor de mercado para cada

estação:

Tabela 5.16: Valor de mercado das estações

Papicu Parangaba

Oferta de terrenos

Demanda por área construída

Valor de mercado imobiliário

Facilidade de recuperar a

valorização fundiária

Valor de Lugar ✓✓✓ ✓✓


Pode-se concluir, portanto, que as duas estações apresentam potencial

de valor de mercado, entretanto, Papicu é objeto de maior interesse do

desenvolvimento imobiliário, enquanto Parangaba está em processo de

amadurecimento do mercado, apesar de já se consolidar como

centralidade.


77

Resultado da avaliação

De forma geral, as duas estações

apresentam alta macroacessibilidade

quando comparada à rede de transportes,

entretanto, baixa microacessibilidade no

entorno das estações. É necessário

melhorias de caminhabilidade no entorno

das duas estações para que a aplicação do

conceito DOT seja efetivo.

Validação das estações

Considera-se que a seleção das duas

estações inseridas em contextos urbanos e

dinâmicas imobiliárias distintas possibilita o

desenvolvimento de um estudo mais amplo

da potencialidade de aplicação de

mecanismos de LVC. O estudo explorou os

mecanismos que melhor se adequam às

diferentes realidades, resultando em

cenários de desenvolvimento e

transformações urbanas distintos.

Considerando a heterogeneidade das

cidades brasileiras e o quadro marcante da

desigualdade socioespacial, esse estudo de

caso explora situações que podem servir

como referência em outras cidades.

Figura 5.40: Resultado na análise 3V Framework



78

Fortaleza, assim como muitas outras cidades brasileiras, tem aplicado

alguns instrumentos de LVC, como Operações Urbanas Consorciadas

(OUC) e Outorga Onerosa de Alteração de Uso (OOAU). Entretanto,

observa-se resultados tímidos de arrecadação de mais valias fundiárias

comparados às dinâmicas urbanas da cidade e seu potencial para

arrecadação.

Portanto, essa etapa do trabalho teve como objetivo:

• Explorar os possíveis mecanismos de LVC que possam ser

aplicados à realidade de Fortaleza e ao contexto político-

institucional;

• Quantificar o aumento potencial de arrecadação, a partir da

combinação de diferentes instrumentos;

• Entender como a receita arrecadada pode ser aplicada para o

financiamento da infraestrutura de transporte e das

transformações urbanísticas na cidade.

Esse estudo apontou a importância de se estabelecer uma política

pública de desenvolvimento urbano, integrada ao sistema de

transporte, e os benefícios gerados em termos de retorno dos

investimentos e da diminuição das deseconomias.

Contexto político-institucional de Fortaleza

Além das dinâmicas imobiliárias, o estudo buscou compreender o

contexto político-institucional, os objetivos da política pública de

Fortaleza e sua experiência com os instrumentos urbanísticos já

adotados.

A compreensão sobre o contexto político-institucional de Fortaleza

permitiu observar que:

• A implementação de instrumentos urbanísticos pressupõe

aprovação por lei, o que demanda um processo de pactuação

política para viabilizá-los;

• A gestão dos instrumentos urbanísticos demanda o

fortalecimento da máquina pública a partir da instrumentalização

e de arranjos que possibilitem celeridade aos processos

burocráticos;

• A aprovação e gestão dos processos muitas vezes impõem tempos

extensos no licenciamento de projetos, o que dificulta a atuação

do mercado imobiliário, reforçando a importância da celeridade a

ser dadas a esses processos;

• Diante do cardápio de instrumentos urbanísticos disponibilizados

pelo Estatuto da Cidade, constata-se que cada contexto os

absorvem de forma distinta, o que exige uma análise cuidadosa de

cada contexto para se identificar os instrumentos urbanísticos

mais viáveis, sob critério de aceitação.

Assim, concluiu-se como principais objetivos da política pública para a

gestão do desenvolvimento urbano e econômico de Fortaleza:

6 Estratégia proposta para Fortaleza


79

Figura 6.1: Objetivos da política pública de Fortaleza


Inventário e Seleção dos Mecanismos LVC

Lista preliminar de mecanismos LVC

Anterior à listagem dos mecanismos LVC, foram identificados os

principais beneficiados pelas obras de infraestrutura de transportes e

pelos processos de valorização imobiliária decorrentes desses

investimentos e de alterações das normativas urbanísticas, para assim

definir os perfis de beneficiados-pagadores de Fortaleza.

Em seguida, elaborou-se uma lista preliminar sobre os instrumentos

apresentados pelo Estatuto da Cidade e exemplos de instrumentos

internacionais. A partir de critérios de seleção, foram identificados os

mecanismos aplicáveis ao contexto de Fortaleza e dentre estes, foram

selecionados instrumentos a serem modelados para avaliação da

arrecadação potencial para Fortaleza. Abaixo estão listados os

mecanismos que compuseram a lista preliminar para o estudo de caso

de Fortaleza.

• Outorga Onerosa do Direito de Construir;

• Outorga Onerosa de Alteração de Uso;

• Transferência do Direito de Construir;

• Operação Urbana Consorciada;

• Direito de Preempção;

• Parcelamento, edificação e utilização compulsórias;

• IPTU progressivo no tempo;

• Consórcio Imobiliário;

• Estudo de Impacto de Vizinhança e Projetos especiais;

• Contribuição de Melhoria;

• Parceria entre o Poder Público e o desenvolvedor imobiliário;

• Imposto sobre a folha de pagamento;

• Sobretaxa dos combustíveis;

• Tributo sobre estacionamento;

• Venda ou arrendamento de imóveis após desenvolvimento;

• Taxa de congestionamento e pedágio urbano;

• Alíquota diferenciada do IPTU;

• Direito de Laje;

• Desapropriação por zonas;

• Contribuição voluntária de melhorias.


80

Critérios adotados e seleção dos mecanismos LVC

A lista preliminar de mecanismos LVC foi avaliada com auxílio de seis

parâmetros que estão apresentados e descritos, conforme

demonstrado pela Figura 6.2.

Figura 6.2: Critérios de avaliação dos mecanismos LVC


A avaliação detalhada de cada mecanismo está disposta na Tabela 6.2.

Assumiu-se como critérios de seleção de mecanismos LVC:

• Instrumentos já regulamentados ou de fácil adaptação, do ponto

de vista legal;

• Presença de aceitabilidade social;

• Contexto político-institucional favorável à implementação do

mecanismo;

• Mecanismos complementares e/ou não concorrentes entre si.

Os mecanismos selecionados incidem tanto sobre o ordenamento

territorial, seja de modo arrecadatório, seja pela capacidade de gestão

dos bônus e ônus do desenvolvimento urbano, como também

abrangem mecanismos complementares, que não incidem sobre a

valorização fundiária, como, tarifa sobre estacionamento rotativo –

adaptação à tarifa sobre estacionamento privado -, taxa de

congestionamento e pedágio urbano, que também possuem potencial

de arrecadação e capacidade de financiamento de infraestruturas de

transporte.

Os mecanismos selecionados estão dispostos na Tabela 6.1 e foram

categorizados entre mecanismos de arrecadação e mecanismos de

gestão.

Tabela 6.1: Mecanismos selecionados para Fortaleza

Mecanismos de arrecadação Mecanismos de gestão

Outorga Onerosa do Direito de Construir PEUC e IPTU progressivo no tempo

Outorga Onerosa de Alteração de Uso Desapropriação por Zonas

Alíquota diferenciada de IPTU Direito de Preempção

Parcerias público-privadas Direito de Laje

Contribuição Voluntária de Melhorias Projetos especiais

Tarifa sobre estacionamento rotativo Zonas Especiais de Interesse Social

Taxa de congestionamento -

Pedágio Urbano -



81

Tabela 6.2: Avaliação dos mecanismos LVC previstos na lista preliminar

Mecanismo

Viabilidade Legal

Aceitabilidade Social

Potencial de Geração de Receita

Potencial de Desenvolvimento Econômico

Potencial de Valor Social

Compatibilidade com objetivos das políticas públicas

OODC ✓ $$$ ✓ - ✓

OOAU ✓ $$$ ✓ - ✓

TDC ✓ $$$ - - ✓

OUC - $$$ ✓ - ✓

Direito de Preempção - - - - -

PEUC - - - ✓ ✓

Consórcio Imobiliário - - - - -

IPTU progressivo no tempo

- - - - ✓

EIV e projetos especiais - - - ✓ ✓

Contribuição de Melhoria

$$$ - - -

PPPs - $$$ ✓ - ✓

Imposto sobre a folha de pagamento

$$$ - - -

Sobretaxa dos combustíveis

$$$ - ✓ -

Tributo sobre estacionamento

- $$$ - ✓ -

Venda ou arrendamento de ativos públicos

- $$$ ✓ ✓ ✓

Taxa de congestionamento

$$$ - ✓ -

Pedágio Urbano $$$ - ✓ -



82

Nova ZEDUS

A partir do entendimento do contexto político-institucional de

Fortaleza, traçou-se uma estratégia para implementação de

mecanismos de LVC adaptada às necessidades locais e que possa ser

implementada a curto e médio prazo, dentro das competências

jurídicas da gestão municipal. A fim de:

i. Estabelecer uma política de desenvolvimento urbano

integrada ao planejamento de transportes – com

embasamento nos conceitos DOT;

ii. Diminuir as deseconomias urbanas e garantir justa

distribuição dos bônus e ônus da urbanização;

iii. Ampliar o potencial de arrecadação dos mecanismos de LVC.

Visão sistêmica

É necessário ter um entendimento sistêmico das transformações

urbanas, considerando o contexto urbano geral da cidade e da

infraestrutura disponível, evitando deseconomias urbanas. Para isso,

precisa-se do fortalecimento da regulação urbanística, promovendo o

ordenamento territorial e propiciando um cenário favorável de ganho

mútuo na relação Poder Público e Setor Imobiliário.

O município já vem utilizando diversos mecanismos e a revisão do

plano diretor é uma oportunidade para o aprimoramento dos

instrumentos já existentes, facilitando os processos legais para

implantação da estratégia. Nesse contexto, deve-se promover o

Desenvolvimento Orientado ao Transporte (DOT) e do diálogo entre

as diferentes esferas interfederativas.

Figura 6.3: Base conceitual da estratégia proposta: enfoque sistêmico


Proposição da Nova Zedus associada ao DOT

A proposta para implantação do conceito DOT em Fortaleza está

baseado no adensamento do entorno dos eixos de transporte de

média e alta capacidade, ou seja, a rede metroferroviária e as linhas

de BRT, existentes e propostas.


83

Figura 6.4: Base conceitual da estratégia proposta: adensamento dos eixos de transporte


Para delimitação da área, foi demarcado um buffer dos eixos de

transporte para delinear uma área de influência.

As áreas de influência delimitadas consistem em 500 m de influência

de cada lado do sistema metroferroviário, em 300 m de cada lado do

sistema de corredores de ônibus e em 1.000 m de raio de influência

das estações Chico da Silva, Papicu e Parangaba, identificadas como

nós principais de transporte do sistema, em reflexo às notas mais altas

de valor de nó pela avaliação do sistema de transporte público coletivo

de Fortaleza. Essas metragens foram definidas a partir dos parâmetros

de caminhabilidade e acessibilidade ao transporte, baseado no

conceito DOT.

Figura 6.5: Áreas de influência para delimitação das novas ZEDUS


A partir das áreas de influência, se identificou os setores censitários

que estavam inseridos, com exceção do setor censitário do Aeroporto

e do Parque do Cocó e das áreas de preservação ambiental.


84

Figura 6.6: Metodologia para delimitação da área de influência



85

Fortaleza regulamentou, em sua Lei de

Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (Lei

nº 236/2017), as Zonas Especiais de

Dinamização Urbanística e Socioeconômica

(ZEDUS), que consistem em porções de

territórios destinados à implantação e/ou

intensificação de atividades sociais e

econômicas, com parâmetros urbanísticos

diferenciados do restante da cidade, para

promover melhorias de mobilidade,

acessibilidade e dinamização da zona, a

partir do princípio de sustentabilidade.

Figura 6.7: Zonas Especiais de Dinamização Urbanística e Socioeconômica (ZEDUS)

Fonte: O Povo, 2017 (acesso em: https://www.opovo.com.br/jornal/economia/2017/08/o-impacto-economico-na-vida-de-fortaleza.html)


86

Identificou-se uma convergência de objetivos entre as ZEDUS e a estratégia proposta pelo

presente trabalho, assim como, verificou-se a sobreposição de grande parte das áreas da ZEDUS

existentes no município e dos eixos de mobilidade, com exceção das áreas demarcadas como

ZEDUS Messejana e Anel Viário que se localizam na periferia do município, sem relação direta

com o transporte. Com objetivo de fortalecer políticas já desenvolvidas pelo município, adotou-

se as ZEDUS como ponto de partida para proposição da estratégia DOT e LVC em Fortaleza.

A partir do potencial vislumbrado no instrumento já adotado pelo município de Fortaleza,

trabalhou-se sobre o aprimoramento da ZEDUS, propondo um redesenho baseado nas áreas de

influência dos eixos de mobilidade. 7

Figura 6.8: Delimitação da Nova Zedus


7 Esta proposta deve ter o estudo aprofundado pelo município, em que deverão ser

estabelecidos parâmetros específicos com enfoque na dinamização urbanística e socioeconômica

e ter validados os perímetros.

A partir dos mapas apresentados na Figura

6.8 verifica-se a sobreposição de grande

parte das áreas da ZEDUS existentes no

município e dos eixos de mobilidade.

Visto a convergência de propósitos - a

dinamização urbanística e socioeconômica,

foi proposta uma revisão da ZEDUS

existente para se adequar à nova estratégia

LVC+DOT.

Assim, o círculo laranja destaca uma porção

da ZEDUS existente que não foi incorporada

na proposta, visto que é uma área que não

possui relação com a rede de mobilidade,

localiza-se no limite do município distante

da área central e do ambiente urbano

dotado de infraestrutura.


87

Figura 6.9: ZEDUS proposta associada ao sistema de transporte



88

Níveis de desenvolvimento urbano

O sucesso do ordenamento territorial é

potencializado quando há uma regulação

urbanística fortalecida, baseada pelo

princípio restrição - indução. A oferta de

incentivos para o setor imobiliário não é

suficiente para promover o

desenvolvimento, visto que o setor

imobiliário atua conforme as áreas com

menor risco para o mercado. Assim, nem

sempre essas áreas coincidem com as áreas

de interesse pelo poder público em

promover o desenvolvimento. Portanto,

para induzir o desenvolvimento de

determinadas regiões é necessário restringir

o desenvolvimento em outras áreas, para

assim, direcionar as práticas do setor

imobiliário.

Baseado no conceito de que os

instrumentos LVC são neutros em relação às

dinâmicas imobiliárias, ou seja, não

promovem ou restringem o

desenvolvimento. O sucesso de recuperação

das mais valias fundiárias deve estar

associado às áreas DOT. Sob este

entendimento, a proposta de política

urbana se distingue entre três níveis

distintos de interesse para o desenvolvimento urbano, conforme a Figura 6.10.

Figura 6.10: Hierarquização das áreas de desenvolvimento urbano de Fortaleza



89

Assim, a ZEDUS proposta8 foi dividida em

dois subsetores (N1 e N2) dada a demanda

projetada por área construída, a partir das

projeções de população e emprego no

horizonte futuro para Fortaleza.

O nível prioritário (N1) foi definido tendo em vista a capacidade do transporte – conexão entre os três nós principais do sistema de transporte coletivo de Fortaleza (estações Chico da Silva, Parangaba e Papicu), os objetivos da política urbana e as áreas de interesse para o desenvolvimento imobiliário (Papicu, Centro, Benfica e Porangabussu, por exemplo).

Para cada um dos níveis, foi proposto um

conjunto de diretrizes de uso e ocupação do

solo, dentro da estratégia DOT e estratégia LVC, como apresentado pela Figura 6.11.

Figura 6.11: Diretrizes para uso e ocupação do solo



90

O triângulo formado pelas estações

Parangaba – Centro – Papicu, além de

formar os principais nós do sistema de

transporte e ter maior capacidade de

absorver maiores demandas, é também

uma área de interesse do município para o

desenvolvimento, pois é composto por um

conjunto de áreas de interesse das

dinâmicas imobiliárias, como Porangabussu

e Benfica.

Figura 6.12: Triângulo prioritário de desenvolvimento



91

Escalas do Planejamento

O planejamento urbano deve compreender

as dinâmicas da cidade em sua totalidade e,

ao mesmo tempo, deve se atentar às

especificidades e vocações de cada bairro e

da relação entre os diversos locais, de modo

a mapear quais áreas são de maior interesse

do desenvolvimento. Por fim, a escala de

rua é essencial para promover ações de

qualificação do ambiente urbano e de

incentivos à aderência ao transporte ativo e

ao transporte público.

Portanto, a qualificação urbana no entorno

das estações deve ser contemplada como

forma de promover a acessibilidade,

motivar a valorização e ampliar as

possibilidades de arrecadação por

mecanismos LVC.

Figura 6.13: Escalas do Planejamento Urbano



92

A validação pela gestão pública das

recomendações descritas na sequência

deste trabalho (pois ainda não foram

apresentas), deve ocorrer levando-se em

consideração:

• As especificidades de cada porção das

ZEDUS;

• A relação com as demais políticas

públicas, infraestruturas ofertadas e

planejadas, e o contexto político

municipal;

A relação de demanda da cidade de

Fortaleza e dos setores da nova ZEDUS, a

partir do entendimento das dinâmicas

imobiliárias.

Figura 6.14: Parâmetros e Transformações urbanas: qualificação do entorno das estações



93

Modelo Financeiro

A avaliação do potencial de arrecadação LVC consiste em processo

importante para mensurar a capacidade de arrecadação dos

mecanismos, gerar indicadores e valores-meta para as políticas

públicas e possibilitar a exemplificação do impacto de instrumentos

sendo adotados sozinhos, e o aumento do potencial de arrecadação

quando existe a combinação entre os instrumentos.

A partir da lista dos mecanismos selecionados para Fortaleza, foram

selecionados os instrumentos que já apresentavam um histórico de

arrecadação pelo município de Fortaleza, como a Outorga Onerosa do

Direito de Construir e a Outorga Onerosa de Alteração de Uso;

também foram modelados instrumentos identificados de interesse

prévio por parte do poder público, como arrendamento de ativos

públicos e PPPs; em comparativo, estimou-se ainda a receita gerada

por venda desses ativos, e por fim, foi realizado a modelagem sobre a

atualização do valor venal do imóvel, simulando a atualização do

cadastro imobiliário para cobrança do IPTU e seu impacto na receita

gerada pelo imposto.

O modelo foi elaborado considerando as mesmas áreas abordadas na

análise dos cenários de desenvolvimento urbano, ou seja, sobre as

áreas de influência direta do raio de 1 km das estações de Papicu e

Parangaba.

A boa análise sobre os resultados do modelo financeiro depende da

descrição clara de todas as premissas e ressalvas evidenciando suas

limitações, para evitar interpretações errôneas dos resultados a serem

extraídos. As premissas do modelo foram distintas em dois tipos: as

premissas gerais de desenvolvimento urbano e as premissas

específicas para cada mecanismo modelado.

As premissas gerais de desenvolvimento urbano consideradas no

modelo estão descritas a seguir:

• Área total disponível para desenvolvimento: foi obtida a partir do

cálculo de multiplicação entre a oferta de terrenos disponíveis e

Índice de Aproveitamento Máximo, segundo a proposta de

alteração da legislação;

• Utilização da oferta de terrenos disponíveis na área de influência

direta no raio de 1 km das estações: assumiu-se para o entorno de

Papicu que seriam desenvolvidos 70% dos terrenos e para o

entorno de Parangaba seriam desenvolvidos 50% dos terrenos;

• Adoção do mecanismo OODC: assumiu-se que 100% dos

desenvolvimentos imobiliários localizados nos raios de influência

de 1 km das estações irão usar OODC, visto que os

desenvolvedores imobiliários tendem a apresentar interesse em

aumentar a capacidade construtiva e não construir somente pelo

IA básico;


94

• Atualização do valor venal dos imóveis: O valor do IPTU foi

atualizado gradativamente até atingir 80% do valor de mercado

durante o período considerado. A premissa de atualização do IPTU

parte da constatação de que os valores atuais estão defasados e

devem ser atualizados. A partir dos dados de valor de mercado

(Urban Systems) e valor venal (SEFIN), apresentados na Tabela 6.3

foi identificado que os valores venais atualmente, correspondem a

12% do valor de mercado para Parangaba e 40% do valor de

mercado para Papicu.

Tabela 6.3: Valores de mercado e valores venais

Est. Papicu Est. Parangaba

Valor Venal (SEFIN) R$445,76/m² R$55,89/m²

Valor de Mercado (Urban Systems)

R$1.100,00/m² R$460,00/m²


O PEUC é um instrumento de mobilização da terra urbana que pressiona o proprietário de imóvel não utilizado ou subutilizado a dar uma

destinação social a estes imóveis. Associado ao PEUC, quando o proprietário não exerce a função social da propriedade é possível aumentar

a alíquota do IPTU progressivamente no tempo, com objetivo de mobilizar a destinação social do imóvel. Os instrumentos devem ser

aplicados sobre os setores de prioridade para o desenvolvimento urbano, sendo um modo de induzir o desenvolvimento, pois caso o

proprietário não realize o desenvolvimento e destinação adequada do terreno/imóvel o Poder Público pode executar o desenvolvimento

por conta própria, caso extrapole o prazo de aplicação do IPTU progressivo no tempo.

Os dois instrumentos correspondem a mecanismos LVC de gestão, visto que mobilizam terras e propriedades urbanas e assumem como

objetivo, o combate da retenção de terrenos aptos ao desenvolvimento, e tornam-se eficientes à medida que esta mobilização ocorre o

mais rápido possível.

Esses mecanismos não se constituem de instrumentos de função arrecadatória, mas possuem algum potencial de gerar arrecadação para

gestão municipal, porém essa receita é razoavelmente pequena e por isso não foi modelada.

PEUC e IPTU progressivo no tempo


95

Premissas

As premissas específicas dos mecanismos

adotadas no modelo financeiro estão

descritas a seguir.

Outorga Onerosa do Direito de Construir

O potencial de arrecadação da Outorga

Onerosa do Direito de Construir (OODC)

depende do potencial construtivo adicional

(diferença entre IA máximo e IA básico) e

depende da fórmula de cálculo. Com

exceção de algumas ZEDUS, de maneira

geral, Fortaleza apresenta, atualmente,

baixo potencial construtivo adicional,

portanto, possui baixa capacidade de

arrecadação por meio da OODC. Como

forma de aumentar essa capacidade estão

sendo recomendadas as seguintes

modificações na legislação atual:

• Aumento do IA máximo conforme o

diagnóstico dos cenários de

desenvolvimento para ambas as

estações (Estação de Papicu, IA = 6 e

Estação de Parangaba, IA = 4);

• Incorporação de um fator de ajuste na

fórmula de cálculo da OODC – o fator

DOT.

O fator DOT tem um duplo objetivo:

melhorar a arrecadação da OODC e

comunicar que o aumento do valor

do terreno – que justifica sua

recuperação pela Prefeitura – está

vinculado à estratégia DOT. Isto é, a

melhoria da infraestrutura junto às

estações de transporte possibilita o

adensamento e esses dois fatores

(infraestrutura + densidade) geram a

valorização que será revertida à

coletividade por meio da OODC.

A oportunidade de introdução do

fator DOT é dependente do aumento

dos índices de aproveitamento

máximos. A alteração desse

parâmetro se reflete diretamente no

valor do terreno e cria a oportunidade de majoração do valor cobrado por metro quadrado

adicional, o que equivale a uma redução do índice básico.

Para facilitar a fórmula de cálculo da OODC é recomendável a realização de exercícios de

calibração para encontrar um fator de ajuste médio, e adotá-lo na fórmula de cálculo de OODC

(conforme exemplificado na Figura 6.15).

É importante ressaltar que, a comunicação

sobre o Fator DOT para com as partes

envolvidas deve estar pautada pela explicação

de geração de oportunidades proporcionada

pelo aumento do IA máximo, em que se amplia

a capacidade construtiva sobre o terreno e

gera-se valorização imobiliária. O fator DOT

visa compartilhar entre proprietário e gestão

municipal parte desta valorização imobiliária,

mas, o proprietário se beneficia de grande

parte desta valorização. Portanto, é um cenário

de “ganha-ganha” entre o município e o

proprietário de terreno.

Fator DOT e importância da comunicação


96

Figura 6.15: Exemplo de calibração do Fator DOT a ser incorporado na fórmula de cobrança da OODC


Foram desenvolvidos cinco cenários diferentes para a arrecadação de

OODC, que inclui um cenário base orientado pela legislação atual, para

propósitos de comparação com as condições atuais de arrecadação via

OODC. Nos quatro cenários com alteração de legislação, os IAs

máximos propostos aumentaram de 2,5 para 6 em Papicu, e de 2 para

4 em Parangaba, respeitando o conceito de desenvolvimento

imobiliário de maior densidade próximo às estações. Para o caso de

Fortaleza, foram modelados dois cenários de Fator DOT: cenário

otimista 1,4 e cenário pessimista 1,1 e o valor venal do IPTU começou

a ser atualizado após cinco anos do cenário base, crescendo até 80%

para o ano de 2040.

Outorga Onerosa de Alteração de Uso

O mecanismo OOAU atualmente tem maior potencial de arrecadação

do que a OODC, devido à maneira como está desenhado em Fortaleza,

a partir da flexibilização de parâmetros de uso e ocupação do solo.

Para fim desse estudo, esse mecanismo foi incorporado à estratégia da

forma como é aplicado atualmente, sem alterações propostas.

Cada projeto apresenta características distintas e potenciais distintos

de arrecadação, sendo difíceis de serem estimados devido à

quantidade de variáveis

existentes - o modelo para

OOAU não adotou a

equação definida pela

legislação, mas sim,

baseou-se em uma média

para toda a cidade e

adotou-se uma proporção

para as duas estações:

• O potencial de

arrecadação desse

mecanismo foi

estimado a partir do

cálculo da receita média de OOAU, por metro quadrado de

terreno em Fortaleza, nos anos anteriores.

• A projeção dos futuros desenvolvimentos nas áreas de

arrecadação foi então usada para calcular o aumento das áreas

residenciais e não residenciais. Esse aumento foi multiplicado pela

receita média de OOAU por metro quadrado.

Vale ressaltar que os valores

obtidos pelo modelo financeiro

para arrecadação da OOAU nas

duas estações, são

conservadores devido às suas

premissas, já que essas áreas

têm potencial de atração de uma

maior parte dos

empreendimentos que adotam

OOAU em relação ao restante da

Potencial de arrecadação


97

• Foram considerados valores proporcionais para as estações

Parangaba e Papicu, pela média da cidade.

Venda e arrendamento de ativos públicos (PPPs)

Buscou-se estimar no modelo financeiro a arrecadação potencial que

poderia ser gerada se, os ativos públicos nas proximidades das

estações fossem 100% vendidos para o setor privado. Por essa opção

possuir capacidade de geração de receita em um período imediato, e

poder prejudicar o setor público pela “perda” dos ativos públicos, o

modelo financeiro, em comparação, também buscou estimar a

arrecadação potencial que poderia ser gerada se, os ativos públicos

nas proximidades das estações fossem utilizados para parceria com o

setor privado, seja via concessão ou outro modelo específico, sendo

importante considerar que a arrecadação advinda da valorização

imobiliária e do empreendimento devem ser divididos entre os

parceiros públicos e privados envolvidos.

Tem-se 60.215 m² de ativos públicos na AID de Papicu e 113.844 m² de

ativos públicos na AID de Parangaba. As proporções de

empreendimentos residenciais e não-residenciais, que iriam resultar

da venda dos terrenos, foram calculados com base nas categorias da

proporção atual de uso do solo residencial e não-residencial nas áreas

de influência direta, assumindo que as áreas de ‘uso misto’ estão

divididas igualmente entre usos residenciais e não-residenciais. A

distinção foi feita considerando que o preço da venda e do

arrendamento das áreas residenciais e não residenciais sejam

diferentes.

Os valores por arrendamento e venda para usos residenciais e não

residenciais, de ambas as AIDs das estações, estão descritas,

respectivamente, nas Tabela 6.4 e Tabela 6.5.

Tabela 6.4: Valor de arrendamento

Tipo de uso Papicu (R$/m2) Parangaba (R$/m2)

Residencial 159 127

Não residencial 326 191


Tabela 6.5: Valor de Venda

Tipo de uso Papicu (R$/m2) Parangaba (R$/m2)

Residencial 9.500 4.500

Não residencial 12.500 8.500


O desenvolvimento imobiliário pode atuar no próprio terreno do

terminal ou na área de seu entorno, aumentando a receita do

concessionário e, em consequência, a outorga a ser paga ao município.

O direito de laje (depende de lei específica que autorize a venda) pode

ser um mecanismo para viabilizar o desenvolvimento imobiliário

associado aos terminais de transporte, visto que consiste na divisão do

terreno do terminal em duas propriedades, a primeira que consistirá

no terminal e abrangerá determinada altura e a segunda, a partir

desta altura, poderá ser vinculada a uma matrícula distinta, assim

possibilitando sua venda.


98

Assumiu-se que a parceria público-privada (aqui tomadas em sentido

amplo: concessões, arrendamento ou outras operações estruturadas)

é um cenário mais provável e benéfico do que a venda de terrenos

públicos em si. O potencial construtivo máximo foi estimado com base

na proposta de aumento dos IA máximos.

O valor de venda de terrenos públicos não está relacionado aos

prazos. Já os valores de arrendamento se relacionam com os prazos.

Também foi assumido que começando em 2018, 10% da terra a ser

desenvolvida será a cada ano, até concluir 100%. Os preços de locação

foram aumentados na mesma taxa que o IPTU, cinco anos de atraso

para o aumento, seguidos por 10 anos de aumento gradual de 100%

para Papicu e 100% para Parangaba, para propriedades residenciais e

não residenciais.

Atualização do valor venal do imóvel

Assumiu-se que os investimentos nas estações e entorno gerarão

incrementos nos valores imobiliários que, para serem recuperados por

LVC, dependem da atualização da base de cálculo do IPTU e assim,

relacionam-se com o valor venal das propriedades.

Como linha de base, tomou-se o valor venal de IPTU nos imóveis

existentes no entorno das estações para 2018, segundo o cadastro da

SEFIN. A partir disso, estimou-se o incremento calculando-se o

crescimento cumulativo dos desenvolvimentos residenciais e não

residenciais e multiplicando-os pelo valor médio do m² atual

encontrado em cada estação. Esses valores para o ano de 2018 estão

apresentados na Tabela 6.6.

Tabela 6.6: Valores venais por tipo de uso para AID de Papicu e Parangaba

Tipo de uso Papicu Parangaba

Residencial 408 R$/m² 54 R$/m²

Não residencial 529 R$/m² 60 R$/m²


Assumiu-se que esses valores são constantes durante cinco anos,

considerando o período de construção e consolidação das estações.

Após esse período, considerou-se o aumento linear para alcançar 80%

do valor do mercado em 10 anos.

A atualização do valor venal, conforme a valorização imobiliária que se

transfere para o valor de mercado do terreno/imóvel, é um aspecto

importante para cobrança do IPTU e para cobrança de outros

mecanismos, como OODC.

Cenários do modelo

O modelo financeiro foi desenhado considerando-se diferentes

arranjos entre os instrumentos escolhidos para a modelagem,

gerando-se os cenários Base, Intermediário e Máximo. O Cenário Base

considerou a combinação entre a OODC e a OOAU segundo a

legislação atual; o Cenário Intermediário considerou a combinação

Mesmo não sendo possível veicular o IPTU a uma destinação

específica, o aumento de sua arrecadação é importante como

forma de fortalecer as receitas municipais, liberando fundos

para investimentos.

Importância do IPTU


99

entre a OODC e a OOAU, contudo com alteração da legislação; e o

Cenário Máximo considerou a combinação entre a OODC e a OOAU,

com alteração de legislação atual e atualização do valor venal do IPTU

e arrendamento de ativos públicos, conforme descrito na Tabela 6.7.

Tabela 6.7: Cenários de combinação entre mecanismos

Cenário Base

Legislação Vigente

OODC Atual

OOAU Atual

Cenário

Intermediário

Revisão da Legislação Vigente

OODC (aumento do IA máximo + inserção do Fator

DOT)

OOAU

Cenário

Máximo

Revisão da Legislação Vigente

OODC (aumento do IA máximo + inserção do Fator

DOT + Atualização do valor venal do IPTU)

OOAU

Arrendamento de ativos públicos


Esses cenários foram variados sobre duas condições de premissas de

desenvolvimento, cenário pessimista e cenário otimista. O cenário

pessimista considerou que 30% da demanda da área de influência

indireta de Papicu, será absorvida pela oferta de terrenos do raio de

influência de 1 km da estação de Papicu, junto à aplicação de fator

DOT igual a 1,1 e adotando 10% de valorização do solo. O cenário

otimista considerou que 50% da demanda da área de influência

indireta de Papicu, será absorvida pela oferta de terrenos do raio de

influência de 1 km da estação de Papicu, junto à aplicação de fator

DOT igual a 1,4 e adotando 30% de valorização do solo. A Tabela 6.7

representa a articulação entre os cenários adotados no modelo.

A importância da premissa otimista para Papicu corresponde

ao princípio de concentrar o desenvolvimento imobiliário no

entorno da estação ao invés de distribuí-lo pelo território, já

que se não for direcionado, ela pode ocorrer na Praia do

Futuro e Dunas (maior oferta de vazios), que são áreas de

fragilidade ambiental e que não se relacionam com o

transporte.

Concentração do desenvolvimento imobiliário


100

Figura 6.16: Cenários adotados no modelo


Resultados do potencial de arrecadação LVC

Os resultados do modelo financeiro foram compilados por cenários

(Base, Intermediário e Máximo) e por premissa de desenvolvimento

(Pessimista e Otimista), classificados por prazo (5, 10 e 23 anos). Os

resultados estão apresentados por cenários/premissa de

desenvolvimento, e, individualmente, conforme os valores adquiridos

por cada mecanismo LVC.

Resultados por premissas de desenvolvimento

Verifica-se, conforme mostra a Figura 6.17, que as diferenças entre

premissas de desenvolvimento tornam-se perceptíveis nos cenários

com alteração da legislação urbanística vigente, ou seja, nos cenários

Intermediário e Máximo. Correspondendo, respectivamente, a

diferença de R$ 248 milhões e R$ 553 milhões entre a premissa

pessimista e a otimista.

Cenário

Otimista

Base

Intermediário

Máximo

Cenário

Pessimista

Premissas de

desenvolvimento

Cenário Pessimista

• 30% da demanda

da AII de Papicu

sendo absorvida

na AID

• Fator DOT 1,1

• 10% de

valorização do

solo

Combinação

entre

instrumentos

Premissas de

desenvolvimento

Cenário Otimista

• 50% da demanda da

AII de Papicu sendo

absorvida na AID

• Fator DOT 1,4

• 30% de valorização

do solo


101

Figura 6.17: Comparativo dos diferentes cenários de arrecadação total por mecanismos para 2040


A seguir, estão apresentados os valores

modelados por cenário e prazo, conforme as

duas premissas de desenvolvimento

pessimista e otimista.

Os resultados por cenário (Base, Intermediário e

Máximo) e por mecanismos LVC (apresentados a

seguir) destacam a importância da combinação

entre os mecanismos para aumento da

arrecadação e melhor distribuição dos bônus e

ônus do desenvolvimento urbano.

Combinação de mecanismos LVC


102

Resultados por mecanismos

Os resultados a seguir serão apresentados

individualmente, conforme os mecanismos

modelados, comparando-se os valores

calculados por premissa de

desenvolvimento.

Outorga Onerosa do Direito de Construir

As Figura 6.18 e Figura 6.19 apresentam os

resultados por cenários de OODC para cada

estação nos três prazos, permitindo a

comparação entre as premissas de

desenvolvimento pessimista e otimista.

Nota-se que a premissa otimista, de forma

predominante, apresenta maiores valores

de arrecadação nos diferentes cenários

simulados, visto que:

• A arrecadação de Papicu atinge o seu

valor potencial em médio prazo (10

anos);

• A arrecadação de Parangaba atinge o

seu valor potencial somente em longo

prazo (23 anos).

Figura 6.18: Arrecadação (R$ milhões) da OODC nos diferentes cenários e prazos (5, 10 e 23 anos) por estação - Premissa de desenvolvimento Pessimista


Figura 6.19: Arrecadação (R$ milhões) da OODC nos diferentes cenários e prazos (5, 10 e 23 anos) por estação – Premissa de Desenvolvimento Otimista



103

As Figura 6.20 e Figura 6.21 apresentam os

resultados totais por cenários de OODC nos

três prazos, permitindo a comparação entre

as premissas de desenvolvimento pessimista

e otimista. Os resultados mostram que, ao

modificar a equação do OODC, o potencial

de arrecadação pode aumentar

significativamente.

Os resultados indicam que se o Cenário IV se

mostrar com maiores dificuldades para

implementação por questões técnico-

políticas, o Cenário II - aumento do IA

máximo e adoção do Fator DOT – ainda se

mostra uma opção com potencial de

arrecadação de segundo destaque dentre os

cenários simulados.

Em comparação com cenário base

(legislação atual) Fortaleza arrecadaria até

2040 somente R$113 milhões em Papicu e

não arrecadaria em Parangaba. O cenário

máximo otimista estima arrecadar em 2040:

R$ 1.328 milhões em Papicu e R$ 312

milhões em Parangaba.

Figura 6.20: Arrecadação (R$ milhões) da OODC nos diferentes cenários e prazos (5, 10 e 23 anos) – Premissa de desenvolvimento Pessimista


Figura 6.21: Arrecadação (R$ milhões) da OODC nos diferentes cenários e prazos (5, 10 e 23 anos) – Premissa de Desenvolvimento Otimista



104

Outorga Onerosa de Alteração de Uso

A receita de OOAU foi estimada com base

na arrecadação histórica em toda a cidade

de Fortaleza, considerando um percentual

proporcional para as estações. Portanto,

pode-se considerar que os resultados

consistem em uma estimativa conservadora,

já que se espera que Papicu e Parangaba

assumam relevante desenvolvimento

imobiliário da cidade, o que estimularia o

uso do mecanismo.

O modelo subestimou os valores

arrecadados, por ter sido resultado de

médias dos valores já arrecadados pelo

município, o potencial de arrecadação é

maior. Em um projeto, Fortaleza em 2016

arrecadou R$ 15 milhões e em 2017 R$10

milhões com OOAU.

Em comparação com cenário base

(legislação atual) Fortaleza arrecadaria até

2040 somente R$224 mil em Papicu e R$166

mil em Parangaba.

O cenário máximo otimista estima arrecadar

em 2040: R$ 224 mil em Papicu e 390 mil

em Parangaba.

Figura 6.22: Arrecadação (R$ mil) da OOAU (5, 10 e 23 anos) – Premissa de desenvolvimento Pessimista


Figura 6.23: Arrecadação (R$ mil) da OOAU (5, 10 e 23 anos) – Premissa de Desenvolvimento Otimista



105

Vendas de ativos públicos

A Figura 6.24 apresenta os valores que seriam arrecadados caso

Fortaleza vendesse 100% dos ativos públicos existentes nas áreas de

influência direta das estações de Papicu e Parangaba.

A venda dos ativos públicos arrecadaria R$2.617 milhões. Contudo, o

arrendamento possibilita maior geração de receita sem

comprometimento do domínio de ativos públicos, sendo mais

vantajoso para o município.

Figura 6.24: Arrecadação (R$ milhões) por venda de ativos públicos



106

Arrendamento/ Parcerias Público-Privadas

A Figura 6.25 apresenta os valores que

seriam arrecadados caso Fortaleza

realizasse PPPs com 100% de seus ativos

públicos, assumindo-se que começando em

2018, 10% dos ativos públicos disponíveis

serão desenvolvidos até consumir toda

oferta de terrenos.

Comparando-se os mecanismos de venda

dos ativos públicos (arrecadação máxima

única de R$2.617 milhões) e os mecanismos

de arrendamento (arrecadação máxima

periódica de R$ 1.877 milhões), evidenciou-

se que o arrendamento possibilita maior

geração de receita sem comprometimento

do domínio de ativos públicos.

Os gráficos apresentados ao lado também

permitem verificar que a alteração da

legislação urbanística garante um aumento

na arrecadação de três vezes do IA básico

atualmente regulamentado.

Figura 6.25: Arrecadação (R$ milhões) para os dois cenários de arrendamento de ativos públicos por premissas de desenvolvimento

Arrendamento de ativos públicos (IA básico, legislação atual) – Premissa Pessimista

Arrendamento de ativos públicos (IA básico, legislação atual) – Premissa Otimista

Arrendamento de ativos públicos (IA máximo alterado) – Premissa Pessimista

Arrendamento de ativos públicos (IA máximo alterado) – Premissa Otimista



107

Valorização fundiária e atualização do valor venal

A análise empírica de projetos de transporte evidencia a valorização

imobiliária localizada próxima às conexões de transporte, que variam

entre 10%, 30% e 40% no valor da terra de uso residencial e não-

residencial. As Figura 6.26 e Figura 6.27 apresentam o quanto seriam

valorizadas as áreas de entorno imediato das estações Papicu e

Parangaba. Nota-se que a valorização imobiliária em Papicu, pode vir a

ser maior que a valorização imobiliária de Parangaba, visto que os

valores de mercado de Papicu nas condições atuais já são mais altas.

Figura 6.26: Aumento no valor da terra - Papicu


Figura 6.27: Aumento no valor da terra - Parangaba


A valorização do solo pode ser recuperada se o valor venal do imóvel

no cadastro imobiliário do município for atualizado, visto que o valor

venal é uma variável no cálculo de IPTU e no cálculo de OODC, por

exemplo. A partir dos cenários de valorização imobiliária estimou-se o

adicional sobre o valor venal por ano para Papicu e Parangaba, para as

duas premissas de desenvolvimento, conforme mostra as Figura 6.28 e

Figura 6.29.


108

Figura 6.28: Adicional sobre valor venal por ano (R$ milhões) - Premissa Pessimista


Figura 6.29: Adicional sobre valor venal por ano (R$ milhões) - Premissa Otimista



109

O cenário otimista apresentou resultados correspondentes a mais que

o dobro do cenário pessimista. Conforme condições empíricas

analisadas para América Latina, é possível que infraestruturas levem a

30% da valorização fundiária.

Para efeito ilustrativo, aplicando-se uma alíquota de 1,4% sobre os

valores venais finais modelados, temos uma arrecadação de IPTU

possível de:

• Cenário Otimista:

– Papicu: R$ 49,5 milhões

– Parangaba: R$ 22,9 milhões

• Cenário Pessimista:

– Papicu: R$ 21,8 milhões

– Parangaba: R$ 8,1 milhões

Comparativo entre a arrecadação estimada por mecanismos LVC em

relação à arrecadação total e a capacidade de investimento de

Fortaleza

Os resultados adquiridos pelo modelo financeiro ganham significância

quando comparados e contextualizados pelas condições de orçamento

e capacidade de investimento do município. Portanto, nesta análise,

os valores estimados para os cenários Base, Intermediária e Máxima,

da premissa de desenvolvimento otimista9, foram comparados com a

9 Os valores obtidos para a premissa de desenvolvimento pessimista variam para menos entre 10 a 15% dos valores obtidos para a premissa de desenvolvimento otimista.

arrecadação total municipal e com a capacidade de investimento de

Fortaleza.

Os valores de arrecadação total e capacidade de investimento foram

obtidos pelos relatórios anuais do Balanço Geral de Fortaleza,

publicados pelas SEFIN. Os valores estimados de arrecadação total de

Fortaleza, para os diferentes prazos, foram calculados a partir da

média do incremento anual para o período 2006 – 2017. Da mesma

forma, os valores estimados de capacidade de investimento de

Fortaleza, foram calculados a partir da média do incremento anual das

despesas de capitais com investimentos para o período 2011 – 2017.

Além da combinação entre mecanismos LVC, é importante que os

municípios atentem à diversidade de mecanismos a serem

aplicados. O caso de Fortaleza elucida que é importante ter

instrumentos que tenham incidência sobre fluxo imobiliário, mas

também, sobre estoque e ainda, que se adote instrumentos

complementares que não incidam sobre uso do solo. A

diversificação dos mecanismos pode garantir maior resiliência e

maior arrecadação em relação à aplicação da política de LVC.

Diversidade de Mecanismos LVC


110

Arrecadação total municipal

Em 2017, a arrecadação de OODC e OOAU correspondia a 0,29% do

orçamento total do município. Considerando-se os resultados

modelados para 2040, a aplicação dos mecanismos possibilitaram o

aumento deste percentual para:

• Cenário Base – mantendo-se a legislação atual: 0,74% do

orçamento total de Fortaleza estimado para 2040;

• Cenário Intermediário – OODC (IA máximo aumentado + Fator

DOT) + OOAU: 7,70% do orçamento total de Fortaleza estimado

para 2040;

• Cenário Máximo - OODC (IA máximo + Fator DOT + Atualização

valor venal IPTU) + OOAU + Arrendamento: 22,85% do orçamento

total de Fortaleza estimado para 2040.

Capacidade de investimento

A capacidade de investimento de um município consiste no valor

disponível para realização de investimentos, obtida a partir da

subtração da receita corrente líquida em relação à despesa corrente

líquida e o pagamento de dívidas. Para a análise comparativa entre

arrecadação por mecanismos e capacidade de investimento de

Fortaleza, foram considerados os valores absolutos por ano (2023,

2027 e 2040).

A maior arrecadação advinda da premissa de desenvolvimento otimista reforça a potencialidade na arrecadação quando há concentração do desenvolvimento urbano no raio de influência direta das estações.

O ano de 2040 para os cenários base e intermediário apresentaram

valores nulos, visto que em 2040 toda oferta de terreno adotada nas

premissas do modelo financeiro já terá atendido à demanda

delimitada. O valor arrecadado em 2040 para o cenário máximo

corresponde ao arrendamento de ativos públicos. Mais uma vez,

reforça-se a importância da combinação entre diferentes mecanismos

LVC, para garantir diferentes formas de recuperação da valorização

imobiliária.

A Figura 6.30, Figura 6.31 e Figura 6.32 apresentam os percentuais de

arrecadação dos mecanismos por cenário em relação à capacidade de

investimento de Fortaleza.


111

Figura 6.30: Percentual da arrecadação dos mecanismos em relação a capacidade de investimento de Fortaleza - Cenário Base


Figura 6.31: Percentual da arrecadação dos mecanismos em relação à capacidade de investimento de Fortaleza - Cenário Intermediário


Figura 6.32: Percentual da arrecadação dos mecanismos em relação à capacidade de investimento de Fortaleza - Cenário Máximo



112

Os aprendizados adquiridos ao longo do estudo merecem destaque,

pois graças a eles, foi possível o entendimento prático das

potencialidades e principais barreiras a serem superadas na política

LVC+DOT para as cidades brasileiras, tendo sido fundamental a

contribuição advinda da experimentação do tema no caso de

Fortaleza. As cidades brasileiras apresentam grande potencial para a

agenda LVC+DOT, e os aprendizados listados a seguir podem orientar

o Poder Público interessado em implementar e aprimorar suas

políticas.

1. O sucesso da agenda LVC + DOT não depende apenas de

aspectos técnicos, mas sim, fundamentalmente do elemento e

engajamento político-institucional.

A experimentação do estudo de caso de Fortaleza possibilitou

aprender que a agenda LVC+DOT precisa ser alinhada com a visão de

cidade e com os aspectos políticos-institucionais para que seja

viabilizada, caso contrário, torna-se somente um documento teórico e

não se concretiza em política pública. O envolvimento e engajamento

dos tomadores de decisão é fundamental para o desenvolvimento do

processo de planejamento e implementação.

2. Desenvolver instrumentos adequados ao seu contexto, usando

outras experiências como referências e não como modelos.

Os estudos de caso analisados possibilitaram entender que as

experiências externas ao local que se deseja implementar a agenda

LVC+DOT, devem ser adotados como referências e não como modelos,

tendo em vista que cada local tem seu contexto e sua especificidade.

Por exemplo, a operação urbana em Curitiba não atingiu os seus

objetivos devido a não consideração de suas próprias especificidades.

3. A arrecadação proporcionada por mecanismos LVC não é fim em

si mesma, mas sim o meio para a viabilização das diretrizes de

planejamento urbano.

A recuperação da valorização imobiliária não deve ser pensada apenas

para fim de arrecadação – e sim um meio de aumentar a capacidade

de investimento municipal em melhorias urbanas, de infraestrutura e

de transporte, ou seja, como meio para justa distribuição dos custos e

benefícios da urbanização. O estudo de caso de Fortaleza permitiu

exemplificar esta afirmação tendo em vista que parte do valor

arrecadado da OOAU foi aplicado em áreas desprovidas de

infraestrutura urbana na periferia do município.

4. Divulgar os impactos das intervenções do poder público e quem

se beneficia delas, associadas à valorização imobiliária, como

iniciativa que pode contribuir para a aceitação social da

introdução e aperfeiçoamento dos instrumentos de recuperação

da mais valia fundiária.

As dificuldades de implementação de instrumentos LVC encontradas

no contexto das cidades brasileiras, muito está associada ao

desconhecimento sobre os benefícios oriundos das intervenções do

poder público, a morosidade nos processos burocráticos e de

7 Lições Aprendidas


113

implementação de infraestruturas e a falta de transparência das

informações. Reforçando a necessidade da boa comunicação sobre a

temática, o sucesso de implementação da política LVC nos casos

internacionais está associado à transparência de informações e

envolvimento com os diversos agentes interessados.

5. Para melhorar o desempenho da política LVC+DOT é necessário

avaliar se os mecanismos LVC adotados estão de fato incidindo

sobre a valorização imobiliária e que proporção dessa

valorização os instrumentos em uso estão sendo capazes de

recuperar.

Algumas experiências brasileiras possuem alguns instrumentos, como OODC, não vinculados às dinâmicas do solo, portanto, não incidindo sobre a recuperação das mais valias fundiárias. O estudo de caso de Fortaleza permitiu estimar qual a relação entre valor recuperado e valor oriundo da valorização imobiliária, resultando no entendimento que muitas vezes o município está recuperando, mas sobre um percentual muito baixo da real valorização imobiliária. Logo é importante que os instrumentos sejam monitorados, avaliados e repensados de modo contínuo.

6. O aumento de sua arrecadação do IPTU por meio da atualização

do valor venal no cadastro imobiliário é uma importante forma

de fortalecer as receitas municipais, liberando fundos para

investimentos municipais.

O IPTU é um instrumento relevante na arrecadação de receitas municipais das cidades, principalmente, com caráter urbano. O estudo de caso de Fortaleza apresentou o exercício de atualização do valor venal no cadastro imobiliário e o seu potencial impacto na

arrecadação do IPTU, reforçando a importância da atualização periódica do cadastro imobiliário.

7. Distintas áreas de estudo apresentam características diversas e

potenciais distintos, portanto, requerem abordagens específicas

para cada área.

Ao longo deste estudo notou-se que dentro do próprio município existem áreas com características heterogêneas e potenciais distintos. Essa situação ficou clara a partir da análise das estações de Papicu e Parangaba, em que uma caracteriza-se por ser de interesse do setor imobiliário e ter poucas dinâmicas imobiliárias associadas à estação de transporte e outra, está em processo de consolidação do setor imobiliário e está mais vinculada ao transporte coletivo e ativo. A partir dessas diferentes características foram avaliados potenciais de desenvolvimento diversos, exigindo estratégias e políticas LVC+DOT distintas.

8. A combinação de mecanismos LVC e a diversidade de

mecanismos – incidentes sobre fluxo imobiliário, sobre estoque

construído e não incidente sobre solo – permitem a

potencialização e maior sucesso da agenda LVC+DOT.

As experiências das cidades brasileiras indicam que a combinação de diversos mecanismos LVC resultam em maior eficácia desta política do que a sua adoção isolada. O Estudo de Caso de Fortaleza reforça que além da combinação entre mecanismos LVC, é necessário existir diversidade desses mecanismos, os resultados apontaram que após consumo do estoque construtivo as receitas sobre fluxo reduzem e zeram, sendo a política LVC+DOT mantida por mecanismos sobre o estoque construído e por mecanismos não incidentes sobre o solo.


114

A adoção de mecanismos LVC é um compromisso que as cidades

devem assumir no sentido de perseguir as diretrizes do Estatuto da

Cidade e avançar no desenvolvimento de cidades socialmente mais

justas e equilibradas. Como exposto ao longo deste documento, é

legítimo que a valorização gerada por investimentos públicos

permaneça nas mãos do poder público, contribuindo para a

distribuição de bônus e ônus no território. Adicionalmente, a situação

generalizada de falta de recursos para investimentos e carência de

infraestrutura é um forte apelo para que mecanismos LVC entrem na

agenda dos governos municipais e estaduais.

Fortaleza já possui instrumentos urbanísticos que possibilitam a

recuperação da valorização imobiliária e a gestão de ônus e bônus do

desenvolvimento urbano. Contudo, para potencializar os instrumentos

urbanísticos existentes é necessária a realização de ajustes e melhorias

nos instrumentos e em sua aplicação.

1. Mobilização Política e Governança

A implementação dos mecanismos de LVC depende da pactuação

entre o poder público e a sociedade, assim, o sucesso da agenda

LVC+DOT, antes de ser uma agenda de aspectos técnicos, constitui-se

fundamentalmente pelo elemento do engajamento político-

institucional. Logo, o primeiro passo da gestão pública é a mobilização

política e a constituição de um ambiente de governança favorável ao

desenvolvimento da agenda LVC+DOT.

1.1 Conscientizar e mobilizar

Mobilizar os tomadores de decisão da prefeitura e do governo estadual

A mobilização e articulação dos tomadores de decisão da gestão

pública, tanto municipal, quanto estadual, deve anteceder qualquer

etapa de planejamento e de elaboração da agenda LVC+DOT. A

efetividade das ações a serem elaboradas e executadas dependem do

entendimento e da aprovação dos tomadores de decisão, sendo

crucial o envolvimento destes e o convencimento a favor da agenda.

Assim, é necessária a sensibilização dos tomadores de decisão para

importância da temática, evidenciando os processos de valorização

imobiliária decorrentes das ações do poder público e exemplificando

as possibilidades da recuperação dessa valorização imobiliária.

Contudo, a comunicação deve estar pautada em prol da promoção do

desenvolvimento urbano sustentável, dos pontos de vista social,

ambiental e econômico, enxergando as políticas LVC+DOT como

caminho para justa distribuição dos bônus e ônus dos processos de

urbanização e não como fim somente arrecadatório.

8 Recomendações para Fortaleza


115

Difundir os conceitos e valores das políticas de LVC + DOT e os resultados do estudo realizado

Além da mobilização dos tomadores de decisão, é necessário

promover conhecimentos sobre a temática, para inclui-los nas

discussões técnicas. A difusão de conhecimento constitui-se em etapa

relevante para promoção de condições técnicas adequadas às partes

interessadas para planejamento e execução da agenda LVC+DOT.

A difusão de conceitos e valores das políticas de LVC+DOT deve

ocorrer por estudos qualitativos e conceituais, mas também deve vir

acompanhada por estudos quantitativos que evidenciem o processo

de valorização, o incremento de valores produzido por determinada

ação pública, o potencial de recuperação e a ampliação da capacidade

de investimento do município correspondente.

No caso de Fortaleza, deve-se adotar o estudo já realizado como meio

para divulgação dos possíveis impactos positivos da implantação da

agenda LVC+DOT, permitindo servir de subsídio para processos de

convencimento; como exemplo de metodologia de análise e como,

material de base para formulação de indicadores de monitoramento.

Evidenciar potencial de arrecadação dos mecanismos de LVC selecionados

A partir dos estudos que evidenciam o processo de valorização devem-

se realizar exercícios numéricos de quanto é possível arrecadar por

meio de mecanismos de LVC. Em associação ao potencial de

arrecadação via mecanismos LVC, é importante realizar a

contextualização dos valores obtidos, seja em relação ao total de

arrecadação do município ou em relação ao total de um fundo

específico, seja em comparação com a capacidade de investimento do

município. Também podem ser realizadas análises de quais

percentuais do valor estimado de arrecadação podem custear

infraestruturas ou elementos de urbanização específicos, em áreas

desprovidas de infraestrutura e equipamentos públicos do município.

A demonstração do potencial de arrecadação e dos benefícios dos

mecanismos LVC, serve como forma de convencimento para o grupo

de tomadores de decisão, corpo técnico e para convencimento de

diferentes partes interessadas, assim como, também, possibilitam a

formulação de indicadores e modos de monitoramento.

Capacitar os quadros técnicos ao debate dos conceitos e instrumentos de LVC + DOT

A capacitação dos quadros técnicos, após a mobilização dos

tomadores de decisão, constitui-se de outra tarefa essencial para


116

formulação e execução da agenda LVC+DOT. Essa capacitação deve

visar o entendimento dos conceitos e instrumentos de LVC+DOT

fomentando o debate para sua adaptação, conforme o próprio

contexto do município. Contudo, a capacitação deve levar em conta os

conhecimentos, teóricos e práticos, pré-existentes dos corpos técnicos

sobre o tema e sobre a cidade.

1.2 Articular as esferas públicas

Formular um mapa de atores interessados do setor público que possam ser envolvidos no processo, de diferentes setores e/ou secretarias além da SEUMA e Metrofor (SEFIN, SEINFRA etc.)

Com objetivo de promoção da articulação entre as esferas públicas é

necessário identificar os agentes interessados que devem ser

integrados à discussão, formulação e monitoramento da agenda

LVC+DOT.

No caso de Fortaleza, o planejamento integrado do desenvolvimento

urbano e transporte depende de uma gestão interfederativa eficiente

entre estado e município, visto que o estado provê a infraestrutura de

transportes de alta e média capacidade e o município é responsável

pelo ordenamento territorial. Assim, o governo estadual deve estar

alinhado aos municípios no processo de planejamento e projeto do

sistema de transporte metroferroviário, entendendo o crescimento

urbano e as demandas da população.

Da mesma forma, municípios pertencentes às regiões metropolitanas

devem estar articulados no processo de planejamento, e estabelecer

um arranjo interfederativo, onde prevaleça o interesse comum; o

compartilhamento de responsabilidades; a autonomia dos entes da

Federação; observância das peculiaridades regionais e locais; gestão

democrática da cidade; efetividade no uso de recursos públicos; e

busca pelo desenvolvimento sustentável.

Além da gestão interfederativa é necessário que haja envolvimento

entre os diversos setores da gestão municipal, assim, deve-se

identificar quais secretarias e setores da gestão pública podem estar

envolvidas, como de mobilidade urbana, finanças e planejamento

urbano.

Promover um arranjo institucional entre os entes públicos interessados e um grupo de trabalho para desenvolvimento dos estudos

O planejamento, elaboração, execução e monitoramento da agenda

LVC+DOT depende de uma estrutura mínima para condução das ações,

que possibilite a implementação e monitoramento da agenda

LVC+DOT. Essa estrutura deve respeitar as limitações da estrutura

institucional geral do município, para que seja viável a execução das

políticas LVC+DOT e deve buscar articular os diferentes setores do

poder público e entes federativos.

No caso de Fortaleza, recomenda-se aproveitar a estrutura já existente

da Célula de Negócios Urbanos – departamento inserido na SEUMA -,


117

e estudar a possibilidade de arranjo que promova o diálogo

intersetorial e interfederativo, com fim de promover a construção

conjunta da agenda LVC+DOT.

2. Estruturação e implementação de política públicas LVC+DOT

Nenhum mecanismo deve ser importado como uma solução pronta,

cada cidade tem seus próprios desafios e precisa procurar a melhor

forma de atendê-los. Portanto, ao selecionar os mecanismos de LVC,

deve-se analisar o contexto local, tanto em termos do cenário político-

institucional, como das dinâmicas urbanas do município.

A estratégia de implementação de políticas LVC+DOT devem ser

resultantes do entendimento da visão de cidade e das políticas

públicas em andamento. Promovendo o constante aprimoramento dos

mecanismos existentes e incorporando novos mecanismos, assim, é

necessário que o município analise quais são as mudanças no marco

regulatório que podem potencializar e viabilizar a agenda LVC+DOT.

A aplicação de mecanismos de LVC+DOT depende de um

planejamento integrado do desenvolvimento urbano e transporte,

envolvendo diversos setores do Poder Público e entes federativos.

2.1 Formular uma visão de cidade

Realizar um processo de leitura socioterritorial, identificando as especificidades de cada área

Após a mobilização político-institucional, a etapa sobre a formulação

da visão de cidade deve ser iniciada a partir de uma leitura

socioterritorial do município, que se constitui da análise da situação

real da cidade, a partir do entendimento sobre as dinâmicas urbanas

compostas pelos aspectos socioeconômicos, imobiliários, de

mobilidade, entre outros.

Assim, a leitura socioterritorial deve abranger:

• a formação de um banco de dados que deve ser atualizado

regularmente;

• a análise dos dados disponíveis;

• a identificação das especificidades, potencialidades e deficiências,

do ponto de vista do desenvolvimento urbano (uso e ocupação do

solo, infraestruturas de transportes e outras);

• a identificação dos perfis sobre o setor imobiliário, seus interesses

e demandas;

• a identificação das áreas à indução do desenvolvimento

imobiliário e das áreas à restrição.

Fortaleza é um município de características heterogêneas, logo, a

leitura socioterritorial é o meio para conhecimento das especificidades

de cada área, o que aumenta as chances de sucesso no desenho da

política LVC+DOT.

Formular uma visão de cidade sistêmica e compreensão de como a cidade deve se desenvolver


118

No cenário das cidades brasileiras, o desenvolvimento urbano

espraiado e dissociado das redes de mobilidade provocaram

deseconomias urbanas que oneram o poder público e custam, em

distância, tempo e qualidade de vida, aos seus habitantes e Fortaleza

não é exceção a essa regra.

Portanto, após o conhecimento sobre o território é necessário avaliar,

considerando-se as diversas escalas do planejamento urbano (escala

metropolitana, escala de cidade, escala de bairro e escala de rua),

quais são as áreas de interesse que devem concentrar o

desenvolvimento urbano, quais são as formas urbanas desejadas para

o município e quais são os objetivos em curto, médio e longo prazo

das políticas públicas urbanas.

Fortalecer os objetivos da política pública municipal, a partir dos objetivos sociais, ambientais e econômicos

A política LVC+DOT deve estar associada ao planejamento urbano e às

políticas públicas urbanas, servindo como meio para a justa

distribuição dos custos e benefícios da urbanização. Considerando-se

os preceitos gerais do Estatuto da Cidade, as políticas públicas urbanas

municipais devem visar a promoção de uma cidade sustentável

socialmente, ambientalmente e economicamente. Logo, a política

LVC+DOT deve auxiliar na garantia do acesso de todos à cidade

infraestruturada e às oportunidades e devem fortalecer as diretrizes

específicas do desenvolvimento urbano pactuadas pelo município.

2.2 Formular as políticas públicas necessárias para se atingir essa

visão

Formular e/ou revisar a política de desenvolvimento urbano e a integração com o futuro plano de mobilidade urbana

A pactuação sobre a agenda LVC+DOT deve-se desdobrar em ações

que decorrem dos instrumentos de planejamento urbano, como Plano

Diretor, Lei de Zoneamento, Plano de Mobilidade, etc. Fortaleza já

possui alguns mecanismos LVC regulamentados e em uso, além de

apresentar instrumentos favoráveis à lógica DOT. Portanto, a partir do

seu próprio histórico de planejamento urbano, da visão de cidade e

seu alinhamento com a agenda LVC+DOT, é necessária a realização de

algumas adaptações da política de desenvolvimento urbano e da

política de mobilidade, para melhoramentos que possibilitem atingir

os objetivos da agenda LVC+DOT.

Distribuição de Infraestrutura nas áreas periféricas de

Fortaleza

A partir da arrecadação do FUNDURB, advindo

predominantemente de instrumentos LVC, como OOAU,

Fortaleza pode pavimentar e implementar sistema de

drenagem urbana na área de menor IDH-m do município.


119

Incorporar os princípios de DOT na Política de Desenvolvimento Urbano do município e da região metropolitana

O DOT está pautado sobre um modelo de cidade que pode

proporcionar a redução de deseconomias urbanas e maior eficiência

no sistema de transportes a partir da racionalização do espaço urbano,

pelo adensamento e diversidade de usos nos eixos de transporte de

média e alta capacidade, que em sua teoria propiciam facilidade de

acesso da população à rede de mobilidade e, assim, às oportunidades

de forma geral.

Assim, os princípios DOT devem ser incorporados na política de

desenvolvimento urbano para maior efetividade da política LVC. Os

benefícios do DOT, muito associados à implantação de infraestrutura e

sob escala de rua, dependentes das ações de microacessibilidade para

conexão entre os terminais e estações aos seus entornos, propiciam

valorização imobiliária que podem ser recuperados via mecanismos

LVC, que podem, por sua vez, ser reinvestidos em novas

infraestruturas.

O adensamento e a diversificação de uso associados a transporte,

previstos pelo DOT, também podem promover mudanças

comportamentais de mobilidade, atraindo mais usuários do

transporte, aumentando as receitas acessórias e tarifárias.

Devido à inserção metropolitana, Fortaleza também deve buscar

promover a política DOT incorporada na gestão metropolitana. Na

dinâmica metropolitana não bastam ações individuais dos municípios,

é necessário fortalecer o planejamento metropolitano.

Identificar as áreas concorrentes entre si para desenvolvimento imobiliário

O direcionamento do desenvolvimento imobiliário depende do

conhecimento que a gestão pública tem de sua atuação, assim, é

necessário identificar os diferentes mercados e como se desdobram no

território a partir das áreas da cidade. A identificação das áreas

concorrentes possibilita fortalecer a política de indução e restrição.

Articular o princípio de indução ao de restrição no planejamento e ordenamento territorial

As experiências analisadas ao longo do presente estudo

demonstraram que a oferta de parâmetros, isenções e/ou descontos

nas contrapartidas não são eficientes para a atração do setor

imobiliário para áreas de interesse da política pública, reforçando a

necessidade de uma regulação urbanística baseada no princípio da

indução-restrição. Ou seja, a indução do desenvolvimento de

determinadas regiões combinada à restrição do desenvolvimento no

seu entorno e de suas áreas concorrentes, assim, possibilitando o

direcionamento da atividade imobiliária para determinadas áreas em

detrimento de outras.


120

Portanto, é necessário o direcionamento da atuação do setor

imobiliário para áreas de interesse da política pública urbana, que será

possível a partir da leitura do setor imobiliário e que deve acontecer

pela restrição do desenvolvimento de áreas concorrentes às áreas de

interesse do setor público.

2.3 Formular as estratégias, programas e projetos

Conhecer a demanda por área construída e a oferta de terreno (real e virtual)

O entendimento da relação entre oferta e demanda do setor

imobiliário permite mensurar a capacidade de produção imobiliária no

município e vincula-la às demandas de desenvolvimento urbano para o

município. Portanto deve-se conhecer a oferta de terreno real -

identificação das áreas de vazio e áreas subutilizadas - , conhecer a

oferta de terreno virtual – potencial de edificabilidade adicional

estabelecido pela legislação, por meio do índice de aproveitamento

máximo-, conhecer a demanda a partir de estudos de mercado, para

assim analisar a relação oferta e demanda, que permite inferir tempo

de absorção do mercado e serve como um dos parâmetros de ajuste

de índice de aproveitamento construtivo.

Conhecer a demanda e a capacidade do sistema de transporte de média e alta capacidade

O município deve conhecer a demanda e a capacidade do sistema de

transporte de média e alta capacidade, para assim mensurar a eficácia

do adensamento dos eixos de mobilidade, e serve como um

parâmetro de ajuste de índice de aproveitamento construtivo.

Conhecer a capacidade da infraestrutura urbana

Assim como é importante conhecer a capacidade do sistema de

transporte de média e alta capacidade, é recomendável conhecer a

capacidade de infraestrutura urbana, como equipamentos públicos,

saneamento, estrutura viária etc. Esta avaliação permite mensurar a

capacidade de adensamento dos eixos de mobilidade, e serve como

um parâmetro de ajuste de índice de aproveitamento construtivo.

Validar nova ZEDUS associada ao DOT

A partir do potencial vislumbrado no instrumento ZEDUS, já em uso

pelo município de Fortaleza, foi proposto o aprimoramento da ZEDUS

(Zona Especial de Dinamização Urbanística e Socioeconômica), por

meio do redesenho baseado nas áreas de influência dos eixos de

mobilidade compostos pelos corredores BRT e sistema

metroferroviário. Assim, recomenda-se que o planejamento urbano de

Fortaleza seja orientado pela ZEDUS, contudo, destaca-se a

necessidade de validação do redesenho da ZEDUS e da hierarquização

dos níveis de desenvolvimento urbano propostos, aproveitando-se o

momento de revisão do Plano Diretor.


121

Ajustar o aumento do potencial construtivo adicional

A legislação urbanística atual de Fortaleza prevê baixo potencial

construtivo adicional, pela pouca variação entre IA básico e IA máximo.

O IA máximo define o adensamento possível em cada zona, deve,

portanto, ser dimensionado conforme a capacidade de suporte da

infraestrutura instalada e prevista. Já o IA básico define os limites de

edificabilidade gratuita (abaixo do IA básico) e a edificabilidade

onerosa (diferença entre o IA básico e o IA máximo). Se os dois índices

são iguais ou muito próximos, o potencial de LVC é limitado. Assim,

recomenda-se revisar os IA máximo nas ZEDUS, considerando a

estratégica DOT. Da mesma maneira, o IA básico deve ser revisto, no

sentido de sua redução e homogeneização, para que a política LVC

seja efetiva.

Reformular fórmula da OODC - validar a inclusão do fator DOT

As implicações políticas de homogeneização do IA básico são custosas

à gestão pública, portanto, dependem de um processo gradual de

convencimento para sua mudança. O fator DOT pode ser um início

deste processo gradual, visto que, ao passo que melhora a

arrecadação da OODC, também comunica que o aumento do valor do

terreno – que justifica sua recuperação pela Prefeitura – está

vinculado à estratégia DOT. Isto é, a melhoria da infraestrutura junto

às estações de transporte possibilita o adensamento e esses dois

fatores (infraestrutura + densidade) geram a valorização que será

revertida à coletividade por meio da OODC.

É importante ressaltar, que a comunicação sobre o Fator DOT para

com as partes envolvidas deve estar pautada pela explicação de

geração de oportunidades proporcionada pelo aumento do IA

máximo, em que se amplia a capacidade construtiva sobre o terreno e

gera-se valorização imobiliária. O fator DOT visa compartilhar entre

proprietário e gestão municipal, parte desta valorização imobiliária,

mas, o proprietário se beneficia de grande parte desta valorização.

Portanto, é um cenário de “ganha-ganha” entre o município e o

proprietário de terreno.

Considerar como estratégia a longo prazo a homogeneização do índice de aproveitamento básico

Fortaleza deve discutir e avaliar a longo prazo a possibilidade da

redução dos IAs básicos, atendendo a dois princípios, primeiramente,

ao conceito de solo criado e ao nivelamento entre todos os terrenos

da cidade, e segundo devido às limitações de aumento do IA máximo

dadas pela capacidade de infraestrutura e absorção do setor

imobiliário.


122

Adotar instrumentos complementares (ZEIS, PEUC e IPTU progressivo) de modo a aperfeiçoar a estratégia LVC + DOT

Fortaleza deve adotar instrumentos complementares, cujo objetivo

não é recuperar diretamente a valorização imobiliária, mas intervir

sobre a valorização para garantir os objetivos da política urbana, como

a ZEIS, que pode viabilizar a provisão de habitação social bem

localizada, e o PEUC, que coíbe a retenção especulativa de imóveis

urbanos.

É importante ter em conta que os processos de valorização imobiliária

são inerentes à dinâmica urbana, isto é, ocorrem independentemente

da adoção da estratégia DOT ou de políticas LVC. Fazer frente a seus

efeitos indesejados, como a expulsão da população de baixa renda

e/ou a inviabilização da produção de moradia social bem localizada,

depende de políticas públicas integradas que podem ser

potencializadas pela receita mobilizada por meio da estratégia DOT-

LVC.

Identificar quais parâmetros e índices podem complementar a estratégia DOT, como parâmetros para gerenciar densidades populacionais

A forma urbana é determinada pela organização dos espaços e

densidades. A política DOT deve favorecer na escala de cidade o

desenvolvimento compacto, que concentra suas maiores densidades

no entorno dos eixos de transporte. Na escala de rua, a estratégia DOT

deve qualificar o espaço urbano, possibilitando a articulação do

sistema de mobilidade com seu entorno.

Logo, a implementação da estratégia DOT depende da avaliação e

regulamentação de parâmetros urbanísticos específicos, como, um

parâmetro de gestão da densidade populacional, que garanta o

adensamento residencial (que defina o número mínimo de unidades

por lote) associado ao adensamento construtivo, permeabilidade de

quadra, fluidez nos lotes, uso misto e fachadas ativas etc.

Desenvolver projetos para melhorar a microacessibilidade do entorno das estações e terminais de transporte coletivo

As melhorias urbanas e de microacessibilidade nos entornos das

estações promovem a articulação do sistema de mobilidade em

relação ao seu entorno, potencializando a atração de demanda de

usuários, assim, aumentando embarques e desembarques lindeiros.

Recomenda-se que Fortaleza desenvolva projetos de

microacessibilidade, como medida de implementação da política DOT

e como modo de convencimento da sociedade, pelas evidências dos

benefícios da qualificação urbana e da mobilidade, e a partir de

estudos específicos pela comunicação sobre a valorização imobiliária e

a importância de sua recuperação.


123

2.4 Revisar o marco regulatório local e regulamentação dos

instrumentos necessários à implementação das políticas LVC+DOT

Identificar requisitos legais para implementação da estratégia LVC + DOT

A viabilização da estratégia LVC+DOT depende da revisão do marco

regulatório municipal, esta revisão deve ser oriunda de uma

construção participativa entre os diversos agentes interessados –

setores e instâncias do poder público, setor privado e sociedade civil.

Fortaleza já possui mecanismos LVC regulamentados, portanto, deve

avaliar quais são os ajustes necessários sobre esses instrumentos e

quais novos podem ser incorporados. Além da revisão legal sobre os

parâmetros urbanísticos, como índice de aproveitamento máximo,

ZEDUS etc.

Aproveitar o momento de revisão do Plano Diretor para implementar nova ZEDUS, índices de aproveitamento e demais diretrizes

A partir dos conhecimentos do corpo técnico e dos tomadores de

decisão, mobilizar a discussão sobre adaptação do Plano Diretor para

agenda LVC+DOT, a partir das recomendações e orientações do

estudo. A revisão do Plano Diretor, dentre as discussões, deve abordar

a validação e implementação da nova ZEDUS, aumento do índice de

aproveitamento máximo ao longo dos eixos de transporte, parâmetros

urbanísticos específicos de qualificação do espaço urbano e outras

temáticas incidentes sobre a agenda LVC+DOT.

Avaliar implementação de instrumentos LVC não associados com ordenamento do solo

A agenda LVC+DOT de um município deve objetivar a diversificação de

mecanismos LVC a serem adotados, portanto, Fortaleza deve

aprofundar estudos sobre instrumentos não incidentes no

ordenamento do solo, como contribuições sobre comércio, taxa de

serviços de transportes, empreendimentos associados com provisão

de infraestrutura, dentre outros.

Reequilibrar o desenvolvimento imobiliário entre as oportunidades oferecidas pelos princípios de DOT e as Operações Urbanas existentes e propostas.

A oferta indiscriminada de áreas para desenvolvimento imobiliário

dificulta o direcionamento de atuação do setor imobiliário, que pode

não corresponder às áreas de mobilidade da política DOT+LVC.

Fortaleza apresenta um conjunto de operações urbanas existentes e

propostas, deverá ser realizada a avaliação sobre as oportunidades

oferecidas pelos princípios DOT e tais operações urbanas, com

objetivo de redução da concorrência entre as áreas no sentido da

mitigação de um desenvolvimento imobiliário disperso.


124

2.5 Formular uma proposta de arranjo institucional

Estabelecer um acordo de cooperação intersetorial e interfederativo

A elaboração de estudos de LVC + DOT deve envolver diversos setores

da gestão pública. É recomendável a participação de diferentes

secretarias municipais e do estado, na composição de algum tipo de

arranjo, que vai ser envolvido ao longo de todo o processo. É

interessante que a equipe tenha composição multidisciplinar e

intersetorial, assim, deve-se identificar quais secretarias e setores da

gestão pública podem estar envolvidas como de mobilidade urbana,

finanças e planejamento urbano.

O governo estadual deve estar alinhado aos municípios no processo de

planejamento e projeto do sistema de transporte metroferroviário,

entendendo o crescimento urbano e as demandas da população.

Da mesma forma, municípios pertencentes às regiões metropolitanas

devem estar articulados no processo de planejamento, e estabelecer

uma governança interfederativa, onde prevaleça o interesse comum; o

compartilhamento de responsabilidades; a autonomia dos entes da

Federação; observância das peculiaridades regionais e locais; gestão

democrática da cidade; efetividade no uso de recursos públicos; e

busca de desenvolvimento sustentável.

Integrar governo estadual e municipal no processo de planejamento urbano e de transportes

A aplicação de mecanismos de LVC + DOT depende de um

planejamento integrado do desenvolvimento urbano e transporte e,

portanto, de uma gestão interfederativa eficiente entre as diversas

esferas do governo. Assim, o governo estadual deve estar alinhado aos

municípios no processo de planejamento e projeto do sistema de

transporte metroferroviário, entendendo o crescimento urbano e as

demandas da população.

3. Fortalecimento Institucional

A implementação da agenda LVC+DOT depende do fortalecimento

institucional. A existência de sistema de informações e análises, junto

a mecanismos de participação permitem a construção de credibilidade

e colaboram com as ações de convencimento sobre a adoção dos

mecanismos LVC.

3.1 Criar e/ou fortalecer o sistema de informações e análises

Identificar e sistematizar dados e informações disponíveis, se possível, gerando banco de dados unificado que deve ser constantemente atualizado

Fortaleza deve consolidar um banco de dados e informações,

preferencialmente unificado, que forneça insumo para análises para


125

planejamento e avaliação da estratégia LVC+DOT e que deverá ser

regularmente atualizado.

A política LVC+DOT deve possuir um sistema de monitoramento que

possa comunicar a relação entre valorização imobiliária, recuperação e

implantação de infraestrutura para os diversos agentes interessados,

promovendo a confiabilidade do poder público e conduzindo o

processo de convencimento sobre a importância da recuperação da

mais valia fundiária.

Identificar dados e informações faltantes a serem levantados, como pesquisas de transporte, proprietários de terrenos, ente federativo proprietário dos ativos públicos (municipais, estaduais ou federais) etc.

Fortaleza deve identificar quais dados e informações estão faltando e

que são pertinentes para a discussão da agenda LVC+DOT, como forma

de alimentar o banco de dados e possibilitar análises mais complexas e

resultar em informações quantitativas e qualitativas sobre LVC+DOT.

Formar e/ou fortalecer estruturas de monitoramento, com indicadores quantitativos

As estruturas de monitoramento compõem aspecto essencial para

aprimoramento das políticas LVC+DOT e para o processo de

convencimento, principalmente quando criados e adotados

indicadores quantitativos que permitem vislumbrar de forma mais

objetiva o potencial da política LVC+DOT.

Divulgar resultados de arrecadação e investimento públicos decorrentes

A partir do monitoramento é necessário divulgar os resultados de

arrecadação e investimento públicos decorrentes, sendo uma iniciativa

que pode contribuir para a aceitação social da introdução e

aperfeiçoamento dos instrumentos de recuperação da mais valia

fundiária.


126

3.2 Criar e/ou fortalecer o sistema de participação cidadã

Fortalecer os canais de diálogo com a sociedade em todo o processo de elaboração das estratégias DOT+LVC, implementação e monitoramento

Fortaleza deverá estabelecer quais serão os meios de comunicação

com a sociedade, visto que a efetividade dos mecanismos a serem

propostos e sua aceitação social dependem da transparência das

informações e da comunicação. Para além de uma proposta setorial

técnica, a agenda LVC+DOT deve envolver o alinhamento com os

diversos setores interessados no desenvolvimento urbano justo e

equilibrado.

O processo de convencimento é reforçado com a disponibilização de

dados consistentes e apresentação de valores quantitativos, que

evidenciem a correlação entre os investimentos públicos, valorização

imobiliária e recuperação desta, e o cenário de mútuo benefício.

Fortalecer os canais de diálogo com o mercado na validação e implementação das políticas de DOT+LVC

O setor imobiliário consiste em um dos parceiros da gestão pública de

Fortaleza, portanto, é necessário promover canais de diálogo direto

com o mercado, com objetivo de inclui-los no processo de

planejamento, implementação e monitoramento da agenda LVC+DOT,

considerando regimes de transição que permitam a assimilação dos

novos instrumentos pelos diversos agentes. É preciso comunicar que a

política LVC-DOT trará benefícios para todos, e que o setor imobiliário

também será beneficiado por ela.

3.3 Criar e/ou fortalecer o Sistema de monitoramento de políticas

LVC+DOT

Estabelecer processo contínuo de acompanhamento e revisão da estratégia

O monitoramento dos recursos mobilizados serve não só para dar

transparência ao processo de recuperação, como para avaliar a sua

efetividade e abrangência. Permite, ainda, a identificação de possíveis

irregularidades ou falhas na implementação dos mecanismos, dando

subsídios importantes para a revisão do processo e realização de

ajustes necessários para melhorar sua efetividade.

O objetivo do monitoramento é prover informações confiáveis e úteis

sobre o desempenho da política LVC+DOT, que podem ser utilizadas

para a tomada de decisões no âmbito do planejamento. Demonstrar o

aumento na capacidade de investimento municipal, o destino desses

recursos, e os benefícios sociais, é um fator importante no processo de

convencimento dos beneficiados e das partes envolvidas.


127

Divulgar resultados das políticas de LVC + DOT visando o convencimento sobre os seus benefícios

Ações promovidas pelo poder público, como alterações urbanísticas e

novas infraestruturas, geram valorização imobiliária que supera – na

maioria dos casos - os próprios custos dos investimentos. Portanto,

para apoiar o processo de recuperação de tal valorização, o governo

municipal deve desenvolver estudos que evidenciem o processo de

valorização, através de um processo contínuo e sempre atualizado,

divulgando os resultados da avaliação. Essa ação favorece uma maior

aceitação dos mecanismos, tanto pelo mercado imobiliário e pelos

proprietários de terrenos, quanto pela própria sociedade civil. A base

de dados gerados por esses estudos deve apoiar a atualização

contínua da Planta Genérica de Valores do município, acompanhando

o processo de valorização imobiliária e possibilitando o aumento na

arrecadação de IPTU e Outorga Onerosa.

Os governos municipais e estaduais de Fortaleza também podem

elaborar estudos que quantifiquem monetariamente os impactos da

política DOT e seus custos-benefícios, através da redução das

externalidades negativas do transporte, ganhos em tempo de viagem,

redução das emissões atmosféricas, entre outros benefícios sociais,

ambientais e econômicos.


128

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130

FOLHA DE CONTROLE

Preparado por Preparado para

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Nº projeto/proposta Steer Referência do cliente/nº do projeto

23263301 # 1254006

Gerado por Revisado/avaliado por

Tais Fonseca Camila Maleronka Toni Somlo Mike Nicholson

Outros colaboradores Distribuição

Ellen Carulli Claudia Ramirez Michael Colella Craig Roberts Michalina Peczkowska André Cruz Cecília Pedace

Cliente: Steer:

Revisão Data

R2 23/08/2018

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