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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE BACHARELADO FINANCIANDO O ÉDEN: POTENCIAL ECONÔMICO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA LEONARDO GELUDA matrícula nº: 096103977 ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Frickmann Young MARÇO 2003
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA
MONOGRAFIA DE BACHARELADO
FINANCIANDO O ÉDEN: POTENCIAL ECONÔMICO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SISTEMA
NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA
LEONARDO GELUDA matrícula nº: 096103977
ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Frickmann Young
MARÇO 2003
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA
MONOGRAFIA DE BACHARELADO
FINANCIANDO O ÉDEN: POTENCIAL ECONÔMICO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SISTEMA
NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA
_____________________________ LEONARDO GELUDA matrícula nº: 096103977
ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Frickmann Young
MARÇO 2003
As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade do autor
Aos meus pais e avós, por todo incentivo, dedicação e carinho.
AGRADECIMENTOS
Muitas pessoas contribuíram das mais diversas formar para esse projeto e para toda minha formação. Além dos meus pais e avós, sempre presentes, me acolhendo, apoiando e aconselhando, pude contar com a divertida dedicação de meu irmão Gabriel (no dia-a-dia) e com o extremo carinho e contribuições de minha namorada Aninha.
Esse trabalho também só foi possível, pois tive a sorte de escolher e ser escolhido por um orientador e, acima de tudo, amigo que dedicou seu tempo e interesse para me ajudar na monografia e no meu rumo profissional: Carlos Eduardo F. Young (Cadu). Muito obrigado!
Outras pessoas também destinaram um pouco de seu tempo e paciência para me ajudar, entre eles: Sônia Peixoto (chefe do Parque Nacional da Tijuca/Ibama, onde tive o privilégio de estagiar), Breno Coelho (Ibama, parceiro no mesmo Parque), Roberto Huet (Ibama), Antônio Carlos Gusmão (amigo e professor) e Cida (obrigado pelas revistas!).
Finalmente, meus tios, primos (que são muitos!) e amigos (Paulo, Silvia, Charuto, Max, Raquel, Rodrigo, Karina e o resto da galera da faculdade).
RESUMO
O objetivo dessa monografia é realizar uma estimativa dos recursos financeiros oriundos do mecanismo de compensação ambiental previsto na Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC (Lei 9.985/2000). Ao mesmo tempo foi avaliada a importância dessa ferramenta para a saúde financeira dessas unidades de conservação e do Sistema como um todo.
A monografia começa descrevendo historicamente a relação homem-meio ambiente, demonstrando que desde os humanos primitivos até a época recente o homem tem, de diferentes formas e intensidades, degradado a natureza. Esse contexto justificou o nascimento de um movimento contemporâneo, que se iniciou no fim dos anos 60, aonde a sociedade vêm tentando transformar seu estilo de interagir com o meio ambiente. A sociedade brasileira também respondeu a esse anseio, e como fruto dessa mobilização criou-se uma legislação específica, incluindo a Lei do SNUC. Esta lei tem o intuito maior de conservar o que ainda resta da biodiversidade nacional, e com o grande desafio transformar a precária realidade pela qual passam diversas áreas de proteção da natureza.
Para isso foram feitas duas simulações da cobrança da compensação ambienta, a primeira incidindo sobre os projetos de infra-estrutura do Plano Plurianual 2004-2007 e a segunda sobre a formação bruta de capital fixo de 2001. Esses valores foram analisados e comparados com outras fontes de recursos destinados à questão ambiental.
Os resultados alcançados demonstraram que a compensação ambiental possui grande potencial de prover recursos para o SNUC, contribuindo assim para a manutenção, melhoria e criação das unidades de conservação. Além desta ferramenta, a Lei do SNUC, apesar de conter alguns pontos passiveis de controvérsias, também traz outros instrumentos que poderão representar grande colaboração para que o Brasil possa organizar e gerir seu patrimônio natural de forma eficiente.
ÍNDICE
INTRODUÇÃO______________________________________________________________ 7 I. ENTRE TAPAS E BEIJOS: O HOMEM E O MEIO AMBIENTE______________ 10
I.1 DOS CAÇADORES-COLETORES AOS AGRICULTORES SEDENTÁRIOS______ 10I.2 AS SOCIEDADES PÓS-AGRÍCOLAS________________________________________ 11I.3 TEMPOS MODERNOS____________________________________________________ 12I.4 REPENSANDO A NATUREZA_____________________________________________ 15
I.4.1 O economista repensando a natureza______________________________________ 17I.5 E O BRASIL?____________________________________________________________ 18
II. A GUARDIÃ DA NATUREZA: A LEI DO SNUC (Nº 9.985/2000)_____________ 22
II.1 UM POUCO DE HISTÓRIA_______________________________________________ 23II.2 A LEI__________________________________________________________________ 25II.3 UMA TRISTE REALIDADE ______________________________________________ 32II.4 A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SNUC______________ 34
II.4.1 Nem todo são flores na compensação ambiental_____________________________ 38 III. AQUI SE FAZ, AQUI SE PAGA___________________________________________ 41
III.1 A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL APLICADA NO PPA 2004-2007___________ 41III.2 DESENVOLVIMENTO, MEIO AMBIENTE, E COMPENSAÇÃO AMBIENTAL_ 54III.3 ESTIMATIVAS PARA CENÁRIOS MAIS AMPLIANDOS____________________ 55III.4 MAS É A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL QUE DEVE FINANCIAR O SNUC?__ 58
CONCLUSÃO_______________________________________________________________ 60 BIBLIOGRAFIA_____________________________________________________________ 65 ANEXOS____________________________________________________________________ 72
INTRODUÇÃO.
“Foi assim que aprendi que esta terra, da qual dependíamos para nossa alimentação,
nosso ganha-pão, nosso descanso, para a oportunidade de ver a beleza, deveria ser
tratada da mesma maneira que esperaríamos tratar os outros e a nós mesmos. O que
quer que seja que aconteça a este campo, de algum modo, também acontece a nós.”
(Estes, 1996: 37).
Desde o início de sua existência o homem interage com o meio ambiente para poder
sobreviver, utilizando seus recursos e nele despejando seus resíduos. Os primeiros ancestrais
humanos, que surgiram há cerca de sete milhões de anos atrás, já foram responsáveis por
importantes impactos ambientais. A eles, denominados caçadores-coletores, é atribuída a
extinção de algumas espécies da megafauna, como mamutes, preguiças gigantes e outros
animais de grande porte.
O início da produção de alimentos, há cerca de 11.000 anos, resultou na geração de
excedentes que, por sua vez, permitiram um grande crescimento populacional, o surgimento
de especialistas (que não precisavam se dedicar ao cultivo) e, conseqüentemente, o
desenvolvimento da tecnologia e de estruturas sócio-econômicas mais complexas,
intensificando da capacidade de moldar e impactar a natureza.
Historicamente, as principais organizações sócio-econômicas pós-agrícolas foram
ambientalmente degradadoras, mas foi o surgimento da sociedade industrial que intensificou a
problemática ambiental. Como resultado surgiram diversos problemas, tais como a destruição
e fragmentação de habitats, a perda da biodiversidade, a contaminação do solo, água e ar, e as
mudanças climáticas de caráter global.
Esses reflexos negativos sobre o meio ambiente passaram a preocupar e fazer parte da
agenda das sociedades modernas. Assim, no final dos anos 60, as críticas ao modelo
socioeconômico vigente, ambientalmente degradador, tomaram uma dimensão mundial,
dando origem a temática denominada Questão Ambiental. Parcelas crescentes da sociedade
passaram a se mobilizar e diversos movimentos, tanto locais quanto internacionais, brotaram,
sempre procurando instaurar uma relação mais harmônica do homem com o meio ambiente.
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No Brasil, o país que possui a maior diversidade biológica, o meio ambiente também
sofreu (e sofre) das mais diversas formar de impactos, o que gerou grande perda das riquezas
naturais antes existentes. Percebendo esses problemas, a sociedade brasileira vem, aos poucos,
se mobilizando no sentido de buscar sua transformação. Procurando transformar em normas e
regras as vontades da sociedade, o Direito brasileiro incorporou as questões ambientais. Foi
assim que, em 2000, nasceu a Lei nº 9.985 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza (SNUC), uma ferramenta que visa a conservação ambiental.
Conservar a natureza justifica-se pela sua capital importância para o bem-estar e a
sobrevivência do homem, através da geração de inúmeros benefícios biológicos, sociais e
econômicos, além de compreender a questão ética do direito a vida da natureza. Nesse
contexto emerge a importância da conservação da natureza, das unidades de conservação, que
são espaços territoriais com limites definidos com objetivos de conservação, e da lei que as
organiza e sistematiza: a Lei do SNUC.
O mérito da Lei está na definição, uniformização e consolidação de critérios para o
estabelecimento e gestão das unidades de conservação, possibilitando uma melhor gestão do
patrimônio ambiental brasileiro. Além de promover a preservação, o SNUC permite o
desenvolvimento e a participação da sociedade, principalmente das locais e tradicionais.
A Lei tem o desafio de reverter a condição precária na qual se encontram muitas
unidades de conservação, além da falta de consistência do Sistema como um todo. A maioria
dos problemas que assolam o SNUC tem origem política e econômica, e só serão revertidos
através de uma mudança administrativa e no orçamento da gestão ambiental.
A Lei do SNUC criou, em seu artigo 36o (ver anexo 1), um mecanismo de
compensação ambiental, que é uma forma de indenização financeira à natureza como
contrapartida de um dano ao meio ambiente, representando uma forma de conciliar o
desenvolvimento socioeconômico com a conservação ambiental. Nesse caso,
empreendimentos considerados de significativo impacto ambiental são obrigados a fazer uma
destinação de recursos no valor de pelo menos 0,5% de seus custos totais de implementação
às unidades de conservação. Apesar de ser criticada, principalmente pelos ambientalistas mais
conservadores, por representar um instrumento econômico para tratar de questões ambientais
e por apresentar algumas falhas técnicas (falta de padronização e possibilidade do órgão
aplicador da compensação ser o mesmo que se será beneficiada Poe esta), tal ferramenta pode
representar uma potente aliada para a captação de recursos, amenizando os problemas
financeiros de algumas unidades.
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A representatividade do mecanismo de compensação, ou seja, o quanto este pode
representar em termos financeiros para as unidades de conservação pode ser previsto
simulando sua incidência em projetos de empreendimentos, como nas obras de infra-estrutura
do Plano Plurianual 2004-2007 ou sobre o total da formação bruta de capital fixo de um
determinado ano. Estimar tais valores é o objetivo principal desse trabalho.
Nos dois casos (no Plano Plurianual e na formação bruta de capital fixo do ano de
2001) a decorrência da compensação ambiental sobre os empreendimentos de significativo
impacto ambiental resultou em montantes financeiros expressivos, principalmente quando
comparados com outras fontes de recursos disponíveis. Os valores obtidos podem representar
uma promissora ajuda à manutenção e criação de unidades de conservação enquanto não se
tem uma política adequada para a gestão ambiental. Porém o ideal seria não depender desses
recursos, que tem como fato gerador o dano ambiental, para se manter e ampliar o SNUC. A
compensação ambiental deve atuar, e tem o potencial para tal, como uma aliada do Sistema,
ajudando a conservar o que ainda resta da biodiversidade brasileira, trazendo assim benefícios
tanto nacionais como também globais.
O primeiro capítulo deste trabalho narra a história da relação do homem com a
natureza, descrevendo as diferentes formas dessa interação e mostrando seus resultados em
termos ecológicos, sociais e econômicos.
No capítulo dois é elucidada a importância da conservação da natureza e,
conseqüentemente, da Lei do SNUC. As características dessa Lei são explicadas dando uma
ênfase especial para seu mecanismo de compensação ambiental.
Já no terceiro capitulo, é feita uma estimativa do potencial econômico do mecanismo
de compensação ambiental através de sua incidência sobre o Plano Plurianual do Governo
Lula e sobre os investimentos nacionais de 2001. Os valores obtidos são comparados com
outras fontes de recursos e analisados sobre o ponto de vista da atual situação da gestão
ambiental brasileira.
Finalmente, conclui-se o trabalho enfatizando que o mecanismo de compensação
ambiental da Lei do SNUC pode representar um importante aliado para o financiamento do
Sistema, que ainda passa por grandes dificuldades financeiras. Dessa forma, esta ferramenta e
a Lei como um todo surgem como um necessário instrumento que visa a conservação do meio
ambiente, permitindo um paralelo desenvolvimento sócio-econômico.
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I. ENTRE TAPAS E BEIJOS: O HOMEM E O MEIO AMBIENTE.
O homem faz parte da superabundante biodiversidade natural. Como todo ser vivo ele
necessita interagir com o meio ambiente para sobreviver, utilizando seus recursos e
despejando nele os seus resíduos.
I.1 DOS CAÇADORES-COLETORES AOS AGRICULTORES SEDENTÁRIOS.
Há cerca de 7 milhões de anos, quando os ancestrais dos humanos modernos se
distinguiram dos macacos, todos os homens se alimentavam exclusivamente através da caça
de animais selvagens e da coleta de plantas, eram os caçadores-coletores. A apropriação dos
recursos naturais era feita de forma muito menos intensa daquelas praticadas hoje em dia.
Porém, esses caçadores-coletores já foram responsáveis por grandes impactos ambientais.
Pode ser atribuída a eles a extinção de espécies da megafauna nas áreas que iam ocupando
(Diamond 2001). Essa característica da expansão humana continuou se manifestando em
regiões de povoamento mais recente, como Austrália (extinção de marsupiais, como cangurus
gigantes e o leão marsupial), Américas (onde, entre outros, desapareceram preguiças e tatus
gigantes) e ilhas remotas, como Nova Zelândia (fim do moa e outras aves endêmicas), Havaí
(extinção dos grandes gansos).
Porém, há aproximadamente 11.000 anos alguns povos passaram a se dedicar à
produção de alimentos (animais e plantas), deixando de ser bandos viajantes em busca de
comida, e passando a permanecer em local fixo para cultivar seu sustento. A agricultura e a
criação de animais permitiram a produção de um número substancialmente maior de calorias
por hectare de terra, formando um excedente que possibilitou um grande crescimento
populacional: de 5 para 86 milhões de pessoas em 4 mil anos – de 10 a 6 mil anos atrás
(Brody e Brody 2000, Diamond 2001).
Este modo de vida sedentário também permitiu a estocagem de alimentos, pois se
podia vigiar o excedente produzido. Esses estoques foram responsáveis pelo aparecimento de
especialistas, aqueles que não se dedicavam ao cultivo, como reis, burocratas, soldados,
sacerdotes, artesões, inventores, estudiosos, entre outros. Antes dessa mudança de
comportamento era difícil haver uma evolução significativa da tecnologia, visto que os povos
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teriam que carregar tudo consigo durante suas constantes viagens. Não se tinha tempo para a
criatividade e para experimentações, a vida girava em torno da sobrevivência.
Esse excedente de mantimentos e a possibilidade do uso do transporte animal foram os
pré-requisitos para o desenvolvimento das sociedades sedentárias, politicamente
centralizadas, socialmente estratificadas, economicamente complexas e tecnologicamente
inovadoras (Diamond 2001).
Então, quando o homem passou a cultivar alimentos ele multiplicou sua capacidade de
interferir no meio ambiente, manipulando a vida de determinadas espécies e transformando a
natureza (como a conversão de florestas em plantações). O desenvolvimento da tecnologia e o
crescimento populacional intensificaram essa capacidade. A construção de casas, fortalezas,
templos, monumentos, a busca mais veemente por recursos naturais (como metais e
madeiras), a caça, as represas, e a própria agricultura, são alguns exemplos dos primeiros
impactos que o homem causou no meio ambiente.
I.2 AS SOCIEDADES PÓS-AGRÍCOLAS.
Hoje o homem é definido quase exclusivamente por sua capacidade de controlar o
futuro e modelar o ambiente, para pior ou melhor. Tornou-se virtualmente capaz de escapar
de algumas coerções da natureza e responsável por sensíveis mudanças na biosfera, fazendo
prevalecer seus objetivos em detrimento dos objetivos de muitas outras criaturas que vivem ao
seu lado (Beveridge 1981; Brody e Brody 2000).
Todas as principais organizações sócio-econômicas pós-agrícolas foram, em maior ou
menor grau, degradadoras do meio ambiente. No século XI, na Europa feudal, a grande
expansão demográfica acarretou na procura de novas áreas para o sistema produtivo vigente.
A busca por novas terras provocou supressão de florestas, drenagem de áreas alagadas e
irrigação de regiões áridas, produzindo grandes impactos ambientais (Soffati 2003).
A expansão marítima e a colonização também causaram grandes danos ambientais. As
distantes viagens foram responsáveis pela introdução de diversas espécies exóticas, que são
aquelas que não são naturais da área para onde são levadas e podem alterar ecossistemas
locais, incluindo aí germes que dizimaram populações humanas. Já as colônias foram
utilizadas principalmente para a agricultura (como a de cana de açúcar e a de café no Brasil) e
para a extração de minerais, atividades que são potencialmente danosas à natureza.
11
No século XVII ocorreu a Revolução Industrial, e a humanidade passou a produzir
bens em escala cada vez maior, aumentando a demanda por matéria-prima e energia. O ar e a
água passaram a ser verdadeiramente ameaçados e surgiram novos tipos de poluição: a
sonora, a térmica e a visual. As populações se expandiram e um acelerado processo de
urbanização se iniciou. Com a industrialização também surgiram os produtos não-recicláveis
naturalmente, como o alumínio, os plásticos e os resíduos químicos (Roman 1996).
I.3 TEMPOS MODERNOS.
Na era moderna, as pressões sobre os ambientes naturais são onipresentes em todos os
sistemas econômicos, estando indiferente à ideologia política ou ao nível de riqueza. Apesar
de diferentes causas, a deterioração ambiental ocorreu nos países ricos e pobres, capitalistas e
socialistas (Pearce e Turner 1990; Soffiati 2003).
Martine (1996) afirma que a responsabilidade pela maioria das mais graves ameaças
ambientais recai sobre o padrão de consumo e produção dos países desenvolvidos. Esses são
os principais agentes causadores do aquecimento global, da depleção da camada de ozônio, do
acúmulo de lixo tóxico e do esgotamento dos recursos não renováveis. Porém, os países de
industrialização atrasada, detentores de grande parte do tesouro genético mundial, também
causam estresse ecológico, sendo que a a principal causa desses problemas vem do complexo:
pobreza, subdesenvolvimento, crescimento e tamanho populacional.
Na busca pelo desenvolvimento, duas características têm distinguido os tempos
modernos: a capacidade humana, quase ilimitada, para criar e construir e sua contrapartida de
poderes equivalentes para degradar. Atualmente, o uso de recursos naturais e o despejo de
resíduos no ambiente já são, em muitos casos, bastante superiores à capacidade do meio de
absorver esses resíduos e renovar esses recursos.
A população humana recente ultrapassou a marca de 6 bilhões de pessoas, e essa
massa consome energia, usa recursos naturais e produz dejetos bem acima de suas
necessidades metabólicas, causando a interrupção de processos ecológicos e a exterminação
de espécies (Ricklefs 2003).
O homem moderno, tecnologicamente evoluído e muitas vezes ambientalmente
irresponsável, acabou desenvolvendo diversas formar de impactar o meio ambiente, entre
elas: a destruição e fragmentação de habitats (oriundos de desmatamentos, desertificação,
queimadas, mineração, erosão, assoreamento e urbanização); a introdução de espécies
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exóticas; a sobreexploração de recursos; a contaminação do solo, água e ar; e as mudanças
climáticas de caráter global. Vale destacar que estas pressões podem estar intimamente
interligadas, já que, por exemplo, o desmatamento contribui para o aquecimento global e a
contaminação do solo e ar coopera para a destruição de habitats.
O resultado desse estilo de relacionamento com a natureza é o surgimento de diversos
problemas ambientais, locais e globais. Entre os principais deles está a perda de
biodiversidade. Segundo o World Wide Fund For Nature (WWF 2003a), quase todas as
espécies de plantas e animais estão sob a ameaça, em algum grau, das atividades do homem.
A destruição de habitats, o comércio ilegal, a introdução de espécies exóticas, a poluição, a
sobreexploração e as alterações climáticas são as principais causas da perda de
biodiversidade.
Hoje em dia, a maior ameaça para a diversidade biológica é a perda de seu habitat,
principalmente através de desmatamentos. Aproximadamente metade das florestas originais já
desapareceu, e elas continuam sendo removidas a uma taxa dez vezes maior do que sua
capacidade de regeneração (WWF 2003a).
De acordo com a recente lista de espécies extintas e ameaçadas, a Lista Vermelha da
União Internacional de Conservação da Natureza, existem, levando em conta apenas as
espécies já conhecidas, pelo menos 12.259 espécies ameaçadas de extinção em todo o mundo
(21% destes são vertebrados, 58% são invertebrados e 69% são plantas) e, desde do ano 1500,
outras 762 já se extinguiram (IUCN 2003).
Alguns impactos das atividades antrópicas não se restringem a uma área específica,
ocasionando modificações que podem afetar todo o planeta, como o aquecimento global, a
destruição da camada de ozônio e a chuva ácida1.
O aquecimento global é uma grave conseqüência da ação humana. Registrou-se que o
ano de 2002 foi o segundo ano mais quente dos últimos 10.000 anos, perdendo apenas para
1998. Entre suas seqüelas está a elevação da temperatura marinha, que já causou a queda da
população de espécies de peixes e o desaparecimento de diversos recifes de corais (WWF
2003b), além de alterações pluviométricas e a elevação do nível do mar2 (Mota 2000). Em
Portugal, Espanha, França, Itália e Inglaterra, a forte onda de calor, e os incêndios e secas
1 O aquecimento global é a potencialização do fenômeno natural de retenção de calor na atmosfera (efeito estufa) causado pelo acumulo de gases, principalmente o gás carbônico (mas também outros gases como o metano, os CFCs, o óxido nitroso e o ozônio). A destruição da camada de ozônio é a destruição do filtro natural dos raios ultravioletas causada pelos gases clorofluorcarbonos (CFCs). A chuva ácida é aquela com acidez maior que o normal como resultado da alta concentração de determinados gases na atmosfera, principalmente o SO2. 2 A elevada temperatura ocasiona o derretimento das geleiras e a expansão física da água dos oceanos, causando a elevação do nível do mar.
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agravados por esta, matou milhares de pessoas no verão de 2003 (Berlinck 2003; Jornal do
Brasil 2003; O Globo 2003b; Pomeroy 2003).
A devastação das florestas é outro foco de tensão entre o homem e o meio ambiente.
Por volta de 14,6 milhões de hectares de floresta tropical têm sido destruídos por ano. De
acordo com o WWF (2003c), os principais motivos do desmatamento são: a agricultura, o
desenvolvimento urbano, o comércio ilegal de madeiras, a construção de estradas, a
mineração, os incêndios e a mudança climática.
São os incêndios os maiores responsáveis pelo desflorestamento. Cerca de 6 a 14
milhões de hectares são queimados por ano, muitas vezes para limpar o terreno para a
agricultura. Além dos impactos ambientais diretos, as queimadas podem causar problemas de
saúde devido à poluição do ar, como ocorrido na Indonésia nos anos 1977/78 quando cerca de
40.000 pessoas foram hospitalizadas com problemas respiratórios. Uma queimada pode
ocorrer até por imprudência, como o incêndio de agosto de 2003 no Morro do Sumaré, no Rio
de Janeiro, iniciado por uma vela de uma oferenda religiosa (Dutra 2003).
A água doce fresca (limpa), um recurso essencial para o bem-estar do homem, é outra
riqueza natural que vem se tornando cada vez mais rara. Além de ser consumida,
principalmente pela agricultura, sua importância se deve ao fato de que o ciclo da água e seu
ecossistema inerente são o suporte para a vida no planeta. Apesar de ocupar menos de 1% da
superfície terrestre, a água doce oferece bens e serviços de enorme valor, gerando trilhões de
dólares anualmente (WWF 2003d). A água fresca vem se tornado um bem escasso não apenas
por sua demanda crescente, mas também devido a sua poluição.
Os oceanos também sofrem com a ação antrópica. A urbanização das costas marinhas,
a poluição, as mudanças climáticas e a sobre-pesca são seus principais problemas (WWF
2003e). Hoje, mais de 75% dos mares são sobre-explorados, e os estoques de muitos peixes
estão desaparecendo. Entre os peixes comerciais, cerca de 70% se encontra em auto grau de
ameaça de extinção (Broad e Revkin 2003).
Como visto, são várias as formas que o homem vem impactando o meio ambiente. As
vezes a degradação ambiental é o resultado do processo de desenvolvimento econômico,
necessário e desejado pelas sociedades modernas. Os grandes empreendimentos, como as
obras hidráulicas, as atividades de geração de energia (hidroelétricas, nucleares e a queima de
combustíveis), as obras rodoviárias e a mineração são exemplos onde o necessário progresso
econômico caminha junto com a incômoda perda ambiental.
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I.4 REPENSANDO A NATUREZA.
Os reflexos negativos sobre o meio ambiente, em virtude da velocidade e amplitude
das transformações conferidas pela ação antrópica, passou a perturbar e preocupar
sensivelmente o homem. Recursos naturais estavam sendo sobre-usados e poluídos, tornando-
se cada vez mais raros, o clima estava mudando, a saúde dos homens estava sendo ameaçada
e suas áreas de lazer degradadas. Com o agravamento dos problemas ambientais, percebemos
a importância da manutenção do equilíbrio ecológico, para nós e para as demais formas de
vida.
Assim, no final dos anos 60, as críticas ao modelo de desenvolvimento
socioeconômico ambientalmente degradador partiram da esfera científica para uma dimensão
social e política, dando origem à temática que passou a ser denominada Questão Ambiental
(Amazonas 2003). Ainda nos anos 60 ocorreram fatos marcantes: Rachel Carson publicou o
livro Silent Spring (nos EUA), alertando que os pesticidas agrícolas estavam atingindo níveis
catastróficos; o Environmental Defense Found foi criado, nos Estados Unidos, visando
pressionar por soluções legais para os danos ambientais; o livro Population Bomb, de Paul
Ehrlich, é publicado, realçando a inter-relação do homem com a exploração e degradação do
meio ambiente; é fundado o Clube de Roma, dedicado ao estudo dos impactos ambientais; o
grupo Friends of the Earth é formado (também nos EUA), uma organização sem fins
lucrativos dedicada a proteger o planeta da degradação ambiental e cultural e a promover um
papel mais ativo da sociedade nessas questões; e, nos EUA, é criada a primeira agência
nacional de proteção à natureza, o NEPA (National Environmental Policy Act).
O primeiro Dia de Terra, em 1970, contou com a participação de cerca de 20 milhões
de pessoas nos EUA, uma marcante demonstração da mudança de pensamento de algumas
sociedades. No ano seguinte, nasceu o GreenPeace, no Canadá, sendo uma Organização Não
Governamental (ONG) com um programa agressivo para acabar com a destruição do meio
ambiente.
Em 1972 acontece a Conferência de Estocolmo, centralizada nas questões da poluição
e da chuva ácida dos países do norte. É o primeiro reconhecimento internacional para as
questões ambientais. Porém, segundo Guimarães (1997), como as discussões centraram-se nos
15
aspectos técnicos da contaminação provocada pela industrialização, a reunião acabou se
convergindo para os problemas dos países do primeiro mundo.
Ainda nos anos 70, o Relatório Meadows (Limits to Growth) é publicado pelo Clube
de Roma, sendo um dos principais marcos da nova visão, assinalando que o crescimento
econômico seria limitado pela finitude dos recursos naturais e alçando a tese do "crescimento
zero" (interrupção do crescimento populacional e econômico). Os países do norte o criticaram
porque esse não levaria em conta o crescimento tecnológico, enquanto que os países do sul o
criticaram porque se pedia a diminuição do crescimento econômico.
Em 1980 se iniciam os estudos que levam ao relatório Global 2000 (nos EUA),
apontando que a biodiversidade é uma característica crítica para o funcionamento do
ecossistema planetário, e aponta que ela está sendo perigosamente ameaçada pela ação e
crescimento das populações. Três anos depois a ONU (Organização das Nações Unidas) criou
a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou Comissão Brundtland.
Esta foi responsável pela primeira onda do desenvolvimento sustentável, em 1987, com a
formulação de sua base filosófica, apontando que para o desenvolvimento econômico ser
efetivo ele deve apoiar-se sobre o tripé: eficiência econômica, ecologia e equidade social
(Almeida 2003; Seroa da Motta 1997a). O desenvolvimento sustentável passa a ser o objeto
enfocado por muitos formuladores e gestores de políticas, pelos movimentos ambientalistas e
pelos meios científicos e acadêmicos.
Ainda em 1987 é adotado o Protocolo de Montreal, visando combater o problema da
deterioração da camada de ozônio. Um ano depois é estabelecido o InterGovernmental Pannel
on Climate Change (IPCC), com três grupos de trabalho para a pesquisa sobre a mudança
climática.
Em 1992, acontece a Eco 92, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, Brasil. Como resultado é publicada a
Agenda 21, a Convenção da Biodiversidade Biológica, o Guia para a Mudança de Clima e a
Declaração do Rio. Foi quando se constatou que a crise ambiental é generalizada e global, e
que suas causas e implicações revelam dimensões políticas, econômicas, institucionais e
culturais. Abriu-se o foco aos países em desenvolvimento, reconhecendo que a pobreza e a
degradação ambiental são intimamente interligadas e que a proteção do meio ambiente não
pode ser isolada desse contexto. Porém, permaneceu destacado que a maioria dos problemas
ambientais são de oriundos do padrão de produção e consumo dos países desenvolvidos
(Guimarães 1997). A conferência marca também a segunda onda do desenvolvimento
16
sustentável, com sua difusão e aperfeiçoamento do conceito (Guimarães 1997; Almeida
2003).
Em 1997 é formulado o Protocolo de Kyoto, representando um compromisso de várias
nações em reduzir a emissão de gases que causam o aquecimento global. Porém, como a
Rússia e os EUA ainda negam-se a assinar o compromisso, alegando que este limitará o
crescimento econômico, o protocolo não entrou em vigor (O Globo 2003d).
Já em 2002 acontece a Rio+10, a Conferência sobre Desenvolvimento Sustentável,
realizada em Joanesburgo (África do Sul), com o objetivo central de fortalecer o compromisso
de todas as partes com os acordos aprovados anteriormente e identificar novas prioridades.
Neste período se observa a terceira onda do desenvolvimento sustentável: sua colocação na
prática (Almeida 2003). Porém a conferência acabou sendo criticada quanto a sua real
eficiência em tentar buscar soluções eficazes para os problemas sócio-ambientais.
Todos esses movimentos apontam para uma nova visão, na qual determinadas
sociedades entendem que enfrentam uma crise específica: o colapso de um estilo de
desenvolvimento ecologicamente depredador, socialmente perverso e politicamente injusto,
tanto nacionalmente quanto internacionalmente. Assim nasce a exigência de um novo
compromisso com as comunidades e com o meio ambiente em troca dos bens naturais que
dele são retirados (Guimarães 1997; Bellot 2003).
Assim , a partir dos anos 60, algumas sociedade se transformaram, e passaram a exigir
de seus líderes e de seus empresários uma nova postura, e estes, às vezes de forma pró-ativa,
iniciaram também um processo de transformação no que se refere ao seu papel no mundo
social e ecológico. Juntos, esses três atores (sociedade, empresários e governo) se
mobilizaram para tentar proteger o meio ambiente das diversas formas que o homem
encontrou para destruí-lo. Como resultado, por exemplo, foram criadas leis, medidas
compensatórias e mitigadoras, políticas ambientais, unidades de conservação da natureza,
mecanismos de controle, instrumentos de mercado (como impostos e taxas), planos de manejo
e de recuperação de áreas degradadas, certificações, empresas ambientalmente responsáveis e
novas associações e entidades.
I.4.1 O economista repensando a natureza.
A história do pensamento econômico também passou por períodos de transição no que
se refere ao foco dado ao meio ambiente. Entre os economistas clássicos, Thomas Malthus
17
(1766-1834) e David Ricardo (1772-1823) já tinham uma visão pessimista quanto ao longo
prazo do crescimento econômico devido às limitações ambientais (Pearce e Turner 1990).
Para Malthus, a quantidade fixa de terra para agricultura seria um limite para a
produção de alimentos. Com o aumento da densidade populacional, a produção per capita de
alimento iria decair e os padrões de vida iriam diminuir para níveis de subsistência, o que
cessaria o crescimento da população. Ricardo enxergava o mesmo problema, porém seria a
decrescente produtividade da terra, e não sua escassez absoluta, que iria reduzir a produção
per capita de alimentos.
A partir de 1870, já entre os economistas neoclássicos, a principal linha de
pensamento se baseava em um crescimento que poderia e deveria ser sustentado
indefinidamente, justificado por uma evolução tecnológica que impediria a degradação dos
recursos naturais. O que seria necessário para corrigir os problema vigentes, inclusive os
ambientais, seria um sistema de preços eficiente. Nessa visão, o meio ambiente é visto como
uma multiplicidade de ativos, os quais desejamos prevenir sua depreciação para que
continuem nos fornecendo uma variedade de serviços, tais como: matérias-prima, que são
transformadas em produtos; energia, que alimenta essa transformação; receptação dos
resíduos produzidos; o ar que respiramos; a nutrição dos alimentos; a proteção dos abrigos e
roupas; a visão do por do sol e a canoagem em um rio (lazer), serviços estes pelos quais não
existem substitutos (Tietenberg 1996).
Porém, durante a década de 70, várias ciências absorveram o ambientalismo, o que
serviu de base paras as emergentes sub-disciplinas ambientais da economia. Diferentes visões
se destacavam, variando daquelas que apoiavam um processo de crescimento do mercado e da
tecnologia, acarretando em degradação ambiental, passando por aquelas que defendiam o
manejo sustentável dos recursos e do crescimento, até os mais radicais que rejeitavam
totalmente o crescimento econômico. A ciência econômica absorvia a questão ambiental,
entrando no contexto global de uma nova visão.
I.5 E O BRASIL?
O vasto território brasileiro abrange climas desde o tropical até o temperado,
propiciando um dos ambientes mais múltiplos do mundo. Dentre os 17 países megadiversos, o
Brasil é aquele que possui a maior variedade biológica. O país abriga entre 15 e 20% de toda a
18
biodiversidade mundial, e possui cerca de 30% das Florestas Tropicais, as mais ricas em
heterogeneidade (MMA 2002; Santos e Câmara 2002).
De acordo com Santos e Câmara (2002), essa riqueza sempre gerou a fantasia de que a
abundante biodiversidade brasileira fosse inesgotável, e por isso vem sendo explorada de
forma desorganizada e predatória desde o tempo colonial.
A Mata Atlântica, possuidora de grande diversidade biológica, está reduzida a menos
de 9% de sua área original e é o quinto bioma mais ameaçado do mundo. O principal motivo
para tal situação é que em sua extensão reside 70% da população brasileira, gerando grande
pressão antrópica com ocupação e uso do solo desordenados (Santos e Câmara 2002).
O bioma do Cerrado já perdeu mais de 50% de sua vegetação nativa, também alvo de
uma ocupação intensiva e desordenada, agravados por projetos governamentais que visavam a
expansão agrícola para exportação (Santos e Câmara 2002).
Para a Caatinga ainda não existem ainda dados concretos, mas estudos indicam que
cerca de 45% desse bioma tenha sido alterada por atividades agrícolas e por obras rodoviárias.
O frágil equilíbrio dos ecossistemas pantaneiros vem sendo ameaçado pelas novas
tendências de desenvolvimento. Os modelos tradicionais de pesca e de pecuária estão sendo
substituídos pela exploração intensiva acompanhada de desmatamentos, que, juntamente com
projetos agrícolas, hidroviários e rodoviários, estão dizimando as áreas naturais.
A Amazônia, em seu conjunto, é a maior reserva de biodiversidade do planeta, além
de conter cerca de 10% da água doce disponível no mundo. Apesar de ser o bioma mais bem
conservado do país, desmatamento e queimadas (promovidos pelas madeireiras e expansão
agropecuária) são os seus principais problemas, além da exploração mineral e da caça ilegal.
Só entre 2000 e 2001, 18 mil hectares desta floresta foram perdidos (O Globo 2003a).
Por fim, a zona costeira brasileira, onde se estima residir grande parte da
biodiversidade do país, é constantemente ameaçada pelo avanço da urbanização, pelas
atividades pesqueiras e turísticas, pela poluição e pela mineração (Santos e Câmara 2002).
Assim, no Brasil, o meio ambiente também sofre das mais diversas formar de
impactos: destruição de habitats (desmatamento, desertificação, queimadas, erosão do solo,
mineração, represamento, urbanização e vias de transporte); comércio e caça ilegais;
sobreexploração; introdução de espécies exóticas; poluição; e mudanças climáticas globais.
Entre as causas sócio-econômicas, comuns aos países em desenvolvimento, pode-se destacar:
a pobreza; o crescimento populacional acelerado; a distribuição desigual da propriedade e dos
benefícios advindos da biodiversidade; políticas econômicas que não atribuem justo valor ao
19
meio ambiente; sistemas jurídicos e institucionais que promovem o uso insustentável dos
recursos; e a insuficiência de conhecimento na área ambiental.
Entre todos estes fatores, é a degradação de habitats a principal causa da perda da
biodiversidade brasileira. E, desde o tempo colonial, a conversão de terras para a expansão
agrícola é a principal causa dessa degradação. Entre 1978 e 1990, a área desmatada na
Amazônia para agricultura cresceu 170% (Rodrigues 2001). No Cerrado, a área colhida teve
um aumento total de 6,5% entre 1985 e 1990 (Rodrigues 2001).
Grandes empreendimentos também causam grandes danos à biodiversidade. Muitos
deles são infra-estruturais, planejados e implementados pelo Governo. Um país em
desenvolvimento, como o Brasil, precisa desses projetos para crescer, com o desafio de
conseguir equilibrar o desenvolvimento com a preservação ambiental.
O nível dos impactos pode ser percebido pelo índice de espécies ameaçadas de
extinção. Entre as mais conhecidas estão: a Arara-Azul, a Onça Pintada, o Lobo-guará, o
Mico-leão, espécies de tartarugas marinhas e o mogno. A recente lista vermelha de espécies
ameaçadas do IUCN aponta que o Brasil possui 282 animais e 381 plantas ameaçadas (O
Globo 2003c), sendo que, pelo menos, 10 já desapareceram.
A biodiversidade brasileira tem sofrido perdas significativas e só será preservada
através da proteção de grandes áreas que possibilitem a manutenção de ecossistemas e dos
processos evolutivos.
Percebendo esses problemas, a sociedade brasileira também vem, aos poucos, se
mobilizando no sentido de se transformar. Ela se organizou, e vem buscando contornar o
problema interno de seu sistema econômico-social predatório ao meio ambiente. Preservar e
conservar os recursos naturais passaram a ser um anseio, uma pretensão da população.
Como reação aos problemas ambientais, passou-se a exigir uma grande reciclagem em
todas as ciências, inclusive nas áreas sociais. Sendo o Direito a forma que as sociedades
encontraram para transformar suas vontades em regras e normas, surgiu a necessidade de
reformulação da ordem jurídica, baseada no tripé do desenvolvimento sustentável: eficiência
econômica, justiça social e preservação ambiental (Young e Young 1999). A criação de leis e
normas de conduta na área ambiental é o resultado das preocupações da sociedade brasileira
em relação ao meio ambiente.
No Brasil, a legislação ambiental recente vem progredindo de forma rápida. Entre
alguns dos principais marcos modernos da preocupação com a conservação da natureza
podemos destacar: o Código Florestal (de 1965), a Política Nacional do Meio Ambiente
20
(1981), a Constituição Federal (1988), a Lei de Crimes Ambientais (1998), a Lei do Sistema
Nacional de Unidades de Conservação (2000), o Programa Nacional de Florestas (2000) e a
Política Nacional da Biodiversidade (2002).
A Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938) de 1981 foi um marco na
legislação ambiental brasileira, objetivando a preservação, melhoria e recuperação da
qualidade ambiental, e assegurando condições ao desenvolvimento sócio-econômico. Depois,
a própria Constituição Federal, em seu artigo 225, tratou de questões ambientais e adotou o
conceito de desenvolvimento sustentável, estabelecendo que todos os cidadãos têm direito à
conservação da natureza através de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Já em 1998 as normas
brasileiras aprimoraram-se ainda mais ao se criar a Lei dos Crimes Ambientais (Lei nº 9.605).
A partir daí, o dano ambiental passou a ter caráter de crime. A Política Nacional da
Biodiversidade (instituída pelo Decreto nº 4.339), de 2002, tem como objetivo geral a
promoção da conservação da biodiversidade, com a repartição justa e eqüitativa dos
benefícios derivados de seu uso.
Já em 2000, através Lei nº 9.985, se criou umas das principais armas visando à
conservação ambiental. Ela institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza (SNUC), estabelecendo critérios e normas para a criação, implantação e gestão
dessas unidades. A Lei ainda prevê um mecanismo de compensação ecológica para
empreendimentos de significativo impacto ambiental, onde os recursos financeiros são
destinados para as unidades de conservação. A Lei do SNUC foi criada visando ser uma
importante ferramenta para conservar a biodiversidade brasileira, seja visando a estruturação
de um sistema e suas normas, ou pela possibilidade de financiamento direto através do
mecanismo de compensação.
21
II. A GUARDIÃ DA NATUREZA: A LEI DO SNUC (Nº 9.985/2000).
A conservação da natureza possui importância capital para o bem-estar e a
sobrevivência do homem. Esse pretexto, antropocêntrico, é a justificativa mais difundida
quando o assunto é conservar o que resta da biodiversidade mundial. Mas como veremos, não
é a única.
São vários os serviços econômicos, sociais ou ecológicos de interesse direto do
homem gerados pela biodiversidade, como a provisão de alimentos, fibras e energia; a
manutenção dos recursos genéticos para o desenvolvimento de produtos industriais,
farmacológicos e agrícolas; a possibilidade de estudos e recreação; a estabilização do clima; o
controle de pestes e doenças; a purificação do ar e da água; a manutenção da fertilidade do
solo e do ciclo de nutrientes; a decomposição dos rejeitos orgânicos; os benefícios estéticos e
culturais; e as possibilidades de lazer (Langley 2001).
Assim, o espaço negado às atividades econômicas convencionais é transformado em
áreas protegidas e volta à sociedade como melhoria ambiental e, intensamente, como um
fortalecimento de relações de mercado que têm atualmente no conhecimento, sobretudo no
conhecimento biológico, um de seus mais valiosos capitais para investimento (Derani 2001).
O que pode dar aos países em desenvolvimento, detentores de grande parte da biodiversidade
mundial e de seus potenciais serviços, um valioso produto de barganha, capaz de mudar a sua
atual realidade sócio-econômica (Milano 2001).
Entre as atividades econômicas que são diretamente beneficiadas pela conservação
ambiental está o turismo, principalmente o ecoturismo, modalidade que vem se expandindo
rapidamente nos últimos anos (Ambiente Brasil 2003a).
Mas os objetivos da conservação vão além dos benefícios para a humanidade. A ética
ambiental, um ramo da filosofia, defende que a vida tem valor próprio, seja ela do interesse
humano ou não, e só por isso já deve ser preservada. O princípio à vida é um princípio
fundamental podendo ser estendido a todos os seres vivos (Milano 2001).
Seroa da Motta (1997b), justificando de forma alternativa a conservação, decompôs
os benefícios oriundos da biodiversidade em quarto valores. O valor de uso direto seria aquele
que deriva dos bens e serviços apropriados diretamente da exploração do recurso natural e que
são consumidos no presente, como alimentos, biomassa e madeira. Já o valor de uso indireto
22
representa os bens e serviços gerados pela natureza, mas apropriados e consumidos
indiretamente no presente, como a provisão de oxigênio e o controle da erosão do solo. O
valor de opção resulta dos bens e serviços ambientais de usos diretos e indiretos a serem
apropriados e consumidos no futuro (oportunidades deixadas aos descendentes), como
fármacos que ainda podem ser descobertos. Finalmente, o valor de existência é totalmente
dissociado ao uso e reflete questões morais, culturais, éticas ou altruísticas, é o direito a vida
da natureza.
Nos três primeiros valores a natureza é resguardada por interessar, de alguma forma,
aos seres humanos. Já o valor de existência tutela o meio ambiente como portador de valor
intrínseco.
Assim torna-se imperativa a criação de áreas naturais protegidas, sobretudo em tempos
em que o meio ambiente é constantemente ameaçado. As unidades de conservação surgem
como uma alternativa conservacionista de uso de solo e, junto com as outras áreas protegidas
existentes, podem constituir o núcleo do que restará, no futuro, da biodiversidade (Nogueira-
Neto 2001).
II.1 UM POUCO DE HISTÓRIA.
No mundo ocidental, a idéia de resguardar áreas naturais iniciou-se na Europa
medieval, objetivando a proteção de campos destinados à caça para uso da realeza e da
aristocracia rural. Até meados do século XIX, outras medidas de proteção foram tomadas em
países europeus, sempre motivadas pela utilização da natureza por parcela da população. Foi
apenas com a Revolução Industrial que surgiram os primeiros movimentos para a proteção de
área naturais que servissem à sociedade como um todo.
A noção de “área natural protegida”, ainda bastante diferente do conceito moderno,
surgiu com a criação do primeiro Parque Nacional do mundo, o Yellowstone, em 1872, nos
Estados Unidos. O objetivo era preservar a área de grande beleza cênica para as gerações
futuras, levando em conta que outros locais com características semelhantes já haviam
sucumbido. O grande valor da criação desse parque foi sua destinação para a preservação
contra qualquer interferência ou exploração (Milano 2001). Motivados por esta iniciativa e
pressionados por um nascente movimento conservacionista, outros países iniciaram a criação
de parques e outras áreas de proteção ambiental.
23
A evolução do conceito de áreas naturais protegidas fez brotar diferentes objetivos
para estas, indo muito além da proteção dos recursos existentes em seu território, e incluindo
atualmente: a preservação da biodiversidade; a manutenção de serviços ecológicos essenciais;
a proteção de monumentos naturais e belezas cênicas; e a promoção da pesquisa, educação,
recreação, turismo, e do desenvolvimento regional ordenado e racional.
A existência de objetivos múltiplos, sobretudo os conflitantes entre si, motivou o
surgimento de diferentes categorias de unidades de conservação. Por sua vez, esta diversidade
de categorias fez necessário surgir um sistema integrado, sendo este entendido como um
conjunto de unidades que, planejado, manejado e administrado como um todo, é capaz de
viabilizar os objetivos nacionais de conservação.
Atualmente, cerca de 12% da superfície terrestre é constituída por áreas protegidas,
representando mais de 100 mil parques e afins (O Estado de São Paulo 2003). Muitas destas,
entretanto, existem apenas no papel, enfrentando múltiplos problemas de implementação.
Além disso, a distribuição das unidades de conservação em relação aos diferentes biomas é
desequilibrada, havendo lacunas importantes a serem preenchidas (John 2003) e deixando
mais de 700 espécies ameaçadas sem seu hábitat protegido (Escobar e John 2003).
No Brasil, as primeiras áreas protegidas de caráter nacional foram o Parque Nacional
de Itatiaia (1937) e o Parque Nacional de Iguaçu (1939). Atualmente, para proteger sua mega-
biodiversidade, o Brasil possui cerca de 8,49% de seu território em unidades de conservação
federais e estaduais (Santos e Câmera 2002), e o número destas vem crescendo a cada ano.
Até a década de 1960, a criação de unidades de conservação brasileiras não satisfazia
nenhum planejamento mais abrangente, não existindo nenhuma política conservacionista. Esta
preocupação começa a amadurecer na década de 1970, quando se elaborou o Plano do
Sistema de Unidades de Conservação do Brasil. Nele foi verificada a necessidade de se
estabelecer uma fundamentação jurídica para a questão (Mercadante 2001).
Mas foi apenas em 1988 que o antigo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal encomendou à Fundação Pró-Natura (uma ONG) a elaboração de um anteprojeto de
lei instituindo o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). Este anteprojeto,
concluído em 1989, criou e conceituou diferentes categorias de unidades e estabeleceu
critérios para sua criação e gestão, além de criminalizar os danos às áreas protegidas.
O anteprojeto foi aprovado pelo Conama, com poucas modificações e, em 1992, já na
qualidade de Projeto de Lei, foi encaminhado ao Congresso. Lá, os deputados Fábio
Feldmann e seu relator-substituto, Fernando Gabeira, defenderam profundas modificações no
24
texto original, apontando que o Projeto apresentava uma visão que desconsiderava as
condições específicas de um país pobre como o Brasil e não considerava a participação,
valoração e nem a melhoria da qualidade de vida da sociedade, nem mesmo a local ou
tradicional, que são aquelas com vínculo direto (cultural, histórico e econômico) com as áreas
protegidas em questão (Mercadante 2001).
Até ser encaminho ao Senado, em 1999, o projeto sofreu diversas pressões,
principalmente daqueles mais preservacionistas, o que acabou dando ao novo texto um viés
menos social. Passando pelo Senado sem emendas e recebendo o veto presidencial em alguns
dispositivos, o Projeto foi transformado em norma jurídica (Lei nº 9.985) em julho de 2000.
II.2 A LEI.
A Lei Nº 9.985, de 18 de junho de 2000, “institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza e dá outras providências”. Em 2002, através do Decreto nº 4.340, a
Lei foi regulamentada.
A Lei foi divida em sete capítulos. Já no primeiro é determinado seu objetivo central:
“esta Lei institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (...), estabelece
critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação”.
Também no capítulo inicial são definidos alguns termos utilizados na Lei, entre eles:
“unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo
as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente
instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos,
sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteção” (Lei nº 9.985, art 2º, inciso I);
“recurso ambiental: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os
estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a
flora” (Lei nº 9.985, art 2º, inciso IV).
Os objetivos gerais, diretrizes, e a gerência do SNUC são estabelecidos no segundo
capítulo, onde também é determinado que o Sistema pode ser constituído tanto por unidades
federais quanto estaduais e municipais.
Os objetivos do SNUC, segundo a Lei, são: manter a diversidade biológica, genética e
dos ecossistemas; proteger as espécies ameaçadas de extinção; promover a conservação no
25
processo de desenvolvimento e o uso sustentável dos recursos naturais; proteger
características relevantes de natureza e paisagens naturais de notável beleza cênica; proteger e
recuperar recursos naturais e ecossistemas degradados; proporcionar pesquisas científicas;
valorizar sócio-economicamente a diversidade biológica; promover o turismo ecológico, a
educação, a interpretação e recreação ambiental; e proteger, apoiar e valorizar as populações
tradicionais.
Infelizmente, deficiências operacionais e institucionais, cujas origens são comumente
políticas e econômicas, têm dificultado ou impedido que as unidades cumpram os fins para as
quais foram estabelecidas (Milano 2001).
Já as diretrizes expostas na Lei são: assegurar a representação de amostras das
diferentes populações, habitats e ecossistemas; assegurar o envolvimento da sociedade,
sobretudo das populações locais, na estruturação, gestão e desenvolvimento das unidades;
buscar, quando possível, a sustentabilidade econômica das unidades; compatibilizar a criação
e gestão das unidades com a realidade sócio-econômica local; conciliar as necessidades das
populações locais com o uso sustentável dos recursos naturais, ou garantir meios de
subsistência alternativos ou a ajusta indenização; garantir recursos financeiros para que as
unidades possam atender seus objetivos; buscar conferir autonomia administrativa e
financeira às unidades; e procurar proteger grandes áreas através de um conjunto integrado de
diferentes classes de unidades de conservação.
Pode-se observar que a Lei do SNUC “visa a uma recomposição da relação do homem
com seu meio e não simplesmente a fornecer alguns instrumentos paliativos ou limitadores da
atividade predatória humana” (Derani 2001: 238).
No capítulo II da Lei também se estabelece a forma de gerência do Sistema, que é
dividida em três níveis: um órgão consultivo e deliberativo, representado pelo Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama), responsável por acompanhar a implementação do
Sistema; um órgão central, o Ministério do Meio Ambiente, responsável por coordenar o
Sistema; e os órgãos executores, que são o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (Ibama) ou os órgãos estaduais e municipais, com a função de
implementar o SNUC e administrar as unidades de conservação.
Dentro do capítulo III da Lei são definidas as diferentes categorias de unidades de
conservação que compõem o SNUC, destacando suas diversas características, seus objetivos e
suas normas de uso do solo e de seus recursos. Cada modalidade de área protegida vai realçar,
em menor ou maior grau, um dos vários objetivos expressos pela Lei, respeitada a primazia da
finalidade conservacionista. Assim, o SNUC pretende ser um instrumento simultaneamente
26
amplo e integrado, onde diversas categorias de unidades de conservação contribuem para
atingir os objetivos nacionais de conservação (FVA 1998).
As distintas categorias de unidades são divididas em dois grandes grupos: as Unidades
de Proteção Integral e as Unidades de Uso Sustentável. O objetivo das Unidades de Proteção
Integral é “preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos
naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei” (art 7º, § 1º). Onde “uso indireto” é
“aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais” (art 2º,
inciso IX). As categorias e as características das unidades dos grupos de Proteção Integral
estão expostas na tabela 1.
Tabela 1: Unidades de Conservação de Proteção Integral. Categoria Principais Características
Estação Ecológica
Objetivo: preservação da natureza e realização de pesquisa científica, esta sujeita às condições e restrições. A visitação pública é proibida, exceto com objetivo educacional. As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas.
Reserva Biológica
Objetivo: preservação integral da biota e demais atributos naturais e a recuperação de seus ecossistemas alterados. A visitação pública é proibida, exceto com objetivo educacional e a pesquisa científica depende de autorização prévia e está sujeita a condições e restrições As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas.
Parque Nacional
Objetivo: preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, realização de pesquisas científicas (depende da autorização prévia e está sujeita às condições e restrições) e desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, recreação e turismo ecológico. A visitação pública é permitida, mas está sujeita a normas e restrições. As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas.
Monumento Natural
Objetivo: preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica. A visitação pública é permitida, mas está sujeita a normas e restrições. Pode ser constituído por áreas particulares desde que não haja incompatibilidade com os objetivos da unidade. Havendo incompatibilidade, a propriedade será desapropriada. U
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Refúgio de Vida
Silvestre
Objetivo: proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória. A visitação pública é permitida, mas está sujeita a normas e restrições e a pesquisa científica depende de autorização prévia e está sujeita às condições e restrições. Pode ser constituído por áreas particulares desde que não haja incompatibilidade com os objetivos da unidade. Havendo incompatibilidade, a propriedade será desapropriada.
Já as Unidades de Uso Sustentável têm o objetivo de “compatibilizar a conservação da
natureza com o uso sustentável de parcela de seus recursos naturais” (art 7º, § 2º). As
categorias e características das unidades desse grupo estão expostas na tabela 2.
27
Tabela 2: Unidades de Conservação de Uso Sustentável.
Categoria
Principais Características
Área de Proteção
Ambiental (APA)
Área, em geral, extensa, com certo grau de ocupação humana. Objetivo: proteger a diversidade biológica, disciplinar a ocupação e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais. Pesquisa científica e visitação pública sujeitas a restrições. São categorias indicadas para serem corredores ecológicos e zonas de amortecimento. É constituída por terras públicas ou privadas. Podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada.
Área de Relevante interesse Ecológico
Área, em geral, de pequena extensão, com pouco ou nenhuma ocupação humana. Objetivo: manter os ecossistemas naturais e compatibilizar o uso dessas áreas com a conservação. É constituída por terras públicas ou privadas. Podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada.
Floresta Nacional
Área com cobertura florestal predominantemente nativa. Objetivo: uso sustentável dos recursos e a pesquisa científica enfatizada em métodos de exploração sustentável. Pesquisa e visitação pública são permitidas, mas sujeitas restrições. As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas. É admitida a permanência de populações tradicionais que a habitam quando de sua criação.
Reserva Extrativista
Área utilizada por populações extrativistas tradicionais. Objetivo: proteger os meios de vida e a cultura das populações tradicionais, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais. A caça amadorística ou profissional é proibida. Visitação pública é permitida, se compatível com os interesses locais, e a pesquisa é incentivada, sujeitando-se a restrições. As áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas.
Reserva de Fauna
Área natural com populações animais adequadas para estudos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos. É proibido o exercício da caça amadorística ou profissional. A visitação pública é permitida desde que compatível com o manejo da unidade. As áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas.
Reserva de Desenvol-vimento
Sustentável
Área com populações tradicionais com o dever de proteger a diversidade biológica e baseadas na exploração sustentável dos recursos. Objetivo: preservar a natureza e assegurar a reprodução, a melhoria da qualidade de vida e a valorização do conhecimento das populações tradicionais. A visitação pública é permitida, se compatível com os interesses locais. A pesquisa científica voltada à conservação da natureza, à melhor relação das populações residentes com seu meio e à educação ambiental é incentivada, sujeitando-se à restrições. As áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas.
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Reserva Particular
do Patrimônio
Natural (RPPN)
É uma área privada com o objetivo de conservar a diversidade biológica. A visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais e a pesquisa científica serão permitidas. Idealismo, incentivos fiscais e perspectivas de bons negócios sustentáveis levam proprietários de terra de todo pais a criarem, em média, 30 unidades de RPPN por ano, desde 1990, quando o primeiro decreto sobre estas entrou em vigor. Entre 1997 e 2002 esse número passou a quase 50 novas áreas preservadas anualmente (Viveiros 2003b). As atividades possíveis nas RPPN são: ecoturismo, educação ambiental e pesquisa. Ou seja, aquelas características das unidades de proteção intergal. As RPPN são classificadas como de uso sustentável, pois, no art 21º, que trata dessa categoria, o § 3º está vetado, e o seu texto original continha a permissão da prática de atividades extrativistas. A impossibilidade de se alterar a estrutura da lei depois dos vetos explica essa anomalia (Wiedmann 2001).
Surge uma definição alternativa (Derani 2001) para as unidades de conservação: são
uma forma alternativa de apropriação social do espaço, além da urbana e da agrícola, que é o
espaço especialmente protegido, onde ou não há urbanização e agricultura (unidades de
28
proteção integral) ou estas atividades submetem-se a limites e zoneamentos específicos
(unidades de uso sustentável).
Mesmo considerando que é apenas através de conjuntos de unidades de diferentes
categorias que será possível alcançar mais completamente os objetivos gerais de conservação,
é reconhecido que são aquelas de proteção integral, por serem mais restritivas, que garantem
maior proteção aos ecossistemas em geral e às espécies raras, ameaçadas e endêmicas (estas
últimas são as espécies peculiares a determinada região). Mas, essas unidades, por serem
consideradas anti-sociais, são as menos entendidas pelas comunidades leigas, pelos
administradores públicos e pelos políticos, e, portanto, são as menos aceitas (Milano 2001).
Números de 2003, já desatualizados pela crescente criação de novas unidades, apontavam
que, dos cerca de 8,5% de território nacional (72,6 milhões de hectares) em unidades de
conservação federais e estaduais, apenas 2,91% (24,9 milhões de hectares) são de proteção
integral (MMA 2003a).
Existe um grande debate sobre a possibilidade da presença humana nas unidades de
proteção integral. Há os que defendem tal possibilidade, não vendo nela nenhum risco no
equilíbrio dos ecossistemas, e que muitas vezes acusam esta categoria de anti-social por não
permitir a exploração de seus recursos. Os que defendem que as unidades devem estar livres
da ação humana argumentam que qualquer presença do homem exerce alguma pressão
negativa sobra a biota (Araújo 2001; Schwartzman 2001).
Além das categorias listadas no SNUC, existem outros tipos de área de preservação
que não foram englobadas diretamente pela Lei, mas que, excepcionalmente, podem integrar
o Sistema, como as Áreas de Preservação Permanente, a Reserva Legal, a Reserva Ecológica,
os Monumentos Naturais Tombados, as Reservas Indígenas e a Reserva da Biosfera.
O capítulo IV da Lei é dedicado aos procedimentos de criação, implementação e
gestão das unidades de conservação, além de tratar do mecanismo de compensação ambiental.
A criação de uma unidade ocorre somente por ato do poder público, e “deve ser precedida de
estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os
limites mais adequados para a unidade” (art 22º, § 2º). A consulta pública não é obrigatória na
criação de Estação Ecológica e Reserva Biológica. Vale ressaltar que a Lei do SNUC não cria
as unidades, mas estabelece medidas para a unificação e ordenamento do procedimento de
criação (Derani 2001).
Define-se, ainda, que as “unidades de conservação, exceto Área de Proteção
Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural devem possuir uma zona de
amortecimento e, quando apropriado, corredores ecológicos”, que são assim definidos:
29
“zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de conservação, onde as
atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o
propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade” (Lei nº 9.985, art
2º, inciso XVIII).
“corredores ecológicos: porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando
unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o
movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas
degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam para sua
sobrevivência áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais
unidade” (Lei nº 9.985, art 2º, inciso XIX).
As zonas de amortecimento, além de ampliarem o espaço físico da unidade, colaboram
na contenção do efeito de borda promovido pela interferência antrópica no sistema natural,
atuando como controladora do desordenado crescimento urbano e rural (Vio 2001).
Os corredores ecológicos foram criados para contornar os seguintes problemas: a
interrupção do fluxo gênico, pois uma área degradada entre duas unidades forma uma barreira
ecológica; a extinção de espécies, pois a concorrência pelo mesmo nicho em áreas
fragmentadas pode provocar extinção; além dos processos erosivos (Vio 2001). Populações e
processos ecológicos são mantidos com eficiência maior em habitats interconectados do que
em habitas de ocorrência fragmentada (Bensusan 2001).
A gestão das unidades é de responsabilidade do Ibama ou de órgãos estaduais ou
municipais, podendo haver co-gestão entre estes, como no caso da Floresta Nacional da
Tijuca, co-gerida pela Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro e pelo Ibama. Também se
permite que as unidades sejam geridas por organizações da sociedade civil de interesse
público com objetivos afins aos da unidade, se autorizado pelo órgão responsável.
Também no quarto capítulo é destacado que a gestão das unidades de conservação
deve contar com um Plano de Manejo, que, na prática, é a lei interna da unidade. Este plano é
fundamentado nos objetivos gerais da unidade e estabelece o zoneamento, as normas de uso
da área, o manejo de seus recursos naturais e inclui a implantação das estruturas físicas
necessárias. O plano deve contar com a participação da população local (embora não tenha
sido prevista esta participação em todos os casos) e deve incluir medidas de integração das
unidades com a vida econômica e social das comunidades vizinhas.
Antes dos anos 80 era relativamente raro o interesse dos administradores das áreas
protegidas pelo entorno social destas. A transparência e a participação da população local,
30
tradicional, indígena e de ONGs, resultou em um fator importante para o êxito do manejo e
conservação das unidades (Dourojeanni 2001; Milano 2001).
Ao tratar da gestão financeira das unidades, a Lei estabelece que estas podem receber
recursos ou doações de qualquer natureza, e que estes serão utilizados exclusivamente na sua
implantação, gestão e manutenção.
Ainda no capítulo IV da Lei está previsto um mecanismo de compensação ambiental
que será tratado adiante, em uma seção exclusiva.
Já no capítulo V é determinado que os atos de inobservância as normas do SNUC ou
que danifiquem os atributos naturais e instalações das unidades, zonas de amortecimento e
corredores ecológicos estarão sujeitos às sanções previstas em lei. Os artigos 39º e 40º da Lei
do SNUC alteram a Lei dos Crimes Contra o Meio Ambiente (nº 9.605/98), seu principal
instrumento de proteção legal, para esta se adaptar às necessidades do SNUC (Lecey 2001).
O sexto capítulo trata de outra modalidade especial de área protegida: as Reservas da
Biosfera. Estas são reconhecidas pelo Programa Intergovernamental "O Homem e a Biosfera"
estabelecido pela UNESCO. A Lei admite que as Reservas da Biosfera possam ser integradas
por unidades de conservação.
O sétimo e último capítulo da Lei dá as últimas disposições. A primeira delas trata da
obrigatoriedade do Poder Público em indenizar e realocar as populações tradicionais
residentes em unidades de conservação nas quais sua permanência não seja permitida.
Também é estabelecido que do calculo das indenizações referentes à regularização
fundiária das unidades são excluídos: as espécies arbóreas declaradas imunes de corte pelo
Poder Público, as expectativas de ganhos e lucro cessante, o resultado de cálculo efetuando
mediante a operação de juros compostos e as áreas que não tenham prova de domínio
inequívoco e anterior à criação da unidade. Esse modelo foi desenvolvido para coibir e limitar
as indenizações milionárias.
Ainda nesse capítulo final é definido que as unidades de conservação serão
beneficiadas financeiramente pelo órgão ou empresa responsável pelo abastecimento de água
ou que faça uso de recursos hídricos ou responsável pela geração e distribuição de energia
elétrica, e que tenham essas atividades beneficiadas pela proteção proporcionada pela
unidade.
A importância global da Lei está na definição, uniformização e consolidação de
critérios para o estabelecimento e gestão das unidades de conservação, possibilitando uma
melhor gestão do patrimônio ambiental brasileiro. Além disso, o SNUC prevê, nesses
31
processos, a aproximação das comunidades locais e regionais, contribuindo assim para uma
melhor gerência das unidades e propiciando que tais comunidades obtenham os benefícios
diretos e indiretos que decorrem da implementação das mesmas (MMA 2003b).
Outra função do SNUC é possibilitar que se alcance os objetivos ambientais
compreendidos na constituição (Derani 2001), que são:
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras
gerações” (art 225).
“definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vetada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção” (art 225, § 1º, inciso III).
II.3 UMA TRISTE REALIDADE.
A Lei do SNUC foi criada para consolidar um sistema nacional de áreas protegidas
composto por unidades de conservação efetivamente funcionais, com o intuito global de
conservação da natureza. É uma resposta recente à situação precária em que se encontravam
muitas unidades, à falta de uma gestão sistêmica destas e à crescente demanda pelas questões
ambientais.
Apesar dos diversos avanços almejados, o ideal de se ter um sistema integrado ainda
está distante de acontecer (Benjamin 2001), e muitas unidades de conservação continuam em
estado precário, sem gerência, plano de manejo e recursos para se manter.
O descaso político e econômico acaba gerando lacunas funcionais e institucionais,
dificultando e até impedindo que as unidades cumpram os fins para as quais foram concebidas
(Milano 2001). Grande parte dos problemas enfrentados pelas áreas protegidas se deriva da
absoluta falta ou ineficiência de seu manejo, que, por sua vez, decorre desta falta de
prioridade política e pela indisponibilidade de recursos (Dourojeanni 2001).
Em algumas unidades já implantadas, a ausência de recursos financeiros para a sua
guarda e delimitação física acaba levando o Poder Público a fechá-las para a visitação e
abandoná-las sem nenhuma destinação ecológica.
32
Uma avaliação das unidades de conservação federais de proteção integral, realizada
em 1999, portanto anterior a Lei, mostrou que das 86 unidades analisadas, 47 (55%) estavam
em situação precária, 32 (37%) foram consideradas como minimamente implementadas e
somente 7 unidades (8,4%) foram classificadas como razoavelmente implementadas (Lemos
de Sá e Ferreira 2000). Além disso, por falta de infra-estrutura para receber os visitantes
devido a dificuldades de ordem financeira, 22 dos 55 parques nacionais brasileiros (42,3% do
total) estão fechados à visitação pública, o que representa perdas em termos de turismo,
preservação e até educação ambiental. A ainda atual inexistência da infra-estrutura de
manutenção e fiscalização facilita usos inadequados, invasões, moradias irregulares,
atividades econômicas ilegais e degradação ambiental. (Figueiredo e Leuzinger 2001,
Viveiros 2003a).
Outro grande desafio do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza é
que, além das dificuldades enfrentadas pelas unidades já existentes, o Brasil ainda necessitaria
criar mais áreas destinadas à proteção integral de seus recursos naturais. Segundo conclusões
do IV Congresso Internacional de Áreas Protegidas, para que se haja uma efetiva conservação
da biodiversidade, cada bioma deve ter 10% de sua área integralmente protegida, e muitos de
nossos biomas não se enquadram nessa realidade (MMA 2003a). A criação de unidades de
conservação ainda leva em conta muitos fatores políticos e econômicos, o que, como já dito,
dificulta a criação daquelas unidades de uso mais restritivo, que apesar do grande valor
conservacionista, não tem o apoio popular. A maioria das unidades de conservação federais e
estaduais é de uso mais permissivo, como mostra o gráfico 1. Caso o SNUC pretenda adotar
uma política que garanta a preservação efetiva da natureza, deveria incentivar mais a criação
de áreas integralmente protegidas. A Caatinga tem apenas 1% de sua área protegida na forma
de unidades de conservação enquanto que o Cerrado possui somente 2%.
Gráfico 1: Proporção do território nacional coberto por unidades de conservação.
Território Nacional Coberto Por Unidades de Conservação (UCs)
UCs8,5%
Distribuição das Unidades de Conservação Segundo sua
Categoriausu
sutentavel66% das UCs
(5,59% do território nacional)
proteção integral
34% das UCs (2,91% do território nacional)
Além do desafio em tornar realmente efetivo e funcional o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação, a Lei ainda sofreu críticas relacionadas a sua redação. Pádua
33
(2001) e Dourojeanni (2001) focaram suas discussões sobre as Áreas de Proteção Ambiental
(APA), que, pela Lei, permitem a posse de suas terras por particulares. A efetividade da
conservação irá, dessa forma, depender da conscientização desses proprietários. Assim, o
manejo desse tipo de área protegida torna-se muito complexo devido a presença de numerosos
proprietários e usuários, todos com objetivos conflitantes entre eles, e com os objetivos da
própria unidade. Além disso, as APAs, por terem objetivos amplos e atraentes e por não
oneram os cofres públicos (não é necessário desapropriar), são constantemente criadas, o que
poderia dar uma falsa impressão de que se está aumentando as áreas verdadeiramente
protegidas.
Outra categoria que sofreu críticas quanto a sua definição é a Reserva Extrativista.
Milano (2001) considera que essas Reservas teriam pouca eficácia para a conservação da
natureza e para o desenvolvimento e geração de renda para as populações envolvidas, que
seriam seus objetivos principais. Para ele, a Lei acabou transformou esta categoria em um
misto de unidade de conservação e forma de assentamento rural.
O real objetivo da Reserva de Desenvolvimento Sustentável também acabou por gerar
um debate. Para Figueiredo e Rodrigues (2001), a Lei, ao caracterizar esta categoria, criou
núcleos de educação e pesquisa e não modelos de núcleos habitacionais econômica e
ecologicamente sustentáveis.
II.4 A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SNUC.
Medidas de compensação ambiental (ou compensação ecológica) são toda forma de
indenização de dano potencial ou efetivo, que normalmente não podem ser mitigáveis,
causado por atividades de relevante impacto ao meio ambiente, assim considerado pelo órgão
de controle ambiental, embasado em estudo prévio.
A imposição dessas medidas de compensação ambiental ampara-se principalmente no
princípio do Poluidor Pagador (Couto 2002), o qual impõe o ônus pelos custos ambientais ao
poluidor ou utilizador dos recursos naturais, ou seja, representa a internalização desses custos.
As medidas compensatórias encontram respaldo em tal princípio pois têm por objetivo
minimizar indiretamente os impactos ambientais inevitáveis de atividades significativamente
poluidoras ou degradadoras mediante imposição de encargos financeiros ao seu causador.
34
O artigo 36º da Lei do SNUC trata da compensação ecológica obrigatória nos “casos
de licenciamento ambiental3 de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim
considerado pelo órgão ambiental competente”. A significância, ou seja, a intensidade do
impacto tem “fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório -
EIA/RIMA4”. Dessa forma, o EIA é o instrumento necessário para caracterizar o grau de
impacto do empreendimento.
Nesses casos “o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de
unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral”, sendo que o “montante de recursos a
ser destinado (...) não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a
implantação do empreendimento”. O percentual a ser aplicado, que será no mínimo 0,5%, é
“fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental
causado pelo empreendimento” (a íntegra do texto do artigo 36o está disponível no anexo 1).
Assim, o licenciamento de qualquer empreendimento de significativo impacto
ambiental está condicionado à compensação ecológica.
É também competência do órgão ambiental licenciador “definir as unidades de
conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e
ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades”,
sempre priorizando, conforme destacado na Lei, as unidades do Grupo de Proteção Integral.
Ainda é definido que nos casos onde “o empreendimento afetar unidade de
conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento (...) só poderá ser
concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade
afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das
beneficiárias da compensação”.
O Decreto nº 4.340 (de 2002), que regulamentou a Lei do SNUC, também trata da
compensação ambiental, trazendo algumas modificações. A principal delas é a tipificação dos
impactos que serão considerados na definição do valor do percentual da compensação: 3A Licença Ambiental é um ato administrativo que estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que serão obedecidas pelo empreendedor para localizar, instalar, ampliar e operar atividades consideradas ambientalmente degradadores. É uma ferramenta de caráter preventivo que visa harmonizar o desenvolvimento sócio-econômico com a proteção ambiental. Pode ser realizado pelo Ibama ou órgãos estaduais ou municipais, de acordo com o tipo de empreendimento (De Martini Junior e Gusmão 2003). 4A Avaliação de Impactos Ambientais (AIA) é um instrumento obrigatório que dá base às decisões de licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental. A AIA visa a análise dos impactos ocasionados pela instalação, modificação e ampliação de uma atividade, levando em conta suas diversas possibilidades alternativas. Na AIA são utilizados o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (RIMA). O EIA objetiva identificar e avaliar os possíveis impactos de alguma atividade, para se propor medidas para atenuar os impactos negativos e promover os impactos positivos, enquanto o RIMA apresenta os resultados do EIA em formato conciso e em linguagem popular (Mota 2000; De Martini Junior e Gusmão 2003).
35
“Para os fins de fixação da compensação ambiental (...), o órgão ambiental
licenciador estabelecerá o grau de impacto a partir dos estudos ambientais
realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os
impactos negativos, não mitigáveis e passíveis de riscos que possam comprometer
a qualidade de vida de uma região ou causar danos aos recursos naturais”.
“Parágrafo único. Os percentuais serão fixados, gradualmente, a partir de meio por
cento dos custos totais previstos (...), considerando-se a amplitude dos impactos
gerados” (Decreto nº 4.340, art 31º).
Portanto, o percentual da compensação será proporcional ao grau de impacto
ambiental, que será determinado embasado nos impactos negativos, não mitigáveis e passíveis
de riscos à qualidade de vida e a integridade dos recursos naturais, conforme estiver
caracterizado no EIA/RIMA.
A Lei e o Decreto fixam o limite mínimo a ser exigido do empreendedor, mas não
estabelecem um teto máximo. Tal falta de balizamento tem gerado situações onde são
cobrados de empreendedores valores de compensação ambiental correspondentes de 2% até,
em um caso específico, 17% do custo de implementação do empreendimento (Couto 2002).
Atualmente, o valor tem girado entre 2% a 3,5% (Oliveira 2003).
O Decreto também estabelece que os empreendimentos implantados antes de sua
edição e operando sem licença ambiental deverão requerer sua regularização mediante licença
de operação corretiva ou retificadora, podendo ter que fazer a destinação compensatória (essa
é a base legal que tem sido utilizada pelo Parque Nacional da Tijuca para auferir compensação
ambiental de instalações pré-existentes em seu território).
Os gastos dos recursos obtidos pela compensação, conforme determinou o Decreto,
devem obedecer a uma ordem de prioridades, não podendo ser administrado arbitrariamente.
A ordem decrescente de prioridades é: a regularização fundiária e demarcação das terras; a
elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo; aquisição de bens e serviços
necessários à implantação, gestão, monitoramento e proteção da unidade; o desenvolvimento
de estudos para a criação de nova unidade de conservação; e o desenvolvimento de pesquisas
para o manejo da unidade e da área de amortecimento.
Nos casos das unidades que podem e têm suas terras em posse de particulares, ou seja,
quando a posse não for do Poder Público, os recursos da compensação somente poderão ser
aplicados para: elaboração do Plano de Manejo ou nas atividades de proteção da unidade;
realização das pesquisas para o manejo da unidade, sendo vedada a aquisição de bens e
36
equipamentos permanentes; implantação de programas de educação ambiental; e
financiamento de estudos de viabilidade econômica para uso sustentável dos recursos naturais
da unidade.
A compensação ambiental pode ser vista como uma forma de conciliar o
desenvolvimento sócio-econômico (através do empreendimento, que gerará renda, sendo
socialmente desejável) com a preservação ecológica (através da destinação financeira às
unidades), atuando como um instrumento para o desenvolvimento sustentável. Mas para
atingir esses objetivos, é essencial que não se estabeleça valores de compensação que
inviabilizem os projetos realmente necessários. Ao mesmo tempo, é fundamental que exista
um equilíbrio econômico-ambiental, pois também é inaceitável permitir um desenvolvimento
com grande degradação, mesmo acompanhada de compensação ecológica.
Como a compensação ambiental visa contrapesar os efeitos negativos de uma
atividade, é importante salientar que o empreendedor ainda é responsável por minimizar seus
impactos ambientais, independentemente da obrigatoriedade de se pagar a compensação.
No SNUC, a compensação ecológica viabiliza um mecanismo de financiamento para a
criação e manutenção de unidades. Como grande parte dos problemas enfrentados por estas é
derivado da indisponibilidade de recursos (Dourojeanni 2001), este instrumento de captação
financeira torna-se muito atraente.
Exemplos da aplicação da compensação ambiental, mostrando os empreendimentos
envolvidos, os valores destinados e as unidades de conservação beneficiadas estão plotados na
figura 1. Esses valores (da figura 1) tornam-se extremamente atraentes quando observamos
que, no Brasil, o orçamento para as áreas protegidas federais chegou a ser somente cerca de
U$ 4 milhões em 1992 (Dourojeanni 2001) e que, ainda hoje, muitas unidades passam por
grandes dificuldades financeiras.
Esses exemplos também são sedutores quando comparados com a verba repassada
pelo Ibama a algumas unidades de conservação. O Parque Nacional de Itatiaia recebeu R$
645.200,00 em 2002. Já o Parque Nacional da Serra da Bocaina obteve R$ 25.030,00 nos
cinco primeiros meses de 2003. Para o mesmo período, a APA do Cairuçu e a Estação
Ecológica Tamoios receberam, respectivamente, R$ 21.930,00 e R$ 17.403,00. Nota-se, que
esses valores são muito menores que os repassados pela compensação ambiental (Coelho
2003).
37
Figura 1: Exemplos da aplicação da compensação ambiental da Lei do SNUC.
(B)Eletrosul: Linha de Transmissão Caxias do Sul-Itá
Plano de Manejo dos Parques Aparados da Serra e Serra Geral.
Cerca de 1.000.000,00
Parque Estadual da Pedra Branca
(A)Projetos da Mineradora Samarco
Recuperação da Reserva Particular (RPPN) do Caraça 400.000,00
Empreendimento Unidade de Conservação beneficiada Compensação Ambiental (R$)
(F)Usina Termoelétrica em
Duque de Caxias
Parque Estadual dos Três Picos 6.000.000,00
(C)Refinaria Alberto Pasqualini
Parque Estadual Delta do Jacuí 2.520.000,00
Parque Estadual de Itapuã
Reserva Biológica do Banhado São Donato
1.800.000,00
1.800.000,00
(G)Duplicação da BR-101: trecho Florianópolis–Osório
Reserva Ecológica Ilha dos Lobos. Parques Nacionais de Aparados da Serra, da Serra Geral e de
São Joaquim. Parques Estaduais da Serra do Tabuleiro e da Guarita. Reservas Biológicas Estaduais Mata Paludosa, da Serra Geral e de
Osório. Parques Naturais Municipais de Palhoça e de Maracajá. APAs Municipais de Terra de Areia e
de Osório
8.548.000,00
(D)Eletrobolt/Sociedade Fluminense de Energia 4.000.000,00
(E)Trecho oeste do Rodoanel Mário Covas
Parque das Nascentes 2.774.000,00
Parque Jaraguá
A definir
1.570.000,00
2.850.048,00
Estação Ecológica de Itabapoana 2.000.000,00
Fontes: A: Campanili (2002). B: Eletrosul (2003). C: FAEF (2003). D: SEMADUR (2003). E: O Estado de São Paulo (2003). F: Pennafort (2002). G: Ministério da Defesa e Ministério dos Transportes (2003).
II.4.1 Nem tudo são flores na compensação ambiental.
O artigo 36o da Lei do SNUC vem sofrendo diversas críticas, principalmente daqueles
ambientalistas mais conservadores. Por se tratar de um instrumento econômico para tratar de
38
questões ambientais (também associadas a valores éticos, morais e afetivos), a compensação é
julgada imprópria sobre o argumento de que não se pode atribuir um preço para a natureza.
Contra essa linha de raciocínio, Dourojeanni (2001) enxerga que a conservação da
natureza só será atingida e entendida pela sociedade quando esta reconhecer, em termos
econômicos, o valor dos serviços e externalidades ambientais geradas pelos ecossistemas
naturais.
Outra questão que gera discordâncias é o eventual caráter tributário de que estaria
revestida a compensação ambiental. A caracterização da compensação como taxa ou imposto
poderia implicar na identificação de irregularidades passíveis de questionamentos quanto à
sua constitucionalidade (Diaféria e Machado 2003).
A Lei e o Decreto, além de não definirem um valor máximo a ser aplicado na
compensação, também não estabeleceram uma metodologia padrão para ser utilizada no
calculo desta. Como resultado, os valores estipulados para a compensação são arbitrários, não
padronizados e ainda podem alcançar valores ilimitados. Para contornar este problema, deverá
ser lançada uma metodologia para o procedimento de valoração da compensação ambiental
embasada em uma técnica aplicada pelo Ibama, no qual os percentuais variam entre 0,5% e
5% (Oliveira 2003).
Outras preocupações que podem surgir estão relacionadas com comportamentos
ilícitos ou ilegítimos. A primeira, que pode ser parcialmente contornada pela formulação da
metodologia padronizada, é a possibilidade de negociações escusas entre o empreendedor e o
responsável pela determinação da percentagem.
Um outro problema seria tornar a compensação um incentivo ao licenciamento de
empreendimentos altamente degradadores, mas que destinariam compensações muito
atraentes para unidades. De fato, ambientalistas estão criticando duramente o artigo que trata
da compensação ambiental por este estar propiciando o licenciamento de atividades altamente
degradadoras em troca de compensações. A compensação sendo um incentivo ao
licenciamento de atividades degradadoras passa pelo fato de que tanto o processo de
licenciamento quanto as unidades de conservação podem ser de responsabilidade de um
mesmo órgão (Ibama ou o órgão ambiental estadual). Dessa forma, a compensação será
definida e destinada à mesma instituição. Um sistema mais eficiente teria essas duas etapas
(estabelecimento da compensação e a doação) geridas por diferentes órgãos.
No dia 19 de Janeiro de 2004, o Ibama, através da portaria nº 7, criou a Câmara de
Compensação Ambiental visando garantir os debates, discussões e subsídios técnicos para as
39
questões relacionadas à compensação. A esta Câmara é atribuída a decisão sobre critérios
quanto à gradação de impactos ambientais e possíveis pedidos revisões destes, bem como os
procedimentos administrativos e financeiros para a execução da compensação e a proposição
de aplicação dos recursos oriundos dela (Agência Brasil 2004). Esta portaria surge como uma
possibilidade de se reverter, através de estudos e discussões, os problemas anteriormente
discutidos.
40
III. AQUI SE FAZ, AQUI SE PAGA.
A compensação ambiental estabelecida na Lei do SNUC foi criada para dar suporte
financeiro ao Sistema Nacional de Unidades de Conservação, sendo uma contrapartida aos
danos de determinados empreendimentos. Com intuito de estimar o quanto significativo
poderá ser esse suporte, pode-se realizar simulações onde a compensação ambiental é aplicada
sobre determinada base de investimentos (que representam os empreendimentos). Esse
procedimento será realizado considerando os empreendimentos do Plano Plurianual 2004-
2007 e, adiante, no total da formação bruta de capital fixo de 2001.
III.1 A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL APLICADA NO PPA 2004-2007.
O mecanismo de compensação tratado pelo artigo 36º da Lei do SNUC foi elaborado
de forma a abranger todos aqueles empreendimentos considerados de significativo impacto
ambiental, sejam estes de caráter privado ou público. Assim, os projetos de infra-estrutura
previstos no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 do Governo Lula também estão sujeitos a
realizar a compensação ecológica caso, através do EIA/RIMA, sejam considerados
significativamente impactantes ao meio ambiente.
O PPA é um mecanismo de planejamento econômico governamental estabelecido
pela Constituição Federal de 1988. É obrigatório e elaborado a cada quatro anos. Ele expressa
a estratégia de médio prazo do Governo Federal e define, em grandes números, a alocação dos
recursos dos Orçamentos da União para os próximos quatro anos. A vigência do PPA inicia-
se no segundo ano do mandato presidencial e finda no primeiro ano do mandato seguinte.
Vale destacar a importância do setor privado na concretização dos programas previstos
no PPA. Os pesados investimentos exigidos por um projeto de desenvolvimento de um país e
as restrições fiscais existentes tornam de fundamental importância a formação de parcerias
com o setor privado para se atingir os objetivos estimados. Assim, vem assumindo
importância crescente o modelo de Parceria Público-Privada, que utiliza a colaboração entre
os setores público e privado para viabilizar projetos de infra-estrutura e a prestação de
serviços de interesse público (MP 2002).
41
O Governo Lula elaborou seu PPA, com duração entre 2004 e 2007 (alguns projetos
podem ser concluídos após 2007), e o intitulou “Plano Brasil de Todos”. Ainda na fase de
construção do Plano, foram anunciados os seus principais objetivos de longo prazo: inclusão
social e desconcentração de renda com vigoroso crescimento do produto e do emprego;
crescimento ambientalmente sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo
mercado de consumo de massa, por investimentos, e por elevação da produtividade; redução
da vulnerabilidade externa por meio da expansão das atividades competitivas que viabilizam
esse crescimento sustentado; e fortalecimento da cidadania e da democracia (MP 2003).
Quando o Projeto de Lei do PPA foi apresentado, os resultados esperados foram
destacados: a expansão das taxas de crescimento do PIB, acumulando 18,1% até 2007; a
consolidação da estabilidade, com a taxa de inflação anual (IPCA) de 9,1% em 2003 indo para
4% em 2007; e a criação 7,8 milhões de postos de trabalho (MP 2003).
Para se alcançar essas metas, um grande montante de recursos foi destinado aos
programas do PPA, totalizando R$ 1,85 trilhão. Desse total, 73,63% viriam dos orçamentos
fiscais e da seguridade social; 10,49% de agências oficiais de crédito (BNDES, CAIXA,
Banco do Brasil e outros); 7,71% seriam provenientes de investimentos estatais; 4,23% de
Fundos (FGTS, FAT e outros); 2,97% viriam de parcerias; e 0,97% seria financiado por
outras fontes (MP 2003).
O lançamento do Projeto de Lei do PPA veio acompanhado de uma “Lista de Projetos
de Infra-estrutura”, que contêm as principais obras infra-estruturais dos Ministérios dos
Transportes, das Minas e Energia, da Integração Nacional, da Defesa e das Cidades.
Analisando essa lista, pode-se identificar quais desses projetos poderão ser enquadrados pelo
mecanismo de compensação ambiental previsto na Lei do SNUC (tabelas 3 a 7). Essa
identificação foi feita utilizando-se como base comparativa uma listagem exemplificativa de
empreendimentos causadores de significativo impacto ambiental (disponível no anexo 2). A
partir dessa análise comparativa criou-se dois cenários para a identificação dos
empreendimentos que seriam obrigados por lei a fazer a contrapartida ambiental (mais
detalhes sobre os dois cenários estão disponíveis no anexo 2):
• cenário restrito: este cenário englobou principalmente a construção (novos
projetos) daqueles empreendimentos definidos na lista exemplificativa.
• cenário amplo: este cenário engloba os empreendimentos definidos no cenário
restrito, somados a projetos de ampliação de capacidade de empreendimentos
contidos na lista (que teoricamente aumentariam os impactos negativos), além de
outros projetos que podem ser considerados de alto impacto ambiental.
42
Tabela 3: Projetos de infra-estrutura do Ministério dos Transportes – Cenários restrito e amplo. MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES
Custo/R$Projetos incluídos no CENÁRIO RESTRITO Região / UF milhões
Construção de Trecho Rodoviário na BR- 230 Lábrea – Humaitá AM 120 Construção de Trecho Rodoviário na BR - 230, Marabá - Itaituba PA 330 Construção de Trecho Rodoviário na BR-364, Sena Madureira-Rio Liberdade AC 304 Construção de Trecho Rodoviário na BR-317, Rio Branco-Boca do Acre AC 79 Conclusão Trecho Rodoviário na BR-401, Bonfim-Normandia RR 35 Construção de Trecho Rodoviário na BR-156, Ferreira Gomes – Oiapoque AP 250 Reconstrução da BR-319/AM/RO, Porto Velho (RO) – Manaus (AM) AM/RO 249 Construção do Trecho Rodoviário da BR-163 – Santa Helena – Divisa MT/PA – Santarém MT/PA 760 Construção da Ferrovia Norte-Sul, trecho Estreito – Darcinópolis TO 84 Construção da Eclusa de Lajeado TO 250 Construção da Eclusa de Tucuruí PA 340 Construção de Trecho Rodoviário na BR 020, São Raimundo Nonato –Picos PI 51 Construção de Trecho Rodoviário na BR-330, Divisa MA/PI – Bom Jesus PI 110 Construção de Trecho Rodoviário na BR-116/BA, Euclides da Cunha– Ibó BA/PE 25 Construção de Trecho Rodoviário na BR 135/BA, Barreira-Divisa PI//BA BA 23 Continuação do Trecho Rodoviário na BR-135, São Desidério-Correntina BA 110 Construção do Trecho Ferroviário Estreito – Balsas MA 480 Construção da Ferrovia Transnordestina, Ramal do Gesso PE 240 Construção da Ferrovia Transnordestina, Trecho Petrolina – Missão Velha PE/CE 923 Construção do contorno ferroviário de São Félix BA 40 Construção da BR-493, Arco Rodoviário Metropolitano (Porto de Sepetiba – BR-040) RJ 250 Construção do Rodoanel Metropolitano de São Paulo – Trecho Sul SP 369 Construção do Anel Ferroviário de SP-FERROANEL-Tramo Norte RJ/SP 200 Construção na BR-282: Florianópolis – fronteira com a Argentina SC 72 Construção Contorno Ferroviário de Curitiba PR 100 Construção da Variante Ferroviária Ipiranga – Guarapuava PR 220 Construção de Trecho Rodoviário na BR-364, Diamantino – Sapezal –Comodoro MT 297 Construção do Trecho Ferroviário Alto Taquari (MT) – Rondonópolis (MT) MT 400 Trem Turístico do Pantanal MS 200
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 7.151Custo/R$Projetos acrescentados ao CENÁRIO AMPLO Região / UF milhões
Duplicação de Trecho Rodoviário na BR 116, Fortaleza – Pacajus CE 80 Duplicação de Trecho Rodoviário na BR 101, Natal – Divisa AL/SE RN/PB/PE/AL 1.100 Duplicação de Trecho Rodoviário na BR 101, – Divisa AL/SE – Entroncamento BR-324 (BA) SE/BA 880 Duplicação de Trecho Rodoviário na BR 230, João Pessoa – Campina Grande PB 37 Duplicação de Trecho Rodoviário na BR-232, Recife – Caruaru – São Caetano PE 53 Recuperação e Ampliação do Porto de Itaqui MA 160 Conclusão do Porto de Suape-Etapa I PE 54 Recuperação do terminal Salineiro de Areia Branca RN 58 Melhoramentos do canal de navegação da Hidrovia do rio São Francisco. BA/MG 25 Duplicação de Trecho Rodoviário na BR 381, Belo Horizonte – São Paulo MG/SP 288 Adequação de Trecho Rodoviário na BR-381, Belo Horizonte-Governador Valadares MG 240 Adequação de Trecho Rodoviário da BR-050, Divisa GO/MG – Divisa MG/SP MG 100 Adequação de Trecho Rodoviário na BR-101, Santa Cruz – Itacuruçá RJ 95 Duplicação de Trecho Rodoviário na BR-116, Regis Bittencourt SP 158 Melhoramentos da Infraestrutura Portuária – Porto de Sepetiba RJ 80 Adequação do Complexo Viário do Porto de Santos SP 560 Duplicação de Trecho Rodoviário na BR-101, Palhoça – Osório SC/RS 820 Adequação de Trecho Rodoviário na BR-470, Navegantes – Blumenal – Indaial SC 139 Adequação de Trecho Rodoviário na BR-392, Rio Grande – Pelotas RS 140 Ampliação do Cais do Porto de Paranaguá PR 180 Ampliação do Cais do Porto de São Francisco do Sul SC 9 Ampliação dos Molhes do Porto de Rio Grande RS 140 Duplicação do Trecho Rodoviário na BR 060, Taguatinga - Anápolis DF/GO 190 Adequação de Trecho Rodoviário na BR 153, Aparecida de Goiânia – Itumbiara GO 150
TOTAL - CENÁRIO AMPLO (engloba o total do cenário restrito) 12.887Custo/R$Projetos não considerados Região / UF milhões
Construção de Ponte Binacional sobre o Rio Acre AC 30 Construção Ponte sobre o Rio Oiapoque: Interligação Amapá-Guiana Francesa AP 33 Obras complementares na Hidrovia Tietê-Paraná SP/PR/MS 24
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Tabela 4: Projetos de infra-estrutura do Ministério de Minas e Energia – Cenários restrito e amplo. MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA
Custo/R$Projetos incluídos no CENÁRIO RESTRITO Região / UF milhões
Usina Hidroelétrica Peixe Angical – 452 MW TO 1.225 Usina Hidroelétrica Tucuruí – 4.125 MW PA 1.554 Linha de Transmissão Jaurú (MT)-Vilhena (RO)-Ji Paraná (RO) - 230KV MT/RO 523 Linha de Transmissão Tucuruí – Macapá – Manaus – 500 kv PA/AP/AM 4.210 Linha de Transmissão Imperatriz–Samambaia – 500 kv MA/TO/GO/DF 1.300 Linha de Transmissão Miracema – Imperatriz – 500 kv TO/MA 287 Linha de Transmissão Marabá – Açailândia – 500kv PA/MA 197 Construção do Gasoduto Urucu (AM) – Porto Velho (RO) AM 930 Construção do Gasoduto Coari – Manaus AM 1.213 Usina Hidroelétrica Pedra do Cavalo – 160 MW BA 157 Usina Termoelétrica Camaçari – 350 MW BA 568 Usina Termoelétrica Termoaçu – 325 MW RN 900 Usina Termoelétrica Termoceará – 270 MW CE 457 Linha de Transmissão Teresina II / Sobral III / Fortaleza II – 500 KV CE 550 Linha de Transmissão Angelin – Campina Grande – 230 KV PE/ PB 154 Linha de Transmissão Colinas – Sobradinho (Norte/Nordeste) – 500 KV TO/ BA 975 Linha de Transmissão Camaçarí (BA)-Sapeaçu (BA)-500 KV BA 110 Construção do Gasoduto de Integração Sudeste-Nordeste BA 2.427 Ampliação da malha Nordeste (gasoduto) 2.310 Usina Hidroelétrica Capim Branco I –240 MW MG 275 Usina Hidroelétrica Capim Branco II – 210 MW MG 299 Usina Hidroelétrica Aimorés - 330 MW MG 371 Usina Hidroelétrica Irapé – 360 MW MG 920 Usina Termoelétrica – Norte Fluminense – 778 MW RJ 1.175 Usina Termoelétrica – Termorio – 1036 MW RJ 2.002 Linha de Transmissão Montes Claros II– Irapé– 345 KV MG 116 Linha de Transmissão Cachoeira Paulista – Adrianópolis (3º Circuito) SP/RJ 133 Linha de Transmissão Ouro Preto II/Vitória ES 127 Linha de Transmissão Tijuco Preto – Cachoeira Paulista - 500 KV SP 136 Linha de Transmissão Utitinga – Juiz de Fora – 345 KV MG 62 Gasoduto Campinas - Rio de Janeiro SP/ RJ 1.197 Gasoduto Cacimbas Vitória ES 202 Usina Hidroelétrica Barra Grande – 690 MW RS/SC 1.281 Usina Hidroelétrica Campos Novos – 880 MW SC 1.233 Usina Hidroelétrica Itaipu – 1400 MW PR 600 Linha de Transmissão Londrina – Assis – Araraquara- 500 KV PR/SP 432 Linha de Transmissão Salto Santiago–Ivaiporã–Cascavel Oeste – 500 KV PR 551 Linha de Transmissão Campos Novos – Blumenau – 500 KV SC 270 Linha de Transmissão Ivaiporã – Londrina (2º Circuito) – 500 KV PR 87 Linha de Transmissão Cascavel – Foz do Iguacú – 230 KV PR 55 Construção do Gasoduto Uruguaiana – Porto Alegre RS 750 Usina Hidroelétrica Couto Magalhães – 150 MW MT 280 Usina Hidroelétrica Ponte de Pedra – 176 MW MT 259 Usina Hidroelétrica Corumbá – IV – 127 MW GO 321 Usina Hidroelétrica Salto – 107 MW GO 195 Usina Hidroelétrica Serra do Facão – 212 MW GO 550 Linha de Transmissão Rondonópolis–Coxipó–Cuiabá: 230 KV MT 153 Linha de Transmissão P. Primavera – Dourados – 230 KM MS 59 Linha de Transmissão Cuiabá – Ribeirãozinho – Itumbiara – 500 KV MT 580 Linha de Transmissão Cachoeira Alta – São Simão – 500 KV GO 111
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 34.829Custo/R$Projetos acrescentados ao CENÁRIO AMPLO Região / UF milhões
Universalização dos serviços de energia elétrica (inclui eletrificação rural) AC/AM/AP/PA/TO/RO/RR 1.734 Universalização dos serviços de energia elétrica (inclui eletrificação rural) PB/PI/PE/CE/MA/RN/SE/
BA/AL 2.644 Universalização dos serviços de energia elétrica (inclui eletrificação rural) SP/RJ/MG/ES 757 Universalização dos serviços de energia elétrica (inclui eletrificação rural) PR/SC/RS 562 Universalização dos serviços de energia elétrica (inclui eletrificação rural) MS/MT/GO 503 Implantação de modais para transporte de gás natural -Região Centro-Oeste GO/DF 1.765
TOTAL - CENÁRIO AMPLO (engloba o total do cenário restrito) 42.794
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Tabela 5: Projetos de infra-estrutura do Ministério da Integração – Cenários restrito e amplo. MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO
Custo/R$Projetos incluídos no CENÁRIO RESTRITO Região / UF milhões
Continuação da construção da Barragem do Estreito PI 5,9 Construção da Barragem poço do Marruá PI 73 Construção da Barragem Arneiróz II CE 5,3 Construção da Adutora Jucazinho PE 19,5 Construção da Adutora do Oeste PE 113,5 Construção da Adutora do Congo PB 9,6 Construção Sistema Adutor Feijão – 3ª Etapa BA 10,1 Construção do Sistema Adutor Padrão Central BA 4,8 Construção do Sistema Adutor Planalto / Barra do Choça BA 7,5 Construção do Sistema Integrado de Abastecimento de Santana BA 16,4 Construção do Sistema Adutor Graça/Pacujá/Mucambo CE 6,4 Construção do Sistema Adutor Lavras da Mangabeira CE 2,4 Construção do Sistema Adutor Serra do Félix CE 1,7 Construção do sistema Adutor Pires Ferreira CE 1,6 Construção do Sistema Adutor Catarina CE 2,3 Construção do sistema Adutor Catunda CE 0,5 Construção do sistema Adutor Gavião / Pecém CE 46,1 Construção do Sistema Adutor Luiz Gonzaga PE 13,1 Construção da Adutora do Garrincho PI 17,7 Construção da Adutora de Bocaina PI 11 Construção do Sistema Adutor Serra de Santana – 2ª Etapa RN 16,5 Construção do Sistema Adutor do Agreste SE 10,5 Construção do Sistema Adutor do Piauitinga SE 9,8 Perímetro de Irrigação Araras Norte CE 6,9 Perímetro de Irrigação Jaguaribe-Apodi CE 6,8 Perímetro de Irrigação Tabuleiro de Russas – 1ª Etapa PI 15,5 Perímetro de Irrigação Baixo Acaraú – 1ª Etapa CE 104 Perímetro de Irrigação Platôs de Guadalupe – 1ª etapa PI 7,5 Perímetro de Irrigação Tabuleiro de São Bernardo MA 110,8 Perímetro de Irrigação Várzeas de Sousa PB 37,5 Perímetro de Irrigação Jacaré –Curituba SE 28,8 Perímetro de Irrigação Pontal PE 140,01 Construção da Barragem Berizal MG 33,3 Construção do Sistema de Abastecimento Diamantina MG 2,8 Construção do Sistema de Abastecimento São Francisco e Jequitinhonha MG 17,2 Construção do Sistema de Abastecimento Araçuaí MG 13,2 Construção da Adutora São Bento SC 2 Perímetro de Irrigação Jaíba – 1ª Etapa MG 20 Obras de Drenagem Canalização do Córrego Bandeira MS 19,5 Construção da Barragem do Córrego João Leite GO 40,6 Perímetro de Irrigação Luiz Alves GO 103 Perímetro de Irrigação Três Barras GO 10,3 Perímetro de Irrigação Flores de Goiás GO 203 Perímetro de Irrigação PINAR MT 11,5 Perímetro de Irrigação Propertins TO 250,3 Perímetro de Irrigação São João TO 143,9
Perímetro de Irrigação Sampaio TO 14,03
Perímetro de Irrigação Javaés TO 200 Integração de Bacias Hidrográficas (São Francisco)
Integração de Bacias Hidrográficas Sub-total PE/CE/PB/RN/PI/ BA/TO/MA/SE/MG/GO 2.735
Revitalização Sub-total MG/BA 573 Canais e Perímetros Irrigados SE/PE/AL/BA 1.381
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 6.637 Custo/R$Projetos acrescentados ao CENÁRIO AMPLO Região / UF milhões
Conclusão da Barragem Castanhão e obras complementares CE 82 Implantação de Poços Públicos CE 7,2 Dessalinização de Poços Públicos Nordeste e CE 7,8 Recuperação do Sifão Umburanas CE 3 Recuperação e automação dos Sistemas Integrados Alto Sertão e Sertaneja SE 49,9
TOTAL - CENÁRIO AMPLO (engloba o total do cenário restrito) 6.787
45
Tabela 6: Projetos de infra-estrutura do Ministério da Defesa – Cenários restrito e amplo. MINISTÉRIO DA DEFESA
Custo/R$Projetos incluídos no CENÁRIO RESTRITO Região/
UF milhões Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Implantação do canal de drenagem SP 11
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 11 Custo/R$Projetos acrescentados ao CENÁRIO AMPLO Região/
UF milhões Aeroporto Afonso Pena: Construção da 3ª Pista PR 120 Aeroporto de Navegantes: Construção da nova pista de pouso com balizamento luminoso SC 10 Aeroporto de Navegantes: Construção do Novo Terminal de Passageiros, Terminal de Cargas e Pátio SC 18 Aeroporto de Florianópolis: Construção do Novo Complexo Terminal SC 100 Aeroporto da Pampulha: Adequação e ampliação do terminal de Passageiros e área administrativa MG 37 Aeroporto de Uberlândia: construção da 1ª etapa do Terminal de Passageiros, Terminal de Cargas, Pátio e ampliação e reforço da pista e intermodal MG 46
Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Construção da 3ª Pista – Projeto e Obra SP 90 Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Construção do terminal de Passageiros 3 SP 498 Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Implantação da Terraplanagem e ampliação do Pátio Remoto SP 111 Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Implantação de pátio de aeronaves TPS-3 SP 70 Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Terraplanagem do sistema de pistas SP 246 Aeroporto de Viracopos: Implantação das obras de infra-estrutura e edificação do 1º módulo do Terminal de Passageiros SP 50
Aeroporto de Viracopos.: Desapropriação de bens imóveis para a ampliação do Aeroporto SP 48 Aeroporto de Vitória: Construção dos novos Terminais de Passageiros, TWR, CUT e Sistema de Pista 01-19 ES 273 Ampliação do Aeródromo de Carauari AM 18 Ampliação do Aeródromo de São Gabriel da Cachoeira AM 3 Ampliação do Aeródromo de Eirunepé AM 10 Ampliação do Aeródromo do Ipiranga AM 6 Ampliação do Aeródromo do Estirão do Equador AM 11 Ampliação do Aeródromo de Cachimbo PA 3 Ampliação do Aeroporto de Ji-Paraná1 RO 5 Ampliação do Aeródromo de Forte Príncipe da Beira RO 11 Ampliação do Aeródromo de Assis Brasil RO 6 Ampliação do Aeroporto de Boa Vista RR 2 Ampliação do Aeródromo de Surucucu RR 14 Ampliação do Aeródromo de Normandia RR 8 Aeroporto de Macapá: Construção do Novo Terminal de Passageiros AP 86 Aeroporto de Santarém: Construção da Infra-estrutura e Obras Complementares PA 11 Aeroporto Santa Genoveva: Construção do Novo Terminal de Passageiros, pátio de estacionamento de aeronaves, pistas de taxiamento, estacionamento público de veículos, acesso viário, edificações de apoio GO 208
Aeroporto Marechal Rondon: Reforço e ampliação em 200 m da pista de pouso e decolagem; construção de pista de rolagem ligando o novo pátio de estacionamento, setor norte à cabeceira da pista 17 e obras complementares MT 20
Aeroporto Presidente Castro Pinto: Obras e serviços de reforma e ampliação do Terminal de Passageiros e reforço da pista de pouso 16/34, das pistas de taxiamento e dos pátios de estacionamento de aeronaves. PB 24
TOTAL - CENÁRIO AMPLO (engloba o total do cenário restrito) 2.174 Custo/R$Projetos não considerados Região/
UF milhões Aeroporto Afonso Pena: Adequação do novo lay out - 1ª fase PR 12 Aeroporto Afonso Pena: Execução do edifício Garagem PR 18 Aeroporto Afonso Pena: Obras Complementares PR 26 Aeroporto Salgado Filho: Ampliação da pista de pouso 11/29 de 2.250m X 42m para 3.000m X 45m RS 11 Aeroporto Salgado Filho: Obras Complementares RS 47 Aeroporto de Navegantes: Obras Complementares SC 8 Aeroporto de Florianópolis: Desapropriação de bens imóveis necessários à implantação do Novo Complexo Terminal SC 10
Aeroporto de Florianópolis: Obras Complementares SC 17 Aeroporto da Pampulha: Obras Complementares MG 13 Aeroporto de Uberlândia: Projeto e orçamentos de ampliação e reforma do Aeroporto MG 30 Aeroporto de Uberlândia: Obras Complementares MG 8 Aeroporto de Confins: Obras Complementares MG 24 Aeroporto Internacional Tom Jobim: Obras Complementares RJ 55 Aeroporto Santos Dumont: Ampliação e reforma do Terminal de Passageiros RJ 216 Aeroporto Santos Dumont: Fiscalização das obras de ampliação e reforma RJ 12 Aeroporto Santos Dumont: Construção do Edifício Garagem RJ 10 Aeroporto Santos Dumont: Obras Complementares RJ 4 Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Implantação do Edifício Administrativo e TWR SP 45 Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Recapeamento de duas Pistas, incluindo obra de luminária do sistema de balizamento SP 12
Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: desapropriação de área para implantação da terceira pista de pouso SP 91
Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Implantação do sistema de inspeção de bagagens SP 30 Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Fiscalização das obras SP 10
46
Aeroporto Internacional de São Paulo-Guarulhos: Obras Complementares SP 126 Aeroporto de Viracopos: Implantação do Edifício Administrativo e anexos do Terminal de cargas SP 6 Aeroporto de Viracopos: Implantação da complementação da pista de táxi “D”, “RUN-UP”, via de serviço lado aéreo e canais 3 e 4, pátio de rampa e sinalização horizontal das pistas e pátio SP 12
Aeroporto de Viracopos.: Implantação do terminal de Cargas - Importação SP 12 Aeroporto de Viracopos.: Implantação do Terminal de Cargas Courrier SP 12 Aeroporto de Viracopos.: Ampliação do pátio de estacionamento de aeronaves em 3 posições SP 9 Aeroporto de Viracopos.: Obras Complementares SP 57 Aeroporto de Congonhas: Reforma, adequação e modernização do sistema terminal de passageiros SP 21 Aeroporto de Congonhas: Implantação do Centro de Manutenção SP 13 Aeroporto de Congonhas: Substituição do pavimento rígido do pátio de aeronaves SP 18 Aeroporto de Congonhas: Obras Complementares SP 7 Aeroporto de Vitória: Fiscalização das obras de construção e obras complementares ES 12 Aeroporto de Macapá: Obras Complementares AP 3 Aeroporto Internacional Eduardo Gomes – Manaus: Obras Complementares AM 36 Aeroporto Internacional de Belém: Obras Complementares PA 17 Aeroporto Santa Genoveva: Saídas rápidas e pistas de táxi do novo Terminal de Passageiros GO 40 Aeroporto Santa Genoveva: Obras complementares GO 11 Aeroporto Presidente Castro Pinto: Obras complementares PB 10 Aeroporto Internacional dos Guararapes: Obras Complementares PE 21 Aeroporto Campo dos Palmares-Maceió: Obras complementares AL 4 Aeroporto Internacional de Salvador: Obras Complementares BA 13 Aeroporto Internacional Pinto Martins – Fortaleza: Construção do Terminal de Cargas e obras complementares CE 19 Aeroporto Internacional Augusto Severo – Natal: Obras Complementares RN 6
47
Tabela 7: Projetos de infra-estrutura do Ministério das Cidades – Cenários restrito e amplo. MINISTÉRIO DAS CIDADES
Custo/R$ Projetos incluídos no CENÁRIO RESTRITO milhões
Saneamento Ambiental Urbano 19.733,70 Saneamento Rural 390 Resíduos Sólidos Urbanos 1.265,50 Ações de Saneamento no Semi-árido (CONVIVER) 226,6 PAT/Prosanear (Saneamento em Assentamentos Precários) 87,9 Drenagem Urbana Sustentável 847,1
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 22.550,80Custo/R$ Projetos acrescentados ao CENÁRIO AMPLO milhões
Produção de Moradias: Apoio e Financiamento para Construção e Atendimento Habitacional (Estados, Municípios, pessoas físicas, pessoas jurídicas, COHAB, cooperativas e associações populares) 17.267,80
TOTAL - CENÁRIO AMPLO (engloba o total do cenário restrito) 39.818,60Custo/R$ Projetos não considerados milhões
Melhorias Habitacionais: Apoio e Financiamento para Melhoria das Condições de Habitabilidade, Urbanização, Prevenção e Erradicação de Riscos em Assentamentos Precários, e Melhoria da Qualidade e Produtividade do Habitat 4.160,10
Apoio à Modernização Institucional de Municípios 143,2 Modernização do Setor de Saneamento (PMSS) 68,3
Agregando os resultados dos cinco ministérios chega-se ao valor total dos custos dos
empreendimentos selecionados para cada um dos cenários. Estes valores estão expostos na
tabela abaixo (tabela 8).
Tabela 8: Custos totais dos projetos – cenários restrito e amplo. Custos Totais (R$ MILHÕES) MINISTÉRIOS (projetos que destinarão compensação)
Ministério dos Transportes - CENÁRIO RESTRITO 7.151Ministério dos Transportes - CENÁRIO AMPLO 12.887
Ministério de Minas e Energia - CENÁRIO RESTRITO 34.829Ministério de Minas e Energia - CENÁRIO AMPLO 42.794
Ministério da Integração - CENÁRIO RESTRITO 6.636,64Ministério da Integração - CENÁRIO AMPLO 6.786,54
Ministério da Defesa - CENÁRIO RESTRITO 11Ministério da Defesa - CENÁRIO AMPLO 2.174
Ministério das Cidades - CENÁRIO RESTRITO 22.550,8Ministério das Cidades - CENÁRIO AMPLO 39.818,6
TOTAL - CENÁRIO RESTRITO 71.178,44TOTAL - CENÁRIO AMPLO 104.460,14
Com esses valores (total dos custos dos projetos para cada cenário) pode-se fazer uma
estimativa do montante que seria oriundo da compensação ambiental. Para isso, foram criados
três cenários alternativos para os valores da porcentagem aplicados na compensação: 0,5%,
que seria o valor mínimo previsto na Lei do SNUC; e 2% e 3,5%, que são as fronteiras por
onde os valores médios normalmente aplicados têm variado (Oliveira 2003). Usando essa
metodologia chegamos aos valores mostrados no gráfico 2, lembrando que esses valores são
exclusivos para serem investidos em unidades de conservação.
48
Gráfico 2: Compensação ambiental aplicada no PPA 2004-4007
R$3.656
R$2.491
Os valores obtidos são altamente significativos, mesmo o panorama que prevê
menores compensações, que representaria um total de R$ 356 milhões, até aquele valor obtido
no panorama de maior compensação, que seria R$ 3.656 milhões (o primeiro panorama
simula a aplicação de 0,5% de compensação no total do cenário restrito e o segundo simula a
aplicação de 3,5% no total do cenário amplo).
Esses valores, quando analisados por diferentes óticas, tornam-se extremamente
representativos. Primeiro, pode-se compará-los com o R$ 1,58 bilhão previsto no Projeto da
Lei Orçamentária do Governo Federal à Gestão Ambiental de 2004. A proporção dos valores
adquiridos pela compensação em relação a este orçamento pode ser visto na tabela 9.
Tabela 9: Compensação ambiental X orçamento previsto à gestão ambiental de 2004.
proporção (%) do valor da compensação ambiental aplicada ao PPA em relação ao orçamento previsto à gestão ambiental de 2004
% da compensação 0,50% 2% 3,50%
CENÁRIO RESTRITO 23% 90% 158%
CENÁRIO AMPLO 33% 132% 231%
0,50%2%
3,50%CENÁRIO RESTRITO
CENÁRIO AMPLO
R$2.089
R$522R$1.424
R$356R$0
R$500
R$1.000
R$1.500
R$2.000
R$2.500
R$3.000
R$3.500
R$4.000
% aplicada na Compensação Ambiental
Compensação Ambiental da Lei do SNUC aplicada no PPA 2004-2007 (diferentes cenários)
CENÁRIO RESTRITO CENÁRIO AMPLO
tota
l da
com
pens
ação
(R$
Milh
ões)
49
Pode-se notar que os resultados obtidos são muito expressivos uma vez que as
compensações superam o valor do orçamento de 2004 em três panoramas diferentes e são
muito significativos nos outros três. Ainda é primordial destacar que o valor proveniente das
compensações será exclusivamente destinado para as unidades de conservação, enquanto que
o valor destinado à Gestão Ambiental será distribuído entre diferentes áreas do meio
ambiente, incluindo atividades não finais (como o pagamento de pessoal e dívidas). Isso torna
até o panorama de menor compensação bastante atraente já que ele representa 23% do que
será destinado para a administração ambiental. Além disso, como será visto adiante, o valor
efetivamente gasto pela gestão ambiental é normalmente inferior ao total previsto pelo
orçamento, ou seja, os gastos realmente executados acabam sendo menores que o previsto.
Por outro lado, deve-se também lembrar que nem todas as compensações serão pagas em
2004, pois os projetos têm diferentes datas para iniciarem seus empreendimentos e, além
disso, o montante a ser destinado pode ser pago em parcelas anuais.
Em um segundo ponto de vista, pode-se lembrar que o orçamento para as áreas
protegidas federais no Brasil foi de U$ 21 milhões em 1989, passou a ser somente U$ 4
milhões em 1992, depois voltou a crescer, mas sem recuperar seus níveis da década anterior,
apesar do aumento constante da superfície protegida (Dourojeanni 2001). Nota-se a brusca
diferença entre esses valores e os que poderão ser obtidos com a compensação ecológica
(convertidos em dólares) mostrados na tabela 10.
Tabela 10: Valores em dólar da compensação.
Valores da compensação em milhão de dólar americano (1U$ = 2,95R$ - dia 16/11/2003)
% aplicada na compensação 0,5% 2,0% 3,5%
CENÁRIO RESTRITO U$121 U$483 U$844
CENÁRIO AMPLO U$177 U$708 U$1.239
Terceiro, considerando que apenas 2,91%5 do território nacional são cobertos por
unidades de conservação de proteção integral (MMA 2003b), o que representa 24.867.293
hectares, teríamos, no panorama de menor compensação (0,5% aplicados no cenário restrito)
um total de R$ 14,31 por hectare para serem investidos nas unidades integralmente
protegidas, enquanto que o panorama mais otimista representaria um total de R$ 147,02 por
hectare. Isso, se os recursos fossem integralmente e igualmente distribuídos pelas unidades de
proteção integral, que são as que têm preferência para receber a compensação. A tabela 11
mostra esses valores. 5 A constante criação de unidades de conservação torna esse número já defasado.
50
Tabela 11: R$ (oriundos da compensação) distribuídos pela área de unidades de proteção integral.
R$ por Hectare de Unidades de Proteção Integral
% aplicada na compensação.
0,5% 2% 3,5%
Cenário Restrito 14,31 57,24 100,18
Cenário Amplo 21,00 84,01 147,02
Como exemplos, valores estimados do orçamento federal para o ano de 2003 mostram
que o Parque Nacional da Serra da Bocaina terá R$ 0,61 por hectare, a Área de Proteção
Ambiental do Cairuçu terá R$ 1,6 por hectare e a Estação Ecológica de Tamoios terá R$ 1,94
por hectare. O Parque Nacional de Itatiaia, que tem maior visitação que os anteriores, teve
disponível, em 2002, cerca de R$ 22,90 Reais por hectare para seus gastos (esses valores
consideram apenas a verba destinada pelo Ibama).
Ainda considerando essas unidades de conservação e suas verbas como exemplos, a
compensação ambiental conseqüente dos investimentos do PPA poderia financiar o
orçamento do Parque Nacional da Tijuca por 96 anos no panorama de menor compensação e
quase 1000 anos no panorama de maior compensação (para este parque estão sendo
consideradas, além da verba federal, todas as demais fontes de arrecadação, como doações e
verbas da prefeitura); o Parque Nacional de Itatiaia por 551 (panorama de menor
compensação) até 5668 anos (panorama de maior compensação); o Parque Nacional da Serra
da Bocaina por quase 6000 (panorama de menor compensação) e até mais de 60 mil anos; a
APA do Cairuçu por mais de 6700 (panorama de menor compensação) até próximo de 70 mil
anos (panorama de maior compensação) e a Estação Ecológica de Tamoios por
aproximadamente 8500 (panorama de menor compensação) até mais de 87 mil anos
(panorama de maior compensação).
Quarto, o valor obtido pode ser uma fonte importante de recursos em uma época que,
mesmo com diversas conquistas nas questões ambientais, alguns retrocessos ainda acontecem.
No Rio de Janeiro, por exemplo, sua governadora e os deputados estaduais tentam manter na
justiça uma emenda constitucional que reduz em 75% os recursos estaduais do Fundo
Estadual de Conservação Ambiental (Fecam). A verba iria ser desviada para financiar o
pagamento de dívidas do estado com a prefeitura, acarretando em uma perda de cerca de R$
400 milhões da receita prevista para 20036 (Gripp 2003; Gripp, Rocha e Brandão 2003). Além
6 Os recursos do Fecam são provenientes da arrecadação do estado com royalties do petróleo, e, pela proposta, o fundo, que recebia 20% desse total, receberá apenas 5%.
51
disso, na prática, do total previsto para a Fecam apenas uma pequena parcela (1,5%) foram
efetivamente gastos até novembro de 2003 (Pessoa 2003).
No cenário nacional, a Lei Orçamentária de 2004 dedicará R$ 1,58 bilhões à Gestão
Ambiental, se aprovada pelo Congresso, o que representará o menor valor desde 2000 e um
montante que não cobriria a primeira etapa do programa de despoluição da Baía de Guanabara
(Clemente 2003). Além dessa verba estar declinando desde 2002, boa parte desse dinheiro
acaba sendo cortado, ou seja, o gasto total na área é sempre menor que o proposto (gráfico 3).
A falta da prioridade fica também clara quando, no corte do orçamento de 2003, anunciado
em setembro, observa-se que o maior ministério atingido, em termos proporcionais, foi o
Ministério do Meio Ambiente, com um corte de 24% nas suas receitas (Caetano 2003). Essa
conjuntura torna muito atraentes os recursos que podem ser adquiridos por outras fontes.
Gráfico 3: Verbas federais para o meio ambiente.
Verbas Federias Para o Meio Ambiente
1,737
2,472,831
2,239
1,58
1,138
1,902
1,274
0,255 (até julho)
0
1
2
3
2000 2001 2002 2003 2004
Ano
Verb
a (R
$ B
ilhõe
s)
PropostaExecução
Fonte: Caetano 2003.
Este relacionamento com a questão ambiental, na verdade, já vem de anos anteriores.
Mesmo com o comprometimento oficial do Governo em aumentar seus esforços em relação
ao meio ambiente, os gastos federias na área não aumentaram proporcionalmente entre 1993 e
2002, permanecendo no nível de 0,5% a 1% do orçamento total. Além disso,
qualitativamente, pode-se notar que desses totais, os gastos com dívidas aumentaram
consideravelmente, mostrando que a qualidade dos gastos declinou, com menos dinheiro
sendo investido em atividades fins (Young e Roncisvalle 2002).
Em um quinto ponto de vista, esse montante financeiro que pode ser destinado às
unidades de conservação pode representar a melhoria e até mesmo a salvação de algumas
delas. Isso porque muitas estão em situação precária, principalmente pela falta de interesse
político e financeiro. Conforme já mencionado, um estudo sobre a situação de funcionamento
das unidades de conservação federais de proteção integral, realizado em 1999 (Lemos de Sá e
52
Ferreira 2000) mostrou que mais da metade das unidades analisadas estavam em situação
precária, outras foram avaliadas como minimamente implementadas, enquanto que apenas
pequena parcela delas foi considerada como razoavelmente implementada. Em muitas
unidades, a ausência de recursos financeiros para a sua guarda e delimitação física acaba
levando o Poder Público a abandoná-las sem nenhuma destinação ecológica, abrindo-se as
portas até mesmo à sua ocupação irregular (Figeuiredo e Leuzinger 2001). Devido a
dificuldades de ordem econômica, 42,3% dos parques nacionais brasileiros estão fechados à
visitação pública (Viveiros 2003a).
Grande parte dos problemas enfrentados pelas unidades de conservação se deriva da
absoluta falta ou ineficiência do manejo. Por sua vez, este ocorre diretamente pela falta de
prioridade política efetiva e pela indisponibilidade de recursos par se elaborar e por em prática
um plano de manejo adequado (Dourojeanni 2001).
Em sexto lugar, pode-se dizer que estes recursos, que serão destinados à preservação
da natureza, podem representar uma economia futura, se forem bem aplicados. Por exemplo,
no Paraná, onde só restam 20% das florestas originais, vão ser gastos R$ 81 milhões para
ações destinadas a recomposição da cobertura vegetal, o que não ocorreria se as áreas do
estado estivessem efetivamente protegidas (Ambiente Brasil 2003b).
Outra contribuição importante desses recursos pode ser a tentativa de aumentar o total
de áreas de proteção integral, uma vez que eles podem ser destinados à criação de novas
unidades. O total de áreas integralmente protegidas por bioma, no Brasil, ainda é insuficiente
para a conservação da biodiversidade, segundo conclusões do IV Congresso Internacional de
Áreas Protegidas, que definiu um mínimo de 10% de unidades de proteção integral para cada
tipo de bioma (MMA 2003b).
Porém, toda essa compensação financeira só se transformará em resultados ambientais
efetivos se for alocada de forma eficiente. Segundo Dourojeanni (2001), o Brasil, na América
Latina, é o país que mais investe em áreas protegidas. Porém esse dinheiro é normalmente mal
gasto. A solução desse problema pode estar no cumprimento do Decreto nº 4.340 (que
regulamento a Lei do SNUC) que define que os gastos dos recursos obtidos pela compensação
devem obedecer a uma ordem de prioridades, não podendo ser administrado arbitrariamente.
A Lista de Projetos de Infra-estrutura é apenas parte de um universo de investimentos
que serão realizados no país entre 2004 e 2007 e que poderão destinar compensações
ecológicas. Assim, uma quantidade ainda maior de recursos poderá ser designada para o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação nesse período oriundos de outros projetos de
empreendimentos. Esses recursos poderão representar, como visto, uma grande quantidade de
53
benefícios para o Sistema. Ao mesmo tempo, tais benefícios serão revertidos para a sociedade
na medida em que, como visto no capítulo anterior, um meio ambiente protegido proporciona
diversos serviços para os homens.
Vale destacar agora que nem todos esses investimentos em infra-estrutura serão
futuramente realizados. Alguns podem não ser aprovados, inclusive por questões ambientais,
e outros poderão não ter recursos para serem executados.
III.3 DESENVOLVIMENTO, MEIO AMBIENTE E COMPENSAÇÃO AMBIENTAL.
O exemplo da compensação ecológica aplicada no PPA permite observar o objetivo
principal de uma compensação ambiental: permitir o desenvolvimento econômico e social,
salvaguardando o meio ambiente. Os projetos de infra-estrutura permitirão que o país cresça e
se desenvolva, permitindo a geração de renda e, conseqüentemente, impactos sociais
positivos. Ao mesmo tempo, muitos causarão grandes impactos ambientais negativos, o que é
socialmente indesejável já que o meio ambiente preservado traz inúmeros benefícios para a
sociedade. Para contrapesar esses aspectos negativos aparece a compensação ambiental. Com
ela, o desenvolvimento sócio-econômico ocorrerá, e os impactos ambientais, apesar de
ocorrerem, serão, de alguma forma, compensados.
Uma questão importante desse modelo é definir o limite até onde desenvolvimento
econômico e a compensação serão suficientes para abrandar a degradação que irá ocorrer. Em
muitos casos é vantajosa a preservação, impedindo o empreendimento. Em outros, pode-se
permitir que ocorra a deterioração ambiental, admitindo o empreendimento e estabelecendo a
compensação. Essa questão envolveu os projetos do PPA previstos para a Amazônia. O Plano
concentra grande parcela de suas obras de infra-estrutura na região, onde cerca de 82 obras de
impacto ambiental estão programadas. Para grupos ligados ao meio ambiente, as obras mais
preocupantes são a hidroelétrica de Belo Monte (Pará) e as duas previstas para o Rio Madeira
(Roraima), o poliduto e o asfaltamento do trecho da BR-163 (Pará). Entre os projetos e seus
problemas sócio-ambientais estão (Guedes 2003):
• as hidroelétricas de Santo Antônio e Jirau, no Rio Madeira, e a hidrovia dos rios
Guaporé-Beni-Alto Madeira poderão favorecer a expansão da soja sobre a floresta;
• o poliduto da Petrobrás em parceria com a El Paso, no Amazonas, cortará 520km
de floresta na região mais preservada da Bacia do Purus, onde há populações
indígenas ainda não contatadas;
54
• o gasoduto de Coari e Manaus pode prejudicar a pesca de populações ribeirinhas,
única atividade de subsistência desses grupos;
• a linha de transmissão de energia de Tucuruí (Pará) para Manaus cruza áreas de
florestas praticamente intocadas;
• a obra na BR 163 (Cuiabá-Santarém) poderá causar desmatamento e a ocupação
desordenada ao londo to traçado;
• o asfaltamento da BR 319 (Manaus - Porto Velho) abrirá acesso a áreas florestais
praticamente intocadas; e
• a BR 401 (Boa Vista – Normandia - Georgetown) poderá incentivar a expansão da
soja sobre o que ainda resta de floresta em Roraima.
Mesmo fazendo a compensação financeira, a sociedade pode julgar que a degradação
ambiental é grande o suficiente para ser preferível impedir o avanço de determinados projetos,
mesmo que eles causem outros benefícios. Dessa forma, alguns desses investimentos podem
ser retirados do PPA, conforme admitido pelo próprio secretário-executivo do Ministério do
Meio Ambiente, Cláudio Langone. Além disso, acredita-se que o governo não encontrará
facilmente parceiros privados para essas empreitadas, pois a própria iniciativa privada vai
escolher projetos com o mínimo de desgaste na opinião pública (Guedes e Anderson 2003).
Por outro lado, o Ministério das Minas e Energia faz força para que o projeto da hidroelétrica
de Belo Monte seja efetivamente implantado (Marques 2003).
O importante, do ponto de vista da compensação por danos ao meio ambiente, é que,
daqueles projetos que serão implantados e que causarão significativos impactos, a natureza
receberá uma contrapartida. Esta será na forma de recursos financeiros para serem aplicados
em unidades de conservação, que, a princípio, são territórios onde o meio ambiente deverá
permanecer preservado, beneficiando a mesma sociedade favorecida pelo desenvolvimento
econômico dos empreendimentos em questão.
III.2 ESTIMATIVAS PARA PANORAMAS MAIS AMPLIADOS.
As previsões obtidas na contrapartida financeira dos empreendimentos de infra-
estrutura do PPA 2004-2007 mostraram que os valores envolvidos podem ser altamente
significativos. Ampliando o campo de oportunidades, pode-se usar uma metodologia
semelhante para fazer uma estimativa do montante de compensação ambiental anual, saindo
55
da esfera limitada dos projetos do PPA e englobando os investimentos dos setores privado e
público.
Analisando o total de investimentos efetuados a cada ano no território nacional é
possível fazer previsões da quantia que pode ser destinada às unidades de conservação através
da contrapartida ambiental. Como exemplo, pode-se considerar a formação bruta de capital7
ocorrida no Brasil em 2001, disponível na tabela 12.
Tabela 12: Formação bruta de capital de 2001 (R$ milhões).
(em R$ milhões) Ano de 2001
Formação bruta de capital 254.126
A) Formação bruta de capital fixo 233.376
B) Variação de estoque 20.750 Fonte: IBGE 2003.
Para representar possíveis empreendimentos de significativo impacto ambiental foi
selecionado apenas o item “formação bruta de capital fixo”, já que as “variações de estoque”
não se enquadrariam nesse perfil. Dessa forma, tem-se um valor bruto de R$ 233.376 milhões
representando projetos que podem ser obrigados a fazer a destinação financeira. Como não se
pode saber a proporção deste montante que realmente representa empreendimentos que fariam
a compensação, pode-se criar diferentes possibilidades para esta proporção, e nelas aplicar
diferentes valores (porcentagens) da compensação ambiental, como exibido no gráfico 4.
Gráfico 4: Compensação ambiental incidindo em diferentes proporções da “formação bruta de capital fixo”
7 A variação bruta de capital é o total de investimentos realizados, e pode ser dividido em variações de estique (bens consumidos ou absorvidos pontualmente - de uma única vez) e formação bruta de capital fixo (bens que não desaparecem depois de uma única utilização e que contribuem para uma produção contínua).
R$934
R$1.867
R$2.801
R$3.734
R$233R$467 R$700
R$934
R$6.535
R$4.901
R$3.267
R$0
R$1.634
R$0
R$1.000
R$2.000
R$3.000
R$4.000
R$5.000
R$6.000
R$7.000
% da formação bruta de capital fixo de 2001 que destinariam a compensação
0,5% 2% 3,5%
Tota
l da
com
pens
ação
(em
R$
Milh
ões)
Previsão de compensação ambiental para diferentes cenários
% aplicada na compensação
0% 20% 40% 60% 80%
56
Pode-se notar os grandes valores envolvidos, até mesmo para cenários onde menores
parcelas dos investimentos são consideradas, mas principalmente quando se aplicam os 3,5%
de compensação incidindo sobre maiores proporções dos investimentos tidos como
empreendimentos de grande impacto ambiental.
Esses resultados mostram que anualmente (com base em valores de 2001) pode-se
gerar um montante financeiro muito significativo a ser destinado para as unidades de
conservação. De forma comparativa, foi feita a relação desses valores com aqueles realmente
gastos na gestão ambiental de 2001, representada no gráfico 5.
proporção (%) do valor da compensação (aplicada nos investimentos em capital fixo de 2001) em relação ao orçamento executado na
gestão ambiental de 2001
12% 25% 37% 49%49%
98%
147%
196%
344%
258%
172%
86%
0% 20% 40% 60% 80%
0,5%2,0%3,5%
100%
200%
300%
prop
orçã
o (%
) da
com
epns
ação
em
rela
ção
ao
orça
men
to e
xecu
tado
na
gest
ão a
mbi
enta
l de
2001
% aplicada na compensação
% da formação bruta de capital fixo de 2001 que destinariam a compensação
400%
Gráfico 5: Compensação X Orçamento da gestão ambiental de 2001.
Resultados expressivos são novamente gerados. Mesmo considerando apenas 5% do
total de investimentos e aplicando uma compensação de 2% sobre esse total, alcançaremos
um montante 12,2% do que foi gasto naquele ano pela gestão ambiental. Os valores
alcançados são bastante significativos, principalmente ao se lembrar que os montantes
conseqüentes da compensação são exclusivos para serem aplicados em unidades de
conservação enquanto que os da gestão ambiental são destinados para diversos tipos de
gastos, restando pequena parcela para as áreas protegidas.
Também com intuito comparativo, ajustou-se os valores obtidos para a moeda
americana (gráfico 6) com intenção de confrontá-los com os gastos com áreas protegidas
federais no Brasil em 1989 e 1992, que foram, respectivamente U$ 21 e U$ 4 milhões
(Dourojeanni 2001).
57
Gráfico 6: valor em dólar da compensação incidindo sobre a “formação bruta de capital fixo”
U$79 U$158 U$237 U$316U$316U$633
U$949
U$1.266
U$2.215
U$1.661
U$1.108
U$554
$0
$500
$1.000
$1.500
$2.000
$2.500
0% 20% 40% 60% 80%% da formação bruta de capital fixo que destinariam a compensação
0,5%2,0%3,5%
milh
ões
de d
ólar
es % aplicada na compensação
Valores da compensação em dólar americano (1U$ = 2,95R$ - dia 16/11/2003)
Mais uma vez, os valores obtidos são extremamente importantes, pois demonstram
que as compensações podem gerar recursos extraordinariamente maiores do que aqueles que
temos como referência (mesmo considerando que o total de áreas protegidas também vem
crescendo de forma acentuada).
Agregando os resultados obtidos e levando em conta a situação atual das áreas
protegidas brasileiras, as destinações financeiras deverão representar grandes contribuições
para o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Para as unidades que
passam por dificuldade econômicas, a compensação pode significar melhorias em suas infra-
estrutura e em seu manejo, tornando-as mais eficientes em termos de seus objetivos. Além
disso, poderá possibilitar a ampliação do Sistema através da criação de novas unidades, pois
muitos dos biomas brasileiros ainda são poucos protegidos. Essas afirmações são válidas já
que os resultados obtidos mostram valores significativos, tanto quando analisados
isoladamente, e principalmente quando comparados com outras fontes de recursos. E foram
significativos quando extraídos do PPA 2004-2007, que mostra os investimentos ao longo de
quatro ou mais anos, e quando extraídos dos investimentos realizados apenas em um único
ano (no caso, 2001).
III.4 MAS É A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL QUE DEVE FINANCIAR O SNUC?
Os números obtidos representam volumosos montantes, que sem dúvida poderão
beneficiar de diversas formas o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, tornando as
unidades mais efetivas e até permitindo a criação de novas áreas protegidas. Porém, todo esse
dinheiro é proveniente de atividades que degradam ou podem degradar de forma intensiva o
58
meio ambiente. Deve ser esta a principal forma de se financiar a conservação do meio
ambiente?
Logicamente, as unidades de conservação não devem depender de recursos oriundos
da degradação para sobreviverem e se ampliarem. Elas devem ter uma verba independente,
capaz de sustentá-las e até ampliar sua quantidade, representando uma política pró-ativa a
favor do meio ambiente.
Devido aos problemas políticos, econômicos e administrativos, as áreas protegidas no
Brasil ainda são impedidas de desempenharem seus inúmeros e importantes papéis. É esse
panorama que torna a compensação ambiental atraente e importante. Porém, não se deve
esperar que haja mais danos à natureza para poder tornar eficiente a conservação da mesma.
Esse vínculo não deve ser criado, até porque ele pode acabar incentivando o licenciamento de
projetos altamente impactantes para poder financiar determinada área de proteção.
É importante destacar que esta discussão é relativa a forma de financiamento das áreas
protegidas e não sobre a validade da compensação ambiental. A compensação ambiental
surgiu como um instrumento justo de contrapartida de um dano, e deve contribuir para o
fortalecimento do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, tornando-se
uma aliada na luta pela preservação do meio ambiente.
59
CONCLUSÃO.
Representando os anseios da sociedade brasileira, engajada dentro de um movimento
de proporção global pela preservação do meio ambiente, a Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza nasce, em 2000, como uma ferramenta de conservação
do que ainda resta da biodiversidade brasileira.
O grande valor dessa Lei (nº 9.985/2000) está em, ao instituir o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação, estabelecer seus objetivos, diretrizes, gestão, manejo e critérios
para a criação, implantação e ampliação das unidades de conservação, dentro de um objetivo
maior de dar condições para a natureza sobreviver em meio à expansão sócio-econômica das
sociedades. A Lei nasce sendo uma oportunidade para se organizar e tornar efetivas as
unidades já existentes, pois entre estas muitas estão em estados de precariedade, sem poder
atender aos seus objetivos.
São diversos os serviços, diretos ou indiretos, gerados pela biodiversidade e demais
componentes da natureza, e conseqüentemente pela sua conservação, que trazem benefícios
ao homem. Mas a justificativa da conservação da natureza vai além dos benefícios sócio-
econômicos, incluindo aí a defesa da vida por seu valor de existência, seja ele do interesse
humano ou não.
O sistema herdou uma grande quantidade de áreas protegidas contendo inúmeros
problemas funcionais, o que pode ser a principal razão pela qual ainda não se tem um sistema
nacional coeso e com unidades efetivamente funcionais. Os problemas são muitos: ainda se
está distante de um sistema nacional realmente integrado; muitas unidades de conservação
continuam em estado precário, sem gerência e plano de manejo; e a inexistência da infra-
estrutura e fiscalização facilita usos inadequados, invasões, atividades econômicas ilegais e
degradação ambiental. Os principais responsáveis pela existência desses problemas são a falta
de prioridade política e a indisponibilidade de recursos financeiros.
Além dessas dificuldade, o Brasil, para atingir uma preservação eficiente, ainda
necessita criar mais unidades de proteção integral para alcançar o ideal de 10% de áreas
protegidas por tipo de bioma, quantidade estipulada no IV Congresso Internacional de Áreas
Protegidas. Porém, a dificuldade aqui encontrada é que a criação de áreas protegidas ainda
60
leva em conta muitos fatores políticos e econômicos, dificultando a criação daquelas unidades
de uso mais restritivo.
Para se alcançar um Sistema eficiente é necessário uma transformação na política
ambiental, dando maior atenção às suas demandas e valorizando seu orçamento. Ao mesmo
tempo, deve haver uma conscientização da importância das unidades de uso mais restringido,
pois elas, apesar de não permitirem um benefício econômico direto, são as mais eficientes
para a conservação, trazendo, com isso, muitos outros benefícios.
Uma ferramenta para contornar parte desses problemas foi criada na própria Lei do
SNUC: é o mecanismo de compensação ambiental previsto em seu artigo 36o. A medida
compensatória é a contrapartida financeira de um dano potencial ou efetivo, não mitigável,
causado por atividades de acentuado impacto ambiental, assim considerado por um estudo
prévio. Ao obrigar que novos empreendimentos façam uma destinação financeira de pelo
menos 0,5% de seu custo total de implantação para as unidades de conservação,
preferencialmente para as de proteção integral, a compensação pode se tornar uma importante
aliada para a sobrevivência, melhoria e ampliação das áreas protegidas.
O valor dessa ferramenta pôde ser demonstrado quando foi feita uma previsão do
potencial de recursos financeiros que pode ser resultante da sua aplicação na “Lista de
Projetos de Infra-Estrutura” do Plano Plurianual 2004-2007 do Governo Lula. Os valores
obtidos (recursos conseqüentes da compensação ecológica) foram expressivos mesmo quando
se aplicou a compensação mínima (0,5%) em um cenário que considerava menos projetos da
lista como potenciais impactantes ao meio ambiente. Quando a aplicação da compensação
assumia valores maiores (2,0% e 3,5%) no cenário mais amplo (considerando-se mais
projetos como potencialmente impactantes), os resultados foram ainda mais significativos. A
tabela abaixo (tabela 13) demonstra esses valores.
Tabela 13: Compensação ambiental aplicada no PPA 2004-2007.
TOTAL DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL (R$ milhões)
% aplicada na compensação.
0,5% 2% 3,5%
Cenário Restrito R$356 R$1.424 R$2.491
Cenário Amplo R$522 R$2.089 R$3.656
Os resultados alcançados mostraram-se significativos por diversas razões:
• representam expressiva porção do orçamento destinado à gestão ambiental de 2004
(variando de 23% no panorama de menor compensação – aplicação de 0,5% sobre
61
o cenário restrito; até 231% no panorama de maior compensação – aplicação de
3,5% sobre o cenário amplo). Mas, ao contrário do orçamento federal, os recursos
da compensação são exclusivos para serem investidos em unidades de
conservação;
• são muito superiores aos valores que foram destinados às unidades de conservação
federais no período de 1989 a 1992 (U$ 121 milhões do panorama de menor
compensação e U$ 1.239 milhões do panorama de maior compensação contra U$
21 milhões de 1989 e U$ 4 milhões de 1992);
• representam um movimento ambientalmente positivo em um panorama nacional
onde retrocessos ainda ocorrem, como a queda no orçamento federal para a gestão
ambiental;
• podem representar importante ajuda para diversas unidades que se encontram em
estados precários devido à falta de prioridade política e financeira;
• também podem representar futuras economias com planos de reflorestamento na
medida em que ampliarem e tornarem as unidades mais eficientes; e
• podem contribuir para a criação de novas unidades de proteção integral, as grandes
responsáveis pela preservação da natureza.
Essa lista de contribuições evidencia que o mecanismo de compensação possui
implicações expressivas, podendo contribuir para as unidades de conservação e,
conseqüentemente, para a preservação da natureza.
Para se obter uma visão mais ampla do potencial da compensação ambiental da Lei do
SNUC, foram construídos cenários onde a compensação incidiu sobre o total da formação
bruta de capital fixo nacional (incluindo o investimento privado). Essa metodologia foi
aplicada sobre os investimentos de 2001. Considerando diferentes possibilidades desse total
de formação bruta de capital fixo podendo ser considerado como possíveis empreendimentos
de significativo impacto ambiental, novamente resultados expressivos foram encontrados,
levando a crer que a compensação poderá ter um papel importante para a manutenção e
ampliação do SNUC.
Nesse contexto, a contrapartida ecológica funciona como uma forma de conciliar o
desenvolvimento sócio-econômico com a preservação da natureza. Os projetos de
investimento permitem o crescimento econômico do país, causando impactos sociais
positivos. Simultaneamente, alguns serão responsáveis por impactos ambientais negativos, o
62
que é socialmente indesejável. A compensação ambiental surge para contrapesar esses
aspectos negativos e permitindo que os impactos positivos aconteçam.
Cabe aos órgãos licenciadores, os responsáveis pela permissão da construção e
funcionamento dos empreendimentos e pela aplicação da compensação, definir um limite que
garanta um equilíbrio econômico-ambiental, pois é inaceitável permitir um desenvolvimento
com grande degradação, mesmo acompanhada de compensação ecológica, ou impedir que
determinadas áreas carentes se desenvolvam alegando uma proteção ambiental exagerada ou
taxando valores para a compensação que inviabilizem os projetos.
Além disso, para que a compensação funcione de forma eficiente, é necessário que se
construa uma norma padronizada para sua utilização, que o Ibama comprometeu-se a criar,
para preencher a lacuna deixada na Lei. A metodologia também impedirá a ocorrência de
negociações ilícitas entre o empreendedor e o licenciador.
Outra questão que deve ser revista é a relação entre o responsável pela aplicação da
compensação e o beneficiário desta. A princípio, nada impede que o órgão que faça o
licenciamento e que, por isso, determine o valor a ser aplicado na compensação, seja o mesmo
que administra a unidade de conservação beneficiada. Um sistema eficiente teria essas duas
etapas geridas por diferentes órgãos.
Sobrepujados esses problemas técnicos, principalmente com o auxilio da recém criada
Câmara de Compensação Ambiental, esta ferramenta pode ter grande importância para as
unidades de conservação pois pode representar uma fonte elevada de recursos financeiros.
Nesse ponto surge mais uma questão. O financiamento das áreas protegidas não deve ser
concentrado em recursos oriundos de atividades que causam degradação ao meio ambiente, ou
seja, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza não deve se manter em
troca de perdas ambientais. O SNUC deve contar com uma verba própria e suficiente para
torná-lo capaz de cumprir seus objetivos, dando à compensação ambiental um papel de
colaboradora (aliada) na captação de recursos. Para tornar isso possível é necessário que haja
uma mudança política e orçamentária que dê maior valor à questão ambiental. Também deve
haver uma reestruturação e modernização dos órgãos ambientais para que estes tornem seus
gastos mais eficientes, ou seja, aplicados em atividades fins como a conservação da natureza e
não usados para amortizar dívidas e em outros gastos secundários.
Essas mudanças permitiriam que a Lei do SNUC e o seu mecanismo de compensação
se tornassem mais eficazes em um momento aonde a sociedade brasileira vêm buscando uma
nova relação com o meio ambiente. Essa mudança de comportamento acompanha um
movimento mundial relativamente recente que tenta, com variadas fórmulas e intensidade,
63
transformar a forma como o homem se interage com a natureza, em uma tentativa de
preservar o que restou de uma longa história de impactos ambientais degradadores.
Mesmo com grandes conquistas já realizadas nas questões ambientais ainda há uma
longa caminhada a se percorrer. Primeiro, apesar de ser imprescindível enfrentar os problemas
ambientais localmente, é necessário afrontá-los globalmente. Isso significa que pouco ou nada
adiantará o Brasil criar e manter terras protegidas se os demais problemas locais e mundiais
não forem combatidos. Milano (2001) afirma que mesmo transformando toda a Amazônia em
uma enorme unidade totalmente protegida das ações diretas do homem, não conseguiríamos
prevenir sua degradação das ações de fenômenos globais como a poluição atmosférica e as
mudanças climáticas.
Ao mesmo tempo, a conservação da natureza precisa ser justa com a situação
particular de cada país ou região. Mesmo sendo os países menos desenvolvidos os mais
biologicamente diversos e os principais detentores do que ainda resta da biodiversidade
mundial, eles não devem arcar sozinhos com a conservação de um meio ambiente que traz
benefícios além de suas fronteiras. Os países mais desenvolvidos, além de procurarem
conservar o que ainda lhes resta, devem ajudar (o que muitos fazem) países como o Brasil a
serem mais eficientes em proteger suas áreas ambientais. Ao mesmo tempo, justamente por
serem países mais pobres, não é aceitável que o procedimento de conservação implique em
restrições insuportáveis ao necessário desenvolvimento econômico e social dessas nações.
Finalmente, levando em conta que, como na maioria dos países em desenvolvimento,
nossas principais causas da degradação ambiental estão relacionadas com a pobreza, o
crescimento populacional acelerado e a distribuição desigual da propriedade e dos benefícios
advindos da biodiversidade, o Brasil só contará com um meio ambiente mais protegido
através de uma drástica transformação em sua estrutura sócio-econômica.
Apesar das muitas barreiras culturais, políticas e econômicas, alguns passos estão
sendo dados rumo a uma relação mais harmônica entre o ser humano e natureza. Dentro
desses progressos está a revisão na forma jurídica. Assim surgiu a Lei do SNUC, que poderá,
quando tiver respaldo político e econômico, representar um desses passos, contribuindo para
resguardar a natureza no território brasileiro, e assim contribuir globalmente para um meio
ambiente mais saudável.
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ANEXO 1 – ÍNTEGRA DO ARTIGO 36 DA LEI 9.985 DE 2000 (LEI DO SNUC)
Art 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
§ 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.
§ 2ºAo órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.
§ 3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.
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ANEXO 2 – LISTA EXEMPLIFICATIVA DE EMPREENDIMENTOS DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL E AS VARIAÇÕES CONSIDERADAS NOS CENÁRIOS RESTRITO E AMPLO.
Lista exemplificativa de empreendimentos de significativo impacto ambiental elaborada pelo Ministério do Meio Ambiente, Ibama, Banco
Interamericano de Desenvolvimento e Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento. Fonte: MMA, et al. Guia de procedimentos do licenciamento ambiental
federal. Brasília, 2002. Disponível em: www.celaf.ibama.gov.br/download.novomiolo.pdf
Cenário Restrito (inclui principalmente a
construção dos empreendimentos exemplificados)
Cenário Amplo (inclui principalmente obras de
ampliação da capacidade existente)
estradas de rodagem com uma ou mais faixas de rolamento;
Construção de estradas e trechos rodoviários e rodoaneis, além da conclusão do trecho rodoviário na BR-401 e a reconstrução da BR-319 por serem na região amazônica.
Duplicação e adequação de rodovias. Observação: a construção de pontes não foi relacionada pois os EIA/RIMA de empreendimentos desse tipo já realizados não consideraram a compensação ambiental
portos marítimos ou fluviais; Recuperação, conclusão e ampliação de portos; melhoramentos da infra estrutura portuáriam; ampliação dos molhes; adequação do Complexo Viário; e inclui a recuperação do terminal Salineiro de Areia Branca
ferrovias; Construção de ferrovias, trechos, contornos, variantes e anéis ferroviários.
aeroportos, conforme definidos pelo inciso I, artigo 48, do Decreto-Lei nº 32/66;
Obras de ampliação de capacidade de aeroportos (exemplos: construção de pistas, terminais de passageiros e cargas, e terraplanagem)
oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários submarinos de esgotos sanitários;
Construção de gasodutos (incluindo as ampliações consideradas como novas construções)
Implantação de modais para transporte de gás natural
linhas de transmissão de energia elétrica acima de 230KV;
Linhas de transmissão. Universalização dos serviços de energia elétrica.
obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10 MW, de saneamento ou de irrigação, retificação de cursos d’água, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d’água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques;
Construção de eclusas, barragens, adutoras (e sistema adutor), sistemas de abastecimento, perímetros de irrigação, drenagens, integração de bacias hidrográficas e obras de saneamento.
Melhoramentos em canais de navegação; conclusão de barragens; implantação e dissalinização de poços públicos; e recuperação e automação de sistemas integrados (adutoras).
aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos;
Resíduos Sólidos Urbanos.
usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, quando gerar potência superior a 10MW;
Usinas Hidroelétrica e Termoelétrica.
projetos urbanísticos, acima de 100ha ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério do IBAMA;
Produção de Moradias: Apoio e Financiamento para Construção e Atendimento Habitacional (Estados, Municípios, pessoas físicas, pessoas jurídicas, COHAB, cooperativas e associações populares)
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