FMM West Africa · 2017-02-15 · FMM West Africa. Apoio à Livre Circulação das Pessoas e...

FMM West Africa

Apoio à Livre Circulação das Pessoas e Migração na África Ocidental

Gestão da imigração e das fronteiras

Avaliação de base

Financiado pela UE


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Documento preparado por Livia Styp-Rekowska do Centro de reforço das capacidades da África (Africa Capacity Building Centre - ACBC) Organização Internacional para as Migrações (OIM)

Este relatório foi produzido com a assistência financeira da União Europeia sobre o projeto "Apoio à Livre Circulação das Pessoas e Migração na África Ocidental (FMM África Ocidental)". O conteúdo deste relatório é da exclusiva responsabilidade do autor e não pode, em caso algum, ser considerado como expressão das posições da União Europeia, da Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO), da Organização Internacional para as Migrações (OIM), do Centro Internacional para o Desenvolvimento das Políticas Migratórias (CIDPM), ou da Organização Internacional do Trabalho (OIT).


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Conteúdo ACRÓNIMOS 4

SUMÁRIO 5 Conceitos e terminologia 5

METODOLOGIA E ÂMBITO 7

CONTEXTO 8 Gestão da imigração e das fronteiras na África Ocidental 8 CEDEAO: Quadro institucional e regulamentar 9

ANÁLISE 12 Política 12 Outros documentos de elaboração de políticas 14 Quadro jurídico 16 Mecanismos institucionais e de coordenação 22 Administração 29 Intervenções selecionadas no domínio da gestão da imigração e das fronteiras 30

RECOMENDAÇÕES 37

REFERÊNCIAS 41 Documentos regulamentares 41 Documentos de política 41

ANEXO 42


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Acrónimos

DCAF – Centro para o Controle Democrático das Forças Armadas de Genebra CEDEAO – Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental UE – União Europeia DLCP - Direção da Livre Circulação das Pessoas GIZ – Deutche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) OACI – Organização da Aviação Civil Internacional CIDPM – Centro Internacional para o Desenvolvimento das Políticas Migratórias OIT – Organização Internacional do Trabalho OIM – Organização Internacional para as Migrações MRZ – Zona de leitura óptica OSBP – Posto de fronteira de uma paragem PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

UNOWA – Escritório das Nações Unidas para a África Ocidental

UEMAO – União Económica e Monetária da África Ocidental

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Sumário

A África Ocidental é uma das regiões mais móveis da África. A migração intra-regional representa uma grande parte dos movimentos transfronteiriços, e foi amplamente reconhecida como a chave para o crescimento económico e a estabilidade da região.

Num esforço para ajudar a Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO) em operacionalizar seu ambicioso quadro sobre a livre circulação das pessoas, dos serviços e dos bens no espaço da CEDEAO, o Consórcio de parceiros - a Organização Internacional para as Migrações (OIM), o Centro Internacional para o Desenvolvimento das Políticas Migratórias (CIDPM), e a Organização Internacional do Trabalho (OIT) - com o apoio da União Europeia (UE) e em estreita colaboração com a CEDEAO, implementa uma iniciativa abrangente, Apoio à Livre Circulação das Pessoas e Migração na África Ocidental (aqui designada o "Projeto").

No âmbito da fase inicial, vários estudos de referência, incluindo o atual destinado às capacidades, prioridades e necessidades da CEDEAO em termos de gestão da imigração e das fronteiras, estão em realização. Esta avaliação examinou o aspecto político, regulamentar, administrativo e institucional do quadro da CEDEAO em matéria de gestão da imigração e das fronteiras, bem como as iniciativas concretas que estão sendo desenvolvidas pela Comunidade.

Constatou que um impressionante conjunto de documentos políticos relacionados à gestão da imigração e das fronteiras já existe e que estes poderiam ser ainda mais reforçados com a definição e a racionalização das prioridades da CEDEAO em termos de gestão da imigração e das fronteiras em um único documento estratégico, orientado para a ação, dedicado especificamente à gestão da imigração e das fronteiras. Concluiu também que, embora o quadro regulamentar dos Protocolos relativos à Livre Circulação das Pessoas, dos bens e dos serviços, complementados por outros instrumentos jurídicos da CEDEAO, representam uma base sólida para um quadro regional de gestão da imigração e das fronteiras, poderia ser melhorado através da adição e/ou da supressão das disposições específicas para torná-lo mais global e abrangente. A avaliação dos mecanismos institucionais de coordenação - dentro, como fora da CEDEAO - revelou que a estrutura detalhada já existe, contudo, ainda poderia ser reforçada por ajustes relativamente menores a alguns destes mecanismos de coordenação existentes. Administrativamente, a CEDEAO tem colaboradores experientes dedicados, que, no entanto, não têm os recursos humanos e programáticos necessários para acompanhar as suas competências cada vez maior e cada vez mais tecnicamente complexas. Finalmente, as intervenções da CEDEAO selecionadas, nomeadamente a introdução BI biométrico da CEDEAO; o desenvolvimento e a instalação de sistemas de informação sobre à gestão das fronteiras; a redução do assédio e da corrupção nas fronteiras; o aumento da sensibilização dos cidadãos e dos funcionários das fronteiras sobre os protocolos; a normalização do currículo regional de formação sobre a gestão da imigração e das fronteiras; e os projetos em curso da infraestrutura de gestão da imigração e das fronteiras na região provam que a CEDEAO presta atenção particular à gestão da imigração e das fronteiras como um componente importante do processo de integração regional.

Assim sendo, o Projeto representa uma oportunidade única para apoiar as iniciativas contínuas e planeadas da CEDEAO no domínio da imigração e da gestão das fronteiras, contribuindo assim para tornar o espaço da CEDEAO acolhedor e seguro para os migrantes.

O relatório de avaliação foi produzido pelo Centro de reforço das capacidades da África (ACBC) da OIM: sua Especialista Regional em Gestão da Imigração e das Fronteiras, Sra. Livia Styp-Rekowska.

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Conceitos e terminologia

Esta seção visa esclarecer e elaborar os conceitos e termos aplicados para efeitos do presente documento. Esta avaliação refere-se às questões de gestão da imigração e das fronteiras que são abordadas pela Comissão da CEDEAO, incluindo a orientação relativa e o quadro jurídico. A avaliação não pretende tratar de forma abrangente de todos os aspectos da gestão da migração, e não se concentra exclusivamente no conceito e nos problemas associados à "Gestão Integrada das Fronteiras".

Gestão da migração

Um termo utilizado para englobar várias funções governamentais dentro de um sistema nacional de gestão ordenada e humana da migração transfronteiriça, particularmente na gestão das entradas e da estadia de estrangeiros dentro das fronteiras de um Estado e da proteção dos refugiados e outras pessoas que necessitam de proteção. Refere-se a uma abordagem planeada de desenvolvimento das respostas política, legislativas e administrativas às questões de migração.

Gestão da imigração e das fronteiras

A gestão da imigração e das fronteiras é uma área pertencente à política, à legislação, às estruturas administrativas, aos sistemas operacionais dos governos, e os recursos humanos são necessários para responder eficazmente aos diversos desafios em termos de migração e de fronteiras e para instituir a governação adequada em matéria de migração. Políticas e estruturas eficientes de gestão das fronteiras e da imigração, apoiadas por funcionários da imigração e das fronteiras, profissionais e bem formados, facilitam uma gestão harmoniosa dos movimentos nas fronteiras e impedem a migração irregular, mas permitem também a deteção de migrantes vítimas de contrabando e de tráfico de pessoas com o objetivo final desmantelar as redes de crime organizado e proteger os direitos destas pessoas vulneráveis.

Gestão Integrada das Fronteiras

Com o aumento da mobilidade das pessoas e dos bens, os Estados devem enfrentar o desafio de garantir o equilíbrio certo entre fronteiras abertas, mas ao mesmo tempo seguras e controladas. A fim de responder a este desafio, a União Europeia (UE) desenvolveu o conceito de "Gestão Integrada das Fronteiras", que é a essencial para a estratégia europeia de gestão das fronteiras. A Gestão Integrada das Fronteiras exige que todas as autoridades competentes trabalhem em conjunto de forma eficaz e eficiente. A cooperação não deve ser estabelecida exclusivamente dentro de cada país, mas também além das fronteiras, com serviços competentes dos Estados vizinhos. A Gestão Integrada das Fronteiras procura abordar três níveis de cooperação e de coordenação: a cooperação intra-serviços, a cooperação inter-agências e a cooperação internacional.

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Metodologia e âmbito

Com base nos Termos de Referência fornecidos no início da avaliação, a preparação e a realização do estudo de referência tinham vários componentes e etapas.

Inicialmente, a revisão sumária da documentação relevante - relatórios oficiais, declarações, políticas, textos jurídicos, comunicados de imprensa, bem como estudos académicos e trabalhos analíticos - foi realizada a fim de compilar questionários de entrevista. Isto foi seguido por um trabalho de terreno em Abuja (08-18 de Janeiro de 2014), durante o qual foram realizadas entrevistas com os homólogos da CEDEAO, e com os intervenientes externos. No caso de interlocutores baseados fora de Abuja, as informações relevantes foram obtidas por telefone ou per e-mail. Finalmente, os dados recolhidos através da pesquisa documental e das entrevistas foram sintetizados e analisados a fim de fornecer uma visão geral básica das prioridades e necessidades da CEDEAO em matéria de gestão da imigração e das fronteiras.

Com base nos seus Termos de Referência, a avaliação procurou:

• Identificar as necessidades existentes e as prioridades da Comissão da CEDEAO em matéria de

gestão da imigração e das fronteiras, incluindo uma análise das necessidades de reforço das capacidades da Direção da Livre Circulação das Pessoas (Divisões da Migração e da Cooperação Transfronteiriça);

• Fornecer aos Parceiros de Implementação do Projeto análises e recomendações para a melhoria da implementação dos acordos e das ferramentas da CEDEAO sobre a coordenação regional em matéria de gestão da imigração e das fronteiras e, mais importante, informar as atividades de monitoramento do apoio à melhoria da capacidade da CEDEAO pelos Parceiros de Implementação neste domínio.

A avaliação cobrou metodicamente as áreas sob esses domínios principais: quadro jurídico e político; quadro institucional e mecanismos de coordenação; operações; administração; e troca de dados. A avaliação examinou as necessidades as mais imediatas e a médio prazo em matéria de desenvolvimento das capacidades e os requisitos em matéria de gestão da imigração e das fronteiras.

Finalmente, esta avaliação refere-se ao mandato, ao trabalho e às necessidades da Comissão da CEDEAO em matéria de gestão da imigração e das fronteiras, e não especificamente às necessidades dos governos Estados Membros. Portanto, enquanto várias referências são feitas às análises e aos exemplos concretos referentes aos Estados Membros, o foco desta avaliação é a Comissão da CEDEAO.


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Contexto

A Gestão da imigração e das fronteiras pode ser descrita como o quadro de gestão regulamentar, administrativo, operacional e informativo que define a forma como cada país gere as suas fronteiras (aéreas, marítimas e terrestres). O quadro regulamentar inclui políticas, legislação, regulamentos e procedimentos pertinentes, tais como a estratégia nacional de gestão das fronteiras, o projeto de lei sobre a imigração e os procedimentos operacionais padrão para as passagens fronteiriças; o quadro administrativo engloba instituições relevantes, os seus recursos estruturais e humanos, financeiros e materiais, tais como os Ministérios competentes (por exemplo, Interior, Finanças, Trabalho, Negócios estrangeiros) e os seus orçamentos, funcionários de polícia das fronteiras e da imigração e infraestruturas de formação e das fronteiras; o quadro operacional cobre o funcionamento do dia-a-dia dos vários aspectos da gestão das fronteiras, como as entradas, saídas e estadias no país, patrulhas de fronteira, serviços de informação e de investigações sobre o crime organizado transnacional; e, finalmente, o quadro de gestão das informações refere-se aos dados de gestão das fronteiras, por exemplo os registos recolhidos através de sistemas nacionais de informação de gestão das fronteiras, listas de alerta, sistema de passaportes e de vistos.

Vários aspectos da gestão da imigração e das fronteiras precisam ser destacados. Em primeiro lugar, a gestão da imigração e das fronteiras é fluente, em constante mudança, um sistema em desenvolvimento, multi-lateral, multifacetado que exige uma estreita cooperação e colaboração a nível nacional, bem como a nível regional/internacional. Por definição, a gestão da imigração e das fronteiras abrange mandatos de várias instituições nacionais de maneira transversal e refere-se sempre a pelo menos dois países, que partilham uma fronteira. Portanto, colaborar a nível nacional assim como a nível regional/internacional, é essencial se os desafios internos e externos em matéria de gestão da imigração e das fronteiras estão a ser superados. Em seguida, de maneira geral, as fronteiras delimitam a soberania nacional de um país, que o Estado precisa equilibrar com as suas obrigações internacionais relativas aos direitos humanos; embora cada Estado tem o direito de decidir quem autoriza entrar, este direito não é absoluto e deve ser exercido em plena conformidade com o direito internacional, tal como o princípio de não repulsão. Finalmente, e talvez o mais importante no contexto da avaliação atual, a gestão da imigração e das fronteiras deve ser considerado como um complexo binário que combina a facilitação da circulação transfronteiriça das pessoas e dos bens, com controle sobre quem e o que entra no país. Com estas duas abordagens constantemente equilibradas, as fronteiras bem geridas permitem aos países promoverem os seus interesses políticos, económicos e socioculturais vitais e, ao mesmo tempo combaterem sistematicamente as ameaças transfronteiriças identificadas.

Gestão da imigração e das fronteiras na África Ocidental

Desde o 11 de Setembro, a gestão da imigração e das fronteiras - em particular o aspecto da segurança - cresceu progressivamente na agenda nacional e internacional dos países. O território da África Ocidental não é excepção a esta tendência; problemas que vão desde o comércio de contrabando de mercadorias ilícitas para as redes criminosas transnacionais de tráfico de armas, drogas, materiais preciosos e de seres humanos ao terrorismo financiados por grupos extremistas, tanto por africanos quanto por estrangeiros, levou os Estados a repensar as suas abordagens relativas à imigração e à gestão das fronteiras. Dado o papel fundamental que a imigração, alfândegas, polícia de fronteiras/gendarmerie e serviços de informação têm que desempenhar no controle das fronteiras de um Estado, não é surpreendente que a gestão da imigração e das fronteiras, muitas vezes como um componente de luta contra o terrorismo, apareceram na agenda da CEDEAO e dos seus Estados Membros, e é cada vez mais considerada no contexto mais amplo da segurança internacional.

A proeminência elevada, a priorização e a transformação da gestão das fronteiras de um quadro aduaneiro para um quadro centrado na imigração são encorajadores. No entanto, os países enfrentam enormes desafios que precisam superar dado que reforçam as suas capacidades de gestão das fronteiras. Em primeiro lugar, as fronteiras na África são mal delimitadas e demarcadas, e os países aproximam-se frequentemente onde eles se situam realmente. Isso leva a amplas oportunidades de atividades criminosas transfronteiriças, torna as patrulhas das fronteiras difíceis (logisticamente e do ponto de vista da jurisdição nacional), mas representa também uma causa potencial e real de conflitos, em


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particular se os recursos naturais são encontrados nas áreas limítrofes em conflito. Além disso, as fronteiras sofrem com a falta de infraestruturas; mesmo nas fronteiras com fluxo importante, os postos de fronteira são frequentemente estruturas básicas sem eletricidade, equipamentos e instalações para os funcionários das fronteiras estacionados, afetando, assim, o moral e a qualidade do trabalho deste agentes. Além disso, os países às vezes não têm estrutura institucional claras de gestão das fronteiras, resultando em uma multiplicação e duplicação de tarefas e de responsabilidades ou, pelo contrário, levando a uma total ausência de funcionários da imigração e da polícia de fronteiras dedicados. Conjugado com procedimentos desactualizados e formações inadequadas, as tarefas de gestão das fronteiras são realizadas de forma incompatível e ad hoc, susceptível de abusos e corrupção. E, finalmente, dado que as informações sobre as entradas e as saídas são largamente registradas manualmente, em vez de serem inseridas num sistema digitalizado com a capacidade de capturar, armazenar e compartilhar os dados, quando necessário, os países perdem informações cruciais que poderiam ser caso contrário utilizadas como evidência para um vasto conjunto de políticas, bem como para a análise de segurança das ameaças e dos riscos externos.

Apesar destes desafios, iniciativas importantes estão em desenvolvimento em toda a África para melhorar a situação. No espaço da CEDEAO, avaliações abrangentes sobre a gestão das fronteiras estão realizadas, apoiadas pelos mais altos níveis do governo, para determinar as prioridades em matéria de gestão da imigração e das fronteiras para a próxima década (p. ex., Costa do Marfim). As estratégias nacionais de gestão das fronteiras estão em elaboração (p. ex., Mauritânia) e os órgãos legislativos estão a prosseguir a revisão completa do quadro nacional sobre a imigração (p. ex., Nigéria). A fim de evitar conflitos futuros, comissões bilaterais estão estabelecidas para resolver pacificamente os litígios fronteiriços (p. ex., Burkina Faso & Mali e Nigéria & Níger, respectivamente). Os sistemas aduaneiros estão normalizados e automatizados, e o sistema informático de informações relativas à gestão das fronteiras que tem a capacidade de coletar e armazenar dados sobre os movimentos transfronteiriços está gradualmente e sistematicamente instalado (p. ex., Guiné). A própria CEDEAO desempenha esforços para normalizar o currículo de formação regional para os funcionários das fronteiras da CEDEAO. Finalmente, fundos significativos estão investidos para melhorar a infraestrutura das fronteiras, a fim de reforçar o comércio, desenvolver as zonas fronteiriças e regulamentar os movimentos transfronteiriços (por exemplo, o projeto Posto de Fronteira de Uma Paragem financiado pela UE e a UEMOA nas fronteiras entre Togo, Gana, Costa do Marfim e Burkina Faso, respectivamente).

Tendo em mente estes programas complexos e ambiciosos, este relatório de avaliação analisa vários aspectos das políticas da CEDEAO relativas à gestão da imigração e das fronteiras, os regulamentos, os mecanismos de coordenação, as estruturas administrativas e as intervenções selecionadas em matéria de gestão da imigração e das fronteiras, e tem como objetivo determinar a melhor maneira para a CEDEAO apoiar os seus Estados Membros, e a melhor maneira para o projeto apoiar a Comissão da CEDEAO, na implementação de iniciativas de gestão da imigração e das fronteiras, tais como as acima mencionadas.

CEDEAO: Quadro institucional e regulamentar

Hoje a migração é um fenómeno comum que afeta todos os países e regiões do mundo. A África Ocidental não é uma exceção; historicamente enraizados em um modo de vida de movimentos de longa distância, as pessoas migraram através das fronteiras por razões sociais, económicas, bem como políticas desde os tempos pré-coloniais. Segundo algumas estimativas, existem hoje 214 milhões de migrantes no mundo; destes, 19,3 milhões estão na África e 8,4 milhões na África Ocidental, tornando-a a sub-região africana com a maior população de migrantes no continente.

Ao longo das últimas décadas, a migração intra-regional passou por várias etapas. No início de 1960, os países pretendiam consolidar as suas fronteiras sem impedir consideravelmente a circulação transfronteiriça. Naquela época, mais de dois milhões e meio de cidadãos da África Ocidental residiam no Burkina Faso, na Costa do Marfim, no Gana, no Mali, na Libéria, na Serra Leoa, na Gâmbia e no Togo, com mais de cinquenta por cento na Costa do Marfim. Fronteiras demarcadas de maneira imprecisa e a ausência de exigência de documentos de viagem facilitava a livre circulação transfronteiriça das pessoas. No entanto, no final da década, em um esforço para proteger os seus interesses económicos e políticos, os estados da África Ocidental começaram a promulgação de leis mais rígidas sobre a imigração para regular a entrada e o emprego dos estrangeiros.


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Foi neste contexto que a Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO) foi formada em 1975. Convencidos de que o desenvolvimento económico harmonioso da região só pode ocorrer através da cooperação e da integração económica, a Comunidade foi estabelecida para acelerar, fomentar e incentivar o desenvolvimento económico e social dos Estados Membros da Comunidade, a fim de melhorar os padrões de vida dos seus povos. Um dos meios para fazer isso, era abolir os obstáculos à livre circulação das pessoas, dos serviços e dos capitais.

O Tratado de 1975 estabeleceu várias instituições. Em primeiro, Art. 5 definiu a Autoridade dos Chefes de Estado e de Governo (referidas como "Autoridade") como um órgão responsável por fornecer a orientação geral e ter o controle das funções executivas da Comunidade. Em segundo lugar, criou o Conselho de Ministros, cuja tarefa era supervisionar o funcionamento e o desenvolvimento da Comunidade e formular recomendações à Autoridade (Art. 6). Em terceiro lugar, criou o Secretariado Executivo (Art. 8), dirigido pelo Secretário Executivo, cuja principal função era supervisionar a administração do dia-a-dia da Comunidade e de todas as suas instituições. Em quarto lugar, criou o Tribunal da Comunidade (Art. 11) para garantir o respeito da lei e da justiça na interpretação do Tratado. Finalmente, estabeleceu quatro Comissões Técnicas Especializadas (Art. 9) uma das quais era a Comissão Comércio, Alfândegas, Fiscalidade, Estatísticas, Moedas e Pagamentos

Em 1993, o Tratado Revisto da CEDEAO reafirmou os objetivos da Comunidade de promover a cooperação e a integração, a fim de alcançar uma união económica na África Ocidental. Encorajou os Estados Membros, entre outros, a suprimir os obstáculos à livre circulação das pessoas, dos bens, dos serviços e dos capitais assim como as entraves aos direitos de residência e de estabelecimento, e mandatou a cooperação nos domínios da segurança regional e da imigração. O Tratado Revisto, mais tarde alterado por uma série de protocolos e atos, também modificou a estrutura da CEDEAO de 1975 e determinou o quadro institucional da CEDEAO de hoje.

O mais alto órgão político é a Autoridade dos Chefes de Estado e de Governo, cuja a função, como em 1975, é fornecer a orientação geral e é encarregue do controle da Comunidade. A Autoridade determina a política geral e as principais orientações da Comunidade, fornece directrizes, e coordena as políticas dos Estados membros. O Conselho de Ministros, é formado pelo Ministro encarregue dos Assuntos da CEDEAO e de qualquer outro Ministro de cada um dos Estados Membros, é encarregue de assegurar o bom funcionamento e o desenvolvimento da Comunidade, formula recomendações à intenção da Autoridade e fornece directrizes nos domínios da harmonização e da coordenação das políticas de integração económica. A Comissão da CEDEAO é o órgão executivo da CEDEAO. É dirigida por um Presidente, um Vice-Presidente, e composta por sete departamentos distintos, cada um liderado por um Comissário. Outras instituições criadas pelo Tratado Revisto incluem o Parlamento da Comunidade (Art. 13), agora referido como o Parlamento da CEDEAO, e do Tribunal de Justiça da Comunidade (Art. 15). A CEDEAO também dispõe de um número de agências especializadas e de organizações associadas do setor privado.

Além de mudanças no quadro institucional, o Tratado revisto de 1993 e os protocolos complementares e atos posteriores, modificaram também o quadro regulamentar da CEDEAO. Em vez de especificar as obrigações dos Estados Membros em convenções e protocolos, cuja ratificação demorada atrasou a entrada em vigor dos instrumentos jurídicos e, portanto, retardou consideravelmente o processo de integração, o novo quadro especificou a preeminência da decisão supranacional e legislativa e de-enfatizou as convenções e os protocolos. Portanto, os atos comunitários hoje incluem atos complementares, adoptados pela Autoridade e vinculativos para os Estados Membros e as instituições da Comunidade; regulamentos, adoptados pelo Conselho, vinculativos e directamente aplicáveis nos Estados Membros e nas instituições da Comunidade; directivas, adoptadas pela Autoridade ou o Conselho e vinculativas para os Estados Membros em termos de objetivos, as modalidades de implementação senda deixadas a critério dos Estados; decisões adoptadas pela Autoridade ou o Conselho e vinculativas para os relevantes intervenientes; regulamentos propícios adoptados pela Comissão a fim de implementar certos atos da Autoridade ou do Conselho, e que têm o mesmo carácter vinculativo do que os atos a que se referem; declarações visando a especificar uma posição sobre um determinado assunto; e recomendações e opiniões formuladas pela Autoridade, o Conselho ou a Comissão (não executáveis). Por outras palavras, a Autoridade adopta atos complementares, directivas e decisões e pode também formular declarações e recomendações; o Conselho promulga regulamentos e directivas, adopta decisões e formula recomendações e opiniões; e a Comissão adota regulamentos


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para atos da Autoridade ou do Conselho e pode também formular recomendações e opiniões. A partir de janeiro de 2007, convenções e protocolos não são mais em vigor como instrumentos legais, no entanto, protocolos adoptados até 2006 ainda estão em vigor e a sua ratificação e implementação a nível nacional ainda estão sendo perseguidos.


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Análise

A seção seguinte analisa mais em profundidade cinco diferentes áreas do domínio da gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO. A primeira seção sobre a política centra-se nos principais documentos de estratégia, que orientam as intervenções de gestão das fronteiras da CEDEAO. A segunda parte do quadro jurídico analisa os regulamentos relevantes da CEDEAO, com uma ênfase específica nos Protocolos relativos à Livre Circulação das Pessoas, dos Bens e dos Serviços. O terceiro capítulo dedicado à coordenação e à cooperação analisa os mecanismos que existem para garantir as sinergias da gestão da imigração e das fronteiras no seio da CEDEAO, entre a CEDEAO e os seus Estados Membros e entre a CEDEAO e os parceiros de desenvolvimento. A quarta seção sobre a administração concentra-se principalmente nas unidades relevantes da CEDEAO e nas suas necessidades em termos de reforço das capacidades. O último capítulo sobre as intervenções selecionadas no domínio da gestão da imigração e das fronteiras analisa as áreas prioritárias atuais e futuras da gestão da imigração e das fronteiras e o apoio técnico que a Comissão pode precisar em implementá-las.

Política

A política determina o princípio e o curso de ação que um governo ou uma organização tenciona tomar sobre uma questão específica. Uma "CEDEAO sem fronteiras" é uma das ideias fundamentais da organização; portanto, a gestão da imigração e das fronteiras está profundamente ancorada na razão de ser global da Comunidade e, assim sendo, as fronteiras (ou a remoção das mesmas) são frequentemente mencionadas nos documentos de estratégia e de política da CEDEAO, os últimos muitas vezes baseados nos documentos de política da União Africana (UA). Veja abaixo uma seleção de estratégias relevantes:

O Quadro de Política da Migração para a África da UA (2006)

• Salienta justamente que as abordagens de gestão das fronteiras foram e continuarão de ser fortemente afetadas por problemas de segurança e que o reforço dos sistemas de gestão das fronteiras em termos de tecnologia, infraestrutura, processos de negócios para o controle dos viajantes, e a formação do pessoal tornaram-se uma áreas principais de preocupações

• Recomenda o reforço da legislação nacional que regula a migração, através da criação de categorias de admissão e expulsão claras, transparentes, e critérios claros de elegibilidade para a proteção; a melhoria das tecnologias de gestão das fronteiras (segurança dos documentos de viagem, informatização da coleta de dados e sistemas de comunicação); o reforço da cooperação e da coordenação a nível nacional entre as autoridades de aplicação da lei, imigração e alfândega; o reforço da cooperação e da coordenação a nível regional e entre as agências regionais e a comunidade internacional

Visão 2020 da CEDEAO (2011) A declaração abrangente confirma que a CEDEAO tem como objetivo fundar uma "região sem fronteiras e coesa, edificada na governação"

Plano Estratégico Regional da CEDEAO (2011-2015) Encoraja os Estados Membros a "implementar iniciativas transfronteiriças, incluindo a migração"

Plano de Ação Inicial da CEDEAO contra o Tráfico de Pessoas (2002 – 2003)

• Ordena os Estados Membros a estabelecer procedimentos para verificar se uma pessoa vítima de tráfico é um cidadão ou se tem o direito de residência permanente no Estado de origem, e a fornecer tais documentos de viagem afim de permitir a uma vítima de tráfico que se encontra sem a devida documentação viajar e voltar a entrar no seu território

• Encarregue os Estados Membros de tomar medidas para assegurar que as certidões de nascimento, os documentos de viagem e de identidade são seguros e de tal qualidade que não possam ser facilmente falsificados ou ilegalmente alterados, reproduzidos ou emitidos;

• Exige a implementação da Decisão C/DEC.1/5/2000, assinada em Abuja em 2000, sobre a adopção de um passaporte da CEDEAO


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Abordagem Comum da CEDEAO em matéria de Migração (2008) • Ancorada no art. 59 do Tratado revisto da CEDEAO afirmando que "os cidadãos da Comunidade

têm o direito de entrada, de residência e de estabelecimento e os Estados Membros engajam-se a reconhecer esses direitos aos cidadãos da Comunidade nos seus respectivos territórios, de acordo com as disposições dos protocolos sobres essas matérias".

• Reafirma o compromisso dos Estados Membros da CEDEAO para remover os obstáculos à livre circulação das pessoas, garantindo a emissão e a segurança dos documentos de viagem da CEDEAO; organizar programas de formação técnica e administrativa, bem como a sensibilização das populações e dos funcionários encarregues da migração sobre os direitos e as obrigações dos cidadãos da comunidade; remover todas as formas de assédio ao longo das estradas

• Propõe o estabelecimento de um fundo regional de financiamento da cooperação transfronteiriça afim de facilitar a livre circulação através de ações concretas (criar postos fronteiriços conjuntos, mercados fronteiriços, centros de saúde e escolas conjuntas); apoiar populações fronteiriças vulneráveis através do desenvolvimento local; favorecer a gestão da imigração e das fronteiras entre os Estados Membros da CEDEAO e entre a Comunidade e os Estados vizinhos

• Recomenda o reforço das capacidades de gestão da migração através da melhoria da formação dos serviços de imigração dos Estados Membros da CEDEAO e o fornecimento de equipamentos modernos de verificação dos documentos de viagem; a criação de uma base de dados digitalizada compartilhada dos serviços de imigração da CEDEAO para lutar eficazmente contra a migração irregular;

Quadro de Prevenção dos Conflitos da CEDEAO (2008)

• Inclui "iniciativas transfronteiriças" entre quinze planos de ação para apoiar a implementação do Quadro • O objetivo destas iniciativas é reduzir a tensão, lutar contra a criminalidade transfronteiriça e

melhorar o bem-estar comum e a harmonia como defendido por vários documentos comunitários, incluindo os Protocolos relativos à Livre Circulação

• A CEDEAO compromete-se a tomar várias medidas para apoiar estas iniciativas, incluindo a instalação de um Comité interdepartamental para mapear os desafios nas fronteiras sensíveis e identificar ameaças específicas à paz, à segurança e à segurança humana; apoiar o Comité dos Chefes de Polícia da África Ocidental (CCPAO) e outras plataformas no reforço da cooperação entre a polícia, a gendarmerie, os serviços de informação e outros serviços de segurança e lutar contra a criminalidade transfronteiriça; facilitar o estudo das ameaças específicas aos Estados Membros insulares e sem litoral para lutar contra a criminalidade e facilitar a livre circulação das pessoas, dos bens e dos serviços de e para os Estados sem litoral; ajudar os Estados Membros a tomar medidas para proteger sua integridade territorial contra as ameaças externas e a segurança das suas fronteiras contra a criminalidade e a agressão; promover a cooperação transfronteiriça e o compartilhamento de informações e operações conjuntas entre as forças de segurança (guardas de fronteira, polícia, alfândegas, gendarmerie) ao longo das fronteiras comuns; garantir o respeito dos Protocolos relativos à Livre Circulação e sancionar a extorsão e a montagem de postos de controle e de pontos de passagem clandestinos;

• Os pontos de referência a ser utilizados para avaliar o progresso da implementação das iniciativas de cooperação transfronteiriça incluem a acentuação da segurança das fronteiras externas da Comunidade; a acentuação da segurança nos pontos de passagem e a eliminação ou a redução de bloqueios de estradas e da extorsão

• As exigências de capacidade para a realização dos objetivos das iniciativas incluem a transferência de conhecimentos e o apoio financeiro aos CCPAO e outras plataformas para a coordenação, a cooperação e a partilha de informação, a cooperação e o trabalho em rede entre a polícia, a gendarmerie, os serviços de informação e outras agências de segurança; a formação e o equipamento (incluindo a tecnologia de raios-X, equipamento de visão noturna, detectores e transportes) a fim de facilitar a cooperação transfronteiriça conjunta pelas agências de segurança

Matriz de Implementação das Iniciativas Transfronteiriças do Quadro de Prevenção dos Conflitos da CEDEAO (2013 - 2015)

• Adoptar o uso dos bilhetes de identidade nacionais biométricos para a mobilidade intra-regional em 2015

• Adoptar o passaporte da CEDEAO normalizado em todos os 15 Estados Membros • Estabelecer centros de informação nas fronteiras designados para recolher dados sobre a


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migração em toda a região • Inaugurar unidades de monitoramento (operativas) da CEDEAO nos Estados Membros para

assegurar o monitoramento e a aplicação das disposições dos Protocolos) • Harmonizar as políticas e os procedimentos de imigração entre Estados Membros • Reforçar a capacidade das forças de segurança nos postos de fronteira no que diz respeito aos

princípios dos Protocolos relativos à Livre Circulação (alfândega, imigração, polícia, gendarmerie) • Consolidar as disposições dos Protocolos relativos à Livre Circulação nas instituições de formação

de funcionários dos Estados Membros

Redigir a Estrategia e o Plano de Implementação da CEDEAO Contra o Terrorismo • Afirma na introdução que a Comunidade é "uma região diversificada de crescente abertura e

interdependência, permitindo a livre circulação das pessoas através das fronteiras, das ideias, das tecnologias e dos recursos. Para este fim, os aspectos internos e externos de segurança dos Membros da Comunidade estão inextricavelmente ligados".

• Declara que a ameaça crescente está entrelaçada com atos criminosos, tais como o branqueamento de capitais, o contrabando e a proliferação de armas ligeiras, o tráfico de droga e de seres humanos

• Por uma questão de prevenção, encoraja uma cooperação mais estreita com os serviços de informação nos níveis e nas tarefas nacionais e regionais da Organização de Cooperação do Comité dos Chefes de Polícia da África Ocidental (CAPOO) para que seja o órgão central de coordenação das informações e das atividades da polícia e das agências de aplicação da lei

• Exorta à cooperação em matéria de controle e de vigilância das fronteiras, incluindo a segurança da aviação e a segurança marítima através do reforço da cooperação em matéria de controle e de vigilância das fronteiras, tanto em portos formais quanto informais de entrada/saída, sem prejuízo das normas e dos Protocolos relativos à livre circulação das pessoas, dos bens e dos serviços da CEDEAO; o estabelecimento de mecanismos de patrulhas de fronteiras comuns que efectuarão também avaliações regulares das ameaças e das vulnerabilidades das fronteiras; o reforço das medidas para detectar a falsificação e os documentos falsificados e para assinalar e compartilhar essas informações com os Estados Membros implicados; e, finalmente, assinalar todos os passaportes e documentos de identificação suspeitos entre Estados Membros da CEDEAO

Outros documentos de elaboração de políticas

Relatório final da Reunião ministerial dos Ministros da CEDEAO encarregues da Segurança (organizada a 25 de Junho de 2012 em Abijão, Costa do Marfim)

• Observou os progressos realizados no sentido da plena implementação dos Protocolos, tais como a remoção dos títulos de entrada pelos Estados Membros; a adopção e a introdução do Passaporte da CEDEAO e o reconhecimento dos direitos de entrada, de residência e de estabelecimento pelos Estados Membros; bem como os impedimentos, tais como a proliferação de bloqueios de estradas não-autorizados, a falta de formação adequada das forças de segurança, o assédio e má remuneração e as condições de vida dos funcionários das fronteiras

• Identificou a Polícia, a Gendarmerie, as Alfândegas e as Autoridades de saúde portuárias como agências responsáveis dos desafios atuais.

Recomendaram o seguinte: o Adopção e introdução de bilhetes de identidade nacionais e de passaportes biométricos o Estabelecimento de perfis biométricos dos passageiros internacionais o Emissão do passaporte biométrico da CEDEAO o Instalação de cabines de imigração especificamente destinadas aos cidadãos da CEDEAO o Revisão da legislação nacional sobre os direitos de entrada, de residência e de estabelecimento

para os estrangeiros o Estabelecimento de um comité nacional de monitoramento da livre circulação o Estabelecimento de unidades de monitoramento/centros de informação nas fronteiras da

CEDEAO o Adopção do plano mínimo de ação para 2013 sobre a Livre Circulação o Sensibilização dos Estados Membros e dos cidadãos comunitários sobre as recomendações e os

textos adotados relativos à livre circulação das pessoas e dos bens o Consolidação dos Protocolos relativos à Livre Circulação no currículo de formação de várias

instituições de formação de aprendizagem para os funcionários dos Estados Membros


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Relatório final da 55ª Reunião da Comissão do Comércio, Alfândegas e Livre Circulação das Pessoas (organizada em Abijão, 7-10 Outubro de 2013)

• Recomenda o desenvolvimento de um quadro de referência, com a assistência técnica da ICAO, para a introdução do Bilhete de identidade nacional biométrico na região da CEDEAO; a modernização do estado civil dos Estados Membros da CEDEAO; e de uma plataforma técnica regional para a troca de dados sobre a identificação electrónica dos viajantes

• Propôs que o BI biométrico da CEDEAO seja um documento conforme à norma 9303 TDI feito de poliéster, totalmente compatível com as normas da ICAO (tal como proposto pelo Grupo de Trabalho sobre o BI Nacional Biométrico da CEDEAO)

• Recomendou que a OIM fornece assistência técnica e financeira aos Estados Membros da CEDEAO no domínio da gestão das fronteiras

Relatório final da Reunião ministerial dos Ministros da CEDEAO encarregues da Segurança (organizada a 25 de Fevereiro de 2014, em Niamei, Níger)

• Mais importante ainda, o Projeto de Lei Complementar sobre o BI Nacional Biométrico da CEDEAO e sobre a Abolição do Cartão de Residência foi apresentado ao Conselho dos Ministros para aprovação e futura submissão à Cimeira de Chefes de Estado e de Governo para a sua aprovação;

• Além disso, os Ministros mandataram a Comissão da CEDEAO para produzir amostras do BI proposto;

Como indicado por este breve resumo das políticas relevantes e dos documentos de elaboração de políticas, a gestão da imigração e das fronteiras é integrada à maioria ou em menor grau, em todos as políticas, quer que tratam de migração em geral, quer de prevenção de conflitos e de luta contra o terrorismo, em particular. No entanto, um certo número de observações estão em ordem.

Em primeiro lugar, os documentos acima listados, não permitem uma definição e uma compreensão imediatamente clara da gestão das fronteiras pela CEDEAO e os seus Estados Membros; enquanto todas as políticas mencionam a gestão da imigração e das fronteiras, de uma forma ou de outra, cada uma concentra-se apenas em uma pequena componente da gestão da imigração e das fronteiras. Isso é talvez requirido pelo fato de que cada área de política tem seus próprios parâmetros e interesses específicos nos quais a gestão das fronteiras entra em jogo; no entanto, mesmo quando tudo combinado, não parece haver uma visão coerente e holística sobre como a CEDEAO aborda ou intende abordar os aspectos administrativos, regulamentares, operacionais e de gestão das informações sobre a gestão da imigração e das fronteiras.

Em segundo lugar, parece haver uma divisão e, portanto, uma disparidade na apresentação da gestão da imigração e das fronteiras como um quadro que pode facilitar os movimentos transfronteiriços, bem como proteger um país ou uma região contra ameaças externas. Com a excepção da Abordagem Comum em matéria de Migração e da Matriz de implementação das iniciativas transfronteiriças da CEDEAO do Quadro de prevenção dos conflitos, nenhum dos outros documentos apresenta e defende a relação de interdependência entre os aspectos relacionados à segurança da gestão e do desenvolvimento da imigração e das fronteiras, acentuada pela cooperação bi-lateral em zonas fronteiriças.

Em terceiro lugar, quando as políticas são apresentadas em uma ordem cronológica (como acima), nota-se a progressão do geral para o mais detalhado, das intervenções e dos temas concretos de gestão da imigração e das fronteiras, algumas das quais ocorreram novamente com mais frequência do que outros. Os temas recorrentes incluem a adopção e a implementação dos documentos de identidade e de viagem normalizados da CEDEAO; a sensibilização sobre os direitos dos cidadãos da CEDEAO entre os funcionários das fronteiras; a luta contra o crime organizado transnacional; a cooperação e as operações conjuntas por diferentes intervenientes de segurança dos países vizinhos dos Estados Membros da CEDEAO; as formações sobre a gestão das fronteiras; o equipamento; a criação de unidades de monitoramento para supervisionar a aplicação dos Protocolos nas fronteiras; a harmonização das leis relevantes com o quadro jurídico dos Protocolos; e, finalmente, a luta contra a corrupção e o assédio nas fronteiras. No entanto, na ausência de uma visão holística e de um plano de ação, é difícil determinar quais são as prioridades da CEDEAO no curto, médio e longo prazo e como as últimas serão realizadas (apenas alguns dos documentos acima mencionados têm uma matriz de implementação que define os papéis e as responsabilidades dos


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diferentes atores envolvidos, pontos de referência para medir as realizações e um calendário). Em quarto lugar, algumas dessas iniciativas parecem ser formuladas de forma isolada a partir das próprias bases, que os tornam possíveis. Por exemplo, a fim de produzir documentos de identidade e de viagem da CEDEAO seguros, internacionalmente reconhecidos, devem ser baseados em um sistema fiável de gestão da identidade a nível nacional, um sistema que muitos Estados não têm. Além disso, a criação de uma base de dados centralizada de todos os departamentos de imigração como meio de luta contra à criminalidade transfronteiriça ou o estabelecimento de uma plataforma técnica regional para a troca de dados sobre a identificação electrónica dos viajantes, como previsto por algumas das políticas, não é possível sem sistema de informação relativo à gestão das fronteiras a nível nacional, em primeiro lugar.

E, finalmente, mesmo se uma estrategia holística para uma gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO e um o plano de ação fossem formulados, não deveria ser feito de forma isolada baseando-se em uma política migratória, que ainda deve ser totalmente articulada.

Impulsado pela reflexão contínua dentro da CEDEAO, o processo de elaboração da política migratória regional já começou. Como afirmado na literatura e por vários interlocutores durante as entrevistas, os protocolos têm várias deficiências. Entre as últimas tem o fato de que os protocolos foram concebidos mais como um "projeto de imigração", em vez de um instrumento para facilitar a mobilidade regional, bem como o fato de que nunca foram desenvolvidos em uma política regional de pleno direito em matéria de migração. De fato, a migração, assim sendo, entrou em jogo muito mais tarde; entre 1975 e 2008, quase nenhuma política ou legislação refere-se à migração. Foi apenas a Abordagem Comum em matéria de Migração de 2008, que especificou a orientação que a CEDEAO queria levar.

As deficiências da Abordagem Comum foram também rapidamente identificadas. Tinha um plano de ação, mas sem pontos focais e sem prazos; não especificou as modalidades de intervenção; e omitiu temas como a migração causada por mudanças climáticas ou pelo terrorismo. Portanto, um perito foi apoiado pelo Observatório África, Caraíbas e Pacífico (ACP) das Migrações do Departamento da Livre Circulação das Pessoas e o Turismo (DLCP) para conceber a metodologia para o processo de elaboração e iniciar as consultas. Em Janeiro de 2014, vários seminários foram organizados em diferentes Estados Membros, reunindo representantes dos governos e da sociedade civil, incluindo as Universidades. Tomando a Abordagem Comum como referência, vários projetos foram subsequentemente produzidos e discutidos. Entretanto, a DLCP aproximou-se do Banco Africano de Desenvolvimento para obter mais assistência e pretende combinar o trabalho que já foi efetuado com qualquer outras contribuições de monitoramento e com as análises que sairão das futuras consultas. Convém salientar que as outras Direções da CEDEAO ainda não foram oficialmente aproximadas para participar do processo, dado que a DLCP pretende começar por desenvolver as reflexões e as análises necessárias a nível interno.

Dados os assuntos a tratar, como a ameaça do terrorismo e a extensão da criminalidade organizada transnacional na região, mas também o desejo de acelerar a integração económica através da livre circulação das pessoas e dos bens, do comércio e do desenvolvimento, a gestão da imigração e das fronteiras deve ocupar um lugar mais proeminente na hierarquia das prioridades da CEDEAO. A nível político, uma política migratória e uma estratégia de gestão da imigração e das fronteiras deve ser elaborada e adoptada para orientar as intervenções de gestão da migração, da imigração e das fronteiras na região.

Quadro jurídico

A lógica subjacente ao conceito de uma África Ocidental sem fronteiras era a convicção de que a cooperação económica na região levaria a uma mais ampla cooperação sobre outros assuntos. Isso permitiria que os Estados da África Ocidental enfrentassem em conjunto vários desafios políticos, económicos e sociais que afetam a região, e que conjugassem os recursos existentes para o benefício do desenvolvimento regional.

Firmemente ancorada no Tratado da CEDEAO de 1975, que visa reforçar progressivamente a cooperação entre os Estados através da livre circulação dos bens, dos capitais e das pessoas, e, assim, ajudando a


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consolidar a paz, a estabilidade e a segurança da região, a jovem organização adoptou o Protocolo relativo à Livre Circulação das Pessoas, Direito de Residência e de Estabelecimento (1979), que mais tarde foi expandido por quatro protocolos complementares. Juntamente com o Tratado Revisto da CEDEAO de 1993 e o Protocolo relativo ao Mecanismo para a Prevenção de Conflitos, Gestão, Resolução, Manutenção da Paz e Segurança (1999), eles formam a base do quadro jurídico da gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO. Resumo das principais características:

Tratado revisto da CEDEAO (1993)

• Estabelece que a "supressão entre os Estados Membros dos obstáculos à livre circulação das pessoas, dos bens, dos serviços e dos capitais assim como aos direitos de residência e de estabelecimento" é um dos objetivos da Comunidade (Art. 3)

• Ordena os Estados a desenvolver consultas periódicas e regulares entre as autoridades administrativas nacionais encarregues das fronteiras (Art. 58)

• Garante aos cidadãos da Comunidade o direito de entrada, de residência e de estabelecimento e obriga os Estados Membros a reconhecer esses direitos aos cidadãos da Comunidade nos seus respectivos territórios, de acordo com as disposições dos Protocolos sobres essas matérias (Art. 59)

• Obriga os Estados Membros a tomar todas as medidas apropriadas com vista a assegurar aos cidadãos da Comunidade um pleno gozo dos direitos acima mencionados (Art. 59)

• Requer que os Estados Membros engajam-se a tomar disposições a nível nacional para assegurar a aplicação efectiva das disposições acima mencionadas (Art. 59)

Protocolo relativo ao Mecanismo para a Prevenção de Conflitos, Gestão, Resolução, Manutenção da Paz e Segurança (1999)

• Estabelece que o mais alto órgão de tomada de decisão do Mecanismo é a Autoridade da CEDEAO (Chefes de Estado e de Governo), que tem os poderes para agir em todas as questões relativas à segurança e à criminalidade transfronteiriça, entre outros (Art. 6)

• Ordena a criação de uma Comissão de Defesa e de Segurança que será composta por, entre outros, a imigração, as alfândegas e os guardas de fronteira (Art. 18)

• Em um esforço de prevenir a criminalidade transfronteiriça, a CEDEAO compromete-se a promover uma estreita cooperação e a assegurar uma coordenação eficaz para a apreensão de criminosos (Art. 46)

• Especifica que o Secretariado Executivo (transformado em Comissão em 2007) será responsável pela coordenação e a implementação de todas as decisões relativas à segurança sub-regional (Art. 47)

• Ordena aos Estados Membros da CEDEAO a erradicação da corrupção e a promoção da transparência, da responsabilização e da boa governação (Art. 48)

Protocolo A/P.1/5/79 relativo à Livre Circulação das Pessoas, Direito de Residência e de Estabelecimento (1979)

• Estabelece o direito dos cidadãos comunitários de entrar, residir e estabelecer-se no território dos Estados Membros (art. 2(1))

• Estabelece uma abordagem e, três fases ao longo de 15 anos de implementação do (I) direito de entrada e a abolição dos vistos, (II) de residência (III), e de estabelecimento (Art. 2).

• Estabelece condições para o direito de entrada no território dos Estados Membros em posse de documento de viagem válido e de um certificado sanitário internacional (Art. 3) (1)

• Reserva o direito aos Estados Membros de recusar a admissão no seu território de cidadãos comunitários considerados inadmissíveis nos termos do direito interno (Art. 4)

• Estabelece alguns requisitos para a expulsão (Art. 11) • Confirma que o Protocolo não funciona em detrimento de disposições mais favoráveis de outros

acordos concluídos pelos Estados Membros (art. 12)

Protocolo Complementar A/SP-1/7/85 relativo ao Código de Conduta para a implementação do Protocolo relativo à Livre Circulação das Pessoas, Direito de Residência e de Estabelecimento (1985)

• Obriga os Estados Membros a fornecer documentos de viagem válidos aos seus cidadãos (Art. 2 (1))

• Estabelece requisitos adicionais (ao Art. 11 do Protocolo de 1979) para o tratamento de pessoas que estão sendo expulsas (Art. 4)


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• Enumera as proteções para os imigrantes ilegais (Art. 5 e 7) Protocolo complementar A/SP.1/7/86 sobre a segunda fase (Direito de Residência) (1986)

• Exige que os Estados concedem aos cidadãos comunitários, nacionais de outros Estados Membros "o direito de residência no seu território para efeitos de procura e de realização de emprego remunerado" (Art. 2)

• Estabelece condições para o direito de residência (e para efeitos de procura e de realização de emprego remunerado) em posse de um Cartão ou de um Título de Residência

da CEDEAO (Art. 5) e a harmonização pelos Estados Membros das regras relativas à emissão de tais cartões/títulos (Art. 9)

• Proíbe a expulsão em massa (Art. 13) e limite os motivos de expulsão individual à segurança nacional, à ordem pública ou à moralidade, à saúde pública, ao não-cumprimento da condição essencial de residência (Art. 14)

• Estipula a igualdade de tratamento entre os nacionais e os trabalhadores migrantes que cumprem as regras e os regulamentos que regem a sua residência em matéria de segurança do emprego, participação em atividades sociais e culturais, re-emprego em certos casos de perda de emprego e formação profissional (art. 23)

Protocolo Complementar A/BP-1/6/89, que emenda e completa as disposições do art. 7 do Protocolo relativo à Livre Circulação, Direito de Residência e de Estabelecimento (1989)

• Altera as disposições do Art. 7 do protocolo visando a confirmar a obrigação dos signatários a resolver amigavelmente qualquer litígio quanto à interpretação e a aplicação do Protocolo (Art. 2)

• Protocolo Complementar A/SP.2/5/90 relativo à implementação da terceira fase (Direito de Estabelecimento) (1990)

• Define o direito de estabelecimento enfatizando o tratamento não discriminatório dos cidadãos e das empresas de outros Estados Membros, excepto se justificada por exigências de ordem pública, segurança ou saúde (Art. 2-4)

• Proíbe a confiscação ou a expropriação de bens ou de capitais de forma discriminatória e exige uma indemnização justa e equitativa, quando tal confiscação ou expropriação ocorreu (Art. 7)

O Tratado Revisto é o ponto de partida para todas as políticas e a legislação da CEDEAO, incluindo os textos relacionados com a gestão da imigração e das fronteiras. O Art. 59, explicitamente dedicado à imigração, é a justificação de todas as intervenções de livre circulação desenvolvidas pelas Direções competentes da CEDEAO, bem como pelos Estados Membros. O Mecanismo, por seu lado, é o documento fundamental para todas as intervenções relacionadas com a segurança, incluindo a gestão e a segurança das fronteiras. E, finalmente, os Protocolos relativos à Livre Circulação das pessoas são a base para um vasto conjunto de assuntos sobre a imigração, incluindo a entrada e a estadia nos Estados Membros da CEDEAO. Dado a extensibilidade dos textos e sua importância vital para a CEDEAO como um todo, vale a pena considerá-los em maior detalhe.

Como especificado pelo protocolo de 1979, a primeira fase de cinco anos consistia em eliminar progressivamente a exigência de visto para os cidadãos da CEDEAO que pretendiam permanecer durante até 90 dias em outro Estado Membro da CEDEAO, desde que estivessem na posse de um documento de viagem válido e de um certificado sanitário. A segunda fase, também de cinco anos, previu a prestação de residência para cidadãos comunitários num outro Estado Membro da CEDEAO, se já tinham obtido um Cartão ou um Título de Residência da CEDEAO. A terceira e última fase de cinco anos foi conceptualizada para encorajar as empresas, permitindo aos cidadãos comunitários criar empresas em outros Estados Membros.

Houve sem dúvida progressos na implementação dos protocolos. Estes incluem a abolição do visto de entrada; a adopção e utilização de um Certificado de Viagem normalizado da CEDEAO (1985); o acordo sobre o passaporte da CEDEAO e a sua introdução gradual (desde 2000); e a implementação do Regime de seguro para os veículos motorizados (desde 1982). As estatísticas do Serviço de Imigração do Gana mostram que, entre 1999 e 2000, pelo menos um terço dos migrantes chegavam de Estados Membros da CEDEAO, indicando, assim, que os cidadãos da sub-região constituem uma grande parte dos viajantes. Globalmente, no entanto, apenas a primeira fase dos Protocolos - entrada sem visto para 90 dias - foi totalmente implementado.

Uma pesquisa extensa foi conduzida para identificar as razões desta implementação atrasada dos


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protocolos. Essas incluem: • As crises económicas que resultaram ocasionalmente no encerramento das fronteiras e/ou na

expulsão de cidadãos da CEDEAO • A fraca sensibilização dos cidadãos, bem como dos funcionários sobre os direitos dos cidadãos da

CEDEAO • O assédio e a corrupção, em particular na forma de extorsão de dinheiro dos viajantes pelos

funcionários das fronteiras • A falta de acesso a documentos de viagem da CEDEAO (Certificado de Viagem e passaporte), o

que levou muitos cidadãos da CEDEAO a entrar nos Estados Membros através de passagens de fronteira não oficiais, com ou sem a ajuda de passadores

• Os atrasos na fronteira e nas principais rotas comerciais devido a numerosos, inúteis postos de segurança

• As infraestruturas inadequadas das fronteiras, incluindo o sistema informático de gestão das fronteiras ligado às listas de alerta internacional

• A má remuneração, formação e condições dos funcionários das fronteiras

Há, no entanto, lacunas consideráveis no quadro jurídico dos protocolos.

Em primeiro lugar, um dos maiores obstáculos para a plena operacionalização dos protocolos foi a tendência de adopção de políticas e leis nacionais restritivas, contrariando assim o espírito dos protocolos, mas também o alinhamento incompleto das legislações nacionais com as disposições dos protocolos e, assim, sua aplicação não uniforme na prática. A tabela a seguir mostra o estado de implementação das iniciativas selecionadas da CEDEAO:

Iniciativas da CEDEAO X Implementadas ○ Ainda não implementada

País, Data de ratificação do protocolo de 1979

Abolição de exigências de

visto e de entrada

para 90 dias de estadia

Introdução do

certificado de viagem da CEDEAO

Formulários de

imigração e emigração

harmonizados1

Comité nacional

de monitorament

o da livre

circulação das pessoas e dos veículos

Regime da Cartão

castanho

Passaporte da CEDEAO

Benin 4 Jan 1981

X ○ ○ X X X

Burkina Faso 6 Abril 1982

X X ○ X X X

Cabo Verde 11 Jun 1984

X ○ ○ ○ N/A (Estado insular

○

Costa do Marfim 19 Jan 1981

X ○ ○ ○ X X

Gâmbia 30 Out 1980

X X ○ ○ X X

Gana 8 Abril 1980

X X ○ ○ X X

Guiné 17 Out 1979

X X ○ ○ X X

1 Decisão C/DEC.3/12/92 sobre a introdução de um formulário de Imigração e Emigração Harmonizado nos Estados Membros da CEDEAO, adotado em 1992, de fato propôs a normalização dos formulários No entanto, desde então, a ideia foi completamente abandonada


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Guiné Bissau 20 Ago 1979

X ○ ○ ○ X X

Libéria 1 Abril 1980

X ○ ○ ○ ○ X

Mali 5 Jun 1980

X ○ ○ X X X

Niger 11 Jan 1980

X X ○ X X X

Nigéria 12 Set 1979

X X ○ X X X

Senegal 24 Maio 1980

X ○ ○ ○ X X

Serra Leoa 15 Set 1982

X X ○ ○ X X

Togo 9 Dez 1979

X ○ ○ X X X

Mais especificamente, e como exemplo, a transição incompleta das normas legais antes e após o Protocolo afetou as disposições de atribuição dos títulos de residência. Como demonstrado pela tabela abaixo, a elegibilidade e o custo dos títulos de residência (embora não prescritos pelos protocolos) variam muito entre os Estados Membros:

Taxas cobradas para o direito de residência pelos Estados Membros da CEDEAO2

País Taxas anuais para o título de residência da CEDEAO Benin 20.000 FCFA (40 $US) Burkina Faso

Prova de pagamento do imposto de residência aplicável mais selo de 500 FCFA (1$US)

Cabo Verde

30.000 Escudos Cabo-verdianos (374 $US )

Costa do Marfim

Embora um título de residência de 5 anos podia tecnicamente ser obtido até recentemente por um preço de 35.000 CFA (73 $US), esses títulos não foram emitidos na prática e serão oficialmente abolidos num futuro próximo. Em vez disso, documentos de Estadia Temporária renováveis permitem aos estrangeiros permanecer na Costa do Marfim por 6 meses e custa 2.000 FCFA (4 $US).

Gâmbia Um título de residência B, atribuindo o direito de trabalho, custa 1.300 Dalasi Gambiano (532 $US) para os cidadãos da CEDEAO. O título de residência é válido a partir da data da sua emissão até 31 de Janeiro do ano seguinte.

Gana 1.850.000 Cedis (200 $US). Os refugiados são isentos desta taxa (se referidos pelo ACNUR) Guiné 5.000 FCFA (10 $US) Guiné Bissau

5.500 FCFA (11 $US)

Libéria 5.500 Dólares liberianos (95 $US) O Cartão de Residência da CEDEAO não está mais em uso. Em vez disso, todos os estrangeiros devem obter um título de residência liberiano (75 $US) e um formulário de inscrição (20 $US)

Mali Nenhum regulamento ou legislação que rege a aquisição dos títulos de residência no Mali foi estabelecido. Entretanto, os cidadãos dos países da CEDEAO só precisam de BI para entrar e permanecer no Mali. Não há custo. Outros estrangeiros precisam de vistos de longa ou de curta duração.

Niger Nenhum regulamento ou legislação que rege a aquisição dos títulos de residência no Mali foi estabelecido. Entretanto, os cidadãos dos países da CEDEAO só precisam de BI para entrar e permanecer no Niger. Não há custo. Outros estrangeiros precisam de vistos de longa ou de curta duração.

2 2 Adotado do Adepoju, A. e al (p. 7). Como mencionado acima, é baseado em um estudo realizado em 2007, e assim sendo, não pode refletir plenamente a situação atual.


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Nigéria 25.000 Nairas (197 $US) para cidadãos togolenses. 6.580 Nairas (197 $US) para cidadãos marfinenses. 5.500 Nairas (43 $US) para outros cidadãos da CEDEAO

Senegal O Bilhete Nacional de Identidade para os Estrangeiros dá direito de residência e é válido por um ano, renovável. Seu custo varia de acordo com a nacionalidade e a capacidade financeira do requerente.

Serra Leoa

50,000 Leone (17 $US)

Togo 50.000 FCFA (100 $US)

Em terceiro lugar, a livre circulação das pessoas é muitas vezes obstruída pelo abuso do Art. 4 do Protocolo. Esta disposição concede aos Estados o direito de recusar a admissão às pessoas "que se inscrevem na categoria de imigrante inadmissível nos termos das [suas] leis". Como demonstrado pelo quadro seguinte, as leis de inadmissibilidade dos países da CEDEAO, muitas vezes criadas em linguagem discriminatória, antes dos Protocolos, tendem a ser ambíguas e diferem muito de um país para outro:

Disposições de inadmissibilidade em países da CEDEAO3

País Lei(s) e disposições Benin Lei n° 86-012 relativa aos Estrangeiros na República de Benin, 31 de janeiro, 1986 15. Os

estrangeiros devem apresentar um passaporte, um atestado médico, um visto de entrada (ou outros documentos de viagem). 16. Pessoas de menos de 15 anos devem ser acompanhadas por um tutor. Ordem n° 218, que institui um cartão de residência no Benin e especifica as condições de sua emissão, 03 de novembro de 1992 16. Os indivíduos podem ser recusados os títulos de residência se a sua presença constitui uma ameaça para a ordem pública.

Burkina Faso

Portaria n° 84-049/CNR/PRES, que estabelece as condições de entrada, de estadia e de saída para os estrangeiros no Burkina Faso, 04 de Agosto de 1984 3. Os estrangeiros devem ter documentos de viagem e vistos válidos e reconhecidos, certificado sanitário internacional atualizado, bilhete de volta (ou outra prova de capacidade de sair) e ter preenchido os formulários apropriados conforme os procedimentos. 13. O Ministro da Saúde Pública e do Desenvolvimento Rural pode impor condições especiais de prevenção aos viajantes de todas as nacionalidades e origens.

Cabo Verde

Nenhuma informação atualmente disponível

Costa do Marfim

Decisão n° 2005-05/PR relativa à identificação das pessoas e à estadia dos estrangeiros na Costa do Marfim 8. Os cidadãos da CEDEAO têm o direito de circular livremente no país durante até 3 meses com um passaporte. As estadias de mais de 3 meses exigem um cartão de residência.

A Gâmbia

Lei relativa à Imigração 1965 12. É ilegal para os imigrantes proibidos de entrar ou residir em Gâmbia. 13. (1) Os imigrantes proibidos incluem: (a) pessoas sem meios visíveis de apoio (ou que, na opinião do funcionário dos serviços da imigração tendem a tornar-se pobres ou encargos públicos); (b) pessoas idiotas e insanas e aquelas que sofrem de doenças transmissíveis (como pode ser prescrito); (c) pessoas indesejáveis; (d) pessoas que no momento da chegada não têm passaporte válido (ou se forem menores, detalhes correspondentes no passaporte válido do adulto acompanhante); (e) prostitutas ou outras pessoas que (na opinião do Diretor dos serviços da Imigração) derivam seus meios de subsistência, no todo ou em parte, da prostituição ou de outras ocupações imorais (seja que a prostituta ou a pessoa for um homem ou uma mulher); (f) pessoas sujeitas a uma ordem de deportação (da Gâmbia)

Gana Lei relativa à Imigração, 2 de Fevereiro de 2000 (Lei 573) 4.1. Os estrangeiros devem possuir um passaporte válido ou outro documento de viagem válido, ou ser isentos da necessidade de um visto; 8.1. Os indivíduos proibidos de entrada incluem: pessoas sujeitas a uma ordem de deportação; necessitados; recusando-se a ter um exame médico; condenadas por um crime passível de extradição em um país estrangeiro; medicamente inapto; que não contribuem para o bem público; recrutando ou tentando obter pessoas em Gana para fins imorais; realizando atividades contrárias às leis do Gana; dependente de uma pessoa proibida.

Em quarto lugar, não há nenhuma supervisão eficaz da implementação dos Protocolos a nível nacional; embora explicitamente solicitado pela CEDEAO, apenas cerca de metade dos Estados Membros da CEDEAO criaram comités nacionais para monitorar a aplicação dos Protocolos, seu trabalho muitas vezes considerado como opaco e ineficiente.

3 Adotado do Adepoju, A. (pp. 9-10)


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E, finalmente, não existe mecanismo de sanções nos Protocolos em si mesmo, impedindo assim à CEDEAO a imposição de sanções aos Estados Membros em caso de incumprimento. A verdade é que os Estados Membros aceitaram frequentemente as disposições selecionadas em prática sem nunca incorporá-las nos seus quadros jurídicos nacionais; por exemplo, se um cidadão da CEDEAO ultrapassa o período de 90 dias, no âmbito de um "acordo político amigável", o viajante é muitas vezes autorizado a sair do país sem quaisquer restrições ou sanções. No entanto, a adopção adequada das disposições no código legal do país normalizaria as práticas e definiria critérios uniformes para todos os viajantes.

Durante as entrevistas, os funcionários da CEDEAO indicaram que os Protocolos foram recentemente objeto de uma análise jurídica aprofundada. As alterações propostas aos Chefes de Estado e de Governo em 2014 incluem a abolição do Certificado de Viagem e do passaporte da CEDEAO como documentos de viagem exigidos para os movimentos dos cidadãos da CEDEAO através das fronteiras do espaço Comunitário, e a substituição destes documentos por um BI biométrico da CEDEAO (em desenvolvimento); a remoção da exigência de um cartão de residência para os cidadãos da Comunidade; a supressão do limite de estadia de 90 dias; a revisão do conceito de cidadania da CEDEAO; e finalmente, a remoção da exigência de um cartão de saúde. Outras ideias, que devem ainda a ser totalmente exploradas incluem os procedimentos de arbitragem e a resolução de litígios que poderiam surgir entre os Estados Membros ou entre os Estados Membros e a CEDEAO.

Embora a revisão legal é altamente necessária, a CEDEAO pode e talvez deveria fazer muito mais. Os Protocolos são, de longe o regime o mais avançado de isenção de vistos em África. Se reconceitualizado, o regime de livre circulação pode tornar-se ainda mais importante e eficaz para facilitar a integração económica regional. No entanto, isso não deve ocorrer em detrimento da proteção dos direitos humanos ou afetar negativamente a segurança regional. Portanto, numa perspectiva de gestão da imigração e das fronteiras, os Protocolos devem ser revistos de forma a que contêm normas mínimas de imigração que deveriam ser cumpridas pelos Estados Membros, para que o espaço da CEDEAO seja acolhedor, mas também seguro para todos.

Mecanismos institucionais e de coordenação

A Comissão da CEDEAO é composta por sete departamentos distintos (passarão a ser quinze com base na decisão dos Chefes de Estado e de Governo em Julho de 2013 e na reorganização da CEDEAO em curso desde então). Cada departamento tem um mandato claramente definido, que é elaborado para complementar as funções e as responsabilidades dos outros. Cada departamento tem também várias direções, que, por sua vez, são compostas por um número de divisões, divididas em várias unidades. As Direções tratam das atividades a nível operacional e, assim sendo, são as principais parceiras em termos de atividades de reforço das capacidades realizadas dentro do Projeto e as principais beneficiárias destas atividades. As questões relacionadas com a gestão da imigração e das fronteiras são predominantemente abrangidas por dois departamentos e suas respectivas direções:

O Departamento do Comércio, Alfândegas, Indústria e livre circulação, cujo mandato é de supervisionar o desenvolvimento do comércio regional, a harmonização dos procedimentos aduaneiros e das tarifas e a promoção do desenvolvimento económico e da integração através da livre circulação das pessoas, dos bens e dos serviços. É composto de quatro direções diferentes, uma das quais é a Direção da Livre Circulação das Pessoas e Turismo (DLCP). Alem de ser dividida em três divisões (Cooperação Transfronteiriça, Migração e Livre Circulação), a principal tarefa do da DLCP é supervisionar a implementação dos Protocolos relativos à Livre Circulação.

2) O Departamento dos Assuntos Políticos, da Paz e da Segurança, é encarregue da implementação do Protocolo relativo ao Mecanismo para a Prevenção de Conflitos, Gestão, Resolução, Manutenção da Paz e Segurança e dos outros protocolos relevantes sobre a paz, a segurança, a boa governação e o Estado de direito. É por sua vez dividido em três direções. As Questões de gestão da imigração e das fronteiras são tratadas pela Direção da Manutenção da Paz e da Segurança e, mais especificamente, pela sua Divisão de Segurança Regional.

O terceiro departamento cujo mandato é consideravelmente relacionado com a gestão da imigração e das fronteiras é o Departamento do Desenvolvimento Humano e Género, encarregue da implementação dos


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protocolos relacionados com a igualdade de género, o emprego dos jovens, a educação, a cultura e os assuntos humanitários e sociais. A Direção dos Assuntos Humanitários e Sociais cuja Unidade Programas de Trabalho e as Unidades Tráfico de Pessoas desempenham um papel fundamental no setor da gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO é particularmente relevante. Por exemplo, o direito de residência e de estabelecimento, que a CEDEAO concede aos trabalhadores migrantes dos Estados Membros, é abrangido por esta Direção.

Outros departamentos e direções cujos o mandato referem-se à gestão da imigração e das fronteiras e/ou com os quais a DLCP colabora regularmente incluem as Direções do Comércio, Alfândegas e Turismo (sob o mesmo departamento que a DLCP); a Direção para o Desenvolvimento do Género, Juventude/Desportos, Sociedade Civil, Emprego e Controle de Drogas (sob o Departamento Desenvolvimento Humano e Género), particularmente a sua Unidade de Género; a Direção dos Transportes e das Telecomunicações (sob o Departamento Infraestrutura); a Unidade de Planeamento Estratégico (sob o escritório do Vice-Presidente); e o Centro Informático e das Comunicações (também sob o escritório do Vice-Presidente).

Os aspectos de gestão da imigração e das fronteiras da livre circulação são predominantemente abrangidos nos Termos de Referência da DLCP. O componente segurança e controle das fronteiras do regime de isenção de vistos, é abrangida pela autoridade da Divisão de Segurança Regional. Assim sendo, este relatório centrou-se predominantemente nestas duas unidades organizacionais da Comissão da CEDEAO.

A coordenação e a cooperação no seio da CEDEAO, e entre a CEDEAO e outros intervenientes implica necessariamente vários níveis. A seção seguinte explica os mecanismos de coordenação e de cooperação, na medida em que as questões de gestão da imigração e das fronteiras estão consideradas no seio da CEDEAO, entre a CEDEAO e os seus Estados Membros e entre a CEDEAO e outras entidades. Se necessário, exemplos de programas em curso, que revestem uma importância para o projeto, são fornecidos.

Mecanismos de coordenação e de cooperação da CEDEAO

No momento da avaliação, enquanto numerosas plataformas de coordenação na maioria dos níveis (incluindo a nível dos Departamentos e das Direções) existiam, onde as áreas de trabalho da Comissão são tratadas - incluindo a gestão da imigração e das fronteiras - parece que não havia qualquer mecanismo de coordenação estruturado visando especificamente a gestão da imigração e das fronteiras Segundo as entrevistas realizadas com funcionários da CEDEAO, a cooperação e a coordenação entre as direções tendem a ser informais, ao invés de formalmente institucionalizadas. Além do Plano de Ação para as Iniciativas Transfronteiriças do Quadro de Prevenção dos Conflitos da CEDEAO, em que a DLCP participou ativamente de um grupo de trabalho inter-direção para a elaboração do Plano, a cooperação entre as direções em matéria de gestão da imigração e das fronteiras é principalmente realizada através de apresentações sobre temas que caem sob o seu mandato, ao invés de através da troca de informações sistemática e de colaboração realizada no âmbito de uma estrutura de coordenação oficialmente sancionada.

Como exemplos de esforços coordenados da Comissão em matéria de gestão da imigração e das fronteiras, destacam-se:

A Task force de Monitoramento da CEDEAO, por exemplo, sensibilizou com sucesso sobre os impedimentos à livre circulação ao longo da fronteira Lagos-Seme. Além disso, esta unidade conseguiu garantir o engajamento e o apoio dos relevantes intervenientes de alto nível, enquanto o financiamento da Unidade estava suspenso devido ao apoio financeiro insuficiente. O Centro de Informação/Monitoramento da CEDEAO é um projeto aprovado financiado através do Fundo CEDEAO-Espanha e previsto para complementar as atividades do mecanismo de monitoramento, quer sob a forma de unidade de monitoramento proposto, quer através das comissões nacionais de monitoramento. O projeto-piloto prevê a instalação de três centros de Informação/Monitoramento em Togo, Gana e Burkina Faso. O projeto deveria ser replicado em outros Estados Membros, além dos já citados para garantir que atinge os resultados desejados. O projeto deve ser lançado em 2014.


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O desenvolvimento das modalidades e o reforço do apoio à implementação da Unidade de Patrulhas conjuntas da CEDEAO nos Estados Membros da CEDEAO, criada em 2000, estão atualmente em curso e seriam complementados e apoiados através das atividades da Unidade de Informação/Monitoramento acima mencionada. Sem exceção, todos os entrevistados confirmaram que estariam interessados em melhorar e intensificar a coordenação e a colaboração com outras direções e, especificamente, com a DLCP. É amplamente reconhecido que a livre circulação das pessoas, dos bens e dos serviços é uma das áreas-chave da CEDEAO mas também é um quadro, transversal dos mandatos de várias direções. Dada a vontade que existe entre os Chefes de Direções de reforçar a parceria com as outras, atividades conjuntas na forma de formações, seminários, consultas sobre iniciativas pertinentes e, se necessário, mecanismos de coordenação institucionalizados sob a forma de comités inter-direções, o trabalho em equipe da Comissão da CEDEAO em matéria de esforços de gestão da imigração e das fronteiras poderia ser significativamente reforçado. A realização de Projetos de gestão da imigração e das fronteiras, sem as outras direções e de forma isolada afeta negativamente o sentimento de apropriação que uma direção pode sentir sobre um assunto intimamente relacionado com o seu mandato, mas liderado por uma outra direção. Portanto, se a DLCP decidiu oficialmente sancionar e assumir a liderança de iniciativas conjuntas entre as Direções sob a égide da livre circulação das pessoas, não só iria solidificar ainda mais o conceito do papel fundamental em outras áreas da CEDEAO, como o comércio, a migração forçada ou a segurança, mas também reforçaria ainda mais a visibilidade, a proeminência e o estatuto da DLPC como um líder indiscutível da livre circulação das pessoas no seio da Comissão.

Coordenação e cooperação entre a CEDEAO e os Estados Membros

A nível da CEDEAO e dos seus Estados Membros, existem vários órgãos de coordenação para facilitar a troca de informações, avaliar as atividades passadas e presentes e determinar o caminho a seguir. Os Mecanismos existentes incluem:

• As reuniões dos Chefes de Estado e de Governo ("a Autoridade"): conforme o novo quadro jurídico

estabelecido pelo Tratado revisto da CEDEAO, convém lembrar, que a Autoridade adopta atos complementares, directivas e decisões, os quais são vinculativos para os Estados Membros (no todo ou em termos de objetivos, com as modalidades de implementação deixadas a critério dos Estados). A decisão tomada em 2000 sobre a implementação do passaporte da CEDEAO é um exemplo de instrução relativa à gestão da imigração e das fronteiras, aprovada pelos Chefes de Estado e de Governo.

• As reuniões do Conselho de Ministros: desde a ratificação do Tratado revisto, o Conselho promulga regulamentos e directivas que são vinculativas e imediatamente aplicáveis nos Estados Membros; adopta decisões obrigatórias para aqueles que estão visados; e formula recomendações. Um exemplo de conselhos pertinentes para a gestão da imigração e das fronteiras inclui uma recomendação para prosseguir com a construção de postos de fronteira conjuntos para garantir o livre fluxo do tráfego transfronteiriço, aprovada pela reunião organizada em Ouagadougou, em 20 de Novembro de 2008

• A reunião dos Ministros encarregues da Segurança: A CEDEAO convoca Ministros responsáveis por sectores específicos. A Reunião dos Ministros da Segurança reúne-se uma ou duas vezes por ano, o que é justamente muitas vezes comparado a outros setores. Os Ministros concordam em um conjunto de recomendações para posterior seguimento nos Estados Membros. As recomendações da reunião ministerial organizada em 25 de Junho de 2012 em Abijão incluíram a adoção e a introdução dos bilhetes de identidade nacionais biométricos e dos passaportes; a revisão da legislação nacional sobre os direitos de entrada, de residência e de estabelecimento; a criação de comités nacionais de monitoramento da livre circulação e outros

• As reuniões dos Chefes de Polícia: supervisionadas pela Interpol, a CEDEAO e o Comité dos Chefes de Polícia da

África Ocidental (CCPAO), as reuniões anuais reúnem os chefes de polícia para a troca de informações e de experiências

• A reunião dos Responsáveis da Imigração: organizada anualmente, o encontro reúne Chefes de departamentos de imigração dos Ministérios do Interior dos Estados Membros da CEDEAO. Sendo um dos principais órgãos de coordenação para a implementação dos protocolos, os Responsáveis da Imigração formulam recomendações para os Estados Membros. Durante uma reunião organizada em


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Abril de 2010, em Abuja, os Responsáveis da Imigração recomendaram a remoção dos postos de controle de segurança inúteis; um currículo de formação normalizado sobre a livre circulação das pessoas para as forças de segurança; e a implantação harmonizada dos passaportes electrónicos da CEDEAO na região

• As reuniões do Comité de Comércio, Alfândegas e Livre Circulação das Pessoas: reunindo peritos técnicos sobre assuntos da Comunidade, o Comité examina os assuntos relacionados com a livre circulação das pessoas e a gestão da imigração e das fronteiras Uma reunião do Comité organizada em Outubro de 2013, em Abijão discutiu as normas técnicas e as especificações dos documentos de viagem da CEDEAO, e deliberou sobre as revisões sugeridas dos Protocolos. As propostas aprovadas pela Comissão são frequentemente apresentadas aos Chefes de Estado e de Governo; modificações previstas dos Protocolos, discutidas durante a reunião de Abijão, serão submetidas sob a forma de um projeto de ato complementar à Autoridade em 2014

• Os Comités nacionais sobre a livre circulação das pessoas: embora encorajados pela CEDEAO, apenas cerca de metade dos Estados Membros têm um Comité nacional funcional, com diferentes graus de atividade e engajamento

• As Unidades nacionais da CEDEAO: As Unidades são escritórios, às vezes geridos com apenas alguns funcionários, estabelecidos em cada Estado Membro, geralmente no Ministério dos Negócios Estrangeiros. Nominalmente, toda a comunicação entre a CEDEAO e os Estados Membros devem passar pelas Unidades nacionais. No entanto, devido ao grande volume de troca de informações e à variedade de temas abordados, os departamentos e as direções da CEDEAO tendem a entrar em contato com as Unidades no início para identificar um ponto focal dentro do governo nacional e, em seguida, comunicam diretamente com a pessoa de contato, ou identificam elas própria um associado nacional e correspondem com ele sem envolver a Unidade nacional.

Como pode ser visto, os mecanismos de coordenação com os Estados Membros existem em vários diferentes níveis e cobrem uma ampla variedade de assuntos relacionados com a gestão da imigração e das fronteiras, tais como o comércio e a alfândega, a criminalidade transnacional e a segurança regional, e os assuntos específicos sobre a imigração. No entanto, esta extensa estrutura poderia ser reforçada por uma célula de apoio a nível operacional em cada Estado Membro, bem como pela unidade em um grupo de todos os atores que trabalham no setor da segurança.

Em primeiro lugar, um sistema de pontos focais encarregues da gestão da imigração e das fronteiras poderia ser estabelecido em cada Estado Membro como uma equipe dedicada de funcionários que trataria dos assuntos de gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO a nível administrativo e operacional (atualmente, os Responsáveis da Imigração são contatados diretamente por um representante da DLCP em caso de necessidade). É verdade que, dada a hierarquia rígida que existe nas agências de aplicação da lei, os pontos focais encarregues da gestão da imigração e das fronteiras devem de qualquer maneira passar pelo Responsáveis da Imigração antes de apresentar um relatório à CEDEAO; no entanto, funcionários tecnicamente fiáveis, de nível médio, com experiência operacional e formados em assuntos relativos à CEDEAO, poderiam facilmente seguir os assuntos relacionados, por exemplo, com a apresentação de relatórios, a investigação dos factos, o seguimento com instituições nacionais e outras, reforçando, assim, a recolha e a troca de informações entre a CEDEAO e os seus Estados Membros. Uma rede de pontos focais semelhante já existe para o tráfico de pessoas, e provou ser muito útil para a cooperação nacional e regional, bem como para o seguimento e a apresentação de relatórios sobre o Plano de Ação inicial de Ouagadougou contra o Tráfico de Pessoas.

Em segundo lugar, as reuniões anuais dos Responsáveis da Imigração poderiam ser mais reforçadas com um plano de ação de curto, médio e longo prazo focado nas prioridades da CEDEAO em termos de gestão da imigração e das fronteiras Este plano de ação poderia então ser anualmente revisado, readatado e ser objeto de apresentação de relatórios pelos pontos focais encarregues da gestão da imigração e das fronteiras Um prémio anual atribuído a um Estado Membro que cumpre da melhor maneira as metas de gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO seria uma motivação suplementar para o seguimento sistemático dos objetivos que os Responsáveis da Imigração decidiram coletivamente. Um sistema de tais prémios já existe no Departamento do comércio e outros setores, e, portanto, poderia ser adaptado à imigração e à gestão da imigração e das fronteiras ou à livre circulação das pessoas em particular.

Em terceiro lugar, o seguimento da implementação dos Protocolos seria mais fácil se um orgão dedicado, existia a nível nacional para efetuar a avaliação periódica dos progressos realizados pelo Estado Membro em questão. Tendo em conta os resultados mistos fornecidos pelos comités até agora, a CEDEAO poderia


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rever o funcionamento dos comités, e desenvolver procedimentos operacionais normalizados concretos para estes comités, ou simplesmente substituí-los com uma nova estrutura, tal como o sistema de pontos focais nacionais encarregues da gestão da imigração e das fronteiras (ou da livre circulação das pessoas).

Finalmente, os aspectos relacionados com a segurança no domínio da gestão da imigração e das fronteiras parecem ser discutidos em vários órgãos de coordenação, mas em isolação. A polícia, a imigração, a alfândega e outros intervenientes de aplicação da lei e da segurança reúnem-se em diferentes fóruns. A fim de garantir que os documentos de viagem da CEDEAO, a remoção gradual das fronteiras, o crime organizado transnacional e a luta contra o terrorismo sejam todos entendidos como partes de um mesmo todo, cujo objetivo é fundar uma Comunidade sem fronteiras, mas segura, a CEDEAO deve ter uma visão unificada e discuti-la em uma Assembleia especificamente dedicada a este assunto. A DLCP, bem como a DSP ambas apoiam tal ideia.

Mecanismos de coordenação e de cooperação entre a CEDEAO e os parceiros de desenvolvimento

Em agosto de 2012, o Departamento de Relações Externas da CEDEAO desenvolveu um guia abrangente, que descreve os mecanismos de coordenação entre a CEDEAO e os parceiros (de desenvolvimento) externos. As áreas de cooperação foram organizadas em seis Grupos Temáticos diferentes que unem ambos os departamentos relevantes da CEDEAO, bem como os intervenientes externos ativos nos vários sectores. Cada Grupo tem um ponto focal dedicado da CEDEAO, bem como do parceiro de desenvolvimento. A tabela a seguir resuma todos os Grupos, assim como a sua composição:

Grupo temático Departamentos envolvidos Responsável da CEDEAO

Reforço das capacidades Todos os departamentos Escritório do Vice-presidente4

Paz e Segurança Assuntos políticos, Manutenção da Paz e Segurança & Género e Desenvolvimento humano

Assuntos políticos, Manutenção da Paz e Segurança5

Infraestrutura, Indústria e Setor privado

Infraestruturas e Políticas macro económicas

Infraestrutura

Integração económica e Comércio regional

Política macroeconómica Política macroeconómica

Genro e Desenvolvimento humano



Agricultura, Ambiente e Recursos naturais

Agricultura e Desenvolvimento rural

Agricultura

O Grupo Temático Paz e Segurança reúne-se supostamente com mais frequência do que outros. É importante que as atividades de gestão da imigração e das fronteiras no âmbito do Projeto, bem como todos os outros componentes do Projeto, sejam devidamente coordenados com outros parceiros dentro dos quadros de coordenação já estabelecidos.

Existe numerosas iniciativas de gestão da migração, da imigração e das fronteiras e de segurança implementadas em estreita cooperação entre a CEDEAO e os parceiros de desenvolvimento. A maioria dos projetos são financiados externamente ou co-financiado pela CEDEAO. Resumo dos programas em curso:

Programa de Iniciativas Transfronteiriças

Lideradas pela Divisão das passagens de fronteiras da DLCP, o objetivo das iniciativas é acelerar a

4 Entre os parceiros de desenvolvimento, este Grupo é liderado pelo Governo da Alemanha/GIZ 5 Dirigidos pela Embaixada da Suíça


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integração regional na África Ocidental, de-marginalizar zonas fronteiriças, promover o desenvolvimento sócio-económico em zonas fronteiriças, e, assim, consolidar a paz, a segurança e a estabilidade. Embora grande maioria das intervenções concentram-se em atividades sócio-económicas e culturais, tais como a criação de mercados transfronteiriços, os rádios comunitários e a partilha de instalações de saúde e educacionais, a segurança e a gestão eficazes das fronteiras são também consideradas como veículos importantes de desenvolvimento regional; a construção de postos de fronteira comuns, a luta contra o assédio nas fronteiras e nas principais rotas comerciais, e a luta contra o crime organizado transnacional fazem parte das prioridades. As quatro zonas fronteiriças piloto criadas entre o Mali, o Burkina Faso e a Costa do Marfim (zona Sikaso-Korhogo-Bobo Dioulasso); a Gâmbia, o Senegal e a Guiné-Bissau (zona sul Sene-Gâmbia); entre o Mali e a Mauritânia (bacia do Karakoro); e entre a Nigéria e o Níger (a zona Kano-Katsina-Maradi), respectivamente, são particularmente interessantes. O seu objetivo não é só aproveitar o enorme potencial comercial destas regiões, mas também assumir a liderança na promoção do desenvolvimento local, reforçar as relações entre as comunidades fronteiriças e facilitar uma estreita cooperação entre os Estados para o benefício da região em geral.

Para além dos Estados Membros da CEDEAO, a Divisão das passagens de fronteiras trabalha em estreita colaboração com o Programa das fronteiras da UA, o PNUD, o GIZ, o UNOWA, a SIDA e outras entidades.

União africana

A organização tem um Programa de Fronteiras da União Africana (PFUA) dedicado, que concentra-se em três áreas interdependentes, ou seja, a delimitação e a demarcação das fronteiras nos países que ainda não o fizeram e a re-afirmação de fronteiras onde a demarcação existente exigi-o; a promoção da cooperação transfronteiriça, em particular através do planeamento e do desenvolvimento conjuntos de zonas fronteiriças comuns e a construção de infraestruturas que facilitariam a integração regional (redes de transporte e de comunicação); e o reforço das capacidades, através de formações e pequisas.

O PFUA mantém uma estreita cooperação com as Comissões Económicas Regionais (CER) africanas, incluindo a CEDEAO. A última reunião foi organizada em Outubro de 2013 na sede da CEDEAO; a Comissão foi representada pela DLCP. Antes da conferência de doadores em 2014, o PFUA visa compilar uma base de dados abrangente de programas regionais de gestão das fronteiras e elaborar planos de ação regionais para apoiar o quadro do PFUA.

União Europeia

A cooperação entre a UE estende-se por vários sectores. Isso inclui um programa de reforço das capacidades apoiando o mandato da CEDEAO no domínio da manutenção da paz e da segurança (com o PNUD sendo o principal parceiro); um programa focalizando-se na integração regional através da facilitação do comércio na forma de três postos de fronteira conjuntos sendo construídos nas fronteiras entre Burkina Faso e Mali, Togo e Gana e Nigéria e Benin, respectivamente; assim como o Projeto atual. Convém também destacar o engajamento na região do Frontex, a agência de fronteiras da UE. Alguns dos países da CEDEAO são Estados parceiros da Comunidade de Informações África Frontex (AFIC). Além disso, o Frontex assinou recentemente um Acordo de Trabalho com a Nigéria, cujo objetivo é lutar contra a migração irregular e a criminalidade transfronteiriça, através do controle de fronteiras e do desenvolvimento de boas relações entre as autoridades dos Estados Membros da UE e da Nigéria envolvidos na segurança e na gestão das fronteiras. A cooperação poderá assumir a forma de atividades de reforço das capacidades em gestão integrada das fronteiras. Frontex espera replicar este acordo com outros países da região.

União Económica e Monetária da África Ocidental (UEMAO)

A UEMOA analisa a gestão da imigração e das fronteiras, do ponto de vista da facilitação do comércio. Investimentos consideráveis estão sendo feitos na construção da infraestrutura necessária (Posto de Fronteira de uma Paragem e estradas), bem como no monitoramento da governação das estradas. Financiado pela USAID e implementado em estreita cooperação com BORDERLESS, um projeto focalizando-se na redução dos custos de transporte, estabelecendo uma área de livre-comércio e publicando dados credíveis em matéria de transportes e de comércio, a UEMOA analisa regularmente o


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nível de assédio enfrentado pelos caminhoneiros nos principais corredores e nos postos de fronteira; o número de postos de controle (inúteis) e os atrasos que causam; e o nível de subornos. Desde 2011, o Togo foi constantemente considerado como o líder do domínio da livre circulação na região.


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Governo da Espanha

Comumente conhecido como o "Fundo Espanhol", o Governo da Espanha executa um programa global centrando-se em uma série de setores, incluindo o reforço das capacidades de gestão das migrações e o apoio à sociedade civil. O financiamento do governo espanhol é inteiramente canalizado através da Comissão da CEDEAO e consiste em projetos apresentados pelos Estados Membros da CEDEAO e organizações da sociedade civil. Alguns dos projetos no passado centraram-se no reforço das capacidades no domínio da gestão das fronteiras, como a criação de um centro de verificação dos passaportes no principal aeroporto internacional da Libéria. Um componente particularmente relevante para o projeto é o objetivo de estabelecer plataformas nacionais para a migração, compostas por representantes do governo nacional, a Unidade nacional da CEDEAO e o Governo da Espanha.

Governo da Suíça

O Governo da Suíça também implementa uma grande variedade de programas. Os programas focados na gestão da migração e das fronteiras incluem o destacamento de um perito em migração para a Comissão da CEDEAO, a assistência técnica para a luta contra o tráfico e o reforço das capacidades do Serviço de Imigração da Nigéria. Um dos seus principais objetivos é restabelecer o Diálogo sobre a Migração na África Ocidental (MIDWA). No setor da segurança, a Suíça centra-se em ajudar a CEDEAO na operacionalização do seu mandato de manutenção da paz e da segurança no âmbito do Quadro de Prevenção dos Conflitos da CEDEAO. O governo suíço assume a liderança do Grupo Temático Paz e Segurança.

Deutche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)

GIZ é um importante ator no reforço das capacidades no domínio da gestão da imigração e das fronteiras A organização apoia o PFUA, bem como a CEDEAO no reforço das suas capacidades em termos de gestão das fronteiras, de paz e de segurança. GIZ supervisionou o desenvolvimento de treze (dos quinze) Planos de Ação do Quadro de Prevenção dos Conflitos da CEDEAO, um dos quais é dedicado especificamente à cooperação transfronteiriça. GIZ supervisionou também a CEDEAO na elaboração da sua estrategia de Reforma do Sector da Segurança, que foi desde então assumida pelo Centro para o Controle Democrático das Forças Armadas de Genebra (DCAF) GIZ assume a liderança da coordenação do Grupo Temático Reforço das Capacidades

Interpol

No seu papel de associação internacional de polícia, Interpol é ativamente engajada na região da África Ocidental. Em Janeiro de 2014, Interpol, em estreita colaboração com a CEDEAO, lançou o Sistema de Informação Policial da África Ocidental (WAPIS, sedeado na CEDEAO). Financiado pela UE, WAPIS tem por objetivo criar infraestruturas nacionais e regionais para facilitar a troca de informações policiais sobre a criminalidade que afecta a região da África Ocidental e reforçar a cooperação em matéria de segurança entre a CEDEAO e a Interpol. Países-piloto incluem o Benin, o Gana, o Mali, o Níger e a Mauritânia.

Centro para o Controle Democrático das Forças Armadas de Genebra (DCAF)

Globalmente, DCAF é uma das principais agências de elaboração das políticas de prestação de assistência técnica no âmbito da Reforma do Sector da Segurança (RSS). Baseando-se no trabalho efetuado anteriormente pelo GIZ, DCAF apoia a Comissão da CEDEAO na revisão do seu projeto de quadro regional de reforma e de governação do sector da segurança em conformidade com o quadro político da RSS da União Africana O documento deve ser finalizado em 2014 e adotado pelos Ministros competentes. As agências de gestão da imigração e das fronteiras são parte inerente da estrutura de segurança visada pela assistência técnica no domínio da RSS do DCAF. O homólogo do DCAF na Comissão é a Divisão de Segurança Regional.

Um certo número de observações podem ser feitas sobre as parcerias já existentes. Em primeiro lugar, o grande número e a diversidade das atividades relacionadas com a gestão da imigração e das fronteiras


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que já estão em execução por vários parceiros de desenvolvimento, em estreita colaboração com a CEDEAO tornam o Projeto uma importante adição ao portfólio existente no domínio da gestão da imigração e das fronteiras. Por exemplo, os investimentos da UE e da UEMOA nos Postos de Fronteira de Uma Paragem poderiam ser complementados pelas formações relevantes e os procedimentos operacionais normalizados previstos pelo Projeto. Da mesma forma, muitas das iniciativas transfronteiriças incluídas no Quadro de Prevenção dos Conflitos da CEDEAO, como a institucionalização do BI biométrico, a assistência técnica com a plena implementação do passaporte da CEDEAO em todos os 15 Estados Membros, a harmonização das políticas de imigração e a formação do pessoal de gestão das fronteiras sobre os Protocolos relativos à livre circulação, poderiam todas ser apoiadas pelo Projeto. Em segundo lugar, os dados credíveis sobre a situação nos principais postos de fronteira nas principais rotas comerciais da CEDEAO (em termos de subornos, assédio, atrasos, postos de controle de segurança inúteis) já parecem existir através do projeto de monitoramento da governação das fronteiras da UEMOA; assim sendo, muitas das campanhas de sensibilização previstas durante o Projeto poderiam apoiar os esforços de vigilância da CEDEAO e da UEMOA de maneira importante, se implementadas nesses sítios estratégicos. Em terceiro lugar, considerando a dimensão, a duração e a amplitude do componente de gestão da imigração e das fronteiras do Projeto, as Direções parceiras da CEDEAO e o Consórcio de parceiros estão em uma posição favorável para realmente orientar e influenciar o conteúdo e a implementação das modalidades de algumas das iniciativas sobre a gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO Globalmente, as atividades do Projeto relativas à gestão da imigração e das fronteiras estão excepcionalmente em adequação com os diversos portfólios de gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO, e complementando as iniciativas em curso neste domínio, podem contribuir para a elaboração de um programa específico, sub-regional de gestão da imigração e das fronteiras.

Administração

Esta seção fornece uma visão geral da estrutura administrativa das duas principais unidades organizacionais de gestão da imigração e das fronteiras, nomeadamente a DLCP e a Divisão de Segurança Regional, incluindo os desafios que enfrentam nas tarefas do dia-a-dia.

Em ambos os casos, a questão mais urgente é o recrutamento. Devido à suspensão do recrutamento desde a reestruturação da CEDEAO iniciada em 2007, não houve aumento de pessoal apesar do crescente portfólio e das perspetivas da CEDEAO e dos Estados Membros. Há atualmente quatro colaboradores profissionais na DLCP e dois colaboradores profissionais (e dois assistentes administrativos) na Divisão de Segurança Regional. É uma das razões pela qual praticamente todos os projetos financiados por parceiros de desenvolvimento contratam e financiam colaboradores a tempo inteiro que são baseados na Comissão e que ajudam na implementação do projeto. Se pessoal adicional for recrutado, quer a nível de responsáveis de programa, pesquisadores, quer a nível de estagiários (auto-financiados a partir de bolsas de estudo externas), isso aliviaria significativamente a carga de trabalho da equipe atual e permitiria às direções prosseguirem plenamente seus objetivos e prioridades.

A falta de pessoal afetou também negativamente a repartição das tarefas no seio da Comissão da CEDEAO. Sabendo que as várias Direções especializadas não têm as capacidades para seguir os novos projetos que estão parcialmente ou totalmente inscritos no seu mandato, a Direção solicitando aconselhamento especializado pode simplesmente continuar as atividades com os seus próprios meios.

A segunda questão candente é a formação. Tanto a DLCP, quanto a Divisão de Segurança Regional confessaram que foram convidadas a realizar tarefas específicas, tecnicamente sofisticadas, sem nunca ter-sido formadas sobre estas tarefas. Como exemplo, a DLCP mencionou que não tinha dados para provar aos Estados Membros que a livre circulação das pessoas, dos bens e dos serviços foi benéfica para os seus serviços. Se os dados pertinentes estivessem disponibilizados à Comissão pelos Estados Membros, de acordo com a DLCP, as formações internas sobre a coleta de dados, o armazenamento e a análise iriam consideravelmente aumentar a capacidade da direção em termos de proposição de políticas baseadas em evidências. Outros pedidos de assistência técnica incluíram modalidades e implementação de campanhas de sensibilização; concepção de programas de formação; formações sobre questões de migração, tais como a migração laboral e a gestão da imigração e das fronteiras, bem como questões transversais, tais como os direitos humanos; técnicas de monitoramento para reduzir o assédio e a


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corrupção na fronteira; assistência técnica na elaboração da política regional de migração; assistência técnica na revisão legal dos Protocolos e das seções que devem ser acrescentadas, tais como o sistema de arbitragem de litígios e de sanções em caso de incumprimento; abordagem estruturada e institucionalização do MIDWA; e por último mas não menos importante, a implementação do BI biométrico da CEDEAO. Uma ênfase específica foi dada à produção de manuais de formação para funcionários das fronteiras nas três línguas oficiais da CEDEAO, que incluiria não só as melhores práticas de gestão das fronteiras, mas também uma seção sobre os Protocolos. Todos estes temas são explorados em profundidade no próximo capítulo, dedicado às iniciativas selecionadas no domínio da gestão da imigração e das fronteiras

A Divisão de Segurança Regional enfrenta desafios semelhantes. As responsabilidades que vão desde a manutenção da paz, à criminalidade transfronteiriça, para a luta contra o terrorismo e a Reforma do Sector da Segurança são tratadas por dois colaboradores profissionais que foram apenas formados em qualquer destes assuntos. Considerando-se como o "ramo segurança da noção de livre circulação das pessoas", a equipe está muito interessada em e precisa de formações especializadas sobre a imigração, a gestão das fronteiras e a segurança das fronteiras, e em receber apoio técnico na formulação de políticas de gestão das fronteiras e de segurança das fronteiras. A Divisão já elaborou um plano de trabalho para 2014 que pode servir como uma excelente base para intervenções concretas de apoio técnico.

Globalmente, todas as equipes das Direções que foram entrevistadas para esta avaliação mostraram, uma dedicação impressionante e admirável no trabalho, apesar das tarefas opressivas em questão e do apoio limitado. Ao mesmo tempo, todos os Diretores, sem exceção, apoiaram a ideia de formações conjuntas sobre temas transversais. Isso representa uma oportunidade única para aumentar a sensibilização sobre temas que são de interesse comum para todos, mas também para reforçar a coordenação e a cooperação inter-departamental. Seminários conjuntos poderiam ser organizados e animados por formadores externos (incluindo OIM, CIDPM e funcionários da OIT), mas também, aproveitando a experiência notável que já existe na DLCP, na Divisão de Segurança Regional e nas Direções dos Assuntos humanitários e Sociais.

Intervenções selecionadas no domínio da gestão da imigração e das fronteiras

O próximo capítulo analisa as intervenções selecionadas no domínio da gestão da imigração e das fronteiras que são ou que deveriam ser reconhecidas como prioridades da CEDEAO em termos de gestão da imigração e das fronteiras. As intervenções não representam de modo algum uma abordagem holística para uma revisão dos quadros nacionais e regionais de gestão da imigração e das fronteiras; Em vez disso, refletem as principais preocupações da CEDEAO no que diz respeito à gestão da imigração e das fronteiras, a julgar pelos documentos de política disponíveis, as análises das entraves à livre circulação das pessoas, e as entrevistas com representantes da CEDEAO. As mais urgentes intervenções parecem ser a introdução do BI biométrico; a coleta de dados sobre os movimentos transfronteiriços; a luta contra o assédio e a corrupção; o aumento da sensibilização dos viajantes e dos funcionários das fronteiras sobre os direitos dos cidadãos da CEDEAO; a normalização e a institucionalização de formações sobre a gestão da imigração e das fronteiras; e as infraestruturas fronteiriças.

Bilhete de identidade biométrico Os documentos de viagem da CEDEAO foram tradicionalmente um dos pilares da identidade regional da CEDEAO. Em primeiro lugar, o Certificado de Viagem da CEDEAO foi criado em 1985 (Decisão A/DEC.2/7/85). Sob a forma de um livreto de 32 páginas, a sua produção era relativamente barata e sua emissão era fácil, desde que o requerente podia fornecer uma certidão de nascimento ou um bilhete de identidade nacional válido. Contendo a fotografia do titular, o Certificado era válido por dois anos durante os quais todos os movimentos transfronteiriços eram registrados manualmente em ambos os lados da fronteira. No entanto, o Certificado de Viagem tinha poucos dispositivos de segurança, dada a qualidade do documento, um período de validade curto, e portanto, nunca foi realmente aceite e implementado em todos os Estados Membros. Ainda está em circulação, mas a sua utilização não é promovida, e alguns Estados Membros já não o aceitam como um documento de viagem.


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Em 2000, os Chefes de Estado e de Governo decidiram que dentro de cinco anos, o Certificado de Viagem da CEDEAO seria totalmente substituído pelo Passaporte da CEDEAO. Em dezembro de 2013, catorze dos quinze Estados Membros utilizavam o Passaporte da CEDEAO (um documento de viagem conforme às normas da OACI, com o emblema da CEDEAO na capa frontal e o emblema nacional na capa traseira, que vêm em três cores diferentes, dependendo do estatuto do requerente) - salvo Cabo Verde. A implantação completa do passaporte da CEDEAO na Comunidade é uma prioridade, mas nenhuma alteração do documento, tal como os dispositivos de segurança avançados, está prevista no futuro próximo.

Vários outros documentos de imigração foram examinados pelos Estados Membros no passado, no âmbito do processo de integração regional. Em sintonia com os Protocolos, o Cartão de Residência da CEDEAO foi definido em 1990 (Decisão A/DEC.2/5/90). Devia ser emitido pelos serviços de imigração do país anfitrião com base no passaporte do requerente, um atestado médico, uma carta de garantia de repatriamento e um contrato de trabalho (ou, alternativamente, uma proposição de uma universidade ou a inscrição de uma empresa). Além disso, formulários harmonizados da CEDEAO sobre a imigração e a emigração foram concebidos em 1992 (Decisão C/DEC.3/12/92), a fim de normalizar as informações que os Estados Membros coletariam sobre os viajantes que atravessam as fronteiras da CEDEAO, tais como o nome, a data de nascimento, a nacionalidade, o número do passaporte, a profissão, o endereço permanente e o objetivo da viagem. Finalmente, a CEDEAO estava interessada em conceber um visto unificado CEDEAO para cidadãos não-CEDEAO, baseado no modelo do visto Schengen da UE.

Nenhuma dessas iniciativas foi realmente prosseguida. O Cartão de Residência da CEDEAO está disponível em apenas cerca de metade dos países da CEDEAO; a ideia de unificar os formulários de imigração e de emigração foi totalmente abandonada; e um visto único da CEDEAO para a região que é ainda uma prioridade, continua a ser desenvolvido. O principal objetivo das políticas sobre os documentos identidade e de viagem da CEDEAO é agora o lançamento do BI regional biométrico da CEDEAO. Já anunciada em numerosas reuniões de alto nível e planos de ação nos últimos anos, o Grupo de Trabalho sobre o BI biométrico composto por peritos selecionados da CEDEAO foi criado para explorar os aspectos técnicos da iniciativa. Uma vez implementado, o bilhete de identidade serviria não apenas como um documento de identidade a nível dos Estados Membros, substituindo assim os BI nacionais cujos os dispositivos de segurança são frequentemente considerados inadequados, mas também como um documento de viagem a nível regional. O Grupo de Trabalho já formulou várias recomendações:

• o BI deveria ter o mesmo tamanho que um cartão de crédito e deveria ser feito de poliéster;

• o recto do BI deveria conter o nome do país emissor e seus códigos, título do documento ("Bilhete de Identidade CEDEAO), o logo da CEDEAO (holograma), a fotografia do titular do BI e seu apelido, nome, sexo, data e lugar de nascimento, seu número de identificação nacional e o número do bilhete de identidade, assim como a data de emissão e de expiração

• o verso do BI deveria conter o emblema e a bandeira do país emissor, o logo e a inscrição "CEDEAO" em todas as três língua oficiais, três linhas de zona de leitura óptica (MRZ) e o título do documento ("Bilhete de identidade CEDEAO")

• deveria ter três níveis diferentes de dispositivos de segurança • o BI deveria ser equipado de um chip com vários grupos de dados (GD), cada armazenando

informações contidas no BI: por exemplo, o GD1 deve conter os números da MRZ, o GD2 a foto do titular do BI, o GD3 suas impressões digitais, o GD4 poderia potencialmente armazenar a digitalização da íris do titular do cartão (não obrigatório) e assim por diante. Vários outros GD deveriam ser reservados no chip para especificar, por exemplo, o nome completo da pessoa, o lugar e a data de nascimento, o endereço residencial, outros documentos de viagem e de identidade válidos, a autoridade emissora e outras informações

• a fim de garantir que o BI possa ser lido em qualquer país dentro e fora da CEDEAO, o Grupo de Trabalho recomendou a compra de leitores de passaportes conformes às normas da OACI que podem comparar os dados contidos no chip com os contidos no MRZ e na página biográfica do documento

As ambições são louváveis. Um documento de identidade tecnicamente fiável que teria um reconhecimento e uma validade por toda a região é, certamente, um passo importante para a solidificação da integração regional, assim como a identidade regional da CEDEAO. No entanto, uma


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análise minuciosa da situação e consultas devem ser efetuadas antes que a CEDEAO possa avançar com o Bilhete de identidade. A gestão da identidade indica a forma como um Estado organiza e regula a cadeia de identidade dos seus cidadãos. Normalmente tratada pelo registro civil do país, é constituído por vários documentos que podem atestar a identidade de uma pessoa. Em primeiro lugar, é a certidão de nascimento, mas também certidões de casamento, divórcio e óbito. Estes documentos de filiação servem de base para os documentos de identidade e de viagem, tais como os bilhetes de identidade nacionais, as cartas de condução e os passaportes. Um sistema de gestão da identidade fiável, onde o Estado pode confiantemente rastrear e verificar as origens de uma pessoa, é uma condição sine qua non para a emissão de documentos de identidade que podem ser considerados como representando realmente a pessoa que ele ou ela afirma ser. Portanto, um passaporte caro, de última geração tem pouco interesse, se for emitido com base em uma certidão de nascimento que poderia ser facilmente falsificado ou reproduzido e não oficialmente registrado em qualquer lugar.

O assunto torna-se ainda mais problemático e sério uma vez que a biometria entra em jogo. As caraterísticas biométricas podem ser tanto físicas (impressão digital, íris do olho, voz), quanto comportamentais (marcha, datilografia em um computador, caligrafia). As características são únicas para cada pessoa. Após o 11 de Setembro, os Estados começaram a usar as biometrias físicas nos documentos de identidade e de viagem para fazer uma ligação de forma segura com as pessoas, a fim de ter um melhor controle sobre quem atravessa suas fronteiras e reside no seu território. Por um lado, os documentos baseados na biometria permitiram viagens mais rápidas e fáceis; por outro lado, a violação de privacidade de dados, erros no sistema e fraudes identificadas quando um passaporte biométrico é emitido para uma pessoa com base em documentos de filiação fraudulentos, elevaram os desafios para níveis sem precedentes.

Portanto, o ponto de partida deve ser a gestão da identidade a nível nacional. Em primeiro lugar, os Estados devem assegurar-se que os nascimentos são corretamente registrados e que os documentos apropriados são emitidos para certificar o nascimento; que o sistema de produção e de emissão de documentos de identidade nacionais e de viagem são rigorosamente seguros e protegidos, tanto quanto possível, contra a corrupção, o abuso e a fraude. Só quando a cadeia de identidade será fiável, os países poderão avançar com a introdução da biometria. Caso contrário, a biometria atribuída à pessoa errada será difícil de corrigir, pode representar sérios riscos se a pessoa não for um viajante de boa fé, e pode também diminuir a aceitação do documento a nível internacional, se não for estabelecido sobre bases sólidas.

Algumas informações sobre os sistemas nacionais selecionados de gestão da identidade dos países da CEDEAO já estão disponíveis. Os estudos realizados até agora mostram que os países enfrentam desafios consideráveis para assegurar que os seus documentos de identidade e de viagem são baseados em um registro civil eficaz e eficiente, enfraquecendo assim a cadeia global da identidade. Estudos mais detalhados com foco na produção, emissão e verificação de documentos de identidade nacionais devem ser realizados, antes que a CEDEAO possa avançar com a iniciativa do BI biométrico da CEDEAO a nível regional.

Coleta de dados às fronteiras Embora a importância e a necessidade de dados sobre a migração são frequentemente mencionados nas políticas da CEDEAO, surpreendentemente pouca atenção é dada a uma das principais fontes de dados, o Sistema de Informação relativo à Gestão das Fronteiras (BMIS). Os BMIS são sistemas informáticos, que extraem e armazenam automaticamente os dados sobre os movimentos transfronteiriços dos passageiros a partir dos seus documentos de viagem. Numa situação ideal, o BMIS do país é instalado em cada posto de fronteira e, através de uma conexão Internet segura, envia regularmente os dados criptografados dos viajantes para a sede da imigração, permitindo assim que o Estado tenha, em tempo real, uma visão geral das entradas e das saídas do país. O uso dos BMIS é maximizado se os documentos de viagem de leitura óptica, tais como os passaportes com MRZ e/ou chip, estão em circulação. Desta forma, quando um viajante apresenta-se na fronteira, o leitor de passaporte - que faz parte do BMIS - extrai todas as informações biográficas e/ou biométricas a partir do documento de viagem, analisa-las (por verificação cruzada entre a pessoa e as listas de alerta internacional), armazena-las e, portanto, torna estas informações facilmente disponíveis para outros fins.


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A interdependência entre os documentos de leitura ótica e o BMIS é clara: um documento de leitura ótica não pode ser processado de maneira informatizada, automatizada se o BMIS não for disponível. Da mesma forma, o BMIS é de pouca utilidade se os documentos de viagem não tem as caraterísticas necessárias, tais como a MRZ ou um chip, que poderiam ser lidas por um leitor de passaportes e automaticamente inseridas no sistema. Portanto, um BI biométrico da CEDEAO sem sistemas de informação instalados nos postos de fronteira dos Estados Membros da CEDEAO não vai produzir as estatísticas de migração desejadas; os movimentos transfronteiriços continuarão a ser recordados manualmente e, além disso, os funcionários das fronteiras serão nem capazes de verificar as características de segurança do documento eletrónico, nem de efetuar uma verificação cruzada entre os titulares do Bilhete de identidade e as listas de alerta internacional.

Cada Estado Membro da CEDEAO usa algum tipo de BMIS. Nenhum dos países da região, no entanto, pode reforçar a automatização completa da coleta de dados em todas as suas fronteiras; mesmo a Nigéria, o maior, mais rico e mais populoso Estado Membro da CEDEAO, tem BMIS instalado apenas nos principais postos de fronteiras terrestres, aéreas e marítimas. A Comissão reconheceu esta lacuna, e começou a tomar medidas para corrigir a situação.

O Centro Informático e das Comunicações (CIC), o escritório sob a Vice-Presidência da Comissão, que supervisionou a implementação do sistema aduaneiro da CEDEAO, ASYCUDA, explora também opções para um BMIS por toda a região. A nível interno, esta iniciativa é chamada de "AKWABA", um termo que pode ser literalmente traduzido por "bem-vindo". Ao contrário do ASYCUDA, a CIC não pretende ter uma estrutura informática uniforme que seria instalada em todos os Estados Membros da CEDEAO; em vez disso, o Centro prevê realizar um estudo dos BMIS existentes e, se e quando os recursos humanos e financeiros estiverem disponíveis, desenvolverá interfaces entre os BMIS nacionais e o servidor central que será estabelecido em Abuja. Quando estiver totalmente implementado, AKWABA permitirá à Comissão da CEDEAO coletar e centralizar os dados sobre a migração transfronteiriça recolhidos pelos Estados Membros, mas também usá-los para outros fins, tais como a análise de risco.

Os sistemas de informação das fronteiras são um dos mais essenciais componentes da estrutura de gestão da migração e das fronteiras. Sem registro automatizado dos dados às fronteiras, não é possível realizar um perfil de migração de um país, e é difícil, se não impossível, lutar eficazmente contra o crime organizado transnacional. Esta relação não é sempre totalmente apreciada pela liderança política e, portanto, os investimentos para equipar adequadamente as fronteiras são muitas vezes insuficientes. Se a CEDEAO implanta o BI biométrico, deve fazê-lo em fases e em conjunto com os sistemas de informação das fronteiras, quer agrupados sob a iniciativa AKWABA ou sob projetos nacionais. Um estudo inicial sobre os BMIS existentes deve ser feito para obter uma visão geral de quais sistemas já estão em funcionamento e onde. Ao mesmo tempo, a vontade política, bem como os recursos financeiros significativos terão de ser mobilizados a nível regional para apoiar esta iniciativa.

Assédio e corrupção O assédio e a corrupção são estreitamente ligados. Quando são organizados e aceites, como parece ser o caso nos postos de fronteira e ao longo das principais rotas comerciais do espaço da CEDEAO, representam um dos principais obstáculos para a livre circulação das pessoas, dos bens e dos serviços. Segundo BORDERLESS, uma aliança de parceiros dedicados a remover as barreiras comerciais na África Ocidental, os subornos que um viajante deve pagar por cada 100 km é de 1 $US no Gana 1,35 $US no Togo, 3,38 $US no Senegal, 4,48 $US no Burkina Faso, 5.57 $US na Costa do Marfim, e 7,64 $US no Mali. Em termos de número de postos de controle, Togo ocupa a melhor posição com apenas 1,1 posto de controle por 100 km, seguido pelo Burkina Faso e Senegal (cada 1,6), Gana (1,8), Costa do Marfim (1.8) e Mali (2,7). Subornos, bem como os postos de controle - não totalmente justificados e sancionado oficialmente - causam atrasos ao longo das rotas. Um viajante no Togo pode prever um atraso de 7 minutos para cada 100 km, em média, o que aumenta ligeiramente para 9 minutos, quando viaja na Costa do Marfim. No Burkina Faso e no Gana, os viajantes podem ser retidos durante 17 e 19 minutos respectivamente. Viajando nas estradas senegalesas, um viajante pode perder 21 minutos para cada 100 km, Mali sendo mais complicado para atravessar, com um atraso de 28 minutos para cada 100 km.

Estatísticas e tendências - positivas e negativas - abundam. Segundo o último relatório da UEMOA disponíveis sobre a governança das fronteiras, que resume os resultados da pesquisa para o primeiro


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trimestre de 2013, Benin tem alguns dos mais baixos número de postos de controle e de duração de atraso, mas o nível de corrupção é cerca do dobro do que no Togo e no Gana. Tendências encorajadoras estão registradas no Senegal, onde a polícia e a gendarmerie em particular começaram a reprimir sistematicamente o assédio e o suborno. Nenhuma melhoria foi detectada na Costa do Marfim desde 2011, e a situação continua a ser medíocre. O Mali permaneceu sistematicamente o país o mais difícil para percorrer, enquanto o Togo tem sido o líder na região em termos de livre circulação. Todos os serviços uniformizados - polícia, gendarmerie e alfândega - estão implicados na corrupção e no assédio, embora o número de postos de controle estabelecidos por cada agência e o montante dos subornos que cada serviço leva varia significativamente de um país para um outro.

Como observado por um interlocutor da CEDEAO durante uma das entrevistas, a honestidade profissional é uma questão de ética pessoal. No entanto, na ausência desta honestidade, ou num esforço para reforçá-la, as organizações podem pôr em prática medidas que assegurem que o código de conduta das agências governamentais envolvidas na gestão das fronteiras é corretamente respeitado. Isso inclui, em primeiro lugar, formar o pessoal adequado sobre o que constitui, na verdade, a corrupção. Em algumas regiões, certas práticas podem ser aceites como parte das transações de negócios, enquanto, na verdade, incluem subornos. Em segundo lugar, os mecanismos de monitoramento sob a forma de controles ad hoc podem ser estabelecidos; por exemplo, a Nigéria criou equipes conjuntas imigração-alfândega, que agem como controladores e que realizarem controles aleatórios em postos de fronteira seleccionados para inspecionar o cumprimento das regras. Em terceiro lugar, como sugerido por um interlocutor da CEDEAO, portais dedicados, alguns dos quais são facilmente disponíveis e gratuitos, tais como Facebook, poderiam ser criados e mantidos pela Comissão para "identificar e acusar", mas também "identificar e elogiar" os postos de fronteira que violaram ou, pelo contrário, aplicaram com exemplaridade as leis e protegeram os direitos dos cidadãos da CEDEAO à livre circulação num espaço sem visto. Finalmente, linhas diretas poderão ser lançadas, onde os viajantes que enfrentam assédio ou subornos poderiam assinalar tais dificuldades, de modo que uma equipe dedicada possa intervir imediatamente. Linhas diretas semelhantes já existem no Benin, no Burkina Faso, no Gana, na Nigéria e no Togo. E a UEMOA já estabeleceu o Escritório de Práticas Anormais ("Office des Pratiques Anormales" em francês)6, que trata precisamente desses casos. Isso oferece oportunidades para a partilha de experiências e potencialmente a criação de sinergias.

Sensibilização A importância da sensibilização sobre os direitos e as obrigações contidas nos Protocolos relativos à Livre circulação não pode ser suficientemente enfatizada. Um dos principais obstáculos à plena implementação do regime de livre circulação é a falta de conhecimento por parte dos cidadãos, bem como dos funcionários das fronteiras, sobre as disposições dos Protocolos, muitos dos quais já foram integrados no direito interno. Devido a estas lacunas, os funcionários das fronteiras ainda exigem vistos aos cidadãos de países membros da CEDEAO, embora estes viajantes sejam elegíveis para entrar unicamente com um documento de viagem válido, como o Certificado de Viagem da CEDEAO. Ao mesmo tempo, os migrantes que são cidadãos de países da CEDEAO muitas vezes recorrem às redes de passadores para entrar em outro Estado Membro da CEDEAO, não sabendo que com o Certificado, um documento que é relativamente barato e de fácil obtenção, eles poderiam entrar formalmente por um posto de fronteira oficial.

Estes problemas devem ser resolvidos a todos níveis. A fim de sensibilizar os cidadãos, campanhas devem ser conduzidas para inculcar os direitos aos cidadãos que viajam ou pretendem viajar no espaço da CEDEAO. O nível de educação e a origem social, as capacidades linguísticas, a literacia informática ou telefónica e outros fatores variam entre os viajantes; portanto, a mensagem pode precisar ser transmitida em diferentes formas e através de diferentes meios de comunicação para garantir que atinge efetivamente o público-alvo. Como comunicado pelos interlocutores da CEDEAO entrevistados sobre o assunto, os dialetos locais podem precisar de ser usados para efetivamente atingir os viajantes das zonas fronteiriças. Dependendo da situação, anúncios na televisão e no rádio, painéis publicitários e anúncios em jornais, sites e mídias sociais, como Facebook e Twitter, podem ser meios de comunicação adequados. As autoridades tradicionais, exercendo uma influência considerável nas comunidades, bem como nas personalidades famosas desfrutando de grande popularidade e de respeito, poderiam ser

6 www.ueoma.int

http://www.ueoma.int/


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designadas como embaixadoras para a promoção da livre circulação das pessoas entre a sua população.

Deve também haver sensibilização dos funcionários das fronteiras. As estruturas institucionais de gestão da imigração e das fronteiras podem variar de um país para um outro, e as mesmas agências podem não ter as mesmas funções e responsabilidades em todos os lugares. No entanto, módulos de formação uniformes sobre os Protocolos, adaptados aos países com base nas disposições que os Estados Membros aceitaram no quadro jurídico interno de imigração, poderão ser desenvolvidos e fornecidos através da rede das academias nacionais de imigração e de policia no âmbito do ensino profissional de rotina.

Programa normalizado da CEDEAO sobre a gestão da imigração e das fronteiras As agências de aplicação da lei tendem a uniformizar rigorosamente a formação profissional para garantir um serviço uniforme e um desempenho. Frontex, por exemplo, desenvolveu um currículo normalizado para os guardas de fronteiras europeus para servir como documento de referência e norma mínima para os serviços de fronteiras dos Estados Membros da UE. Organizações regionais africanas também conceberam programas de formação para o pessoal de gestão da imigração e das fronteiras dos seus países membros. O Programa de Fronteiras da UA, por exemplo, produziu um curso de cinco dias sobre as competências mínimas e as práticas em termos de gestão das fronteiras (aguarda ser pilotado, finalizado e aprovado pelo Estados Membros da UA). A CEDEAO, apoiada pelo CIDPM, também elaborou um programa de formação de cinco dias, que já foi pilotado e, uma vez transformado em manual de formação, poderá ser implementado a nível nacional. Finalmente, a OIM desenvolveu os Fundamentos da Prática de Migração, um manual de formação para apoiar a formação de nível introdutório sobre a imigração, que já foi traduzido em várias línguas e está sendo ativamente usado em vários países.

Embora cada estado tem suas próprias especificidades - sua própria estrutura regulamentar, institucional, administrativa e operacional de gestão da imigração e das fronteiras - algumas capacidades mínimas devem ser estabelecidas para garantir que os riscos podem ser eliminados ou evitados, e que as fronteiras são geridas em sintonia com as melhores práticas e normas internacionais. Além desses requisitos, a gestão das fronteiras no espaço da CEDEAO tem uma outra particularidade que a diferencia consideravelmente de todas as outras regiões africanas; é conetada e "unida" no âmbito do quadro da livre circulação das pessoas, dos bens e dos serviços, que exige ainda mais um mínimo de normas de conhecimentos e de competências do pessoal de gestão das fronteiras.

Como observado na seção anterior, é precisamente a diferença de conhecimento por parte dos funcionários das fronteiras que retardou, entre outros fatores, a operacionalização dos Protocolos relativos à Livre Circulação. Dada a determinação que existe a nível comunitário para melhorar esta situação, a revisão do projeto do currículo existente da CEDEAO e a extensão por um capítulo dedicado especificamente ao quadro jurídico dos Protocolos apresentam uma oportunidade única para conceber um curso de formação normalizado que combina a gestão geral das fronteiras com a especificidade da região da CEDEAO.

No entanto, um currículo normalizado não serviria se não fosse institucionalizado e implementado sistematicamente. Se a CEDEAO desenvolve um curso de formação normalizado semelhante ao curso do Frontex para os serviços de fronteiras dos Estados Membros da CEDEAO, deverá também assegurar-se que existem modos e meios para reforçar a sua adopção, a nível nacional, e que esse curso pode ser sistematicamente ensinado ao pessoal júnior, intermédio, bem como de nível estratégico encarregue da gestão da imigração e das fronteiras.

Os Responsáveis da Imigração da CEDEAO, que se reúnem regularmente para discutir questões de interesse comum, estão em melhor posição para aprovar o currículo de formação sobre a gestão da imigração e das fronteiras para seus respectivos serviços. No que diz respeito ao lançamento metódico do curso, as equipes nacionais deveriam ser criadas, formadas e trabalhar em estruturas de formação designadas para oferecer o curso ao pessoal de gestão da imigração e das fronteiras. Formações regionais que reuniriam funcionários dos diferentes Estados Membros poderiam impor ainda mais o estatuto e o senso de apropriação do curso como um curso regional, e garantiria também que o curso seja continuamente atualizado. A Comunidade da África do Leste estabeleceu uma academia - a Academia Regional de Formação sobre a Imigração da Tanzânia (Tanzania Regional Immigration Training Academy - TRITA em inglês) baseada em Moshi, Tanzânia - para servir como a estrutura comunitária de


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ensino da imigração. A CEDEAO não tem escola de formação dedicada à imigração, e dado o tamanho e a diversidade linguística da região, seria difícil estabelecer uma. No entanto, muitos, se não todos, os Estados Membros têm escolas nacionais de imigração e/ou de polícia (Nigéria, por exemplo, tem quatro dessas estruturas, cada uma dedicada a oficiais de superioridade diferente). Como sugerido por um interlocutor da CEDEAO entrevistado durante a avaliação, os colégios selecionados em diferentes partes da região poderiam ser designados como "Academias de Imigração da CEDEAO" para organizar formações e seminários regionais, se fosse a intenção da CEDEAO.

Infraestrutura das fronteiras Uma grande parte dos males da gestão e do controle das fronteiras resultam da precaridade da infraestrutura. A falta de estruturas básicas (edifícios dos postos de fronteira e alojamentos para os funcionários deslocados), de serviços adequados (electricidade, água), de equipamentos de patrulha e de comunicações (carros, motos, barcos, rádios, telefones e internet) e de equipamentos para rastrear adequadamente os movimentos transfronteiriços (computadores, servidores, leitores de passaporte, scanners de impressões digitais, equipamentos de verificação de documentos) são meios que os funcionários das fronteiras precisam para trabalhar em condições básicas, mas que muitas vezes não estão disponíveis. Quando combinado com remuneração irregular, inadequada, má ou nenhuma formação profissional, e pouca consideração do trabalho pelos seus superiores, os funcionários sentem-se desmotivados, desmoralizados, e são, portanto, propensos a recorrer à corrupção.

Tal como em todas as iniciativas de gestão da imigração e das fronteiras que a CEDEAO pretende desenvolver, a vontade de melhorar a infraestrutura das fronteiras, as condições de trabalho dos funcionários e, assim, seu moral, começa necessariamente a nível nacional. O Projeto não tem provisões orçamentais explícitas para desempenhar-se na infraestrutura das fronteiras, no entanto, muito já está em aplicação a nível nacional e regional através de outros programas. Além dos numerosos projetos financiados pela UE e a UEMOA descritos acima, a OIM também executa intervenções de gestão da imigração e das fronteiras em vários Estados Membros da CEDEAO com componentes extensos de infraestrutura das fronteiras. Todos estes projetos deveriam ser devidamente mapeados para garantir que o projeto apoia-se e/ou complementa a assistência já prestada. Ao mesmo tempo, com uma estrutura de coordenação adequada de gestão da imigração e das fronteiras, os pontos focais encarregues da gestão da imigração e das fronteiras e/ou os Responsáveis da Imigração poderiam orientar os programas nacionais de uma forma que alimentaria e apoiaria directamente uma maior visão da gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO.


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Recomendações

A próxima seção resume as recomendações para ações de seguimento que poderiam ser realizadas para reforçar ainda mais o quadro de gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO. As recomendações referem-se principalmente à área global da gestão da imigração e das fronteiras, mas quando aplicável são precedidas por uma especificação "gestão das fronteiras" ou "gestão da imigração", se o seu conteúdo é pertinente especificamente para o respectivo domínio.

Quadro de políticas Uma política migratória deveria ser elaborada para servir de quadro global para outros documentos estratégicos dedicados a aspetos específicos da gestão da migração. Um uso completo das análises, investigações e consultas regionais já realizadas deveria ser feito, mas também do conhecimento e da experiência que já existe no seio da DLCP e das outras direções da CEDEAO. Estes devem ser incluídos no processo de consulta e de elaboração o mais depressa possível para garantir o senso de apropriação do documento por todos os departamentos da CEDEAO.

A gestão da imigração e das fronteiras deveria sera atribuída maior proeminência e atenção a nível comunitário. Deveria ser reconhecida como um veículo de desenvolvimento regional, mas também como um componente-chave da estrutura de segurança regional que luta contra o crime organizado transnacional, incluindo o terrorismo.

Com base na política migratória, uma estratégia holística de gestão das fronteiras e um plano de ação que refletem tanto a função de facilitação, quanto de salvaguarda que as fronteiras desempenham, deveriam ser elaborados para definir e afirmar a abordagem da CEDEAO em matéria de gestão da imigração e das fronteiras; descrever claramente a sua visão a curto, médio e longo prazo; priorizar os objetivos; e especificar os prazos e as responsabilidades para sua implementação. Uma atenção particular deve ser dada ao papel fundamental que os fundamentos da gestão da imigração e das fronteiras a nível dos Estados Membros desempenham nas iniciativas regionais complexas. O processo de elaboração deveria ser liderado pela Divisão de Segurança Regional, apoiado por um grupo de trabalho composto por outras direções relevantes, em particular a DLCP.

Quadro regulamentar O quadro jurídico dos protocolos da CEDEAO poderia ser expandido (p. ex., através de legislação suplementar) para refletir plenamente os principais aspectos da gestão da imigração e das fronteiras a nível regional. Dada a importância que a CEDEAO atribui a dois temas - comércio e segurança - a promulgação de novas disposições poderia ser mais fácil se apresentadas através destas duas perspectivas.

• Como firmemente estipulado em várias declarações da CEDEAO, os quadros legislativos nacionais

devem ser adaptados em sintonia com as disposições dos Protocolos. Dado o processo de elaboração de lei simplificado que foi instituído pelo Tratado Revisto da CEDEAO em 1993, as mudanças mais urgentes, essenciais deveriam ser possibilitadas através de decisões dos Chefes de Estado e de Governo e do Conselho de Ministros. Todas as iniciativas previstas de gestão da imigração e das fronteiras, como o BI biométrico da CEDEAO, deveriam ter uma base legal antes da sua implementação

• GESTÃO DA IMIGRAÇÃO: Os Protocolos devem ser expandidos para servir como um ponto de referência e definir normas mínimas para a elaboração de leis relativas à imigração pelos Estados Membros da CEDEAO. Categorias de migrantes indesejáveis e que enfrentam frequentemente tratamento arbitrário e discriminação como cidadãos da CEDEAO são abrangidas pelo Art. 4 do Protocolo de 1979. A definição e a normalização destas questões de imigração controversas para assegurar a aplicação e implementação uniforme das regras é portanto particularmente importante.

• GESTÃO DAS FRONTEIRAS: O Protocolo relativo ao Mecanismo para a Prevenção de Conflitos, Gestão, Resolução, Manutenção da Paz e Segurança é atualmente o único texto jurídico da CEDEAO que trata dos aspectos de segurança das fronteiras, mas de forma limitada. Dado a necessidade de equilibrar as considerações de segurança com os requisitos para uma maior mobilidade e integração do comércio regional, bem como a crescente proeminência da luta contra o terrorismo, a partilha de informações, e outras questões relacionadas, o quadro jurídico especificamente relativo às


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questões de segurança nas fronteiras deve ser expandido e ajustado aos desenvolvimentos políticos. • Os Protocolos revistos deveriam conter um regime de sanções e de arbitragem dos litígios. Poderia

ser baseado no modelo da UE. Quadro institucional e mecanismos de coordenação A gestão da imigração e das fronteiras é predominantemente abrangida por dois direções - a DLCP que supervisiona o componente "imigração" da gestão da imigração e das fronteiras, e a Divisão de Segurança Regional, cujo mandato abrange a "gestão das fronteiras" no contexto da segurança das fronteiras. Uma maior coordenação deveria existir entre estas duas unidades organizacionais, e com outras direções, para superar a lacuna de coordenação existente sobre as questões de gestão da imigração e das fronteiras. Formações e seminários conjuntos sobre temas relacionados com a migração, mas também temas transversais de interesse comum poderiam ser uma maneira de aumentar a sensibilização geral do pessoal da CEDEAO encarregue das questões relacionadas com a migração, reforçando ao mesmo tempo a coordenação interna e a cooperação.

As reuniões dos Responsáveis da Imigração, bem como da Comissão do Comércio, Alfândegas e Livre Circulação das pessoas deveriam ser apoiadas tecnicamente para garantir resultados dos encontros orientados para a ação. Isso poderia ser feito através da combinação destas reuniões com curtos seminários/formações sobre assuntos técnico, de modo que haja um entendimento comum antes que as decisões sejam tomadas pela liderança.

Uma rede de pontos focais encarregues da gestão da imigração e das fronteiras deveria ser estabelecida nos Estados Membros, e composta por funcionários operacionais de nível intermediário e com altas capacidades técnicas, que seriam formados em assuntos relacionados com a CEDEAO. Eles poderiam controlar projetos de gestão da imigração e das fronteiras em curso nos Estados Membros e assegurar a sua complementaridade com a estratégia mais ampla de gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO; compilar relatórios nacionais de progresso em matéria de gestão da imigração e das fronteiras e/ou de livre circulação das pessoas em geral; agir como um intermediário administrativo entre a CEDEAO e os dirigentes no domínio da gestão da imigração e das fronteiras nos Estados Membros; e desempenhar outras tarefas.

Os Comités Nacionais de Livre Circulação deveriam ser restabelecidos, ou melhor, substituídos por um sistema mais eficaz de monitoramento do cumprimento dos Protocolos. Se apoiada pelos pontos focais encarregues da gestão da imigração e das fronteiras, a avaliação periódica regular do desempenho dos Estados Membros poderia ser diretamente abrangida pelos Responsáveis da Imigração.

Um fórum de coordenação especificamente dedicado à gestão e à segurança das fronteiras deve ser regularmente organizado. Além da imigração, outros serviços, tais como a gendarmerie, a alfândega e os serviços de informação, devem ser convidados a garantir que questões como a luta contra o crime organizado transnacional (incluindo o tráfico de seres humanos e o contrabando de migrantes) são tratadas de forma concertada, com pleno respeito das obrigações internacionais e da CEDEAO.

Se necessário, as Direções parceiras da CEDEAO e o Consórcio de parceiros devem juntar-se aos mecanismos de coordenação existentes, particularmente os grupos temáticos relevantes (Reforço das capacidades e Paz & Segurança), para assegurar-se que as atividades do Projeto complementam os planos existentes e/ou baseiam-se nas atividades semelhantes passadas. Dado a dimensão, amplitude e duração do projeto, as Direções parceiras da CEDEAO e o Consórcio de parceiros estão numa posição forte para realmente conceber e orientar políticas e atividades no domínio da gestão da imigração e das fronteiras da CEDEAO.

Mapeamento detalhado das iniciativas em curso na região em matéria de gestão da imigração e das fronteiras: isso poderia ser feito através dos escritórios da OIM antes que outros pontos focais sejam identificados. Uma visão detalhada é necessária para garantir que o Projeto complementa e/ou baseia-se na assistência técnica atual e/ou passada prestada a nível nacional ou regional em matéria de gestão da imigração e das fronteiras. Por exemplo, algumas das campanhas de sensibilização, formações e subvenções de apoio orientado para a procura do Projeto poderiam ser implementadas em zonas fronteiriças piloto e nos Postos de Fronteira de Uma Paragem atualmente em construção pela


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União Europeia e a UEMOA nas principais rotas comerciais da CEDEAO, a fim de assegurar uma complementaridade e um maior impacto.

Quadro administrativo A DLCP deveria receber assistência técnica par cumprir as suas crescentes tarefas e responsabilidades:

• Uma estratégia interna plurianual e um plano de ação, com base nas prioridades predominantes da

CEDEAO em termos de gestão da imigração e das fronteiras, deveriam ser elaborados para definir as prioridades da DLCP, assim como o calendário e as responsabilidades para sua implementação. Dado o foco do Projeto e os recursos disponíveis, muitas das atividades podem provavelmente ser apoiadas através do Projeto

• A visibilidade e a proeminência da DLCP poderiam ser reforçadas, por exemplo, assumindo oficialmente a liderança das iniciativas de gestão da migração e/ou da imigração e das fronteiras

• O apoio deveria ser fornecido através de formações técnicas sobre a gestão da migração, mas também temas transversais. Essas formações devem ser organizadas em um nível inter-departamental para aumentar a comunicação e a cooperação interna no seio da CEDEAO

• A DLCP deveria ser assistida pelo Consórcio de parceiros para aumentar o seu recrutamento financiado externamente. Isso inclui anunciar vagas, tais como bolsas de pesquisa ou estágios, que poderiam ser financiados por fundações, universidades e outras instituições.

A Divisão de Segurança Regional deveria receber assistência técnica para reforçar suas capacidades de gestão da imigração e das fronteiras:

• O projeto de plano de trabalho para 2014 da Divisão, que já contém eventos focados na gestão da

imigração e das fronteiras, deveria ser revistos e, se for necessário, apoiado através do Projeto • A Divisão deveria participar de todas as formações intra-departamentais que centram-se na gestão

da imigração e das fronteiras ou que tratam de segurança das fronteiras • Tal como para a DLCP, a Divisão deveria ser assistida na elaboração de anúncios e de termos de

referência de vagas financiadas com recursos externos para apoiar o trabalho diário da Divisão, bem como os projetos de longo prazo

Intervenções selecionadas no domínio da gestão da imigração e das fronteiras Devido à complexidade técnica e às consequências consideráveis da introdução de um Bilhete de identidade regional biométrico, uma preparação técnica completa deveria ser efetuada antes da implementação desta iniciativa. Isto inclui a realização de uma avaliação regional da gestão de identidade para analisar as capacidades e as normas dos Estados Membros, e realizar um seminário técnico para que os peritos da CEDEAO e dos Estados Membros concordam sobre a melhor forma de progredir.

Sistemas de informação das fronteiras deveriam ser atribuídos maior proeminência entre as prioridades da CEDEAO em termos de gestão da imigração e das fronteiras, tanto como uma ferramenta para a coleta de dados sobre a migração, quanto como um instrumento de luta contra o crime organizado transnacional. Uma pesquisa deveria ser realizada para obter uma visão geral do BMIS atualmente em funcionamento. Além disso, e com base na avaliação inicial dos BMIS, um estudo técnico deveria ser realizado para avaliar a viabilidade do desenvolvimento de AKWABA. Finalmente, os projetos piloto dos BMIS, de preferência com foco nos principais postos de fronteira, como os Postos de Fronteira de Uma Paragem em construção pela UE e a UEMOA, poderiam ser implementados através do apoio orientado para a procura do Projeto (DDF).

Além da condenação generalizada pelos dirigentes da CEDEAO, o assédio e a corrupção nas fronteiras e nas estradas deveriam ser combatidos de maneira concreta, sistemática e prática.

• Tal como já é feito em vários Estados Membros, Comités de monitoramento conjunto compostos por

vários serviços de fronteira (imigração, gendarmerie, alfândegas) deveriam ser estabelecidos para efectuar controles aleatórios, mas sistemáticos nas fronteiras, com um sistema de sanções para aqueles que infringem a lei e um sistema de prémios para aqueles que aplicam-na com exemplaridade.

• Dada a crescente utilização da Internet, em particular pelos jovens, futuros migrantes, portais de


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internet (incluindo sites de mídia social) deveriam ser criados e dedicados para não só acrescentar a sensibilização sobre a migração regular, intra-CEDEAO, sob os auspícios dos Protocolos, mas também sobre os perigos associados com e as lições aprendidas da migração irregular. Portais semelhantes poderiam ser criados para "identificar e acusar", mas também para "identificar e elogiar" os postos de fronteira que violaram ou, pelo contrário, aplicaram as leis com exemplaridade.

• Seguindo os exemplos dos vários Estados Membros da CEDEAO, linhas directas deveriam ser criadas para que os cidadãos da CEDEAO que enfrentam assédio e subornos possam efetuar chamadas de assistência. A existência e o uso dessas linhas directas poderiam ser promovidos por atividades de sensibilização do Projeto.

A CEDEAO deveria desenvolver um curso de formação abrangente, normalizado sobre a gestão da imigração e das fronteiras e o manual destinado aos serviços de fronteiras dos Estados Membros:

• Baseado no modelo existente e nos projetos de currículo de formação sobre a gestão da imigração e

das fronteiras, já desenvolvidos em outras regiões, o currículo e o manual de formação da CEDEAO deverá abranger as práticas de gestão da imigração e das fronteiras, questões transversais (tais como os direitos humanos e o género), bem como a quadro jurídico dos Protocolos. Deveriam existir em todas as três línguas oficiais da CEDEAO

• O programa deveria ser revisto e aprovado pelos Responsáveis da Imigração e/ou os Ministros encarregues da segurança

• Vários funcionários, já experientes no ensino da aplicação da lei a colaboradores, deveriam ser formados como formadores para o currículo normalizado por cada Estado Membro. No lançamento da formação a nível nacional, equipas nacionais de formação poderiam ser criadas para continuar o lançamento da formação por outros funcionários.

• Seminários e formações regionais de seguimento deveriam ser organizados em academias designadas como estruturas de formação da CEDEAO para garantir atualizações regulares do currículo, mas também aumentar o intercâmbio e as experiências de formações dos dirigentes nacionais.

GESTÃO DAS FRONTEIRAS: Um estudo sobre os projetos atuais de infraestruturas das fronteiras deveria ser realizado no âmbito do exercício de mapeamento abrangente sobre a gestão da imigração e das fronteiras para destacar os programas nacionais e regionais de gestão da imigração e das fronteiras já em desenvolvimento, e para garantir que o projeto contribui directamente às iniciativas, aumentando assim o seu impacto.


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Referências

Adedeji, E. Towards a Common ECOWAS Agenda on Security Sector Reform. DCAF, documento de orientação política No. 23 (2007) Adepoju, A. e al. Promover a integração através da mobilidade: Livre Circulação no âmbito da CEDEAO (2007) Agvei, J. & Clottey, E. Operationalizing ECOWAS protocol on free Movement of people among the member states: issues of convergence, divergence and prospects for sub-regional integration (2007) Emelu, L.A. An Appraisal of ECOWAS Free Movement and Regional Borderless Migration. Tese de doutoramento (preste a aparecer) Erasmus, E. et al. MME em Mobilidade: Um Inventário sobre a Migração, a Mobilidade, o Emprego e o Ensino Superior em seis Comunidades Económicas Regionais Africanas. Centro Internacional para o Desenvolvimento de Políticas Migratórias (2012) UEMAO 23rd Road Governance Report (March 2013)

Documentos regulamentares

Tratado da CEDEAO (1975) Tratado revisto da CEDEAO (1993) Protocolo relativo à Livre circulação das Pessoas, Direito de Residência e de Estabelecimento (1979) Protocolo relativo ao Mecanismo para a Prevenção de Conflitos, Gestão, Resolução, Manutenção da Paz e Segurança (1999) Protocolo A/P.3/5/82 relativo à Definição de Cidadão Comunitário Protocolo Complementar A/SP-1/7/85 relativo ao Código de Conduta para a implementação do Protocolo relativo à Livre Circulação das Pessoas, Direito de Residência e de Estabelecimento (1985) Protocolo complementar A/SP.1/7/86 sobre a segunda fase (Direito de Residência) (1986) Protocolo Complementar A/SP-1/6/89, que emenda e completa as disposições do Art. 7 do Protocolo relativo à Livre Circulação, Direito de Residência e de Estabelecimento (1989) Protocolo Complementar A/SP.2/5/90 relativo à Implementação da Terceira Fase (Direito de Estabelecimento) (1990) Modalidades de Trabalho entre Frontex e a Nigéria (Janeiro de 2012)

Documentos de política

O Quadro de Política da Migração para a África (da União africana) (2006) Abordagem Comum da CEDEAO em matéria de Migração (2008) Quadro de prevenção dos conflitos da CEDEAO (2008) Estrategia e o Plano de Implementação contra o Terrorismo da CEDEAO (projeto)

Plano de Ação Inicial da CEDEAO contra o Tráfico de Pessoas (2002 – 2003) Plano Estratégico da CEDEAO: 2011-2015 Visão 2020 da CEDEAO (2011) Relatório final da Reunião ministerial dos Ministros da CEDEAO encarregues da Segurança (organizada a 25 de Junho de 2012, em Abijão) Relatório final da 55ª Reunião da Comissão do Comércio, Alfândegas e Livre Circulação das Pessoas (organizada 7-10) de Outubro de 2013, em Abijão) Comissão da CEDEAO & parceiros de desenvolvimento. Operational Guide for Coordination (August 2012)

The European Union Global Approach to Migration and Mobility

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Anexos

Anexo 1: Organograma da Comissão da CEDEAO Anexo 2: Lista dos interlocutores entrevistados

FMM West Africa Apoio à Livre Circulação das Pessoas e Migração na África Ocidental

Financiado pela UE

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