CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Prof. Doutor Freitas do Amaral

Lvraria do CentrO-Comercial ARCO ris-

Av. Jlio Diniz 6-A, Lojas 23130 -1R1S5, Lda. - p 1000 LISBOA - PORTUGAL Telefoj)e (00 795.51.40 (6 LINHAS) - Telefax (01) 796.97.13

CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

DO AUTOR

A) MONOGRAFIAS E MANUAIS

A Utlizao do Domnio Pblico pelos Particulares, Lisboa,1965; So Paulo, 1972.

A Execuo das Sentenas dos Tribunais Administrativos,Lisboa,

1967.

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B) ARTIGOS E COMIENTARIOS

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1965.

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A responsabilidade da Administrao no direito portugus,Lisboa, 1973.

A funo presidencial nas pessoas colectivas de direitopblico, Lisboa, 1973.

Comentrio Lei dos Terrenos do Domnio Hidrico (emcolaborao com Jos Pedro Femandes), Coimbra, 1978.

A Lei de Defesa Nacional e das Foras Armadas (textos,discursos e trabalhos preparatrios), Coimbra, 1983.

A Reviso Constitucional de 1982 (textos e projectos),Lisboa, Governos degesto, Lisboa, 1985.

Cdgo do Procedimento Administrativo anotado (emcolaborao com Joo Caupers, Joo Martins Claro, Joo Raposo, Pedro Siza Vieira e Vasco Pereira da Silva), Coimbra, 1992.

Diversas anotaes dejurisprudncia na revista "O Direito".

Artigos nas enciclopdias VERBO e POLIS.

DIOGO FPEITAS DO AMARAL

Professor Catedrtico da Faculdade de Direito de Lisboa e da Universidade Catlica Portuguesa

CURSO DE DIREITOADMINISTRATIVO

8ECRETARIADO NACIONAL DE

V01. i REABILITACAO

5540

2.11 edio

CMCC cota 3 o(;-< BIBLIOTECA IcIvIcc Reg. 4D

LIVRARIA ALMEDINA

COIMBRA 1994

1 PREFACIO

A 1.a edio deste livro esgotou-se em menos de um ano. Notendosido possvel ento preparar nova edio, optou-se porfazersucessivasreimpresses, sem alterao do texto inicial. Publicaram-seassim cerca de15 mil exemplares, o que representa uma tiragem considervel. S agora surge a oportunidade de uma 2 . aedio, revista eactua-lizada. Agradeo reconhecidamente ao Prof Doutorjoo Caupers,quejomeu assistente na Faculdade de Direito de Lisboa, a valiosacolaboraoque me deu na preparao desta edio. Espero que as circunstncias me proporcionem, num prazorazovel, publicar o volume II deste Curso

o que at aqui no tenho conseguidode Direito Administrativo.

A fim de que o leitor possa rapidamente fazer uma ideia das

a

principais alteraes introduzidos nesta 2. edio, diremosque elas seagrupam em trs ncleos principais. Em primeiro lugar, houve que actualizar o texto em funo daevoluo legislativa: decorrem da as alteraes resultantesdo Cdigo doProcedimento Adminstrativo (sobretudo na matria dos rgoscole-giais e das atribuies e competncia das pessoas colectivaspblicas); dacriao do Conselho Econmico e Social; da reforma do TribunaldeContas; do novo estatuto do Governador civil e do reforo dascompe-tncias prprias do Presidente da Cmara; do novo regime datutelaadministrativa do Estado sobre as autarquias locais; dacriao das reasmetropolitanas de Lisboa e Porto; do novo regime dasassociaes demunicpios; da aprovao da Lei-quadro das regiesadministrativas; das

6modificaes ocorridas em alguns rgos administrativosindependentes;e dos reflexos da poltica de privatizaes em matria deempresas pbli-cas e de sociedades annimas de capitais pblicos. Em segundo lugar, tambm levmos em conta, em toda a medidado possvel, o importante contributo doutrinrio dado nosltimos anos porvrios autores portugueses, nomeadamente Joo Caupers (sobre aCincia da Administrao em geral e sobre a administraoperifrica doEstado em particular), Maria da Glria Pinto Garcia (sobre ahistria dajustia administrativa, e do prprio direito da Adn-nistraoPblica,em Portugal), Antnio Cndido de Oliveira (sobre as autarquiaslocaisem geral e sobre o princpio da autonomia local emparticular), e PauloOtero (sobre hierarquia administrativa e sobre delegao depoderes). Em terceiro lugar, enfim, a nossa prpria investigao ereflexopessoal levou-nos, por um lado, a introduzir matria nova(conceito,natureza e funo do Direito Administrativo, regime legal dacompe-tncia dos rgos administrativos, modos de resoluo dosconflitos deatribuies e de competncia por via administrativa, natureza'urdicados actos de utilizao dos servios pblicos pelosparticulares) e, poroutro, a alterar posies defendidas na 1.' edio deste Curso(autono-mizao das empresas pblicas face ao conceito de institutopblico,incluso das associaes pblicas na categoria daadministrao aut-noma, reconhecimento da nova e acrescida importncia dafreguesia noquadro da administrao local autrquica portuguesa,acentuao daspotencialidades das conflisses de moradores na dinamizaro deumaautntica democracia participativa). Para no aumentar excessivamente as dimenses deste volume 1,aintroduo de matria nova ou de maiores desenvolvimentoslevou-nos asuprimir ou encurtar aspectos menos relevantes, sobre os quaisfazemosas devidas remisses para a 1.' edio.

DIOGo FpEITAS Do AmARAL

Lisboa, julho de 1994.

PREFA CIO DA J.A EDIAO

Este Curso de Direito Administrativo, de que agora se publicao primeiro volume, verdadeiramente o que a sua denominaoindica- um curso, ou seja, o conjunto das minhas lies dadas aosalunos do2.' ano da licenciatura em Direito, quer na UniversidadeClssica deLisboa quer na Universidade Catlica Portuguesa. No se trata de um manual completo, que contenha toda a partegeral do Direito Administrativo - imposs' 1 de estudar numa s'

Ive ocadeira anual -, e muito menos de um tratado. S excede amatriahabitualmente preleccionada nas aulas te'rcas na medida emque inclui,aqui ou alm, alguns desenvolvimentos de estudo noobrigatrio. A parte relativa Introduo e Organizaoadn-iinistrativaportuguesa tem origem nas lies que proferi, a partir de 1977naUniversidade Catlica, e que circularam em verso policopiadasob otitulo Direito Admimstrativo e Cincia da Administrao (2volu-mes, Lisboa, 1978 e 1979). A parte restante vem do ensinoministradona Faculdade de Direito de Lisboa desde 1983, transcrito emlies poli-copiadas a que chamei Direito Adrninistrativo (4 volumes,Lisboa,1984-85).

Em ambos os casos houve uma larga participao dos meusalunos,que em nmero aprecivel se prontficaram a reduzir a escritoa gravaodas aulas, e dos meus assistentes, que pacientemente revi .ram as pri . mei . rasprovas.

No Posso deixar de mencionar aqui os nomes dos amigos ecola-boradores que amavelmente contriburam, com crticas esugestes, para oaperfeioamento deste texto - os Profs. Doutores MarceloRebelo deSousa e Fausto de Quadros, e os Licenciados Helena ArajoLopes, JooRaposo ejoo Caupers, da Faculdade de Direito de Lisboa,Augusto deAthayde e Maria da Glria Ferreira Pinto, da UniversidadeCat'lica

o

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Portuguesa, ejos Gabriel QuerO e Vasco Pereira da Silva, deambos asescolas. A uns e a outros desejo deixar aqui consignada uma palavra desincero agradecimento. Sem a participao deles esta obraseria bem dfie-rente, e no poderia ter vindo a lume to cedo. Escusado seracrescentar,como bvio, que a responsabilidade do que agora se publica exclusiva-mente minha.

Produto de quase duas dezenas de anos de regncia da mesmacadeira em dois estabelecimentos da capital, ainda queentrecortada poralgumas ausncias em misses de servio pblico, este Curso deDireitoAdmi ' trativo reflecte a um tempo a influA a de uma escola, aque

Ms enci

perteno, e o impacto das profundas transformaes ocorridasem Portugalna ltima dcada. Assistente e depois sucessor do Prof Marcello Caetano nactedrade Direito Administrativo, que ele tanto valorizou eprestigiou, e princi-pal responsvel pelas actualizaes e aditamentos introduzidosnas trsltimas edies do seu Manual, visvel na minha obraescrita, e porisso tambm no presente Curso, a influnca cientfica emetodolgica dofundador da moderna Cincia do Direito Administrativo portuguesa,mesmo quando em tantos e tantos assuntos me afasto dasposies susten-tadas pelo ilustre mestre. Em concordncia ou em discordnciacom ele,este livro , at certo ponto, um dilogo intelectualpermanente com o seupensamento. Creio que esta a melhor homenagem acadmica quelheposso prestar, no ano lectivo em que simultaneamente aparece omeuCurso de Direito Admiffistratvo e se comemora o 50.'aniversrioda L,1 edio do seu Manual de Direito Administrativo. Mas o trabalho que agora comeo a publicar sofreu tambm ainflunca do 25 de Abril, das mutaes estruturaissubsequentementeintroduzidas no regime poltico, no sistema econmico e naorganizaoadministrativa do Pais, e muito especialmente das profundasinovaes trazidas ao nosso Direito Administrativo pela Constituio de1976,sobretudo no domnio dos princpios gerais de direitoaplicveis

Administrao Pblica.

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Na verdade - e cornoj escrevi noutro lugar(') -, em menos desculo e meio, as tranformaes jurdicas e econmicasocorridas emPortugalforam imensas. Vtorioso em 1851 o movimento da Regenerao, que estabilizaentre ns o regime parlamentar constitucional, logo em 1852 criado opri1mei . ro mi . nstrio especialmente voltado para ofomentoeconmico - oMinistrio das Obras Pblicas, Comrcio e Indstria, cujoprimeiro

ra e

titular se ' Fontes Pereira de Melo; em 1853 ' criada, pelaprimeiravez, a cadeira de Direito Administrativo como disciplinaautnoma noe

curso de direito da Universidade de Coimbra; e em 1857'publicado o es

primeiro compndio portugu' elaborado por um professoruniversitriosobre esta matria - as Instituies de Di 'to Admi i

1 irei nistrativo por-tugus, dejustino Antnio de Freitas.

e Ora, ' a partir destas trs datas, nos cento e tri nta anosque decor-rem da' at ao presente, que o Direito Administrativo nasce ese afirmavigorosamente entre nos como ra u

mo fundamental do direito p 'blico, aomesmo tempo que a C`ncia do Direito Administrativo atingetamb' em a tesua maioridade e acaba por ombrear hoje, sem desprimor COM osoutrosramos da encclopdiajurdica. ris

De um Direito Administrativo incipiente e incaracte ' ticoat aoMais vasto sector da ordem jurdica positiva vgente; de umaAdminis-trao Pblica predominantemente municipal supremaciamarcada daadministrao estadual; de um Governo com apenas seisministrios ataos Governos com vinte departamentos ministeriais e comcinquenta ousessenta Ministros, Secretrios de Estado e Subsecretrios; deum modeloadministrativo quase exclusivamente constitudo pelaadministrao esta-

dual directa e pelos muni ' os at ao modelo complexo ediversificado dacipadministrao indirecta, dos institutos personalizados e dasregies aut-nomas; de um sistema administrativo assente na centralizaodo poder ena concentrao das competncias at um sistema que sepretende descen-

(1) C&. DIOGO FREITAS DO AMARAL, RelatMo sobre o programa, oscon-tedos e os mtodos de ensino de uma disciplina de DireitoAdministrativo, RFDL,XXVI (1985), p. 257 e segs.

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tralizado, desconcentrado, participado e regionalizado; de umaadmnis-trao essencialmente administrativa a uma administraotambmeconmica, social e cultural; de uma administraoabstencionista a umaparelho administrativo votado ao intervencionsmo ou at aodirigsmo;de um poder poltico conservador ou liberal ao Estado socialou mesmosocializante dos nossos dias; do Estado-admnistradorpblcoao Estado--empresrio; de umafuno pblica restrita a uns poucosmilhares dejuncionrios at um imponente conjunto de meio milho deservidores doEstado; e, enfim, da Monarquia constitucional e da Repblicaliberalassentes numa sociedade agrria, passando pela ditaduracorporatva detransio, at democracia social projectada para umasociedade industriale urbana - as transformaesforam, defacto, enormes emuitofundas.O Direito Administrativo, enquanto ramo do direito objectivo,reflecte-asnitidamente, talvez como nenhum outro. De igual modo, a Cincia do Direito Administrativo nascebalbu-ciante mas desenvolve-se vertiginosamente no mesmo perodo,passandodafase cvilista dos primeiros tempos, onde quase s assumiacarcterdescritivo e apenas Jocava os aspectos orgnicos ouestruturais, faseautnoma dos dias de hoje, fundamentalmente assente naelaboraodogmtica de teorias gerais e voltada para a construoconceptual unitriae coerente do acto administrativo, das garantias jurdicas dosparticulares edo processo administrativo. S de estranhar - acrescente-se - que, enquanto a extensoe acomplexidade do Direito Administrativo, como ramo do direito ecomosector da cincia jurdica, no mnimo triplicaram nos ltimoscento etrinta anos, tenha sido praticamente nulo o reflexo de um toespectacularcrescimento na organizao do ensino universitrio dadisciplina. Este jdevia dispor hoje em dia, como sucede na generalidade dasUniversidadeseuropias, de pelo menos trs cadeiras anuais, ou oequivalente em cursossemestrais. Continua, porem, a haver uma nica cadeira anualde DireitoAdministrativo obrigatria para todos os alunos dalicenciatura em Direito- tal como em 1853... Como dificil modernizar Portugal! E no se pense que exagero ao reivindicar um aumento

considerveldos tempos lectivos afectados ao ensino do DireitoAdministrativo. Com

efeito, o estudo desta disciplina jurdica nos nossos diasde umaimportncia verdadeiramentefundamental, no apenas para apreparaotcnica do jurista mas tambm para a formao cvica ecultural docidado. Isso resulta de o Direito Administrativo ter de serconsiderado eencarado nas seguintes vertentes e significaes:

como fonte de informao pormenorizada e rigorosa sobre a orgaffizao da Administrao Pblica em dado momento e em certo pas (v. g., mediante a pesquisa e anlise dasnormas organizatrias aplicveis administrao central, regional elocal). evidente que, nesta perspectiva, o estudo do DireitoAdministrativo 1 . nsuficiente e no pode deixar de ser completado pelo daCincia da Administrao, mas nem por i . sso deixa de ser a base maisslida para o conhecimento de certos aspectos da realidade;

como 1 ia

elemento essencial da teor' geral do Estado e da im 1

caracterizao do reg' e poltico (v. g., nos aspectosatinentes ao Governo e aos Ministrios, s Foras Armadas, s Foras de Segurana, regionalizao, ao poder local, funopblica, po rm

lcia ad 'nistrativa, comunicao social, regulamentao e dos direitos fundamentais). No ' segredo para ningu' emque sem oco anhecmento destes outros aspectos, situados no Imbito daAdministrao

Pblica e do Direito Administrativo que no no do Direito e raConstitucional ou no da Ci'ncia Politica dificilmente se podei teruma ideia exacta do que seja o Estado e o Poder num dado pais;

como factor deterrMinante da configurao do sistema economico e social vigente (v. g., regime administrativo dapro- priedade privada, nacionalizaes, reforma agrria, comrcio externo, preos, investimento estrangeiro, empresas pblicas, sociedades de interesse colectivo, concesses, proteco danatu~ reza e do ambiente, higiene e sade pblica, servio nacionalde sade, segurana social, sistema escolar e liberdade deensino, etc.).

Embora algumas destas matrias estejam contempladas, ao nveldos Princpios mais gerais, no texto da Constituio, bvio queo carcter PrOgram'tco das normas constitucionais correspondentestransfere para a a

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rea da responsabilidade prpria do Direito Administrativo odelineamentoconcreto e a configurao especfica do sistema econmico esocial em vigor; 1

como matriz da tcnica jurdica do direito pblico(v. g., atravs das noes de regulamento, actoadmimistrativo, id

contrato de direito pblico, expropriao, servi oadministrativa,domnio pblico, etc. Nesta medida, o estudo do Direito Admi-nistrativo essencial para uma melhor compreenso do prprioDireitoConstitucional, do Direito Internacional Pblico, do DireitoFinanceiro,do Direito Fiscal, do Direito Pblico Econmico, etc.;

como garantia de um sistema de defesa 'urdica do cida-do contra os actos do Poder (v. g., mediante a participaodosadmim'strados no funcionamento da Administrao, a regulamen-tao do processo gracioso, o regime do contencioso adminis-trativo, a responsabilidade da Administraco, o Provedor dejustia, etc.). Nesta medida, muito da efectiva consagrao deum autn-tco Estado de Direito passa pela construo e aplicao doDireitoAdministrativo, tanto pelo menos como do DireitoConstitucional.

V-se, pois, que a importncia actual do DireitoAdministrativo edo seu ensino verdadeiramente decisiva e, a nosso ver,inquestionvel. E supomos no andar longe da verdade se acrescentarmos que aimportncia do Direito Administrativo e do seu estudo vaiaumentarainda mais nas prximas dcadas, por isso que vo ser cada vezmaiorese mais intensas as duas exigncias quefo@aram e integram aessncia doDireito Administrativo moderno - a saber, a necessidade dereforar acapacidade de interveno dos poderes pblicos, e anecessidade de melho-rar os mecanismos de garantia dos direitos e interesseslegtimos dos par~tculares. Oxal os Governos e as Universidades se mostremsensveis sexigncias do nosso tempo e empreendam as reformas que, nestecomo emtantos outros sectores, condiconam ofuturo de Portugal eaformaocvica, cultural e tcnica da juventude portuguesa. O plano a que obedece a exposio das matrias includas nopr-grama deste Curso de Direito Administrativo original, eencontra-sejustificado no Relatro acima citado.

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Com efeito, medida quefu acumulando experincia docentenesteramo do saber, de-me conta de que os planos seguidos poroutros no seuensino no eram didacticamente aceitveis, em especial por norespei-tarem a regra -que se me afigura essencial - de organizar asequnciadas mat'rias de tal forma que o ingresso nos meandros doDireitoeAdministrativo se faa gradualmente, caminhando a exposio dopro-fessor e a aprendizagem do aluno do mais simples para o maiscomplexo,do j conhecido para o desconhecido, do concreto para oabstracto. E assim que, por exemplo, discordo em absoluto do tratamento tradicional entre n' - da matria do poder discricionrio naIntro-

os aduo, quando os alunos no esto ainda em condies de apoderapreender em toda a sua extenso. Assim co mo discordo dacolocao usual em Frana - da matria do contencioso administrativoantesdo estudo do acto administrativo. Tal como rejeito - por meparecerant-pedagg'co - que o captulo relativo organizaoadministrativaportuguesa, que o maisfcil de entender e devia por issoanteceder osrestantes, seja exposto depois de matrias bem mais di ces eavanadasflcomo a teoria do acto administrativo ou o processo gracioso oucontencioso.Inclino-me mesmo para a soluo, inovadora, de preleccionarprimeiro osaspectos fundamentais da organizao administrativa portuguesae sdepois a teoria geral da organizao administrativa - pelamesma razo,de caminhar do concreto para o abstracto, e no ao contrrio. E essencialmente por estes motivos que, depois da necessriamasbreve Introduo, este Curso arranca com o estudo daorganizaoadministrativa portuguesa, e desta que passa teoria geraldaorganizao administrativa. S depois de conhecidas essasmatrias,ma

is fceis de entender e assimilar, se avana ento para osconceitosfundamentais (poder administrativo, pri ' io da legalidade,poder dis-nap

cricionrio da Administrao, direitos subjectivos einteresses legtimos dosarticulares, prin ' os da justia e da imparcialidade).Seguidamente

p cipestudam-se asformasiurdicas de exerccio do poderadn-nistrativo(v g., regulamento, acto administrativo, contratoadministrativo). E porltimo analisam-se as garantias dos particulares (graciosas econ-tenciosas).

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Seria desejvel que o Curso comportasse ainda, no final, umaparte complementar dedicada ao regime administrativo daliberdadeindividual e da propriedade privada (incluindo a polciaadmnis-trativa, os poderes da Administrao sobre a propriedade dosparticularese, em especial, a matria das expropriaes enacionalizaes). Mas acurta durao dos semestres lectivos nas Universidadesportuguesas e areduo do nmero semanal de aulas tericas de trs para duasimpedem,em absoluto, a execuo desse plano ideal. Mais uma razo,alis, parase alargar - como julgo inevitvel e urgente - o ensino doDireitoAdministrativo. Tenho plena conscincia de que este meu Curso de DireitoAdministrativo um trabalho imperfeito, no apenas no sentidoem quetoda a obra humana necessariamente o , mas ainda porque vem 1Uzdo dia com algumas lacunas, insuficincias e porventura erros,que eu bemdesejaria ter conseguido eliminar. Mas o livro sa como est, sem mais delongas, porque fazfaltauma viso geral e actualizada do Direito Administrativo doregi . medemocrtico portugus. E tambm porque as minhas liespolicpiadastm tido ampla divulgao fora dos meios acadmicos, pelo quenoadianta continuar a mant-las apenas como instrumento detrabalho uni-verstrio para uso exclusivo dos alunos. Espero podercorrgir, completar emelhorar, enifuturas edies, o texto agora publicado.

DIOGo FREITAS Do AmARAL

Lisboa, 25 de Abril de 1986

PLANO DO CURSO(')

INTRODUO

5 1.' A Adri-finistrao Pblica @ 2.' O Direito Administrativo @ 3.' As fontes do Direito Adrrnistrativo

PARTE 1 - A ORGANIZAAO ADMINISTRATIVA

Cap. 1 - A organizao administrativa portuguesa Cap. 11 - Teoria geral da organizao affininistrativa

PARTE 11 - O PODER ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS DOS

PARTICULARES

Cap. I - Conceitos fundamentais Cap. II - O exerccio do poder administrativo Cap. 111 - As garantias dos particulares

(1) O volume I abrange a matria da Introduo e da Parte 1;o

vo lume 11 ocupar~se- da Parte II.

ABRIVIATURAS

a) Orgos do Estado

PGR - Procuradoria-Geral da Repblica STA - Supremo Tribunal Administrativo STA-1 - 1.1 Seco (ou Seco do Contencioso administrativo)do STA STA-P - STA em tribunal pleno TAC - Tribunal Adn-nistrativo de Crculo TC - Tribunal Constitucional TU - Tribunal dos Conflitos

b) Fontes de dreto

Ac. Acrdo

CP-P Constituio da Repblica Portuguesa (1976) CPA - Cdigo do Procedimento Administrativo (1991) CA - Cdigo Administrativo (1940) D. - Decreto D.L. - Decreto-LeiD. Rg. - Decreto Regulamentar

ETAF - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (1984) LAL - Lei das Autarquias Locais (1984)LOSTA - Lei Organica do STA (1956)

LEPTA - Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (1985)P/COPAG- Projecto de Cdigo de Processo AdministrativoGracioso R-ESTA Regulamento do STA (1957)

is

c) Publicaes oficiais

Ap. DG - Apndice ao Dirio do Govemo Ap. DR - Apndice ao Dirio da Repblica Col-1 - Coleco de acrdos do STA-1 Col-P - Coleco de acrdos do STA-P DG - Dirio do Govemo DR - Dirio da Repblica

d) Revistas

AD - Acrdos Doutrinais do STA ATC - Acrdos do Tribunal Constitucional 13MJ - Boletim do Ministrio da justica BFDC - Boletim da Faculdade de Direito da Universidade deCoimbra DJAP - Dicionrio jurdico da Administrao Pblica DA - Direito Administrativo (revista) OD - Revista O Direito RAP - Revista da Administrao Pblica RFDL - Revista da Faculdade de Direito da Universidade deLisboa RLJ - Revista de Legislao e jurisprudncia ROA - Revista da Ordem dos Advogados

BIBLIOGRAFIA GERAL

1 DIREITO ADMINISTRATIVO

a) Portugal

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22

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J. ALDER, Consttutonal and Adminstrative Law, Londres,1989.P. CANE, An introducton to Admnstrative I-aw, Oxford, 1986.P. P. CRAIG, Administrative Iaw, 2.' ed. Londres, 1989.D. Fo=Es, Introduction to Administratve Law, 7.1 ed.,Londres, 1990.J. F. GARNER, Administratve Law, 4.1 ed., Londres, 1974.C. ~ow e R. RAwLINGS, Iaw and Adminstration, Londres, 1984.N. HAWKE, An introduction to Admnistrative Law, 2.' ed.Oxford, 1989.0. HoOD PHILLIPS e P. AcKsON, Constitutonal andAdminstratve Law, 6.1 ed., Londres, 1978.S. A. DE SMITH, Constitutonal and Admnistratve Law, 3.1ed., 1977.H. WADE, Admnistratve Law, 5.1 ed., Oxford, 1982.E. C. S. WADE e A. W. BRADLEY, Constitutional andAdmnistrative Law, 10.1 ed., Londres, 1985.D. C. M. Y~LEY, Principles of Admnistratve Law, 2.' ed.,Londres, 1986.

h) Estados Unidos da Amrica

A. C. AMAN jr. e N. T. MAYTON, Admnistrative Law, St. Paul,Minnesota, 1993.C. F. EDLEY jr., Admnistrative Law, New Haven, 1990.E. GELLHORN e B. B. BOYER, Administrative Law and Process,Minnesota, 1981.K. C. DAvis, Admnstrative Law Text, 3.1 ed., Mirmesota,1972.R. J. PIERCE jr., S. A. SHAPIRO e P. R. VERKUIL,Administrative Law and Process, 2.' ed., Nova Iorque, 1992.B. ScHwARz, Administrative Law, Boston, 1976.

i) Outros pases

L. ADAMOVICH e B. C. FuNK, Allgemeines Venvaltungsrecht,Viena, 1980.ANTONioLLi-KojA, Allgemeines Venvaltungsrecht, Viena, 1986.A. BUTTGENBACH, Manuel de Droit Adminstratfi, Bruxelas, 3.aed., 1966.M. A. FLmAmE, Droit Admnstratfi, 2 vols., Bruxelas, 1989.A. GRiSEL, Droit Administratfi Suisse, Neuchatel, 1970.

23

U. FIAFELIN e C. MULLER, Grundriss der AlIgemeinenVenvaltungsrechts, 2.' ed., Zurique, 1993.B. KNAPP, Prcis de Droit Administratif, 2.1 ed., Ble, 1982.

11 - CIENCIA DA ADMINISTPLAO

a) Portugal

No existe nenhuma obra de carcter geral, no nosso pas,sobre a matria. Ver, contudo, a Introduo e a Parte I de JOO CAUPERS, Aadminis- trao perferica do Estado. Estudo de Cincia daAdministrao, Lisboa, 1993.

b) Frana

L. BOULET, Science et action administrativas - MlangesGeorges Langrod, Pans, 1980.J. CHEVALLIER, Sdence administrativa, Paris, 1986.J. CHEvALLiEP, e D. Losc~, Science administrativa, Paris, 2vols., 1978.CHARLEs DEBBASCH, Science administrativa, Paris, 4.@ ed.,1980.GEoRGEs LANGROD (ed.), Trait de Science administrativa,Paris, 1966.

c) Itlia

S. CASSESE, LAmmnistrazione publica n Italia, Bolonha, 1974.G. CATALDI, Lneamenti generali d Scenzadell'amministrazione publica, Milo, 1969.F. MosHER e S. CimmiNo, Element di Scienzadell'ammnistrazione, Milo, 1959.

d) Repblica Federal Alem

JOERGER e GEPPERT, Grundzuge der Venvaltungslehre, Colnia,2.1 ed., 1976.K. e H. KuBLER, Moderne offentliche Venvaltung, Colnia, 1971.WERNER THiEmE, VenvaltungsIehre, Munique, 3.- ed., 1977.

24

e ) Espanha

M. BAENA DEL ALcAzAP,, Curso de Gencia de Ia Administracin,Madrid, I,

1985.E. GARcM, DE ENTE", La Admnistracin espaiola. Estudios deCiencia Adm-

nstrativa, Madrid, 2.1 ed., 1964,W. J1MENEZ CASTRO, Introducin al estudio de Ia teoriaadministrativa, Madrid,

1963.

J. I. JimINEz NIETO, Teoria general de la Administracin, 2.'ed., Madrid, 1981.

J. 1. JimNEz NIETO, Concepto y metodo de Ia AdministracinPblica, Madrid, 1978.

Inglaterra

J. D. DE=HiRE, An introduction to Publc Admimstration, 2.'ed., Maidenheed,

1984.

R. J. S. BAKm, Admnistrative neory and Publc Adminstration,Londres, 1972.

E. N. GLAMEN, British Public Servce Administration, Londres,1961.

J. GpEENWOO13 e D. WILSON, Public Administraton in BrtanToday, 2.' ed., Londres, 1989.W. J. STANKIEwicz, Crisis in British Govemment. ne needJorReform, Londres, 1967.

g) Estados Unidos da Amrica

GEoRGE E. BERKLEY, The Craft of Public Admnistraton, 4.'ed., Boston, 1984.

M. E. DIMOCK e C. DIMOCK, Public Admnistration, 5.' ed., Novalorque,

1983.N. HENRY, Public adminstraton and public affairs, 5.' ed.,New Jersey, 1992.FREDERIK S. LANE (ed.), Current issues n publicadministraton, 2.1 ed., Nova

Iorque, 1982.F. A. NIGRO e L. J. NIGRO, Modem public administration, Novalorque, 4.1 ed., 1977.B. G. PETERS, The politia of Bureaucracy, 2.' ed., NovaIorque, 1989.

R. V. PRESTHUS, Public administration, Nova Iorque, 6.a ed.,1975.

25

OUTRAS CIENCIAS AUXILIARES

a) Portugal

H. DA GAmA BARROS, Histria da Administrao Pblica emPortugal nos sculos XII

XV, Lisboa, 2.a ed., 1945-1954.

MARCELLO CAETANO, Histria do Direito Portugus, Lisboa, I,1981.

Idem, Estudos de Histria da Administrao Pblica, org. epre de Diogo Freitas

do Amaral, Coimbra, 1994.M. G. PINTO GARcL,@, Da justia administrativa em Portugal.Sua origem e evolu- o, Lisboa, 1994.A. M. HEsPANHA, Histria das Instituies, Coinibra, 1982.

b) Estrangeiro

J. BLONDEL, Comparative govemment. An introducton, Novalorque, 1990.

G. BRAiBANT, Insttutions administrativas compars, Paris,1974-75.

F. C~1SON, Histoire du droit et des institutions, tomo 2 - Lasociet ds les tempsfeodaux Ia Rvolution, Paris, 1983.K. CATHERINE e G. THuLLiER, Introduction une Philosophie del'Admnistration, Paris, 1959.

J. CRETELLA JR., Direito Administrativo comparado, So Paulo,1973.

JACQuEs ELLuL, Histore des nstitutons de l'poquefranque Ia Rvolution, Paris,

4.1 ed., 1964.E. N. GLAMEN, A history ofpublic adminstration, Londres,1972.

J.-J. GLEizAL, Le droit politique de I'tat - Essai sur Iaproducton historique du droit administratif, Paris, 1980.FERPLEL HEADY, Public admnistration - A comparativaperspectiva, Nova Iorque e Basel, 2.1 ed., 1979.J. HiLAiRE, Hstore des institutions publiques et des faitssocaux, 5.' ed., Paris, 1991.G. N4AHLEP, Comparative Politics. An nstitutional andcross-national approach, New Jersey, 1992.J.~L. MESTP-E, Introduction historique au droitadministratiffranais, Paris, 1985,P. MEYER, A comparativa study ofthe Organsation, Londres,1957.

26

JuAN BENEYTO PEREZ, Hstoria de la Admnistracn Espaola eHspanoameri- cana, Madrid, 1958.J. RivEPo, Cours de Droit Adminstratif compar, Paris, 1971.GERAP,D SAUTEL, Histoire des institutions publiques depus laRvolution Fran@aise, Paris, 2.1 ed., 1970.J. ZILLFR, Admnistrations compares. Les systmespoltico-administrattfs de PEurope des Douze, Paris, 1993.

D

1 N T L'\-(-NIDUO

A ADMINISTRAO PBLICA

1

CONCEITO DE ADMINISTPLAO

1. As necessidades colectivas e a administrao pblica

Quando se fala em administrao pblica, tem-se presentetodo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como tarefa fundamental pela colectividade, atravsdeservios por esta organizados e mantidos. Assim, a necessidade de proteco de pessoas e bens contraincndios ou inundaes satisfeita mediante os servios debombeiros; a salvao de navios e embarcaes, ou deindivduosem aflio no mar, assegurada pelos servios de socorros anufragos; a segurana e proteco dos cidados contra ospertur-badores da ordem e da tranquilidade pblica garantida pelosservios de polcia. j num plano diferente, a defesa militar contra a ameaaexterna assegurada pelas Foras Armadas; as relaesexterioresdo Estado com as outras potncias e com as organizaesinterna-cionais so desenvolvidas pelos servios diplomticos; e apro-teco aos cidados nacionais residentes no estrangeiro, bemcomo

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s empresas portuguesas que actuam fora do territrionacional, concedida pelos servios consulares e de apoio emigrao. Por outro lado, a identificao pblica dos cidados e dassociedades em que eles se agrupam para fins econmicas, bemcomo do patrimnio imobilirio de uns e de outros, asseguradapelos servios do registo civil, do registo comercial e doregistopredial; a construo e manuteno das estradas eauto-estradas,das pontes e viadutos, dos portos e aeroportos nacionais, soobtidas pelos servios de obras pblicas; a deslocao doshabi-tantes das vilas e cidades em grandes massas proporcionadapelos servios de transportes colectivos; as telecomunicaes,nacionais e internacionais, so asseguradas pelos servios decor-reios, telgrafos e telefones. Nos principais centros urbanos, a remoo dos lixos e detri-tos executada pelos servios de limpeza; a rede de es otos ecanalizao, pelos servios de saneamento bsico; e adistribuioao donuiclio da gua, do gs e da electricidade, pelosservioscorrespondentes. As mais importantes actividades econmicas privadas, por seuturno, so regulamentadas, fiscalizadas, autorizadas, apoiadasousubsidiadas por servios pblicos a isso destinados, atravsdo licen-ciamento das obras particulares, do condicionamento dasindstrias,do reordenamento rural, do crdito agrcola, do fomentoturstico,da fiscalizao dos estabelecimentos comerciais, etc. As grandes necessidades de carcter cultural e social sotam-bm, em grande parte, satisfeitas mediante servios que acolecti-vidade cria e sustenta para beneficio da populao: museus ebibliotecas, escolas e universidades, laboratrios e centrosde inves-tigao, hospitais e centros de sade, creches e infantrios,asilos ecasas-pias, institutos de assistncia, centros de seguranasocial,habitaes econmicas e casas de renda limitada. A satisfao destas e de outras necessidades colectivasexige,enfim, avultados meios humanos e materiais. Para a suaobtenooportuna e correcta utilizao, novos servios pblicos tem acolec-

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tividade de organizar e fazer funcionar com regularidade eefi-ciencia: so servios de pessoal, servios de material, eserviosfinanceiros - estes desdobrados em outros tantos, para

lanamentoe cobrana dos impostos, organizao das alfndegas, gesto dotesouro, admimistrao da dvida pblica, pagamentos dafazenda,fiscalizao das contas e dinheiros pblicos, etc. Assim, onde quer que exista e se manifeste com intensidadesuficiente uma necessidade colectiva, a surgir um serviopblico des-tinado a satisfaz-la, em nome e no interesse dacolectividade, Convm, todavia, notar desde ' que nem todos os servios,que funcionam para a satisfao das necessidades colectivastm amesma origem ou a mesma natureza: uns so criados e geridospelo Estado (polcia, impostos), outros so entregues aorganismosautnomos que se auto-sustentam financeiramente (correios etelecomunicaes, gas e electricidade), outros ainda soentidadestradicionais de origem religiosa h 'e assumidas pelo Estado(Uni-Oi versidades). Desses servios, alguns so mantidos e administrados pelascomunidades locais autrquicas (servios municipais de obras,limpeza, abastecimento pblico), outros so assegurados emcon-

correncia por instituies pblicas e particulares(estabelecimentosescolares, de sade, de assistncia), outros ainda sodesempenha-dos em exclusivo por sociedades comerciais especialmentehabili-tadas para o efeito (empreiteiros, concessionrios), outrosenfimso verdadeiras unidades de produo de carcter econmicocria-das com capitais pblicos ou expropriadas aos seus Primitivostitu-lares (empresas pblicas, empresas nacionalizadas).

, sem dvida, um conjunto vasto e complexo. Mas, se nem todos estes servios que referimos tem amesma origem ou a mesma natureza, todos existem e funcionampara a mesma finalidade - precisamente, a satisfao dasnecessi-dades colectivas. Todas as necessidades colectivas que mencionmos (e outraspoderamos ter citado, pois a enumerao no foi exaustiva,mas

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meramente exemplificativa) se situam na esfera privativa daadmi-mstrao pblica. Trata-se, em sntese, de necessidadescolectivasque podemos reconduzir a trs espcies fundamentais: asegurana,

a cultura, o bem-estar. Fica excluda do mbito administrativo, na sua maior parte,a necessidade colectiva da realizao da justia (isto , aaplicaodas normas 'urdicas aos casos concretos por sentenas comfora

ide caso julgado emitidas por tribunais). Esta funo, desempe-nhada por estes rgos, satisfaz inegavelmente uma necessidadecolectiva, mas acha-se colocada pela tradio e pela leiconstitu-cional (CRP, art. 205.0) fora da esfera prpria daAdministraoPblica: pertence ao poderjudical. Quanto s demais necessidades colectivas, entram todas naesfera adrm'm'strativa e do origem ao conjunto, vasto e com-plexo, de actividades e organismos a que se costuma chamaradministrao pblica (1). Mas esta expresso administrao pblica tem mais que um sig-nificado. Importa esclarecer desde j as suas principaisacepes.

2. Os vrios sentidos da expresso adrninistrao pblica

So dois os principais sentidos em que se utiliza na lingua-gem corrente a expresso administrao pblica.

(1) V. MARCELLO CAETANo, Manual de Direito Administrativo, 1,p. 1 esegs. O estudo da noo de necessidades colectivas e dos modosda sua satis-fao pela Administrao Pblica tem sido feito sobretudopelos cultores daCincia das Finanas: v., a propsito, N~OCO E SOUSA, Tratadode Scinciadas Finanas, Coimbra, vol. 1, 1916, p. 15 e segs.; TEIXEIRARIBEIRO, Lies deFinanas Pblicas, 2.3 ed., Coimbra, 1984, p. 13 e segs.;SOAPLES ~TNEZ,Introduo ao Estudo das Finanas, Lisboa, 1967, p. 26 esegs.; e, desenvolvidamente, A. L. SOUSA FRANco, Finanas Pblicas e DireitoFinanceiro, 4.1 ed.,Coimbra, 1992, p. 5-48.

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iz-se por veze nis

Di s que fulano entrou para a admi i trao dasalfndegas, ou que foi reformada a administrao dos correios;

doutras vezes, afirma-se que a administrao pblica demasiadolenta e complicada por excessos de burocracia. No primeiro caso, a expresso e empregada no sentido de

organizao: adminstrao pbli 1 . 1 . o de 1 ica surge ai como sinnim

organizao administrativa. a administrao pblica emsentidoorgnico - ou, noutra formulao, em sentido subjectivo. No segundo caso, utilizasse a expresso no sentido de activi-dade: administrao pblica aparece ento como sinnimo deu

actividade adrru'nistrativa. E a administrao p'blca emsentido mate-rial - ou, como tambm se diz, em sentido objectivo. Com efeito, aquele conjunto vasto e complexo, a que nos 30

referimos, e que e iste e funciona para satisfao dasnecessidadescolectivas, no mais do que um sistema de servios,organismose entidades - administrao pblica em sentido orgnico ousubjectivo -, que actuam por forma regular e contnua paracabal satisfao das necessidades colectivas - administraopblica em sentido material ou objectivo. Ao longo do nosso estudo falaremos muitas vezes de adn--nistrao pbhca em ambos os sentidos. Do contexto em queutilizarmos tal expresso resultar quase sempre de formaclaraqual deles temos em mente. Contudo, a fim de afastar grandesdvidas, passaremos a escrever Administrao Pblica cominiciaismaisculas quando nos estivermos a referir ao sentido orgnicoou subjectivo, e administrao pblica com iniciais minsculasquando nos reportarmos ao sentido material ou objectivo. De um ponto de vista, tcnico-jurdico, ainda possvel des-cobrir um terceiro sentido - administrao pblica em sentidoformal - que tem a ver com o modo prprio de agir que caracte-riza a administrao pblica em determ ado tipo de sistemas deina&i-nistrao. Mas s nos ocuparemos do assunto mais adiante

V. nfra (Parte II, Cap. I).

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Por agora, convm explanar um pouco melhor o contedodos dois sentidos principais acima indicados.

3. A Administrao Pblica em sentido orgnico

A ideia corrente entre os leigos na matria a de que aAdministrao Pblica consiste fundamentalmente na organiza-o dos servios centrais do Estado - o Governo, os minist-rios, as direces-gerais, as reparties pblicas, osfuncionrioscivis, etc. Todavia, no assim. Claro que tudo isso pertence Administrao Pblica: o Estado a principal entidade deentreas que integram a Administrao, o Governo o mais importantergo administrativo do pas, os ministrios, direces-geraisereparties pblicas so servios da maior relevncia nopanoramaadministrativo, e os funcionrios civis so decerto o maiorcorpode elementos humanos ao servio da Administrao. S que, em boa verdade, tudo isso no passa de uma parte- muito importante, sem dvida, mas apenas uma parte - daAdministrao Pblica no seu conjunto. Por um lado, importa ter presente que as figuras acima apon-tadas no esgotam, s por ' si, o mbito da prpriaadministraocentral do Estado: pertencem-lhe igualmente as instituiesmili-tares e os seus servidores, bem como as foras de segurana. Por outro lado, o Estado no composto apenas por rgose servios centrais, situados em Lisboa e com competnciaesten-dida sobre todo o territrio nacional. Tambm compreendergos e servios locais espalhados pelo litoral e pelointerior- nas regies, nos distritos, nos concelhos - onde desenvolvempor forma desconcentrada funes de interesse geral ajustadassrealidades locais: so os governos civis, as reparties definanas,as tesourarias da fazenda pblica, as direces escolares, ascircuns-cries hidrulicas, etc.

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Enfim, a Administrao Pblica no se limita ao Estado:Inclui-o, mas comporta muitas outras entidades e organismos.Porisso tambm, nem toda a actividade administrativa umaactivi-dade estadual: a administrao pblica no uma actividadeexclusiva do Estado.

Ao lado do Estado ou sob a sua gide, h muitas outrasinstituies administrativas que no se

confundem com ele: tmpersonalidade prpria, e constituem por isso entidades

poltica,jurdica e sociologicamente distintas. o caso dosmunicpios, dasfreguesias, das regies autnomas, das universidades, dosinstitutospblicos, das empresas pblicas, das associaes pblicas, edaspessoas colectivas de utilidade pblica, entre outras.

No sculo XIX, em pleno liberalismo, a AdministraoPblica era sobretudo uma orgamizao de mbito munic- ai: oipRei e o poder central ocupavam-se da poltica, da diplomacia,daguerra, dajustia, da moeda, do imposto, mas eram osmunicpiosque tratavam - por vezes com grande autonorruia - da generali-dade das questes de admimstrao pblica, tais como protecocontra calanuidades naturais, vias de comunicao, espaos eluga-res Pblicos, regulamentao da construo privada,fiscalizao defeiras e mercados, tabelamento de preos, administrao deguas,pastos e baldios, etc. Nessa poca, o essencial daadministraoPblica decorria no mbito inu, Por isso, como veremos,todos os cdigos administrativos da Monarquia liberalportuguesaforam diplomas circunscritos admimistrao local. Hoje no assim. A administrao pblica estadual desen- 1

volveu-se extraordinariamente, e ocupa o primeiro lugar facesdemais formas de adn-m'strao. Todavia, a admirilistraoregio-nal, a administrao municipal e as restantes modalidades deadministrao (de que a seu tempo falaremos) continuam aexistire a . assumir relevncia acentuada, que alis tende a ser cadavezmaior em homenagem ao princpio da descentralizaro. Algumas dessas modalidades, como por exemplo a adminis~traO institucional, podem ser hoje de um modo geral conce-

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bidas como formas de administrao estadual mdirecta - sendo

das de exercer, por devoluo de poderes, uma actividadeadini-nistrativa que, embora no provenha organicamente do Estado, materialmente uma actividade estadual. Outras, porm - como sucede de forma exemplar com aadministrao municipal -, continuam a ser o que sempreforam: formas autnomas de administrao pblica. Os munic-pios so anteriores ao Estado: apareceram e dedicaram-se porvocao e natureza generalidade das tarefas de administraopblica, antes mesmo que o prprio Estado por elas se interes-sasse ou delas se incumbisse. Actualmente o Estado regula porleio estatuto jurdico dos municpios, mas no faz mais do quereconhecer uma instituio social pr-existente, que ele nocriou nem provavelmente conseguir destruir. No , pois, por acaso que a Constituio, sem embargo deestabelecer regras gerais para toda a Administrao Pblica(arts. 266.' e segs.), destaca desta com tratamento especialasregies autnomas (arts. 227.' e segs.) e as autarquaslocais, queconsidera constiturem um verdadeiro poder local (arts. 237.'e segs.).

Para alm destes casos, em que numerosas entidades eorganismos pblicos se integram na Administrao Pblica semcontudo fazerem parte do Estado, h ainda a considerar, porltimo, aqueles outros casos em que a lei adinite que aactividadeadmi'ffistrativa seja exercda por particulares - mdivduos easso-ciaes, fundaes ou sociedades -, que dessa forma so oupodem ser chamados a colaborar com a Administrao.

De tudo se conclui que a noo de Administrao Pblica bem mais ampla do que o conceito de Estado. Podemos defini-Ia, para ', dizendo que a AdministraoPbhca o sistema de rgos, servios e agentes do Estado,bem comodas demais pessoas colectivas pblicas, que asseguram em nomeda colecti-

que, a, entidades

distintas do Estado so incumbi-

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vidade a satisfao regular e continua das necessidadescolectivas de segu-rana, cultura e bem-estar('). A terminar, acrescente-se que a Administrao Pblica, talcomo a defimMos, nos dias de hoje um vasto conjunto de enti-dades e organismos, departamentos e servios, agentes e fun-cionrios, que no fcil conhecer de forma exaustiva. Uma estimativa grosseira - que a precaridade dos estudosde Cincia da Administrao no nosso pas no permite porenquanto apurar melhor - levar a afirmar que a AdministraoPblica portuguesa constituda hoje em dia por cerca de:

- 5 500 pessoas colectivas pblicas; - 55 000 servios pblicos;

- 520 000 funcionrios e agentes administrativos (2).

Como se v, a noo orgnica de Administrao PblicaCompreende duas realidades completamente diferentes - por umlado, as pessoas colectivas pblicas e os servios pblicos;poroutro, os funcionrios e agentes administrativos.

(1) Sobre a Admiistrao Pblica em sentido orgnico ver,entre ns,~CELLO CAETANO, Manual, 1, p. 6-7 e 13-15; AFONSO QuiEiR,Estudos deDireito Administrativo, 1, Coimbra, 1968, p. 73; ~QuEs GUEDES,Estudos deBqreito Administrativo, Lisboa, 1963, p. 9; e RoGRio E.SoAPEs, AdministraoPblica, in Polis, 1, col. 136; e l fora, por todos,ZANOBINI, AmministrazionePublica, in EcID, II, p. 233. (') Quanto ao nmero global de pessoas colectivas pblicas,tenha-se, pre-sente que - alm do Estado e das regies autnomas - existemno conti-nente 275 municpios e 4005 freguesias, o que sorna 4283pessoas colectivaspblicas. H ainda a acrescentar a este nmero as autarquiaslocais das regiesautnomas (232), as associaes pblicas ( 100), e osinstitutos pblicos - osquais excedem, segundo clculos recentes, o nmero de 900. A estimativa dos servios pblicos, decerto a mais grosseira,baseia-se nahipotese de 10 servios por cada pessoa colectiva pblica. No tocante aosfunconrios e agentes administrativo,, sabe-seque o nmerode servidores civis do Estado e das autarquias locais era, em1968, respectiva-

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A primeira constituda por organizaes, unias dotadas depersonalidade 'urdica (as pessoas colectivas pblicas),outras emiregra no personificadas (os servios pblicos). A segunda formada por indivduos, que pem a sua inteli-gncia e a sua vontade ao servio das organizaesadministrativaspara as quais trabalham. Chama-se vulgarmente burocracia, ou funo pblica, ao con-junto dos indivduos que trabalham como profissionais especia-lizados ao servio da Administrao (1). Mas tambm h quemreserve essa palavra para o mtodo de actuao daAdministrao,ou para a influncia indevida exercida pelos funcionriossobre opoder poltico (v. adiante, ri.' 6). O enorme e denso aparelho que referimos - constitudopor organIzaes e por indivduos - existe para actuar. Dessa

mente de 160919 e de 44186, conforme foi ento apurado noInqurito-Inven-trio aos Servidores do Estado, 1. N. E., Lisboa, 1970. Mas hque contar, porum lado, com o grande aumento de volume do funcionalismocivil, resultantedo alargamento das funes do Estado e do regresso dos quadrosultramarinos,e por outro lado com os efectivos das Foras Armadas. O nmerode 650000era o fornecido por A. CAvAco SiLvA, Dez anos dedeseqult'bros das finanaspblicas e das contas externas, no Dirio de Notcias de 25de Abril de 1984.Diferente estimativa a fomecida pelo Governo Portugus em AAdministraoPblica em nmeros, ed. da "Direco-Geral da AdministraoPblica", Lisboa,1992, que aponta o total indicado no texto, o qual correspondea 439 milagentes da Administrao Central (84,5%) e a 81 mil daAdministrao Local(15,5%). Segundo a mesma publicao, deste total de 520 000agentes adminis-trativos, 83% so pessoal do quadro e 17% pessoal alm doquadro; por outrolado, a respectiva distribuio geogrfica de 32% em Lisboa,13% no Porto e55% no resto do Pas. A taxa de ferninizao de 65,2% naAdministraoCentral e de 16,9% na Administrao Local. (1) Cfr. M. AMENDoLA, Burocrazia, in EdD, V, p. 712; J. F.NuNEsBARATA, Burocracia, in DJAP, I, p. 752; MAX WEBER, Ute theoryof social andeconomic organisation, Oxford, 1947; e M. BAENA DEL ALcAzAR,Curso deCincia de Ia Administracin, I, p. 408 e segs.

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actuao nasce a actividade administrativa, ou administraopblica ritido material.

em se 1

4. A administrado pblica em sentido material

Em sentido material, pois, a adn-nistrao pblica umaactividade. E a actividade de administrar. E o que administrar? Administrar , em geral, tomardecises e efectuar operaes com vista satisfao regulardedeterrninadas necessidades, obtendo para o efeito os recursosmaisadequados e utilizando as formas mais convernentes. Da que a adriiinistrao pblica em sentido material possaser defimida como a actividade tpica dos servios pblicos eagentesadministrativos desenvolvida no interesse geral dacolectividade, com vista

N

a satisfao regular e continua das necessidades colectivas desegurana,cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos maisadequados eutilizando asformas mais convenientes (1). A administrao pblica em sentido material , pois, umaactividade regular, permanente e contnua dos poderes pblicoscom vista satisfao de necessidades colectivas. No detodaselas: como dissemos, a justia cabe essencialmente a outrosrgose agentes que no os achimstrativos: cabe ao poder judicial,isto, aos tribunais e aos juizes. Mas se os fins do Estado, como colectividade polticasuprema, so a justia, a segurana, a cultura e o bem-estar,entotodos os fins do Estado (para alm dajustia) se realizamatravs daadministrao pblica - e, portanto, os fins da AdministraoPblica so a segurana, a cultura, e o bem-estar econmico esocial.

Sobre a noo material de administrao pblica, v. MARCELLOCAETANO, Manual, I, p. 2; AFONSO QUEIR, ob. cit., p. 45;MARQUESGUMES, ob. ct., P. 9; ROGRio E. SOARES, Actividadeadministrativa, in DJAP,P- 1 1 1; e M. S. GiANNINI, Attivit ammnistratva, in EdD,III, p. 988.

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Qual o contedo material da actividade administrativa? Durante muito tempo no se julgou necessrio fazer essadefinio rigorosa: como tradicionalmente o Rei exercia edirigiaas actividades poltica, legislativa, administrativa ejurisdicional(concentrao de poderes), no era particularmente importantesaberdistinguir, de um ponto de vista material, a funoadministrativadas restantes. Mas com a Revoluo Francesa vingou o princpio da sepa-rao dos poderes: o Rei perdeu as funes legislativa ejurisdi-cional, conservando apenas a funo poltica e a funoadminis-trativa. A funo admimistrativa foi inicialmente concebida comoactividade meramente executiva: ao Governo cabia assegurar aboaexecuo das leis, segundo a frmula tradicional entre ns, dequeainda se fazia eco a Constituio de 1933 (art. 109.', n.' 3). Mas na segunda metade do sculo XX compreendeu-se que Administrao Pblica no compete apenas promover a execuodas leis: cumpre-lhe tambm, por um lado, executar asdirectrizes eopes fundamentais traadas pelo poder poltico - caso em queafuno administrativa ainda tem carcter executivo, mas no setratando j de executar leis -; e pertence-lhe, por outrolado,realizar toda uma outra srie de actividades que no revestemnatureza executiva (estudo de problemas, preparao delegislao,planeamento econnco-social, gesto financeira, produo, debens, prestao de servios, atribuio de subsdios, etc.),activi-dades estas que, devendo ser sempre realizadas com base nalei, nopodem todavia ser consideradas como mera exeaoo da lei. por isso que a nossa Constituio de 1976, no seuartigo 202.', que se ocupa da competncia administrativa doGoverno, embora continue a prever, na alnea ), a tarefa deasse-gurar a boa execuo das leis, alarga muito substancialmente ocontedo material da funo administrativa para alm dessaacti-vidade executiva, e estabelece mesmo uma clusula geral delargoalcance, a da alnea g), nos termos da qual compete aoGoverno,

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min ivano exerccio de funes ad i istrati s praticar todos os

actos e tomar todas as providncias necessrias promoo dodesen-volvimento econmco-socal e satisfao das necessidades

colectivas (1). No este o momento de entrar na anlise dos problemasdelicados de interpretao suscitados por este artigo (1).Para jficamos a saber que a funo administrativa no se reduz aurna

simples actividade executiva, nem a Administrao Pblica apenasum aparelli rgani

ito. o o co destinado a cuidar da aplicao do direi O que a Administrao tem de garantir, embora nos termosda lei e sem ofender a legalidade vigente, a satisfaoregular dasnecessidades colectivas de segurana, cultura, e bem-estareconmico esocial. Se o faz executando leis, ou praticando actos erealizandooperaes de natureza no executiva e no Jurdica, umaspectoapesar de tudo secundrio. Resulta da noo de administrao pblica em sentidomaterial acima dada que a administrao pblica se caracterizacomoactividade tpica, distinta das demais: no se confunde, comefeito, nem com a administrao privada, nem com as outrasactivi-dades pblicas, no administrativas.

Tracemos, pois, o confronto e estabeleamos a distinoentre umas e outras.

S. A administrao pblica e a administrao privada

Embora tenham de comum o serem ambas admi i trao, a

nisadministrao pblica e a administrao privada distinguem-se

(1) Sobre o problema v. SRVULO CORREIA, Noes, 1, p. 17-30;ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, p. 30-43; e, j face daConstituio de 1933, MARCELLO CAETANO, Manual de CinciaPolitca, 1,p. 157 e segs. Mais desenvolvidamente, cfr. AFONSO QUEIR,Lies de DireitoAdministrativo, I, 1976, p. 7-113.

(') V. adiante a matria relativa ao princpio da legalidade(Parte II,Cap- I)-

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todavia pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visampros-seguir, e pelos meios que utilizam. Quanto ao objecto, a administrao pblica versa sobre asnecessidades colectivas assunu'das como tarefa eresponsabilidadeprpria da colectividade, ao passo que a admimistrao privadaUlcide sobre necessidades m'dividuais - a gesto dos bensdestaou daquela pessoa -, ou sobre necessidades que, sendo degrupo, no atingem contudo a generalidade de uma colectividadeinteira - a administrao do dote de uma famlia, dopatrimm'ode uma associao, do estabelecimento de uma empresa. Por vezes o ob . ecto de uma administrao privada parececoincidir com o da administrao pblica: assim, por exemplo,apadaria que se dedica produo de po, necessidadeessencial.A verdade, porm, que a produo de po uma actividade mieconmica deixada pela lei ao sector privado e no assu 'da,portanto, como tarefa e responsabilidade prpria dacolectividade.No se trata, pois, de uma necessidade colectiva cujasatisfao acolectividade chame a si, e exera pelos seus prpriosservios. Quanto aofim, a administrao pblica tem necessariamentede prosseguir sempre um interesse pblico: o interesse pblicoo nico fim que as entidades . pblicas e os servios pblicospodem legitimamente prosseguir, ao passo que a adirtimistraoprivada tem em vista, naturalmente, fins pessoais ouparticulares.Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins noecon-indi-rmcos - de xito pessoal, de carcter poltico - e at, nosvduos mais desffiteressados, de fins puramente altrustas -filan-trpicos, humanitrios, religiosos. Mas so sempre finsparticulares,sem vInculao necessria ao interesse geral da colectividade,e at,porventura, em contradio com ele. Multas vezes verificar-se- coincidncia entre a utilidadeparticular das formas de administrao privada e a utilidadesocial,colectiva, dessas mesmas formas: nisso reside, alis, ofundamentoda existncia da iniciativa privada num regime democrtico.Maso facto de o resultado das actividades privadas sersocialmente til

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colectividade - e, como tal, legtimo e desejvel - nosigni-fica que o fim dessa administrao privada seja a prossecuo

ip

directa do interesse geral: o fim princi al a,diferentemente, aprossecuo de um interesse particular tendencialmente coinci-dente com o interesse pblico. Assim, e para voltar ao exemplo da padaria, no o fim dealimentar a populao que determina a actuao do padeiro, masantes o fim (de resto perfeitamente legtimo) de ganhar a suavidafabricando e vendendo po. E ainda que se pudesse apontar oexemplo histrico de uma padaria gerida com fins altrustasporuma corporaco religiosa (dar de comer a quem tem fome),in a' da a apareceria luz do dia a diferena que e )esteentre uma 1 ir

finalidade particular de ordem espi itual - que pode sersubordi-nada a critrios limitativos de natureza religiosa, ou deixarde1 existir por perda da f - e uma finalidade geral deinteresse igatoriamente

pblico, obri prosseguida por conta e no interesse detoda a colectividade, e que por isso mesmo no pode deixar de 1 1 ser desenvolvida, nem pode deixar de ser aberta a todosemcondies de igualdade. Quanto aos meios, tambm diferem os da administrao iva

pblica dos da administrao pri da. Com efeito, nesta ltima,os meios jurdicos que cada pessoa utiliza para actuarcaracteri- 1 1

zam-se pela igualdade entre as partes: os particulares soiguaisentre si e, em regra, no podem impor uns aos outros a suaprpria vo ntade, salvo se isso decorrer de um acordolivrementecelebrado. O contrato , assun, o instrumento jurdico tpicodomundo das relaes privadas. Pelo contrrio, a administrao pblica, porque se traduz nasatisfao de necessidades colectivas que a colectividadedecidiuchamar a si, e porque tem de realizar em todas ascircunstncias ointeresse pblico defi 'do pela lei geral, no podenormalmente1 1

utlizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes Ms

empregam uns para com os outros. Se na adn- i trao pblicas pudesse proceder-se por contrato, a tendncia natural dagene-

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ralidade dos cidados seria provavelmente no sentido de nodar oseu acordo a tudo quanto pudesse prejudicar, pr em causa, ouno acautelar suficientemente, os seus interesses pessoais.Ora,como bem se compreende, a administrao pblica no pode serparalizada pelas resistncias individuais que se lhe deparem,decada vez que o interesse colectivo exigir uma participao, umcontributo ou um sacrificio individual a bem da colectividade.A administrao pblica tem de poder desenvolver~se segundo asexigncias prprias do bem comum. Por isso a lei permite auti-lizao de determinados meios de autoridade, que possibilitamsentidades e servios pblicos impor-se aos particulares semterde aguardar o seu consentimento ou, mesmo, faz-lo contra asuavontade (1). O contrato no pode, por consegumte, constituir o inStru-mento tpico da administrao pblica. H casos, por certo, emque esta pode exercer-se por via de acordo bilateral (contratoadministrativo). Mas o processo caracterstico daadministraopblica, no que esta tem de essencial e de especfico, antesocomando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (etemosento o regulamento administrativo), quer sob a forma dedecisoconcreta e individual (e estamos perante o actoadministrativo).Adiante voltaremos a estas figuras mais desenvolvidamente. Acrescente-se, ainda, que assim como a administraopblica envolve, pelas razes apontadas, o uso de poderes deautoridade face aos particulares, que estes no soautorizados autilizar uns para com os outros, assim tambm, mversamente, aAdministrao Pblica se encontra limitada nas suaspossibilidadesde actuao por restries, encargos e deveres especiais, denatu-reza jurdica, moral e financeira - que a lei estabelece paraacautelar e defender o interesse pblico, e a que no esto emregra sujeitos os particulares na prossecuo normal elas suasacti-

(1) Sobre esta matria, v. RivERo, Droit Administrati, P.10-11.

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vidades de administrao privada. outra diferena, entreadmi~nistrao pblica e privada, que habitualmente no posta emrelevo, mas que reveste a maior importncia

6. A adrninistr ao pblica e as funes do Estado

Depois de a distinguirmos da administrao privada, importaagora situar a administrao pblica face ao conjunto dasvriasi dades pblicas mais caractersticas. Consideraremos o pro-activibleina no quadro geral das funes do Estado. Reputamos conhecida a matria das funes do Estado (2) e@assim passamos imediatamente comparao entre a actividadeadministrativa, ou admimistrao pblica em sentido material,e asoutras funes do Estado - isto , a poltica, a legislao ea jus~tia. Faremos, pois, por outras palavras, o confronto entre afim-o administrativa e as funes poltica, legislativa ejurisdicionaldo Estado.

a) Poltica e administrao pblica

A poltica, enquanto actividade pblica do Estado, tem umfim especfico: defimir o interesse geral da colectividade. Aadmi-

(1) O ponto acentuado, e bem, por RivERo, ob. cit., p.35-36. (') V., por todos, MARCELLO CAETANO, Manual de CinciaPoltica eDireito Constitucional, 6., ed., Coimbra, 1970, p. 148 e segs.Este autor acres-centa s quatro funes por ns referidas mais uma - afunotcnica; quanto ans, porm, esta no tem autonomia, porque em todas as funesdo Estadoh hoje em dia uma dimenso ou componente tcnica. Aceitamosno entantoque e na actuao da Administrao Pblica que mais avulta, aolado de umafuno jurdica de execuo das leis, uma actividadeessencialmente tcnica deproduo de bens e prestao de servios. Cfr. MARCELO REBELODE SOUSA,O valor jurdico do acto inconstitucional, 1, Lisboa, 1988, p.105-115. V. aindaJORGE MIRANDA, Funes do Estado, DJAP, IV, p. 416.

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nistrao pblica existe para prosseguir outro objectivo:realizarem termos concretos o interesse geral definido pela poltica. O objecto da poltica so as grandes opes que o pasenfrenta ao traar os rumos do seu destino colectivo. O daadmi-nistrao pblica a satisfao regular e contnua dasnecessidadescolectivas de segurana, cultura e bem-estar econnuico esocial. A poltica tem uma natureza criadora, cabendo-lhe em cadamomento inovar em tudo quanto seja fundamental para a conser-vao e o desenvolvimento da comunidade nacional. A adn-nis-trao pblica tem pelo contrrio natureza executiva,consistindo

Esobretudo em pr em prtica as orientaes tomadas a nvelpoltico. Por isso mesmo a poltica reveste carcter livre e primrio,apenas limitada em certas zonas pela Constituio, ao passoque aadministrao pblica tem carcter condicionado e secundrio,achando~se por definio subordinada s orientaes dapoltica eda legislao. De tudo resulta que a poltica pertence por natureza aosrgos superiores do Estado, enquanto a administrao pblica,ainda que sujeita direco ou fiscalizao desses orgos,est namaioria dos casos entregue a rgos secundrios e subalternos,bem como a funcionrios e agentes administrativos, e a nume-rosas entidades e organismos no estaduais. Em democracia, os rgos polticos so eleitos directamentepelo povo a nvel nacional, ao passo que os rgosadrru'm'strativosso nomeados ou, ento, eleitos por colgios eleitorais restriitos(locais, ou sectoriais). Quanto ao Governo - que, como vere-mos, simultaneamente um rgo poltico e administrativo - nomeado, mas s pode imiciar as suas funes e manter-se nelassea isso se no opuser a Assembleia da Repblica (CRP, arts.193.'e 198.'). Mas a poltica e a administrao pblica no so actividadesinsensveis urna outra. Desde logo, a administrao pblica- emqualquer regime e em qualquer poca - sofre a influnciadirecta

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da poltica: a administrao pblica em democracia no idntica administrao pblica em ditadura; e o mbito, as funes e osmeios da administrao pblica variam grandemente conforme aopo poltica fundamental for de tipo liberal ou socialista. Em regra, toda a administrao pblica, alm de actividadeadministrativa, tambm execuo ou desenvolvimento de umapoltica. Mas por vezes a prpria administrao, com o seuesp-

rito, com os seus homens e com os seus mtodos, que se impe esobrepe autoridade poltica, por qualquer razoenfraquecido ouincapaz, camdo-se ento no exerccio do poder pelosfincionrios stuao a que Max Weber chamou burocracia (o governo dosbureaus) e J. K. Galbraith tecnocracia (o governo dostcnicos). De resto, a distino entre poltica e administrao pblica,se clara e compreensvel no plano das ideias, nem sempre fcilde traar no plano dos factos quotidianos: j porque o rgosupremo da adn-nistraao e simultaneamente um orgo polticofundamental - o Governo -, j porque os actos praticados noexerccio de ambas as actividades muitas vezes se confundem.Pode, com efeito, haver actos polticos com mero significadoadministrativo (por ex., a marcao de uma eleio na data dehmuito habitual) e, ao invs, actos administrativos com altosignifi-cado poltico (por ex., a nomeao de um novo governador civilpara um distrito politicamente perturbado)

b) Legislao e administrao pblica

Em nossa opinio, a funo legislativa encontra-se nomesmo plano, ou ao mesmo nvel, que a funo poltica @). De

(1) Sobre poltica e administrao, cfr. PAOLO URio, Le rolepolitque del'Administration Publique, Lausanne, 1984; W. THIEMIE,Venvaltungslehre, p. 82;C. DEBBASCH, Science administrativa, p. 52 a 54; e M@ BAENADEL ALcAzAR,Curso de Gencia de Ia Administracion, 1, p. 23 e 362 e segs. (2) V, neste sentido AFONSO QUEIR, Actos de govemo ecotitencioso de

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modo que as caractersticas apontadas h pouco para distinguiresta ltima da administrao pblica servem igualmente parafir-mar a distino entre a administrao pblica e a legislao.Naverdade, tambm a legislao define opes, objectivos, normasabstractas, enquanto a administrao executa, aplica e pe emprtica o que lhe superiormente determinado. A diferena principal entre legislao e administrao estem que, nos dias de hoje, a administrao pblica umaactivi-dade totalmente subordinada lei: a lei afundamento, ocritrio e olimite de toda a actividade administrativa. H, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entreas duas actividades que convm desde j sublinhar brevemente. De uma parte, podem citar-se casos de leis que material-mente contm decises de carcter administrativo (por ex., umalei que concede uma penso de sangue extraordinria viva deum militar morto em combate). De outra parte, h actos de administrao que material-mente revestem todos os caracteres de uma lei, faltando-lhesape-nas a forma e a eficcia da lei (por ex., os regulamentosaut-nomos), para ' no falar dos casos em que a prpria lei sedeixacompletar por actos da Administrao (1).

c) justia e administrao pblica

Estas duas actividades tm importantes traos comuns:ambas so secundrias, executivas, subordinadas lei. Maisrele-vantes, porm, so os traos que as distinguem: uma consisteemjulgar, a outra em gerir. A justia visa aplicar o direito aos casos concretos, aadrm'-nistrao pblica visa prosseguir interesses gerais dacolectividade,

anulao, Coimbra, 1970, p. 18: A funo legislativa e afuno govemamen-tal so funes irms. (1) V. adiante a teoria do regulamento administrativo (Parte11, Cap. 11).

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A justia aguarda passivamente que lhe tragam os conflitosso bre que tem de pronunciar-se; a admirustrao pblica tomaainiciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lheestoconfiadas. Ajustia est acima dos interesses, desinteressada, no parte nos conflitos que decide; a administrao pblicadefendee prossegue os interesses colectivos a seu cargo, parteinteressada. Consequentemente, a justia assegurada por tribunais cujos

juizes so independentes no seu julgamento e inamoviveis noseucargo; pelo contrrio, a administrao pblica exercida porrgos e agentes hierarquizados, de modo que em regra ossubal-ternos dependem dos seus superiores, devendo-lhes obedincianas decises que tomam e podendo ser transferidos ou removidoslivremente para lugar diverso. Tambm aqui as actividades frequentemente se entrecruzam,a ponto de ser por vezes difcil distingui-Ias: aadministraopblica pode em certos casos praticar actosjurisdicionalizados(por ex., certas decises punitivas, sancionatrias ou dejulga-mento de recursos), assim como os tribunais comuns podempraticar actos materialmente administrativos (por ex.,processos deJurisdio voluntrias). Mas desde que se mantenha semprepre-sente qual o critrio a utilizar - material, orgnico ouformala distino subsiste e continua possvel. Cumpre por ltimo acentuar que do princpio da submissoda adrru'm'strao pblica lei, atrs referido, decorre umoutroprincpio, no menos importante - o da subnusso da adn-nis-trao pblica aos tribunais, para apreciao e fiscalizaodos seusactos e comportamentos. Voltaremos a este ponto um pouco maisadiante.

d) Concluso

Se agora quisermos reformular e completar, luz das ltimasconsideraes expandidas, a definio que acuina demos deadmi-

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mstrao pblica em sentido material ou objectivo, podemosdizerque ela a actividade tI@ca dos organismos e indivduos que,sob a direc@ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome dacolectividade atarefa de prover satisf4o regular e contnua dasnecessidades colectivas desegurana, cultura e bem-estar econmico e social, nos termosestabelecidospela legislao aplicvel e sob o controle dos tribunaiscompetentes.

EVOLUO HISTRICA

DA ADMINISTP_AO PBLICA

7. Generalidades

Como evoluiu, ao longo da histria, a estrutura da Admi- Mstrao Pblica e o contedo da actividade administrativa? Do ponto de vista estrutural, h quem apresente uma viso smplificada das coisas afirmando que a evoluo histrica seenca- nunhou do pequeno para o grande, do mirilimo para o ma3amo, de uma Admimistrao rudimentar para uma Administrao ten- tacular. A evoluo, numa palavra, teria sido linear,constante e de tipo quantitativo - do menos para o mais, sempre a crescer (1). Do ponto de vista funcional, muitos autores h que, aposta- dos em sublinhar o contraste entre o sculo XIX e o sculoXX, consideram que a evoluo se fez do liberal para o social, doabs~ tencionismo para o intervencionismo econmico, do Estado- ~autoridade para o Estado-proteco, da Administrao como

(1) Concepo citada por M. S. GIANNINI, AmministrazonePubblica Premessa storica, in EdD, II, p. 231.

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mero aparelho incumbido da execuo da lei para a Adminis-trao como conjunto de entidades promotoras do bem-estar, doEstado-guarda-nocturno para o Estado-providncia Contudo, no nos parece possvel subscrever, pelo menos nantegra, semelhantes concepes. De facto, a evoluohistricano foi de sentido linear, antes apresenta avanos eretrocessos, eem qualquer caso no comeou no sculo XIX. Vamos procurar surpreender as principais fases da evoluohistrica da Administrao Pblica, em ligao com osdiferentestipos histricos de Estado (2).

8. A administrao pblica no Estado oriental

O Estado oriental o tipo histrico de Estado caractersticodas civiliza-es mediterrnicas e do Mdio Oriente na Antiguidade oriental- do ter-ceiro ao primeiro milnio A. C. Os seus principais aspectos polticos so: larga expressoterritonal;Estado unitrio; monarquia teocrtica; regime autoritrio outotalitrio; nulasgarantias do indivduo face ao Poder.

com este tipo de Estado que verdadeiramente nascem asprimeiras administraes pblicas dignas desse nome. Sabe-scomo as civilizaes da MesopotnUIa e do Egipto surgiram emtorno dos rios e do aproveitamento das suas guas pelas popu-laes. Os detentores do poder poltico compreenderam bem anecessidade vital das obras hidrulicas: e o Estado chamou asivastos programas de obras pblicas. Para as executar foinecessrio

(1) V, por todos, entre ns, ESTEVES DE OLIVEIRA, DireitoAdministrativo,1, p. 30 e segs.; e SRVULO CORREIA, Noes de DireitoAdministrativo, 1, p. 33e segs. (2) Sobre os tipos histricos de Estado V. JELLINEK, TeoriaGeneral delEstado, trad., 1954, p. 215 e segs.; JORGE MIRANDA, Manual deDireitoConsttudonal, I, 4.a ed., 1990, p. 49 e segs.; e DIOGoFR.EITAS Do AmARAL,Estado, in Polis, II, col. 1156 e segs.

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cobrar impostos, que por sua vez eram igualmenteindispensveis sustentao dos exrcitos para fins de carcter militar.

a As primeiras administraes pblicas da histria nascem quando os imperadores constituem, sob a sua imediatadireco,

corpos de funcionrios permanentes, pagos pelo tesouropblico, para cobrar impostos, executar obras pblicas e assegurar adefesa contra o inimigo externo(') A administrao pblica, como actividade caracterstica dos poderes pblicos, surge assimsob o signo do intervencionismo econmico e social - e no em nome de uma qualquer limitao do poder para defesa ou pro- teco dos particulares. Houve mesmo, sob a 18.a dinastia, um

socialismo de Estado no Egipto(2), E por esta razo, alis,que 1 .

Marx autonomizar, na sua anlise dos sistemas econmicos, o Modo de produo asitico

Ao lado dos fenmenos acima referidos, outros despontam 1

na mesma epoca histrica e apresentam o maior interesse para ns - a criao de rgos e servios centrais 'unto doimpera-

i

dor; a diviso do territrio em reas ou zonas onde soinstalados os delegados locais do poder central; a adopo de medidas e prticas fiscalizadoras da actividade dos particulares; e aassuno pelos poderes pblicos de responsabilidades directas no campo 1 .

econmico, social e cultural. Os imprios burocrticos em que se traduz o Estado oriental proporcionam, assim, como se ve, quase todos os elementos essenci is que definem o modelo administrativo tpico de umpas

lai

V. o excelente estudo de FERREL ~Y, Public adminstration,2.1 ed., p. 133 e segs. A se citam tambm, mesma luz, os casosda China impe- rial e da ndia, no Oriente, bem como dos Mayas, Incas eAztecas, na Amrica. Os chineses e os egpcios tero sido, segundo este autor, osgrandes criadores das mais impressionantes burocracias do mundo antigo (p.142).Cfr. J. GAUDEMET, Institutons de l'Antiqut, Paris, 1967, p.69. Cfr. em geral F. HEADY, ob. cit., p. 133-143. V. ainda K. A. WITTI`OGEL, oriental despotism: a comparativa study of totalposar, New Haven, 1957; e S. N. EISENSTADT, ne political systems of empires,Nova Iorque, 1963.

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moderno. No se conhecem, porm, nessa poca, frmulas deadministrao local autrquica, nem existem garantias dosparti-culares face Administrao.

9. A a"nistrao pblica no Estado grego

O Estado g;rego o tipo histrico de Estado caractersticoda civilizaogrega, no quadrei da Antiguidade Clssica - em especial, dosculo VI aosculo III A. C. Os seus principais aspectos polticos so: reduzida expressoterritorial(os Estados so, aqui, cidades-Estado, ou plis); o povo, ouconjunto dos cida-dos, como centr,0 da vida poltica; surge pela primeira vezna histria o con-ceito e a prtica da democracia (sobretudo em Atenas, emboraem grandecontraste com a itadura de Esparta); nasce O pensamentopoltico e o DireitoConstitucional; c*s cidados gozam intensamente de direitos departicipaopoltica, mas s Restritamente dispem de liberdade pessoal;so reduzidas asgarantias individuais face ao Estado.

Porque o Estado grego do tamanho de uma pequenacidade dos no@,sos dias, os problemas de administraoterritorialno se pem @i com a mesma aculdade que no Estado oriental.E o funcionalismo no chega a atingir as propores que not-mos nos imprios burocrticos. Mas na irecta dependncia da assemblia poltica, ou deunia con-sso restrita, surgem as magistraturas, dotadas depoderesadministrativos; e judiciais. E essas magistraturas, com otempo,aumentam de nmero e especializam-se por assuntos: os arcontesocupam-se sobretudo de questes legislativas, judiciais erefigio-sas; os estrategas comandam o exrcito e a &ota naval, etambmnegaceiam os tratados; os exegetas interpretam o direitosacro;outros tratam de arrecadar os impostos e de administrar otesouropblico; etc. (1). Um aspecto novo, e que marca um importante progresso, sem dvida o regime de responsabilidade a que se achamsujeitos

(1) GAuDEMET, ob. ct., P. 167-170.

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unes, que normalmenteos magistrados: no termo das suas fduram apenas um ano para evi ar abusos, os magistrados tm de

itprestar contas s logistai, comisses de verificao queelaboramrelatrios sobre a gesto que fiscalizaram. O tribunal dosheliastasexan-iina. essas contas e pode condenar penalmente osmagistra-qualquer cidado o direito de formu-

dos. Contra estes tem ainda 1lar crticas perante os enthyno, que podem levar o caso atribunal.o princpio do controle administrativo e judicial dos maisimpor-tantes orgos superiores da Admimistrao fica assimconsagrado.

Sublnhe-se, enfim, que a vastido e complexidade de tarefasa cargo dos magistrados, bem como a curta durao dos seusmandatos, obrigam a prever a existncia de assessores, os paree podem legalmente substituir os magistrados no exerccio dasqusuas funes, e de um nmero crescente de funcionrios auxi-fiares, escribas e secretrios, que exercem alguma influncianaadministrao (1). Mas tudo isto se passa em pequena escala, com poucosfuncionrios no total, que exercem o poder por perodos muitocurtos, e sao mais amadores do que profissionais. No h umfun-cionalismo profissional permanente e pago pelo Estado. A medida que as exigncias da administrao pblicaaumentam e se tornam mais complexas, o Estado grego no con-segue dar-lhes resposta cabal. Muitos autores ligam adecadnciada cidade-Estado e da civilizao grega a essa incapacidade deconstruir e fazer funcionar um sistema administrativoeficiente

10. A administrao pblica no Estado romano

O Estado romano o tipo histrico de Estado caractersticoda civilizaoromana no quadro da Antiguidade Clssica - em especial, dosculo II A. C.ao sculo IV D. C.

(1) GAUDEMET, ob. cit., p. 169-170- (1) Neste sentido, F. HFADY, ob. cit., p. 145-146, e autoresa men-cionados.

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Os seus principais aspectos polticos so: passagem dapequena dimenso grande extenso territorial; colonizao e ideia de impriomundial; primeiranoo de um poder poltico uno, pleno e forte (imperum,potestas, majestas);evoluo caracterstica das formas de governo (da monarquia repblica, edesta ao imprio); progressiva insero de todas as classessociais na vidapoltica (do Estado patrcio ao Estado plebeu); extenso dacidadania a todosos habitantes do imprio (Caracala, 212 D. C.); formao eflorescimento daCincia do Direito; demarcao de uma esfera pessoal face aoEstado, em con-sequncia da distino entre direito pblico e direito privadoOus publicum estquod ad statum re romanae spectat, privatum quod adsingulorum utiltatem); refororelativo das garantias individuais face ao Estado;aparecimento, com oCristianismo, da noo de pessoa e do primado da dignidade dapessoa humana;inicio da problemtica das relaes entre a Igreja e o Estado.

de todos sabido que Roma comea por ser, como Atenas,uma cidade-Estado, com as mesmas deficincias administrativasque se notaram na Grcia. Mas com o tempo consegue super-e dotar-se de um imponente e notvel aparelho administra-tivo. Com o Imprio romano, a partir de Augusto, e com olegado jurdico e orgamizativo da Igreja Catlica, nasce eaper-feioa-se extraordinariamente a estruturao administrativa domundo europeu ocidental. De um modesto conjunto desordenado de ffincionrios nopagos e nomeados por perodos curtos passou-se a um numerosofuncionalismo pblico, pago, profissionalizado e comperspectivasde uma longa carreira. Criou-se uma escala de categorias evenci-mentos diferenciados (1). Estabeleceu-se uma organizaovertical,definindo-se poderes e responsabilidades em funo do grauhierrquico. E, embora por vezes se confundissem ainda os fim-

Os funcionrios, conforme recebessem vencimentos de 60 mil,100mil, 200 mil ou 300 mil sestrcios por ano, assim eramqualificados na escalacomo sexagenarii, centenas, ducenarii, e trcenari. Cfr. A.BuRDEsE, Manuale diDiritto Pubblico Romano, 2.1 ed., Turim, 1975, p. 182.57

cionrios do Estado com os representantes pessoais doImperador,conjunto torna-se numa verdadeira e vasta burocracia imperial

(1).o No topo do Estado encontra-se o Imperador, titular dos

oderes legislativo, executivo e judicial, e que por vezes serodeiaPde um consilum principis- Mas a maior parte das funesexecutivaso por ele delegadas no pretor (praetor), que funciona paraeste

s

efeito como prmieiro-nimistro. j em Constantinopla, os pretores eram quatro e cada umtinha a seu cargo uma rea geogrfica do imprio; sob cadapre-tor, os vicari dirigiam as dioceses, e sob as ordens destesos legatichefiavam as provncias. Era uma administrao territorialclara epossante, estruturada em moldes militares, que provou bem na

prtica (2).

E o que fazia a Administrao Pblica romana? Poi

1 isdefendia as fronteiras, mantinha a ordem e a tranquilidadepblica, cobrava os impostos, administrava a justia (que aotempo ainda fazia parte da administrao) e executava umespectacular programa de obras pblicas, v. g. estradas,pontes eaquedutos, monumentos, hospitais, bibliotecas, teatros, etc.Eramj os cinco pilares fundamentais da adrninlstrao pblica -adefesa militar, a policia, as finanas, a justia e as obraspblicas -, aosquais mais tarde seria subtrada ajustia, tornadaindependente, eacrescentada a diplomacia, tornada profissional (1).

Para estes fins os finicionrios iam aparecendo cada vez comespecializao: para o comando dos exrcitos, os prae/ectimaior 1

(1) BURDESE, ob. dt., p. 176 e segs. @) BRiAN CFwmAN, lhe profession of Govemment, Londres, 1959,p. 10 e 12. (3) V. F. HEADY, ob. cit., p. 151, e B. C~mAN, ob. cit., p.12. Esteautor no autonon-fiza as obras pblicas, mas parece-nosconveniente faz-lo,sobretudo se iniciarmos a anlise histrica no Estadooriental, como fizemos, eno apenas no Estado romano, como ele faz. CHAPMAN chama aateno(p. 12) para a origem romana do conceito amplo de polcia,que tantaimportncia ter no perodo da Monarquia absoluta europeia (v.

adiante).

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praetorio; para prevenir e combater os incndios, o prae/ectusVig-lum; para governar a cidade de Roma, o prae/ectus urb; paraasgrandes vias de comunicao, os curatores viarum; para asguaspblicas, o curator aquarum; para os edificios pblicos, oscuratoresoperam locorutnque publicorum; para o aprovisionamentoalimentarda cidade de Roma, os curatoresfrumenti dandi, mais tardesubsti-tudos pelo prae/ectus annonae; para os assuntos fiscais epatrimo-niais, respectivamente, os procuratoresfisci e o procurator apatri-monio(l). Todos estes cargos envolviam simultaneamente funesadministrativas e judiciais. O gabinete pessoal do Imperador tambm se desenvolveu ediversificou, contendo secretarias a rationibus (oramento),ab epis-tulis (correspondncia oficial do imperador), a lbellis(splicasendereados ao imperador), a cogntionibus (instruo deprocessosjudiciais submetidos a deciso do imperador), a studiis(documenta-o e informao), a censibus (estatstica), a memoria(arquivo eredaco de documentos oficiais e discursos do imperador),etc. ( 2). Os romanos legaram-nos tambm, como se sabe, a funda-mental distino entre o direito pblico e o direito privado,assimcomo a clara demarcao entre o patrimmio pblico (aerarium efscus), e os bens pessoais do imperador (patrimonium), quetograndes consequncias haviam de ter, uma e outra, na evoluodas administraes pblicas europias. Um outro aspecto, de capital importncia, no legadoromano tradio administrativa ocidental, o referente sinsti-tuioes municipais. O municpium era uma cidade indgena aco-lhida na comunidade romana, que se regia pelas leis romanasmasque se administrava a si prpria, com larga autonomiaadn-m'stra-tiva e financeira(3).

(1) BuRDEsE, ob. cit., p. 117. (2) BURDESE, ob. ct., p. 180-182. MARcELLo CAETANo, Manual, 1, p. 316-317.

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A cidade de Roma, essa, no dispunha de qualquer grau deauto-administrao nos assuntos de tipo municipal: quando noera dirigida pelo Imperador pessoalmente, governavas um seudelegado, o praefectus urbi, que tinha a seu cargo a custodiaurbis (1).Daqui arranca a

1

tradio, que veio at ao nosso tempo, de umainterveno do Estado na administrao municipal das capitaisdospases europeus maior do que na generalidade dos municpi

1 ios. Quanto aos municipa criados por Roma na sua expansocolonial, tinham em regra trs rgos dirigentes - asassembliaspopulares, ou comidos; o conselho permanente, chamado curta ousenado; e os magistrados executivos, eleitos pelasassemblias, quepodiam ser quatro (quattuor vri) ou dois (duum viri) e que namaior parte dos casos se chamavam aediles. A sua actividadedeno-minava-se aedlizia (2). Os mumicpios tinham capacidade jurdica para numerososefeitos (comprar, vender, possuir, estar em juzo), eramregulados 1 iva 1

pelo direito pri do, e eram considerados - como actualmenteso - entes distintos do Estado (1). Quando se verificavamgran-des desregramentos administrativos ou financeiros na gestomunicipal, Roma enviava inspectores imp