Fundamentos de Parcerias Público-Privadas

Fundamentos de Parcerias Público-Privadas (PPPs)

Organização: Unidade de Parcerias Público-Privadas - Secretaria de Estado de Economia e Planejamento (SEP)

Vitória, 26.11.2010

Objetivos do Curso

� Apresentar os fundamentos da PPP (08h00 – 10h00)

� Conceito

� Características

� Inovações

� Prós e contras

� Tipos

� Aplicações

� Fatores determinantes

Objetivos do Curso

� Discutir a modelagem dos projetos de PPP (10h00 – 17h00)

� Alternativas para a modelagem

� Análises jurídicas

� Análises técnicas

� Análises financeiras

� Resultados

� Avaliar o cumprimento dos objetivos (17h00 – 17h15)

Conceito de PPP

� Instituída no Brasil pela Lei nº 11.079/04 (Lei de PPP Federal) [1]

� Complementa a Lei nº 8.666/93 e Lei nº 8.987/95 (Lei de Concessões) e se harmoniza com a Lei Complementar Federal nº 101/00 (Responsabilidade Fiscal) [2, 3]

� Contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa

� Concessões patrocinadas aplica-se subsidiariamente o disposto na Lei de Concessões.

� Nas concessões administrativas, o regime predominante é o da Lei de PPP

� Define PPP como contrato de prestação de serviços e veda a celebração de parcerias para a provisão exclusiva de mão-de-obra, equipamentos ou a execução de obra pública

� Supera limitações da nº 8.987/95, ao permitir a complementação da receita do parceiro privado

Conceito de PPP

� Limite mínimo não inferior a 5 (cinco) anos e não superior a 35 (trinta e cinco) anos para a vigência dos contratos

� Possibilidade de alocação contratual dos riscos

� Valor contratual mínimo de R$ 20 milhões

� Limite de 1% da receita corrente líquida (RCL) para as despesas anuais decorrentes dos contratos de PPP (alterado para 3% pelo art. 10 da Lei nº 12.024/09)

� Partilha dos ganhos de refinanciamento com o Governo

� Adoção da arbitragem

� Vitória (Austrália): contrato para que um parceiro privado forneça serviços associados a

projetos de infraestrutura [4].

� Irlanda: parceria entre o setor público e o setor privado com o objetivo de executar um projeto

ou serviço tradicionalmente provido pelo setor público [5].

� Colúmbia Britânica (Canadá): contrato de prestação de serviços de longo prazo baseado na

partilha eficiente de riscos entre o governo e o parceiro privado [6].

� União Europeia: formas de cooperação entre as autoridades públicas e a iniciativa privada, que

tem como objetivo assegurar o financiamento, construção, modernização, gestão ou

manutenção da infraestrutura ou o fornecimento de serviços [7].

Definições de PPP

Características da PPP

� Transferência de um grande número de serviços e atividades ao parceiro privado

� Obtenção, pelo parceiro privado, dos recursos financeiros necessários à execução do contrato

� Possibilidade da participação do autor do projeto (básico ou executivo) na licitação

� Previsão, no edital, em concessões de serviços precedidas da execução de obra, dos dados relativos à obra que permitam sua plena caracterização, assim entendidos o Programa Funcional Mínimo (Caderno de Encargos da Concessionária)


� Alocação contratual dos riscos entre o setor público e o privado, de acordo com a capacidade de cada parte para suportá-los

� Constituição de uma sociedade de propósito específico (SPE), incumbida de implantar e gerir o objeto da PPP, antes da celebração do contrato

� Previsão de remuneração variável vinculada ao desempenho do parceiro privado, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos no contrato.

Alternativas para a provisão de serviços

� Execução direta

� Prestação de serviços por terceiros

� Pessoas jurídicas vinculadas ao Estado

� Pessoas jurídicas não vinculadas ao Estado

� Contratos para execução de obras ou serviços (Lei nº 8.666/93);

� Concessões comuns (Lei nº 8.987/95);

� Parcerias público-privadas (Lei nº 11.079/04).


ItemContratos para execução de obras públicas ou serviços

Concessão administrativa Concessão patrocinada Concessão comum

Diploma legal Lei nº 8666/93 Lei nº 11.079/04 Lei nº 11.079/04 Lei nº 8.987/95

Valor Não estabelecido Mínimo de R$ 20 milhões Mínimo de R$ 20 milhões Não estabelecido

Prazo 5 anos Entre 5 e 35 anos Entre 5 e 35 anos Não estabelecido

Obtenção de recursos financeiros para a execução de obras

Vedada Aplicável Aplicável Aplicável

Participação do autor do projeto na licitação

Vedada Aplicável Aplicável Aplicável

Pagamentos pelo setor público Necessários Contraprestações Complementação tarifáriaApenas em situações excepcionais (art. 26 da Lei Complementar nº 101/00)

Previsão contratual de critérios de avaliação do desempenho

Não estabelecida Obrigatória Obrigatória Aplicável

Remuneração variável vinculada ao desempenho

Não estabelecida Obrigatória Obrigatória Aplicável

Fundo garantidor Não aplicável Aplicável Aplicável Não aplicável

Risco de demanda Não aplicávelAssumido pelo setor público na maioria dos casos

Compartilhado entre o setor público e o parceiro privado

Assumido pelo concessionário (art. 2º da Lei nº8.987/95)

Prós e contras

� Prós

� Controle de prazos e custos

� Análise de riscos

� Qualidade na prestação dos serviços

� Retificação tempestiva de falhas

� Transferência de riscos

� Inovações

Prós e contras

� Prós

� Manutenção adequada das facilidades

� Exploração de receitas acessórias

� Eficiência na partilha de responsabilidades

� Partes se concentram nas suas atividades-fim:

� Parceiro público define o padrão de qualidade dos serviços e fiscaliza a execução

� Parceiro privado implanta e opera o empreendimento conforme os padrões especificados

Prós e contras

� Contras

� Maior complexidade (modelagem, edital, licitação, arranjos comerciais, administração dos contratos e monitoramento)

� Custos de transação/preparação

� Baixa flexibilidade a mudanças

� Mudanças no projeto podem requerer renegociações lentas e onerosas

� Parceiro privado pode não ser capaz de gerenciar os riscos assumidos no contrato de PPP

� Riscos das inovações em métodos construtivos e no fornecimento dos serviços

� Parceiro privado pode tomar empréstimos com custos superiores aos do governo

Fatores determinantes

� Adoção do Programa de PPP como política pública

� Seleção de projeto-piloto capaz de alavancar outros projetos

� Fortalecimento institucional

� Concentração das ações em uma Unidade Central

� Contratação de consultorias especializadas

� Participação das principais áreas nos processos decisórios por meio do CGP

� Participação descentralizada e temporal das áreas técnicas

� Vontade política expressa [8]

Fatores determinantes

Modelagem de PPPs

� Modelagem de PPPs exige equipes multidisciplinares compostas por:

� Arquitetos

� Engenheiros

� Advogados

� Assessores financeiros

� Especialistas setoriais

Alternativas para a modelagem

� Se o órgão setorial não dispuser desses profissionais em seus quadros, ele poderá adotar uma das seguintes alternativas para viabilizar a modelagem da PPP:

� 8.666/1993

� Procedimento da Manifestação de Interesse (PMI) ou Chamamento Público

� PNUD

� EBP

� Combinação das alternativas

Modelagem de PPPs: análises jurídicas

� Análise da elegibilidade do projeto

� o valor do investimento é superior a R$ 20 milhões?� o escopo do empreendimento não está restrito exclusivamente ao fornecimento de mão-de-obra

ou ao fornecimento e instalação de equipamentos ou à execução de obra pública?� o prazo de vigência do contrato é superior a 5 (cinco) anos e inferior a 35 (trinta e cinco) anos,

incluindo eventual prorrogação?� as funções, os serviços e as atividades a que refere o contrato de PPP podem ser delegados a

particulares?

� Identificação do arranjo institucional mais adequado

� Outras análises (por exemplo, necessidade de ajustes em marcos regulatórios ou proposição de instrumentos legais)

Modelagem de PPPs: análises técnicas

� Estudos relacionados com a demanda*

� Caderno de Encargos da Concessionária (CEC)

� Programa Funcional Mínimo

� Metas e padrões de qualidade e disponibilidade dos serviços

� Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD)

� Mecanismo de Pagamento

Caderno de Encargos da Concessionária

Art. 4º É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada:

(...)

III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.

Art. 6º A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-privada poderá ser feita por:

(...)

Parágrafo único. O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos no contrato.


� 8.666/1993

� Exigência de projeto básico ou executivo

� Autor do projeto não pode participar da licitação

� Responsável pela execução da obra não se envolve no fornecimento dos serviços

� Definição da forma segundo a qual:

� o obra será executada - projeto (“como”)

� o serviço será fornecido – quantitativos de pessoal (“como”)


� 11.079/2004

� Contratação a partir das metas e padrões de qualidade e disponibilidade dos serviços

� Autor do projeto pode participar da licitação

� Parceiro privado se envolve no projeto, construção e gestão do empreendimento

� Definição das:

� Programa Funcional Mínimo: diretrizes para a execução das obras (“o quê”)

� Caderno de Encargos da Concessionária: metas e padrões de qualidade e disponibilidade dos serviços (“o quê”)

Projeto

Licitação

Obra

Licitação

Concurso público

Licitação

8.666/1993

Modelagem

Licitação

Projeto/obra

Licitação

Licitação

Execução indireta

11.079/2004

Órgão

Execução indiretaExecução direta

PNUD

EBP

PMI

Fornecimento dos serviços

Concurso público

Execução direta



Execução da obra


Metas e padrões de qualidade e

disponibilidade

Quantitativos de pessoal e métodos

executivos

Programa Funcional Mínimo

Projetos básicos ou executivos

• Programa de necessidades• Estudo preliminar• Plano de massas

• Procedimentos operacionais padronizados

• Normas e regulamentos setoriais

Maior flexibilidade (execução)

Maior potencial para inovações

Maior transferência de riscos (contratada)

Maiores riscos para parceiro público

Menor flexibilidade (execução)

Menor potencial para inovações

Menor transferência de riscos (contratada)

Menores riscos para parceiro público

Nível ótimo

Metas e padrões de qualidade dos serviços

Projetos básicos


Nível ótimo depende de

diversos fatores, tais como

maturidade das empresas e do setor em que o

projeto se insere


� Cuidados a serem tomados:

� Especificação dos padrões dos serviços deve ser realista

� Gestores experientes devem ser consultados de modo a possibilitar a definição de metas e padrões de qualidade dos serviços alcançáveis pelo parceiro privado

� Exemplo: subindicadores de ocorrências de eventos graves (Complexo Prisional)

� Especificação deve permitir que os serviços sejam orçados


� Cuidados a serem tomados:

� Especificação de padrões elevados de serviços impacta a economicidade/modicidade

� Todas as exigências do CEC serão orçadas pelo parceiro privado

� Especificação de quantitativos de profissionais impacta a economicidade/modicidade

� Deve-se enfocar os resultados (“o que”), em vez do insumo (“como”)

� Exemplo: 240 horas de advogados por semana (foco no insumo)

� Exemplo 2: 120 atendimentos jurídicos por semana (foco no resultado)

� Especificação dos padrões dos serviços deve estar alinhada com as exigências do Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD)

Exercício

� Caderno de Encargos do Complexo Prisional de Ribeirão das Neves – MG� Qual a alternativa adotada na confecção do Caderno de Encargos da Concessionária na PPP do

Complexo Prisional de Ribeirão das Neves? Especificação dos resultados (Programa Funcional Mínimo e especificação dos padrões de qualidade dos serviços) ou especificação de insumos (projetos básicos e quantitativos de pessoal)?

� Quais as vantagens e desvantagens da abordagem adotada?

� Quais os documentos de referência adotados na confecção do CEC acima?

Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD)

Art. 5º As cláusulas dos contratos de parceria público-privada atenderão ao disposto no art. 23 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no que couber, devendo também prever:

(...)

VII – os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado (...).

Art. 6º A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-privada poderá ser feita por:

(...)

Parágrafo único. O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos no contrato.


� Execução direta: prestação de contas baixa (estrutura de incentivos)

� Lei 8.666/1993 (terceirização): prestação de contas moderada (estrutura de incentivos)

Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:(...)

VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas;

VIII - os casos de rescisão (...).


� Lei 11.079/2004 (PPP): prestação de contas alta (estrutura de incentivos)

Art. 5º - As cláusulas dos contratos de parceria público-privada atenderão ao disposto no art. 23 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no que couber, devendo também prever:

(...)

II – as penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado em caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional à gravidade da falta cometida, e às obrigações assumidas;

(...)

VII – os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado (...).

Objetivos do Governo

Programa Funcional Mínimo

Metas e padrões de qualidade dos

serviços

Caderno de Encargos do Concessionário

Índice de Desempenho

Contraprestações

Sistema de Mensuração do

Desempenho

Mecanismo de Pagamento

Indicadores de desempenho Deduções


Mecanismo de Pagamento

� Vincula a pontuação obtida no Sistema de Mensuração do Desempenho (qualidade e disponibilidade dos serviços) com a remuneração do parceiro privado

� P = T x Q x (0,9 x D + 0,1 x I)

� Onde:

� P = pagamento

� T = tarifa

� Q = quantidade de vagas

� D = disponibilidade

� I = índice de desempenho


� SMD vincula o atendimento às exigências do Caderno de Encargos da Concessionária ao pagamento do parceiro privado

� SMD gera riscos de receita para o parceiro privado

� Esses riscos são considerados pelo parceiro privado e pelos financiadores do projeto, que cobram prêmios para assumi-los

� Logo, deficiências no SMD podem inviabilizar bons projetos

Exemplo prático

� Exemplo 1: Sistema de Mensuração do Desempenho do Centro Administrativo de Minas Gerais

� Exemplo 2: Sistema de Mensuração do Desempenho do Complexo Prisional Metropolitano do Rio Grande do Sul

Centro Administrativo de MG

Complexo Prisional Metropolitano - RS


� Cuidados a serem tomados:� Exigências do SMD devem estar alinhadas com o CEC

� Nível de exigência deve ser realista e coerente

� Exemplo 1: 100% dos prontuários atualizados

� Exemplo 2: 50% dos presos com aproveitamento escolar

� Gestores experientes devem ser envolvidos na calibragem do SMD

� Exercício multidisciplinares (especialistas, assessores financeiros e legais)

� Níveis de exigência que não possam ser cumpridos gerarão riscos, que serão considerados pelos investidores e pelos financiadores do projeto


� Cuidados a serem tomados:� Serviços mais relevantes para a execução dos serviços devem ter pesos maiores

� SMD deve prever a forma (documental, visual, técnica), a frequência (diária, semanal, mensal) e o responsável pela mensuração (parceiro privado, verificador independente, fiscal)

� SMD deve fixar nível de tolerância e prazos para retificação de falhas em serviços. Os níveis e os prazos devem ser proporcionais ao impacto da falha para o fornecimento seguro e eficiente dos serviços

� Tanto a descrição quanto os procedimentos de cálculo dos indicadores do SMD devem ser elaborados de forma judiciosa


� Cuidados a serem tomados:� SMD não deve gerar riscos que o parceiro não pode controlar

� Exemplo: ocorrência de incidentes graves em presídios

� SMD deve prever instrumentos para apuração da responsabilidade objetivo do parceiro privado

� SMD não deve criar incentivos negativos (deficiências na estrutura de incentivos)

� Exemplo: deduções geradas pela redução de quantitativos menores do que os custos incorridos com salários e encargos

Modelagem de PPPs: análises financeiras

� Estimativa do valor da tarifa

� Estimativa da contraprestação

� Análise do impacto orçamentário-financeiro

� Análise do Value for Money

� Estimativa das garantias do Poder Concedente

Modelagem de PPPs: análises financeiras

Art. 10. A contratação de parceria público-privada será precedida de licitação na modalidade de concorrência, estando a abertura do processo licitatório condicionada a:

I – autorização da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que demonstre:

a) a conveniência e a oportunidade da contratação, mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada.

(...)

II – elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva vigorar o contrato de parceria público-privada;

IV – estimativa do fluxo de recursos públicos suficientes para o cumprimento, durante a vigência do contrato e por exercício financeiro, das obrigações contraídas pela Administração Pública;

(...).

Modelo econômico-financeiro

� Modelagem econômico-financeira

� Estima a tarifa que remunera os investidores e suporta a captação de financiamentos, considerados as despesas da SPE e o impacto do Sistema de Mensuração do Desempenho ao longo da vigência do contrato de PPP

� Estima o impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deve vigorar o contrato de PPP e o fluxo de recursos públicos para cumprimento das obrigações contraídas pelo Poder Concedente

� Estima de garantias suficientes e compatíveis com os ônus e os riscos envolvidos no projeto

Modelo econômico-financeiro

� Exemplo prático: modelo de cálculo do valor da tarifa prisional diária� Impacto do Sistema de Mensuração do Desempenho na receita da SPE

� Estimativa da tarifa prisional diária

� Estimativa das contraprestações e dos impactos orçamentário-financeiros nos exercícios em que deva vigorar o contrato de PPP

� Estimativa das garantias a serem ofertadas pelo Governo

Análise do Value for Money

� Análises qualitativas (exemplo: sistema prisional)

� Elegibilidade do projeto

� Lista de verificação

� Delegabilidade dos serviços

� Responsabilidades do parceiro público

� Responsabilidades do parceiro privado

� Estudo de casos nacionais (gestão compartilhada) e internacionais (Chile, EUA, Reino Unido e França)

� Análise da competição pelo acesso ao mercado (gestão compartilhada)


� Análises quantitativas

� Projeto Público de Comparação (PPC): custo ajustado ao risco da realização da obra e do fornecimento dos serviços no âmbito do Governo

� Projeto Privado de Referência (PPR): custo ajustado ao risco da realização da obra e do fornecimento dos serviços por parceiro privado

� Análise multicritério (AMC)


� Exercício (decisão financeira em condições de risco)� Qual das alternativas possui o menor custo ajustado ao risco?

� Em que medida o risco afeta o processo decisório?

� Quais as limitações da análise financeira (custo ajustado ao risco)?

� Qual das alternativas possui o melhor Value for Money?


� Exemplo 1: análise do Value for Money (Complexo Prisional)

Resultados da Modelagem

� Minuta do Edital e do Contrato de PPP e seus Anexos� Caderno de Encargos da Concessionária

� Sistema de Mensuração do Desempenho

� Mecanismo de Pagamento

� Minuta do Contrato de Penhor

� Outros.

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