Gestão Metropolitana: contexto brasileiro e a experiência de São Paulo

Resumo

O presente trabalho tem por objetivos: 1º apresentar e discutir as

interpretações sobre as articulações intergovernamentais e destas com a

sociedade civil para soluções de problemas de interesse comum nas regiões

metropolitanas brasileiras; 2° elaborar um mapeamento das iniciativas de

gestão metropolitana no Brasil, a fim de identificar formas de associação que

permitem maior coordenação interfederativa (coordenação vertical), por um

lado, e modelos de organização que permitem maior cooperação entre os

associados (cooperação horizontal); e, por fim, 3º analisar a instituição político-

jurídica da Região Metropolitana de São Paulo, redefinida pela lei

complementar estadual nº1.139 de 2011, com o objetivo verificar a

representação dos municípios no processo decisório metropolitano bem como

observar os canais formais para expressão de demandas metropolitanas da

sociedade civil.

Palavras-chave: Gestão Metropolitana; Coordenação Interfederativa;

Cooperação Horizontal; Região Metropolitana de São Paulo; Canais Formais

de Representação Metropolitana.

Introdução

No mundo todo há diferentes experiências sobre gestão metropolitana.

O que há em comum nessas experiências são as dificuldades para cooperação

e coordenação entre municípios das Regiões Metropolitanas. Como afirmam

Borja e Castells (apud ANDRADE; CLEMENTINO, 2007, p. 248): “A repartição

de competências entre os distintos níveis de governo é uma questão complexa

que depende tanto do tipo de organização metropolitana adotada, quanto da

estrutura geral do Estado, das relações intergovernamentais, do grau de

autonomia das autoridades locais, etc”.

Assim como em outras partes do mundo, as regiões metropolitanas

brasileiras concentram população, atividades econômicas e tecnologia. Não

obstante a produção da riqueza observa-se simultaneamente grandes

disparidades entre a opulência e pobreza em termos econômicos, sociais e

espaciais (RIBEIRO, 2010; SCOTT, et al., 2001).

No contexto de globalização econômica e crescente regionalização da

produção, as condições que tornam as cidades competitivas no sistema urbano

global são aquelas promotoras da coesão social, “[...] pois a qualidade de vida

e a existência de ambiente social indutor das condições de confiança e

cooperação tornam-se condição para a eficácia dos processos econômicos”

(RIBEIRO, 2010, p. 80).

As articulações entre os governos locais dos aglomerados urbanos, bem

como entre o poder público e os setores privados, passou a ser uma estratégia

utilizada pelos governos locais (empreendedorismo urbano), a partir da década

de 70, a fim de promover áreas locais para atração de novos

empreendimentos, fontes externas de financiamento, e novos investimentos

diretos ou novas fontes de emprego (HARVEY, 2005).

Desse modo, observa-se a importância da gestão compartilhada de

problemas de interesse comum, especialmente nos aglomerados urbanos em

áreas tais como: desenvolvimento regional para inserção econômica nacional e

global; redução das desigualdades sociais, qualificação de mão-de-obra e

redução do desemprego; provisão de saneamento básico (fornecimento de

água e coleta de esgoto); tratamento e destinação de resíduos sólidos;

recuperação e proteção ambiental; gestão de bacias hidrográficas;

planejamento conjunto do uso do solo urbano; planejamento conjunto da infra-

estrutura urbana e da infra-estrutura de serviços públicos adequados, tais como

habitação, saúde, segurança pública, mobilidade urbana. Esses são alguns

exemplos de políticas públicas que podem contar com melhor resolução e

efetividade por meio de uma ação intergovernamental no âmbito territorial, de

modo a produzir maiores ganhos de escala e utilização de recursos públicos

com mais racionalidade (RAVANELLI, 2010).

No Brasil, a primeira onda de institucionalização de regiões metropolitanas

se deu durante o Regime Militar, em 1973 e 1974, com a instituição de nove

regiões metropolitanas1. Nesse contexto, o governo federal centralizava os

1 Foram instituídas, nesse contexto, as Regiões Metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte,

Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. Em 1974, com a fusão dos estados

da Guanabara e do Rio de Janeiro foi criada a nona Região Metropolitana, a do Rio de Janeiro.

recursos e fornecia as diretrizes para a coordenação das ações nas regiões

metropolitanas, guiados pelo projeto desenvolvimentista.

A Constituição Federal de 1988 alterou as regras para constituição das

RMs, deixando a cargo dos governos estaduais criá-las ou extinguá-las, porém,

sem definir as diretrizes ou critérios para sua criação. Em decorrência disso, na

década de 90, por um lado, se observou um refluxo das entidades

administrativas das RMs criadas na década de 70, e, por outro lado, verificou-

se o movimento de criação de novas instituições metropolitanas, criadas sem

considerar a existência efetiva de uma aglomeração urbana, ou seja, a

“ocupação urbana contínua do solo sobre mais de um município, envolvendo

fluxos intermunicipais, complementaridade funcional e integração

socioeconômica” (MOURA, et. al, 2007; GOUVEA, 2005).

Este artigo tem o objetivo de apresentar e discutir os modelos de gestão

metropolitanas no Brasil, bem como discutir as interpretações sobre as

articulações intergovernamentais e destas com a sociedade civil para a gestão

de funções de interesse comum nas regiões metropolitanas brasileiras.

Na próxima seção, discutiremos as interpretações sobre a ampla

autonomia conferida aos municípios desde a Constituição de 1988 e seus

efeitos desagregadores da gestão metropolitana; ainda sobre os dispositivos

constitucionais que versam sobre o federalismo, discorreremos sobre o fato de

não ter havido regulamentação federal aos artigos relacionados ao federalismo

cooperativo; em seguida, observaremos formas organizacionais capazes de

gerar coordenação e/ou cooperação em políticas setoriais de interesse comum

a mais de um ente federado, como são os casos da coordenação federal de

políticas executadas em nível municipal, os consórcios públicos e os

parlamentos metropolitanos. Observaremos nessas instâncias os canais de

participação da sociedade civil.

Na seção seguinte, analisaremos particularmente o caso da recém-

reformulada Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), buscando verificar os

canais de expressão de demandas regionais (deliberativos e consultivos)

capazes de fortalecer a articulação formal e informal, entre os atores públicos e

privados da região. Para tanto, realizaremos uma análise comparativa entre a

instituição política-jurídica da RMSP, criada durante Regime militar, com seu

atual desenho institucional, dado pela Lei complementar estadual n° 1.139 de

junho de 2011).

1. Gestão metropolitana: desafios da realidade brasileira

A gestão metropolitana de problemas de caráter supramunicipal se

constitui em um desafio complexo no contexto brasileiro. Especialmente, após

a Constituição Federal de 1988 que conferiu aos municípios status legal de

entidades federativas concedendo-lhes ampla autonomia política,

administrativa e financeira (MACHADO, 2009; AZEVEDO; MARES GUIA,

2007).

Autonomia Municipal

A autonomia política se caracteriza pelo fato de os municípios: 1º

editarem as próprias leis através de seus poderes legislativos eleitos por

sufrágio universal, a Câmara Municipal; 2º elaborarem e aprovarem de maneira

autônoma sua Lei Orgânica, sendo desnecessário consulta aos entes

federativos superiores; 3º estabelecerem e arrecadarem tributos de forma

autônoma, nos limites da Constituição; 4º regularem assuntos de interesse

local, definidos diretamente na Constituição (MACHADO, 2009).

No que diz respeito à autonomia administrativa, o Brasil é a única

federação em que os serviços básicos de saúde, educação, infraestrutura

urbana, habitação, saneamento e coleta de lixo são executados pelos governos

municipais (ARRETCHE, 2010).

Por outro lado, a arrecadação financeira (autonomia financeira) própria

dos municípios se baseia na receita de tributos sobre propriedade urbana, os

serviços e a transferência de propriedade (ARRETCHE, 2010). Desse modo, os

grandes centros urbanos, onde se concentram as indústrias e serviços, são

beneficiados, enquanto que os municípios menores – a maioria no Brasil – e as

cidades dormitórios são sobremodo dependentes de transferências financeiras

dos Estados-Membros e da União (MACHADO, 2009, p. 57).

A opção dos constituintes pela maior autonomia dos municípios estava

baseada no pressuposto de que a centralização estava diretamente

relacionada ao autoritarismo enquanto descentralização estaria associada a

uma maior democratização (ARRETCHE, 2012; ABRÚCIO; SANO; SYDOW,

2010; MACHADO, 2009; AZEVEDO; MARES GUIA, 2007; MELLO, 2004;

ANDRADE; CLEMENTINO, 2007; ROLNIK, 2001). O medo da perda de

autonomia dos municípios, tal como ocorrera no regime militar, levou a

federação brasileira a características centrífugas como, por exemplo, o

enfraquecimento institucional das regiões metropolitanas constituídas na

década de 70.

Esse enfraquecimento institucional das RMs se deveu em parte a

pressão municipalista para evitar um arranjo governamental que pudesse

colocar em risco a autonomia municipal. De outro lado, a competência de

criação das regiões metropolitanas foi relegada aos governos estaduais,

porém, sem diretrizes nacionais para a definição de critérios técnicos mínimos

para se caracterizar Regiões Metropolitanas e sem a definição do que sejam

“funções de interesse comum” (ABRÚCIO; SANO; SYDOW, 2010;

RAVANELLI, 2010; MOURA, et al. 2007; AZEVEDO; MARES GUIA, 2007).2

Essa tendência de privilegiar a autonomia municipal, denominado por

Celso Daniel (apud DIAS, 2010) como municipalismo autárquico, neolocalismo

por Mello (2004) e “municipalismo a todo custo” por Machado (2009), gerou

uma situação que favorecia uma descentralização mais centrífuga baseada na

inverídica noção de que prefeituras seriam capazes sozinhas de formular e

implementar as políticas públicas de sua competência.

Nesse contexto, observa-se que tanto os prefeitos quanto os

governadores enfrentam dilemas para cooperar. No caso dos prefeitos, seus

dilemas à cooperação dizem respeito a sua carreira política e sobre a própria

autonomia da cidade. Em relação a sua carreira política, os governantes locais

observam que, do ponto de vista eleitoral os ganhos só são computados no

plano municipal, o que incentiva a inversão de recursos concentrada no

território municipal em políticas de curto e médio prazo. Ainda sobre o ponto de

vista eleitoral, outro desincentivo a cooperação ocorre no plano partidário, pois

muitos prefeitos concorrem a deputado estadual e federal com governantes das

cidades vizinhas. No que diz respeito a autonomia da cidade, o fator que leva a

2 Art. 25 § 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas,

aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

competição entre municípios está no fato de não haver uma arbitragem

federativa efetiva, fato que possibilita o comportamento free rider por parte de

alguns municípios, ou seja, o repasse dos custos às municipalidades vizinhas

mantendo os benefícios a sua localidade, como quando prefeituras compram

ambulâncias para levar pacientes às cidades vizinhas sem precisar arcar com o

ônus do financiamento do hospital (ABRÚCIO, SANO, SYDOW, 2010, p 23-24;

MACHADO, 2009; ANDRADE; CLEMENTINO, 2007; AZEVEDO; MARES

GUIA, 2007).

De outro lado, os governadores também enfrentam dilemas para atuar

na coordenação de municípios, relacionadas às suas estratégias político-

partidárias, pois têm que induzir ou participar de ações intermunicipais onde

pode haver aliados e adversários tendo, portanto, que dividir politicamente o

bônus e o ônus destas ações (MACHADO, 2009). Essa realidade vigorou

especialmente entre os anos 1995 e 2006, quando os governos estaduais

tiveram que fazer um forte ajuste nas contas públicas na máquina

administrativa. Desse modo, a fim de conter despesas, os governos estaduais

não priorizaram ações coordenadoras junto aos municípios. Contudo, posterior

a esse período, essa visão vem sendo alterada por parte de várias unidades

estaduais (ABRÚCIO; SANO; SYDOW, 2010, p.24).

Não regulamentação do federalismo cooperativo

A Carta Magna, apesar da ampla autonomia conferida aos municípios,

dispôs também sobre mecanismos para viabilizar um federalismo cooperativo,

particularmente no seu artigo 23, onde se define as competências comuns

compartilhadas entre União, estados e municípios. No entanto, o referido artigo

ainda não obteve atenção dos parlamentares para sua regulamentação por via

de lei complementar. O resultado disso implica, geralmente, uma conjuntura de

ingovernabilidade gerada por duas situações antagônicas: por um lado, a

superposição de atribuições entre dois ou mais entes federativos, gerando

desperdício de tempo e de dinheiro estimulando a competição desordenada

entre eles; de outro lado, a inércia de todos os entes federativos diante

problemas que exigem investimentos mais intensos, com retornos de longo

prazo (DIAS, 2010, p. 204-205).

Segundo Abrúcio, Sano e Sydow (2010, p. 24), o comportamento

cooperativo na federação brasileira só será possível se ocorrerem três

condições, isoladas ou conjuntamente: 1º a existência de uma forma identidade

regional alicerçada em instituições duradouras, sejam estatais ou societais; 2º

a existência de fóruns ou árbitros federativos que tomem decisões em prol da

cooperação; 3° a oferta de incentivos seletivos positivos (recursos e

colaboração) por parte do governo estadual ou federal aos municípios, de

modo a se efetivar uma coordenação dos municípios dentro de regras claras

que definam sua adesão e suas contrapartidas.

A identidade regional, no nosso entendimento, está relacionada a dois

fatores: 1º a região metropolitana real em seus aspectos físicos e territoriais,

que caracterizam as funções de interesse comum; 2º a articulação, formal e

informal, entre os atores públicos e privados da região, os quais necessitam de

canais de expressão de demandas para o fortalecimento de uma agenda

metropolitana (MOURA, et. al, 2007; ANDRADE; CLEMENTINO, 2007).

Em relação aos fóruns que tomem decisões em prol da cooperação,

como já nos referimos acima, trata-se de uma atribuição do Congresso

Nacional a decisão por lei complementar sobre a regulamentação

infraconstitucional do artigo 23, que trata das competências comuns entre os

entes federados.

No que diz respeito a oferta de incentivos seletivos positivos de um ente

federado a fim de induzir a cooperação interfederativa, Marta Arretche (2012;

2010) observa que as transferências financeiras do governo federal aos

governos locais podem cumprir um papel regulatório que envolve coordenação

e alinhamento dos municípios às diretrizes do Governo Federal, como ocorre

com as políticas públicas de saúde e educação, que são ofertadas pelos

governos locais. Sobre esse ponto nos deteremos com mais vagar a seguir.

A União e seu Poder de Indução da Coordenação Interfederativa

A autora argumenta que, apesar da descentralização da execução das

políticas, a Constituição de 1988 conferiu ampla autoridade para as iniciativas

legislativas da União, onde suas competências legislativas incluem e tem

precedência sobre a regulamentação de políticas executadas pelos governos

subnacionais. Desse modo, há uma distinção entre policy decision making (a

União elabora diretrizes para o cumprimento de políticas públicas) e policy

making (execução de políticas públicas pelos governos subnacionais)

(ARRETCHE, 2012).

Nos casos das políticas de saúde e educação: 1) os governos

municipais se comprometem a cumprir requisitos estabelecidos pelo governo

federal para obterem transferências de recursos (transferências condicionadas

universais), como é o caso da política de Saúde (adesão ao SUS), e 2) há

determinação constitucional de vinculação do gasto dos estados e municípios

em determinadas políticas. Pelo menos 40% das receitas municipais devem ser

alocadas nas áreas de saúde e educação, respectivamente, 25% para

educação e 15% para saúde (ARRETCHE, 2010). Desse modo, o governo

federal tem capacidade de coordenação e supervisão de alguns setores de

políticas públicas ofertados pelos governos locais.

A União assume, portanto, um papel de coordenador, indutor e

financiador de políticas setoriais executadas pelos governos municipais, ao

mesmo tempo em que mantêm relevante autonomia nas mãos dos governos

subnacionais, tanto na implementação como na produção de consenso sobre a

política (ABRÚCIO; SANO; SYDOW, 2010; ARRETCHE, 2012).

O mesmo desenho institucional (papel de coordenação federativa

vertical da União) pode também induzir cooperação horizontal entre os

municípios, através do consorciamento regional entre governos locais em

políticas setoriais. Destacam-se os consórcios intermunicipais na área da

saúde no país, com quase duas mil localidades participando desse arranjo

(ABRÚCIO; SANO; SYDOW, 2010).

Esse modelo de federalismo cooperativo tem se expandido para outras

setores de políticas públicas, como, por exemplo, nas políticas de transferência

de renda. Porém, a regulamentação federal sobre políticas de desenvolvimento

urbano – quais sejam: infraestrutura urbana, habitação, transporte público e

coleta do lixo – é bem mais limitada.

[...] Embora os governos municipais recebam transferências para executar estas políticas, elas não são nem universais nem regulares. Além disto, o gasto nestas políticas não é determinado constitucionalmente (ARRETCHE, 2010, p. 603).

Nesse sentido, a ampla autonomia político-administrativa dos municípios

brasileiros pode significar, na maior parte dos casos (municípios com baixa

arrecadação tributária), a ausência de recursos regulares para o cumprimento

de políticas de desenvolvimento urbano.

O desenho institucional da federação brasileira permite poucos

instrumentos para a cooperação interfederativa: ampla autonomia municipal,

falta de regulamentação infraconstitucional de mecanismos que dizem respeito

ao federalismo cooperativo, não estabelecimento de diretrizes nacionais para

criação e desenvolvimento de Regiões Metropolitanas3, falta de políticas

nacionais e estaduais destinadas a indução da cooperação intergovernamental

para o desenvolvimento urbano regional.

Contudo, a emenda constitucional 19/98, alterando a redação do art.

241, possibilitou a criação posterior da gestão associada de serviços públicos

através da constituição de consórcios públicos, através da regulamentação dos

consórcios públicos pela lei 11.107 de 2005. Trata-se de um instituto de

cooperação na qual podem atuar as três esferas de governo para a gestão de

funções públicas de interesse comum.

Consórcios Públicos

A área de atuação do consórcio público, mesmo que faça parte dele a

União, fica restrito ao território regional: a) dos municípios consorciados,

mesmo que faça parte do consórcio o governo estadual; b) dos estados quando

o consórcio for constituído por mais de um estado. A associação territorial

regional visa uma estratégia de planejamento regional, com os seguintes

objetivos:

[...] a articulação regional entre unidades políticas de pequeno ou médio porte, com vistas à melhoria de sua capacidade técnica, gerencial e financeira; a prestação de serviços de interesse comum, mediante atuação integrada que possa resultar em economia de escala; a criação de espaços suprapartidários para a discussão de temas de interesse regional; a redução de ociosidade no uso de máquinas e de equipamentos; a otimização de recursos humanos, com a consequente redução de custos operacionais e a ampliação da

33

Atualmente tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei 3460/2004 que dispõe sobre Política

nacional de Planejamento Regional Urbano, apelidado de Estatuto das Metrópoles.

oferta de serviços; a formação e a capacitação da burocracia administrativa; a gestão de espaços metropolitanos que demandam soluções uniformes para problemas comuns; e a atuação conjunta de regiões, como bacias hidrográficas ou polos regionais de desenvolvimento, nas quais a ação isolada seria inútil. (DIAS, 2010, p.220)

. Assim, o consórcio público seria um instrumento passível de ser

utilizado para a gestão conjunta de funções públicas integradas de interesse

metropolitano (DIAS, 2010; RAVANELLI, 2010).

A constituição de um consórcio público pressupõe a autonomia de cada

ente da federação, pois depende da prévia subscrição de um protocolo de

intenções, assumindo compromisso político que deve ser ratificado mediante lei

pelos entes federados interessados4, se convertendo, assim, em um contrato

para a instituição de pessoa jurídica interestatal. Além disso, não obstante ser

formado exclusivamente por entes da federação, o consórcio público pode

possibilitar a criação de espaços para a participação social, como câmaras ou

conselhos consultivos ou mesmo com caráter deliberativo (DIAS, 2010;

RAVANELLI, 2010).

A sua manutenção econômico-financeira deve ser efetivada

exclusivamente pela celebração de contrato de rateio, pelos membros

associados, formalizado a cada exercício financeiro, de modo a conferir

estabilidade e segurança às atividades consorciativas, dificultando, por

exemplo, a qualquer associado negligenciar o pagamento da contribuição na

hipótese de alternância política-eleitoral. Além dos rateios compartilhados os

consórcios podem produzir receitas próprias, mediante cobrança pela

prestação de serviços públicos. No entanto, os consórcios públicos não são

autorizados a contraírem obrigações financeiras em nome próprio, deixando

assim de atender às antigas demandas de consórcios administrativos

existentes previamente à lei nº 11.107. Assim, salvo a possibilidade de

constituírem receitas próprias, observa-se a persistência do problema de

financiamento dos consórcios públicos (DIAS, 2010).

A lei dos consórcios significou um grande avanço como instrumento que

pode possibilitar o federalismo cooperativo no Brasil. Afinal, os consórcios

4 Necessita aprovação nas respectivas casas legislativas.

permitem a busca de consensos progressivos, a admissão de organizações

internas variadas conforme peculiaridades regionais, “[...] e maior abertura a

participação social, que somada a institucionalidade, que assegura a

permanência da associação, cria capital social, que, por sua vez, pode

impulsionar o interesse político na formação de novos consórcios” (DIAS, 2010,

p. 224).

Por outro lado, no entanto, foram poucos os consórcios públicos que se

firmaram desde sua fundação institucional em 2005. Como indícios desse

relativo insucesso, podemos elencar: a fragilidade da cultura associativa no

Brasil e a falta de regulamentação/institucionalização de outros mecanismos de

cooperação interfederativa, como os artigos da CF88 que tratam das

competências comuns e das regiões metropolitanas. Afinal, a formação dos

consórcios públicos dependem da vontade de associação de cada unidade

federativa, e, portanto, são mais vulneráveis a posturas municipalistas. Além

disso, a busca de consensos no processo decisório pode gerar longo tempo

para a tomada de decisão (DIAS, 2010).

Parlamentos Metropolitanos

Dado a permanência de uma cultura municipalista autárquica no

contexto brasileiro e as dificuldades em se constituírem ações efetivas para a

gestão de funções de interesse comum em regiões metropolitanas,

recentemente, algumas câmaras municipais têm buscado constituir espaços de

debate sobre questões metropolitanas, com os objetivos de atuarem tanto na

formação de uma agenda metropolitana, bem como de aumentar seu poder

nos processos deliberativos regionais.

Como indica a tabela 2, até o momento foram constituídos no país oito

Parlamentos Metropolitanos, dentre as cinquenta e seis regiões metropolitanas

formais existentes no Brasil.

Tabela 2: Parlamentos metropolitanos no Brasil

Parlamentos Metropolitanos Instituição Municípios

Natal Junho 2001 6

Recife 2005 14

Maringá Novembro 2007 25

João pessoa Junho 2009 11

Campinas Junho 2010 19

Maceió Junho 2011 11

São Paulo Maio 2011 39

Sul Catarinense Agosto 2011 255

Fonte: própria

Os Parlamentos Metropolitanos citados surgiram da união das vontades

autônomas de cada câmara municipal pertencente às Regiões Metropolitanas

formalmente instituídas.

A experiência de instituição desses espaços de discussão sobre temas

metropolitanos é muito incipiente no Brasil, mas aponta potenciais vantagens

para a cooperação federativa. Afinal, os parlamentos metropolitanos podem

atuar como fóruns de discussões e articulações entre poder público e a

sociedade civil sobre problemas de interesse comum metropolitano; podem

potencializar a geração de capital social e superação de uma cultura localista,

tanto por parte dos parlamentares quanto por parte da população; podem

contribuir para a formação de uma agenda metropolitana suprapartidária;

podem contribuir para o fomento e aprovação de consórcios públicos regionais

metropolitanos.

Por outro lado, também existe a ameaça de esses mecanismos não

conseguirem espaços nos processos deliberativos regionais e as discussões

de interesse metropolitano se arrefecerem por via desse foro.

A seguir, discutiremos a experiência da Região Metropolitana de São

Paulo, observando os aspectos institucionais de sua criação, as mudanças que

se operaram com a sua reformulação em 2011, bem como a experiência de

criação do Parlamento Metropolitano de São Paulo.

5 O Parlamento metropolitano sul catarinense, formado pela associação dos municípios da

região carbonífera à associação dos municípios do extremo sul catarinense, é o único

Parlamento metropolitano da experiência brasileira que teve o apoio de uma universidade, a

Universidade estadual de Santa Catarina (UNESC) para sua criação e para o

desenvolvimentos de seus trabalhos, inclusive com capacitação de alto nível aos vereadores.

2. Região Metropolitana de São Paulo: redesenho institucional

A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) é atualmente formada por

39 municípios e 124 distritos, somando a extensão territorial de 7.947,28 Km2.

A sua faixa urbana, que forma uma conurbação contínua e orgânica, ultrapassa

dois mil km2, abrangendo 32 municípios. Em termos ambientais, metade da

área da Região Metropolitana ocupa áreas legalmente definidas como de

proteção de mananciais (EMPLASA, 2012).

Com um contingente populacional em torno de 20.639.281 milhões de

habitantes (EMPLASA, 2012), a RMSP concentra cerca de 48% da população

do Estado de São Paulo. É o maior polo de riqueza nacional e estadual

contando com um Produto Interno Bruto (PIB) de 94,1 bilhões de dólares em

2004, com uma participação de 15,6% sobre o montante nacional e 56,4% do

PIB estadual (EMPLASA, 2011). Apesar da riqueza produzida, a Região

Metropolitana de São Paulo também concentra problemas sociais, que se

expressam na forma de precárias condições de moradia, de ocupação de áreas

de risco, de falta de infraestruturas urbanas e sociais. De acordo com o censo

do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2010) a Região metropolitana

de São Paulo concentra 1,1 % da população brasileira que vive com renda

familiar inferior a R$70,00 per capita, ou seja, população que vive abaixo da

linha de extrema pobreza no país. Também na Região Metropolitana se

concentram 51% da população dos domicílios extremamente pobres do Estado

de São Paulo, sendo que 23% estão na Capital e 28% nas demais cidades

(PARLAMENTO METROPOLITANO, 2011).

A Região Metropolitana de São Paulo é também particularmente

vulnerável a enchentes e inundações na Bacia do Alto Tietê, pois medidas de

planejamento e controle do uso dos solos não foram executadas em paralelo

com obras de engenharia, permitindo que novos cenários de risco surgissem

nas duas últimas décadas; enchentes com alta energia de escoamento,

principalmente nos morros na periferia da Grande São Paulo; enxurradas com

alto potencial de arraste, especialmente na capital, devido à canalização de

córregos e construção de vias públicas em fundos de vale; alagamentos

difusos e frequentes em diversos pontos da aglomeração; escorregamentos de

massa em encostas de ocupação urbana recente e desordenada, para citar

alguns exemplos (NOBRE et al., 2010).

Em relação à instituição político-jurídica da Região Metropolitana de São

Paulo podemos dizer que houve dois momentos marcantes: 1) a sua criação

em 1973, pela União, durante o Regime Militar, através da Lei Complementar

federal n°14, e 2) a sua recente reformulação político-administrativa pela Lei

Complementar estadual n° 1.139 de junho de 2011.

A Região Metropolitana da Grande São Paulo contava com 37

municípios6 em sua criação. Foi regulamentada através da Lei Complementar

estadual n° 94 de 29 de maio de 1974 que: i) criou sua estrutura

organizacional, ou seja, o Conselho Deliberativo da Grande São Paulo

(CODEGRAN) e o Conselho Consultivo Metropolitano de Desenvolvimento

Integrado (CONSULTI); ii) estabeleceu os mecanismos de coordenação do

planejamento e gestão dos interesses comuns metropolitanos; iii) definiu as

prioridades e formas de financiamentos dos serviços e projetos de interesse

metropolitano; iv) elencou os serviços considerados de interesse comum.

O processo decisório da estrutura criada em 1974 tinha caráter

essencialmente estadualizado. Afinal, o CODEGRAN era predominantemente

formado por membros do governo estadual, sendo competência desse

conselho o planejamento, execução e coordenação das ações de interesse

comum, bem como as decisões sobre a aplicação dos recursos.

No arcabouço institucional elaborado durante o Regime Militar não havia

espaço para a participação da sociedade civil na elaboração do Planejamento

ou gestão do Desenvolvimento Metropolitano. E mesmo os atores públicos dos

Poderes Executivos municipais (prefeitos) tinham seu espaço de atuação

reduzido a uma instância consultiva vazia de poder, o CONSULTI. Ao referido

conselho competia apenas opinar, por solicitação da CODEGRAN, sobre

questões de interesse metropolitano e sugerir a elaboração de planos

regionais.

6 Cito: São Paulo, Arujá, Barueri, Biritiba-Mirim, Caieiras, Cajamar, Carapicuíba, Cotia, Diadema, Embu,

Embu-Guaçu, Ferraz de Vasconcelos, Francisco Morato, Franco da Rocha, Guararema, Guarulhos,

Itapecerica da Serra, Itapevi, Itaquaquecetuba, Jandira, Juquitiba, Mairiporã, Mauá, Mogi das Cruzes,

Osasco, Pirapora do Bom Jesus, Poá, Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra, Salesópolis, Santa Isabel,

Santana de Parnaíba, Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Suzano e Taboão da

Serra

As fontes de recursos do Fundo Metropolitano (FUMEFI), criado com a

Lei Complementar estadual n° 94/1974, eram basicamente provenientes de

dotações e transferências de recursos do estado e da União. Não havia linha

de financiamento própria para a gestão dos interesses comuns metropolitanos.

Além disso, as dotações e transferências federais ou estaduais não tinham

suas fontes nem suas regras explicitadas na lei, o que possibilitava a

irregularidade ou inexistência dos repasses.

Por outro lado, os repasses de recursos estaduais funcionavam como

mecanismos de coordenação da gestão metropolitana aos Municípios, tendo

em vista que obtinham preferência para a obtenção de recursos estaduais os

Municípios que participassem da execução do planejamento integrado e dos

serviços comuns de interesse metropolitano. Além disso, o governo estadual

também gozava de instrumentos de coerção que o possibilitava determinar aos

municípios a permanência da execução de serviços que os municípios já

ofereciam e que então passavam a ser considerados serviços comuns de

interesse metropolitano. Dessa forma, os próprios municípios eram instados a

executar parte dos serviços de interesse metropolitano, tanto pelos

mecanismos de coordenação como pelos mecanismos de coerção.

Ainda, a lei em questão previa a criação da Empresa Metropolitana de

Planejamento da Grande São Paulo S.A. (EMPLASA), cujos objetivos eram a

realização de serviços necessários ao planejamento, programação,

coordenação e controle da execução dos serviços de interesse metropolitano,

podendo também celebrar convênios ou contratos com pessoas físicas ou

jurídicas de direito público ou privado, bem assim promover as desapropriações

de imóveis, previamente declarados de utilidade pública, necessárias aos

serviços comuns de interesse metropolitano.

Em 1974, a lei dispunha as seguintes questões como de interesse

comum metropolitano: I - planejamento integrado do desenvolvimento

econômico e social; II - saneamento básico, notadamente abastecimento de

água e rede de esgotos e serviço de limpeza pública; III - uso do solo

metropolitano; IV - transportes e sistema viário, V - produção e distribuição de

gás combustível canalizado; VI - aproveitamento dos recursos hídricos e

controle da poluição ambiental, na forma que dispuser a lei federal; VII - outros

serviços incluídos na área de competência do Conselho Deliberativo por lei

federal.

Com a redemocratização, dada a ampla autonomia municipal, bem como

o caráter vago e a falta de diretrizes da União sobre a criação e manutenção

das Regiões Metropolitanas no Brasil após a Constituição Federal de 1988, as

experiências de gestão metropolitana existentes e organismos regionais

criados na década de 70 sofreram um refluxo, se observando o desprestígio

das leis existentes, incentivos a competição interfederativa e a ausência de

mecanismos de resolução de conflitos (MACHADO, 2009; AZEVEDO; MARES

GUIA, 2007; ANDRADE; CLEMENTINO, 2007; ROLNIK, 2001)

Recentemente, a Lei Complementar estadual nº 1.139 de junho de 2011

reformulou a instituição político-administrativa da Região Metropolitana de São

Paulo. A nova lei extinguiu a antiga estrutura deliberativa e criou o Conselho de

Desenvolvimento da Região Metropolitana. Tal Conselho tem caráter normativo

e deliberativo e integra a estrutura da entidade executiva da Região7. A

representação no Conselho de Desenvolvimento inclui os Prefeitos (ou pessoa

por ele designada) de cada município integrante da Região Metropolitana,

representantes do governo estadual a partir das indicações das secretarias que

se vincularem as funções públicas de interesse comum, e dois representantes

do Poder Legislativo Estadual, indicados pela Mesa Diretora da Assembleia

Legislativa. Nessa estrutura deliberativa os votos são ponderados de maneira a

garantir a paridade da participação do conjunto dos Municípios e dos membros

do Estado no Conselho de Desenvolvimento.

A agência de planejamento e execução regional estipulada na Lei 1.139

deve ser uma entidade autárquica, que deverá ser criada por lei complementar

estadual, com o fim de integrar a organização, o planejamento e a execução

das funções públicas de interesse comum da Região Metropolitana de São

Paulo. Tal entidade autárquica deverá ser vinculada a Secretaria Estadual de

Desenvolvimento Metropolitano e gozará de autonomia administrativa e

financeira cabendo-lhe: 1) arrecadar as receitas próprias ou as que lhe sejam

delegadas ou transferidas, inclusive multas e tarifas relativas a serviços

7 Essa entidade executiva é explicitada no artigo 17 da lei. Trata-se de uma entidade autárquica, que

deverá ser instituída por Lei Complementar, vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano.

prestados; 2) elaborar planos, programas e projetos de interesse comum e

estratégico, estabelecendo objetivos e metas, bem como fiscalizar e avaliar sua

execução; 3) promover a desapropriação de bens declarados de utilidade

pública, quando necessários à realização de atividades de interesse comum; 4)

exercer outras atribuições que lhe sejam conferidas por lei, como explicita o

artigo 17° da Lei Complementar estadual 1.139 (SÃO PAULO, 2011). No

entanto, como esta autarquia ainda não foi crida, a EMPLASA foi designada

para exercer, em caráter temporário, as funções da Secretaria Executiva do

Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de São Paulo, através

do decreto estadual nº 57.349 de setembro de 2011 (SÃO PAULO, 2011a).

Nesse sentido, pelo menos temporariamente, observa-se uma continuidade

relativa no modelo da estrutura executiva.

A partir da lei complementar 1.139 de 2011, o Poder Executivo estadual

tem a prerrogativa de instituir o Fundo de Desenvolvimento da Região

Metropolitana de São Paulo, que será vinculado a Secretaria de

Desenvolvimento Metropolitano. Os objetivos do Fundo de Desenvolvimento

são: I) financiar e investir em planos, projetos, programas, serviços e obras de

interesse da RMSP; II) contribuir com recursos técnicos e financeiros para: a) a

melhoria da qualidade de vida e o desenvolvimento socioeconômico da Região;

b) a elaboração de estudos, pesquisas e projetos, objetivando a melhoria dos

serviços públicos municipais considerados de interesse comum; c) a redução

das desigualdades sociais da Região.

Constituem recursos do Fundo de Desenvolvimento da Região

Metropolitana de São Paulo: I) recursos do Estado e dos Municípios da Região

Metropolitana de São Paulo destinados por disposição legal (cuja repartição

poderá contemplar critérios de arrecadação ou renda per capita de cada

Município); II) transferências da União; III) receitas resultantes de aplicação de

multas legalmente vinculadas ao Fundo, que deverão ser destinadas à

execução de serviços e obras de interesse comum; IV) recursos decorrentes do

rateio de custos referentes à execução de serviços e obras, considerados de

interesse comum; V) produto das operações de crédito e rendas provenientes

da aplicação de seus recursos; VI) Empréstimos internos e externos

provenientes da ajuda e cooperação internacional e de acordos

intergovernamentais, entre outros, como dispõe o artigo 23 da Lei

Complementar 1.139 (SÃO PAULO, 2011).

Comparando os dois períodos da RMSP, observa-se que as fontes de

recursos do Fundo eram elencadas de maneira vaga na estrutura anterior, não

havendo nem linhas de financiamento próprio nem definições claras sobre as

fontes e as aplicações dos recursos. Já na nova estrutura são definidos tanto

os objetivos do financiamento quanto as suas fontes, definindo-se, por um lado,

o modelo de arrecadação própria do fundo, partilhado entre estado e

municípios, multas, rendas provenientes da aplicação dos recursos, entre

outros, e por outro lado, aberto a possibilidade de dotações por parte da União

e aquisição de empréstimos, os quais os consórcios públicos, como vimos, são

impedidos de contrair.

Em relação às funções públicas de interesse comum cabe ao Conselho

Deliberativo especificá-las dentro dos seguintes campos funcionais: I -

planejamento e uso do solo; II - transporte e sistema viário regional; III -

habitação; IV - saneamento ambiental; V - meio ambiente (recursos hídricos);

VI - desenvolvimento econômico; VII - atendimento social (funções de saúde,

educação e planejamento integrado da segurança pública, defesa civil); VIII -

esportes, lazer e cultura.

Fazendo a comparação entre os dois momentos da RMSP, observamos

que houve alterações significativas na caracterização dos serviços

considerados de interesse comum entre os municípios da Região Metropolitana

de São Paulo. Inclui-se nas definições de interesse comum da nova estrutura

institucional áreas relacionadas ao desenvolvimento social, como: habitação,

saúde, educação, planejamento integrado da segurança pública, defesa civil,

esportes, lazer e cultura. Áreas essas que são temas centrais nas agendas dos

municípios metropolitanos e dizem respeito à exclusão e desigualdade social

que a região enfrenta.

A participação de atores públicos e privados interessados na gestão de

problemas comuns metropolitanos passou a ser possível no novo desenho

institucional da RMSP através de canais formais. O Conselho Consultivo da

Região Metropolitana de São Paulo pode ser criado em cada uma das cinco

sub-regiões8 da RMSP, sendo composto por representantes: I) da Sociedade

Civil; II) do Poder Legislativo Estadual; III) do Poder Legislativo dos Municípios

que integram a Região Metropolitana de São Paulo; IV) do Poder Executivo

Municipal; e V) do Poder Executivo Estadual.

Destacam-se como prerrogativas do Conselho Consultivo da RMSP a

possibilidade de elaborar propostas a serem submetidas à deliberação do

Conselho de Desenvolvimento. Nesse sentido, o Conselho passa a ter

influência na formação da agenda metropolitana. Sua outra atribuição é propor

ao Conselho de Desenvolvimento a Constituição de Câmaras Temáticas, com

o objetivo de promover estudos, pesquisas, projetos e atividades relativas às

funções públicas de interesse comum, bem como propor a criação de Câmaras

Temáticas Especiais voltadas à execução de programas, projetos ou atividades

específicas, como subfunção entre as funções públicas.

O desenho institucional da RMSP ainda prevê outras formas de

participação de representantes da sociedade civil no Conselho Consultivo, tais

como: audiências públicas semestrais realizadas pelo Conselho Deliberativo

para a exposição de suas deliberações referentes aos estudos, planos em

andamento e à utilização dos recursos do Fundo de Desenvolvimento da

RMSP; iniciativa popular, subscrita por no mínimo 0,5 (meio por cento) do

eleitorado de uma das sub-regiões da RMSP, para colocar em pauta de

votação no Conselho de Desenvolvimento assunto de interesse comum entre

os municípios; e, por fim, a possibilidade de assistir as reuniões de ambos os

Conselhos (deliberativo e Consultivo), que são públicas.

Além dessas inovações no desenho institucional do que poderíamos

chamar de “a instância executiva regional da RMSP”, a possibilidade de

representação foi ampliada através da iniciativa das 39 Câmaras Municipais em

se unir e constituir um órgão consultivo com o objetivo de buscar soluções

integradas para problemas comuns entre os municípios. Assim, foi criado o

8 Norte: Caieiras, Cajamar, Francisco Morato, Franco da Rocha e Mairiporã; Leste: Arujá, Biritiba-Mirim,

Ferraz de Vasconcelos, Guararema, Guarulhos, Itaquaquecetuba, Mogi das Cruzes, Poá, Salesópolis,

Santa Isabel e Suzano; Sudeste: Diadema, Mauá, Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra, Santo André, São

Bernardo do Campo e São Caetano do Sul; Sudoeste: Cotia, Embu, Embu-Guaçu, Itapecerica da Serra,

Juquitiba, São Lourenço da Serra, Taboão da Serra e Vargem Grande Paulista; Oeste: Barueri,

Carapicuíba, Itapevi, Jandira, Osasco, Pirapora do Bom Jesus e Santana de Parnaíba.

Parlamento Metropolitano em maio de 2011 (PARLAMENTO

METROPOLITANO, 2011).

O Parlamento Metropolitano da Grande São Paulo (ParlaMet) não conta

com estrutura administrativa própria. Conta apenas com representantes e

funcionários dos Legislativos municipais. Suas reuniões ocorrem mensalmente

em esquema de rodízio entre as cidades membros. Suas atividades tem sido a

realização de estudos e pesquisas com vistas ao conhecimento da realidade

regional e aprimoramento da legislação nesses termos. Foram realizados no

seu primeiro ano de existência, estudos e resoluções sobre as condições

sociais na RMSP, integração do transporte metropolitano, destinação de

resíduos sólidos, estratégias de segurança da polícia militar. Além disso, foi

criado um canal de TV digital que será utilizado para as transmissões das

reuniões do ParlaMet.

Como apontamos acima, os parlamentos metropolitanos podem

contribuir para fortalecer a articulação formal e informal, entre os atores

públicos e privados da região.

O fortalecimento das articulações entre o setor público e a sociedade

civil em âmbito regional, tendo como base uma agenda metropolitana que

oriente a realização das mudanças necessárias para o seu desenvolvimento,

promove uma concertação entre esses atores e a consequente redução dos

conflitos. Além disso, a articulação entre setor público e sociedade civil seria o

substrato para que as políticas regionais, uma vez implementadas, sejam

mantidas após as mudanças de governo.

Considerações Finais

Nos últimos anos, no Brasil, têm-se observado um aumento dos debates

sobre a organização dos territórios nacionais. A autonomia conferida aos

municípios pela Constituição de 1988, considerados como entes da federação,

teve como consequência alguns desincentivos à cooperação regional,

especialmente, porque não foram criados outros mecanismos político-

institucionais que incentivassem a cooperação interfederativa.

Nesse sentido, as Regiões Metropolitanas ainda carecem de

mecanismos infra-constitucionais que definam diretrizes para o seu

estabelecimento e desenvolvimento. Existem discussões no Congresso

Nacional sobre regulamentação nesse sentido, trata-se do Projeto de Lei

3460/2004 que dispõe sobre Política Nacional de Planejamento Regional

Urbano, apelidado de Estatuto das Metrópoles.

Outro artigo constitucional que ainda não foi objeto de deliberação é o

artigo 23, que trata sobre as competências comuns entre União, estados e

municípios. Ou seja, instrumento diretamente relacionado ao federalismo

cooperativo.

Mantendo a autonomia municipal, tanto o governo federal quanto o

governo estadual tem a possibilidade de realizar uma coordenação federativa

em políticas setoriais específicas através de mecanismos de indução a

cooperação, como repasse de recursos aos municípios que cumprirem

determinadas condições pré-definidas, especialmente em diretrizes da União.

No entanto, foram poucas as iniciativas da União a coordenação federal de

políticas de desenvolvimento urbano.

Aparte essas dificuldades, a lei de consórcios públicos foi um avanço no

arcabouço institucional voltado para possibilitar o federalismo cooperativo no

Brasil. Afinal, os consórcios públicos possibilitam a gestão de políticas setoriais

supramunicipais, mantendo a autonomia dos municípios, ao mesmo tempo em

que criam uma instituição política-jurídica estável de cunho regional e que

possibilita a participação da sociedade civil.

Devido a uma cultura municipalista autárquica ainda prevalente na maior

parte dos municípios brasileiros, ainda são poucas as experiências de

consórcios públicos.

Porém, a experiência recente sobre a instituição de espaços de

discussão sobre temas metropolitanos, como os parlamentos metropolitanos e

conselhos consultivos com influência na formação da agenda, como no caso da

RMSP, apontam potenciais vantagens para a cooperação federativa. Afinal,

essas instâncias podem atuar como fóruns de discussões, bem como fóruns de

articulações entre poder público e a sociedade civil, a fim de formarem uma

agenda metropolitana sustentada por instituições regulares e apoiada pela

sociedade civil.

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