Gestão Pública no Brasil - Temas Preservados e Temas Emergentes na formação da Agenda

8/3/2019 Gesto Pblica no Brasil - Temas Preservados e Temas Emergentes na formao da Agenda

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GESTO PBLICA NO BRASIL: TEMAS PRESERVADOS ETEMAS EMERGENTES NA FORMAO DA AGENDA1

Caio MariniBraslia, Abril de 2004.

Professor e consultor do Ncleo de Administrao Pblica da Fundao

Dom Cabral

[email protected]

1. INTRODUO

A experincia de reforma da administrao pblica no Brasil ,

ainda, uma histria de final aberto. Isto vem provocando um

acalorado debate sobre as estratgias adotadas neste campo, a

partir das lies aprendidas (ou no) das experincias anteriores e

as possibilidades de incorporao de forma efetiva de abordagens

contemporneas. Este cenrio estimula a produo de interessantes

especulaes.

O artigo pretende contribuir ao debate instalado buscando

identificar aspectos do processo de construo das agendas de

reforma ao longo do tempo e o grau de alinhamento com os

contextos externos e internos, a partir de questes como: que

problemas foram escolhidos? Que nfases foram dadas? O que

resistiu (ao tempo e se consolidou na agenda)? Como foram

implementadas?

O histrico (e o carter cclico) das reformas da administraopblica, em particular, as duas ltimas iniciativas - reformas de

1993 e a atual no oferece base suficiente para prognsticos

seguros. Se certo que o tema ganhou espao preponderante na

agenda nacional (provavelmente dado o carter quase permanente

desta questo no cenrio internacional) nada assegura a sua

1 Artigo apresentado no VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros BRASA - Brazilian

Studies Association, junho 2004


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irreversibilidade. A experincia de 93 seguiu uma determinada

trajetria durante o primeiro mandato do governo Cardoso e outra

bastante diferente no segundo. J o governo Lula no esperou a

concluso de seu primeiro ano de gesto para sinalizar mudanasna conduo do seu projeto de reforma da administrao pblica.

Entretanto possvel identificar a permanncia de determinados

temas (ainda no devidamente solucionados) como a nfase nos

programas de ajuste fiscal e tentativas de superao das

dificuldades decorrentes da cultura burocrtica dominante. Porm, o

que mais chama a ateno baixa capacidade de implementao

em que pese formulaes de muito boa qualidade (algumas atbastante sofisticadas) ampliando a cultura de construo de meias

pontes que caracteriza a administrao pblica brasileira.

Surpreendentemente o saldo positivo fica por conta das

administraes estaduais que decidiram assumir papel hegemnico

nesta rea produzindo experincias bastante arrojadas e com ntida

preocupao com a implementao (e no s com a qualidade,

muitas vezes, acadmicas das formulaes federais).

2. DO BRASIL COLNIA AOS ANOS 30: PRIMEIROS SINAISDE ORGANIZAO GOVERNAMENTAL NUM CONTEXTOPATRIMONIALISTA

"Pedro, se o Brasil se separar, antes sejapara ti, que me hs de respeitar, do que

para algum desses aventureiros."D. Joo VI

As primeiras notcias de organizao governamental no Brasil

remontam ao perodo da transferncia da corte de Lisboa para o Rio

de Janeiro, quando D. Joo constituiu os Ministrios de Negcios do

Reino, de Negcios Estrangeiros e da Guerra e de Negcios da

Marinha e Ultramar. O contexto era caracterizado pelo

patrimonialismo2 - modelo caracterizado pela impossibilidade de

2 Uma das prolas da cultura patrimonialista pode ser encontrada em Baudolino. De Umberto Eco(Record, 2001), mais precisamente no dilogo travado entre Federico e Rainaldo, respondendo a


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distino entre os interesses pblico e privado; nele, o aparelho do

Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os

cargos so considerados prebendas; produz, como conseqncia, a

corrupo, o clientelismo e o nepotismo.

A estrutura administrativa caracterizava-se por sua

simplicidade: poucos rgos com muita abrangncia. As funes de

arrecadao, administrao e distribuio da renda pblica estavam

a cargo do Errio ou Tesouro Geral e Pblico nos mesmos moldes do

rgo existente em Portugal desde 1761. Competia ao Real Errio

"a mais exata administrao, arrecadao e distribuio da Real

Fazenda deste continente e domnios Ultramarinos". Decreto de 11

de maro de 1808, do prncipe regente d. Joo, nomeia d. Fernando

Jos, de Portugal, para o cargo de assistente ao Despacho de seu

Gabinete e presidente do Real Errio e ministro e secretrio de

Estado dos Negcios do Brasil e da Fazenda. Decreto de 6 de maro

de 1821, de d. Joo VI nomeia d. Diogo de Menezes, presidente do

Real Errio, para o cargo de ministro e secretrio de Estado dosNegcios da Fazenda. A denominao "Ministrio da Fazenda" foi

usada pela primeira vez em 1891, quando a Repblica recm-

implantada substituiu pelo novo rgo a antiga Secretaria de Estado

dos Negcios da Fazenda, criada em 1821. O primeiro ministro de

Estado da Fazenda foi o baiano Rui Barbosa. (site do Ministrio da

Fazenda).

O Estado tinha a responsabilidade preponderante na oferta de

emprego, dada a insipincia do mercado privado, e a gesto dos

Baudolino, a propsito das regalias: So os direitos que me so devidos, como nomear magistrados,

receber impostos sobre as vias pblicas, mercados, rios navegveis, o direito de cunhar moedas... e o

que mais, hein, Rainaldo? pergunta o rei ao seu auxiliar que estava ao lado. E Rainaldo responde:

As rendas derivadas das multas e das condenaes, apropriao de patrimnios sem herdeiros legtimos

ou confiscados por atividades criminosas ou ainda por contratao de npcias incestuosas, as cotas de

proventos de atividades minerais, salinas e pesqueiras, percentuais dos tesouros escavados em terras

pblicas... continuava Rainaldo di Daral a enumerar os direitos do rei, e ele seria nomeado mais tarde

chanceler, portanto a segunda figura do Imprio.


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negcios governamentais, caracterizava-se por um modelo

fortemente centralizado e pela ausncia de critrios e mtodos

cientficos de gesto.

3. AS REFORMAS EM REGIMES AUTORITRIOS: AEMERGNCIA DAS FUNCIONALIDADES EDISFUNCIONALIDADES DA BUROCRACIA

longe de ser um receiturio, a sociologia weberianadeveria se constituir em instrumento para fazer comque a tcnica da administrao adquira a conscincia desuas relaes estruturais com os demais departamentosdo todo poltico-social e, desse modo, possa intervir noprocesso social, no com expedientes perturbadores,

mas colaboradores e at estimuladores daquelas forasde cuja libertao depende a realizao mesma daspotencialidade representativas de uma poca".Guerreiro Ramos.

3.1. A emergncia do modelo burocrtico

Do ponto de vista da teoria administrativa, esta poca foi

marcada pela influncia decisiva dos seguintes personagens: (i) o

presidente norte-americano, Woodrow Wilson, que, em 1887,

publicou o seu clssico Estudo da administrao

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, propondoiniciativas de estruturao da administrao pblica e defendendo

uma rigorosa separao entre poltica e administrao, para se

afastar do spoils system, fonte da discricionariedade e da

corrupo; (ii) o engenheiro norte-americano, Frederick Taylor um

obcecado pelos cronmetros que, em 1911, ao exaltar a

produtividade e a eficincia, inventou a administrao cientfica,

destacando a necessidade da busca da melhor maneira (the onebest way) de realizao das tarefas; (iii) o socilogo alemo, Max

Weber, que, ao estudar os tipos de sociedade e as formas do

exerccio da autoridade (tradicional e carismtica), desenvolveu,

como alternativa, o modelo racional-legal (burocrtico) a partir de

suas caractersticas (impessoalidade, especializao, normatizao,

3 Cf. WILSON, Thomas Woodrow. Estudo da administrao. Rio de Janeiro: Fundao Getlio

Vargas, 1955. (Cadernos de Administrao Pblica).


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hierarquizao, meritocracia, etc.) e das funcionalidades

decorrentes.

3.2. A inicializao burocrtica no Estado Novo

O modelo de administrao burocrtica foi introduzido noBrasil partir da segunda metade dos anos 30, na tentativa de

enfrentar os problemas decorrentes da forte cultura patrimonialista

dominante. O pas vivia um contexto caracterizado por um modelo

de desenvolvimento autctone centrado na industrializao e um

tipo de Estado com forte orientao nacionalista, centralizador e

baseado no estatismo dirigista.

Um pouco antes, quando da promulgao da Constituio de

1934, segundo comenta Barbosa (1999), foram introduzidas duas

inovaes: o direito ao livre acesso a todos os brasileiros aos cargos

pblico (Artigo 168), e o fim das discriminaes de sexo e estado

civil, existentes nas legislaes anteriores.

Luciano Martins (1995), analisa esse perodo, comentando as

trs diretrizes propostas por Maurcio Nabuco, importante diplomata

brasileiro, encarregado de estudar o assunto, junto com Luis

Simes Lopes:

definio de critrios profissionais para ingresso no servio

pblico,

desenvolvimento de carreiras e,

estabelecimento de regras de promoo baseadas no

mrito.

Dentro deste esprito, foi criado o DASP- Departamento de

Administrao do Servio Pblico, em 1936, que assumiu as funes

de implementar essas diretrizes, de supervisionar a administrao

pblica e de formar os administradores pblicos do primeiro


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escalo, alm de fixar o oramento nacional. Mais adiante, em

1939, foram criados os DAEs - Departamentos Administrativos dos

estados (os Daspinhos) como projees regionais do rgo central

fazendo interessante contraponto com a figura dos interventores.Codato (1999), comenta: Constitudos por uns poucos membros

(no mnimo quatro, no mximo dez, dependendo do estado)

nomeados diretamente pelo Presidente da Repblica, a funo

desses Departamentos deveria ser a de examinar todos os projetos

de decretos-lei baixados pelo interventor ou pelos prefeitos, alm

dos projetos de oramento e a execuo oramentria do estado e

dos municpios.

Embora tenham sido obtidos importantes avanos, tais como

adoo de oramentos e planos, o instituto do concurso pblico e do

treinamento sistemtico, a cultura patrimonialista seguia vigente.

Uma pequena amostra desta situao foi destacada por Wahrlich

(1983): em 1963 a porcentagem de funcionrios admitidos por

concurso pblico deveria ser 75%, mas na prtica, este nmero nosuperou os 17,8%.

O resultado objetivo desta etapa, ainda segundo Martins

(1995), foi o estabelecimento de um duplo padro: os altos

administradores seguiram essas normas e fizeram do Brasil a

melhor burocracia estatal da Amrica Latina; os escales inferiores

(incluindo os rgos da rea social) foram deixados ao critrio

clientelista de recrutamento e manipulao populista dos recursos

pblicos. Com o tempo, o DASP cristalizou sua atuao, tomando

ares de super-instituo, afirmando os princpios de centralizao e

hierarquia.

Outra importante iniciativa que comeou a ganhar expresso

a partir da dcada de 40 foi a tentativa de institucionalizar a figura

do planejamento governamental como ferramenta bsica de gesto.


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Foram elaborados diversos planos de governo, muitos deles como

conseqncia de recomendaes de comisses e/ou programas de

cooperao internacional. Alguns exemplos: Plano Qinqenal

(1939) - Plano de Obras e Equipamentos (1943) - Plano SALTE(1948) - Comisso Mista Brasil EEUU (1951) - Programas de Metas

(1956) - Plano Trienal (1962) - Programa de Ao econmica do

Governo PAEG - (1964). Boa parte desses planos teve sua

implementao comprometida devido a ausncia de uma estrutura

administrativa capaz de suportar os desafios contidos nos diversos

planos de governo. O modelo burocrtico implantado no perodo

anterior dava os primeiros sinais de esgotamento, devido adsifuncionalidades que a excessiva rigidez e a forte centralizao

provocavam. dessa poca a famosa expresso: necessrio fugir

das raias do DASP. Nesse contexto, merece destaque, no plano

administrativo o Programa de Metas, desenvolvido poca do

governo JK, que adotou uma estrutura ad hoc (Conselho de

Desenvolvimento diretamente subordinado Presidncia da

Repblica com prerrogativas de rgo central de planejamento) e

grupos executivos (que relacionava os setores pblico e privado -

haviam metas para o setor privado, como por exemplo o setor

automobilstico).

3.3. ensaios ps-burocrticos na d itadura militar

O regime implantado aps o golpe militar de Abril de 1964

encontrou dificuldades de operao da mquina pblica devido ao

excesso de rigidez burocrtica. O principal marco da reforma

administrativa deste perodo foi a edio do Decreto-Lei 200 (para

muitos a primeira tentativa de implementao de uma reforma

gerencial na administrao pblica brasileira) que aconteceu em

1967, sob o comando de Amaral Peixoto e inspirao de Hlio

Beltro. O referido instrumento legal, que continha aspiraes

descentralizadoras bastante significativas preconizava ofortalecimento da administrao indireta por intermdio da


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descentralizao e da autonomia das autarquias, fundaes e

empresas estatais, como forma de agilizar a atuao do Estado.

Como conseqncia, muitas atividades foram transferidas para a

administrao indireta que operava com maior dinamismooperacional, incluindo a permisso de contratao de pessoal sob o

regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), sem a

realizao de concurso, conforme observou Marcelino (1988).

Tambm institua a figura dos sistemas de gesto governamental

(sistemas de atividades auxiliares), at hoje vigentes: Sero

organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal,

oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade eauditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares

comuns a todos os rgos da administrao que, a critrio do Poder

Executivo, necessitem de coordenao central (Ttulo V Artigo 30).

Para a sua operacionalizao, para cada sistema foi designada uma

unidade central gestora (cabea de sistema) e, em cada ministrio

criada uma unidade setorial, alm de unidades especficas nos

rgos descentralizados (autarquias e fundaes). Este modelo

vigora at o momento atual. Assim, por exemplo, o sistema de

recursos humanos tem como rgo central a Secretaria de Recursos

Humanos do Ministrio do Planejamento que responsvel pela

cumprimento da legislao, elaborao de normas gerais e pelos

sistemas informticos de gesto. Cada ministrio conta com uma

COGRH Coordenao de RH, que executa as atividades de RH no

mbito do ministrio da mesma forma que cada unidade

descentralizada tem tambm sua coordenao especfica de RH.

Entretanto, a reforma baseada no DL 200, cometeu o

equvoco de no repensar os mecanismos de controle,

enfraquecendo desta forma, o ncleo central do aparelho estatal

responsvel pela formulao das polticas pblicas. De certa forma

prevaleceu a mxima da flexibilizao pela flexibilizao. Isto


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permitiu tanto a realizao de experincias exitosas no campo da

gesto pblica, quanto usos indevidos das flexibilidades e

autonomias, desvirtuando o objetivo proposto. Como conseqncia,

o conceito foi gradativamente abandonado (queimou-se o conceito eno o mau uso do mesmo), voltando a prevalecer o esprito

centralizador na administrao pblica brasileira, em meio a outras

ondas descentralizadoras.

Ainda no perodo militar, merece destaque a da criao em

meados dos anos 70, da SEMOR - Secretaria da Modernizao,

incorporada ao Ministrio do Planejamento que passou a receber a

denominao de Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral

com a responsabilidade de integrar o trip: Planejamento

Oramento Gesto. A SEMOR Secretaria de Modernizao

Administrativa teve importante papel na introduo de novas

tcnicas de gesto, particularmente na rea da administrao de

recursos humanos e desenvolvimento organizacional.

Em 1979, criado o Programa Nacional de Desburocratizao,

sob a liderana de Hlio Beltro, experincia inovadora de reforma

administrativa que, pela primeira vez, colocava como elemento

central do processo a afirmao da cidadania a partir da

identificao dos principais obstculos que perseguiam a vida do

cidado comum. O Programa considerava como problemas centrais

a centralizao, a desconfiana exagerada e o excessivo formalismo

que caracterizavam o funcionamento da mquina administrativa. O

Programa chegou a ter status de Ministrio (Ministrio da

Desburocratizao) e ganhou bastante popularidade junto opinio

pblica devido a sua efetividade no combate aos entraves e

procedimentos desnecessrios. O exemplo mais marcante foi a

eliminao da obrigatoriedade do reconhecimento de firmas em

documentos formais. Infelizmente, com a mesma velocidade osavanos foram descontinuados com a extino do Programa.


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A partir da as atividades de gesto pblica tiveram diversos

destinos conforme o humor dos reformadores de organograma de

planto (SEAD, SAF, Ministrio do Trabalho e da Administrao, SAF

outra vez, MARE, SEAP e agora SEGES outra vez de volta aorecanto original: o Planejamento).

4. AS REFORMAS EM CONTEXTOS DEMOCRTICOS: AGESTO PBLICA NUMA PERSPECTIVA FRAGMENTADA

...Para que o Estado faa o que tem defazer e seja impedido de fazer o que no

tem que fazer. A Przeworski

4.1. poltica e administrao trilhando caminhos dissonantesA transio democrtica brasileira foi marcada pelo

movimento das diretas-j que permitiu a eleio de Tancredo

Neves, que inesperadamente foi impedido de assumir devido a um

grave problema de sade que mais tarde levou-o morte. Desta

forma assumiu a Presidncia Jos Sarney, depois de duas dcadas

de regime militar, num clima que mesclava elementos de comoo

nacional e de razovel confiana com relao ao futuro nacional. O

grande desafio era o de construir as bases da democracia nascente

e enfrentar os problemas da estabilizao da economia nacional, em

especial, o de dominar a inflao que seguia crescendo de forma

inadministrvel. Alm disto, a agenda estava ocupada com os

debates relativos preparao da Assemblia Constituinte. Assim, a

histria da administrao pblica brasileira continuou seguindo sua

trajetria cclica de idas e vindas, de centralizao, descentralizaoe re-centralizao, at chegar a 1998, quando da promulgao da

nova Constituio Federal, que, se por um lado, representou um

avano significativo no campo da participao popular e

incorporao do valor da cidadania, por outro, representou, um

importante retrocesso no captulo da administrao pblica.

Segundo o MARE (1998), a conjugao desses dois fatores

(populismo patrimonialista e crise do Estado imputada aos altos


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funcionrios, pelas foras conservadoras) leva, na Constituio de

1988, a um retrocesso burocrtico sem precedentes. Sem que

houvesse maior debate pblico, o Congresso Constituinte promoveu

um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estenderpara os servios do Estado e para as prprias empresas estatais

praticamente as mesmas regras burocrticas rgidas que adotadas

no ncleo estratgico do Estado. A nova Constituio determinou a

perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao

dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regimes jurdicos

nicos para a Unio, os estados e os municpios, e retirou da

administrao indireta a sua flexibilidade operacional, pois atribuius fundaes e autarquias pblicas normas de funcionamento

idnticas s que regem a administrao direta.

Interessante destacar, neste perodo, a dissonncia entre as

trajetrias das agendas do cenrio poltico e o da gesto pblica.

Enquanto no primeiro caso observam-se movimentos na direo do

fortalecimento da democracia brasileira, paradoxalmente, nosegundo as iniciativas de avanos no campo da modernizao da

gesto pblica seguem caminhos opostos: comeam timidamente

na Nova Repblica, retrocedem aos primrdios com a Constituio

de 88 e alcanam a sua situao mais dramtica com o desmonte

produzido pelo governo Collor de Mello.

4.2. a reforma de 95

A crise dos anos 70, que provocou iniciativas de

reestruturao econmica e a reconfigurao das estratgias

empresariais (em resposta crescente globalizao e revoluo

tecnolgica), chega no incio dos anos 80, ao Estado a partir,

principalmente, de trs manifestaes bsicas: crise financeira

(incapacidade de gerao de poupana pblica para a realizao dos

investimentos sociais), crise de identidade (transio caracterizada

pelo abandono de alguns papis tradicionais e incorporao de


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novos) e crise do modo de administrar (explicada pelo esgotamento

do modelo burocrtico). Inicialmente na Gr-Bretanha e, depois

adotada, em maior ou menor grau, em diversos outros pases a

estratgia de enfrentamento ficou conhecida como a Nova GestoPblica (New Public Management)4 ou reforma gerencial. As

principais influncias foram extradas das teorias da Escolha Pblica

(Public Choice5) e, principalmente, da Agente-Principal, que

pressupe a existncia de relaes contratuais entre atores. A crise

do Estado e o dficit de desempenho decorrente foram o ponto de

partida, e este movimento visava melhorar a eficincia da ao

estatal (influenciada por mtodos empresariais ou empreendedoresde gesto) e/ou fortalecer a transparncia e o controle social

(pressionada pelos avanos da democracia e movimentos de

afirmao da cidadania). A realidade de cada pas, certamente,

determinou o impacto e a intensidade da implementao.

Somente na segunda metade dos anos 90 este movimento

chega Amrica Latina6

e ao Brasil, em particular, ainda no iniciodo primeiro governo FHC, em um contexto semelhante ao de outros

pases da regio, caracterizado pelo aprofundamento da crise

financeira do Estado e pela emergncia de reformas estruturais

prometidas durante a campanha presidencial e iniciadas alguns

4Segundo Barzelay (2001), a NGP , antes de tudo, um mbito de debate (dilogo)

profissional sobre a estrutura, gesto e controle da administrao pblica, envolvendo acomunidade acadmica e funcionrios e como tal deve-se descartar a tentao de definiesformais concentrando o debate na busca de respostas, segundo determinadascircunstncias, para as questes de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemasburocrticos pblicos.5Ver, a este respeito, Buchanan e Tullock (1965).6 O Conselho Diretor do CLAD Centro Latino-americano de Administrao para o Desenvolvimento,

aprovou documento (1998) que estabeleceu as bases da reforma gerencial na regio. Nele so

destacadas as especificidades prprias da Amrica Latina, basicamente as relativas gravidade da crise

do Estado muito maior que a existente no mundo desenvolvido. O documento aponta a necessidade

de direcionar a estratgia da reforma na regio considerando trs questes essenciais: a consolidao da

democracia, a retomada do crescimento econmico e a reduo da desigualdade social. Tambm,

enuncia o objetivo central da reforma gerencial que o de assegurar os mecanismos necessrios para o

aumento da eficcia, da eficincia e da efetividade da administrao pblica, alm de criar novascondies que possibilitem uma relao mais democrtica entre Estado e sociedade.


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meses antes da posse com o plano de estabilizao econmica

(Plano Real). Do conjunto de reformas apresentadas como

prioritrias (flexibilizao de monoplios, previdncia social,

tributria, poltica, etc.) destacava-se a necessidade de repensar aadministrao pblica a partir de sinais de evidente esgotamento do

modelo burocrtico vigente. Embora houvesse certo grau de

conscientizao instalada sobre o baixo padro na prestao dos

servios pblicos e da necessidade de mudanas, o assunto

(reforma administrativa) estava fora da agenda desde o final dos

anos 60 e a motivao junto aos servidores pblicos era bastante

desfavorvel em decorrncia da herana deixada por tentativasdesastrosas recentes (desmonte da era Collor). Finalmente, vale

destacar que esta seria a primeira tentativa de reforma num

contexto democrtico (governo eleito no primeiro turno, sustentado

por uma ampla aliana poltica que assegurava folgada maioria no

Congresso Nacional).

Uma das primeiras demonstraes da prioridade conferida sreformas da administrao pblica foi dada em 1995, quando da

transformao da ento Secretaria da Administrao Federal (SAF)

em um novo ministrio, que, alm das funes tradicionais de

gesto da funo pblica, assumiu o papel de coordenador do

processo de reforma do aparelho do Estado. Alm deste novo

ministrio, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do

Estado (MARE), foram instalados: a Cmara da Reforma do Estado,instncia interministerial deliberativa sobre planos e projetos de

implementao da reforma; e um Conselho da Reforma do Estado,

integrado por representantes da sociedade civil, com atribuies de

assessorar a Cmara nesta matria.

Ainda em 1995, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do

Aparelho do Estado, documento de expresso da viso estratgica eorientador dos projetos de reforma, que teve como ponto de partida


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uma reflexo conceitual sobre as trs formas de administrao

pblica: patrimonialista (ainda presente em algumas prticas);

burocrtica (dominante, como cultura; e gerencial (emergente e

pretendida).

O pressuposto assumido era o de que, um movimento desta

envergadura, implicava em promover mudanas em trs

dimenses:

Institucional-legal: remoo dos obstculos de natureza

constitucional e de outros ordenamentos:

Cultural: substituir a cultura burocrtica dominante pela

nova cultura gerencial;

Gesto: implementao da reforma por meio da adoo

de novos arranjos institucionais, novas competncias e

instrumentos gerenciais mais adequados.

Foram, em seguida, definidos objetivos globais7 aderentes aum conjunto de problemas tecnicamente identificados (custeio da

mquina: gastos com pessoal e com bens e servios, ineficincia

dos servios pblicos etc) e proposto um novo arranjo institucional,

distinguindo os quatro segmentos fundamentais caractersticos da

ao do Estado:

7 Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995):

Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar comefetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos

cidados;

Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em princpio, osservios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e

servios para o mercado para a iniciativa privada;

Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em casos deemergncia cabe a ao direta da Unio;

Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de forma apermitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.


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Ncleo estratgico: definio de leis e de polticas pblicas,

e cobrana de seu cumprimento;

Atividades exclusivas: aquelas que so indelegveis e que,

para o seu exerccio, necessrio o poder de Estado;

Atividades no-exclusivas: aquelas de alta relevncia, em

que o Estado atua simultaneamente com outras

organizaes privadas e do terceiro setor na prestao de

servios sociais;

Produo de bens e servios ao mercado: que correspondeao setor de infra-estrutura, onde atuam as empresas,

pblicas ou privadas, reguladas pelo governo, portanto

com tendncias privatizao.

A estratgia de implementao mesclava aes de natureza

estrutural (mudana do ordenamento jurdico vigente e introduo

da nova cultura gerencial via programas de sensibilizao e

educao continuada) e aes pontuais de transformao (quase

sempre fragmentadas) junto aos diversos rgos da estrutura

administrativa (fomento gerencial financiado por programas de

cooperao internacional em unidades-piloto que, por adeso,

celebravam um protocolo de intenes visando transformao).

As principais iniciativas, no primeiro perodo (1998 1999),

foram orientadas para: (i) a reviso do marco legal (reforma

constitucional e da legislao corrente); (ii) a proposio de uma

nova arquitetura organizacional (agncias reguladoras, executivas e

organizaes sociais), (iii) a adoo de instrumentos gerenciais

inovadores (contratos de gesto, programas de inovao e de

qualidade na administrao pblica); e (iv) a valorizao do

servidor (nova poltica de recursos humanos, fortalecimento de

carreiras estratgicas, reviso da poltica de remunerao e


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intensificao da capacitao de funcionrios, visando a promover a

mudana cultural).

Em 1999, perodo correspondente ao segundo mandato do

Presidente FHC, foi extinto o MARE, sendo suas funes absorvidas

pelo Ministrio do Planejamento (que passou a ser denominado

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), num esforo de

integrao dos principais instrumentos de gerenciamento

governamental: planejamento, oramento e gesto. A esse

respeito, o ex-ministro Bresser Pereira (2002) comentou que o

desafio seguinte o de implementao no deveria ser

empreendida por um pequeno ministrio como o MARE, desprovido

de poder executivo, da a recomendao, inspirada na experincia

chilena, de passar a responsabilidade ao novo ministrio.

Neste novo contexto, o planejamento governamental, a partir

do lanamento do PPA - Plano Plurianual 2000/2003, mais

conhecido como Avana Brasil, assumiu papel protagonista. O plano

foi elaborado com base em diretrizes estratgicas do presidente daRepblica, destinadas a consolidar a estabilidade econmica com

crescimento sustentado, a partir de uma nova viso estratgica

espacial baseada no estudo dos eixos nacionais de integrao e

desenvolvimento, tendo como referncia todo o territrio nacional e

o fluxo real de bens e servios. Esta nova viso traduzida em um

leque de oportunidades de investimento, tanto para o setor pblico

como para o setor privado, nacional e estrangeiro. Alm disso, foi

adotado um novo conceito de programa, segundo o qual as aes e

os recursos do governo so organizados de acordo com os objetivos

a serem atingidos, e foi instituda a figura do gerente de programa

como elemento central no processo. Na prtica, a estratgia contida

no Plano Diretor, sofre alteraes (ou, em alguns aspectos

descontinuada, ainda que no oficialmente) reduzindo o mpeto

inicial de implementao dos novos modelos institucionais (Agncias


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Executivas e Organizaes Sociais) e dos novos instrumentos

(contratos de gesto), dando lugar a uma abordagem alternativa

que visava o fortalecimento do esprito empreendedor orientado

para a implementao dos programas do PPA. A ENAP - EscolaNacional de Administrao Pblica - que na primeira etapa teve

papel preponderante na introduo da cultura gerencial

encarregada da misso de preparao dos gerentes de programa

recm empossados. Finalmente, merecem ser destacadas as

iniciativas de intensificao do uso da tecnologia da informao

orientadas para a melhoria do atendimento ao cidado, no

relacionamento com o setor privado, a transparncia emodernizao da gesto interna (governo eletrnico, comprasnet,

receitanet, quiosques, rede governo, sistemas corporativos de

gesto).

Em sntese, as experincias deste perodo tiveram o mrito de

re-introduzir na agenda governamental os temas gesto e

planejamento, porm de forma fragmentada: na primeira fase havia

um modelo inovador de gesto pblica (Plano Diretor) em busca de

um modelo de planejamento governamental enquanto que na

segunda aconteceu justamente o inverso (um plano em busca de

um modelo de gesto).

4.3. a gesto pblica no governo LulaEm junho de 2002, o ento candidato Luiz Incio Lula da Silva

lana Carta ao povo brasileiro, contendo anlise da conjuntura

econmica nacional sinalizando dois aspectos importantes que

marcariam a sua futura administrao. Por um lado, Lula expressa o

seu desejo, alinhado com o anseio popular de encerrar o atual ciclo

econmico e poltico (buscando marcar uma posio, junto sua

base original, de rompimento com a lgica vigente), e, por outro,

assume publicamente compromissos com as reformas estruturais,

de combate inflao, com o equilbrio fiscal como um meio, derespeito aos contratos e obrigaes do pas (buscando ampliar seu


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18

eleitorado, acalmar o mercado e afastar os temores de

radicalizao). Aponta que o caminho o do crescimento

econmico com estabilidade e responsabilidade social. As mudanas

que forem necessrias sero feitas democraticamente, dentro dosmarcos institucionais e tambm destaca que ser necessria uma

lcida e criteriosa transio entre o que temos hoje e aquilo que a

sociedade reivindica. O final da histria todos conhecem: Lula

eleito Presidente da Repblica, com uma votao expressiva quase

conseguida em primeiro turno, construda com base numa aliana

histrica (inimaginvel para alguns analistas, dada a pluralidade

existente dentro do partido). A transio marcada pelo elevadopadro democrtico e institucional, caracterizado pelo

comportamento exemplar das equipes (que deixavam e assumiam o

poder). Prtica significativamente elogivel e imprescindvel em um

Estado democrtico.

O primeiro movimento do novo governo foi o estabelecimento

de um novo marco, simbolizado pelo compromisso de enfrentar

prioritariamente o problema da fome (base para a construo

posterior de um novo modelo de desenvolvimento). Em paralelo,

foram preenchidos os cargos de alta liderana poltica (Ministrios,

Secretarias Nacionais) por parte de integrantes da coligao

vencedora, mesclando atributos de natureza poltica e tcnica para

este fim. A expectativa inicial, como sempre, era quanto

composio da equipe econmica (especialmente Fazenda e BancoCentral) e foi mantida a conduo da rea de gesto pblica no

Ministrio do Planejamento (depois de muitas especulaes sobre a

volta do MARE).

Na construo da agenda ministerial (em geral e nas reas de

economia e de administrao pblica em particular) percebeu-se

uma inteligente combinao de elementos herdados da agenda

anterior e a emergncia de novos temas (ou de novas abordagens a


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antigos temas) que passaram a dar a marca do novo perodo. No

sem a natural dificuldade de justificar a manuteno de

determinados temas (poltica de juros, metas inflacionrias,

alquotas do imposto de renda, salrio mnimo, CPMF, reajustesalarial dos servidores) o que provocou (e continua provocando)

reaes de descontentamento de parte do Partido dos

Trabalhadores (argindo velhos compromissos, amplamente

flexibilizados ao longo da ltima campanha eleitoral) e de

manifestaes de perplexidade vindas da nova oposio (que, com

ironia, insinua a continuidade programtica).

No campo da gesto pblica, num primeiro momento, a

nfase foi dada adoo de um Programa de Otimizao: o

contigenciamento fez com que governo decidisse pela seleo de

programas e reviso de seus processos visando reduzir custos,

melhorar a qualidade e reduzir tempo de execuo.

Em paralelo, sustentadas por uma viso mais duradoura e

estrutural, duas iniciativas foram desenvolvidas. A primeira foi arelativa elaborao do novo PPA 2004 2007, denominado Plano

Brasil de Todos, que estabeleceu o direcionamento estratgico a

partir dos seguintes (mega) objetivos: (i) Incluso social e reduo

das desigualdades sociais; (ii) Crescimento com gerao de

trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor

das desigualdades; e (iii) Promoo e expanso da cidadania e

fortalecimento da democracia.

A segunda foi a iniciativa de construo de um Plano de

Gesto Pblica (SEGES, 2003) orientado para o fortalecimento da

capacidade de governo alinhado realizao dos programas

previstos no PPA.

A adoo deste novo Plano de Gesto significava introduzir

transformaes orientadas para:


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Reduo do dficit institucional, que a ausncia do Estado

e a sua incapacidade de assegurar direitos civis e sociais

(fazer o que deve ser feito);

Fortalecimento da governana, que significa promover acapacidade de formulao e implementao de polticas

pblicas;

Aumento da eficincia, otimizando recursos (fazer mais e

melhor com menos).

Transparncia e participao, assegurando, desta forma, o

comprometimento da sociedade e a legitimao doprocesso.

Surpreendentemente, o Plano foi descontinuado,

aparentemente sem dar lugar a outro, repetindo, em velocidade

superior ao que aconteceu no governo anterior (mais uma vez

prevaleceu a viso fragmentada).

5. CONCLUSES: EM BUSCA DO ELO PERDIDOA tarefa de efetuar estudos comparados, da realidade nacional

em relao a experincias internacionais (o que no propsito

deste artigo) ou da realidade nacional numa perspectiva temporal

no trivial. Vale aqui a mesma ressalva feita em outro estudo: os

relatos de experincias apresentados a seguir no conformam o que

formalmente se conhece por estudo de casos, nem tem a pretenso

de realizar uma anlise comparativa. Isto, certamente, exigiria

maior aprofundamento investigativo apoiado na utilizao de

metodologias cientficas (Marini, 2002). Entretanto, possvel

especular sobre algumas semelhanas e diferenas entre os

movimentos de Reformas tomando como referncia os temas

preservados e os emergentes na formao da agenda.

Essa postura de continuidade sem continusmo, segundoPeixoto (2003) sugere que a agenda de reformas insere-se no rol


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das questes de Estado, e no no mero interesse partidrio, ou

mesmo na transitoriedade de um determinado governo,

independente de sua matriz ideolgica. Reformar o Estado brasileiro

tem sido tarefa permanente [Estado] e no transitria [governo],para usar uma das distines clssicas na cincia poltica entre

Estado e governo.

Em geral, h muito mais semelhana que diferenas, tanto

nos temas preservados como nos temas emergentes (quase sempre

recorrentes). Na verdade se faz reforma da administrao pblica

no Brasil desde que se faz administrao pblica e, freqentemente,

estas reformas focaram quase sempre o fortalecimento institucional

das reas econmicas (as reas de Fazenda e Planejamento so as

que possuem os melhores quadros, melhores salrios, capacitao e

recursos). Mais que preservados estes temas tem sido priorizados,

assumindo um carter permanente independentemente do

pensamento ideolgico dominante. As reformas administrativas

foram (e ainda so, em grande medida) desenhadas como

instrumento do ajuste.

Concluindo, o que parece ser um tema emergente fundar

uma nova gerao de reformas que, sem perder de vista o conceito

da responsabilidade fiscal (j consolidado), se oriente para o

desenvolvimento e enfatize a questo da implementao. Durante

muito tempo a literatura especializada no campo da gesto dedicou

espao importante tentando motivar os executivos sobre a

relevncia da formulao estratgica como forma objetiva de lidar

com as incertezas e complexidades do contexto de atuao das

organizaes. Embora possa existir, ainda, algum tipo de hesitao,

certamente, esta no a regra geral. As organizaes, as equipes,

os dirigentes, de uma maneira geral, esto convencidos de que o

sucesso de qualquer tipo de empreendimento pressupe alguma

forma de construo estratgica (no mnimo seria ingenuidade


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imaginar que objetivos se realizam espontaneamente). Entretanto,

a formulao de um plano estratgico no assegura a sua

implementao8. Isto significa que uma nova questo vem sendo

destacada, tanto na pesquisa acadmica, como nas prticasorganizacionais: como fazer acontecer a estratgia? O governo

matricial uma abordagem decorrente dos movimentos

contemporneos de gesto pblica que busca enfrentar o desafio da

implementao da estratgia de desenvolvimento expressa nos

planos governamentais e nas polticas pblicas. Tem como objetivo

central o de (re)descobrir o elo perdido entre o modelo de

desenvolvimento e o modelo e gesto9 e, implica em, pelo menos,dois desdobramentos:

Elo 1: anlise do alinhamento entre o modelo de

desenvolvimento (e planejamento governamental decorrente) e os

programas de governo propostos para a sua realizao. Aqui o que

se pretende verificar a qualidade do desenho estratgico. E a

questo central a seguinte: a realizao integral dos programas

assegura os resultados pretendidos do modelo de desenvolvimento?

Portanto necessrio definir o direcionamento estratgico (metas e

aes) de cada um dos programas de governo de forma a assegurar

o incremento pretendido.

Elo 2: anlise do alinhamento entre o direcionamento

estratgico dos programas e a arquitetura estratgica10. Aqui o que

se pretende verificar a convergncia (ou no) entre as agendas.

8 Ver Marini, Caio - A integrao de polticas e programas governamentais no mbito das

administraes estaduais - Revista do CONSAD Ano 1 no 1 Abril/2004.9 O conceito de governo matricial recoloca a questo central debatida nos anos 70 de estabelecer a

ponte entre o planejamento governamental desenvolvimentista e a capacidade dos governos para

implement-lo a partir dos novos conceitos de desenvolvimento e de gesto pblica. A este respeito

ver: Martins, Humberto - Administrao para o Desenvolvimento a relevncia em busca da disciplina

- Revista do CONSAD Ano 1 no 1 Abril/2004 e Motta, Paulo R - Administrao para o

desenvolvimento A disciplina em busca da relevncia RAP Julho/Setembro de 1972.

10

Arquitetura governamental entendida como o conjunto de organizaes e recursos a estasassociados, incluindo a estrutura organizacional e respectivo marco legal, gesto oramentria e

financeira, gesto de pessoas e sistemas de informao.


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Embora os resultados estejam previstos nos programas na

arquitetura governamental que eles se realizam (foco no fazer

acontecer).

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Gestão Pública no Brasil - Temas Preservados e Temas Emergentes na formação da Agenda

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