GESTO DE RECURSOS HDRICOS: ASPECTOS METODOLGICOS.

Gisela Aquino Pires do Rio1, Vinicius Pinto Moura2 e Alba Valria de Souza Sales3.

Introduo

Desde o final dos anos de 1980, iniciou-se um processo geral de mudanas

institucionais, repercutindo em vrios setores econmicos, nos servios pblicos

concedidos e nos diferentes nveis da Federao. Essas transformaes comportam, entre

outras caractersticas, a emergncia de um novo modelo de gesto ambiental, e dos

recursos hdricos em particular. Sinteticamente, podemos considerar que esse modelo

est criando importantes presses na agenda jurdico-administrativa e exigindo um

reposicionamento das diversas organizaes4 envolvidas na gesto dos recursos hdricos,

bem como uma adaptao de suas respectivas prticas.

Observa-se, em decorrncia das mudanas institucionais, um duplo movimento: de

um lado, o Estado concentra-se nas atividades de regulao da explorao dos recursos e

dos servios concedidos para garantir um ambiente competitivo; do outro, verifica-se a

reestruturao das vrias organizaes, pblicas e privadas, que assumem novos objetivos

e estratgias como respostas aos ajustes do novo ambiente regulatrio. No se trata, de

modo algum, de uma adaptao natural, mas, ao contrrio, de um processo constante de

ajustes que interferem na prpria institucionalidade. Em outros termos, no h uma

adaptao passiva por parte das organizaes aos mecanismos de regulao, h, nesse caso,

uma ao organizada que permite a aproximao entre concorrncia e restrio, autonomia

dos agentes e interdependncia estratgica (Crozier e Friedberg. 1977; Friedberg, 1997)

face s mudanas institucionais.

possvel, assim, observar, a partir desse ponto de vista, que a criao de uma nova

institucionalidade transforma situaes tidas como estveis em situaes de incerteza.

Nesse contexto, todo o tipo de organizao tenta reduzir o grau de incerteza de modo a

assegurar a continuidade de suas atividades, pressupondo, portanto, prticas e estratgias

que acabam por interferir no ambiente institucional. No , pois, difcil supor que essa

operao se faa com conflitos, resistncias impondo um processo de negociao. Cabe

1 Professora do Departamento de Geografia da UFRJ, na rea de Geografia Econmica; giselario@ufrj.br;. 2 Aluno do Curso de Mestrado em Geografia da UFRJ; rea de Pesquisa: Geografia Econmica; viniciuspm@ufrj.br. 3 Aluna do Curso de Mestrado em Geografia da UFRJ, na rea de Geografia Econmica; albasales@uol.com.br;. 4 Assume-se, neste trabalho, a distino entre instituio e organizao. A primeira compreendida como um conjunto de normas sob as quais estruturam-se as interaes entre os agentes que atuam coletivamente e de foma organizada, esta ltima, em uma palavra, organizao (North , 1990).

lembrar que no se trata exclusivamente da reformulao de regras e normas que

estruturam a interao entre os agentes, mas igualmente dos instrumentos que lhe do

suporte. No que diz respeito gesto dos recursos hdricos, essa situao particularmente

sensvel. Disputas em torno da outorga, cobrana pelo uso da gua, uso compartilhado do

recurso, preservao das fontes so algumas das questes s quais as organizaes esto

confrontadas.

Essas consideraes suscitam a indagao sobre a possibilidade de estabelecer, no

processo de gesto ambiental - esta ltima compreendida como campo estruturado por

prticas e estratgias dos diferentes agentes (Pires do Rio e Galvo, 1996), instrumentos

que permitam desvelar os interesses dos agentes. Admite-se uma resposta afirmativa e

prope-se um conjunto de procedimentos que possam auxiliar os comits de bacia a

confrontar diagnsticos e assumir um papel ativo no processo de gesto. Considera-se que

o plano de bacia no constitui em si uma meta a ser alcanada, ao contrrio, trata-se de um

instrumento para orientar investimentos; e como tal, requer princpios metodolgicos que

possam balizar sua coordenao.

1. A natureza das mudanas na gesto dos recursos hdricos

Em trabalhos anteriores (Pires do Rio e Peixoto, 2001, Pires do Rio, Peixoto e

Moura, 2001 e 2002; Pires do Rio e Egler, 2003) discutiu-se as alteraes no modelo de

regulao dos recursos hdricos e a emergncia de novas institucionalidades no Brasil.

Nesses trabalhos, salientou-se o contexto dessas mudanas, a articulao com o novo papel

do Estado e, de modo particular, as questes sobre a gesto deste recurso a partir da

aprovao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Sobre este ltimo ponto, algumas

especificidades referentes ao arranjo institucional e s organizaes dele decorrentes foram

consideradas relevantes. A primeira delas reside no fato de que a Agncia Nacional de

guas (ANA) no possui a atribuio de regular a prestao dos servios, como ocorre nos

casos da telefonia, energia eltrica ou transporte. Esse um elemento fundamental para o

entendimento da natureza das aes do ente regulador, uma vez que a regulao e

fiscalizao dos servios de abastecimento e saneamento atribuio de rgos estaduais e

municipais. Dessa forma, a ANA tem por atribuio fundamental regular o uso

compartilhado dos recursos hdricos, por meio das diretrizes delineadas na PNRH. Em

outros termos, compete ANA supervisionar, controlar e avaliar as aes e atividades

decorrentes do cumprimento da legislao federal, alm de disciplinar, em carter

normativo, a implementao, a operacionalizao, o controle e a avaliao dos

instrumentos da PNRH no territrio nacional. Suas principais aes de fiscalizao dos

usos dos recursos hdricos ocorrem, portanto, apenas em corpos de gua de domnio da

Unio, bem como a outorga de direito de uso dos mesmos recursos e a arrecadao,

distribuio e aplicao das receitas auferidas por intermdio da cobrana pelo seu uso

(Pires do Rio e Moura, 2003).

A segunda especificidade no modelo de gesto dos recursos hdricos relaciona-se

imposio de um recorte espacial especfico para as atividades de gesto e,

conseqentemente, definio das regras que regulam o uso do recurso. Assim, na prpria

PNRH definiu-se que bacia hidrogrfica constitui a unidade para implantao de sua

gesto. Ao institucionalizar a bacia de drenagem, a PNRH criou uma nova arena para

diversificadas alianas intervenientes na gesto territorial e ambiental das quais os recursos

hdricos fazem parte (Pires do Rio e Peixoto, 2001). Dito de outro modo, a bacia

hidrogrfica perde seu contedo de substrato natural para assumir importncia como

entidade na qual se manifestam os conflitos e torna-se, portanto, construo poltica (Pires

do Rio e Moura, 2003).

Cabe, nesse ponto, ampliar a argumentao sobre a escolha dessa unidade natural

para fins de gesto. A bacia hidrogrfica no comporta, pois, a naturalidade sob a qual nos

apresentada. Sua funo , assim, distorcida, isto , de rea elementar para

compreenso dos processos de drenagem torna-se espao institucional caracterizado pela

existncia de uma organizao cuja ao tem implicaes econmicas e polticas. O espao

institucioanl aberto, evolutivo e no pode ser delimitado em termos de linhas naturais, tal

como pressupe a bacia hidrogrfica e como alguns autores a tm considerado5.

O modelo francs, no qual a PNRH se inspira e que baseia-se na construo de um

sistema nacional no qual as aes e os instrumentos de regulao so concebidos para

serem aplicados em bacias hidrogrficas, revela que a adoo de tal unidade como base

para a implantao de organizaes que compem o arranjo institucional para a gesto dos

recursos hdricos, como por exemplo as Agncias de gua, no pode ser compreendida

como um simples acaso. Em sua origem, as bacias hidrogrficas e as agncias de gua

guardam estreita relao com a constituio de monoplios regionais explorados por

grandes companhias de gua e saneamento e uma disputa pelo controle das bacias com

maior densidade de usurios de grande porte (Barraqu, 2000).

5 Um exame cuidadoso, na bibliografia relacionada ao modelo nacional de gesto de guas, revela uma tendncia em se considerar a bacia hidrogrfica como um elemento facilitador da articulao entre agentes e, tambm, capaz de induzir a amenizao ou, ainda, a resoluo dos conflitos. Ver exemplo em, Salati et al. (1999).

Alm disso, o PNRH definiu tambm que a gua um bem pblico, podendo ser de

domnio da Unio ou dos Estados. Notou-se, igualmente, uma tendncia

descentralizao, empreendida pela necessidade de criao de instrumentos e organizaes

nos nveis estaduais para estabelecerem o conjunto de regras sobre os corpos dgua de

domnio estadual. Em sntese, o arranjo institucional proposto (Quadro 1) pelo Sistema

Nacional de Recursos Hdricos busca traduzir um sistema estruturado que inclui a criao

de espaos participativos na forma de Comits de Bacias.

Quadro 1 : Sistema Nacional de Recursos Hdricos (SNRH)

Instncias Atribuies Atores Envolvidos Escala de Atuao

CNRH

Articular o planejamento dos recursos hdricos, arbitrar conflitos

Representantes dos nveis federal e estadual, usurios e organizaes civis com atuao no gerenciamento ou no uso dos recursos hdricos

Nacional

ANA

Organizar, implantar e gerir o SNRH, definir e fiscalizar condies de operao de reservatrios, garantir o uso mltiplo dos recursos hdricos

(rgo tcnico)

Nacional

SRH

Prestar apoio tcnico, administrativo e financeiro ao CNRH, coordenar a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos.

(rgo tcnico)

Nacional

Conselhos Estaduais

Promover debate sobre recursos hdricos, arbitrar conflitos, estabelecer cobrana pelo uso do recurso

Entidades pblicas e privadas, correspondentes s do CNRH e representantes municipais

Estadual

Comits de Bacias

Discutir sobre o uso mltiplo da gua, outorga e cobrana do uso, enquadramento dos corpos dgua, desenvolver aes para melhoria ambiental

Representantes dos nveis federal, estadual e municipal, usurios e organizaes civis cujos territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas reas de atuao

Estadual

Agncias de guas

Cobrar pelo uso dos recursos, gerir os recursos oriundos desta cobrana, constituindo, de fato, secretarias executivas dos Comits.

(rgo tcnico)

Regional/ Local

Consrcios Intermunicipais

Implantar polticas pblicas para a gesto dos recursos hdricos

Prefeituras, Associaes de Usurios, rgos de pesquisa e estudo.

Regional/ Local

Instncias inexistentes antes da Lei 9433/97. Fonte: Modificado de ANEEL, 1999; Pires do Rio e Peixoto, 2001.

O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), a Agncia Nacional de guas

(ANA) e as Agncias de gua constituem as principais inovaes desse sistema. No que

diz respeito s atribuies de cada instncia, observa-se a separao das atividades

executivas das atividades de planejamento. Ponto importante, na medida em que a proposta

de uma gesto, tal como a compreendemos, prossupe a aproximao dessas duas

atividades. Integrando este sistema na qualidade de autarquia, a ANA, aprovada em junho

de 2000, atua em todo o territrio nacional e funciona de modo relativamente independente

ao CNRH. Tal fato constitui um elemento que conduzir a um processo inverso, de

centralizao, apoiado na figura da dominialidade da Unio para cursos dgua

interestaduais.

As principais funes de um Comit so: racionalizar o uso, a quantidade de gua

disponvel para cada categoria de consumidor, financiar projetos de saneamento, de

educao ambiental, e apoiar e prestar assistncia aos municpios integrantes de uma

mesma bacia no que tange gesto dos recursos hdricos. Alm disso, constitui o frum de

negociao para solucionar os conflitos entre usurios de uma mesma bacia. Evidencia-se,

desse modo, a ampliao do quadro da gesto que inclui interaes entre um leque variado

de agentes.

Chama ateno ainda o sistema nacional incorporar instncias como os consrcios

de municpios. Como figura jurdica, os consrcios so constitudos, de um modo geral, em

torno de um problema especfico, comum aos municpios participantes. Vrios exemplos

podem ser mencionados para ilustrar a formao desses consrcios6. Essa estrutura

consiste em uma forma de cooperao e associao entre entes federativos do mesmo nvel

de governo, atravs de uma organizao operacional, sem carter deliberativo, com

objetivos voltados para a soluo de problemas comuns, de modo a racionalizar os custos

para os municpios participantes que, a priori, dividem igualmente a responsabilidade pela

implantao e operao do consrcio (Fontes, 2001). diferena dos comits de bacias, os

consrcios de municpios no constituem esferas de deciso supramunicipais.

No obstante a caracterstica assinalada, h, no que diz respeito s bacias

hidrogrficas, a transformao de consrcios em outras formas de organizao que, no

entanto, permanecem com a denominao de consrcio. Este o caso, por exemplo do

Consrcio Intermunicipal para Recuperao Ambiental das Bacias dos rios Santa Maria da

6 H, no estado do Rio de Janeiro, dois consrcios intermunicipawis, na regio dos Lagos, formados em todo de questes referentes aos servios de gua e esgoto. Um deles constitudo pelos municpios de Araruama, Saquarema e Silva Jardim que concederam, de forma conjunta, os servios mencionados concessionria privada guas de Jurtunaba; o outro, formado por Arraial do Cabo (somente servios de abastecimento de gua), Bzios, Cabo Frio, Iguaba e So Pedro da Aldeia transferiram os servios Prolagos. Nestes exemplos, os municpios uniram-se no para prestar o servio diretamente, mas para facilitar o processo de concesso. (Pires do Rio e Sales, 2003).

Vitria e Jucu, Esprito Santo, criado em 1991. Alm do governo estadual que passa a atuar

atravs da Secretaria de Meio Ambiente, agentes como a Companhia Esprito Santense de

Saneamento (CESAN) e da Companhia Esprito Santo Centrais Eltricas S.A. (Escelsa),

foram includas empresas do porte da CVRD e da Companhia Siderrgica de Tubaro

(Rangel et al s/data). Nesse caso, a incorporao do governo do estado em 1994 sinaliza,

no nosso entender, uma ampliao do mbito das decises a serem tomadas. Observa-se

neste exemplo a incluso de representantes de nveis hierrquicos diferentes, bem como

agentes econmicos que tm uma lgica de atuao bastante distinta daquela dos

municpios. Essa mudana no se reduz uma formalidade, ao contrrio, ela substantiva.

Por fim, esse novo sistema de gesto dos recursos hdricos, consubstanciado na lei

9433, insere uma nova escala de gesto, porm, no perde o aspecto setorial enraizado nas

polticas, planos e programas. A contradio reside no fato de que a regulao como

coordenao, estabilidade para as relaes sociais, vem sendo continuamente reduzida

regulao econmica (preo e volume)7 e, por conseguinte, compreendida como restrio

pela maior parte dos agentes. nessa escala, no entanto, que se configuram os padres de

controle sobre o recurso hdrico bem como as coalises entre agentes. Dito de outro modo,

o que est em disputa o modo como os elementos so transformados em recursos, o que

implica na definio dos mecanismos de apropriao e de acesso.

2. Os planos de gesto de bacias

A Lei 9.433/97 em seu Art. 7 define os planos de gesto de bacias como "Planos

de longo prazo, com horizonte de planejamento compatvel com o perodo de implantao

de seus programas e projetos". Essa definio implica em seletividade e simultaneidade.

Ao estabelecer um horizonte de longo prazo impe-se a seleo do que hoje prioritrio e

que deve estar presente em vrios lugares no futuro. Esse procedimento consiste em

reduzir as indeterminaes do futuro a partir de uma idia do presente. Este ponto

importante na medida em que tais planos buscam na descentralizao e participao da

sociedade civil uma legitmidade para as aes que iro estruturar o futuro.

Essa perspectiva essencial pois, na lei, os planos devem contemplar as seguintes

etapas: a) diagnstico da situao atual do recursos hdricos; b) evoluo demogrfica e do

uso do solo; c) projees de disponibilidade e comportamento da demanda; d) diretrizes

para racionalizar o uso do recurso; e) elaborao de programas e projetos definidos em

7 Essa discusso foge aos objetivos deste trabalho. Lembra-se apenas que a regulao econmica em geral apontada como limitao liberdade de atuao dos agentes econmicos.

funo das diretrizes estabelecidas; f) critrios para cobrana pelo uso; g) definio de

reas de proteo. Verifca-se, assim, que, na forma da lei, os planos permanecem no

campo de uma ao externa dinmica social, mesmo considerando a possibilidade de

participao das comunidades em dois momentos: no levantamento de informaes e na

apresentao do plano para discusso.

As etapas e as atividades correspondentes para a elaborao dos planos de recursos

hdricos (Quadro 2) foram regulamentadas pela Resoluo n 17 (maio de 2001) do CNRH.

Nesse sentido, conforme enunciado no artigo 8, os planos devem ser constitudos por

diagnsticos e prognsticos, nos quais devem ser observados itens como a avaliao

quantitativa e qualitativa da disponibilidade hdrica da bacia hidrogrfica, de forma a

subsidiar o gerenciamento dos recursos hdricos, em especial o enquadramento dos corpos

de gua, as prioridades para outorga de direito de uso e a definio de diretrizes e critrios

para a cobrana.

Alm disso, na etapa do diagnstico e prognstico, os planos devem conter

avaliaes do quadro atual e potencial de demanda hdrica da bacia, em funo da anlise

das necessidades relativas aos diferentes usos setoriais e das perspectivas de evoluo

dessas demandas, estimadas com base na anlise das polticas, planos ou intenes

setoriais de uso, controle, conservao e proteo dos recursos hdricos.

Finalizando essa etapa, o plano deve possuir em seu corpo, a avaliao ambiental e

scio-econmica da bacia, identificando e integrando os elementos bsicos que permitiro

a compreenso da estrutura de organizao da sociedade e a identificao dos atores e

segmentos setoriais estratgicos, os quais devero ser envolvidos no processo de

mobilizao social para a elaborao do Plano e na gesto dos recursos hdricos.

A elaborao de alternativas de compatibilizao um aspecto implcito no quadro

2, mas que definido de maneira explcita pela Resoluo n 17, como contedo mnimo

do plano, devendo considerar os seguintes aspectos: prioridades de uso dos recursos

hdricos; disponibilidades e demandas hdricas da bacia, associando alternativas de

interveno e de mitigao dos problemas, de forma a serem estabelecidos os possveis

cenrios; e alternativas tcnicas e institucionais para articulao dos interesses internos

com os externos bacia, visando minimizar possveis conflitos de interesse.

Quadro 2: Etapas e descrio das atividades relacionadas aos planos de bacia

Etapas Atividades

Diagnstico Informaes consideradas relevantes para cada tema

(populao, uso do solo, etc)

Avaliao dos recursos hdricos

Levantamento e anlise de sries fluviomtricas e balano hdrico

Definio de metas Estabelecimento de metas para o gerenciamento de recursos hdricos

Implementao de aes Programas, projetos e estudos para realizao de investimentos voltados para o gerenciamento da gua na bacia

Grupos de gesto Acompanhamento dos planos, avaliao de relatrios, organizao das audincias pblicas

Fonte: Agncia Nacional de guas (www.ana.gov.br 08/03/2004)

No estabelecimento das metas, estratgias, programas e projetos, dever ser

incorporado o elenco de aes necessrias sua implementao, visando minimizar os

problemas relacionados aos recursos hdricos superficiais e subterrneos, otimizando o seu

uso mltiplo e integrado, compreendendo os seguintes tpicos: a identificao de

prioridades das aes, possveis rgos ou entidades executoras ou intervenientes,

avaliao de custos, fontes de recursos e estabelecimento de prazos de execuo; propostas

para adequao e/ou estruturao do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos da

bacia; um programa para a implementao dos instrumentos de gesto previstos na Lei n

9.433, de 1997. No caso do ltimo item, devem ser considerados os limites e critrios de

outorga para os usos dos recursos hdricos, as diretrizes e critrios para a cobrana pelo uso

da gua, a proposta de enquadramento dos corpos d'gua, a sistemtica de implementao

do Sistema de Informaes da bacia e aes de educao ambiental consoantes com a

Poltica Nacional de Educao Ambiental, estabelecida pela Lei n 9.795, de 27 de abril de

1999.

A participao da sociedade nas etapas de elaborao do Plano dar-se- por meio de

consultas pblicas, encontros tcnicos e oficinas de trabalho, de modo a possibilitar a

discusso de alternativas, fortalecendo a interao entre a equipe tcnica, usurios de gua,

rgos de governo e sociedade civil, de forma a incorporar contribuies ao Plano. Nota-

se, mais uma vez, que o carter tcnico impe-se aos mecanismos de participao da

sociedade civil. Alm disso, o papel desta na elaborao do plano restringe-se, conforme a

idia anterior explicita, atuao secundria.

H ainda que se considerar o fato de que, apesar da composio dos comits

objetivarem maior equilbrio e simetria entre os agentes na gesto da gua, o peso poltico

e econmico de alguns deles refora a assimetria e, conseqentemente, viabiliza alianas

que intervm na orientao dos investimentos que so objeto do plano. Conforme veremos

adiante, os agentes esto em permanente interao, o que confere ao processo de gesto um

carter dinmico, poltico e menos tcnico do que se pensa ter.

O questionamento aqui reside na legitimidade de alguns agentes e do prprio

comit em conduzir a elaborao dos planos. Isso decorre do fato de que os planos devem

ser elaborados pelas Agncias de Bacia, rgos tcnicos vinculados aos comits, cabendo a

estes a superviso e aprovao dos mesmos. Por fim, outro ponto destacvel o estgio

atual de elaborao dos planos de recursos hdricos no Brasil. A maioria das bacias

hidrogrficas de domnio da Unio no possui planos. A exceo se faz para bacias que

tm funcionado como experincias-piloto, como as dos rios Paraba do Sul e So

Francisco, na implementao dos instrumentos da PNRH. Nestas bacias, entretanto,

observa-se que os planos ainda esto sendo discutidos de forma bastante preliminar e

privilegiando aspectos tcnicos.

3. Algumas questes metodolgicas

A preocupao operacional com a realizao de planos de bacia considerada,

pelos diferentes agentes pblicos, como necessidade cada vez mais premente em virtude

dos sucessivos problemas de contaminao e de escassez relativa de recursos hdricos:

trata-se, nesse caso, da utilizao de um instrumento que tenta principalmente orientar

investimentos como respostas para uma deciso tomada a priori. Se concebemos a gesto

como processo, as respostas s situaes emergenciais, de riscos ou de conflitos

pressupem uma anlise constinuada da ao das organizaes mais diretamente

envolvidas nos usos dos recursos.

Uma situao emergencial caracterizada pela ocorrncia de um evento no

previsvel. As inundaes so em geral assim classificadas, possuindo, portanto, um

localizao precisa. As situaes de risco (ou a maneira como so percebidas) no possuem

necessariamente uma localizao precisa. A definio de uma situao de risco comporta

disputas cientficas sobre causas e efeitos sinrgicos entre um nmero considervel de

variveis. Envolve, portanto, disponibilidade de informao e a elaborao de projees.

Os conflitos existem independentemente das situaes anteriores e podem assumir maior

expressividade quando o quadro agravado pela ocorrncia de eventos de grande

magnitude ou quando aes voluntrias ou involuntrias interferem na quantidade, na

qualidade ou na estabilidade de modo de acesso ao recurso.

3. 1. A delimitao do problema e sua localizao

Na elaborao do diagnstico do estado atual dos recursos hdricos a proposta

inicia-se com a delimitao do problema e sua localizao. Esse ponto de partida, nos

parece, diferente das anlises do tipo ADR (alternative dispute resolution) tpicas da

dcada de 1980 que, por sua vez, apresentavam-se como alternativas ao modelo decide-

informa-justifica (Priscoli, 1999). Iniciar pela delimitao do problema implica em

considerar a existncia de conflitos anteriores a qualquer tentativa de implementao de

um plano de bacia.

Partir da delimitao do problema implica considerar que um plano de bacia ser

concebido numa relao espao-tempo. Cabe lembrar que nesse ponto h um deslocamento

de ordem metodolgica. Quando nos referimos aos conflitos opera-se um deslocamento da

anlise para um contexto distinto daquele proposto pela lei. Como foi anteriormente

assinalado, os planos de bacia partem do diagnstico a partir de temas isolados tentando

estabelecer uma interao homem-natureza. Identificar os conflitos significa partir das

interaes sociais ou, dito de um modo mais direto, deslocar a anlise para um contexto de

interaes entre organizaes. Em decorrncia desse deslocamento evidenciam-se as

caractersticas de ordem estrutural: o acesso aos recursos. No caso particular do acesso

gua potvel, por exemplo, as desigualdades segundo o nvel de renda da populao

constituem um problema de natureza estrutural, que necessita, entretanto, assumir maior

representatividade nos diagnsticos e planos de bacia. Alm disso, os conflitos de uso

esto intrinsecamente ligados aos investimentos anteriores que comandaram a apropriao

do recurso.

Nesse sentido, alguns pontos precisam ser mapeados:

a) delimitao, em escala compatvel, dos problemas ou conflitos de uso dos

recursos hdricos compartilhados;

b) delimitao de abrangncia espacial de manifestao do problema/conflito (toda

a bacia; apenas numa poro da bacia; em uma sub-bacia, etc);

c) caracterizar as reas de ocorrncia segundo sua localizao: zonas limtrofes,

alto, mdio, baixo curso;

d) caracterizar as reas de ocorrncia segundo a densidade de ocupao e o uso do

solo;

e) identificar e mapear os tipos de usos dos recursos hdricos.

Quadro 3 : Tipologia de Conflito de Uso dos Recursos Hdricos

Natureza do Conflito

Tipo de Uso reas de Maior Vulnerabilidade

irrigao versus energia eltrica mdio curso

irrigao versus abastecimento urbano contato rural-urbana

industrial versus abastecimento urbano zonas densamente ocupadas

Quantitativa

energia eltrica versus transporte mdio e baixo cursos

minerao versus abastecimento urbano zonas de contato

minerao versus pesca zonas de contato

indstria versus abastecimento urbano zonas densamente ocupadas

Qualitativa

agricultura versus abastecimento urbano zonas de contato

Fonte : Adaptado de Pires do Rio e Moura, 2003

Em que pese o grau de generalidade que o quadro acima apresenta, possvel

observar que o cruzamento das informaes requer um raciocnio geogrfico. Os conflitos

entre irrigao e energia eltrica que ocorrem, por exemplo no mdio So Francisco,

explicam-se pelo fato das reas irrigadas estarem a montante da gerao de energia

eltrica, pois o volume de gua desviado para a irrigao diminui substancialmente, em

perodos de seca, a capacidade de gerao das usinas hidroeltricas situadas a jusante.

Quando identificamos zonas de contato, necessrio ter claro que os problemas no

se limitam a esta rea. Utiliza-se zona de contato para chamar a ateno para os conflitos

sujeitos aos efeitos de proximidade. evidente que acidentes como aquele que aconteceu

na bacia do Rio Pomba-Muria tm conseqncias muito alm do entorno do local de

lanamento de efluentes com elevado potencial de contaminao. Esse ponto

fundamental, pois isso exige o levantamento de informaes e de articulao para a adoo

de medidas tanto preventivas quanto contingenciais cujo raio de abrangncia

extremamente varivel.

Explcitas ou no, as disputas pelo acesso aos recursos hdricos envolvem valores e

projees de interesse pblico distintos. Enquanto os modelos do tipo decide-informa-

justifica e ADR pressupem a assistncia neutra de quem decide, informa e possui uma

projeo do futuro, a elaborao de planos de gesto traz, em sua essncia, a negociao

como base para reduo dos custos da gesto. Nesse sentido, foroso reconhecer uma

tenso entre o tcnico e o poltico. Le Moigne e Tnire (1998) chamam a ateno para a

sociedade no-tcnica como aquela que se distingue pela capacidade de resoluo poltica

(relao de foras e negociao) e econmica (distribuio de responsabilidades e

identificao de prioridades), indicando, por esta via, a transferncia para o campo poltico

das modalidades de utilizao do recurso, a quantidade destinada aos diferentes usos e os

critrios de qualidade. Esse pressuposto requer, no processo de tomada de deciso, a

delimitao clara do problema.

3. 2. Identificao das Organizaes e suas estratgias

Os conflitos no existem sem sujeitos. Nesse sentido, todos os conflitos decorrem

da ao das organizaes e, portanto, a gesto dos recursos hdricos implica no processo de

negociao entre as distintas formas de organizao. Os conflitos ocorrem por suas

estratgias e prticas e mesmo que no tenham objetivos claramente definidos, sua ao

contm sentido especfico (Crozier e Friedberg. 1977; Friedberg, 1997). Os traos que

diferenciam as organizaes podem ser resumidos do seguinte modo: a) lgica de atuao;

b) estrutura organizacional; c) comprometimento com o ambiente; d) redes formais e

informais de comunicao.

Na gesto dos recursos hdricos o conjunto de organizaes envolvidas

extremamente varivel de lugar para lugar. Planos e projetos de grande vulto podem

exercer efeitos mobilizadores entre organizaes com objetivos distintos. Uma

identificao tem, portanto, a funo de relacionar a natureza do conflito ao das

organizaes que estaro, pelo menos no curto prazo, mobilizadas por disputas. Nesse

sentido, considera-se que os principais pontos a serem evidenciados podem ser agupados

em itens que englobam desde a denominao at a construo de cenrios. O quadro 4

sugere os pontos a serem considerados em entrevistas junto s organizaes a fim de se

obter uma caracterizao objetiva das mesmas e de suas estratgias.

Quadro 4: Levantamento e Ordenamento de Informaes sobre as Organizaes envolvidas em conflitos ou no uso compartilhado de recursos hdricos

Itens Informao

Identificao Denominao Endereo Estrutura organizacional Setor de atuao

Objetivo em relao ao recurso Assegurar a prestao de servio de abastecimento Assegurar o consumo racional Assegurar as condies de renovao do meio Assegurar o fornecimento de energia eltrica Assegurar a qualidade dos corpos lquidos Assegurar as condies de reproduo dos recursos pesqueiros Limitar os impactos da atividade de um determinado uso Assegurar o volume disponvel Outros

Representao Tcnica: o rio um canal de escoamento Econmica: o rio um recurso Social: rio o meio de existncia

Ao diante de conflitos Formal: jurdico Informal: contatos diretos e pessoais

Perspectivas futuras Qual a evoluo do problema: recrudescimento, soluo, etc

Fonte: Adaptado de Mermet, 1992, Egler e Pires do Rio (indito)

Os itens que serviram de base para estruturar o levantamento das caractersticas

que, em geral, emergem em situao de conflito ou da necessidade de se instituir uma

gesto negociada permitem melhor identificar o campo de ao das organizaes. Assim,

um plano de gesto ser concebido como parte de um processo de negociao e, como tal,

no se esgota no momento de sua elaborao. Esse tipo de assertiva est desgastada,

porm, nunca demais enfatiz-la, em virtude das constantes confuses entre gesto e

gerenciamento. Sustenta a proposta a hiptese de que os conflitos no revelam apenas

situaes contingenciais e locais ou alianas temporrias quando interesses e valores so

momentaneamente compartilhados, mas uma viso de futuro.

3. 3. Interao entre os agentes

Um dos interesses dessa proposta reside na possibilidade de compreender as

imbricaes entre as estratgias dos agentes. As interaes podem revelar um pouco mais

sobre os interesses de cada um deles e as implicaes daquilo que no est explcito na

declarao de intenes ou da responsabilidade social e ambiental de alguns dos agentes.

Tenta-se mostrar que os agentes esto em permanente interao e que essa interao

cambiante no tempo e no espao. O processo de gesto no um ato isolado das demais

relaes sociais, portanto foge ao carter exclusivamente tcnico que alguns autores lhe

atribuem (Lanna e Dorfman, 1993; Yassuda, 1993).

As interaes inscrevem-se em um contexto espao-temporal. H, portanto, uma

condio necessria de que no existe uma autonomia completa para cada tipo

identificado. Isso no impede, contudo, o stabelecimento de uma tipologia de interaes,

passvel de alteroes, sem dvida, que possa revelar os interesses em planos distintos,

porm todos eles recorrentes em um processo de negociao. Nesse tipo de anlise, as

manifestaes das interaes no refletem o acaso das diferentes situaes, mas ao

contrrio, so estruturadas pelos mecanismos que integram os respectivos planos de

negociao (Quadro5).

Quadro 5: Tipologia de interaes

Plano de negociao Interao Financeiro Normativo Poltico Tcnico

Formal Regulao sobre preos

Definio de papis

Regulao sobre qualidade e quantidade

Informal Acordos sem definio de

metas

Evitar disputas e criar grupos de

apoio e defesa de interesses comuns

Parcial Financiamento para aes

emergenciais

Normas direcionadas a um

problema especfico

Articulao direcionada para

um problema emergencial

Resolues direcionadas para

um problema emergencial

Cooperao Articulao a partir do local

Prazos para adaptao s

normas tcnicas Fonte: Elaborao prpria.

Nas interaes do tipo formais os agentes privilegiam os canais e aparatos

profissionais como meio principal de coloc-los em relao; relaes estas baseadas em

contratos. Nas informais, os agentes privilegiam a reciprocidade de contatos diretos e troca

de informao sem carter pblico.

As interaes parciais so estabelecidas em face de situaes emergenciais que

podem afetar as atividades dos agentes, ou dificultar a implementao de uma estratgia.

Uma interao do tipo cooperativo requer interesses comuns, compartilhados por um longo

tempo, baseado em confiana mtua.

O quadro nos remete seguinte questo: como os interesses divergentes podem ser

confinados aos planos de negociao se aqueles so constitudos em situaes especficas e

locais? Tal questo nos obriga a considerar a interdependncia entre agentes como

condio necessria da negociao. Aqui emerge ainda um problema de natureza

metodolgica sobre anterioridade da identificao dos interesses e estratgias. Para essa

questo ainda no encontrou-se, no mbito dos trabalhos que vm sendo desenvolvidos

uma resposta satisfatria.

No caso especfico da gesto dos recursos hdricos, considera-se que os intrumentos

propostos, como por exemplo o plano de bacia, carecem de uma construo que coloque

em evidncia as interaes entre os agentes que se manifestam nos distintos planos de

negociao. Em sntese, ainda busca-se uma maneira de tornar inteligvel as motivaes e

interesses no processo de negociao.

Consideraes Finais

Avaliar um processo de gesto implica considerar uma diversidade de agentes, bem

como uma multiplicidade de interaes que ainda estamos longe de poder explic-las. As

diferenas de interesses e as possibilidades de estabelecimento de alianas e interaes so

amplas e no simplificam a busca de respostas. H vrios campos de tenso no que diz

respeito gesto dos recursos hdricos. Em particular as imagens geralmente evocadas para

trat-la recorrem aos princpios semelhantes do desenvolvimento sustentvel. Tal como

essa ltima noo a gesto dos recursos hdricos configura-se como uma refencia auot-

explicativa. Como afirmar que somos contra o desenvolvimento sustentve? Como afirmar

que somos a favor da poluio dos corpos hdricos? Todavia, as formas de utilizao, as

prioridades atribudas e os interesses dos agentes podem divergir tanto em relao aos

mtodos e prioridades, quanto aos critrios de valorizao.

Os papis e o envolvimento dos agentes no elimina a necessidade de coordenao.

Nesse sentido, buscou-se neste trabalho alguns elementos para a elaborao de um

esquema interpretativo que, reconhece-se, ainda est bastante incompleto, mas que vem

apoiando as discusses sobre as mudanas institucionais e os intrumentos que delas

decorrem. Admite-se que esses instrumentos no so, assim como no o so as mudanas

institucionais, isolados do contexto histrico-geogrfico, o que os torna interessantes e

interessados.

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