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Universidade Federal de São Paulo

Escola de Filosofia, Letras e Ciências Humanas

Projeto de Mestrado em Ciências Sociais

Campus Guarulhos

Gestão de resíduos sólidos urbanos: análise da implementação da

Política Nacional de Resíduos Sólidos no município de Guarulhos

Guarulhos

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2018

1. INTRODUÇÃO

Este projeto de mestrado surgiu ao longo da minha trajetória acadêmica na

Universidade de São Paulo. Durante minha graduação em Gestão de Políticas Públicas,

pesquisei a gestão dos resíduos orgânicos no município de Guarulhos, recebendo o prêmio da

13º Edição Selo Ambiental na categoria iniciativa científica. Já pelo programa “Ensinar com

Pesquisa” da mesma instituição de ensino, participei da pesquisa de iniciação científica

“Fotoproteção e Políticas Públicas de Saúde”. Todo este meu percurso acadêmico

proporcionou indagações teóricas e metodológicas que contribuem para o desenvolvimento

do presente projeto de mestrado.

A gestão dos resíduos sólidos – que envolve políticas de prevenção e geração, coleta,

disposição e reciclagem – é atualmente um grande desafio para os municípios. Um aspecto

importante é o tratamento setorial dado à gestão de resíduos sólidos, que impede uma análise

sistêmica da questão, gerando políticas públicas fragmentadas (GONCALVES-DIAS, 2012).

Portanto, a gestão de resíduos sólidos é um grande desafio para as administrações públicas

municipais. Diante disso, o presente estudo visa contribuir com as discussões em torno desta

problemática no âmbito dos municípios, considerando o contexto brasileiro e com recorte no

caso da cidade de Guarulhos (SP).

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Com o intuito de contextualizar a temática a ser desenvolvida neste projeto, constata-

se que um dos maiores problemas em cidades densamente urbanizadas, especialmente nas

regiões metropolitanas, é a falta de locais para dispor os resíduos adequadamente (JACOBI e

BESEN, 2011). Nesse sentido, o Plano de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos de

Guarulhos (PGIRS) destaca que a vida útil do atual aterro sanitário municipal vai se estender

apenas até o ano de 2018, considerando-se a evolução da geração per capita de resíduos e o

crescimento da população guarulhense. Além disso, o PGIRS prevê duas condições para

aumentar a vida útil do aterro sanitário: 1) um grande esforço de minimização da geração1 per

capita de resíduos em função de educação ambiental, programas, projetos; e 2) ações de

recuperação de resíduos sólidos secos (RSSE) para a reinserção no processo produtivo, e

processos de compostagem dos resíduos sólidos orgânicos (RSO) (Guarulhos, 2013).

Como foi dito, o recorte espacial do presente estudo de caso é o município de

Guarulhos, que faz divisa com os seguintes municípios: Arujá a leste, Itaquaquecetuba a

sudeste, Mairiporã a noroeste, Nazaré Paulista ao norte, Santa Izabel a nordeste e São Paulo

ao sul, sudoeste e oeste, conforme mostra o mapa da figura 1. É o segundo município do

Estado de São Paulo em população, com 1.221.979 habitantes de acordo com o censo

demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE de 2010.

1 Minimização da geração de resíduos trata-se de um conjunto de medidas que visa antes de tudo a redução

máxima da quantidade de resíduos gerada pelos processos industriais (LEITE e PAWLOWSKY, 2005, p.

97).

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Localizada a cerca de 17 quilômetros do centro da capital paulista, Guarulhos é um

dos 39 municípios que compõem a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). Apresenta

uma área de 341 km², divididos em 47 bairros conforme apresentado na figura 1:

Figura 1 – Mapa de Guarulhos por bairros

Fonte: Guarulhos.org-Nossa cidade, Nossa Casa, disponível no site

www.guarulhos.org acessado em junho de 2016.

Ainda com relação à sua população, cabe destacar que

Guarulhos, entre os 39 municípios da RMSP, apresenta um crescimento

populacional no final do século XX superior à taxa média da região e da

capital do Estado de São Paulo, fenômeno este que ainda se manifesta

através de uma das mais elevadas taxas de crescimento da região na primeira

década do século XXI (ANDRADE e OLIVEIRA, 2008, p. 47).

O gráfico 1 mostra o crescimento da população de Guarulhos, realizado e projetado

até 2020.

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Gráfico 1 - Crescimento populacional de Guarulhos (realizado e projetado) até 2020

Fonte: PGIRS (GUARULHOS, 2013).

Ainda de acordo com o Plano de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos de Guarulhos

(PGIRS), mantido o ritmo de crescimento da geração de resíduos sólidos verificado nos

últimos anos, estima-se que a geração per capita de Resíduo Sólido Domiciliar (RSD) deve

alcançar 1,037 kg/hab./dia. Para o ano de 2020 a geração de RSD pode chegar a 1,334

kg/hab./dia, com a composição estratificada em: resíduos sólidos domiciliares secos a 582

g/dia, e resíduos sólidos domiciliares úmidos a 752 g/dia (Guarulhos, 2013).

Em relação à caracterização da massa dos resíduos sólidos coletados em Guarulhos,

segundo dados de 2009, registra-se 52,95% composto por matéria orgânica,

aproximadamente 20% de plásticos duros e moles, cerca de 18% papel e papelão e cerca de

12% dos demais resíduos, conforme demonstra o gráfico 2.

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Gráfico 2 – Caracterização dos resíduos de Guarulhos

Fonte: PGIRS (GUARULHOS, 2013).

Diante do exposto, verifica-se que a gestão dos resíduos sólidos compõe um grande

desafio para administração pública, para a população em geral e para os grandes geradores.

Portanto, faz-se necessário pensar em formas alternativas de tratamento e disposição final

desses resíduos.

2. JUSTIFICATIVA E REFERENCIAL TEÓRICO

A gestão de resíduos sólidos tornou-se uma grande preocupação para os gestores

públicos e para pesquisadores das mais diversas áreas de estudo no Brasil e no mundo. Isso

porque a produção desse material tem crescido consideravelmente nos últimos anos devido ao

contexto global de desenvolvimento econômico, consumo desenfreado, crescimento da

população e da urbanização (JACOBI e BESEN, 2011).

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Inicialmente, é importante destacar que, de acordo com a Política Nacional de

Resíduos Sólidos – PNRS (BRASIL, 2010), a “Gestão de resíduos sólidos” e o

“Gerenciamento de resíduos sólidos” são conceitos distintos, sendo que o primeiro consiste

em um conjunto de ações voltadas para o planejamento e a busca de soluções para os resíduos

sólidos, enquanto o segundo termo refere-se a um conjunto de ações de ordem mais

operacional. Schmidt (2005) diz que no gerenciamento predomina a conotação técnica; já em

relação à gestão, apresenta-se uma conotação mais política.

Além disso, a Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, que dispõe sobre a Política

Nacional dos Resíduos Sólidos (PNRS) no Brasil, define resíduos sólidos como:

[...] material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades

humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe

proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido,

bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades

tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos

d'água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis

em face da melhor tecnologia disponível (BRASIL, 2010).

Segundo Jacobi e Besen (2011), a administração pública municipal tem a

responsabilidade de gerenciar os resíduos sólidos, desde a sua coleta até a sua disposição

final, que deve ser ambientalmente segura. Entretanto, num cenário de redução do papel do

Estado, a prestação desse tipo de serviço não é necessariamente uma atribuição exclusiva das

esferas públicas e pode ser realizada por empresas privadas ou pela sociedade civil

organizada.

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Vale ressaltar que, na responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos,

o poder público, o setor empresarial e a sociedade civil têm suas respectivas incumbências.

Visto que os padrões de produção e consumo são os principais motivos da enorme geração de

resíduos, quando estes não são destinados de forma adequada, tornam-se um grande problema

socioambiental.

O encaminhamento eficaz da responsabilidade compartilhada exige a adoção de

medidas concretas que envolvam os diversos atores sociais, incluindo o poder público em

todas as suas esferas, o setor empresarial e a sociedade civil; como também ações capazes de

promover mudanças comportamentais no âmbito da produção e consumo. Sem essa

perspectiva, faz-se pouco mais do que “empurrar o lixo para debaixo do tapete”

(GONÇALVES-DIAS, 2015, p. 39).

O quadro 1 trata da responsabilização dos atores supracitados na gestão dos resíduos

sólidos urbanos, conforme a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS).

Atores Principais atribuições

Poder público Organizar o serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, e

fiscalizar a sua prestação

Setor empresarial Realizar a logística reversa

Sociedade civil Segregar, acondicionar e disponibilizar os resíduos para a coleta, e exercer o controle

social

Quadro 1 – Características da responsabilidade compartilhada de acordo com a Política Nacional de Resíduos

Sólidos - PNRS (2010). Fonte: Elaborado a partir de Romani e Segala (2014)

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Além disso, outras esferas como a saúde pública e a preservação do meio ambiente

são aspectos fundamentais da problemática dos resíduos sólidos que justificam a busca de

soluções adequadas e integradas para esses materiais. Nesse cenário, a ausência de uma

estrutura de planejamento e gestão metropolitana dos resíduos dificulta uma ação integrada e

coordenada entre os municípios, que poderia reduzir custos ambientais e financeiros

(JACOBI e BESEN, 2011).

A gestão integrada de resíduos é considerada um dos principais objetivos da Política

Nacional de Resíduos Sólidos. O Art. 3º, inciso XI, da PNRS define gestão integrada de

resíduos como o conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos

sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural, social, e

controle social, sob a premissa do desenvolvimento sustentável (BRASIL, 2010).

Assim, para uma gestão integrada e eficiente de resíduos sólidos é essencial atender e

respeitar todas as dimensões de um Plano de Gestão Integrada. Nesse sentido são

fundamentais políticas públicas que envolvam diversos setores da administração pública, isto

é, deve-se priorizar a intersetorialidade2 (FERNANDES, CASTRO e MARON, 2013).

Contudo, fica evidente que a gestão dos resíduos sólidos urbanos, principalmente em

grandes cidades como Guarulhos, é um enorme problema socioambiental e tornou-se um

grande desafio a ser enfrentado pelos gestores públicos, empresas privadas e sociedade civil.

2 A intersetorialidade pode ser definida como a articulação de saberes e experiências que propiciam ao

planejamento, realização e avaliação de políticas, programas e projetos condições para alcançar resultados

sinérgicos em situações complexas (FERNANDES, CASTRO, MARON, 2013, p.5).

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Portanto, é essencial que a gestão seja articulada politicamente. Nesse sentido, os gestores

públicos não possuem somente o papel de decidir sobre as melhores políticas e conduzir a sua

implementação; precisam, também, cuidar da construção dos interesses gerais, exercendo a

interação com vários grupos de interesse e firmando laços de confiança (ANDION, 2012).

Destaca-se também que Guarulhos foi o primeiro município a apresentar o Plano de

Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS), para o Ministério do Meio Ambiente em

2011. E um dos motivos que favoreceu a elaboração do PGIRS foi a permanência do mesmo

grupo político à frente da Prefeitura durante 16 anos. Tal fato possibilitou a continuidade das

políticas de limpeza urbana, havendo pouca mudança de gestores, favorecendo a conversa

diretamente com pessoas que participaram do início da política e permaneceram no cenário

político da cidade.

O Art. 19 da Lei nº 12.305/2010, que dispõe sobre a Política Nacional de Resíduos

Sólidos (PNRS), estabelece o conteúdo mínimo do Plano Municipal de Gestão Integrada de

Resíduos Sólidos. Esse conteúdo do plano é composto por ações a serem executadas pelo

município para adequação às novas diretrizes da PNRS.

Desse modo, o Plano de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos de Guarulhos

(PGIRS), dentro das diretrizes da PNRS, traz novas perspectivas para a gestão dos resíduos

no município, sendo estruturado da seguinte forma: (1) Introdução; (2) Objetivos do PGIRS;

(3) Metodologia para Elaboração do PGIRS; (4) Diagnóstico sobre manejo dos resíduos

sólidos; (5) Prognóstico dos serviços para manejo dos resíduos sólidos urbanos (RSU); (6)

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Programas para viabilização dos projetos e ações; (7) Projetos, ações e procedimentos para o

cumprimento dos objetivos e metas; (8) Mecanismos e formas de viabilização da prestação de

serviços; (9) Estratégia para a sustentabilidade da Gestão dos RSU e (10) Contribuição da 4º

Conferência Municipal do Meio Ambiente (Guarulhos, 2013).

Vale ressaltar ainda que no PGIRS existem os seguintes programas e projetos para a

gestão de resíduos orgânicos: (i) implantação da coleta diferenciada de resíduos orgânicos,

iniciando-a nas feiras públicas, com processamento em pequenos pátios de compostagem

artesanal; (ii) ampliação da coleta diferenciada de resíduos orgânicos para os centros

comerciais da área central e bairros, iniciando pelos de maior para menor densidade

demográfica; (iii) implantação da coleta conteinerizada em todos os novos empreendimentos

imobiliários de grande porte (com os resíduos secos separados dos resíduos orgânicos) e (iv)

implantação da coleta conteinerizada em condomínios já habitados (Guarulhos, 2013).

No Brasil, a matéria orgânica3 é o principal constituinte dos resíduos domiciliares,

logo é necessário pensar novas formas de descartá-los adequadamente. Além disso, a matéria

orgânica quando depositada em aterros sanitários, ao se decompor, emite gases de efeito

estufa, chorume e ainda contribui para mudanças climáticas (JACOBI e BESEN, 2011).

Desse modo, é necessário criar políticas públicas voltadas para a gestão de resíduos

orgânicos.

3 Entende-se como componente biológico e matéria orgânica, sendo oriundos dos seres vivos, animais e vegetais

(ALBUQUERQUE NETO et al2007, p3).

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Nesse contexto, os resíduos sólidos orgânicos de origem animal e vegetal são fontes

geradoras de impactos ambientais consideráveis (ALBUQUERQUE NETO et al, 2007), tais

como:

i) Geração de gases e de maus odores;

ii) Geração de Chorume;

iii) Atração de animais vetores;

iv) Corrosão de equipamentos e componentes da infraestrutura.

Convém destacar que a matéria orgânica representa mais de 50% do lixo coletado

disposto em aterros sanitários no Brasil e apenas 1,5% é aproveitada em processos de

compostagem para ser usada como condicionador de solo – adubo – (BESEN, 2006). Em

outras palavras, mais da metade do “lixo” que vai para o aterro sanitário é alimento que foi

jogado fora. Nesse contexto, para minimizar os danos ao meio ambiente, é essencial diminuir

(e idealmente até zerar) os resíduos orgânicos que são destinados ao aterro, pois a ausência de

áreas para descarte final é um problema enfrentado por vários municípios. Portanto, deve-se

pensar em outras alternativas para destinação e tratamento dos resíduos orgânicos.

Outra problemática diz respeito à decomposição do material orgânico que muitas

vezes pode torná-lo altamente inoportuno e mal cheiroso. E caso não haja o mínimo de

cuidado com o armazenamento desses resíduos, cria-se um ambiente propício ao

desenvolvimento de microrganismos que muitas vezes podem ser agentes que podem causar

doenças (ALBUQUERQUE NETO et al, 2007).

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Por fim, cabe destacar que a implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos

(PNRS) trouxe ao Brasil novas perspectivas conceituais, de políticas e de gestão de resíduos

sólidos, criando metas e objetivos para os municípios cumprirem, a fim de extinguir lixões e

aterros irregulares (BRASIL, 2010). Além disso, as questões em torno da PNRS têm ganhado

visibilidade no meio acadêmico, ao explicitarem a importância e a gravidade da temática dos

“resíduos sólidos” para a ciência e principalmente para a sociedade, possibilitando, assim,

perspectivas para um desenvolvimento sustentável (JABBOUR, 2014).

3. OBJETIVOS

O presente estudo tem como objetivo geral analisar em que medida a Política

Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) está (ou não) sendo implementada no município de

Guarulhos, por meio da análise e acompanhamento dos programas e projetos previstos no

Plano de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos de Guarulhos (PGIRS).

Para tanto, foram definidas as seguintes perguntas de pesquisa como norteadoras do

estudo:

Como estão sendo implementadas as políticas de gestão e manejo dos resíduos sólidos

no município de Guarulhos? Tais políticas estão sendo condizentes com os parâmetros e

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diretrizes da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e do Plano de Gestão Integrada

dos Resíduos Sólidos de Guarulhos (PGIRS)?

Como desdobramento do objetivo geral, propõem-se os seguintes objetivos

específicos:

1). Identificar e analisar os planos, programas e projetos sobre resíduos sólidos urbanos em

Guarulhos.

2). Mapear e refletir sobre a atuação e influência dos atores envolvidos com a gestão de

resíduos sólidos urbanos, e analisar como eles se relacionam: ideias, interesses e disputas.

3). Identificar os principais desafios enfrentados pelos atores na gestão de resíduos sólidos

urbanos.

4). Analisar os gastos públicos com a gestão e o gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos

em Guarulhos.

4. MÉTODOS

A metodologia geral do projeto consiste em um estudo de caso do município de

Guarulhos. A escolha por este município justifica-se pela necessidade e relevância de se

estudar como ocorre o processo de gestão e manejo de resíduos sólidos urbanos em uma

municipalidade com grande população e geração de resíduos, representativa de cidades

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densamente urbanizadas e metropolitanas, com muitos desafios de gestão de resíduos sólidos,

tais como a falta de locais para dispor os resíduos adequadamente.

O desenvolvimento do presente projeto de pesquisa envolverá um conjunto

relativamente amplo e diverso de métodos, incluindo revisão e análise bibliográfica,

observação direta do objeto de estudo e entrevistas com atores sociais envolvidos na

problemática em análise.

Entre os principais procedimentos metodológicos que serão desenvolvidos ao longo

do projeto de pesquisa, destacam-se os seguintes:

1) Estudo de caso sobre a implementação de planos, programas e projetos de gestão de

resíduos sólidos urbanos no município de Guarulhos.

2) Pesquisa e análise documental da legislação brasileira sobre resíduos sólidos, com

destaque para a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e o Plano de Gestão Integrada

dos Resíduos Sólidos de Guarulhos (PGIRS).

3) Revisão e análise bibliográfica nacional e internacional sobre a gestão de resíduos sólidos

urbanos, envolvendo problemáticas e políticas de prevenção, geração, coleta, disposição e

reciclagem.

4) Realização de entrevistas com gestores públicos do município de Guarulhos, envolvidos

com a gestão e políticas de resíduos sólidos.

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5). Realização de entrevistas com uma amostra da população de Guarulhos, por meio de

questionário online (via internet), para saber a opinião e a percepção ambiental da população

sobre geração e destinação dos resíduos sólidos urbanos.

Em um levantamento preliminar dos gestores públicos e técnicos da prefeitura de

Guarulhos, a serem definidos como possíveis entrevistados, estão o Secretário de Serviços

Públicos, o Secretário do Meio Ambiente, o Diretor da Progresso e desenvolvimento de

Guarulhos S/A (Prograru), e o Diretor Presidente da Agência reguladora dos serviços

públicos de saneamento básico de Guarulhos (AGRU). Como representante do setor privado,

cito o diretor(a) da Trail, nova empresa responsável pela coleta dos resíduos sólidos da

cidade. O quadro 2 sistematiza as fontes que serão utilizadas para obtenção das informações.

Conforme descrito no quadro 2, os dados primários serão colhidos com gestores

públicos, por meio de entrevistas e também serão feitas entrevistas com uma amostra da

população de Guarulhos via questionário online. Os dados secundários serão levantados em

fontes disponíveis em bibliotecas e mídia digital.

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Tipo

de pesquisa

Natureza da

fonte de

dados

Principais fontes de

dados

Meio de acesso aos

dados Técnica de coleta

Estudo de caso

Primários

Gestores públicos da

prefeitura, técnicos das

autarquias e empresas

privadas

Secretaria de serviços

públicos, Secretaria do

meio ambiente,

Proguaru, Agência

reguladora dos serviços

públicos de saneamento

básico de Guarulhos

(AGRU) e Quitaúna.

Entrevistas semi-

estruturadas direcionadas

por perguntas sobre

gestão dos resíduos

sólidos urbanos.

Amostra da População

de Guarulhos

Internet Entrevistas estruturadas

via questionário online

Secundários

Artigos, teses e livros

sobre o tema da pesquisa

Bibliotecas e bases de

dados

Pesquisa Bibliográfica

[busca direcionada por

palavras-chave]

Planos e leis

Exemplos:

Plano de gestão

integrada dos resíduos

sólidos urbanos de

Guarulhos (Guarulhos,

2013);

Lei 12.305/2010 (Brasil,

2010).

Bibliotecas e internet Pesquisa documental

Quadro 2 – Técnicas de levantamento de dados

Fonte: elaboração própria

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5. CRONOGRAMA DE PESQUISA

Atividades da Pesquisa 1º semestre

2019

2º semestre

2019

1º semestre

2020

2º semestre

2020

Disciplinas X X

Pesquisa bibliográfica X X

Entrevistas e trabalho de campo X X X

Sistematização parcial dos dados X

Relatório de qualificação X

Sistematização final dos dados X X

Redação da dissertação X X

6. REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO

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