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Universidade Federal de São Paulo
Escola de Filosofia, Letras e Ciências Humanas
Projeto de Mestrado em Ciências Sociais
Campus Guarulhos
Gestão de resíduos sólidos urbanos: análise da implementação da
Política Nacional de Resíduos Sólidos no município de Guarulhos
Guarulhos
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2018
1. INTRODUÇÃO
Este projeto de mestrado surgiu ao longo da minha trajetória acadêmica na
Universidade de São Paulo. Durante minha graduação em Gestão de Políticas Públicas,
pesquisei a gestão dos resíduos orgânicos no município de Guarulhos, recebendo o prêmio da
13º Edição Selo Ambiental na categoria iniciativa científica. Já pelo programa “Ensinar com
Pesquisa” da mesma instituição de ensino, participei da pesquisa de iniciação científica
“Fotoproteção e Políticas Públicas de Saúde”. Todo este meu percurso acadêmico
proporcionou indagações teóricas e metodológicas que contribuem para o desenvolvimento
do presente projeto de mestrado.
A gestão dos resíduos sólidos – que envolve políticas de prevenção e geração, coleta,
disposição e reciclagem – é atualmente um grande desafio para os municípios. Um aspecto
importante é o tratamento setorial dado à gestão de resíduos sólidos, que impede uma análise
sistêmica da questão, gerando políticas públicas fragmentadas (GONCALVES-DIAS, 2012).
Portanto, a gestão de resíduos sólidos é um grande desafio para as administrações públicas
municipais. Diante disso, o presente estudo visa contribuir com as discussões em torno desta
problemática no âmbito dos municípios, considerando o contexto brasileiro e com recorte no
caso da cidade de Guarulhos (SP).
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Com o intuito de contextualizar a temática a ser desenvolvida neste projeto, constata-
se que um dos maiores problemas em cidades densamente urbanizadas, especialmente nas
regiões metropolitanas, é a falta de locais para dispor os resíduos adequadamente (JACOBI e
BESEN, 2011). Nesse sentido, o Plano de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos de
Guarulhos (PGIRS) destaca que a vida útil do atual aterro sanitário municipal vai se estender
apenas até o ano de 2018, considerando-se a evolução da geração per capita de resíduos e o
crescimento da população guarulhense. Além disso, o PGIRS prevê duas condições para
aumentar a vida útil do aterro sanitário: 1) um grande esforço de minimização da geração1 per
capita de resíduos em função de educação ambiental, programas, projetos; e 2) ações de
recuperação de resíduos sólidos secos (RSSE) para a reinserção no processo produtivo, e
processos de compostagem dos resíduos sólidos orgânicos (RSO) (Guarulhos, 2013).
Como foi dito, o recorte espacial do presente estudo de caso é o município de
Guarulhos, que faz divisa com os seguintes municípios: Arujá a leste, Itaquaquecetuba a
sudeste, Mairiporã a noroeste, Nazaré Paulista ao norte, Santa Izabel a nordeste e São Paulo
ao sul, sudoeste e oeste, conforme mostra o mapa da figura 1. É o segundo município do
Estado de São Paulo em população, com 1.221.979 habitantes de acordo com o censo
demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE de 2010.
1 Minimização da geração de resíduos trata-se de um conjunto de medidas que visa antes de tudo a redução
máxima da quantidade de resíduos gerada pelos processos industriais (LEITE e PAWLOWSKY, 2005, p.
97).
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Localizada a cerca de 17 quilômetros do centro da capital paulista, Guarulhos é um
dos 39 municípios que compõem a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). Apresenta
uma área de 341 km², divididos em 47 bairros conforme apresentado na figura 1:
Figura 1 – Mapa de Guarulhos por bairros
Fonte: Guarulhos.org-Nossa cidade, Nossa Casa, disponível no site
www.guarulhos.org acessado em junho de 2016.
Ainda com relação à sua população, cabe destacar que
Guarulhos, entre os 39 municípios da RMSP, apresenta um crescimento
populacional no final do século XX superior à taxa média da região e da
capital do Estado de São Paulo, fenômeno este que ainda se manifesta
através de uma das mais elevadas taxas de crescimento da região na primeira
década do século XXI (ANDRADE e OLIVEIRA, 2008, p. 47).
O gráfico 1 mostra o crescimento da população de Guarulhos, realizado e projetado
até 2020.
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Gráfico 1 - Crescimento populacional de Guarulhos (realizado e projetado) até 2020
Fonte: PGIRS (GUARULHOS, 2013).
Ainda de acordo com o Plano de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos de Guarulhos
(PGIRS), mantido o ritmo de crescimento da geração de resíduos sólidos verificado nos
últimos anos, estima-se que a geração per capita de Resíduo Sólido Domiciliar (RSD) deve
alcançar 1,037 kg/hab./dia. Para o ano de 2020 a geração de RSD pode chegar a 1,334
kg/hab./dia, com a composição estratificada em: resíduos sólidos domiciliares secos a 582
g/dia, e resíduos sólidos domiciliares úmidos a 752 g/dia (Guarulhos, 2013).
Em relação à caracterização da massa dos resíduos sólidos coletados em Guarulhos,
segundo dados de 2009, registra-se 52,95% composto por matéria orgânica,
aproximadamente 20% de plásticos duros e moles, cerca de 18% papel e papelão e cerca de
12% dos demais resíduos, conforme demonstra o gráfico 2.
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Gráfico 2 – Caracterização dos resíduos de Guarulhos
Fonte: PGIRS (GUARULHOS, 2013).
Diante do exposto, verifica-se que a gestão dos resíduos sólidos compõe um grande
desafio para administração pública, para a população em geral e para os grandes geradores.
Portanto, faz-se necessário pensar em formas alternativas de tratamento e disposição final
desses resíduos.
2. JUSTIFICATIVA E REFERENCIAL TEÓRICO
A gestão de resíduos sólidos tornou-se uma grande preocupação para os gestores
públicos e para pesquisadores das mais diversas áreas de estudo no Brasil e no mundo. Isso
porque a produção desse material tem crescido consideravelmente nos últimos anos devido ao
contexto global de desenvolvimento econômico, consumo desenfreado, crescimento da
população e da urbanização (JACOBI e BESEN, 2011).
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Inicialmente, é importante destacar que, de acordo com a Política Nacional de
Resíduos Sólidos – PNRS (BRASIL, 2010), a “Gestão de resíduos sólidos” e o
“Gerenciamento de resíduos sólidos” são conceitos distintos, sendo que o primeiro consiste
em um conjunto de ações voltadas para o planejamento e a busca de soluções para os resíduos
sólidos, enquanto o segundo termo refere-se a um conjunto de ações de ordem mais
operacional. Schmidt (2005) diz que no gerenciamento predomina a conotação técnica; já em
relação à gestão, apresenta-se uma conotação mais política.
Além disso, a Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, que dispõe sobre a Política
Nacional dos Resíduos Sólidos (PNRS) no Brasil, define resíduos sólidos como:
[...] material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades
humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe
proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido,
bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades
tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos
d'água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis
em face da melhor tecnologia disponível (BRASIL, 2010).
Segundo Jacobi e Besen (2011), a administração pública municipal tem a
responsabilidade de gerenciar os resíduos sólidos, desde a sua coleta até a sua disposição
final, que deve ser ambientalmente segura. Entretanto, num cenário de redução do papel do
Estado, a prestação desse tipo de serviço não é necessariamente uma atribuição exclusiva das
esferas públicas e pode ser realizada por empresas privadas ou pela sociedade civil
organizada.
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Vale ressaltar que, na responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos,
o poder público, o setor empresarial e a sociedade civil têm suas respectivas incumbências.
Visto que os padrões de produção e consumo são os principais motivos da enorme geração de
resíduos, quando estes não são destinados de forma adequada, tornam-se um grande problema
socioambiental.
O encaminhamento eficaz da responsabilidade compartilhada exige a adoção de
medidas concretas que envolvam os diversos atores sociais, incluindo o poder público em
todas as suas esferas, o setor empresarial e a sociedade civil; como também ações capazes de
promover mudanças comportamentais no âmbito da produção e consumo. Sem essa
perspectiva, faz-se pouco mais do que “empurrar o lixo para debaixo do tapete”
(GONÇALVES-DIAS, 2015, p. 39).
O quadro 1 trata da responsabilização dos atores supracitados na gestão dos resíduos
sólidos urbanos, conforme a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS).
Atores Principais atribuições
Poder público Organizar o serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, e
fiscalizar a sua prestação
Setor empresarial Realizar a logística reversa
Sociedade civil Segregar, acondicionar e disponibilizar os resíduos para a coleta, e exercer o controle
social
Quadro 1 – Características da responsabilidade compartilhada de acordo com a Política Nacional de Resíduos
Sólidos - PNRS (2010). Fonte: Elaborado a partir de Romani e Segala (2014)
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Além disso, outras esferas como a saúde pública e a preservação do meio ambiente
são aspectos fundamentais da problemática dos resíduos sólidos que justificam a busca de
soluções adequadas e integradas para esses materiais. Nesse cenário, a ausência de uma
estrutura de planejamento e gestão metropolitana dos resíduos dificulta uma ação integrada e
coordenada entre os municípios, que poderia reduzir custos ambientais e financeiros
(JACOBI e BESEN, 2011).
A gestão integrada de resíduos é considerada um dos principais objetivos da Política
Nacional de Resíduos Sólidos. O Art. 3º, inciso XI, da PNRS define gestão integrada de
resíduos como o conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos
sólidos, de forma a considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural, social, e
controle social, sob a premissa do desenvolvimento sustentável (BRASIL, 2010).
Assim, para uma gestão integrada e eficiente de resíduos sólidos é essencial atender e
respeitar todas as dimensões de um Plano de Gestão Integrada. Nesse sentido são
fundamentais políticas públicas que envolvam diversos setores da administração pública, isto
é, deve-se priorizar a intersetorialidade2 (FERNANDES, CASTRO e MARON, 2013).
Contudo, fica evidente que a gestão dos resíduos sólidos urbanos, principalmente em
grandes cidades como Guarulhos, é um enorme problema socioambiental e tornou-se um
grande desafio a ser enfrentado pelos gestores públicos, empresas privadas e sociedade civil.
2 A intersetorialidade pode ser definida como a articulação de saberes e experiências que propiciam ao
planejamento, realização e avaliação de políticas, programas e projetos condições para alcançar resultados
sinérgicos em situações complexas (FERNANDES, CASTRO, MARON, 2013, p.5).
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Portanto, é essencial que a gestão seja articulada politicamente. Nesse sentido, os gestores
públicos não possuem somente o papel de decidir sobre as melhores políticas e conduzir a sua
implementação; precisam, também, cuidar da construção dos interesses gerais, exercendo a
interação com vários grupos de interesse e firmando laços de confiança (ANDION, 2012).
Destaca-se também que Guarulhos foi o primeiro município a apresentar o Plano de
Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS), para o Ministério do Meio Ambiente em
2011. E um dos motivos que favoreceu a elaboração do PGIRS foi a permanência do mesmo
grupo político à frente da Prefeitura durante 16 anos. Tal fato possibilitou a continuidade das
políticas de limpeza urbana, havendo pouca mudança de gestores, favorecendo a conversa
diretamente com pessoas que participaram do início da política e permaneceram no cenário
político da cidade.
O Art. 19 da Lei nº 12.305/2010, que dispõe sobre a Política Nacional de Resíduos
Sólidos (PNRS), estabelece o conteúdo mínimo do Plano Municipal de Gestão Integrada de
Resíduos Sólidos. Esse conteúdo do plano é composto por ações a serem executadas pelo
município para adequação às novas diretrizes da PNRS.
Desse modo, o Plano de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos de Guarulhos
(PGIRS), dentro das diretrizes da PNRS, traz novas perspectivas para a gestão dos resíduos
no município, sendo estruturado da seguinte forma: (1) Introdução; (2) Objetivos do PGIRS;
(3) Metodologia para Elaboração do PGIRS; (4) Diagnóstico sobre manejo dos resíduos
sólidos; (5) Prognóstico dos serviços para manejo dos resíduos sólidos urbanos (RSU); (6)
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Programas para viabilização dos projetos e ações; (7) Projetos, ações e procedimentos para o
cumprimento dos objetivos e metas; (8) Mecanismos e formas de viabilização da prestação de
serviços; (9) Estratégia para a sustentabilidade da Gestão dos RSU e (10) Contribuição da 4º
Conferência Municipal do Meio Ambiente (Guarulhos, 2013).
Vale ressaltar ainda que no PGIRS existem os seguintes programas e projetos para a
gestão de resíduos orgânicos: (i) implantação da coleta diferenciada de resíduos orgânicos,
iniciando-a nas feiras públicas, com processamento em pequenos pátios de compostagem
artesanal; (ii) ampliação da coleta diferenciada de resíduos orgânicos para os centros
comerciais da área central e bairros, iniciando pelos de maior para menor densidade
demográfica; (iii) implantação da coleta conteinerizada em todos os novos empreendimentos
imobiliários de grande porte (com os resíduos secos separados dos resíduos orgânicos) e (iv)
implantação da coleta conteinerizada em condomínios já habitados (Guarulhos, 2013).
No Brasil, a matéria orgânica3 é o principal constituinte dos resíduos domiciliares,
logo é necessário pensar novas formas de descartá-los adequadamente. Além disso, a matéria
orgânica quando depositada em aterros sanitários, ao se decompor, emite gases de efeito
estufa, chorume e ainda contribui para mudanças climáticas (JACOBI e BESEN, 2011).
Desse modo, é necessário criar políticas públicas voltadas para a gestão de resíduos
orgânicos.
3 Entende-se como componente biológico e matéria orgânica, sendo oriundos dos seres vivos, animais e vegetais
(ALBUQUERQUE NETO et al2007, p3).
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Nesse contexto, os resíduos sólidos orgânicos de origem animal e vegetal são fontes
geradoras de impactos ambientais consideráveis (ALBUQUERQUE NETO et al, 2007), tais
como:
i) Geração de gases e de maus odores;
ii) Geração de Chorume;
iii) Atração de animais vetores;
iv) Corrosão de equipamentos e componentes da infraestrutura.
Convém destacar que a matéria orgânica representa mais de 50% do lixo coletado
disposto em aterros sanitários no Brasil e apenas 1,5% é aproveitada em processos de
compostagem para ser usada como condicionador de solo – adubo – (BESEN, 2006). Em
outras palavras, mais da metade do “lixo” que vai para o aterro sanitário é alimento que foi
jogado fora. Nesse contexto, para minimizar os danos ao meio ambiente, é essencial diminuir
(e idealmente até zerar) os resíduos orgânicos que são destinados ao aterro, pois a ausência de
áreas para descarte final é um problema enfrentado por vários municípios. Portanto, deve-se
pensar em outras alternativas para destinação e tratamento dos resíduos orgânicos.
Outra problemática diz respeito à decomposição do material orgânico que muitas
vezes pode torná-lo altamente inoportuno e mal cheiroso. E caso não haja o mínimo de
cuidado com o armazenamento desses resíduos, cria-se um ambiente propício ao
desenvolvimento de microrganismos que muitas vezes podem ser agentes que podem causar
doenças (ALBUQUERQUE NETO et al, 2007).
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Por fim, cabe destacar que a implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos
(PNRS) trouxe ao Brasil novas perspectivas conceituais, de políticas e de gestão de resíduos
sólidos, criando metas e objetivos para os municípios cumprirem, a fim de extinguir lixões e
aterros irregulares (BRASIL, 2010). Além disso, as questões em torno da PNRS têm ganhado
visibilidade no meio acadêmico, ao explicitarem a importância e a gravidade da temática dos
“resíduos sólidos” para a ciência e principalmente para a sociedade, possibilitando, assim,
perspectivas para um desenvolvimento sustentável (JABBOUR, 2014).
3. OBJETIVOS
O presente estudo tem como objetivo geral analisar em que medida a Política
Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) está (ou não) sendo implementada no município de
Guarulhos, por meio da análise e acompanhamento dos programas e projetos previstos no
Plano de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos de Guarulhos (PGIRS).
Para tanto, foram definidas as seguintes perguntas de pesquisa como norteadoras do
estudo:
Como estão sendo implementadas as políticas de gestão e manejo dos resíduos sólidos
no município de Guarulhos? Tais políticas estão sendo condizentes com os parâmetros e
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diretrizes da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e do Plano de Gestão Integrada
dos Resíduos Sólidos de Guarulhos (PGIRS)?
Como desdobramento do objetivo geral, propõem-se os seguintes objetivos
específicos:
1). Identificar e analisar os planos, programas e projetos sobre resíduos sólidos urbanos em
Guarulhos.
2). Mapear e refletir sobre a atuação e influência dos atores envolvidos com a gestão de
resíduos sólidos urbanos, e analisar como eles se relacionam: ideias, interesses e disputas.
3). Identificar os principais desafios enfrentados pelos atores na gestão de resíduos sólidos
urbanos.
4). Analisar os gastos públicos com a gestão e o gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos
em Guarulhos.
4. MÉTODOS
A metodologia geral do projeto consiste em um estudo de caso do município de
Guarulhos. A escolha por este município justifica-se pela necessidade e relevância de se
estudar como ocorre o processo de gestão e manejo de resíduos sólidos urbanos em uma
municipalidade com grande população e geração de resíduos, representativa de cidades
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densamente urbanizadas e metropolitanas, com muitos desafios de gestão de resíduos sólidos,
tais como a falta de locais para dispor os resíduos adequadamente.
O desenvolvimento do presente projeto de pesquisa envolverá um conjunto
relativamente amplo e diverso de métodos, incluindo revisão e análise bibliográfica,
observação direta do objeto de estudo e entrevistas com atores sociais envolvidos na
problemática em análise.
Entre os principais procedimentos metodológicos que serão desenvolvidos ao longo
do projeto de pesquisa, destacam-se os seguintes:
1) Estudo de caso sobre a implementação de planos, programas e projetos de gestão de
resíduos sólidos urbanos no município de Guarulhos.
2) Pesquisa e análise documental da legislação brasileira sobre resíduos sólidos, com
destaque para a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e o Plano de Gestão Integrada
dos Resíduos Sólidos de Guarulhos (PGIRS).
3) Revisão e análise bibliográfica nacional e internacional sobre a gestão de resíduos sólidos
urbanos, envolvendo problemáticas e políticas de prevenção, geração, coleta, disposição e
reciclagem.
4) Realização de entrevistas com gestores públicos do município de Guarulhos, envolvidos
com a gestão e políticas de resíduos sólidos.
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5). Realização de entrevistas com uma amostra da população de Guarulhos, por meio de
questionário online (via internet), para saber a opinião e a percepção ambiental da população
sobre geração e destinação dos resíduos sólidos urbanos.
Em um levantamento preliminar dos gestores públicos e técnicos da prefeitura de
Guarulhos, a serem definidos como possíveis entrevistados, estão o Secretário de Serviços
Públicos, o Secretário do Meio Ambiente, o Diretor da Progresso e desenvolvimento de
Guarulhos S/A (Prograru), e o Diretor Presidente da Agência reguladora dos serviços
públicos de saneamento básico de Guarulhos (AGRU). Como representante do setor privado,
cito o diretor(a) da Trail, nova empresa responsável pela coleta dos resíduos sólidos da
cidade. O quadro 2 sistematiza as fontes que serão utilizadas para obtenção das informações.
Conforme descrito no quadro 2, os dados primários serão colhidos com gestores
públicos, por meio de entrevistas e também serão feitas entrevistas com uma amostra da
população de Guarulhos via questionário online. Os dados secundários serão levantados em
fontes disponíveis em bibliotecas e mídia digital.
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Tipo
de pesquisa
Natureza da
fonte de
dados
Principais fontes de
dados
Meio de acesso aos
dados Técnica de coleta
Estudo de caso
Primários
Gestores públicos da
prefeitura, técnicos das
autarquias e empresas
privadas
Secretaria de serviços
públicos, Secretaria do
meio ambiente,
Proguaru, Agência
reguladora dos serviços
públicos de saneamento
básico de Guarulhos
(AGRU) e Quitaúna.
Entrevistas semi-
estruturadas direcionadas
por perguntas sobre
gestão dos resíduos
sólidos urbanos.
Amostra da População
de Guarulhos
Internet Entrevistas estruturadas
via questionário online
Secundários
Artigos, teses e livros
sobre o tema da pesquisa
Bibliotecas e bases de
dados
Pesquisa Bibliográfica
[busca direcionada por
palavras-chave]
Planos e leis
Exemplos:
Plano de gestão
integrada dos resíduos
sólidos urbanos de
Guarulhos (Guarulhos,
2013);
Lei 12.305/2010 (Brasil,
2010).
Bibliotecas e internet Pesquisa documental
Quadro 2 – Técnicas de levantamento de dados
Fonte: elaboração própria
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5. CRONOGRAMA DE PESQUISA
Atividades da Pesquisa 1º semestre
2019
2º semestre
2019
1º semestre
2020
2º semestre
2020
Disciplinas X X
Pesquisa bibliográfica X X
Entrevistas e trabalho de campo X X X
Sistematização parcial dos dados X
Relatório de qualificação X
Sistematização final dos dados X X
Redação da dissertação X X
6. REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO
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