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ASSISTÊNCIA SOCIALASSISTÊNCIA SOCIALASSISTÊNCIA SOCIALASSISTÊNCIA SOCIALASSISTÊNCIA SOCIAL

Governador do Estado de São PauloJOSÉ SERRA

Vice-Governador do Estado de São PauloALBERTO GOLDMAN

Secretário Estadual de Assistência e Desenvolvimento SocialROGÉRIO PINTO COELHO AMATO

Secretário-AdjuntoERNESTO VEGA SENISE

Chefe de GabineteFERNANDO PADULA

Inovações em Gestão Social

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Coordenação EditorialBEATRIZ CARDOSO CORDERO

JOÃO MARCELO BORGES

Apoio EditorialDENISE MARIA VALSECHI PÚLICI

RÔMULO ALBERTO SUPPI

Edição e TextosHÉLIO BATISTA BARBOZA

Capa, Projeto Editorial, Diagramação e Arte FinalJORGE PAULO DE FRANÇA JUNIOR

Revisão de TextosMARCELLA FRANÇA CASTRO

SECRETARIA ESTADUAL DE ASSISTÊNCIAE DESENVOLVIMENTO SOCIAL

Rua Bela Cintra, 1032 - Cerqueira CésarCEP: 01415 - 000 - São Paulo - SP

Pabx. (0xx11) 6763-8000www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br

Convênio Único e PMAS

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Sumário

• Prefácio ................................................................................................ 7

• Apresentação .................................................................................... 11

• A descentralização das políticas públicas e o

papel dos Estados ................................................................................ 13

• Da LBA ao Bolsa Família: duas décadas de evolução ............... 14

• O desafio enfrentado pela SEADS ................................................ 18

• O Convênio Único ........................................................................... 24

• Proteção Social Básica e Especial .................................................. 26

• O Plano Municipal de Assistência Social (PMAS) ..................... 34

• A capacitação dos técnicos e gestores municipais ...................... 39

• Uma nova cultura na política social do Estado

de São Paulo ......................................................................................... 44

• Referências bibliográficas ............................................................... 49


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Prefácio

A boa gestão das políticas sociais é um passo decisivo para darefetividade às intervenções públicas na área social. Para alcançar esseobjetivo, o Governo do Estado de São Paulo estabeleceu, nos últimosanos, novos parâmetros de gestão para suas políticas sociais. A pri-meira tarefa foi criar uma estratégia para superar a fragmentação deprogramas e a pulverização de recursos da Secretaria Estadual deAssistência e Desenvolvimento Social (SEADS). A segunda, fortale-cer o compromisso de avaliar as políticas sociais estaduais que, mor-mente por causa do modelo brasileiro de intervenção, ainda apresen-tavam elevado grau de superposição de ações em diferentes níveis degoverno. Era necessário estabelecer critérios mais adequados de dis-tribuição de recursos e definir padrões para melhorar a eficiência daspolíticas de combate à pobreza.

Embora as mudanças estejam ainda em fase de consolidação,avançamos muito ao longo desses últimos anos. Em janeiro de 2004,o Governo do Estado de São Paulo deu um passo inédito no cami-nho da descentralização das ações de assistência social. Os milha-res de convênios que a SEADS celebrava anualmente com as prefei-turas e entidades sociais paulistas foram substituídos por um Con-vênio Único de Proteção Social, pioneiro no país, baseado nos Pla-nos Municipais de Assistência Social (PMAS). Para isso, foi criadoum amplo programa de capacitação em gestão para os técnicos dosmunicípios. Sua implantação permitiu o fortalecimento da capacida-de dos gestores municipais para atuar de forma ativa na área social.

A alocação de recursos foi racionalizada por meio de critéri-os de repasses automáticos e co-financiamento das ações, com re-


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gistro da prestação de contas pela internet. A parceria com as pre-feituras municipais assegura a realização de ações de proteção bá-sica (preventivas) e especial (situações de risco social) para atendi-mento de famílias, crianças e adolescentes, idosos e população emsituação de rua. Os Planos Municipais de Assistência Social devemprever as necessidades de atendimento, segundo as carências dopúblico-alvo e da situação social local. Como conseqüência dessasmudanças, o Estado de São Paulo aprofundou a descentralizaçãoprevista pela Lei Orgânica de Assistência e Desenvolvimento Social(LOAS) e antecipou as medidas que o Governo Federal viria a im-plantar a partir de 2005, com a criação do Sistema Único de Assis-tência Social (SUAS).

Em relação aos programas de transferência de renda, as mu-danças também são positivas e vêm promovendo a ampliação gradu-al da cobertura das famílias situadas abaixo da linha de pobreza. OPrograma Renda Cidadã, que oferece R$ 60,00 mensais a famíliaspobres com filhos de 0 a 15 anos, atendia, em 2003, 50 mil famílias.No ano seguinte, passou a atender 61.800 famílias e, em 2006 atingiumais de 160 mil. Para enfrentar a situação de vulnerabilidade queafeta fortemente os jovens de baixa renda, especialmente nas áreasmetropolitanas, foi criado também o Ação Jovem, iniciativa pioneiraque oferece uma bolsa para jovens de 15 a 24 anos com ensino funda-mental e/ou médio incompleto, para incentivá-los a completar a es-colaridade básica. São oferecidos, ainda, cursos de capacitação parao trabalho por meio de parcerias. Em 2006, foram atendidos mais de90 mil jovens, com um investimento orçado em R$ 99 milhões.

Para integrar as informações e monitorar as diversas ações eprogramas sociais implementados no Estado de São Paulo, foi conce-bido, em parceria com a Casa Civil do Governo do Estado, o SistemaPró-Social, um sistema corporativo informatizado que centraliza osdados sobre as principais ações, programas, entidades e beneficiáriossociais no Estado, evitando assim a duplicidade do atendimento e a


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superposição de programas de transferência de renda. O Sistema Pró-Social possui hoje cerca de 5 milhões de pessoas cadastradas, além de150 programas e 2.800 entidades sociais. O processo de inclusão eatualização dos registros é contínuo, proporcionando à SEADS e aoGoverno uma visão dinâmica sobre a realidade social no Estado.

Os diversos contornos da pobreza e da vulnerabilidade social,entretanto, exigem uma flexibilidade de resposta que muitas vezes osetor público não tem. A dimensão da pobreza e da exclusão deman-dam, por outro lado, uma coordenação de ações que as entidadesprivadas ou do terceiro setor não podem atender. A parceria entre osdois, nesse sentido, é capaz de aumentar a eficiência das iniciativasque, ao atender os mais pobres e vulneráveis, contribuam efetivamentepara o desenvolvimento social. Com esse objetivo, foi criada a RedeSocial São Paulo: uma parceria entre o governo, organizações da so-ciedade civil e o empresariado paulista com a missão de promover aintegração e articulação de programas intersetoriais, evitando a frag-mentação, a superposição e a pulverização das iniciativas, ou seja, atarefa de trabalhar juntos para garantir maior eficiência às políticassociais, evitando que cada entidade ou órgão de governo atuasse deforma isolada.

O papel da SEADS é coordenar, estimular e apoiar a coopera-ção, animar as parcerias e articular as ações propostas. São membrosda Rede Social: o Governo do Estado de São Paulo por meio de diver-sas secretarias, as entidades empresariais e suas fundações, os gover-nos municipais, Conselhos de Defesa dos Direitos da Criança e doAdolescente, Conselhos Tutelares e demais conselhos e organizaçõesque atuam na área social.

A integração e a coordenação de iniciativas não se restringemao simples (ainda que importante) objetivo da otimização alocativados recursos. O objetivo maior é permitir aos atores intercambiar asexperiências que desenvolvem e o conhecimento que possuem sobre


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elas e sobre seus beneficiários. É essa troca que permitirá a todos noEstado de São Paulo implementar projetos que atendam cada vezmelhor as necessidades da população mais carente. São ações maisinovadoras e efetivas, desenhadas a partir de diagnóstico apuradoda situação de pobreza no Estado, bem como dos recursos e oportu-nidades de que dispomos para superá-la.

Todas essas mudanças assinalam o esforço do Governo de SãoPaulo em imprimir uma nova cultura e lógica na área social. Para darsuporte ao novo modelo de gestão, iniciamos, em março de 2003, ne-gociações com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) vi-sando captar recursos para o aprimoramento do sistema demonitoramento e avaliação dos programas sociais. O projeto foi assi-nado com o BID em junho de 2005 e tem como principal objetivo me-lhorar a eficiência e a efetividade da Política de Assistência e Desen-volvimento Social do Estado. Executado com o suporte do Programadas Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o projeto deveráconsolidar as inovações em gestão social desenvolvidas pela SEADS,as quais constituem o objeto da presente série de publicações.

Rogério Pinto Coelho AmatoSecretário Estadual de Assistência e

Desenvolvimento Social


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Apresentação

Este volume da série Inovações em Gestão Social apresenta oConvênio Único e o Plano Municipal de Assistência Social (PMAS),dois importantes instrumentos da transformação que se operou napolítica social do Estado de São Paulo nos últimos quatro anos. Pormeio desses instrumentos, a Secretaria Estadual de Assistência e De-senvolvimento Social (SEADS) aprofundou a descentralização da as-sistência social, ampliou a autonomia dos municípios na definiçãodas prioridades e na execução da política e ainda reduziu a burocra-cia. Além disso, o Convênio Único e o PMAS representam a aplicaçãoprática de diversas diretrizes estabelecidas pela legislação do setor.Mais: ambos anteciparam mudanças que agora o governo federal pre-tende ver implementadas em todo o país, no âmbito do Sistema Úni-co de Assistência Social (SUAS).

Devido à estreita ligação entre essas iniciativas e o processo dedescentralização da assistência social no Brasil, o texto inicia-se comuma descrição desse processo. Mais especificamente, faz-se um brevehistórico da trajetória das políticas sociais nas décadas de 80 e 90,quando a expansão de tais políticas confunde-se com aredemocratização do país e com a luta pela ampliação dos direitos decidadania. A Constituição de 1988, a aprovação da Lei Orgânica daAssistência Social (LOAS), em 1993, e a extinção da LBA, em 1995,são consideradas marcos decisivos, a partir dos quais começa umanova era no combate à pobreza.

Aos poucos, ficam para trás a centralização e o clientelismo,mas persiste a fragmentação das ações sociais entre as três esferas degoverno, bem como no interior de cada uma delas, resultando em


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desperdício de recursos e falta de eficiência. São problemas que tam-bém se verificam no Estado de São Paulo e que são enfrentados quan-do a SEADS decide reorganizar sua atuação e alterar radicalmenteseu relacionamento com os municípios.

O texto procura mostrar como o Convênio Único e o PMAScontribuem para o papel atribuído ao governo do Estado pela legis-lação da assistência social, ao mesmo tempo em que introduz umanova cultura entre os técnicos e gestores municipais. São descritas asações que podem fazer parte dos dois tipos de atendimento previstosno Convênio Único (Proteção Social Básica e Especial) e as facilida-des trazidas pela implantação do sistema PMAS-web. O livro tam-bém aponta o sucesso da capacitação de técnicos e gestores munici-pais realizada pela Secretaria.


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A descentralização das políticas públicas e o papel dosEstados

Uma excessiva centralização administrativa das políticas pú-blicas brasileiras nas mãos do governo federal, até meados da décadade 80, está na raiz de vários problemas que vêm dificultando a cria-ção de um país socialmente desenvolvido. As instâncias burocráticasse tornaram historicamente obstáculos para que os benefícios das açõespúblicas atinjam “a ponta” do sistema, a população, especialmenteos mais carentes, os que mais dependem da ação do Estado.

As relações entre as instâncias governamentais começaram aser redesenhadas com o fim do regime autoritário no Brasil, inician-do-se um processo de descentralização que valorizou os municípiose a ação local. Esse processo - intensificado na segunda metade dadécada de 90 - permitiu o fortalecimento do nível local para a toma-da de decisões – e não apenas na aplicação dos recursos – e a formu-lação de políticas públicas conforme as necessidades específicas decada localidade.

Como fruto da redemocratização do país, a descentralizaçãoocorreu junto com o aumento dos níveis de participação da popula-ção. Para isso, desenvolveram-se mecanismos que incentivam oenvolvimento organizado da sociedade na solução de seus proble-mas. Tais mecanismos – como a criação de conselhos e a realizaçãode conferências municipais e estaduais de assistência social, de edu-cação, de proteção aos direitos das crianças e adolescentes etc. - tam-bém significaram maior controle social, aumentando a eficiência e atransparência das políticas. A maior proximidade com o usuário fi-nal tem permitido que as diversas esferas de governo participem daoferta de serviços.


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A evolução desse processo, entretanto, tem apresentado umanova faceta crítica, na medida em que “o governo central tende a serelacionar diretamente com as esferas mais inferiores do governo,reduzindo o papel ou até mesmo dispensando a interferência da es-fera intermediária de governo” (Afonso, 2006), frequentemente tor-nando as administrações estaduais coadjuvantes ou até mesmo au-sentes de algumas ações estatais. Estreitaram-se as relações adminis-trativas e políticas entre os governos federal e municipais. Neste ce-nário, o governo estadual precisa redesenhar suas atribuições e ações,demarcando seu espaço e especificidade na Federação.

O governo do Estado, nesse contexto, precisa se tornar umaorganização gerencial de formulação e articulação de políticas públi-cas, indicando prioridades e fornecendo informações sobre os pro-blemas, além de sugerir alternativas para o enfrentamento das ques-tões sociais mais dramáticas. Cabe à administração estadual um pa-pel estratégico na coordenação da política social do Estado, estabele-cendo rumos e diretrizes, e fornecendo mecanismos de apoio às ins-tâncias municipais, do terceiro setor e da iniciativa privada. Sem aban-donar seu papel no aporte financeiro aos municípios e às entidades,o governo estadual tem de focalizar sua atenção no apoio técnico, nacapacitação, no monitoramento e na avaliação das ações.

Da LBA ao Bolsa Família: duas décadas de evolução

Inaugurando uma nova era na assistência social brasileira, a Cons-tituição de 1988 apontou para a ampliação dos direitos, a universalizaçãodo acesso aos serviços, a introdução do conceito (mais amplo) deseguridade social e a criação de benefícios não vinculados a contribui-ções prévias nem ao mercado formal de trabalho (DRAIBE, 1998).

Em 1993, a aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social(LOAS) estabeleceu um reordenamento institucional dessa área nas


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três esferas da administração pública. A Lei fixou como diretriz adescentralização dos programas e serviços, além de prever os meca-nismos de controle social e de financiamento da política. Para isso,foram criados o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e oFundo Nacional de Assistência Social. Como condição para o repassede recursos aos Estados e municípios, o Artigo 30 da LOAS determi-nou que cada uma dessas unidades da federação também deveriacriar um Conselho de Assistência Social, de composição paritária entregoverno e sociedade civil, um Fundo de Assistência Social, com ori-entação e controle dos respectivos Conselhos, e um Plano de Assis-tência Social.

Ao Estado coube o papel de apoiar os esforços municipais vol-tados à melhoria da qualidade de vida de famílias, crianças, jovens,idosos, pessoas com deficiência, migrantes e população de rua. Deveainda apoiar e capacitar as secretarias municipais para que adotemprincípios de gestão modernos e adequados, além de monitorar eavaliar os resultados por meio de indicadores sociais. Essas atribui-ções foram definidas pela LOAS, segundo a qual compete aos gover-nos estaduais:

• Destinar recursos financeiros aos municípios, atítulo de participação no custeio do pagamento dosauxílios natalidade e funeral mediante critériosestabelecidos pelo Conselho Estadual de AssistênciaSocial;

• Apoiar técnica e financeiramente os serviços, osprogramas e os projetos de enfrentamento dapobreza em âmbito regional ou local;

• Atender, em conjunto com os municípios, às açõesassistenciais de caráter emergencial;


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• Estimular e apoiar técnica e financeiramente asassociações e consórcios municipais na prestação deserviços de assistência social; e

• Prestar os serviços assistenciais cujos custos ouausência de demanda municipal justifiquem umarede regional de serviços, desconcentrada, noâmbito do respectivo Estado.

Apesar dessa orientação descentralizadora, até 1995 a formu-lação e a gestão da política social brasileira continuaram monopoli-zadas pela Legião Brasileira de Assistência (LBA), agência federalcriada na década de 40 e freqüentemente acusada de ser instrumentode práticas clientelistas. Seus programas eram padronizados e mar-cados por um forte viés assistencialista.

A extinção da LBA e a sua substituição pelas Secretarias Esta-duais de Assistência Social representaram passos decisivos rumo àdescentralização e à ampliação da autonomia e da responsabilida-de local em matéria de assistência social. Nessa mesma linha, pas-sou-se a enfatizar a transferência dos recursos federais para os Fun-dos Estaduais de Assistência Social e, posteriormente, para os Mu-nicipais.

Mais tarde, com a criação de programas de transferência derenda, primeiro por alguns governos municipais e estaduais e a se-guir pelo governo federal, a velha distribuição de cestas básicas quehavia marcado a atuação clientelista da LBA deu lugar ao repassede dinheiro diretamente às famílias, por meio de cartões magnéti-cos e acesso ao sistema bancário. Em 2003, diversos programas detransferência de renda criados pelo governo federal (Bolsa Escola,Bolsa Alimentação, Vale Gás, Cartão Alimentação e, posteriormen-te, o Programa de Erradicação do Trabalho Inantil – PETI) foramunificados no Programa Bolsa Família, que hoje atende a mais de


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11 milhões de famílias situadas abaixo da linha de pobreza. Osmunicípios ficaram encarregados de selecionar e cadastrar as famí-lias beneficiárias, além de fiscalizar se elas estão cumprindo as cha-madas “condicionalidades” (vacinação das crianças e freqüênciaescolar dos filhos a partir dos 6 anos).

Embora implicassem uma nova distribuição de papéis entre osentes federativos na execução da política social – com maiordescentralização e focalização dos programas –, as mudanças obser-vadas nessa área desde o início dos anos 90 não superaram a frag-mentação e a superposição das ações desenvolvidas pelas três esferasde governo. No que se refere aos Estados, permaneceu a indefiniçãode seu papel, já que a União tem privilegiado o relacionamento comos municípios.

De resto, a atuação de municípios, Estados e União no comba-te à pobreza e à exclusão social tem sido marcada pela desarticulaçãoentre seus respectivos programas e projetos. Até quando buscam ob-jetivos comuns e visam ao mesmo público-alvo, tais iniciativas mui-tas vezes apresentam metas, estratégias e enfoques diferentes. Comoresultado, ao invés da soma de esforços, o que se tem é o desperdício

Bolsa Família

O Programa Bolsa Família, do governo fede-ral, destina mensalmente, a famílias em situação deextrema pobreza (renda mensal per capita de atéR$ 60), um benefício no valor de R$ 50 a R$ 95, deacordo com o número de membros da família. Paraas famílias em situação de pobreza (renda mensalper capita de R$ 60 a R$ 120), o benefício varia deR$ 15 a R$ 45.


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de recursos e a dispersão das ações pelos diferentes ministérios e pe-las diversas secretarias estaduais e municipais.

Buscando reorganizar o setor, a IV Conferência Nacional deAssistência Social, realizada em Brasília em 2003, deliberou pela cri-ação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) – sistema públi-co não contributivo, descentralizado e participativo, que tem por fun-ção a gestão dos recursos específicos da assistência social. De acordocom o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, res-ponsável pela implantação do sistema, “esse novo modelo de gestãosupõe um pacto federativo, com a definição de competências dos en-tes das esferas de governo”.1

O desafio enfrentado pela SEADS

No Estado de São Paulo, a coordenação da política de assistên-cia social está sob os cuidados da Secretaria Estadual de Assistência eDesenvolvimento Social (SEADS). Além de fornecer apoio e repassarrecursos aos municípios, a SEADS ainda convenia com determina-das entidades assistenciais, sobretudo no município de São Paulo,para a execução de projetos voltados para os seguintes públicos: cri-anças e adolescentes, migrantes, população em situação de rua, ido-sos e pessoas com deficiência.

Cabe ainda à SEADS gerenciar, no Estado, alguns programasfederais, como o Programa de Atenção à Criança (PAC), o Programade Apoio à Pessoa Idosa (API) e o Benefício de Prestação Continuada(BPC), o Agente Jovem, o Projeto Sentinela, entre outros. Nos últimosquatro anos, a Secretaria assumiu também o papel de articuladora daRede Social São Paulo, que reúne, além dos programas governamen-tais na área de assistência social, as iniciativas das entidades do ter-ceiro setor e das empresas.1 http://www.mds.gov.br/programas/rede-suas. Consultado em 21/10/2006.


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O Sistema Único de Assistência Social(SUAS)

A implantação do SUAS iniciou-se coma elaboração do Política Nacional de Assistên-cia Social (PNAS) em 2004 e concretizou-secom a aprovação e implantação da nova Nor-ma Operacional Básica (NOB) 2005, passandopelas Conferências Municipais de AssistênciaSocial no início do segundo semestre de 2005.O sistema baseia-se numa nova lógica de or-ganização das ações, com a definição de ní-veis de complexidade, na área da proteçãosocial básica e proteção social especial, com areferência no território – considerando regiõese portes de municípios –, e com centralidadena família. Uma das inovações é a classifica-ção dos municípios em três níveis de gestão(Inicial, Básica e Plena), de acordo com a ca-pacidade para executar e co-financiar os ser-viços da assistência social. (Fonte: Ministério doDesenvolvimento Social e Combate à Fome: http://www.mds.gov.br/suas/conheca/conheca01.asp)

Para desempenhar essas funções e garantir sua presença emtodo o território estadual, a Secretaria conta com as Diretorias Regio-nais de Assistência Social (DRADS). São 26 DRADS distribuídas peloEstado (ver o mapa a seguir), cada uma delas com a incumbência deatender 20 a 30 municípios.2 Além de prestar esse atendimento, elas


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também funcionam, em cada região, como a interface da SEADS comoutras secretarias estaduais e com outras políticas públicas.

O orçamento anual da SEADS para a execução de seus diver-sos programas saltou de R$ 22,4 milhões em 1995 para R$ 198 mi-lhões em 2005, o que representa um aumento de 783%. Para o ano de2006, o investimento em programas sociais foi de R$ 328 milhões, oque representou um aumento de 1.364% em relação a 1995.

Gráfico 1 - Investimento em Programas Estaduais - 1995 a 2006

Antes da descentralização da política de assistência social que,como vimos, acentuou-se no Brasil a partir de meados da década de90, a SEADS administrava uma série de equipamentos, como cre-ches e abrigos, e executava diretamente um grande número de pro-gramas e projetos. Com o avanço da municipalização, a gestão des-ses equipamentos foi transferida para os municípios e para as enti-

2 Em junho de 2005, o número de DRADS aumentou de 23 para 26, com a divisão de trêsdas maiores Diretorias Regionais.

Fonte: Seads


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dades assistenciais. A execução dos programas e projetos da Secre-taria passou a ser feita por meio de convênios com os municípios,que para isso recebiam o repasse de verbas da Secretaria. Os muni-cípios selecionavam, dentre o conjunto de programas da SEADS, osque atendiam às suas necessidades, e celebravam um convênio paracada programa. Assim, a SEADS administrava cerca de 3 mil con-vênios com entidades assistenciais e com os municípios.

No entanto, a Secretaria tinha poucas informações a respeitodos resultados desses convênios. Não havia um planejamento estra-tégico das ações previstas, nem uma avaliação de seu impacto. Amáquina administrativa da SEADS voltava-se quase exclusivamentepara a prestação de contas das entidades e das prefeituras. Como osconvênios eram negociados caso a caso, o Estado não dispunha deuma visão do conjunto da política social, que integrasse todas as suasações e as iniciativas municipais. Ao mesmo tempo, faltava aos mu-nicípios o conhecimento de suas necessidades, um levantamento pre-ciso das carências da população.

Para cada município ou entidade assistencial, eram firmadosaté cinco convênios, conforme os públicos atendidos: crianças e ado-lescentes, famílias, idosos, pessoas com deficiência e migrantes. Issoenvolvia uma enorme quantidade de papéis, porque a legislação fe-deral e estadual exige que a prefeitura ou entidade apresente umasérie de documentos para a celebração de cada convênio.

Em 2001, a SEADS havia dado o primeiro passo para simplifi-car esse processo. Como alguns documentos eram reapresentadosvárias vezes, a Secretaria determinou que a documentação básica,relativa à instituição conveniada, passaria a ser exigida uma únicavez, para formar o chamado “Processo Principal”. Dessa forma, aprefeitura ou entidade deveria apenas apresentar a documentaçãoespecífica, referente ao novo convênio.


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Apesar dessa simplificação, persistia a falta de planejamentoestratégico da política social. Em muitos casos, por exemplo, as me-tas de atendimento previstas nos convênios eram definidas de ma-neira artificial: dividia-se o valor que o município receberia do Es-tado pelo gasto per capita, chegando-se, dessa forma, ao número deatendimentos “previsto”. Essa era, evidentemente, nada mais queuma “conta de chegada”, sem qualquer relação com um levanta-mento a respeito da demanda efetiva. Também não havia um co-nhecimento prévio sobre as necessidades da população: o municí-pio poderia passar vários anos desenvolvendo iniciativas para cri-anças e adolescentes, sem perceber mudanças no perfil demográficoque levavam esse público a demandar outro tipo de atendimento,como qualificação profissional e prevenção à gravidez precoce, porexemplo. Na prática, muitos municípios limitavam-se a repetir opassado, renovando os convênios para desenvolver os mesmos pro-jetos ao longo dos anos.

Por outro lado, as verbas que a SEADS repassava aos muni-cípios prendiam-se aos programas do governo estadual e destina-vam-se apenas aos segmentos populacionais que esses programasbuscavam atender. Assim, ao firmar um convênio para receber re-cursos de um programa estadual voltado aos idosos, por exemplo,o município não poderia remanejar a verba para atender aosmigrantes, mesmo que posteriormente constatasse que esta seria adestinação mais adequada para o dinheiro, tendo em vista a reali-dade local.

Em janeiro de 2003, a SEADS iniciou um processo de revisãoorganizacional, reavaliando processos, rotinas e sistemas de traba-lho, a fim de descobrir oportunidades para aumentar sua eficiên-cia. Foi detectada uma enorme fragmentação das ações, não apenasda própria SEADS, como também de outras secretarias que atua-vam de uma forma ou de outra na área social. Dispersos pelos vári-os órgãos estaduais, havia uma infinidade de programas e projetos


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nem sempre significativos em termos de recursos e abrangência, masque no conjunto formavam uma política social cujo alcance era des-conhecido pelos gestores de cada iniciativa e até pelo governo doEstado.

Procurando reforçar a consistência da política social, a SEADSdecidiu reorganizar sua atuação e, ao mesmo tempo, aumentar a au-tonomia dos municípios na aplicação dos recursos.

O Convênio Único

Ao longo de 2003 a Secretaria trabalhou nas medidas legais,administrativas, financeiras e políticas para passar a firmar, a partirde janeiro de 2004, apenas um único convênio com cada municípiodo Estado, tendo como referência os valores então repassados pelosdiversos programas existentes no âmbito da SEADS. Os milhares deconvênios mantidos pelo Estado foram reordenados no ConvênioÚnico de Proteção Social. Atualmente, a SEADS administra 799 con-vênios: um com cada município (excetuando-se os que não puderamassumir a gestão da assistência social)3 e outros 180 com entidadessociais da capital paulista.

Desde então, o Convênio Único passou a ser o instrumento peloqual o Estado co-financia as ações sociais que os municípios definemem seus Planos Municipais de Assistência Social (PMAS). Tais Planostornaram-se, assim, não apenas um documento indispensável para oacesso dos municípios às verbas estaduais da assistência social, comotambém uma forma de induzi-los a planejar os gastos nessa área.

3 Dezesseis municípios não puderam assumir a gestão da assistência social e participar doConvênio Único por diferentes motivos: falta de um conselho municipal constituído,inadimplência com órgãos federais, ausência de prestação de contas do ano anterior, etc.Nesses casos, quando necessário, a SEADS firma o convênio diretamente com as entidades.


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Municipalização da AssistênciaSocial na Capital

O Município de São Paulo foi habilitado à ges-tão da Assistência Social em julho de 2001, mas ain-da não foi possível implantar o Convênio Único paratodas as ações previstas no Plano Municipal de As-sistência Social, devido à complexidade e aogigantismo da metrópole. A municipalização vemocorrendo gradativamente e ainda não se efetivoude forma plena. O processo iniciou-se em três eta-pas: em 2001, o governo do Estado e a prefeitura dacapital começaram a discutir a municipalização dosserviços voltados a crianças e adolescentes em situ-ação de risco. No ano seguinte, o município assu-miu a gestão do programa Fortalecendo a Família eo Projeto Criando Asas, o cadastramento das famíli-as a serem atendidas pelo Programa Renda Cidadãe o processo de revisão do Benefício de PrestaçãoContinuada (BPC). Finalmente, em janeiro de 2003,a partir da assinatura de um Protocolo de Intenções,iniciaram-se as negociações para a municipalizaçãode outros programas e ações, voltados a crianças eadolescentes, idosos, pessoas com deficiência,migrantes, população em situação de rua e famíli-as. Desde então, a prefeitura gradativamente assu-me novos programas: o número de entidadesconveniadas diretamente com a SEADS caiu de 109em 2004 para 71 em 2006.


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Como um dos componentes do novo modelo gerencial daSEADS, o Convênio Único significou uma profunda modificação dosprocessos, instrumentos, sistemas e práticas da Secretaria, tanto nasede quanto nas Diretorias Regionais. Esse projeto teve início com arevisão do marco legal que rege a assistência social, a fim de se avali-ar os limites e possibilidades de aprimoramento gerencial. Foi feitotambém um levantamento das ações financiadas pelo governo doEstado e dos projetos executados pela Secretaria.

Com base nessas informações, a atuação da SEADS passou poruma completa reestruturação conceitual e administrativa, e seus di-versos projetos setoriais foram substituídos pelo Programa de Prote-ção Social - Básica e Especial, cujas diretrizes fazem parte do PlanoPlurianual do Estado de São Paulo (PPA 2004-2007). Foram mantidossob execução direta da Secretaria apenas os seus dois programas detransferência de renda (Renda Cidadã e Ação Jovem), além de algunspoucos projetos considerados prioritários: Clubes da Turma,Enturmando/Circo Escola, PEFI – Parque Estadual das Fontes doIpiranga, Arsenal da Esperança e SOS Bombeiros.

Além dessa reorganização interna da SEADS, o Convênio Úni-co definiu um novo modelo de relações entre o governo estadual, osgovernos municipais e as entidades atuantes na assistência social. Ten-do como objetivo o aprofundamento da política de descentralizaçãoe seguindo as orientações da recente legislação do setor, o ConvênioÚnico ampliou a autonomia do âmbito local na definição de suasprioridades e atividades, além de simplificar e desburocratizar a trans-ferência de recursos do governo estadual para o financiamento deações de proteção social nos municípios.

Dada a extensão das mudanças promovidas pela implantaçãodo Convênio Único, ela não poderia ocorrer sem que houvesse resis-tências, sobretudo por parte dos que temiam a interrupção ou redu-ção no valor dos repasses e dos que se beneficiavam politicamente da


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antiga sistemática, de negociação dos convênios caso a caso. Mas es-sas resistências foram superadas logo que os municípios perceberama regularidade e a pontualidade com que passaram a chegar os re-cursos. Além disso, não houve redução no valor recebido, contrari-ando o receio de alguns dos gestores municipais.

Renda Cidadã e Ação Jovem

O Programa Renda Cidadã tem como objetivoatender às famílias com renda mensal de até R$ 100per capita, propiciando apoio financeiro temporário,associado a iniciativas que possibilitem um mínimode dignidade e melhoria da qualidade de vida. ORenda Cidadã também atende aos beneficiários doPrograma Bolsa Família, complementando os bene-fícios pagos pelo governo federal com uma bolsa deR$ 10 a R$ 45 por família.

Já o Programa Ação Jovem busca enfrentar asituação de vulnerabilidade dos jovens de baixa ren-da, especialmente os residentes nas áreas metropoli-tanas do Estado. A iniciativa contempla especifica-mente a faixa etária de 15 a 24 anos, oferecendo umabolsa mensal (retirada por meio de cartão magnéti-co) no valor de R$ 60,00 para jovens que se encon-tram fora da escola (ensinos fundamental e médio), afim de incentivá-los a retornar aos estudos, ou parajovens matriculados, a fim de que permaneçam estu-dando. São também oferecidos cursos de capacitaçãopara o trabalho, por meio de parcerias.


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Para as entidades assistenciais e para os municípios, o Convê-nio Único trouxe maior previsibilidade e facilitou o planejamento desuas ações, já que os recursos passaram a chegar com data certa evalor definido. Como esses recursos não estão vinculados a progra-mas que atendem a públicos específicos, o Convênio Único possibili-tou também que tanto as entidades como os municípios ganhassemmaior liberdade para desenvolver seus projetos, inclusive para operá-los de maneira articulada e integrada.

A SEADS, por sua vez, deixou de administrar quase 3 mil con-vênios segmentados, passando a gerenciar os menos de 700 do Con-vênio Único, individualizados por município. É evidente que issosignificou redução de custos e de trâmites burocráticos, porém o ga-nho mais importante talvez tenha sido a liberação dos recursos hu-manos e materiais da Secretaria para que ela assuma suas funçõesestratégicas – o apoio técnico e financeiro aos municípios, acapacitação das secretarias municipais e o monitoramento da políti-ca de assistência social em todo o Estado.

Proteção Social Básica e Especial

A distribuição dos recursos aos municípios obedece a critériostécnicos, o que afasta qualquer possibilidade de clientelismo oufavorecimento político no repasse de verbas da SEADS. Para definirquanto cabe a cada município, a Secretaria utiliza o Índice Paulista deVulnerabilidade Social (IPVS). Criado pela Fundação Sistema Estadu-al de Análise de Dados (SEADE), esse índice mostra as condições devida das famílias, agregando aos níveis de renda e de escolaridade osindicadores referentes ao seu ciclo de vida, isto é, a idade do responsá-vel pela família e a presença de crianças com até quatro anos.

Essa abordagem, além de caracterizar diferentes situaçõesde vulnerabilidade social, permite detectar a necessidade de polí-


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Setores censitários segundo a classificação do IPVSMunicípio de São Paulo

Fonte: Fundação SEADE


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ticas públicas voltadas para públicos específicos, como famíliascom crianças ou com idosos em situação de risco. Mas o aspectomais importante para balizar a distribuição dos recursos aos mu-nicípios é que o Índice também permite identificar as áreas geo-gráficas segundo os graus de vulnerabilidade de sua populaçãoresidente. Por isso, ele é também um instrumento fundamental paraa identificação dos chamados “bolsões de pobreza” e para a defi-nição de áreas prioritárias no direcionamento das políticas públi-cas, em especial as de combate à exclusão. O IPVS distingue seisgrupos ou áreas geográficas, conforme o grau de vulnerabilidadedas famílias (nenhuma, muito baixa, baixa, média, alta ou muitoalta vulnerabilidade).

Com base no IPVS e na estimativa do gasto per capita das pre-feituras, em 2006 a SEADS ampliou os investimentos destinados peloConvênio Único a 335 municípios. Tal ampliação recompensou, den-tre as cidades mais pobres, aquelas cujas prefeituras investiam maisrecursos próprios na área social. Com essa decisão, a Secretaria per-seguia dois objetivos: acelerar a redução da pobreza nas regiões me-nos desenvolvidas do Estado de São Paulo e, ao mesmo tempo, pre-miar as prefeituras que assumissem o compromisso de se unir ao es-forço do governo estadual. Era uma clara sinalização aos municípiosde que as necessidades da área social devem fazer parte das priorida-des orçamentárias.

No ano de 2006, o orçamento da SEADS transferiu, por meiodo Convênio Único, um total de R$ 116 milhões aos municípios. Es-tado e município devem investir a mesma quantia no conjunto dasações estabelecidas no PMAS, sendo que o município tem autonomiapara a execução dos gastos. Eventuais sobras dos recursos repassa-dos pelo governo estadual devem ser devolvidas pelo município noano seguinte.


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As ações sociais definidas nos Planos Municipais destinam-seaos seguintes públicos (sempre com renda mensal inferior a 1 saláriomínimo):

• Crianças e adolescentes;

• Famílias;

• Idosos;

• Pessoas com deficiência;

• Migrantes.

No âmbito do Convênio Único, as ações dirigidas a tais públi-cos integram o Programa de Proteção Social, que se divide em outrosdois programas: o de Proteção Básica e o de Proteção Especial.

Os projetos vinculados à Proteção Social Básica são os de caráterpreventivo, que buscam ajudar as famílias a evitar situações de riscoe superar as condições que as tornam vulneráveis. Incluem-se nessegrupo as iniciativas que procuram desenvolver as potencialidadesdos indivíduos, além de fortalecer seus vínculos familiares e comu-nitários, tais como:

• serviços locais que promovem o convívio social edesenvolvem trabalhos socioeducativos, visandoprincipalmente às famílias;

• projetos de combate à pobreza;

• serviços continuados e complementares voltados acrianças e adolescentes (incluindo as atividades decomplementação do turno escolar), jovens, adultose idosos vulneráveis;

• serviços e projetos de capacitação e inserção produtiva;


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• centros de informação e formação para o trabalhovoltados para jovens e adultos;

• projetos de geração de trabalho e renda.

O Programa de Proteção Social Especial, por sua vez, volta-se paraas famílias e indivíduos que já se encontram em situação de riscopessoal e social, tendo sofrido violação dos direitos em decorrênciade abandono, maus tratos físicos e psiquiátricos, abuso sexual, usode substâncias psicoativas, situação de rua ou trabalho infantil. Paraesse público, o Programa contempla ações de acolhimento eabrigamento, tais como:

• serviço de orientação e apoio sócio-familiar;

• plantão social;

• abordagem de rua;

• cuidado no domicílio;

• serviços que visam à estimulação das pessoas comdeficiências, fortalecendo a integração entre eles,bem como seus laços familiares e comunitários;

• medidas socioeducativas, em meio aberto, paraadolescentes que cometeram ato infracional(Prestação de Serviços à Comunidade – PSC eLiberdade Assistida - LA);

• abrigo temporário ou permanente para crianças,adolescentes, jovens, adultos, idosos, famílias epessoas com deficiência;

• albergue, Casa de Estar e Casa de Passagem:moradia emergencial temporária para famílias eindivíduos, migrantes ou população de rua;


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• trabalho protegido;

• serviços prestados para a erradicação do trabalhoinfantil e para o combate ao abuso e à exploraçãosexual de crianças e adolescentes.

O quadro abaixo mostra quanto o governo do Estado de SãoPaulo investiu em cada um dos Programas e quantos atendimentosforam realizados, em 2005:

Tabela 1 - Distribuição do atendimento e do investimento por tipo deProteção Social - 2006

Compete ao município dimensionar a demanda para cada umdesses tipos de atendimento, definir a forma de operá-los, estabele-cer o modo como tais serviços se inserem em sua política de assistên-cia social e criar mecanismos de articulação entre eles. Todos essesaspectos devem fazer parte de um planejamento, que será tanto maisefetivo e eficiente quanto maior o envolvimento da comunidade lo-cal, por meio dos conselhos municipais e de outras instâncias de par-ticipação. O Plano Municipal de Assistência Social resulta desse pro-cesso e constitui o principal instrumento do Convênio Único.

Tipo de Proteção Atendimento Investimento (R$)

Proteção Social Básica 334.654 73.690.134

Proteção Social Especial 29.259 42.417.921

Total 363.913 116.378.055

Fonte: SEADS


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O Plano Municipal de Assistência Social (PMAS)

Assim, muito mais do que mera formalidade para o recebi-mento dos recursos transferidos pelo governo estadual ou de simplesdocumento feito para se atender a exigências legais, o PMAS é a basede uma atuação planejada e de uma alocação mais eficiente das ver-bas na área social. Ele cumpre uma dupla função: para os municípi-os, é um instrumento de gestão da sua política social e, para a SEADS,é uma ferramenta para a gestão dos convênios, bem como das ações erecursos neles definidos.

O Plano induz a uma mudança cultural não apenas porquegarante aos gestores municipais mais autonomia e poder de decisão,como também porque obriga a assistência social dos municípios aincorporar padrões de gestão baseados em planejamento,monitoramento e avaliação dos programas e ações. O diagnóstico dosproblemas locais passa a se orientar por indicadores, que são acom-panhados de perto e atualizados continuamente. Impulsionada por

SOS Bombeiros no Resgate da Cidadania

Executado em parceria com a Secretaria daSegurança Pública, esse projeto da SEADS atendecrianças e adolescentes na faixa dos 10 aos 15 anosde idade, que estejam em situação de vulnerabilidadesocial, no período complementar ao do horário es-colar. Oferece, em unidades do Corpo de Bombei-ros, atividades artísticas, esportivas e de apoio esco-lar, noções de como agir em casos de incêndios e deprestação de primeiros socorros, regras de compor-tamento no trânsito etc.


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essa mudança, a área social pode assumir uma posição mais elevadano interior da administração municipal e ganhar importância políti-ca, inclusive na negociação do orçamento.

Ao mesmo tempo, o PMAS e o Convênio Único tendem a pro-piciar ganhos em termos de integração, de qualidade e de ampliaçãodos serviços prestados, ao dirigir o olhar dos gestores sobre a rede deinstituições, sobre os recursos públicos e privados e sobre o conjuntode serviços e benefícios disponíveis no município. De fato, uma pes-quisa realizada pelo Núcleo de Estudos de Políticas Públicas da Uni-versidade Estadual de Campinas (NEPP-Unicamp) mostrou que, naopinião dos gestores municipais, a elaboração do Plano representouuma oportunidade para mapear a rede social e reorientar aos poucosos serviços, de acordo com as demandas locais.

Embora o artigo 30 da Lei Orgânica da Assistência Social játivesse estabelecido a obrigatoriedade de os municípios formularemum Plano de Assistência Social como condição para o recebimentode verbas federais e estaduais, esse instrumento não vinha sendo uti-lizado em todo o seu potencial. Antes da instituição do ConvênioÚnico e do PMAS, os planos encaminhados pelos municípios à SEADSeram meramente descritivos, com informações genéricas e impreci-sas, além de extremamente heterogêneos quanto ao seu formato e seutamanho e quanto à organização dos dados.

Conferindo efetividade ao que estabelece a Lei Orgânica, oPMAS sistematiza uma série de informações fundamentais não ape-nas para a atuação do governo municipal, mas também para os ór-gãos estaduais e federais, bem como para outras instituições que quei-ram se debruçar sobre a realidade local. O conjunto dos Planos Mu-nicipais representa um subsídio importante também para o planeja-mento da atuação do governo do Estado na assistência social, umavez que constitui um mapeamento completo da rede de serviços edas demandas de todos os 645 municípios paulistas.


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Isso só se tornou possível porque a SEADS criou um formulá-rio-padrão para os Planos Municipais, tendo a preocupação de defi-nir um modelo que pudesse ser utilizado por todos os municípios,independentemente do porte e das características de cada um deles.Esse modelo, que começou a ser utilizado em 2004, foi aprimoradoem 2005, inclusive a partir das sugestões dos técnicos e gestores mu-nicipais. Ao mesmo tempo, a Companhia de Processamento de Da-dos do Estado de São Paulo (PRODESP) desenvolveu o chamadoPMAS-web, um sistema para que o formulário pudesse ser preenchi-do pela internet. Cada município dispõe de uma senha, de modo queapenas o gestor da assistência social ou outra pessoa autorizada eidentificada possa inserir e alterar dados no formulário.

É necessário ressalvar, contudo, que, a despeito do sistemaPMAS-web, a SEADS não impõe aos municípios o formato dos Pla-nos Municipais de Assistência Social. A utilização do sistema é obri-gatória apenas para a assinatura do Convênio Único, mas os municí-pios preservam sua autonomia para formular os Planos no formatoque considerarem mais conveniente. Nesse caso, o PMAS-web tam-bém é de grande utilidade, servindo como um documento de orien-tação técnica para a elaboração do Plano.

O sistema compõe-se de cinco módulos:

• Módulo 1: INFORMAÇÕES SOBRE O MUNICÍPIO- Reúne informações cadastrais sobre a prefeitura(CNPJ, endereço, telefone, DRADS à qual omunicípio está vinculado, etc.), identificação doprefeito, endereço e outros dados sobre o órgãogestor da assistência social no município,identificação do responsável pela gestão municipalda assistência social, além de informações sobre oconselho municipal, sobre os recursos financeirosdestinados à área e sobre o cumprimento deexigências legais.


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• Módulo 2: DIAGNÓSTICO DA REALIDADELOCAL - Neste módulo, devem ser apontados osproblemas e as demandas do município na áreada assistência social. Para isso, é necessárioinicialmente apresentar informações sobre a ofertade serviços pelas diferentes instituições públicas eprivadas que constituem a rede de proteçãoexistente no município. O formulário do PMASpossui campos específicos para que sejamrelacionadas tais instituições, com o público-alvoque elas atendem, o tipo de proteção que oferecem(básica ou especial) e o número de atendimentosrealizados no ano anterior. Devem ser listadas,inclusive, as entidades que estiverem desativadasou fechadas. Em seguida, o município tem deinformar suas necessidades e prioridades deatendimento na área social e a proposta de atuação,com o detalhamento dos objetivos, prioridades eforma de focalização.

• Módulo 3: AÇÃO MUNICIPAL - Esta parte dodocumento traduz a forma como os objetivosserão alcançados, apresentando os programas eações que o município se propõe a executar,diretamente ou por meio de convênios, incluindoo Convênio Único. O formulário exige a indicaçãodas metas de cada programa e, no caso dasiniciativas a serem co-financiadas pela SEADS, odetalhamento dos objetivos de cada uma delas, ocritério de elegibilidade do público-alvo, asparcerias com órgãos governamentais, entidadesdo terceiro setor e empresas privadas, além dasatividades previstas.


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• Módulo 4: MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO -O Plano deve descrever os instrumentos e formascom que as ações serão monitoradas e avaliadas,bem como a periodicidade com que será verificadasua execução, entre outros aspectos.

• Módulo 5: FINANCIAMENTO DO PLANOMUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - Estemódulo dimensiona os recursos necessários às açõesde assistência social do município, com a especificaçãode quanto será gasto com a proteção social básica ecom a proteção social especial, a contribuição de cadauma das fontes de recursos (governos federal, estaduale municipal e iniciativa privada), a distribuição dosgastos entre os recursos humanos, o material deconsumo e os serviços de terceiros.

Uma facilidade proporcionada pelo sistema via web é que, apartir dessas informações, o PMAS pode gerar relatórios gerenciaisem três níveis: para os municípios, para as DRADS (com informa-ções sobre suas respectivas regiões) e para a SEADS (com a consoli-dação das informações de todo o Estado).

Após a entrega dos Planos Municipais às DRADS, cabe a estasanalisá-los, comunicar aos municípios eventuais erros de preenchi-mento e montar o processo que culmina com a assinatura do Convê-nio Único. Antes, a DRADS precisava montar um processo para cadaconvênio firmado pelo município. Com o Convênio Único, este tra-balho foi simplificado.

Como unidades descentralizadas da Secretaria de Estado daAssistência e Desenvolvimento Social, as DRADS desempenharamum papel fundamental na transição para o Convênio Único, na im-plantação do PMAS e na adaptação do formulário-padrão para ainternet.


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Incumbidas de orientar os municípios quanto à nova siste-mática de trabalho, as DRADS também passaram por uma grandetransformação em suas rotinas e procedimentos, dedicando-se me-nos aos aspectos meramente administrativos para assumir uma po-sição mais destacada na supervisão das ações e na prestação de as-sistência técnica aos municípios. Além de exercerem tais funções,as DRADS continuam a ser a mais importante referência dos muni-cípios que buscam apoio para a elaboração dos planos. Na pesquisamencionada anteriormente, realizada pelo NEPP-Unicamp, 73% dosmunicípios que fizeram parte da amostra indicaram a DRADS comoprincipal parceira na elaboração do Plano.

Com relação à prestação de contas, os gestores municipaistambém apontam que o processo tornou-se mais simples e rápido.Segundo as regras do Convênio Único, os municípios precisam apre-sentar apenas uma vez por ano a prestação de contas completa (in-cluindo notas fiscais e demais documentos). Mensalmente é neces-sário apenas apresentar às DRADS um relatório contábil com as re-ceitas e despesas das atividades co-financiadas pelo Convênio Úni-co. As DRADS são responsáveis por avalizar a prestação de contasdos municípios e somente após esse procedimento a SEADS libera aparcela subseqüente de recursos financeiros. Quando há indíciosde erros ou irregularidades, equipes da Coordenadoria de Finançasda Secretaria se dirigem às DRADS ou aos municípios para ajudar acorrigir os problemas.

A capacitação dos técnicos e gestores municipais

Dado que o Convênio Único e o PMAS demandavam novashabilidades dos servidores das DRADS, dos gestores estaduais emunicipais e dos conselheiros municipais da assistência social, aSEADS ofereceu capacitação a esses profissionais em todo o Estado.


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A capacitação ocorreu de forma descentralizada e sob diversosenfoques, por meio do Projeto Avaliação e Monitoramento da PolíticaSocial do Estado de São Paulo, financiado com recursos do BID. Comisso, a Secretaria buscou agilizar a implementação do sistema e pre-parar técnicos e gestores para a formulação dos Planos Municipais.Estes deveriam partir de um diagnóstico objetivo da realidade local,e as ações previstas teriam de ser compatíveis com as prioridadesdetectadas.

Tendo em vista a elaboração do PMAS-2005, o primeiro aser feito pela internet, a SEADS contratou o Centro de Estudos ePesquisas de Administração Municipal (CEPAM) para ministrarum curso voltado aos gestores municipais. No ano seguinte, umPrograma de Capacitação realizado ao longo de um mês, comoficinas de um dia e meio de duração, envolveu 1.372 técnicosdos 645 municípios paulistas e se dividiu em três módulos. Noprimeiro módulo, os técnicos receberam informações sobre a po-lítica de assistência social do Estado de São Paulo. No segundomódulo, eles tiveram contato com uma série de tabelas e indica-dores que mostravam o diagnóstico social do Estado, produzidoa partir das estatísticas oficiais, e aprenderam a trabalhar comessas informações. A capacitação também buscou preparar os téc-nicos para que eles pudessem sistematizar os dados primários arespeito da situação social de seus próprios municípios. Com umdiagnóstico preciso da realidade local, eles terão melhores con-dições de planejar ações sociais adequadas a cada município. Fi-nalmente, no terceiro módulo, os técnicos aprenderam a utilizaro sistema PMAS-web.

Ao final da capacitação, os participantes foram convidados aresponder um questionário de avaliação do programa. Os resultadosforam extremamente positivos:


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14%4%

82%

M ais que suficiente

Suficiente

M enos que suficiente

Totalmente insuficiente

Em branco

8%6%1%

85%


Suficiente



Em branco

6%8%1% 1%

84%


Suficiente



Em branco

Grafico 2: Avaliação do aprendizado sobre o módulo I

Gráfico 3: Avaliação do aprendizado sobre o módulo II

Fonte: Seads

Fonte: Seads

Gráfico 4: Avaliação do aprendizado sobre o módulo III

Fonte: Seads


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Em relação a conteúdos específicos, 79% dos participantes queresponderam aos questionários consideraram que ficou “muito cla-ra” (13%) ou “suficientemente clara” (66%) a relação entre a novaNOB e o PMAS; da mesma forma, 85% dos entrevistados julgaram-se“muito capacitados” (5%) ou “suficientemente capacitados” (80%) aelaborar o diagnóstico das necessidades de assistência social de seusrespectivos municípios; por último, 91% sentem-se habilitados a uti-lizar o sistema PMAS-web.

Os resultados do programa de capacitação 2005-2006 foramtão satisfatórios, tanto do ponto de vista dos participantes como daSEADS, que se decidiu optar pelo mesmo modelo de contratação deinstrutores para realizar o programa de capacitação no PMAS 2007.Além disso, os custos com a contratação de pessoas físicas são cercade 50% inferiores aos de pessoa jurídica, segundo pesquisa de merca-do feita pela SEADS.

Graças à experiência adquirida com a primeira capacitação,foi possível melhorar ainda mais a eficiência e a eficácia do Programa.Eficiência porque foram empregados menos recursos para suarealização: menos consultores e menor quantidade de materialdidático, que foi elaborado pela própria SEADS. Eficácia porque, naavaliação dos participantes, a segunda capacitação superou os jáexcelentes resultados da primeira. Esta segunda capacitação contoucom o apoio da Rede do Saber4 , o que permitiu que todo o treinamentojá fosse feito diretamente em microcomputadores.

Como no ano anterior, ao final da capacitação os participantesforam convidados a responder um questionário de avaliação da

4 Parte da IntraGov, rede interna do governo do Estado, a Rede do Saber é uma teia decomunicações e informações multimídia da Secretaria de Educação que conecta, emtempo real, todas as diretorias de ensino aos órgãos centrais e de apoio e às universida-des parceiras do projeto (PUC e USP). São cerca de 2 mil computadores interligados,100 salas de videoconferência com capacidade para quarenta pessoas, além de 100 la-boratórios instalados em 89 localidades espalhadas estrategicamente pelo Estado.


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22%5%

10%1%

62%

M uito mais fácil

M ais fácil

Igual ao anterior

M ais difícil

M uito mais difícil

Em branco

98%

1%1%

Sim

Não

Em branco

69%

10%4%

17%M elhorou muito

M elhorou pouco

Igual ao do ano passado

Piorou pouco

Piorou muito

Em branco

capacitação. Com base na tabulação desses questionários, pode-sedizer que a capacitação de 2006 alcançou resultados ainda melhoresque a do ano anterior:

Gráfico 7: Avaliação sobre o preenchimento do PMAS Web

Fonte: Seads

Gráfico 5: Avaliação da capacitação em comparação ao ano anterior

Fonte: Seads

Gráfico 6: Avaliação sobre a capacidade de utilizar o sistema PMAS web

Fonte: Seads


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Atualmente, encontra-se em desenvolvimento uma avaliaçãoa respeito do impacto da capacitação sobre os Planos Municipais. Éimportante observar também que o sistema vem passando por umconstante aprimoramento tecnológico e de conteúdo. O PMAS-2007,por exemplo, incorpora mudanças efetuadas a partir das sugestõesrecebidas durante os processos de capacitação realizados nos doisúltimos anos e das dúvidas de preenchimento apresentadas pelosmunicípios ao longo desse período.

O mais importante aperfeiçoamento introduzido no PMAS-2007 encontra-se no Módulo 2, que trata do diagnóstico da realidadelocal. Esse módulo passou a trazer questões fechadas, em substituiçãoàs questões descritivas que o formulário apresentava. Isso permitiráclassificar e hierarquizar os problemas sociais de maior incidênciaem cada município, com a identificação dos segmentos populacionaisatingidos (crianças, idosos, gestantes, etc.) e o grau de cobertura dessessegmentos pelos programas existentes.

Uma nova cultura na política social do Estado de São Paulo

Numa área em que a regra no Brasil era a falta de monitora-mento e de indicadores para a avaliação das ações, além doclientelismo na distribuição das verbas, o Convênio Único tornou-seum indutor de políticas públicas mais bem planejadas e transparen-tes. A alocação de recursos foi racionalizada por meio de repassesautomáticos, com base em critérios pré-definidos. As ações sociaisforam hierarquizadas, segundo seu grau de complexidade, em pro-teção básica (preventivas) e especial (situações de risco social), com oplanejamento e o acompanhamento feitos pela internet. A políticasocial dos municípios passou a se orientar pelas necessidades da po-pulação local, a partir de um diagnóstico objetivo.

Como conseqüência desse conjunto de mudanças, o Estadode São Paulo aprofundou o processo de municipalização da assis-


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tência social, conforme definido em 1993 pela LOAS. Mais do quesimplesmente repassar recursos, o Convênio Único flexibiliza exi-gências e delega poderes, além de reduzir as instâncias e procedi-mentos burocráticos. A simples diminuição do número de convêni-os, dos quase 3 mil existentes no modelo anterior, para os menos de700 do Convênio Único, representou uma grande mudança na atu-ação do governo estadual, ao liberar seus recursos humanos e mate-riais para um novo tipo de intervenção nos projetos sociais desen-volvidos pelos municípios.

Ao poupar tempo e despesas com a burocracia, o Estado fixa suaatuação no apoio financeiro e técnico às entidades municipais e às do ter-ceiro setor. Com isso, pode se concentrar no monitoramento dos projetos ena avaliação do impacto das políticas, além das atividades de capacitaçãodos técnicos e gestores da assistência social. Os municípios, por sua vez,ganham mais autonomia para identificar suas carências e articular parce-rias, inclusive com a iniciativa privada e com as entidades sociais. Com ofim das transferências de verbas “carimbadas”, aumentou também a res-ponsabilidade e o poder dos conselhos municipais. Isso porque agoraeles podem acompanhar de perto não apenas a execução, mas a própriadefinição dos projetos sociais dos municípios, contando com um instru-mento – o PMAS – que apresenta informações mais claras e objetivassobre as prioridades locais e sobre os indicadores de avaliação das ações.

Além disso, o Convênio Único facilitou a integração das açõesdas três esferas de governo e das entidades do terceiro setor, bemcomo das iniciativas que envolvem diferentes áreas da administra-ção pública. Também ficou mais fácil realocar os recursos entre osprojetos, o que confere aos municípios maior flexibilidade na gestãode sua política de assistência social. Antes do Convênio Único, umarealocação de recursos implicava a reconstrução do planejamento naDRADS, a negociação junto à SEADS e a preparação de uma série dejustificativas, entre outros trâmites burocráticos.

Segundo os próprios municípios, o tempo decorrido entre aaprovação do co-financiamento pelo governo estadual e a aplicação


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dos recursos nos programas e serviços diminuiu consideravelmente.Para os operadores dos serviços, seja na administração municipal,seja nas entidades do terceiro setor, houve ainda um ganho em ter-mos de planejamento financeiro, já que os repasses passaram a che-gar com mais regularidade.

Com a implantação do PMAS, os municípios passaram a con-tar com um conhecimento estratégico acerca dos recursos públicos eprivados disponíveis para a assistência social em seu território. A ela-boração dos Planos Municipais também levou à adoção de uma cul-tura gerencial e de planejamento nessa área, a partir de uma defini-ção clara das prioridades de ação. Isso fez com que os recursos fos-sem aplicados de maneira mais racional e eficiente, não só pelos ór-gãos públicos, como também pelas instituições do terceiro setor querecebem verbas do governo.

Tradicionalmente as entidades sociais se organizam em tornodo atendimento a determinados públicos ou situações específicas, semuma visão de conjunto que permita identificar demandas reprimidas,lacunas e duplicidades. Envolvendo-se na elaboração do PMAS, junta-mente com os gestores municipais, elas podem rapidamente superar oolhar fragmentado e restritivo em favor de uma atenção maisintegradora e abrangente. Essa transformação tem origem numa dire-triz que é subjacente ao modelo do PMAS: a de privilegiar a famíliacomo protagonista das ações sociais. Também contribui para isso a or-ganização dos programas e serviços em proteção social básica ou espe-cial, de acordo com as características das ações desenvolvidas.

No médio prazo, o Convênio Único e as atualizações anuaisdo PMAS, combinados com as informações geradas pelo Sistema Pró-Social5, permitirão verificar as dinâmicas e tendências da populaçãovulnerável e em risco pessoal e social, propiciando aos governos es-tadual e municipais a possibilidade de desenhar intervenções mais

5 O Sistema Pró-Social é o assunto do volume 2 desta série.


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focalizadas, tanto por públicos como por áreas geográficas. Graçasàs informações do PMAS, também é possível obter instantaneamenteum levantamento completo de toda a rede de assistência social exis-tente no Estado, incluindo as instituições municipais, estaduais e asdo terceiro setor. Outra informação importante que o sistema colocaà disposição do governo estadual refere-se à capacidade de gestãodos municípios. Sabendo quais municípios não apresentam capaci-dade técnica suficiente para assumir a gestão dos equipamentos eserviços de assistência social, o Estado pode ir além do apoio finan-ceiro, oferecendo-lhes também serviços específicos de capacitação eassessoria.

Por fim, a apropriação de conceitos e instrumentos ligados aoConvênio Único tornou os municípios mais preparados para a tran-sição rumo ao modelo do Sistema Único de Assistência Social (SUAS),que começou a ser implantado em 2006, conforme a NOB/2005.6 Deacordo com o modelo estabelecido pelo SUAS, os governos munici-pais devem elaborar um Plano de Ação (que traduz na prática as metasdefinidas pelo Plano Municipal de Assistência Social), no qual deta-lham como pretendem viabilizar suas políticas sociais.

Nesse aspecto, o governo do Estado de São Paulo não apenasaprofundou o processo de descentralização previsto na LOAS comotambém antecipou as medidas que viriam a ser adotadas pelo governofederal. O conceito de autonomia da ação municipal, o uso do PlanoMunicipal para o planejamento das ações e a adoção de um sistema demonitoramento e avaliação das ações são alguns dos conceitos ineren-tes ao modelo SUAS que foram antecipados pelo Convênio Único.

6 De acordo com a NOB/2005, a Proteção Social Básica será operada por intermédio dosCentros de Referência de Assistência Social – CRAS, territorializados de acordo com oporte do município. O CRAS é uma unidade pública estatal que oferta serviços continu-ados de proteção social básica de assistência social. É a “porta de entrada” dos usuáriosà rede de Proteção Social Básica do SUAS.


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Referências Bibliográficas

AFONSO, José Roberto Rodrigues. Novos Desafios à DescentralizaçãoFiscal no Brasil: as Políticas Sociais e as de Transferência de Renda(versão preliminar para debate – 2). Santiago: CEPAL, janeirode 2006.

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Agradecimentos

Apresentar de maneira sucinta e inteligível as inovações emgestão social desenvolvidas pela SEADS nos últimos anos foi umatarefa tão prazerosa quanto desafiadora. Vários obstáculos antepu-nham-se em nosso caminho: o prazo exíguo, o enorme volume deinformações a ler e analisar (decretos, resoluções, projetos, relatórios,estudos avaliativos sobre os programas etc.), a necessidade de entre-vistar gestores públicos com agenda altamente atribulada, dentreoutros.

Esses obstáculos, contudo, foram vencidos não apenas em fun-ção do nosso empenho, mas, sobretudo, graças ao comprometimentodos dirigentes, gestores e técnicos da SEADS com seu trabalho coti-diano e com esta série de publicações, cujos objetivos são dar visibili-dade às ações inovadoras que eles empreendem e estimular o debatesobre iniciativas de combate à pobreza e promoção do desenvolvi-mento social.

É imperativo, portanto, agradecer a todos aqueles que estive-ram diretamente envolvidos na produção desta série de publicações.Queremos reconhecer as pessoas que, ademais de fornecer material edados imprescindíveis para a elaboração da mesma, abriram espaçoem suas agendas para conceder entrevistas, ler, analisar e comentardiversas versões dos textos que, sem dúvida, contribuíram para aqualidade final da obra. Correndo o risco inescapável de esqueceralgum nome, agradecemos a: Rogério Amato, Ernesto Vega Senise,Maria Helena Guimarães de Castro, Sergio Tiezzi, Fernando Padula,Marly Cortez, Carlos Alberto Fachini, Therezinha de Giulio, IzildinhaCarneiro, Eliana Cecílio Jorge, William Lonzar, Maria Cândida


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Cardinalli, Gilson Pinto de Souza, Maria Camila Mourão Mendonçade Barros, Felicidade dos Santos Pereira, Rosemare Silva Gonçalves,Laneir Garcia Gonçalez, Wilians Valentini, Denise Cenise, SergioMindlin, Laura Oltramare, Rosana Junqueira e Rosa Maria Fischer.

Imprescindível também agradecer ao Banco Interamericano deDesenvolvimento (BID), co-financiador do Projeto Avaliação e Apri-moramento da Política Social no Estado de São Paulo, no âmbito doqual se insere a presente obra, e ao Programa das Nações Unidas parao Desenvolvimento (PNUD), órgão responsável pelo apoio na execu-ção do Projeto.

A todos, nossos agradecimentos. Erros e omissões remanescen-tes são exclusivamente nossos.

Coordenação Editorial

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