6º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais

De 25 a 28 de julho de 2017

A DECADÊNCIA DA INFLUÊNCIA BRASILEIRA NA AGENDA SOCIAL

INTERNACIONAL

Área: Análise de Política Externa

Modalidade do Trabalho: Painel

Gustavo Jordan Ferreira Alves

Universidade Federal do Amapá

Lourrene Maffra

Universidade Federal do Amapá

Universidad de Sevilla

Belo Horizonte

2017

Resumo

A Política Externa Brasileira destacou-se nos anos 2000 pela atuação na cooperação para o desenvolvimento socioeconômico. Durante a administração Lula da Silva ocorreu a criação de mecanismos como a Coordenação-Geral de Cooperação Humanitária e Combate à Fome (CGFome), além de programas voltados para o combate à fome e à miséria extrema, que serviram de modelo para outros países. Entretanto, o contexto nacional atribulado, marcado por crises política e econômica a partir do governo Dilma Rousseff, influenciou na atuação diplomática brasileira. Legações brasileiras foram fechadas e o Brasil acumulou dívidas significativas com órgãos multilaterais, enquanto o modelo de cooperação chinês expande-se e torna-se também uma alternativa interessante para o desenvolvimento econômico de países do Sul Global, o que tornou a China o segundo maior investidor em África. A administração Michel Temer, que assumiu a partir do impeachment de Dilma Rousseff, já sinalizou um maior foco na diplomacia comercial e para a contínua redução das ações humanitárias do Brasil no cenário internacional. O encerramento das atividades de órgãos que articulavam a cooperação internacional em temas sociais, sobretudo de combate à fome, o CGFome, o MDS e o MDA, significou um retrocesso e novamente uma concentração das ações internacionais brasileiras no comércio internacional, as quais já havíamos diversificado a partir do governo de Lula da Silva, priorizando a cooperação Sul-Sul e a oferta de modelos nacionais de políticas públicas nas áreas de agricultura familiar, alimentação escolar, segurança alimentar e transferência de renda. Atualmente, o Brasil vem perdendo espaço na política internacional para a China, principalmente na América Latina e no continente africano. Nesse sentindo também, a balança da competição com a China na agenda comercial internacional é desfavorável aos brasileiros e nos temas que tínhamos uma atuação exitosa, perdemos o timing do processo e voltamos a priorizar uma agenda tradicional de política externa.

Palavras-chave: PEB; Decadência; Influência; Temas Sociais

Abstract

The Brazilian Foreign Policy stood out in the years 2000 by the action in the cooperation for

the socioeconomic development. During the Lula da Silva administration, the creation of

mechanisms such as the General Coordination of Humanitarian Cooperation and Fight against

Hunger (CGFome), as well as programs aimed at fighting hunger and extreme poverty, served

as models for other countries. However, the troubled national context, marked by political and

economic crises from the Dilma Rousseff administration, influenced Brazilian diplomacy.

Brazilian legacies were closed and Brazil accumulated significant debts with multilateral

agencies, while the Chinese cooperation model expands and also becomes an interesting

alternative for the economic development of countries of the Global South, which has made

China the second largest investor In Africa. The Michel Temer administration, which took over

from Dilma Rousseff's impeachment, has already signaled a greater focus on trade diplomacy

and the continued reduction of Brazil's humanitarian actions on the international stage. The

closure of the activities of agencies that articulated international cooperation in social issues,

especially in the fight against hunger, CGFome, MDS and MDA, meant a setback and again a

concentration of Brazilian international actions in international trade, which we had already

diversified From the government of Lula da Silva, prioritizing South-South cooperation and

offering national models of public policies in the areas of family agriculture, school feeding,

food security and income transfer. Currently, Brazil has been losing space in international

politics for China, especially in Latin America and the African continent. In this sense too, the

balance of competition with China in the international trade agenda is unfavorable to Brazilians

and in the themes that we had a successful performance, we lost the timing of the process and

returned to prioritize a traditional foreign policy agenda.

Keywords: PEB; Decadence; Influence; Social Issues

Introdução

Neste artigo, pretendemos abordar dois momentos da Política Externa Brasileira: um

primeiro que consideramos de “ápice” da influência brasileira em processos de cooperação

internacional para o desenvolvimento (2003-2010, sob o governo de Lula da Silva); e o

segundo, que apontamos como o início da “decadência” da influência brasileira,

principalmente em áreas sociais.

Durante os dois mandatos de Lula da Silva, priorizou-se as relações internacionais com

o chamado sul global, principalmente a partir de temáticas de contribuições para projetos de

desenvolvimento, erradicação da miséria extrema e combate à fome, especialmente em

países do continente africano.

No entanto, a partir do segundo governo de Roussef em 2014 – o primeiro mandato foi

de 2011 a 2014 -, sucessora de Lula da Silva, e principalmente a partir da sua deposição do

poder e, consequente substituição por Temer, o foco de atuação da política externa brasileira

mudou. Além disso, também percebemos o avanço da presença chinesa, onde antes o Brasil

atuava de maneira bastante incisiva.

O objetivo de nosso artigo é, portanto, analisar aspectos desse segundo momento e

argumentar que estamos presenciando uma decadente influência internacional brasileira em

temas sociais, principalmente em áreas como segurança alimentar e erradicação da pobreza.

O Brasil e a cooperação internacional para o desenvolvimento no século XXI: um breve

panorama

A Política Externa Brasileira (PEB) na década passada trouxe a ênfase em temáticas

que até então figuravam de maneira tímida na agenda diplomática do país. Para Saraiva

(2017), a partir da administração Lula da Silva (2003-2010) observa-se na PEB um novo perfil

através de uma postura brasileira que procurava uma maior autonomia para o projeto de

inserção internacional do país.

Neste sentido, a atuação da política externa brasileira começou a se pautar com maior

atenção na cooperação sul-sul, nos fóruns multilaterais, como o Grupo dos 20 (G20)1, por

exemplo, bem como em outras iniciativas que permitissem um maior protagonismo do país no

Sistema Internacional. Ainda que para Milani e Carvalho (2013), o conceito de cooperação

sul-sul pudesse ser observado em seus primórdios já em conferências como a de Bandung,

ocorrida em 1955, observa-se que tal tipo de cooperação alcança uma nova dimensão

exatamente a partir da primeira década do século XXI, mesmo que ainda neste momento

existam dificuldades em se conceituar a ideia de cooperação sul-sul.

1 O Grupo dos 20 é formado pelas 19 maiores economias do mundo mais a União Europeia.

Para Stuenkel e Taylor (2015), tais iniciativas externas do Brasil eram possibilitadas pela

estabilidade interna alcançada pela economia do país através do controle da inflação, das

medidas de combate à desigualdade e de combate ao desregramento fiscal, entre outros. O

Brasil não estava sozinho neste sentido: o surgimento dos BRICS2 simbolizava a ascensão

de um Sul Global, que demonstrava ter capacidade de lidar com as demandas

socioeconômicas de países em desenvolvimento em um contexto de intensa crise

internacional nos países desenvolvidos diante da conjuntura econômica a partir de 2007 e

2008. Surgia então o momento adequado para os países do chamado Sul Global questionar

as instituições financeiras internacionais e propor modelos de cooperação alternativos

àqueles mais tradicionais.

A política externa brasileira foi uma das mais proativas neste cenário. A América do Sul

e o continente africano foram um dos enfoques de atuação diplomática durante a

administração Lula da Silva. Temas como bioenergia, agricultura e saúde estiveram

intensamente presentes na agenda diplomática nacional, sem excluir a atuação brasileira nas

operações de peacekeeping, como é o caso da Missão das Nações Unidas para a

Estabilização do Haiti (MINUSTAH), cujo encerramento das operações encontra-se definido

para este ano de 2017. Ainda que a segurança na sua perspectiva mais tradicional também

tenha contribuído para dar maior visibilidade à atuação internacional do Brasil, Cervo e Lessa

(2014, p. 148) ressaltam que a cooperação brasileira com o continente africano, por exemplo,

contribuiu para “agregar novo conceito à política internacional de segurança do país: o

desenvolvimento”.

A presença brasileira na África aumentou consideravelmente na primeira década dos

anos 2000. Neste período, o país abriu embaixadas em 18 países, dobrando a quantidade de

embaixadas que até então existiam no continente africano. Ao mesmo tempo, muitos países

deste continente também procuraram abrir suas representações diplomáticas em Brasília. O

viés do desenvolvimento foi de fato um dos fatores de importância para este estreitamento

nas relações Brasil-África: a estabilidade interna alcançada no Brasil teve considerável

contribuição de políticas públicas relativamente bem-sucedidas, o que chamava a atenção de

organismos internacionais e de países africanos e sul-americanos, os quais enfrentavam

diversas mazelas socioeconômicas semelhantes àquelas enfrentada pelo Brasil.

Neste contexto de procura por um maior protagonismo, programas como o Fome Zero,

Bolsa Família e Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), passaram por um processo de

internacionalização, mobilizando diversos atores públicos e privados nacionais e

internacionais. Oliveira (2015), constata que 50% de todos os investimentos feitos pela

2 Acrônimo que se refere ao Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, países que simbolizavam a ascensão do Sul Global.

Agência Brasileira de Cooperação (ABC) em 2009 destinavam-se a países africanos, havendo

um aumento em 60% no ano seguinte. Na primeira década dos anos 2000, aproximadamente

420 projetos foram concluídos com países do referido continente. Em 2010, o chamado

“Diálogo Brasil-África sobre Segurança Alimentar, Combate à Fome e Desenvolvimento

Social”, enfatizava a noção de desenvolvimento como conceito cada vez mais presente na

retórica diplomática brasileira como Cervo e Lessa (2014) afirmavam, ao mesmo tempo em

que procurava deixar um legado e responsabilidade para a administração vindoura da

presidente Dilma Rousseff (2011-2016).

Deste modo, o término da administração Lula da Silva significaria a continuidade do

projeto de inserção internacional através de sua sucessora. Alguns dos frutos da política

externa brasileira desta administração já podiam ser observadas no plano internacional

durante o primeiro mandato de Rousseff. Figueiredo Brasil (2013), por exemplo, afirma que a

eleição em 2011 de José Graziano, agrônomo brasileiro e um dos mentores do programa

Fome Zero, para o cargo de diretor-geral da Organização das Nações Unidas para a

Alimentação e Agricultura (FAO), teve como elemento decisivo a influência internacional do

Brasil perante os países em desenvolvimento.

A ascensão de Graziano nos quadros da FAO ressaltava o reconhecimento das políticas

públicas de combate à fome do Brasil. A presença da Empresa Brasileira de Pesquisa

Agropecuária (Embrapa) em países africanos e sul-americanos, os projetos de cooperação

triangular voltados para a agricultura e a existência de programas como o PAA-África colocam-

se como vitrine desta atuação internacional brasileira.

Ainda que a administração Rousseff procurasse a continuidade do projeto de inserção

internacional de seu antecessor, dificuldades surgiriam nesta trajetória. Cervo e Lessa (2014)

observam o primeiro mandato de Rousseff como pautado na continuidade do impulso

universalista brasileiro, mas enfatizam que isto não seria suficiente para evitar o “declínio” da

política externa brasileira a partir desta administração.

Se a estabilidade interna durante o começo dos anos 2000 trouxe a possibilidade de o

Brasil se colocar como um ator mais proativo na política internacional, a instabilidade interna

iria se revelar posteriormente como uma das causas de uma postura mais contida da

diplomacia brasileira a partir da administração Rousseff. Para Oliveira (2015), o cansaço do

modelo econômico brasileiro começou a ficar evidente a partir do começo desta

administração, havendo uma limitação do crescimento nacional baseado no mercado interno,

em juros elevados e na redistribuição de renda através de diversos programas

governamentais.

Saraiva (2017), por sua vez, enfatiza a contínua retração do Produto Interno Bruto (PIB)

brasileiro, dificultando a continuidade de projetos financiados pelo país. A visão

multilateralista, que buscava a revisão das instituições internacionais, era retórica ainda

mantida pela então presidente, juntamente com a preferência pelo prevalecimento de um

sistema multilateral e não-hegemônico. Entretanto, esta retórica não seria suficiente para

evitar o arrefecimento da presença brasileira no cenário internacional. Além das dificuldades

internas enfrentadas por esta mandatária, a diplomacia presidencial, uma característica tanto

da administração Lula da Silva quanto da administração Fernando Henrique Cardoso (1995-

2002), revelou-se pouco presente durante a gestão Rousseff.

A redução deste personalismo na diplomacia brasileira configura-se como elemento que

também contribui para uma postura menos proativa do país no cenário internacional, a partir

do momento em que a execução da política externa brasileira esteve durante quatro mandatos

atrelada de maneira intensa à figura pessoal do chefe de estado. A redução das visitas oficias

à países estrangeiros, o arrefecimento na demanda por um assento permanente no Conselho

de Segurança da ONU, a retração de ações diplomáticas em certas regiões do globo seriam

alguns dos indicativos desta contenção na postura brasileira dentro do Sistema Internacional.

Isto não significa dizer o término dos projetos internacionais voltados para o

desenvolvimento internacional, uma vez que muitos deles se encontram em plena execução.

O próximo segmento deste artigo preocupa-se exatamente com o efeito deste “declínio” da

política externa brasileira nesses referidos projetos. Compreender estes efeitos e as

consequências da internacionalização do modelo de desenvolvimento brasileiro nos países

destinatários, especialmente dentro do continente africano, durante um momento de crise

interna e internacional, torna-se nosso enfoque, não somente pelo fato de o Brasil vir perdendo

protagonismo neste espaço, mas também pelo o constante avanço na África de um ator

estatal cada vez mais influente no Sistema Internacional: a China.

Crises internacionais e ascensão chinesa na África: a perda de espaço da diplomacia

brasileira no cenário internacional

A conjuntura internacional dos anos 2010 revelou-se de certo modo desafiadora para

as instituições multilaterais, especialmente a partir da segunda metade desta década.

Passados seis anos da eclosão da guerra civil síria, não existem resoluções à vista em torno

do conflito, que de acordo com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados

(ACNUR, 2017) já vitimou aproximadamente 400 mil pessoas, gerando ainda quase 5 milhões

de refugiados ao longo do conflito. Os membros permanentes do Conselho de Segurança da

ONU não encontram um acordo em relação ao conflito, prolongando a situação de

instabilidade naquela região.

A crise síria trouxe também a intensificação dos quadros de insegurança alimentar no

Oriente Médio, vindo a somar-se com a já grave crise existente no continente africano. De

acordo com o Food Security Information Network (FSIN, 2017), países africanos e do Oriente

Médio estão sofrendo com o aprofundamento da situação da fome em seus países, havendo

alguns fatores preponderantes para esta situação, como é o caso das guerras civis e dos

fatores climáticos. Dentre os países com casos mais graves de insegurança alimentar em

ambas as regiões estão: o Iêmen, a Síria, o Sudão do Sul, a Somália e o nordeste da Nigéria.

A ascensão do republicano Donald Trump à presidência dos Estados Unidos trouxe o temor

de cortes bruscos nas contribuições norte-americanas para o sistema onusiano, o que poderia

intensificar a crise humanitária atual, que já é considerada pela ONU como uma das piores

desde a Segunda Guerra Mundial.

Neste contexto, torna-se necessário a presença mais intensa de políticas de curto e

médio prazo em regiões africanas e em países do Oriente Médio visando tratar de temáticas

voltadas para o soft power. Se o Brasil colocou-se como uma liderança internacional

exatamente em projetos com este viés, torna-se necessário entender melhor as razões para

este arrefecimento da atuação brasileira neste setor da política internacional.

O que primeiramente deve ser ressaltado é que ainda estão presentes em vários países

africanos programas de cunho socioeconômico estabelecidos em parceria com o Brasil,

países africanos e instituições internacionais. O “Diálogo Brasil-África sobre Segurança

Alimentar, Combate à Fome e Desenvolvimento Social”, teve como um dos seus resultados a

versão africana do PAA, que na sua forma internacionalizada ganhou o nome de Purchasing

From Africans for Africa (PAA-Africa).

Este programa foi implementando em cinco países: Etiópia, Malauí, Moçambique, Níger

e Senegal através de parceria com a FAO e outros atores internacionais. Com suas fases

iniciais em vias de conclusão, o programa recebeu um investimento inicial de

aproximadamente 3,5 milhões de dólares do governo brasileiro, contando ainda com o aporte

de aproximadamente 1 milhão de dólares do Departamento para o Desenvolvimento

Internacional (DFID), órgão do governo britânico. De acordo com os relatórios do próprio PAA-

Africa (2014, 2016), observam-se resultados positivos na condução do programa no seu curto

prazo de existência. O PAA-Africa tem como enfoque o desenvolvimento de uma dinâmica

saudável dentro do espaço agrícola dos países citados, havendo uma tentativa de estímulo à

agricultura familiar através da compra dos alimentos produzidos por estes agricultores.

Em países como o Senegal, a produtividade dos agricultores familiares chegou a

aumentar em mais de 100%, havendo outros aumentos significativos como na Etiópia e no

Moçambique. Esta atenção especial aos países africanos evidencia para Costa Vaz (2015, p.

164) que o Brasil havia se tornado “a leading donor among developing countries, with Africa

being a priority as a destination of its development assistance initiatives”. Ainda assim, durante

a evolução deste e de outros programas, a atuação externa brasileira no setor ficava mais

tímida, pesando determinados fatores para que tal situação ocorresse.

O primeiro entrave que podemos citar é a contenção da política externa brasileira como

um todo. Como demonstrado anteriormente, Saraiva (2017) ressalta o abandono da

diplomacia presidencial e afirma que a administração Rousseff demonstrava pouco interesse

na atuação diplomática do país. Aliado a este fato, temos ainda o agravamento de uma crise

na economia e na política do Brasil. As decisões no âmbito da política externa ficaram

excessivamente descentralizadas em departamentos técnicos do estado, houveram cortes no

orçamento do Ministério das Relações Exteriores (MRE), assim como houve a redução na

entrada de novos diplomatas no Itamaraty. O Brasil também acumulou dívidas perante

organismos multilaterais, figurando até o ano de 2016 entre os maiores devedores do sistema

das Nações Unidas. Em 2015, o país chegou a perder seu direito de voto perante a Agência

Internacional de Energia Atômica (AIEA), o que ressalta as condições adversas enfrentadas

pela diplomacia brasileira.

O impeachment da presidente Dilma Rousseff e o início da presidência Michel Temer

trouxe algumas novas tendências para a atuação diplomática brasileira, a maioria delas no

sentido de uma guinada comercial no projeto de inserção internacional do país. Como sinais

deste redirecionamento, podemos citar o fato de a Agência Brasileira de Promoção de

Exportações e Investimentos (Apex-Brasil), que até então estava vinculada ao Ministério do

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), ter sido incluída na estrutura do

Itamaraty pouco depois do início da administração Temer.

Além disto, ganha novo fôlego na retórica oficial e nas prioridades do MRE, a

aproximação do Mercado Comum do Sul (Mercosul) com a União Europeia (UE) visando a

assinatura de um acordo de livre comércio. Este acordo vinha sendo negociado desde o

começo da administração Lula, embora estas negociações tenham ficado paralisadas durante

muitos anos. Por fim, também ganha destaque a formalização brasileira do pedido de adesão

à Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), ressaltando mais

ainda a tendência para uma atuação diplomática brasileira voltada para os acordos de cunho

econômico.

Se ao mesmo tempo em que a PEB apresenta uma postura mais contida e que a partir

da administração Michel Temer aparenta focar suas atenções nos acordos econômicos, a

própria atuação internacional brasileira voltada para o desenvolvimento socioeconômico pode

se tornar um entrave para a ampliação desses projetos. Como Freire e Vinha (2011)

ressaltam, é importante diferenciar a política “verbalizada” da “não-verbalizada”, ou seja,

conseguir diferenciar a ação que o tomador de decisão afirma que persegue daquela política

que o mesmo de fato consegue implementar. Muñoz e Carvalho (2016), demonstram a

existência de uma retórica que coloca o Brasil como promotor de programas voltados para o

combate à fome e à insegurança alimentar em países africanos, ao mesmo tempo em que

leva a estes países seu modelo de negócios agroexportador, causando uma dualidade na

atuação brasileira, o que pode prejudicar os projetos internacionais do país.

O entrave está no fato de que esta dualidade gera muitas vezes uma confusão em torno

de quais objetivos um determinado projeto está buscando. Exemplifiquemos esta questão

através de três programas brasileiros presentes no continente africano: o ProSavana

(Programa de Cooperação Triangular para o Desenvolvimento Agrícola da Savana Tropical);

o Mais Alimentos Internacional; e o já citado PAA-Africa.

De acordo com Shankland e Gonçalves (2016), o ProSavana tornou-se o foco de um

processo de contestação social no país onde está sendo implementado, o Moçambique. O

projeto é fruto de cooperação triangular entre o Brasil, o Japão e o governo de Maputo,

envolvendo diversas das agências governamentais desses países e com a retórica de

reproduzir no chamado “Corredor de Nacala”, nordeste de Moçambique, um modelo de

agricultura sustentável e inclusivo. Além de ter apresentado poucos resultados concretos, o

ProSavana logo foi observado como uma ameaça pelos pequenos agricultores que seriam

afetados pelo projeto.

Embora o projeto tenha gerado entusiasmo entre as lideranças políticas dos três

países, Shankland e Gonçalves (2016) afirmam que no decorrer dos anos a liderança

brasileira em torno do programa esvaiu-se, prevalecendo alguns investimentos pontuais do

governo japonês. A mobilização de movimentos sociais brasileiros e moçambicanos contra o

programa aumentou as tensões entre governos e sociedade civil, à medida em que o

ProSavana, que foi criado em 2011, sequer possuía um Plano Diretor que explicasse de

maneira ampla à sociedade quais seriam os objetivos de fato do programa. Este documento

apenas seria lançado em 2015.

O segundo projeto a ser abordado é o Mais Alimentos Internacional, lançado em 2010.

Trata-se da internacionalização de um programa que apresenta linhas de crédito para

subsidiar agricultores familiares na compra de equipamentos agrícolas. Cabral, Favareto,

Mukwereza et al. (2016) ressaltam as contradições do programa entre os próprios atores

governamentais brasileiros, cada um possuindo visões diferentes em relação ao modus

operandi do projeto. Os referidos autores constatam a inexistência de interconexões entre os

atores governamentais brasileiros, especificamente do então Ministério do Desenvolvimento

Agrário (MDA)3, com os órgãos ministeriais dos países destinatários do programa, entre eles

Gana e Zimbábue. O modelo agrícola agroexportador mais uma vez se confunde na retórica

brasileira com o modelo voltado para a agricultura familiar, causando desconfianças entre os

atores sociais desses países que recebem tal programa.

3 Este ministério foi extinto no primeiro semestre de 2016. As suas competências agora são da Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário, vinculada à Casa Civil da Presidência da República.

O PAA-Africa é talvez o programa que melhor conseguiu manter a sua retórica alinhada

à prática, mas é também o programa de menor expressão dentre os três citados. O Mais

Alimentos Internacional em 2011 tinha disponível aproximadamente 600 milhões de dólares

para o financiamento de suas linhas de crédito para cinco países africanos: Gana, Quênia,

Moçambique, Senegal e Zimbábue. O ProSavana, recebeu somente do governo japonês em

2013, 25 milhões de dólares, bem mais do que o orçamento de aproximadamente 5 milhões

de dólares para a primeira fase do PAA-Africa, que ocorreu entre 2012-2013.

A intenção aqui não é colocar o agronegócio como um grande vilão, mas ressaltar que

não existe na prática uma clara divisão entre projetos que tem como interesse a

internacionalização do modelo de agronegócio brasileiro e projetos que visem beneficiar a

agricultura familiar, voltada para a produção de insumos básicos para o consumo da

população dos países destinatários do programa. Ao mesmo tempo, embora somente o PAA-

Africa tenha uma maior afinidade com a ideia do desenvolvimento de dinâmicas voltadas para

a agricultura familiar, todos os três programas apresentam um discurso oficial que ressalta a

valorização desta modalidade de agricultura. Neste sentido, a falta de clareza em torno dos

objetivos do ProSavana e do Mais Alimentos Internacional geram desconfianças e tensões

entre governos e sociedade civil.

Como afirmam Cirillo, Nogueira e Soares (2016, p. 17) as “inovações do Brasil mostram

novas maneiras de reduzir a pobreza e a insegurança alimentar nos países em

desenvolvimento, mas o modelo conceitual precisa ser adaptado a cada contexto específico”.

As contradições presentes na atuação brasileira podem também ser um elemento de

contenção na política externa do país voltada para o soft power, à medida em que a ausência

de modelos conceituais bem definidos deixa claro as contradições e confusões nesta atuação.

Estes problemas ficam claros não somente para os atores a que se destinam estas iniciativas,

mas também revelam pouca coesão na mobilização de atores governamentais brasileiros na

execução destes projetos.

A extinção no final de 2016 da Coordenação-Geral de Cooperação Humanitária e

Combate à Fome (CGFOME), departamento interno do Itamaraty que era responsável pela

condução de projetos como o PAA-Africa, pode também acentuar esta percepção de que os

interesses diplomáticos brasileiros em locais como o continente africano pautam-se

unicamente na exploração econômica dos países nessa região. No primeiro semestre de

2017, o chanceler Aloysio Nunes durante viagem ao Moçambique e outros países africanos

reforçara a importância da parceria econômica com os países africanos. Nesta viagem, o

chanceler participou da inauguração do Corredor Logístico de Nacala (LCN), importante via

de escoamento de minério naquele país, o que envolve diretamente empresas brasileiras

atuantes na região.

Neste contexto, esta perda de força dos projetos de cooperação brasileiros voltados

para o combate à fome e à insegurança alimentar tem consequência sobre a influência da

PEB na região. Como ressalta Cervo e Lessa (2014), este modelo de cooperação deve ser

visto como um modelo estratégico de inserção brasileira neste continente. Ressaltam estes

autores que a visão diplomática brasileira não se pautava em qualquer ingenuidade ao

fomentar a cooperação voltada para o combate à fome e à insegurança alimentar com os

países africanos. Para os autores em questão, esta seria a forma mais eficiente de fazer um

contrapeso à expansão chinesa e indiana na África.

A ausência de delimitações claras entre os modelos de cooperação voltadas para o

desenvolvimento da agricultura familiar e os modelos voltados para a agricultura

agroexportadora acabaram prejudicando a própria retórica brasileira, possibilitando maior

abertura de espaço para o avanço neste continente de países como a China. Neste sentido,

à medida em que o Brasil atua de maneira mais tímida e contraída neste espaço, o avanço

chinês leva consigo seu próprio modelo de cooperação para a região, em detrimento do

modelo de cooperação brasileiro.

Corkin (2014) analisa a retórica chinesa diante da influência crescente desse país no

continente africano. Assim como no caso brasileiro, afirma a autora que a política externa

chinesa também procura se colocar como um parceiro diferenciado para esses países. Além

disso, a China também ressalta a importância em fortalecer as políticas voltadas para o soft

power dentro do Sistema Internacional. Ao mesmo tempo, este país não deixa de procurar a

manutenção de suas relações com parcerias tradicionais, como os Estados Unidos e a União

Europeia.

Oliveira e Lessa (2014, p. 7) ressaltam que a política externa chinesa é vista por muitos

analistas através da noção de “Ascensão Pacífica”, a qual seria caracterizada por possuir

quatro dimensões: a político-diplomática, a de segurança, a comercial e a cultural. Nesse

contexto, a retórica chinesa teria como enfoque obter o reconhecimento dos diversos atores

internacionais acerca do compromisso chinês com o desenvolvimento e com a manutenção

de um ambiente internacional pacífico e cooperativo.

O modelo de desenvolvimento chinês presente no continente africano, possui, assim

como no Brasil, relação com experiências públicas nacionais. Entretanto, Corkin (2014)

explica que a experiência interna chinesa utilizada como referência para a internacionalização

de seus modelos de cooperação baseia-se muito na assistência que este país recebia do

Japão. Nesse sentido, explica-se em certo modo as razões para uma postura mais pragmática

na atuação chinesa dentro do continente africano. A assistência recebida do Japão foi

condicionada a uma abertura da economia chinesa aos investimentos japoneses e à

exploração de recursos naturais da China. O modelo de cooperação chinês com os países

africanos segue raciocínio semelhante ao aplicado pelo Japão em relação à China décadas

atrás.

Mas esta não é a única característica que justifica o pragmatismo chinês. A ideia de que

a cooperação chinesa não exige a reprodução de premissas ideológicas (“no strings

attached”), faz com que Beijing não se preocupe com o fato de estar estabelecendo parcerias

com um país democrático ou não, que respeita ou não os direitos humanos ou qualquer outra

exigência que muitos países do ocidente costumam fazer em relação aos receptores de

cooperação. Por fim, Scoones, Amanor, Favareto et al. (2016) enfatizam a histórica presença

chinesa no continente, tendo sido uma importante parceira no processo de independência de

muitos países africanos.

A cooperação chinesa com o referido continente ganha novos contornos através do

Fórum de Cooperação China-África (FOCAC), que foi criado no ano 2000. De acordo com

Lopes, Nascimento e Videll (2013, p. 82) “o FOCAC tornou-se um mecanismo institucional

para a consolidação político-econômica chinesa na África.”. A partir da criação deste

instrumento observa-se um maior estreitamento na relação China-África, através de visitas de

estado, missões de negócios e o aumento dos programas de cooperação voltados para o

desenvolvimento. Muitos destes programas estão sob a coordenação do Ministério do

Comércio chinês.

Scoones et al. (2016) ressaltam que os modelos de cooperação do Brasil e da China

apresentam as características da visão de cada país em relação à execução de seus projetos

neste continente. Neste sentido, Marques e Spanakos (2014) entendem que a presença

chinesa na região é mais voltada para assegurar recursos energéticos para si, enquanto que

o Brasil procuraria ir mais além desta perspectiva. Entendem estes autores que em regiões

como a África Subsaariana4, o Brasil procura se apresentar como um parceiro com

credibilidade para os desafios dos países da região e não somente um parceiro econômico,

como é o caso da China na visão diplomática brasileira. A importância dos modelos de

cooperação brasileiros voltados para o combate à fome e o desenvolvimento da agricultura

familiar e a cooperação na área da saúde, por exemplo, teriam uma função essencial nesse

discurso brasileiro.

Ainda assim, o pragmatismo chinês é o que aparece avançar com maior intensidade, ao

mesmo tempo em que a retórica brasileira parece não se sustentar quando analisada a

concretização de seus projetos nesses países. Afinal de contas, os interesses comerciais são

também os que prevalecem na atuação brasileira nesse continente. Nesse sentido, no gráfico

abaixo analisamos as importações e as exportações brasileiras e chinesas durante o ano de

4 A África Subsaariana é a região do continente africano que fica ao sul do deserto do Saara, abrangendo uma população de aproximadamente 500 milhões de habitantes.

2015, visando comparar a intensidade do comércio de cada um desses países no continente

africano.

Gráfico 1. Comércio chinês e brasileiro com o continente africano em 2015. (Em bilhões de dólares)

Elaboração: autores. Fontes: MRE, 2016; China-Africa Research Initiative (CARI), 2017.

O que se observa é uma relação econômica bem mais intensa entre a China e os

países africanos em comparação com a relação econômica Brasil-África. Ademais, existe uma

tendência contínua de crescimento das relações econômicas China-África, o que não ocorre

nas relações Brasil-África, que vêm observando uma redução nestas relações econômicas,

especialmente a partir de 2015. Mesmo entre os países africanos membros da Comunidade

dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), a influência chinesa é intensa, especialmente na

Angola.

Na tabela e no gráfico abaixo, também podemos observar o aumento dos investimentos

chineses no continente africano (2003-2010) e os principais países receptores desses

investimentos em 2010.

Tabela 1: Investimento chinês na África – 2003-2010

Fonte: Menezes (2013. p. 337) *Valores expressos em milhões de dólares americanos.

Figura 1: Dez principais países receptores dos investimentos chineses na África em 2010

Fonte: Menezes (2013. p. 339) * Valores expressos em milhões de dólares americanos.

Na tabela 1, podemos observar dois aspectos importantes: os investimentos atingem

um pico de quase 8 bilhões de dólares em 2008, devido à lacuna deixada principalmente pelos

países desenvolvidos que já sentiam os efeitos da crise econômica daquele ano; os

investimentos decaem a partir do ano seguinte, mas voltam a crescer em 2010 – apontando

uma volta do incremento dos investimentos chineses naquele continente a partir desse ano.

Um segundo aspecto a ser notado é de que, à exceção do ano de 2009 – um ano atípico para

o mundo, já que a maioria dos países sentiriam os efeitos da crise de 2008 de alguma forma,

os investimentos chineses na África saíram de pouco mais de 70 milhões de dólares

americanos em 2003 e foram multiplicados em quase 30 vezes em 2010, se desconsideramos

o aumento vertiginoso de 2007 para 2008.

Além disso, Marques e Spanakos (2014, p. 148) também demonstram o peso desta

influência ao ressaltar o “modelo angolano” de cooperação chinesa, que se reflete na maioria

das relações de Beijing com os países africanos. Segundo os autores, neste modelo o governo

chinês coloca uma empresa pública à disposição do governo local para a execução dos

projetos de seu interesse e em contrapartida o governo concede direitos de exploração dos

seus recursos naturais para grandes companhias chinesas. O chamado “modelo angolano”

seria então o padrão a ser aplicado para com os diversos países africanos.

Portanto, à medida em que a política externa brasileira recua em sua atuação mais

proativa para com este continente, a China continua seu avanço na região. Ainda que a

contradição seja elemento presente na retórica do Brasil, não se pode deixar de enfatizar que

muitos dos programas brasileiros na região possuem elementos positivos para ambos os

lados desta relação. A influência conquistada pelo Brasil na região foi primordial para que

recentemente a diplomacia brasileira alcançasse conquistas importantes nos organismos

internacionais, entre elas, a eleição de José Graziano e de Roberto Azevêdo, para os cargos

de Diretor-Geral da FAO e da Organização Mundial do Comércio (OMC), respectivamente,

pois ambas candidaturas foram amplamente apoiadas pelos países africanos.

Ainda que estes modelos de cooperação necessitem de ajustes, bem como de um

estabelecimento mais claro acerca de seus objetivos, o Brasil tem a oferecer valiosa expertise

em diversas áreas. O agravamento dos quadros de insegurança alimentar no continente

africano e no Oriente Médio demandam a necessidade de atores proativos nesta área. E,

portanto, a ausência de uma postura mais ativa do Brasil em um setor da política internacional

em que o país se colocava como líder, reforça a ideia do declínio da política externa brasileira

e aponta para a continuidade de uma postura mais retraída no cenário internacional à medida

em que a crise interna do país também se prolonga no ano de 2017.

Considerações Finais

Estamos presenciando um “rompimento” na trajetória de Política Externa em nosso país,

que foi iniciada em 2003 a partir das relações denominadas Sul-Sul e enfocada em temas

como combate à pobreza, modelos alternativos ao desenvolvimento e combate à fome.

Além disso, observamos que atualmente há uma priorização da PEB por uma agenda

mais tradicional nas relações internacionais, como demonstramos no segundo segmento

deste artigo, com foco de atuação do Brasil em arranjos comerciais e com pouca articulação

com projetos e programas de âmbito social. No entanto, alguns projetos liderados pelo Brasil

de cooperação com países africanos, como é o caso do PAA-Africa, continuam ativos, com

resultados positivos, mas ainda é necessário observar o médio e longo prazo para avaliarmos

melhor os resultados do programa.

Associada à diminuição da atuação mais presente e incisiva do Brasil em países

africanos pode-se observar, ao contrário, o avanço mais contundente dos chineses nesse

mesmo continente, em matéria tanto econômica (como as próprias transações comerciais,

principalmente a exploração de recursos naturais e venda de commodities), quanto cultural

(com a propagação das cultura e língua chinesas, com a instalação do Instituto Confúcio, por

exemplo).

O “declínio” da PEB em temas sociais, que foi discutido neste artigo, é explicado de

forma multifatorial, tanto a partir de causas internacionais (pelo menos é o que o governo de

Roussef alegou, como os efeitos da crise internacional de 2008 finalmente sentidos em nosso

país), mas sobretudo a partir de causas internas (e priorizações de agendas). Argumento o

qual concordamos com Cervo e Lessa (2014, p. 149) “a crise financeira e econômica

internacional apenas de leve afeta o declínio [da PEB], cujas causas são eminentemente

internas”, que apontam um declínio em geral da PEB, e especificamente em temas sociais no

nosso argumento aqui explicitado.

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