HISTÓRICO DAS RMS NO BRASIL

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ACÓRDÃO DO STF SOBRE A TITULARIDADE DO SANEAMENTO NAS REGIÕES

METROPOLITANAS, MICRORREGIÕES E AGLOMERAÇÕES URBANAS – ADI 1842/RJ

Uberlândia, 8 de maio de 2014.

RReHISTÓRICO DAS RMS NO BRASIL

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A Titularidade do Saneamento Brasileiro

As Regiões Metropolitanas surgiram no Brasil no início da década de 70, em razão do crescimento das cidades.

Com o processo de conurbação algumas questões de infraestrutura urbana – como transporte, água e esgoto – eram comuns ao conjunto de municípios.

Em 1973, o Congresso Nacional aprovou a Lei que definiu áreas ou Regiões Metropolitanas como "um conjunto de municípios contíguos e integrados socioeconomicamente a uma cidade central, com serviços públicos e infraestruturas comuns.”

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As primeiras RMs foram instituídas no período de maior centralização e concentração de poder e de recursos no nível da União, como parte de uma estratégia de desenvolvimento nacional.

Com a Constituição Federal de 1988, coube aos Estados a prerrogativa de reconhecimento legal das metrópoles.

Em meados da década de 90, os Estados passaram a instituir novas RMs, ou a inserir novos municípios nas RMs existentes, sem critérios claros, cada estado criou ou expandiu RMs de forma particular.

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“Em 2010, nos atuais 39 territórios metropolitanos, entre RMs e Rides, moravam cerca de 88 milhões de pessoas, ou seja, 46% da população brasileira, correspondendo a quase dois terços da população urbana do Brasil.”*

Hoje, as RMs são um conjunto extremamente diversificado de aglomerados, composto por grupos de municípios com fortes diferenças econômicas e/ou sociais entre si.

No setor de saneamento, as disputas entre Estados e municípios pela prestação de serviços se tornaram mais comuns.

* Processo de Metropolização no Brasil - Carla Romanelli e Alex Kenya Abiko

RReAS RMS NO BRASIL

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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas

Fonte: Observatório das Metrópoles 2010 – Modificado por Romanelli em 2011

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“Em Regiões Metropolitanas, as escalas espaciais se ampliam e o adensamento populacional aumenta a exigência de recursos financeiros para investimento, requerendo coordenação e suporte financeiro federal e estadual, hoje praticamente inexistentes. O crescimento contínuo e acelerado da população e a proliferação de municípios, em geral desaparelhados tecnicamente para lidar com a complexidade da prestação desses serviços em ambiente metropolitano são fatores adicionais a retardar os investimentos para a cobertura das carências. Por outro lado, a manutenção dos serviços existentes dificilmente é financiada apenas pela cobrança de taxas específicas, absorvendo outros recursos do orçamento municipal”

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“Embora importante e necessária a cooperação intergovernamental, a solução para o déficit de infraestrutura urbana não se restringe à ação de governos. Ela exige uma estrutura de governança em que estejam presentes não apenas atores de todos os níveis de governo, mas também o setor privado, as organizações não governamentais e a sociedade civil.” GARSON, Sol Braule Pinto. REGIÕES METROPOLITANAS: obstáculos institucionais à cooperação em políticas urbanas. Tese doutorado. Rio de Janeiro, 2007.

ISSN 1413-0386 – Processo de Metropolização no Brasil – Carla Romanelli e Alex Kenya Abiko

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Não obstantes as disputas pela titularidade, algumas metrópoles importantes do país, como o Rio de Janeiro e São Paulo, resolveram abrir mão do debate, em prol da conjunção de esforços por meio de soluções que consolidaram os primeiros modelos de compartilhamento de competências no setor de saneamento.

Há ainda questões importantes que precisam ser equacionadas, como a necessidade de fortalecer a regulação e fiscalização, como instrumento que contribuirá para a universalização dos serviços.

RReAS COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS

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As Competências Constitucionais

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. . . .

§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

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As Competências Constitucionais

Art. 30. Compete aos Municípios:. . .

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

RReA Definição da Titularidade pelo Supremo Tribunal Federal

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STF

ADI 1842

ADI 2077

A decisão do Supremo Tribunal Federal:

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Poucos municípios têm condições de atender adequadamente à função pública de saneamento básico.

O acesso aos recursos hídricos depende da integração das redes de abastecimento.

A reunião das demandas reduz custos e torna o serviço mais atrativo.

Problemas ambientais e de saúde pública afetam comunidades próximas, principalmente nos casos em que se verifica o fenômeno da conurbação.

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O saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum, apta a ensejar a instituição de regiões metropolitanas.

O serviço de saneamento básico em Regiões Metropolitanas, Microrregiões e Aglomerados Urbanos constitui interesse coletivo que não pode estar subordinado à direção de único ente, e deve ser planejado e executado de acordo com decisões colegiadas em que participem tanto os municípios como o estado federado.

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A prestação dos serviços de água e esgoto é um monopólio natural.

A integração do planejamento e execução do saneamento básico de agrupamento de municípios não só privilegia a economicidade e eficiência de recursos naturais e financeiros - por exemplo, aproveitando estação de tratamento e redes de distribuição e coleta para diversas comunidades – como permite subsídios cruzados, isto é, a compensação de déficit na prestação de serviço em determinadas áreas com o superávit verificado nas áreas de maior poder aquisitivo.

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O poder concedente do serviço de saneamento básico nem permanece fracionado entre os municípios, nem é transferido para o estado federado, mas deve ser dirigido por estrutura colegiada - instituída por meio da lei complementar estadual que cria o agrupamento de comunidades locais - em que a vontade de um único ente não seja imposta a todos os demais entes políticos participantes.

A cooperação entre os entes é fundamental para o alcance das metas de universalização.

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O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais.

O alto custo, o monopólio natural do serviço e a existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um municípios, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico.

RReCOMO DEVE SER?

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A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso da instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões – art. 25, § 3º da CF.

A integração pode ocorrer voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos – art. 3º, II e 24 da Lei nº 11.445/2007 e art. 241 da CF.

Compulsoriamente, nos termos previstos na Lei Complementar Estadual, art. 25, § 3º da CF.

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A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, tanto para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, quanto para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos.

O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região.

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A aferição da constitucionalidade será com base no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É preciso evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para a preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios.

Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado.

A participação dos entes no colegiado não necessita ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente.

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A participação de cada município e do estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com as suas particularidades, sem que se permita a predominância de um ente de forma absoluta.

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OBRIGADA

Elizabeth Costa de Oliveira GóesConsultora Jurídica da Aesbe

e-mail: [email protected]. (61) 3022.9602

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