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I CIMDEPE - SEMINÁRIO INTERNACIONAL CIDADES MÉDIAS: DINÂMICA ECONÔMICA E PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO

6 a 9 de Junho de 2005 - Presidente Prudente, SP – Brasil

CIDADES MÉDIAS E AGLOMERAÇÕES URBANAS:

A NOVA ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO REGIONAL NO SUL DO BRASIL1

Paulo Roberto Rodrigues Soares Departamento de Geociências

Fundação Universidade Federal do Rio Grande (FURG) prrs.geo@uol.com.br

Na contemporaneidade da urbanização brasileira verifica-se um amplo processo de

reestruturação caracterizado pela “explosão” das tradicionais formas de concentração urbana e

pela emergência de novas formas espaciais, continentes de novas territorialidades dos grupos

sociais. Na escala intra-urbana, o fenômeno da “dispersão urbana” está alterando a morfologia

urbana tradicional gerando novas centralidades e novas periferias. Na escala interurbana e

regional, são produzidos novos processos de desconcentração e reconcentração espacial da

população, das atividades econômicas e da informação sobre o território. A difusão da

metropolização é um exemplo destes processos.

As cidades de Pelotas e Rio Grande, distantes 60 Km uma da outra, são os principais

centros urbanos do sul do Rio Grande do Sul2. Desde o final de 2002 compõem a “Aglomeração

Urbana do Sul” (AUSUL), aglomeração urbana instituída por Lei Estadual e formada pela mancha

urbana contígua destas duas cidades, além dos municípios de Capão do Leão, São José do Norte

e Arroio do Padre.

A comunicação analisa os processos de crescimento urbano, a organização intra-urbana e

as dinâmicas de integração funcional na Aglomeração Urbana do Sul. Pretendemos comparar seu

modelo territorial com outras formas de organização metropolitana verificados em diferentes

realidades sócio-espaciais, bem como pontuar alguns desafios para a presente e futura gestão

deste território metropolitano em formação.

Consideramos que a simples institucionalização não é suficiente para definir a realidade

“metropolitana” da aglomeração urbana, sendo necessário investigar os processos sócio-espaciais

em curso, especialmente nos centros urbanos de Pelotas e de Rio Grande, os núcleos

polarizadores da aglomeração.

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Escalas da metropolização e aglomerações urbanas: a nova dinâmica da rede urbana brasileira

Na escala mundial, os câmbios recentes na “geografia global da urbanização” do

capitalismo tardio, produzidos pela revolução tecnológica, pela reestruturação do mundo do

trabalho e pela mudança cultural e da vida cotidiana, determinaram novos parâmetros para a

definição de conjuntos espaciais, especialmente das concentrações urbanas (SCOTT, 1994:103).

No caso brasileiro, constatou-se na década de 1990 uma mudança nas escalas da

metropolização e na própria complexidade do fenômeno urbano sobre o território. Verificou-se a

emergência de novos conjuntos espaciais polarizadores do crescimento da população urbana que

passaram a desempenhar o papel de centros metropolitanos à escala regional (DAVIDOVICH,

2001).

Duas formas principais de concentração são definidas: as regiões metropolitanas

institucionalizadas e as aglomerações urbanas não-metropolitanas. As 27 regiões metropolitanas

institucionalizadas concentram mais de 60 milhões de habitantes e cerca de 40% da população

urbana do país, destacando-se as “metrópoles nacionais”, as regiões metropolitanas instituídas na

década de 19703. Hoje em dia, estas metrópoles constituem os núcleos de concentrações urbano-

industriais bastante afetadas pelas políticas de ajuste, austeridade e desmonte do aparelho estatal,

bem como e pelas mudanças estruturais e da economia brasileira na década de 1990.

Nos últimos anos verifica-se também um novo dinamismo sócio-espacial das aglomerações

polarizadas por cidades médias (entre 200 mil e 1 milhão de habitantes) do interior do país. Com

as economias dos núcleos metropolitanos cada vez mais vinculadas aos serviços e às atividades

de gestão, as cidades médias estão assumindo o papel de centros industriais. Na última década a

indústria brasileira cresceu nas cidades médias e nas franjas perimetropolitanas, convertendo

estes territórios em pólos de atração de migrações internas e inter-regionais.

Este novo desenho manifesta-se especialmente na “região concentrada” (o Centro-sul),

configurando uma nova complexidade da rede urbana no bojo da qual podemos destacar a difusão

dos sistemas técnicos e de informação sobre o território, a tecnificação da agropecuária e o

crescimento das classes médias na estrutura social do interior do país (SANTOS e SILVEIRA,

2001). O “êxito econômico” aliado ao epíteto de “ilhas de prosperidade” atribuído às cidades

médias atrai contingentes de imigrantes ocasionando seu crescimento acelerado e o surgimento

de problemas urbanos e sociais semelhantes aos das grandes metrópoles do país.

A “nova geografia da globalidade” produz novas tendências e territorialidades que

coexistem com as já existentes. As oportunidades estratégicas que cidades e regiões oferecem ao

capital são evidenciadas em lugares onde as tendências da metropolização e da urbanização

apresentam uma série de escalas e formas espaciais. Os territórios metropolitanos lato sensu

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constituem (ainda) espaços privilegiados de atração e localização do capital (VELTZ, 1999). Em

países periféricos e industrializados como o Brasil, continuam se formando aglomerações

industriais baseadas em atividades de manufatura intensivas em tecnologias, especialmente no

entorno das cidades médias (SCOTT, 1994:117).

Assim, consideramos que na atualidade se consubstancia uma nova configuração urbana e

metropolitana, distinta da “velha forma” das regiões metropolitanas tradicionais. A definição e a

caracterização destas novas configurações tem preocupado pesquisadores em diferentes países

que se dedicam a analisar o fenômeno da dispersão urbana e das novas redes de cidades, em

especial dos espaços metropolitanos, das aglomerações urbanas e das conurbações.4

No caso do Rio Grande do Sul, a urbanização é um processo dinâmico, que se realiza

sobre uma rede urbana organizada em distintas escalas e abrangendo diferentes territorialidades e

formas espaciais, estando institucionalizadas as seguintes concentrações urbanas: a Região

Metropolitana de Porto Alegre (RMPA); a Aglomeração Urbana do Nordeste (AUNE) – polarizada

por Caxias do Sul; a Aglomeração Urbana do Sul (AUSUL) e a Aglomeração Urbana do Litoral

Norte (figura 1).

Figura 1 – Rio Grande do Sul: Região Metropolitana e Aglomerações Urbanas

Fonte: Metroplan (www.metroplan.rs.gov.br)

Novas abordagens da organização do espaço regional

A reestruturação urbana está na base da produção de um “novo cenário territorial”

constituído por um tecido urbano estendido que envolve “cidades grandes e pequenas, povoados,

pedaços do campo e metrópoles” em uma mesma “lógica de desregulação” (Amendola, 2000:24).

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Segundo M. Castells na atualidade nos dirigimos a um mundo amplamente urbanizado no qual o

processo de urbanização tende a se concentrar de modo desproporcional em um novo tipo de

região metropolitana, a “constelação urbana”, formada por diversas áreas metropolitanas

disseminadas ao longo de uma enorme extensão territorial, funcionalmente integradas e

socialmente diferenciadas em torno a uma estrutura de múltiplos centros (2001:494). Tal como a

sociedade que se organiza em rede, na qual pontos e nós de controle são múltiplos, o conceito de

região metropolitana com um único centro, concentrador de todas as funções de gestão estaria

sendo suplantado por uma nova realidade metropolitana multi ou policêntrica.

O conceito de metrópole policêntrica começou a ser formulado ainda na década de 1980. A

“metrópole policêntrica regional” de Campus Venuti (1985:35) é composta de diversos centros

urbanos especializados, com mais de um núcleo polarizador concentrando habitantes, entre os

quais as relações produtivas, sociais e culturais não são produto da continuidade espacial típica

das metrópoles tradicionais, e sim de uma contigüidade temporal nascida por uma intrincada rede

de infraestruturas de transportes e comunicações.

Este conceito assemelha-se ao de “sistema funcional urbano” proposto pelo geógrafo

italiano Giuseppe Dematteis, o qual constitui “um âmbito de vida, de mobilidade pendular cotidiana

e de mobilidade residencial daqueles que vivem em um território urbanizado” que se estende por

até “dezenas de quilômetros” (1998:23). A estes âmbitos correspondem mercados de trabalho e de

serviços geograficamente distintos, mas que ao serem formados por diferentes centros articulados

por sistemas de transporte e comunicações rápidos, equivalem à escala do município em períodos

históricos anteriores.

A “cidade regional difusa“ como designa A. Precedo Ledo aproxima-se deste modelo ao

integrar cidade e campo em “comunidades territoriais organizadas em rede”, na qual cada unidade

desempenha uma função especializada e mediante a cooperação e a complementaridade articula-

se a população e território em um modelo de desenvolvimento integrado (2003:179).

A definição da “cidade-região” é mais ampla, estando relacionada às grandes

aglomerações inseridas na economia global (SCOTT et all, 2001). A formulação da cidade-região

faz referência à uma nova entidade territorial oriunda da integração de regiões metropolitanas e

aglomerações urbanas conformando os grandes “nós” da economia globalizada. As cidades-

regiões emergem com a era do capitalismo globalizado, fazendo parte da nova “geografia global

da urbanização” (SCOTT, 1994:103); são as conexões essenciais da economia globalizada

emergindo como “atores políticos” na cena mundial, pois muitas concentram um produto interno

bruto equivalente ou superior a Estados inteiros. A cidade-região atualiza o “clássico” conceito de

“megalópole” proposto por Jean Gottmann a princípios dos anos 1960.

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Do ponto de vista político-físico-espacial, o estabelecimento destas “constelações urbanas”

ou “regiões mega-metropolitanas” anônimas, que muitas vezes extrapolam os limites do Estado-

nacional, torna mais complexo o planejamento e a gestão do território, pois estimula até mesmo a

emergência de um “novo regionalismo”, vinculado a estes conjuntos espaciais.

Outrossim, o conceito de cidade-região também está sendo utilizado para designar

conjuntos de cidades médias articuladas à escala regional em aglomerações urbanas compactas

ou difusas. Por esta abordagem considera-se a cidade-região um sinônimo dos conceitos de

sistema funcional urbano ou cidade regional difusa.5

Reestruturação urbana no sul do Brasil: as cidades de Pelotas e Rio Grande

As cidades de Rio Grande e Pelotas são os principais centros urbanos do sul do Rio

Grande do Sul, apresentando uma história urbana comum, compartilhando períodos de

desenvolvimento, crise e estagnação. Nas primeiras décadas do século XX conformavam um pólo

industrial importante. Recentemente, estas cidades se inserem na problemática regional da

“Metade Sul” do Rio Grande do Sul e mesmo numa conjuntura de relativa “estagnação econômica”

continuam exercendo importante papel de pólos econômicos e de atração de fluxos migratórios de

centros urbanos menores e das zonas rurais do seu entorno. 6

O desenvolvimento urbano de Pelotas e Rio Grande pode ser comparado aos três “estágios

de desenvolvimento histórico do capital” propostos por Giovanni Arrighi (1999). No último quartel

do século XIX a atividade exportadora das charqueadas propiciou um acúmulo de capitais e um

mercado consumidor suficientemente desenvolvido que atraiu outras atividades econômicas.

Pelotas e Rio Grande constituíram uma “região nova” para a implantação do capital. À indústria de

base (a “saladeril”), se agruparam indústrias complementares (couros, sabões, velas, colas) que

utilizavam os resíduos da atividade principal como matérias-primas, além de indústrias de bens de

consumo não-duráveis (têxteis, alimentícias, bebidas), estabelecendo-se nas duas cidades um

centro industrial diversificado cujo mercado consumidor se estendia por toda a Campanha gaúcha

(SINGER, 1977).

A industrialização foi concomitante ao desenvolvimento urbano, com as primeiras obras de

saneamento e de provisão de infra-estruturas. No final do século XIX e início do século XX, as

áreas centrais de Pelotas e Rio Grande foram dotadas de redes de saneamento, telefones, energia

elétrica e gás. Com relação ao capital imobiliário, predominavam as formas rentistas de produção

da moradia, com os proprietários urbanos promovendo a construção de “casas baratas e

higiênicas”, para a venda e aluguel para a população incluída no mercado formal de trabalho.

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No estágio de “desenvolvimento produtivo da região” (após 1920), a territorialização da

grande indústria (frigoríficos, engenhos de beneficiamento de arroz, indústrias conservas, óleos e

processamento de pescado) promoveu uma série de mudanças no espaço urbano das duas

cidades. Foi a época da constituição do capital imobiliário, dos loteamentos e da formação da

periferia. A terra foi convertida em mercadoria e a propriedade imobiliária foi progressivamente

autonomizando-se da propriedade fundiária, aparecendo dos primeiros promotores profissionais

(SOARES, 2002). A partir do final dos anos 60 observa-se o estágio da “desterritorialização do

capital na indústria” e de sua reprodução e multiplicação na promoção imobiliária.

Dos anos 60 até o final dos anos 80, Pelotas e Rio Grande viveram um ciclo de

desenvolvimento industrial, baseado na integração da base modernizada da agropecuária da

economia regional com a grande indústria na formação do complexo agro-industrial. Este modelo

apresentou sinais de esgotamento no final dos anos 80, com o fechamento de diversas fábricas,

num acelerado processo de desindustrialização que afetou especialmente a cidade de Pelotas.

O crescimento urbano periférico e a dispersão urbana

No atual processo de desenvolvimento sócio-espacial nos dois centros urbanos verifica-se

uma tendência à adoção de um padrão urbano disperso, a partir de um crescimento urbano

fortemente influenciado pelas vias de circulação regional, que a exemplo de outras cidades

também passam a servir ao transporte intra-urbano atraindo uma maior expansão urbana ao longo

de seu trajeto (VILLAÇA, 1998:70).

No caso da cidade de Pelotas, verificam-se três vetores principais de crescimento urbano.

O primeiro está relacionado com os setores de maior renda (o “eixo leste”). Nele se localizam os

principais empreendimentos imobiliários de alto padrão, especialmente os bairros exclusivos e

condomínios fechados. Este é o eixo que demanda aos balneários da Lagoa dos Patos (Laranjal),

situados a 12 Km do centro e hoje já considerados bairros integrados ao tecido urbano da cidade.

O segundo eixo de crescimento é o norte, o qual se desenvolve com três segmentações. O

setor mais próximo ao centro – a chamada “Zona Norte” – constitui-se em uma zona de

valorização na qual são realizados importantes empreendimentos imobiliáros, especialmente a

construção de edifícios de alto padrão. O segundo setor é formado por diversos assentamos

populares, tanto conjuntos habitacionais de promoção estatal, como loteamentos populares, de

iniciativa pública (pela doação de “lotes urbanizados”) ou privada. Finalmente, o terceiro setor é o

eixo principal onde se instalam diversas atividades econômicas, como indústrias (conservas e

frigoríficos), atacadistas e transportadoras.

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A oeste, o vetor de crescimento apresenta características peculiares, constituindo-se no

eixo de conurbação do tecido urbano de Pelotas que se “esparrama” sobre o termo municipal de

Capão do Leão. Nos anos 70, quando aquele município ainda era um distrito de Pelotas, ocorreu a

ocupação dos loteamentos Jardim América e Parque Fragata, ambos com mais de 1.000 lotes

populares. Em 1982, ao emancipar-se o Capão do Leão, estes loteamentos constituíram os

“bairros” do novo município. O adensamento populacional neste vetor ocasionou o

“transbordamento” da mancha urbana da cidade de Pelotas, processo que originou a aglomeração

urbana atual.

No caso de Rio Grande, a cidade cresce sobre dois vetores bastante diferenciados quanto

às formas espaciais do crescimento urbano, aos agentes sociais atuantes e ao seu conteúdo

econômico e social. Um primeiro eixo é o que se desenvolve ao longo da rodovia de ligação com

Pelotas. Trata-se do eixo onde são implantados loteamentos populares, projetos de assentamento

e conjuntos habitacionais destinados à população de baixa renda (o chamado “eixo da pobreza”).

É o vetor que conecta o centro de Rio Grande, o grande bairro popular Carreiros e a Vila da Quinta

(sede de um distrito do município e receptora de grandes loteamentos populares).

O segundo vetor é o da ligação entre o centro da cidade e o Balneário Cassino, situado a

18 Km do centro e já considerado um bairro da cidade. Neste eixo (o “eixo da riqueza”) se situam

os principais empreendimentos imobiliários da cidade: conjuntos residenciais de apartamentos e

vivendas unifamiliares, bairros exclusivos e condomínios fechados. A constituição deste eixo

remonta a princípios da década dos 80, quando três grandes empreendimentos inauguraram a

expansão periférica da cidade: o Conjunto Residencial Parque São Pedro, com 1.200 unidades

unifamiliares; o Conjunto Habitacional Parque Marinha do Brasil (3.200 casas), realizado pela

COHAB-RS; e o loteamento Jardim do Sol, com 400 lotes de alto padrão. Hoje em dia recebe

empreendimentos de menor porte, porém é a área preferencial de atuação dos promotores

imobiliários na cidade.

Tanto em Rio Grande, como em Pelotas, observamos um significativo processo de

periferização dos assentamentos e uma notável extensão do tecido urbano, com os agentes da

produção social do espaço urbano adotando padrões metropolitanos em seus empreendimentos.

No momento atual difunde-se um novo estilo e um modelo de morar e estar na cidade que passa,

em muitos casos, pela segregação e individualização da moradia de setores de alta renda e o

abandono (e a conseqüente degradação) das áreas centrais. Este novo modelo (o dos

“condomínios fechados”) conduz a formas periféricas de implantação do habitat, favorecendo a

dispersão urbana e a extensão do tecido urbano em níveis ainda não experimentados nas cidades

brasileiras, especialmente nas cidades médias.

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Uma territorialidade emergente: a Aglomeração Urbana do Sul

Diante deste quadro de crescimento urbano e progressiva integração econômica e

funcional entre as cidades de Pelotas e Rio Grande, instituiu-se a Aglomeração Urbana do Sul

(AUSUL), formada pelos municípios de Pelotas, Rio Grande, Capão do Leão, São José do Norte e

Arroio do Padre (Quadro 1), com o propósito de possibilitar o “planejamento integrado deste

conjunto urbano, visando o fortalecimento do seu papel no desenvolvimento regional” (PLC

271/2002).

Contudo, a AUSUL não se configura como um embrião de uma típica área metropolitana,

dado que não existe um núcleo central e continuidade de ocupação da mancha urbana. Entretanto,

ao congregar quase 600 mil habitantes em um eixo urbano de cerca de 60 Km, pode ser

considerada uma forma espacial emergente, característica da atual fase de reestruturação sócio-

espacial e econômica do capitalismo tardio, na qual se processa uma mudança de escala na

urbanização. Neste caso, podemos enquadrar a integração funcional e espacial das cidades de

Pelotas e Rio Grande nos processos de “desconcentração”, “reestruturação espacial”, “dispersão

urbana” e de “difusão da urbanização” sobre o território.

Quadro 1 - Aglomeração Urbana do Sul: dados gerais

Município Área (Km²)

População (Hab)

Densidade (Hab/Km)² PIB (U$) IDH População

urbana % População rural %

Pelotas 1.648 323.158 196,10 827.265.663 0,816 301.081 93 22.077 7 Rio Grande 2.836 186.544 65,78 1.139.700.429 0,793 179.208 96 7.336 4 Capão do Leão 784 23.718 30,25 72.957.826 0,77 21.354 90 2.364 10 São José do Norte 1.135 23.796 20,96 30.854.309 0,703 17.294 73 6.502 27

Arroio do Padre 130 4.145 31,88 4.505.883 - 102 2 4.043 98

TOTAL 6.533 561.361 85,93 2.075.284.110 519.039 42.322 Fontes: SNIU, IBGE, FEE, Atlas do IDH do Brasil. Dados referentes a 2000. Elaboração própria.

Anteriormente, os estudos realizados pelo IBGE sobre a hierarquia da rede urbana

brasileira consideraram as cidades de Rio Grande e Pelotas como os centros regionais mais

importantes da Meso-região da Metade Sul do RS. Por sua proximidade, foram analisadas como

centro regional único, caracterizado pela “complementariedade de funções”. Entretanto, a

definição da Aglomeração Urbana de Pelotas-Rio Grande foi problemática, pela inexistência de

continuidade da mancha urbana que caracterizaria um processo de conurbação. Por este motivo, a

princípios dos anos 90, o estudo que subsidiou a primeira lei de aglomerações urbanas do estado,

incluiu apenas Pelotas e Capão do Leão na aglomeração (Aglomerações Urbanas no RS, 1992).

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Por outro lado, as dimensões populacionais e a semelhança funcional das duas cidades, pouco

contribuíram para a definição de um “núcleo polarizador e articulador” do conjunto urbano,

dificultando esta definição dado os padrões de referência adotados nos estudos técnicos.

Recentemente, o estudo “Caracterização e Tendências da Rede Urbana Brasileira” (IPEA,

IBGE, Unicamp) distinguiu os “centros e aglomerações não-metropolitanas” por “configurarem

manchas caracteristicamente de ocupação contínua”, ou por “guardarem uma proximidade

geográfica, serem densas e populosas, porém com descontinuidade de mancha de ocupação, mas

fortemente articuladas na mesma dinâmica econômica” (1999:249).

A ”Aglomeração Urbana Pelotas-Rio Grande“ (tal como aponta o citado estudo), ou a

Aglomeração Urbana do Sul, é um conjunto urbano de características especiais tendo Pelotas e

Rio Grande como núcleos polarizadores com fortes ligações históricas. Nas últimas décadas as

duas cidades suportam um contínuo processo de perda de dinamismo industrial que amplia a

distância com os centros mais dinâmicos da economia do estado (a RMPA, Caxias do Sul e o

entorno metropolitano). A aglomeração – formada por Pelotas, Rio Grande e mais três pequenos

centros urbanos vinculados a estas duas cidades – apresenta uma densidade demográfica

próxima aos 100 hab/km2. As taxas de crescimento populacional são comparativamente mais

baixas que as de outras concentrações urbanas do estado (1,58% e 1,00% a.a, nos períodos

1980/91 e 1991/96), o que não impede a continuidade dos processos de reestruturação intra e

interurbanos, conforme analisamos anteriormente.

Este conjunto urbano foi anteriormente classificado como “uma concentração urbana sem

espaço urbanizado contínuo, onde a integração se realiza pela complementariedade de funções”7.

Já na “Síntese da morfologia da rede urbana” do estudo “Caracterização e Tendências”,

caracterizou-a por “configurar uma aglomeração urbana que envolve, em uma mancha contígua de

ocupação, as cidades de Pelotas, Rio Grande e Capão do Leão” (1999:174).

Em nossa visão a AUSUL aproxima-se dos conceitos de “Sistema Funcional Urbano“

considerado por G. Dematteis e “Cidade Regional Difusa” proposto por A. Precedo Ledo. Estas

definições inserem novos parâmetros para a constituição das redes de cidades, pelos quais a

armadura da “rede territorial urbana” (Precedo Ledo, 2004:44) pode ocorrer tanto pelos esquemas

clássicos de integração como pela “adesão” induzida dos centros urbanos à rede. Assim, dada as

condições atuais de flexibilização da produção espacial as redes urbanas podem ser formadas por

“cidades previamente independentes e potencialmente complementares em quanto às funções” e

que formam uma aglomeração apoiadas por “corredores de transporte e infra-estruturas de

comunicações rápidas e eficientes” (BATTEN, 1995).

A cidade de Pelotas, pólo comercial e de serviços da Aglomeração, concentra mais de 338

mil habitantes (IBGE, 2004). Exerce forte centralidade em todo o sul do estado, além de manter

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um importante setor industrial agroalimentar (beneficiamento de arroz, frigoríficos, conservas). Rio

Grande é o mais importante centro portuário do estado e importante pólo industrial (petroquímica,

fertilizantes e pescado). A aglomeração participa com 4,7% do valor adicionado bruto do estado,

sendo que mais de 90% desta participação provém dos municípios de Rio Grande e Pelotas. O

parque industrial da região também está fortemente concentrado nos dois centros, a despeito da

desindustrialização verificada nos últimos anos. As duas cidades concentram importantes

unidades universitárias públicas e comunitárias, reforçando ainda mais a polarização no eixo da

aglomeração8.

Pelotas apresenta peculiaridades em sua rede urbana, que polariza mais de vinte

localidades do extremo-sul do RS em uma hierarquia verticalizada, com poucos centros

intermediários. Apesar da perda de dinamismo econômico das indústrias vinculadas ao setor

agroindustrial a cidade sustenta suas taxas de crescimento ancoradas nos setores de comércio,

serviços e construção, caracterizando um típico exemplo de “drenagem da renda fundiária” do seu

hinterland para a cidade.

Nos últimos anos Rio Grande tem apresentando os melhores indicadores em termos de

crescimento econômico consolidando-se como o maior PIB da aglomeração (Quadro 2). O PIB do

município, é o sétimo do estado, ultrapassando os 2,5 bilhões de reais, contra os 1,8 bilhões de

Pelotas (o 9º do estado). A dinamização das atividades portuárias do “Superporto” de Rio Grande,

o terceiro do país e um dos principais nós de exportação e importação do Mercosul, é a maior

responsável por esta situação.

Os demais núcleos apresentam funções de comércio e serviços locais. No caso de Capão

do Leão, a maior parte de sua área urbana está constituída por bairros surgidos do parcelamento

do solo periférico à cidade de Pelotas, configurando autênticos “bairros-dormitórios” desta cidade,

embora durante o processo de emancipação este município tenha sido beneficiado pela

localização de algumas plantas industriais importantes (frigoríficos) em seu território.

Situação semelhante verifica-se nas relações de Rio Grande com São José do Norte, com

forte dependência deste último com relação ao primeiro. Arroio do Padre que foi incluído na

aglomeração por sua inserção territorial no município de Pelotas - do qual recentemente

emancipou-se - apresenta características de “vila rural”, com pouco mais de 100 habitantes

urbanos segundo o IBGE (Censo 2000).

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Quadro 2 - Aglomeração Urbana do Sul: estrutura econômica dos municípios

Estrutura do VAB* (%) Participação no Estado (%) MUNICÍPIOS

Agricultura Indústria Comércio/Serviços Agricultura Indústria Comércio/Serviços

Arroio do Padre 49,81 0,58 49,61 0,05 0,00 0,02 Capão do Leão 16,12 41,47 42,41 0,20 0,19 0,18 Pelotas 5,49 26,95 67,56 0,61 1,09 2,52 Rio Grande 2,45 63,41 34,14 0,38 3,61 1,80 São José do Norte 25,19 5,55 69,26 0,18 0,01 0,17

*Valor Adicionado Básico. Fonte: FEE, 2004. Elaboração Própria.

A característica “bipolar” da aglomeração pode apresentar duas leituras distintas: de um

lado a de que esta estrutura reflete a territorialidade difusa da aglomeração, inserindo-a nas novas

tendências da urbanização, características de um território adaptado à fase de acumulação flexível

do capital – como propõem Dematteis (1998 e 2002) e Ascher (2000) – e que instigam uma

revisão dos conceitos definidores da localidade tal como indica Alain Bourdin (2001).

De outro, a bipolaridade revela a fragilidade do processo de integração e a divisão de

funções entre Pelotas e Rio Grande, que provoca a “competição” entre as duas cidades na disputa

pela “primazia urbana” do sul do estado gaúcho. Nesta leitura, a bipolaridade constatada revela

tanto a debilidade dos arranjos produtivos locais, como a ausência de um projeto de

desenvolvimento regional comum, aumentando a distância com relação à aglomeração urbana

polarizada por Caxias do Sul, bem como as demais aglomerações do sistema urbano da Região

Sul do Brasil9. Esta situação coloca uma série de desafios para a gestão, o planejamento e o

desenvolvimento deste conjunto urbano os quais pontuaremos a seguir.

Os desafios para a gestão e o planejamento urbanos da Aglomeração do Sul

A gestão e o planejamento do futuro da Aglomeração Urbana do Sul coloca uma série de

desafios para suas elites políticas, econômicas e acadêmicas. Para fins analíticos, estes podem

ser divididos em cinco categorias principais: políticos, institucionais, econômicos, sociais e

ambientais.

O principal desafio político será proporcionar e garantir a participação dos distintos atores

sociais dos diferentes municípios na governança e nas discussões sobre o futuro da aglomeração.

Neste caso, na cidade de Pelotas já foram realizadas experiências de participação popular no

governo local, enquanto que em Rio Grande o poder municipal ainda permanece pouco permeável

à criação de novos canais de participação da sociedade organizada nas decisões. Esta

necessitará de um elevado grau de organização e mobilização para romper estas barreiras e

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participar ativamente do Conselho Deliberativo da Aglomeração, definido no PLC, visando

inclusive sua ampliação.

Diretamente relacionados aos desafios políticos encontram-se os desafios institucionais

sobre a definição das competências dos diferentes níveis de governo no planejamento e

funcionamento da Aglomeração e da possível institucionalização de uma estrutura com corpo

técnico próprio para o seu planejamento. Trata-se, como aponta Dematteis (2002), de um câmbio

de paradigma que deve acompanhar a mudança territorial: dos “governos e políticas locais”, para

um “governo e políticas de rede”.

Os desafios econômicos estão relacionados à definição de um modelo de desenvolvimento

para toda a Aglomeração e a convergência das políticas de desenvolvimento dos municípios que a

compõem, eliminando a guerra fiscal entre os mesmos. Pelotas e Rio Grande historicamente

basearam seu desenvolvimento nos grandes empreendimentos, com forte participação (direta ou

indireta) do financiamento estatal, um modelo já superado pela reestruturação econômica do

capitalismo tardio.

A superação dos desafios sociais e ambientais será derivada da definição do modelo

econômico. No campo social, existem profundas desigualdades a serem reduzidas na

Aglomeração Urbana, tanto desigualdades intra-urbanas nas cidades que a compõem

(especialmente em Pelotas e Rio Grande), como desigualdades interurbanas, entre os diferentes

municípios. Citamos especialmente as desigualdades nos binômios Pelotas- Capão do Leão e Rio

Grande-São José do Norte: os municípios menores tendem a se constituírem em “mera” periferia

dos núcleos polarizadores da aglomeração, concentrando os piores indicadores sociais (vide IDH

no Quadro 1).

A questão da sustentabilidade ambiental do território da Aglomeração, situada no Estuário

da Lagoa dos Patos e circundada por zonas ecologicamente sensíveis, está relacionada com o

modelo de desenvolvimento econômico que será proposto, bem como com a diminuição das

desigualdades sociais, igualmente danosas à sustentabilidade do ambiente. Vincula-se também à

ordenação territorial da Aglomeração que deve dispensar especial atenção tanto à coesão do

modelo urbano como à componente ambiental em um sistema integrado de planejamento com

sólidos canais de participação popular e de democracia direta.

Da mesma forma a montagem de um sistema de planejamento para a Aglomeração exigirá

esforços e recursos com os quais os seus municípios dificilmente poderão arcar sem a

participação das demais esferas de governo e, até mesmo, de canais de financiamento disponíveis

nos organismos internacionais.

Por fim, consideramos que a definição de uma Aglomeração Urbana está de acorde com as

tendências atuais dos processos de produção espacial e de concentração da urbanização. Pelotas

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e Rio Grande, duas cidades médias importantes do Sul do Rio Grande do Sul podem no futuro

próximo adentrar-se em uma nova fase de desenvolvimento sócio-espacial sustentável. Entretanto,

isto dependerá do grau de conscientização e mobilização dos setores organizados da sociedade

local.

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