Iniciativa para a Simplificação Administrativa e...

Relatório

Iniciativa para a Simplificação

Administrativa e Regulatória

Junho, 2015

Versão Preliminar

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Índice

I. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................ 2

1.1. DEFINIÇÃO DE ÂMBITO ............................................................................................................................. 4

1.2. REVISÃO DE LITERATURA .......................................................................................................................... 5

1.2.1. ESTUDOS INTERNACIONAIS ............................................................................................................................ 5

1.2.1.1. Doing Business Report ....................................................................................................................... 6

1.2.1.2. Paying Taxes .................................................................................................................................... 17

1.2.1.3. Worldwide Governance Indicators .................................................................................................. 20

1.2.1.4. Global Competitiveness Report ....................................................................................................... 21

1.2.1.5. Heritage Foundation e Wall Street Journal, Index of Economic Freedom ...................................... 25

1.2.1.6. Forbes, Best Countries for Business ................................................................................................. 27

1.2.2. ESTUDOS NACIONAIS .................................................................................................................................. 27

1.3. ENTREVISTAS A EMPRESÁRIOS ................................................................................................................ 28

1.4. ESTIMATIVA DOS CUSTOS DE CONTEXTO ................................................................................................ 32

1.5. WORKSHOPS DE SIMPLIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA E REGULATÓRIA ..................................................... 34

2. CONCLUSÕES ............................................................................................................................................... 44

2.1. REGRAS DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA .................................................................................................................. 45

2.2. IES E DECLARAÇÕES ESTATÍSTICAS PARA INE E BANCO DE PORTUGAL ...................................................................... 46

2.3. DECLARAÇÕES MENSAIS DE REMUNERAÇÃO PARA A AT E SEGURANÇA SOCIAL ......................................................... 47

2.4. FUNDO DE COMPENSAÇÃO E FUNDO DE GARANTIA DE COMPENSAÇÃO ................................................................... 48

2.5. LICENCIAMENTO INDUSTRIAL ............................................................................................................................ 49

2.6. LICENCIAMENTO AMBIENTAL E MONITORIZAÇÃO AMBIENTAL ................................................................................. 49

II. REFERENCIAS ............................................................................................................................................... 51

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I. Introdução

A complexidade do aparelho administrativo do Estado faz do combate à burocracia excessiva

um desafio permanente à governação, com incidência em todas as áreas ministeriais. Na

estrutura governativa portuguesa, a coordenação do esforço de desburocratização, quer ao

nível das medidas gerais de simplificação administrativa - que passam, cada vez mais, pela

digitalização e pelas Tecnologias da Informação e da Comunicação - quer ao nível das medidas

específicas de melhor regulamentação/regulamentação inteligente (better regulation/smart

regulation), cabe em particular à área da Modernização Administrativa. Trata-se de uma área

em que, como reconhecem vários relatórios internacionais, Portugal assume um perfil

reformador e, nalguns casos, mesmo uma posição de liderança, nomeadamente ao nível das

medidas de simplificação por via do governo eletrónico.

Existe, pois, um histórico coerente de políticas públicas de modernização administrativa e,

bem assim, um contínuo esforço de adoção de medidas de simplificação, nas várias áreas

setoriais, o qual, como não podia deixar de ser, foi mantido por este XIX Governo

Constitucional, pesem embora os constrangimentos extraordinários a que esteve sujeito.

Aliás, o contexto específico de crise financeira e económica, e a prioridade à revitalização

das atividades económicas, tornaram particularmente relevante o tema da redução da

burocracia excessiva, pelo impacto que tem na melhoria do ambiente económico, como

efeitos na competitividade das empresas nacionais e na atração de investimento.

É neste quadro que foi lançado o Programa Simplificar e, dentro dele, a Iniciativa para a

Simplificação Administrativa e Regulatória, aqui apresentada em relatório e que teve como

objetivos principais os de identificar e ajudar a solucionar aqueles procedimentos e processos

administrativos que, por motivos diversos, permanecem como entraves burocráticos às

atividades económicas. Procurou-se uma abordagem que fosse sistemática, transversal e,

sobretudo, participada, pois foi também objetivo desta Iniciativa estabelecer um modelo

participativo de abordagem ao problema da burocracia excessiva. De facto, a participação

pública e o envolvimento de partes constituem o eixo central desta Iniciativa, que implicou

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dezenas de encontros, em diferentes formatos, com empresários, representantes

associativos, dirigentes da Administração Pública e membros de gabinetes do Governo.

Em todos estes momentos estiverem presentes duas noções, que importa referir a título de

nota prévia: a noção de que a garantia da proteção do interesse público, que cabe ao Estado,

imporá sempre algum grau de controlo e obrigações sobre as atividades económicas, e

representará sempre para as empresas, necessariamente, alguns custos de contexto – o

mesmo é dizer, custos não-produtivos; e a noção de que o envolvimento das várias partes

interessadas (frequentemente designadas por stakeholders), desde logo os empresários e seus

representantes, mas também a própria Administração Pública, num processo de diálogo,

permite um maior aprofundamento das questões e novas perspetivas e abordagens de

simplificação, com vantagem para todas as partes.

Igualmente a título prévio deve notar-se que, em muitos dos temas abordados neste estudo,

estavam já em curso, com diferentes estados de maturação, processos de reforma

administrativa em diversos sectores do Estado. Não obstante, entendeu-se promover o diálogo

e trazer para os eventuais processos de reforma quaisquer novas perspetivas e orientações

que pudessem surgir. Aliás, dada a complexidade e a dinâmica da ação governativa e

administrativa, dificilmente se encontraria um ―momento zero‖ como ponto de partida para

propostas de trabalho.

Deve, por último, reconhecer-se a importância dos diversos contributos dados a esta

Iniciativa: desde logo às dezenas de participantes em entrevistas e workshops, quer da parte

das empresas e suas organizações, quer da parte da Administração Pública e dos gabinetes do

Governo, mas também às câmaras de comércio e indústria luso-alemã (CCILA), luso-britânica

(CCILB), luso-espanhola (CCILE) e luso-francesa (CCILF), à Confederação de Empresas

Portuguesas (CIP) e à Confederação de Comércio e Serviços (CCP), à Associação Industrial

Portuguesa (AIP) e à Associação Empresarial Portuguesa (AEP) e ainda AIMMAP, ANEME, ANICP,

ANIET, ANIMEE, APEQ, APICCAPS, APICER, APIFARMA, APIGRAF, APIMA, APIP, ASSIMAGRA, ATP,

CEFAMOL, CELPA e FIPA. Igualmente indispensável à Iniciativa foi a colaboração do Instituto

de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, que assumiu

a coordenação das sessões de discussão participadas por Estado e empresas.

Nos capítulos da secção 1. apresenta-se i) uma descrição do estudo dos entraves burocráticos,

acompanhada de notas quanto à metodologia seguida, e, nas secções respetivas, ii) os

resultados obtidos numa primeira fase, que incidiu sobre os sectores das indústrias e de

comércio e serviços. Apresenta-se depois, na secção 2., as conclusões do estudo e as medidas

de simplificação a adotar pelo Governo nas diversas áreas.

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1.1. Definição de âmbito

O estudo pretendeu identificar os principais entraves burocráticos que afetam

significativamente a atividade económica. Por maioria de razão, esses são sobretudo os

entraves com impacto transversal na economia, por oposição àqueles que afetam apenas

alguns sectores em particular. No entanto, foram também considerados entraves sectoriais,

sempre que estes se revelaram particularmente críticos.1

Note-se que não se pretendeu identificar todas as interações entre empresas e Estado – que

assumem a designação comum de ―burocracia‖ – mas apenas aquelas que constituem

efetivamente um entrave à atividade económica, ou como tal são apercebidas pelos

empresários.

Importa ainda assinalar que foram considerados os efeitos cumulativos de procedimentos

administrativos e obrigações de declaração ou informação. Ou seja, sob o conceito de

―entrave burocrático‖, aqui adotado para tradução dos termos ingleses administrative burden

e regulatory burden – e que também se apresenta genericamente como ―burocracia

excessiva‖ – cabem, tanto procedimentos administrativos concretos, quanto processos

complexos que apenas no seu conjunto constituem sobrecarga para as empresas. Tal foi o

caso, aliás, de vários dos entraves burocráticos apurados no estudo.

1 Nesta primeira fase foram estudados apenas os sectores de Indústria e Comércio e Serviços, a Iniciativa

prosseguirá com o estudo dos sectores de Agricultura, Construção e Turismo (v. 1.3.).

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1.2. Revisão de literatura

Embora o tema da burocracia excessiva constitua uma constante das discussões sobre a

eficiência da Administração Pública e venha ocupando lugar de crescente destaque nas

propostas políticas de governos e oposições, são quase inexistentes os estudos nacionais que

tenham este tema por objeto. De facto, a fonte imediata para o conhecimento dos entraves

burocráticos em Portugal são estudos internacionais sobre o ambiente económico (business

environment) nos vários países, entre os quais se destaca os relatórios Doing Business, do

Banco Mundial, e Global Competitiveness, do Fórum Económico Mundial. O âmbito global

destes estudos, contudo, implica um reduzido grau de detalhe relativamente a cada um dos

países e, tratando-se de literatura cinzenta, nem sempre as notas metodológicas contêm

informação suficiente para uma análise crítica dos dados e das suas fontes. A opção por

indicadores agregados (índices), popular entre estas organizações internacionais, também

coloca dificuldades de interpretação que são há muito discutidas na literatura.

1.2.1. Estudos internacionais

Os entraves burocráticos à atividade económica em Portugal são objeto de diversos estudos,

sobretudo internacionais, sempre no contexto mais amplo da ―regulação‖ (regulation): o

conhecido Doing Business Report do Banco Mundial tem como sub-título Understanding

Regulation for Small and Medium-Size Entreprises, e os seus Worldwide Governance

Indicators incluem um indicador de Regulatory Quality, a mesma categoria que usa o Fórum

Económico Mundial para um conjunto de questões do seu inquérito a executivos; a OCDE tem

dedicado uma atenção crescente à regulatory performance e à regulatory policy dos países.

Este tema da regulação inclui dimensões diversas, que nalguns estudos incluem aspetos como

a carga fiscal, a presença do Estado na economia ou as regras de livre-concorrência. Deve

assinalar-se que o conceito de ―entraves burocráticos‖ também não é linear, sendo aqui

atribuído, como já referido, ao que surge frequentemente na literatura como ―regulatory

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burdens‖ ou ―administrative burdens‖ – ou ainda, como consta no Memorando de

Entendimento do Programa de PAEF, ―excessive licensing procedures‖ - expressões que

compreendem o conjunto dos procedimentos administrativos que têm impacto significativo,

ao nível dos custos de contexto, na atividade das empresas.

As três organizações com maior tradição neste tipo de estudos são o Banco Mundial, a OCDE e

o Fórum Económico Mundial. Aos estudos publicados por estas organizações juntam-se alguns

outros estudos dedicados ao ambiente regulatório, ou com dimensões relacionadas com o

tema, e que são elaborados tanto por organizações públicas (caso do francês CEPII), como

organizações privadas, incluindo fundações (a suíça IMD Foundation e a americana Heritage

Foundation), consultoras especializadas em análise de mercados (HIS), e ainda imprensa líder

na área da economia e do mercado, com serviços de consultoria associados (Forbes e The

Economist Intelligence Unit).

Dentre os estudos internacionais, dedicados às questões de regulação, por vezes como uma

entre várias dimensões de um ―business environment‖, contêm informação sobre os entraves

burocráticos em Portugal os seguintes:

Doing Business Report, Banco Mundial

Paying Taxes, Banco Mundial/PWC

Worldwide Governance Indicators, Banco Mundial/Brookings Institution

Global Competitiveness Report, World Economic Forum

Index of Economic Freedom, Heritage Foundation/Wall Street Journal

Embora estes estudos não tenham por base um trabalho aprofundando sobre cada um dos

países, e recorram a metodologias assentes em indicadores e que implicam complexos

exercícios de agregação de dados, constituem ainda assim uma interessante fonte de

informação, desde logo pela atenção que dedicam à dimensão regulatória.

O ambiente regulatório inclui um conjunto amplo de aspetos dos quais a burocracia excessiva

é apenas uma parte. Neste levantamento, procurou-se selecionar os estudos que contivessem

informação dirigida ao impacto dos entraves burocráticos na atividade económica em

Portugal.

1.2.1.1. Doing Business Report

Possivelmente o mais conhecido estudo internacional sobre business environment e aquele

que mais diretamente aborda o fenómeno dos entraves burocráticos à atividade económica. É

publicado anualmente desde 2004 e divulgado na forma de relatório, estando também

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disponíveis ficheiros de dados e dados publicados na página web da organização. Os dados do

Doing Business Report alimentam alguns dos estudos sobre ambiente de negócios abordados

nos capítulos seguintes.

Os dados recolhidos para cada relatório dizem sempre respeito ao ano anterior ao indicado no

título (assim, o Doing Business Report 2015 refere-se à realidade de 2014). O número de

países analisados na edição mais recente (2015) é de 189. A descrição da metodologia – que

vem sofrendo atualização desde o início do estudo, em 2004 – pode ser consultada em

capítulo dedicado, em cada edição do relatório.

São definidas 10 áreas regulatórias ou tópicos, cada qual com o seu conjunto de indicadores:

Starting a business

Dealing with construction permits

Getting electricity

Registering property

Getting credit

Protecting minority investors

Paying taxes

Trading across borders

Enforcing contracts

Resolving insolvency

Este estudo inclui ainda outra área – employing workers – excluída do ranking em anos

recentes devido às suas implicações políticas (o indicador terá sido criticado por poder ser

lido como incentivo à facilidade de despedimento).

Para as 10 áreas referidas são estimados parâmetros de avaliação do impacto sobre as PME:

tipicamente, é considerado o número de procedimentos, o tempo despendido e o custo

direto. No entanto, algumas áreas têm parâmetros específicos. Ao país em análise é atribuída

uma posição no ranking em cada uma das áreas, e uma posição global em função da média.

Na edição de 2015 a posição de Portugal é a 25ª, o que, entre 189 países, representa um valor

claramente positivo. A recente alteração metodológica introduzida pelo Banco Mundial não

permite uma comparação precisa em relação aos anos anteriores, mas é patente que a

posição de Portugal se tem mantido estável nos últimos anos, devendo ainda ter-se em conta

que as ligeiras variações registadas na posição de qualquer dos países não decorrem

necessariamente da deterioração do ambiente regulatório nas diversas áreas: por um lado,

podem decorrer de evoluções mais rápidas por parte de outros países; por outro, são

influenciadas por fatores indiretos como sejam a variação cambial entre Euro e UDS, ou a

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variação nacional, ambas com incidência nos indicadores de custo.2 No caso de Portugal, cabe

assinalar que as variações positivas mais significativas, entre 2010 e 2014, são ao nível da

criação de empresas e do licenciamento para construção.

Ao nível dos tópicos, além da posição relativa no ranking, a avaliação comparativa dos países

pode ser feita através da ―distance to frontier‖, que mede a distância relativa ao benchmark

(abordagem ‗best in class’) em cada tópico. No entanto, esta comparação tem um interesse

limitado, na medida em que é feita em relação aos 189 países do estudo, o que abrange

contextos muito diversos.

Mais interessante parece ser, pelo menos no caso de Portugal, a comparação com a média dos

países da OCDE, e com alguns países europeus (Alemanha e Reino Unido, a Norte, Espanha,

França, Grécia e Itália, a Sul) que o estudo também oferece. Ora, nesta comparação, pode

constatar-se que Portugal oferece um ambiente regulatório que é, em geral, idêntico ao da

média dos países da OCDE.

Os gráficos 1 a 9, abaixo, apresentam a comparação entre Portugal e a média da OCDE, bem

como os países indicados, em cada parâmetro de cada sub-indicador.

2 A título de exemplo: tanto no relatório Doing Business de 2013, como no de 2014, o salário mínimo de um

trabalhador de 19 anos ou aprendiz é o indicado pela Lei 143/2010. No relatório de 2013, esse valor é de 775,5 USD/mês, no relatório Doing Business de 2014, esse mesmo valor baixa para 761 USD/mês. A variação no valor deve-se exclusivamente à flutuação cambial entre Euro e Dólar.

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Fig. 1- Starting a business

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Fig. 2- Dealing with construction permits

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Fig. 3- Getting electricity

/53

Fig. 4- Registering property

/53

Fig. 5- Getting credit

/53

Fig. 6- Protecting investors

/53

Fig. 7- Paying taxes

/53

Fig. 8- Trading across borders

/53

Fig. 9- Enforcing contracts

Fonte: Banco Mundial, 2015

O Doing Business Report apresenta ainda, na ficha de cada país, notas qualitativas sobre a

evolução das várias áreas, incluindo uma classificação relativa a reformas (positivas ou

negativas) efetuadas nesse âmbito. No caso de Portugal, são assinaladas reformas positivas

em labor market regulation, paying taxes e enforcing contracts (2015), staring a business

(2014), dealing with construction permits e trading across borders (2013) e starting a

business e dealing with construction permits (2012). Não há referência a retrocessos em

nenhuma área nestes últimos anos.

1.2.1.2. Paying Taxes

Este estudo usa exclusivamente dados da iniciativa Doing Business e é feito pela consultora

PWC em colaboração entre o Banco Mundial e a IFC. O estudo compara sistemas fiscais em

/53

189 países, medindo todos os impostos e taxas que se aplicam a qualquer negócio, seja a nível

nacional ou municipal, aplicando-os ao caso de uma empresa-tipo. No conceito de ―imposto‖

o estudo inclui as contribuições para fundos com fins laborais. Um capítulo dedicado à

metodologia pode ser encontrado no relatório. Tal como sucede no Doing Business, os dados

reportam-se ao ano anterior ao da data que consta do título do relatório (ou seja, o Paying

Taxes 2015 refere-se a dados de 2014).

No relatório de 2014, o capítulo sobre Portugal abre com uma nota significativa para a

abordagem que teve ter-se relativamente a este tipo de ranking: ―In the Paying Taxes 2014

study the ranking for Portugal has fallen by 4 places to 81. Our case study company has not

however found it harder to pay its taxes in Portugal. The fall is the result of other

economies introducing tax reforms and other measures that have improved their tax systems

and as a consequence their ranking.‖ De facto, a flutuação, positivas ou negativas, no

posicionamento em termos de ranking, nem sempre oferece a melhor leitura da realidade do

país sob avaliação.

Estes dados devem, portanto, ser acompanhados de uma análise dos indicadores de base. No

caso de Portugal, por exemplo, apesar da queda a que se refere a nota da edição de 2014, no

intervalo entra a edição de 2011 e a de 2015 (ou seja, entre os dados de 2010 e os de 2014), a

posição global subiu de 73 para 64, ao que não será alheio o facto da carga fiscal total ter

descido de 43,3% para 42,4%, nem o facto de, numa dimensão diretamente relevante para o

tema dos entraves burocráticos, ter sido possível reduzir em 9% o número de horas

despendidas para cumprimento das obrigações fiscais. Também relevante para este tema é o

número de pagamentos de impostos, que não aumentou e se manteve o mais baixo possível

para as empresas (1 único pagamento).

/53

Fig. 10 - Time to comply (hours)

Fig. 11 - Number of payments (Nº)

Fonte: PWC, 2015

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Se tomarmos como termos de comparação a União Europeia e a EFTA, a situação portuguesa

apresenta-se, em geral, como positiva ao nível do número de procedimentos, de 8 (dos quais

apenas 1 sobre o lucro). Pela negativa, salienta-se o tempo consumido em procedimentos

administrativos para pagamento de impostos, 275 horas (dos quais 63 para pagamento de

impostos sobre empresas).

1.2.1.3. Worldwide Governance Indicators

O cálculo dos World Wide Governance Indicators é um projeto iniciado em 1996, desenvolvido

em parceria entre o Banco Mundial e a Brookings Institution, e que recorre a uma metodologia

complexa de agregação de variáveis e respetivas afinações em função da fiabilidade dos

dados.

O estudo analisa 6 dimensões em 215 países, sendo que cada uma delas envolve múltiplas

variáveis. Uma das dimensões é a Regulatory Quality que, segundo o estudo, ―captures

perceptions of the ability of the government to formulate and implement sound policies and

regulations that permit and promote private sector development‖.

O indicador Regulatory Quality dos Worldwide Governance Indicators é obtido a partir de

dados agregados de regulatory quality a partir de 7 fontes distintas:3

Tabela 2- fontes do índice de Regulatory Quality dos Worldwide Governance Indicators

Organização Estudos

Economist Intelligence Unit N.A.

World Economic Forum Global Competitiveness Survey

Heritage Foundation Index of Economic Freedom

CEPII Institutional Profiles Database

Political Risk Services International Country Risk Guide

Institute for Management & Development World Competitiveness Yearbook

Global Insight Business Conditions and Risk Indicators Fonte: Banco Mundial, 2013

3 A lista das variáveis pode ser descarregada a partir do link

http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#doc-intro (consultado em 16/12/2013)

http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#doc-intro

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Cada um dos estudos apresenta dados agregados de natureza diversa, o que significa que o

indicador de Regulatory Quality proposto nos World Wide Governance Indicators resulta da

agregação de agregações de centenas de dados. O índice é apresentado na forma de

percentil, sendo que a pontuação mais alta corresponde a 100. Segundo os autores, foram

efetuados ajustes de modo a acomodar a variação na posição relativa em função da entrada

de novos países ao longo dos anos do estudo.

Fig. 12- Evolução do índice de Regulatory Quality para Portugal (1996-2013)

Fonte: Banco Mundial, 2014

Sem entrar na discussão sobre a validade de índices com este nível de agregação, importa

apenas salientar que a grande maioria dos 57 indicadores utilizados não tem relação direta

com os entraves burocráticos, de modo que o seu interesse para o presente estudo é muito

limitado.

As variáveis deste índice que são relevantes para o tema dos entraves burocráticos

encontram-se no Global Competitiveness Report do Fórum Económico Mundial e no Index of

Economic Freedom da Heritage Foundation, que são aqui abordados em capítulos autónomos.

1.2.1.4. Global Competitiveness Report

O Global Competitiveness Report é apresentado anualmente pelo Fórum Económico Mundial e

começou a ser publicado em 2006. O número de economias incluídas na última edição do

relatório (2014) é de 148. O relatório apresenta um índice de competitividade das economias

– Global Competitiveness Index (GCI), cujo cálculo resulta da agregação de 12 sub-índices, ou

pilares, que por sua vez agregam um total de 141 indicadores, cobrindo dimensões diversas do

desempenho das economias em termos de competitividade.

0

20

40

60

80

100

Regulatory Quality

/53

A cada indicador é atribuído um valor numa escala 1-7 (sendo o 7 a melhor pontuação), mas

alguns indicadores são medidos em unidades diversas (por exemplo, em percentagem). Estes

valores são obtidos a partir de dados provenientes de diversas organizações internacionais

mas, sobretudo, a partir de dados do Executive Opinion Survey. De facto, cerca de 2/3 dos

dados provêm deste inquérito, que é uma iniciativa anterior ao Global Competitiveness

Report, sendo publicado pelo Fórum Económico Mundial desde 1979.

A informação que consta do Global Competitiveness Report acerca do Executive Opinion

Survey permite saber que a amostra tem a preocupação de incluir empresas de pequena e

média dimensão, bem como empresas exportadoras e não-exportadoras, e permite também

conhecer o número de respondentes e a sua distribuição geográfica, mas não os identifica. O

relatório não inclui, nem o questionário, nem os resultados do inquérito enquanto tal.

/53

Fig. 13 – Os 12 pilares do Global Competitiveness Index

Fonte: Fórum Econímico Mundial, 2015

Assim, acerca das perguntas sabe-se apenas que estão estruturadas em torno de 14 secções:

About Your Company

Overall Perceptions of Your Economy

Infrastructure

Innovation and Technology Infrastructure

Financial Environment

Foreign Trade and Investment

Domestic Competition

Company Operations and Strategy

Government and Public Institutions

Education and Human Capital

Corruption, Ethics and Social Responsibility

Travel & Tourism

Environment

Health

/53

Dos 141 indicadores contemplados pelo Global Competitiveness Index, apenas quatro têm

relação direta com a área dos entraves burocráticos são: no primeiro pilar do estudo,

―Instituições‖, os Burden of Government Regulation, e no sexto pilar, Eficiência do mercado

de bens, Number of procedures required to start business, Time required to start business e

Burdens of costums procedures. Ora, os indicadores relativos ao registo de empresa e início

de atividade (number of procedures e time required) usam diretamente os dados do Doing

Business Report, do Banco Mundial – com a desvantagem de utilizarem esses dados com um

ano de desfasamento, isto é, o Global Competitiveness Report 2014-2015 não usa os dados do

Doing Business 2015, mas sim os do Doing Business 2014 (portanto, dados de 2013).

Os indicadores relativos aos burdens resultam das perceções dos inquiridos. Assim, no que

toca à perceção dos empresários relativamente ao ―burden of government regulation‖, esta

foi piorando desde o início do estudo, em 2006, estabilizou nos 2,5 nas edições de 2010-2011

e 2011-2012, e inverteu a tendência a partir da edição de 2012-2013 até atingir os 3,0 atuais

(edição 2014-2015).

Fig. 14- Evolução dos entraves da regulação estatal (2006-2014)

Fonte: Fórum Económico Mundial, 2015

/53

Já a perceção relativa ao ―burden with custom procedures‖, medida a partir da edição de

2007-2008, apresenta uma variação mais irregular, mas com sentido geral positivo, de forma

estável nos últimos três anos.

Fig. 15- Evolução dos entraves da regulação estatal (2006-2014)

Fonte: Fórum Económico Mundial, 2015

1.2.1.5. Heritage Foundation e Wall Street Journal, Index of Economic Freedom

A Heritage Foundation e o e Wall Street Journal publicam, desde 1995, um estudo sobre a

―liberdade económica‖ dos países que analisa os ambientes de negócios das economias

nacionais, do ponto de vista das noções de ―livre iniciativa‖ e ―governo limitado‖ que

constituem o núcleo de pensamento daquele think-tank norte-americano.

Entre os sub-índices que compõem o índice de liberdade económica está um conjunto

agrupado sob a designação de Regulatory Efficiency e que é composto por Business Freedom,

Labor Freedom e Monetary Freedom – sendo que os dois primeiros recorrem a dados do

estudo do Banco Mundial, Doing Business Report. Apenas o índice de Business Freedom tem

relação direta com o problema da burocracia, agregando dados dos subíndices do Doing

Business, ―starting a business‖, ―obtaining a license‖ e ―closing a business‖. A série de

4,0

4,2

4,4

4,6

4,8

5,0

5,2

Burden of customs procedures

Burden of customsprocedures

/53

valores do índice ao longo da última década demonstra uma clara subida de posição, de 44º

para 19º lugar – uma variação de 73,3 para 87,5 em termos de valores – com uma curva de

subida constante ao longo dos últimos quatro anos.

Fig. 16- Evolução da posição de Portugal no ranking de Business Freedom (2006-2015)

Fonte: Heritage Foundation, 2015

Os dados incluídos no índice de Business Freedom são:

•Starting a business—procedures (number);

•Starting a business—time (days);

•Starting a business—cost (% of income per capita);

•Starting a business—minimum capital (% of income per capita);

•Obtaining a license—procedures (number);

•Obtaining a license—time (days);

•Obtaining a license—cost (% of income per capita);

•Closing a business—time (years);

•Closing a business—cost (% of estate); and

•Closing a business—recovery rate (cents on the dollar).

(Nota: neste índice, ‗license‘ refere-se apenas a licenciamento de obras de construção.)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2006200720082009201020112012201320142015

Business Freedom

Economic Freedom

/53

1.2.1.6. Forbes, Best Countries for Business

A revista Forbes, conhecida sobretudo pelo seu ranking de fortunas pessoais, publica também

outros rankings, entre os quais se inclui este Best Countries for Business, que incluem 11

fatores distintos, entre os quais um com a designação Red Tape (burocracia excessiva).

A revista divulga os resultados online mas não publica um relatório, nem dá a conhecer a

metodologia utilizada no cálculo de cada fator. A única referência à metodologia assinala que

os cálculos foram efetuados em dezembro de 2013 e que, quanto à origem dos dados: ―The

data came from published reports from Freedom House, Heritage Foundation, Property

Rights Alliance, Transparency International, World Bank and World Economic Forum‖. É de

supor que os dados sobre entraves burocráticos provenham, direta ou indiretamente, do

estudo do Banco Mundial, Doing Business Report.

Portugal consta neste ranking na 21ª posição e ocupa a 10ª posição ao nível da red tape, ou

seja, o estudo da Forbes conclui que Portugal apresenta um cenário bastante favorável do

ponto do de vista do controlo da burocracia excessiva.

1.2.2. Estudos nacionais

Não foram identificados, em Portugal, outros estudos ou levantamentos de entraves

burocráticos além do realizado pela Associação Portuguesa de Empresas de Distribuição

(APED) com o título Burocracia na Administração Pública: Impacto das obrigações de reporte

no Sector do Retalho (apresentado a 9 de março de 2015). Este estudo incidiu exclusivamente

sobre o universo de associados da APED, ou seja, 125 empresas, das quais 31 de retalho

alimentar e 94 de retalho não alimentar. O estudo procurou calcular os gastos, em

valor/hora, que as empresas têm com obrigações de declaração e informação ao Ministério da

Solidariedade, Emprego e Segurança Social (MSESS), à Autoridade Tributária e Aduaneira (AT),

ao Instituto Nacional de Estatística (INE) e ao Banco de Portugal. Apenas foram consideradas

obrigações comuns a todas as empresas. Os dados foram recolhidos por inquérito, aplicado a

uma amostra de 6% do universo. Fazendo a projeção dos dados para o universo das empresas

da APED, o estudo conclui que, por ano, aquelas empresas respondem a um total de 107.500

solicitações de informação, correspondentes a um total de 152.028 horas de trabalho. A

conversão destas horas em custos, com base em unidades valor/hora, permitiu apurar um

valor de 4.106.157 €. Ainda segundo o estudo, o maior número de solicitações provém do

MSESS, mas o maior número de horas de trabalho é imputado à AT (68% do tempo despendido)

/53

1.3. Entrevistas a empresários

Para conhecer a perceção dos empresários sobre burocracia excessiva, foi opção deste estudo

o recurso a entrevistas. Para efeitos de amostra e por motivos práticos, circunscreveu-se o

estudo aos sectores de Indústrias e Comércio e Serviços, na medida em que representam, em

conjunto, mais de metade do Valor Acrescentado Bruto da economia portuguesa e quase

metade do emprego.4 Considerou-se portanto que, pela sua escala, estes dois sectores

permitiriam captar todos os entraves burocráticos transversais – isto é, que afetam estes e

outros sectores – e que as dificuldades de tipo sectorial, pelas mesmas razões de escala,

poderiam representar maiores impactos económicos em termos de custos de contexto.

Previu-se inicialmente a técnica de entrevista semi-estruturada, tendo sido realizado um

inquérito para identificação das áreas mais relevantes a abordar. Para a construção do

questionário deste inquérito foi solicitada a colaboração de organizações representativas dos

setores-alvo, neste caso a Confederação de Empresas Portuguesas (CIP) e a Confederação de

Comércio e Serviços (CCP), ambas representantes destes setores em sede de Concertação

Social. Pelo elevado número de associados e expressão territorial, foram também envolvidas a

Associação Industrial Portuguesa (AIP) e a Associação Empresarial Portuguesa (AEP). Enquanto

representantes das empresas oriundas dos países com mais significativo investimento em

Portugal, foram ainda envolvidas as câmaras de comércio e industrial luso-alemã (CCILA),

luso-britânica (CCILB), luso-espanhola (CCILE) e luso-francesa (CCILF). O objetivo do inquérito

seria obter pistas para a construção do guião de entrevista, através do recurso a dois ―filtros‖

concebidos para permitir a identificação daquelas áreas de interação entre as empresas e o

Estado em que existia maior perceção de burocracia excessiva, bem como as dimensões ou

aspetos essa burocracia se verificava.

4 Numa segunda fase, o estudo incidirá sobre entraves burocráticos sectoriais, com consulta a empresas e

organizações empresariais dos sectores da Agricultura, da Construção e do Turismo.

/53

Com base nos contributos recolhidos, foram definidas 9 áreas ou fontes potenciais de entraves

burocráticos:

Registo

Licenciamento de atividades

Legislação ambiental

Legislação laboral

Normas de saúde pública

Obrigações fiscais

Segurança social

Apoios e incentivos

Certificação de produtos

Foram igualmente definidos 7 aspetos relevantes para a produção de burocracia excessiva:

Acesso a informação

Quantidade de documentos requeridos

Complexidade do processo

Previsibilidade do processo

Custo direto

Tempo despendido

Investimento necessário

O questionário procurou assim combinar estes dois filtros para perceber – com recurso a uma

escala de Likert de 1 a 5, em que 1 era ―muito baixo‖ e 5 ―muito elevado‖ (e com opção

suplementar ―não se aplica‖) – quais as principais áreas ou fontes de burocracia excessiva, e

em que dimensão. Por exemplo, para as obrigações fiscais foi dada a seguinte instrução:

―Relativamente aos procedimentos administrativos relacionados com o cumprimento de

obrigações FISCAIS, selecione a opção que melhor corresponde à sua opinião.‖

De seguida, foi colocada cada uma das dimensões, para uma avaliação na escala 1-5. Por

exemplo:

―O número de documentos requeridos é…‖

/53

Para uma avaliação global do peso que uma determinada área poderia ter ao nível dos custos

de contexto, foi colocada a seguinte questão:

―Complete a frase seguinte: Do ponto de vista de um impacto positivo na atividade da sua

empresa, a simplificação de procedimentos em cumprimento de [e.g. NORMAS DE SAÚDE

PÚBLICA] seria…‖

O inquérito esteve disponível online em http://simplificar.questionpro.com, para resposta

entre 20 de novembro de 2013 e 20 de janeiro de 2014. A divulgação foi feita, quer através do

Portal do Governo, quer através das listas de contactos da CIP e da CCP.

Quanto aos resultados, houve 2325 visualizações do inquérito, 1652 resposta iniciadas e 327

completadas. Uma vez selecionadas as respostas de empresas dos sectores de Indústrias e

Comércio e Serviços, e eliminados os inquéritos insuficientemente preenchidos, apurou-se um

total de 155 respostas válidas (88 de Indústrias e 67 de Comércio e Serviços). Desta forma, a

amostra deve ser considerada como de conveniência, não tendo suficiente

representatividade.

Analisados os dados, estes não apontaram claramente para nenhuma das potenciais fontes de

burocracia excessiva que haviam sido identificadas. Pelo contrário, a distribuição bastante

uniforme das respostas, sempre situadas no intervalo entre 3 e 4, eliminou a hipótese inicial

de um guião de entrevista orientado para áreas específicas. Desta forma, optou-se por

entrevistas não-estruturadas, em que se pediu aos empresários para colocarem livremente as

questões que mais os preocupavam. Desta forma, foi possível hierarquizar os problemas a

partir das prioridades dadas, de forma espontânea e segundo a sua perceção, pelos

entrevistados.

Para a organização das entrevistas foi novamente solicitada a colaboração de CIP e CCP, para

os respetivos sectores. No caso de comércio e serviços, com áreas de negócio muito diversas,

foi pedido que se fizesse uma seleção de pequenos e médios empresários de áreas variadas.

No caso das indústrias, optou-se pela constituição de mesas redondas organizadas por sub-

sectores. Assim, foram realizadas 8 entrevistas a empresários de comércio e serviços (5 em

Lisboa e 3 no Porto) com negócios nas áreas de medicina do trabalho, jogo, embalamento,

controlo de pragas, aparelhos médicos, mercearia e trabalho temporário. No caso das

indústrias, foram organizadas 12 entrevistas em mesas-redondas (7 em Lisboa e 5 no Porto),

envolvendo um total de 64 participantes. As entrevistas foram gravadas e tiveram uma

duração média de 2 horas. Os locais das entrevistas foram, ou as instalações da CIP e da CCP,

/53

em Lisboa, ou instalações das associações empresariais, ou ainda as instalações das próprias

empresas no caso de Comércio e Serviços.

As entrevistas permitiram apurar, através das referências recorrentes e convergentes dos

entrevistados, um conjunto de 12 procedimentos ou processos administrativos que os

empresários sentem como entraves burocráticos. Na sua maioria, estes entraves afetam

transversalmente as atividades económicas, e são, por outro lado, de natureza bastante

diversa, indo deste procedimentos administrativos muito específicos, como é o caso da

Declaração Mensal de Remunerações para a Segurança Social ou para a Autoridade Tributária

e Aduaneira, até processos que são percebidos com entraves por via do seu efeito cumulativo

– caso das obrigações de declaração e informação ao Instituto Nacional de Estatística e ao

Banco de Portugal. Também foram considerados entraves sectoriais, na medida em que

evidenciaram potencial impacto elevado: referimo-nos, em concreto, ao licenciamento

ambiental e ao licenciamento industrial, e ainda ao processo de monitorização ambiental.

Lista de entraves burocráticos identificados nas entrevistas:

Declaração Mensal de Remunerações de AT

Declaração Mensal de Remunerações de Seg. Social

Fundo de Compensação

Fundo de Garantia de Compensação

Guia de remessa

Informação estatística de INE

Informação estatística de Banco de Portugal

Informação Empresarial Simplificada (IES)

Licenciamento ambiental

Licenciamento industrial

Monitorização ambiental

Regras de contratação pública

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1.4. Estimativa dos custos de contexto

No âmbito deste estudo, procurou-se também quantificar aproximadamente os custos de

contexto impostos às empresas a operar em Portugal pelos entraves burocráticos

identificados. Para o efeito, recorreu-se ao Modelo de Custo-Padrão (Standard Cost Model

- SCM), desenvolvido pela OCDE, adotado neste tipo de estudo pela generalidade dos

países europeus e pelas próprias instituições europeias. Ou seja, foram tidos em conta

apenas os custos administrativos: resumidamente, os custos correspondentes ao tempo de

trabalho despendido no cumprimento das obrigações e atos administrativos. Portanto, não

foram considerados, nem os custos diretos (taxas e emolumentos), nem os custos de

adaptação (compliance costs) que resultam da imposição de requisitos que obrigam a

investimentos – tipicamente, na aquisição de tecnologia. Talvez mais relevante, numa

ótica de competitividade e investimento, não foram considerados os custos de

oportunidade impostos pela burocracia excessiva.

Por outro lado, não foi possível estimar os custos de contexto de todos os procedimentos

ou processos administrativos identificados, o que sucedeu em dois casos possíveis:

naqueles em que o procedimento não tem histórico de dados suficientes (procedimentos

criados no último ano); no caso dos processos complexos, em que as variáveis são

demasiados para efetuar a estimativa.

No cálculo seguiu-se o SCM tal como adaptado à realidade portuguesa pela Agência para a

Modernização Administrativa (AMA),5 ou seja, com os valores médios de remuneração

horária publicados pelo Instituto Nacional de Estatística e com tempos médios de espera,

no caso do atendimento presencial, registados pela AMA nos atendimentos das Lojas do

Cidadão.

O tempo despendido no cumprimento das obrigações e nos atos administrativos foi

estimado por uma das empresas e validado numa das sessões com as indústrias, tendo

5 Agência para a Modernização Administrativa (2009). Guia Prático para a Quantificação dos Encargos

Administrativos de Acordo com a Metodologia Standard Cost Model – Manual PT SCM. AMA.

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depois extrapolado, de forma linear, para o universo das empresas cobertas pelas

obrigações e procedimento administrativos em análise. A estimativa de empresas que

concorrem a concursos públicos baseou-se nos dados de contratação pública do INCI,

disponíveis em base.gov.

Tabela 3 – custos de contexto pelo SCM

Declaração Mensal de Remunerações de AT 24.514.135

Declaração Mensal de Remunerações de Seg. Social 24.514.135

Fundo de Compensação s.d.

Fundo de Garantia de Compensação s.d.

Guia de remessa s.d.

Informação estatística de INE 27.906.046

Informação estatística de Banco de Portugal 37.417.651

Informação Empresarial Simplificada (IES) 27.906.046

Licenciamento ambiental n.a.

Licenciamento industrial n.a.

Monitorização ambiental n.a.

Regras de contratação pública 1.985.664

TOTAL 144.243.677

/53

1.5. Workshops de simplificação administrativa e regulatória

Uma vez apurados os entraves burocráticos a partir das entrevistas, e estimados os

correspondentes custos de contexto, realizou-se um conjunto de workshops dedicados aos

entraves burocráticos identificados. Estes workshops foram organizados e coordenados pelo

Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

(ICJP), entidade que venceu o concurso público lançado pela AMA para este efeito. O método

seguido nos workshops foi definido em conjunto entre o ICJP, a equipa do Gabinete do

Secretário de Estado para a Modernização Administrativa (GabSEMA) e da AMA, e consistiu em

duas sessões complementares para cada tópico, sendo a primeira restrita a um número

máximo de 10 participantes, provindos de empresas, Administração Pública e gabinetes do

Governo; e a segunda mais alargada, incluindo também outros stakeholders, como

organizações empresariais, organizações profissionais e sindicatos.

Previamente à organização das sessões, foram analisados os entraves burocráticos

identificados e as eventuais ligações entre eles, desde logo a partir das sugestões que os

próprios entrevistados haviam deixado em termos de possíveis soluções. Desta forma, alguns

dos entraves burocráticos foram agrupados, de modo a que pudesse discutir-se soluções

conjuntas para os problemas mais evidentes. No caso particular das guias de remessa, pelo

facto de decorrer ainda um período de adaptação à medida, que era muito recente, e

havendo sinais divergentes quanto ao real impacto nas empresas, entendeu-se não ser

oportuna a discussão. Assim, a lista inicial de entraves deu origem a 7 workshops restritos

(apresentados pela ordem de agendamento):


IES e declarações estatísticas para INE e Banco de Portugal

Fundo de Compensação e Fundo de Garantia de Compensação

Declarações Mensais de Remuneração para AT e Segurança Social




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Nestas sessões, que decorreram entre novembro e dezembro de 2014, estiveram presentes

representantes das empresas e da Administração Pública, segundo o modelo participativo que

foi definido. As sessões foram moderadas por investigadores do ICJP, que foram submetendo

os temas ao debate e conduzindo a discussão de acordo com um guião previamente definido

em colaboração com a equipa GabSEMA/AMA. Destas discussões, que duraram em regra meio

dia (um dia inteiro no caso do licenciamento ambiental), resultou um conjunto de medidas de

simplificação administrativa e regulatória, algumas das quais consensuais – total ou

parcialmente – e outras subscritas apenas pelas empresas, ou pela Administração Pública, ou

ainda apenas por alguns ou mesmo um único participante.

As medidas assim apuradas, bem como aquelas que o ICJP, do trabalho crítico que realizou

sobre o objeto do estudo, veio a acrescentar, foram depois submetidas à discussão nas 6

sessões alargadas, em função de novo reordenamento e que tiveram a seguinte organização:

Fundo de Compensação e Fundo de Garantia de Compensação, Declarações Mensais de

Remuneração para AT e Segurança Social






Encerrados os workshops, foi apurado um conjunto alargado de propostas, que vão desde

sugestões de medidas específicas – por exemplo ao nível das plataformas informáticas, da

organização dos serviços e dos prazos – até recomendações mais gerais em termos da

orientação política seguida nas matérias em causa. Estas propostas, apresentadas no relatório

final do estudo do ICJP,6 foram organizadas, em cada tema, de forma separada segundo as

suas origens, isto é, elenca-se no relatório as propostas saídas da discussão entres os

intervenientes e, à parte, as propostas que o próprio ICJP pretendeu avançar e que, de um

modo geral, acompanham o que foi a conclusão das discussões nos workshops, fazendo,

nalguns casos, um esforço de consolidação e, noutros, procurando ir mais além do que as

propostas anteriores. Apresenta-se aqui a listagem das propostas que constam do estudo do

ICJP – mantendo a separação entre propostas saídas dos workshops e propostas próprias do

ICJP.7

6 Instituto de Ciências Jurídico-Políticas (2015). Estudo Preparatório das Medidas de Simplificação Administrativa e

Regulatória no Próximo Período de Programação 2014-2020: Relatório Final. ICJP. 7 As notas explicativas de cada proposta podem ser consultadas no anexo 1 e diretamente no Relatório Final: v.

nota 6.

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I. Regras de contratação pública

Propostas obtidas nos workshops

1) Fusão das declarações constantes dos anexos I e II

2) Acesso direto da administração pública à informação do registo criminal

3) Criação de um cadastro nacional de fornecedores incumpridores

4) Eliminação da audiência prévia em certos casos

5) Eliminação da necessidade de aprovação de portarias de extensão de encargos no

âmbito de aquisições feitas ao abrigo de acordos-quadro

6) Elaboração de manuais de procedimentos

7) Plataforma única para a contratação pública eletrónica

8) Repositório único de informação

9) Maior integração entre as plataformas de compras públicas e os outros sistemas da

Administração Pública

10) Generalização da utilização do certificado do cartão de cidadão

11) Criação de um sistema de procurações online

Propostas avançadas pelo ICJP

1) Proibição efetiva de a Administração Pública solicitar documentos que reúnem

informação a que pode aceder diretamente

2) Eliminação dos pedidos de declaração de factos sobre os quais as entidades

adjudicantes atestam sempre a veracidade por acesso direto à sua informação

3) Eliminação das declarações sobre factos em relação aos quais se exige prova

4) Possibilidade de reutilização da informação/documentação enviada

5) Autorizações genéricas de consulta de informação

6) Elenco taxativo dos documentos necessários nos procedimentos mais comuns

7) Dispensa imperativa de caução e de seguro quando o valor do contrato seja inferior a

determinado valor (por exemplo, 75.000€)

8) Dispensa imperativa de caução quando haja créditos da empresa sobre a entidade

adjudicante

9) Dispensa da formalização do contrato quando esta seja desnecessária

10) Simplificar o formalismo da outorga do contrato

11) Eliminação do ato de aprovação da minuta do contrato

12) Codificação e simplificação de toda a legislação e regulamentação

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13) Elaboração de manuais de procedimentos em linguagem clara

14) Plataformas de contratação pública

a) Criação de uma plataforma pública para a contratação eletrónica

- Gratuitidade obrigatória das plataformas para as empresas, devendo a Administração

Pública a suportar todos os custos;

- Disponibilização de uma única plataforma eletrónica pública e gratuita, utilizável por

todas as entidades públicas e privadas;

- Disponibilização de uma plataforma pública gratuita (utilizável por todas as

entidades públicas e pelas privadas que o queiram fazer) e exigência de

interoperabilidade entre esta e todas as plataformas privadas, deixando ao mercado a

opção de utilizar, ou não, os serviços das plataformas privadas, tendo em conta as

funcionalidades e os custos.

b) Repositório único de informação/dossier eletrónico da empresa

c) Total integração entre a plataforma (ou plataformas) de compras públicas e os

outros sistemas da Administração Pública

d) Generalização da utilização do certificado do cartão de cidadão ou da chave móvel

digital

e) Melhoria da disponibilidade, do desempenho e da assistência técnica das

plataformas

f) Pagamento dos cadernos de encargos por via eletrónica

g) Eliminação das publicações em Diário da República

II. Declarações Mensais de Remuneração para AT e Segurança Social


1) Fusão das declarações mensais de remunerações

2) Dispensar o reporte mensal dos rendimentos não sujeitos a tributação

3) Dispensar a entrega do quadro 0529-A ao anexo A da IES

4) Dispensar a entrega da Modelo 30 para declaração de rendimentos pagos a não

residentes


1) Centralização de todas as declarações mensais de rendimentos

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- Centralização num único portal do cumprimento de todas as obrigações de envio de

declarações e informações para o Estado, tal como se propõe quanto aos temas

―Informação Empresarial Simplificada‖ e ―Declarações Estatísticas para o INE e BdP‖; -

Centralização de todas as declarações mensais de rendimentos, incluída no tema

―Declaração Mensal de Remunerações de AT e Segurança Social‖; Fusão das declarações

mensais aos Fundos e à Segurança Social, incluídas no tema ―Fundo de Compensação do

Trabalho e Fundo de Garantia de Compensação do Trabalho‖;

- Junção, numa única declaração mensal a declaração mensal à Segurança Social e a

declaração estatística ao INE sobre os custos unitários do trabalho, integrada no tema

―Informação Empresarial

2) Eliminação da solicitação de informação repetida

3) Avaliação de impacto das alterações

4) Centralização da informação cadastral

5) Pré-preenchimento de todas as declarações com informação provável

III. Fundo de Compensação e Fundo de Garantia de Compensação


1) Sistema de fusão ou de mera articulação de pagamentos de contribuições para a

Segurança Social e para os Fundos

2) Melhoria da plataforma eletrónica dos Fundos

3) Adoção de uma plataforma eletrónica única

4) Ligação entre a plataforma dos Fundos e o software interno das empresas

5) O não aproveitamento integral da referência regulamentar à interconexão entre o

sistema dos Fundos e a Segurança Social

6) Não duplicação de deveres de declaração/comunicação

7) Revisão das penalizações por cumprimento defeituoso ou por lapsos na inserção de

dados no sistema informático


1) Fusão de plataformas eletrónicas dos Fundos e da Segurança Social

2) Fusão das declarações mensais aos Fundos e à Segurança Social

3) Harmonização das datas de cumprimento de deveres jurídicos

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4) Alteração automática do valor da retribuição para efeitos de fixação do montante

devido aos Fundos

5) Criação de mecanismos para preenchimento de declarações coletivas, por cada

empregador, com obrigatoriedade de preenchimento

6) Geração automática de documento para liquidação do montante devido

7) Fusão da declaração de cessação de vínculo laboral com o pedido de reembolso de

quantias pelos Fundos

8) Ligação entre a plataforma dos Fundos e o software interno das empresas

9) Revisão das penalizações por cumprimento defeituoso ou por lapsos na inserção de

dados no sistema informático

IV. IES e declarações estatísticas para INE e Banco de Portugal


1) Eliminação do Inquérito sobre Investimento Internacional (ISII)

2) Associar num único momento e envio o inquérito INTRASTAT, da responsabilidade do

INE, e a informação mensal para o BdP sobre operações realizadas entre residentes e

não residentes

3) Juntar numa única declaração mensal a declaração mensal à Segurança Social e a

declaração estatística ao INE sobre custos unitários do trabalho

4) Criar formas inovadoras de proporcionar às empresas que participaram em inquéritos

estatísticos um feedback útil

5) Eliminação de quadros e anexos da IES

6) Ponderar o envio, no mesmo prazo, da IES e da Declaração do modelo 22 (IRC)

7) Impedir que entre em vigor a obrigação de enviar à AT os ―inventários de stock‖

8) Alargar a informação de prestação de contas através da IES a entidades que hoje não

se encontram sujeitas a essa obrigação

9) Associar a prestação de informações com periodicidade inferior à anual com a

informação anual, aproveitando informações já transmitidas a entidades públicas para

auxiliar o cumprimento de obrigações anuais

10) Garantir a disponibilização integral em língua inglesa da certidão das contas anuais

11) Adaptação às PME da tabela de preços para acesso à informação agregada da IES

12) Eliminação de taxa/emolumento para o acesso à certidão das contas anuais pela

empresa que prestou contas

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1) Cumprimento das obrigações de envio de declarações e informações para o Estado

num único portal

2) Eliminação do Inquérito sobre Investimento Internacional (ISII)

3) Avaliação e eventual redução do número de inquéritos às empresas efetuados pelo INE

4) Passar a recolher a informação estatística relativa ao inquérito COPE (Comunicação de

Operações e Posições com o Exterior), do BdP, através dos bancos, não onerando as

empresas

5) Associar num único momento e envio o inquérito INTRASTAT, da responsabilidade do

INE e a informação mensal para o BdP sobre a Balança de Pagamentos

6) Juntar numa única declaração mensal a declaração mensal à Segurança Social e a

declaração estatística ao INE sobre custos unitários do trabalho

7) Criar formas inovadoras de proporcionar às empresas que participaram em inquéritos

estatísticos um feedback útil

8) Inclusão do relatório ―único‖ para a Segurança Social na IES

9) Ponderar o envio, num único momento da IES e da declaração modelo 22 (IRC)

10) Eliminação de quadros, anexos e obrigações declarativas da IES

11) Pré preenchimento de quadros pelo sistema informático

12) Diminuir a taxa da IES para empresas de reduzida dimensão

13) Associar a prestação de informações com periodicidade inferior à anual com a

informação anual, aproveitando informações já transmitidas a entidades públicas para

auxiliar o cumprimento de obrigações anuais

14) Juntar a certidão permanente de registo comercial e a certidão das contas anuais

numa única certidão permanente de registo comercial

15) Garantir a disponibilização integral em língua inglesa da certidão das contas anuais

16) Incluir na certidão permanente das contas anuais a informação relativa aos Quadros da

Empresa e do Setor, produzida pelo BdP

17) Adaptação às PME da tabela de preços para acesso à informação agregada da IES

18) Eliminação de taxa/emolumento para o acesso à certidão das contas anuais pela

empresa que prestou contas

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V. Licenciamento industrial


1) Opção entre eliminação integral ou mera simplificação administrativa do

licenciamento industrial

2) Adoção de designação semântica mais adequada a um sistema preventivo de apoio aos

investidores/empresas

3) Melhor articulação entre o licenciamento industrial e o cumprimento de exigências de

natureza ambiental

4) Inexistência de um cadastro industrial único e centralizado

5) Atualização e reforma da informação cadastral predial, com acesso a informação sobre

caraterísticas e aptidões de terrenos e de instalações fabris/industriais

6) Implementação efetiva de mecanismos de informação e de acesso eletrónico ao

procedimento de licenciamento industrial (Balcão do Empreendedor)

7) Incentivo à implementação das ZER – Zonas Económicas Responsáveis


1) Criação de registo industrial eletrónico único e centralizado

2) Criação de número único de estabelecimento industrial

3) Criação de um instrumento eletrónico auxiliar de georreferenciação

4) Melhoria do funcionamento da plataforma eletrónica (―Balcão do Empreendedor‖)

5) Criação de um simulador de procedimentos de licenciamento

6) Criação de Manuais de Utilização para melhor disponibilização de informação e de

condições técnicas exigidas aos investidores

7) Aproveitamento de informação disponibilizada pelos agentes económicos a outras

entidades públicas e dispensa de nova comunicação (princípio “Only Once”)

8) Melhor articulação entre as entidades responsáveis pelo licenciamento industrial

9) Ponderação da integração dos procedimentos em matéria ambiental no SIR – Sistema

de Indústria Responsável

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VI. Licenciamento ambiental


1) Criação de um procedimento único ambiental

2) Âmbito do licenciamento ambiental é exagerado e deve ser revisto

3) Uniformização de procedimentos dos diversos serviços territorialmente competentes

em matéria de licença/autorização/concessão para utilização de recursos hídricos

4) Âmbito da obrigatoriedade de realização de avaliação de impacte ambiental deve ser

reduzido

5) Reavaliar os casos em que é necessária a avaliação do projeto de execução

6) Dispensa do estudo de alternativas em caso de alteração de projetos onde foi

obrigatória a realização de avaliações de impacte ambiental

7) Desenvolvimento de plataformas eletrónicas


1) Dificuldade de compreensão das situações em que se torna necessário o cumprimento

de uma obrigação em matéria de ―licenciamento ambiental‖

2) Elaboração e divulgação extensiva de guias práticos relativos aos procedimentos em

matéria de ―licenciamento ambiental‖, elaborados em linguagem clara

3) Dificuldades no relacionamento com os procedimentos em matéria de licenciamento

industrial e permissões administrativas em matéria de urbanização e edificação

4) Criação de um procedimento único ambiental

5) Âmbito do licenciamento ambiental pode ser exagerado, devendo ser ponderada a sua

revisão

6) Âmbito da obrigatoriedade de obtenção de título de recursos hídricos pode ser

exagerado e a sua redução deve ser analisada

7) Âmbito da obrigatoriedade de realização de avaliação de impacte ambiental deve ser

reduzido

8) Reavaliar os casos em que é necessária a avaliação do projeto de execução

9) Dispensa do estudo de alternativas em caso de alteração de projetos onde foi

obrigatória a realização de avaliações de impacte ambiental

10) Desenvolvimento de plataformas eletrónicas

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VII. Monitorização ambiental


1) Flexibilização da interpretação legal

2) Partilha de informação dentro da Administração Pública e acesso por parte das

associações empresariais à plataforma SILIAMB

3) Dificuldade de comunicação com a APA e fixação estabilizada do prazo de

preenchimento do MIRR

4) Rigidez do regime da monitorização CELE decorrente de obrigações europeias

5) Obrigatoriedade de reporte diário dos valores de PCI para um grupo de empresas

6) Possibilidade de preenchimento do MIRR a partir das guias de acompanhamento de

resíduos

7) Não obrigatoriedade da figura do verificador do sistema de gestão de segurança


1) Evitar a existência de duplos reportes decorrentes de obrigações europeias

2) Definição de politica de utilização de conceitos na elaboração de legislação

3) Reforço dos processos de circulação da informação no âmbito da Administração

Pública

4) Realização de uma operação de consolidação legislativa

5) Simplificação dos documentos explicativos dos procedimentos e agilização da

formação disponibilizada aos operadores económicos

6) Fixação estabilizada do prazo de preenchimento do MIRR

7) Possibilidade de preenchimento do MIRR a partir das guias de acompanhamento de

resíduos

8) Não obrigatoriedade da figura do verificador de sistema de gestão de segurança

/53

2. Conclusões

As propostas elencadas no capítulo anterior, quer as produzidas ao longo dos workshops, quer

as avançadas pelo ICJP, foram objeto de um conjunto de 5 sessões, sendo submetidas a

análise por parte de elementos de diversas entidades da Administração Pública, segundo o

envolvimento destas em cada um dos temas. Estas sessões tiveram lugar na Presidência do

Conselho de Ministros, entre 22 e 24 de abril, e foram organizadas de acordo com as seguintes

áreas:



Declarações Mensais de Remuneração para AT e Segurança Social

Fundo de Compensação e Fundo de Garantia de Compensação

Licenciamento industrial, licenciamento ambiental e Monitorização ambiental

As sessões permitiram uma análise interna das propostas, de modo a verificar em que medidas

estas já se encontram contempladas em iniciativa governativas em curso, ou em que medida

são compatíveis, ou não, com as orientações, estratégias e investimentos já em execução nas

diversas áreas. Com efeito – como já referido na Introdução – este estudo veio abordar temas

para os quais já se encontravam em curso processos de reforma, seja por via de iniciativas

legislativas, seja por via da reorganização de serviços e processos, ou da adoção de soluções

tecnológicas, facto que, tendo sido abordado durante os workshops, carecia agora de uma

análise mais sistemática e de pormenor.

Relativamente às propostas apresentadas no Relatório Final do ICJP, cabe também assinalar

que, ainda que pontualmente, constam propostas relativas a custos diretos, por exemplo com

taxas, o que cai fora do âmbito da Iniciativa – mas não deixa de ser anotado. Do mesmo

modo, constam propostas relativas a legislação comunitária, o que não permite que se

proponha, no quadro desta Iniciativa, medidas de simplificação. Essas propostas, contudo,

constituem informação relevante para a posição de Portugal junto da Comissão Europeia.

/53

À análise técnica das propostas apresentadas no Relatório Final do ICJP, realizada por

responsáveis da Administração Pública, seguiu-se uma análise política, quanto à oportunidade

e interesse das propostas apuradas. É desta fase final de análise interna das propostas de

simplificação, obtidas ao longo da Iniciativa para a Simplificação Administrativa e

Regulatória, que resultam as seguintes conclusões (apresentadas segundo as áreas temáticas

sobre que incidiram os workshops):

2.1. Regras de contratação pública

Os problemas fundamentais colocados na área da contração pública parecem decorrer, todos

eles, de uma ausência de regulação no mercado dos serviços digitais associados às

plataformas eletrónicas. Nesta medida, a proposta de novo diploma regulador do Sistema

Nacional de Compras Públicas, que se encontra em fase de aprovação, vem dar resposta a

esses problemas, ainda que não necessariamente nos termos das propostas apuradas nas fases

de entrevistas e workshops realizados no âmbito da Iniciativa para a Simplificação

Administrativa e Regulatória.

De facto, ficou patente ao longo das sessões que o interesse das empresas – e mesmo o de

algumas entidades contratantes – se inclinava para um cenário de uma única plataforma

digital para os concursos públicos, preferencialmente detida pelo Estado e até

tendencialmente gratuita, de resto seguindo um modelo que está em prática noutros países.

No entanto, uma tal decisão implicaria uma – a vários títulos questionável - inversão radical

relativamente às opções estratégicas tomadas por governos anteriores, opções que são

bastante recentes e que colocam, desde logo, o problema da responsabilidade pelos impactos

que produziriam sobre os operadores entretanto instalados num mercado criado por iniciativa

do Estado. Foi portanto opção do Governo manter a atual disposição do mercado das

plataformas eletrónicas de contratação pública, regulando contudo aqueles aspetos que,

justamente, foram apresentados como motivo de preocupação e fonte de custos de contexto

por parte dos empresários. É pois convicção do Governo que, globalmente, estes aspetos se

encontram suficientemente sanados através da referida iniciativa legislativa, cujos efeitos se

produzirão a curto prazo.

Um segundo conjunto de propostas colocado no decurso da Iniciativa prende-se com a

duplicação ou multiplicação de pedidos de informação durante os procedimentos de

contratação pública. Ora, neste capítulo cabe destacar que o Governo consagrou, através do

Decreto-Lei 73/2014, o princípio ―uma só vez‖, que vigora desde 18 de maio de 2015 e que

impede o Estado de solicitar aos cidadãos e às empresas informação que o próprio Estado já

possua. Neste quadro, foi realizada uma profunda análise de todos os pedidos de

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documentação decorrentes de procedimentos administrativos, e adotados mecanismos de

partilha de informação que permitam o efetivo cumprimento das novas disposições legais

nesta matéria. Considera-se portanto, também aqui, que a ação recente do Governo veio

colmatar as questões suscitadas pelas empresas no âmbito da Iniciativa para a Simplificação

Administrativa e Regulatória.

Atentas as propostas de simplificação apuradas nesta área, observa-se, contudo, que não se

encontrava suficientemente contemplada e tem elevado interesse como medida de

simplificação a adotar, a criação de manuais de procedimento que facilitem, aos

concorrentes, o entendimento dos vários passos do procedimento e as exigências legais

associadas, medida com a qual o Governo se compromete.

2.2. IES e declarações estatísticas para INE e Banco de Portugal

Trata-se de uma área temática bastante ampla, cuja definição, juntando a Informação

Empresarial Simplificada (IES) e a informação estatística, decorre essencialmente das

possíveis economias resultantes do maior ou menor aproveitamento que a primeira poderia

ter para a segunda.

Nesta dimensão das possíveis interações entre IES e informação estatística, o Governo aprova

a proposta de simplificação que consiste na antecipação do prazo de preenchimento da IES

para o mês de junho do preenchimento do Mod. 22 do IRC (Maio), dado que a informação

necessária ao cumprimentos desta última obrigação (Mod. 22) já permite às empresas o

cumprimento daquela (IES), e porque de modo se pode antecipar a publicação dos dados

estatísticos. Esta medida concorre também para sanar uma das preocupações expressas pelas

empresas, no que toca a disponibilidade tardia da informação estatística, para efeitos de

estudo e conhecimento da realidade económica nacional por parte dos empresários. Assinale-

se, a propósito, que o INE criou recentemente um serviço de fornecimento de informação de

caráter económico às empresas, que permite a produção de relatórios personalizados com

base em indicadores estatísticos. O Instituto trabalha presentemente no alargamento da

oferta de dados contemplada nesse serviço.

Também na dimensão de cruzamento entre IES e informação estatística, e à luz das

conclusões do estudo, o Governo adota a medida da eliminação do Inquérito sobre

Investimento Internacional (ISII) por via da sua integração na IES – sendo que, neste último

caso, a execução da medida pende de aprovação e colaboração por parte do Banco de

Portugal. Deve, em contrapartida, assinalar-se que não está ao alcance do Governo

determinar a recolha de informação relativa ao COP diretamente junto da banca, como

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sucedia no passado, dado que o atual método de recolha decorre de orientações emanadas

pelo Banco Central Europeu e que caem na esfera de autonomia das relações que este

estabelece com os banco centrais, também nesta área da informação estatística. O mesmo se

aplica, aliás, a eventuais convergências que se pudesse fazer quanto às recolhas mensais de

informação, por parte do Banco de Portugal, e à operação estatística INTRASTAT, conduzida

pelo INE.

O Governo aprova também a proposta de eliminação de alguns quadros e anexos da IES

(proposta 4.5. do Relatório Final do ICJP), conquanto tal informação possa ser obtida por via

alternativa – neste caso, tal pressupõe a partilha e agregação de informação mensal fornecida

à AT e à Segurança Social. Esta medida, aliás, insere-se numa aposta mais ampla, de

desenvolvimento de um esquema de partilha sistemática de informação estatística, com

pré-preenchimento de campos em vários dos inquéritos do INE, com recurso a soluções de

interoperabilidade e acautelando, naturalmente, as questões de sigilo, privacidade e

segurança. Trata-se, portanto, de uma medida transversal, que vai para além desta proposta

(e mesmo da enunciada no ponto 5.11. do Relatório Final do ICJP) e que requer um

levantamento sistemático das correspondências de informação estatística – trabalho que, de

facto, já foi desencadeado no seio da Rede Interministerial para a Modernização

Administrativa.

Relativamente às propostas que dizem mais diretamente respeito à IES, o Governo acolhe e

assume as propostas de simplificação quanto a registo e a versões em língua inglese,

propondo-se mesmo juntar a certidão permanente de registo comercial e a certidão das

contas anuais numa única certidão permanente de registo comercial, em versão bilingue.

2.3. Declarações Mensais de Remuneração para a AT e Segurança Social

As declarações mensais de remuneração, à AT e à Segurança Social, apresentam uma enorme

similitude e não podem deixar de ser percebidas pelos empresários como, para todos os

efeitos, uma duplicação, facto que mais uma vez se confirmou no decurso desta Iniciativa

para a Simplificação Administrativa e Regulatória. No passado, o Legislador procurou fazer

convergir ambas as declarações o que, na prática, não foi plenamente realizado, havendo

hoje apenas o que se pode designar por uma ―porta de entrada‖ comum para o respetivo

preenchimento. De facto, este é um tema que vem sendo objeto de discussão no seio da

Administração Pública desde há três anos e sem que se conseguisse produzir uma solução

/53

satisfatória. A análise agora realizada permitiu contudo constatar que existe uma via possível

de resolução com recurso a ferramentas de interoperabilidade que vêm ganhando aplicação

cada vez mais frequente também na esfera dos serviços públicos. Com efeito, ao contrário de

uma solução através de uma ―Declaração Única‖, que tantas dificuldades tem suscitado,

aquilo que se afigura viável – e que o Governo ora adota como medida de simplificação – é o

desenvolvimento de um formulário único que permita alimentar as duas declarações (de AT e

de Segurança Social), preservando a autonomia e integridade das respetivas bases de dados.

2.4. Fundo de Compensação e Fundo de Garantia de Compensação

Relativamente ao Fundo de Compensação e ao Fundo de Garantia de Compensação,

deparamo-nos com situação idêntica, porventura com a dificuldade adicional que decorre da

autonomia formal dos fundos e da sua origem em acordos de concertação social. Na

realidade, a autonomia dos fundos, decorrente de opção política, impede o tipo de integração

entre fundos e Segurança Social que foi preconizada pelos agentes económicos nos contactos

desenvolvidos durante a Iniciativa para a Simplificação Administrativa e Regulatória. Acresce

que se prevê, nos próprios termos da legislação que os criou, a entrega dos fundos à gestão

privada, o que desencoraja qualquer medida no sentido da integração e da interdependência

dos mecanismos e dos processos.

Assim sendo, o Governo não pode acompanhar as propostas mais ambiciosas avançadas no

Relatório Final do ICJP, no que concerne à adoção de uma plataforma eletrónica única.

Aquilo com que o Governo pode comprometer-se, nesta área, é sim a garantir a troca de

informação entre a plataforma dos fundos e as bases de dados da Segurança Social,

recorrendo a ferramentas de interoperabilidade e como já previsto na Portaria nº 294-A/2013,

de 30 de setembro. A execução da medida acautelará, naturalmente, as questões relativas,

quer à fiabilidade dos dados e responsabilidade pela mesma, quer ao sigilo, à privacidade e à

segurança.

O Governo compromete-se ainda, no prazo útil para a entrega a gestão privada, a promover a

melhoria da plataforma dos fundos atualmente existente, seguindo as propostas elencadas no

ponto 2.2. do capítulo correspondente naquele Relatório:

Integração com software das empresas;

Preenchimento de declarações coletivas;

Retificação da programação automática por períodos de 30 dias.

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2.5. Licenciamento industrial

A revisão do SIR, veio dar resposta, quer aos problemas de articulação entre entidades, por

via do gestor de processo, quer aos problemas de reaproveitamento e circulação interna de

informação, quer ainda à proposta de um registo industrial único. Também a plena

implementação do Balcão do Empreendedor, já concretizada, e o alargamento das Zonas

Económicas Responsáveis, em curso, têm correspondência direta com as propostas de

simplificação apuradas no âmbito desta Iniciativa.

Ainda não contemplada na ação governativa nesta matéria e verdadeiramente decisiva será a

criação de um número único de estabelecimento industrial, medida com que o Governo se

compromete.

É ainda acolhida a proposta de criação de um simulador de procedimentos de licenciamento

industrial, que facilite nomeadamente o apoio das associações empresariais aos seus

associados.

2.6. Licenciamento ambiental e monitorização ambiental

O novo regime de licenciamento em matéria ambiental, de que resulta a Licença Única

Ambiental (LUA), veio alterar profundamente e simplificar de forma muito significativa o

panorama do licenciamento ambiental. Constata-se portanto que a Administração Pública

produziu, desta forma, uma solução que dá resposta global às dificuldades que se colocavam

nesta área e que foram suscitadas ao longo das entrevistas e dos workshops, no âmbito da

Iniciativa para a Simplificação Administrativa e Regulatória.

Idêntico caminho deverá trilhar-se, agora, na área da monitorização ambiental, onde se

concentram os problemas subsistentes: no sentido de, também aqui, dar uma resposta global

às dificuldades assinaladas, o compromisso do Governo é o de criar uma plataforma única

para cumprimento das obrigações de informação.

É também medida de simplificação, com aplicação numa variedade de situações concretas, a

obtenção de informação por via automática a partir de ferramentas de interoperabilidade.

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2.7. Quadro-resumo das medidas de simplificação administrativa e regulatória

Apresenta-se, em síntese, aquelas que são as medidas que já foram adotadas, ou se

encontram em curso, relativamente aos entraves burocráticos analisados no decurso da

Iniciativa para a Simplificação Administrativa e Regulatória, e aquelas medidas que, a partir

dos resultados da Iniciativa, o Governo se compromete a adotar:

Medidas adotadas ou em

curso

Medidas previstas ou a adotar

Regras de

contratação

pública

Novo regime das

plataformas de

contratação

pública;

"Princípio uma só

vez"

• Criação de manuais de procedimento

IES e declarações

estatísticas para

INE e Banco de

Portugal

• Relatórios

personalizados

do INE

• Desenvolvimento de um esquema de

partilha de dados administrativos, e

soluções de pré-preenchimento de

inquéritos;

• Certidão única do Registo Comercial, em

versão bilingue; antecipação do prazo da

IES para junho; Eliminação do inquérito

sobre investimento internacional (ISII).

Declarações

Mensais de

Remuneração para

AT e Segurança

Social

• Criação de um formulário digital único

para introdução dos dados das

declarações de remunerações à AT e à

Segurança Social

Fundo de

Compensação e

Fundo de Garantia

de Compensação

• Desenvolvimento de um esquema de

partilha de dados entre a Segurança Social

e os fundos de Compensação e de

Garantia de Compensação

Licenciamento

ambiental e

monitorização em

matéria ambiental

• Regime do

Licenciamento

Único de

Ambiente

• Criação de uma plataforma única para

cumprimentos das obrigações de

informação no âmbito da monitorização

em matéria ambiental; Obtenção de

dados por via automática através de

soluções de interoperabilidade

Licenciamento

industrial

• Revisão do

Sistema de

Indústria

Responsável

• Número único de estabelecimento;

• Simulador de procedimentos

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II. Referências

Agência para a Modernização Administrativa (2009). Guia Prático para a Quantificação

dos Encargos Administrativos de Acordo com a Metodologia Standard Cost Model –

Manual PT SCM. AMA.

Associação Portuguesa de Empresas de Distribuição (2015). Burocracia na

Administração Pública: Impacto das obrigações de reporte no Sector do Retalho. APED.

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Size Enterprises. Washington, DC: World Bank Group.

World Bank. 2013. Doing Business 2014: Understanding Regulations for Small and

Medium-Size Enterprises. Washington, DC: World Bank Group.Bertho, Fabien (2013).

Les Cahiers de la DG Trésor, 2013:03, July. Directorate General of the Treasury of the

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2020: Relatório Final. ICJP.

Kaufmann, Daniel, Kraay, Aart and Mastruzzi, Massimo (2010). The Worldwide

Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. World Bank Policy

Research Working Paper No. 5430. Disponível online em:

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PWC, World Bank e IFC (2013). Paying Taxes 2014. PWC.

Schwab, Klaus (ed.), (2013). The Global Competitiveness Report 2013-2014: Full Data

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