Insercao Internacional Brasileira - vol 1

7/30/2019 Insercao Internacional Brasileira - vol 1

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Livro 3 | Volume 1

Internacional Brasileira:temas de poltica externa

Insero

Projeto Perspectivas doDesenvolvimento Brasileiro


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Insero Internacional Brasileira:

temas de poltica externa

Livro 3 Volume 1


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Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da RepblicaMinistro Samuel Pinheiro Guimares Neto

PresidenteMarcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento InstitucionalFernando Ferreira

Diretor de Estudos e Relaes Econmicase Polticas InternacionaisMrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado,das Instituies e da DemocraciaJos Celso Pereira Cardoso Jnior

Diretor de Estudos e Polticas MacroeconmicasJoo Sics

Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas

e AmbientaisLiana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,Regulao e InfraestruturaMrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas SociaisJorge Abraho de Castro

Chefe de GabinetePersio Marco Antonio Davison

Assessor-chefe de Imprensa e ComunicaoDaniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.brOuvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Fundao pbl ica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,

o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s

aes governamentais possibilitando a formulao

de inmeras polticas pblicas e programas de

desenvolvimento brasi leiro e disponibil iza,

para a sociedade, pesquisas e estudos realizados

por seus tcnicos.


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Braslia, 2010

Insero Internacional Brasileira:temas de poltica externa

Livro 3 Volume 1


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Insero internacional brasileira : temas de poltica externa / Institutode Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010.v.1 (536 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos

do Desenvolvimento Brasileiro ; Insero Internacional BrasileiraSoberana ; Livro 3)

Inclui bibliograa.Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.ISBN 978-85-7811-059-8

1. Poltica Internacional. 2. Brasil. I. Instituto de PesquisaEconmica Aplicada. II. Srie.

CDD 327.81

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto

Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

SrieEixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 3Insero Internacional Brasileira Soberana

Volume 1Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa

Organizadores/Editores

Luciana AciolyMarcos Antonio Macedo Cintra

Equipe TcnicaJos Celso Pereira Cardoso Jr. (Coordenao)Luciana AciolyMarcos Antonio Macedo CintraAline Regina Alves MartinsRodrigo Pimentel Ferreira LeoDaisy Magalhes Soares

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.Reprodues para fins comerciais so proibidas.


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SUMRIO

APRESENTAO ................................................................................7

AGRADECIMENTOS ..........................................................................11

INTRODUOINSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA: TEMAS DE POLTICA EXTERNA ...15

CAPTUlO 1EVOLUO GEOPOLTICA: CENRIOS E PERSPECTIVAS ..............................23

CAPTUlO 2BRASIL E AMRICA DO SUL: O DESAFIO DA INSERO INTERNACIONAL ...87

CAPTUlO 3RELAES BRASIL ESTADOS UNIDOS ....................................................117

CAPTUlO 4O BRASIL E O MULTILATERALISMO CONTEMPORNEO ............................159

CAPTUlO 5O BRASIL NA GOVERNANA DAS GRANDES QUESTES AMBIENTAIS CON-TEMPORNEAS ........................................................................................181

CAPTUlO 6O ACORDO SOBRE OS ASPECTOS DOS DIREITOS DE PROPRIEDADEINTELECTUAL RELACIONADOS AO COMRCIO (TRIPS): IMPLICAESE POSSIBILIDADES PARA A SADE PBLICA NO BRASIL ...........................227

CAPTUlO 7ACORDO DE INVESTIMENTO RELACIONADO AO COMRCIO (TRIMS):ENTRAVES S POLTICAS INDUSTRIAIS DOS PASES EMDESENVOLVIMENTO ................................................................................245

CAPTUlO 8INTEGRANDO DESIGUAIS: ASSIMETRIAS ESTRUTURAIS E POLTICAS DEINTEGRAO NO MERCOSUL ..................................................................277

CAPTUlO 9ARRANJO INSTITUCIONAL PARA FORMULAO E IMPLEMENTAODA POLTICA EXTERNA NO BRASIL ..........................................................327


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CAPTUlO 10MILITARES E POLTICA NO BRASIL............................................................361

CAPTUlO 11A PRESENA BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS .. 407

CAPTUlO 12ALM DA AUTOSSUFICINCIA O BRASIL COMO PROTAGONISTANO SETOR ENERGTICO ...........................................................................441

NOTAS BIOGRFICAS .....................................................................521

GlOSSRIO DE SIGlAS ..................................................................525


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APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipeaentrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obvia-mente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na ins-tituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de umgrande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, esteobjetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas emquatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento

governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treina-mento e capacitao; e ivagora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em15 volumes independentes , listados a seguir:

Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009

Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experi-ncias internacionais selecionadas publicado em 2009

Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana

- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de pol-tica exterma

- Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de eco-nomia internacional

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento

- Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: cresci-mento, estabilidade e emprego

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regional-mente Integrada

- Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-

- Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-grada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais


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Insero Internaciona Brasieira: temas de potica externa8

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

- Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e

perspectivas para 2025- Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios

para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental

- Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversi-dade, economia e bem-estar humano

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades

- Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

- Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

- Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

- Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reexo e de produo editorial apenasfoi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intensotrabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dosservidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo),em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversosestgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.

, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipeaprimeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de

esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhesfoi conada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucionalde produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento daspolticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimentoa todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para oprojeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ouservidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor

cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies,seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enmpuderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.


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Apresentao 9

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros quetratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenasde pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma

centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a maisde 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos degoverno, agncias internacionais etc.

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slidaparceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nestatarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certosde que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temasestes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do

debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para

o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e conantes de que o materialque j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em pontode partida fundamental para a construo deste futuro.

Boa leitura e reexo a todos!

Marcio PochmannPresidente do Ipea

Diretoria Colegiada

Fernando Ferreira

Joo Sics

Jorge Abraho

Jos Celso Cardoso Jr.

Liana Carleial

Mrcio Wohlers

Mrio eodoro


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AGRADECIMENTOS

Esta publicao, nos dois volumes que a compem, busca uma reexo sobre apoltica externa e a insero internacional da economia brasileira. Fruto da ousa-dia de vrios autores e colaboradores nas mais diversas tarefas, estes merecemreceber os devidos agradecimentos.

Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada peloprprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em ns de 2007, e com-partilhada por seus diretores, Fernando Ferreira, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos

Celso Pereira Cardoso Junior, Mrcio Wohlers, Mrio Lisboa eodoro e LianaCarleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no instituto.

Em segundo lugar, no se pode deixar de mencionar a atual Diretoria deEstudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Ipea, quemobilizou esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividadesque suportaram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Pro-grama de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com asquais foram nanciadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos

volumes deste livro. Tampouco se pode deixar de mencionar a participao tc-nica da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), particu-larmente do ento diretor Renato Baumann, o qual, por meio do convnio Ipea/Cepal, ajudou a nanciar outra parte dos estudos destinados ao livro.

Em terceiro lugar, cumpre mencionar crditos aos demais colaboradores queparticiparam diretamente na elaborao dos captulos, contribuindo efetivamentepara a realizao desta obra.

No que diz respeito ao volume 1 composto de 12 artigos o captulo 1,Evoluo geopoltica: cenrios e perspectivas, contou com a colaborao de Sebas-tio C. Velasco e Cruz. No captulo 2, Brasil e Amrica do Sul: o desafo da inserointernacional, contribuiu Jos Lus da Costa Fiori. Tullo Vigevani colaborou coma elaborao do captulo 3: Relaes Brasil Estados Unidos. O captulo 4, O Brasile o multilateralismo contemporneo contou com o apoio de Flavia de CamposMello. Ana Flvia Barros-Platiau participou da elaborao do captulo 5: O Bra-sil na governana das grandes questes ambientais contemporneas. O captulo 6,O Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao

Comrcio (TRIPS): implicaes e possibilidades para a sade pblica no Brasil, con-tou com o apoio de Andr de Mello e Souza. No captulo 7,Acordo de Investimen-tos Relacionados ao Comrcio (TRIMS): entraves s polticas industriais dos pasesem desenvolvimento, contribuiu Samo Srgio Gonalves. O captulo 8, Integrando


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desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no Mercosul, foi elaboradocom a cooperao de Andr de Mello e Souza, Ivan Tiago Machado Oliveira eSamo Srgio Gonalves. Priscila Spcie, Elaini Cristina Gonzaga da Silva e Denise

Cristina Vitale Ramos Mendes participaram da elaborao do captulo 9:Arranjoinstitucional para ormulao e implementao da poltica externa no Brasil. Paraa organizao do captulo 10,Militares e a poltica no Brasil, colaborou AntonioJorge Ramalho da Rocha. O captulo 11,A presena brasileira nas operaes de pazdas Naes Unidas, contou com o suporte de Fernanda Lira Gos e Almir Oli-veira Junior. J o captulo 12,Alm da autossufcincia: o Brasil como protagonistamundial no setor energtico, foi elaborado com a cooperao de Pedro Silva Barros,Giorgio Romano Schutte e Luiz Fernando Sann Pinto, Igor Fuser e Solange Reis.

Quanto ao volume 2, que conta com mais 13 artigos. O captulo 1, Crisefnanceira e reormas da superviso e regulao, teve a colaborao de MaryseFarhi. Ricardo Carneiro contribuiu para a elaborao do captulo 2: O sistemamonetrio-fnanceiro internacional: evoluo recente e impactos da crise. O cap-tulo 3, O eixo sino-americano e a insero externa brasileira: antes e depois da crise,contou com o apoio de Eduardo Costa Pinto. No captulo 4,Mudanas estrutu-rais na economia global: produo e comrcio, cooperou Antonio Carlos Macedoe Silva. O captulo 5, O Brasil e a integrao na Amrica do Sul: iniciativas para ofnanciamento externo de curto prazo, teve a participao de Andr Martins Bian-careli. Reinaldo Gonalves cooperou com a elaborao do captulo 6: Impacto doinvestimento estrangeiro direto sobre renda, emprego, fnanas pblicas e balano depagamentos. O captulo 7, Investimento direto e internacionalizao de empresasbrasileiras no perodo recente, contou com a colaborao de Celio Hiratuka e deFernando Sarti. O captulo 8,A internacionalizao dos bancos brasileiros, teve osuporte de Maria Cristina Penido de Freitas. Para a elaborao do captulo 9, Ainsero do Brasil em um mundo ragmentado: uma anlise da estrutura de comrcioexterior brasileiro, houve a colaborao de Marta dos Reis Castilho. O captulo

10, Qualidade e dierenciao das exportaes brasileiras e chinesas: evoluo recenteno mercado mundial e na Aladi, teve o apoio de Celio Hiratuka e de SamanthaCunha. No captulo 11, Impactos sistmicos do padro de especializao exportadorbrasileiro: uma abordagem em Equilbrio Geral Aplicado, cooperaram EduardoAmaral Haddad e Daniel da Silva Grimaldi. O captulo 12, Liberalizao docomrcio de servios: o caso do setor de telecomunicaes no Brasil, contou com osuporte de Honrio Kume, de Guida Piani e de Pedro Miranda. E, nalmente,Daniel da Silva Grimaldi e Flvio Lyrio Carneiro colaboraram com a organizaodo captulo 13: Avaliao de polticas pblicas de promoo de exportao: umaanlise de microdados para o BNDES-Exim, Proex e Drawback entre 2003 e 2007.

Em quarto lugar, preciso agradecer ao conjunto de colaboradores queparticiparam da estruturao do projeto que resultou neste livro, por meio de


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Agradecimentos 13

leitura, comentrios, debate, auxlio pesquisa e reviso dos artigos, bem comodo suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. A Milko Matijascicpor ter participado do projeto inicial, atuando na denio dos temas tratados

nesta publicao e construindo a interlocuo direta com vrios autores. DaisyMagalhes Soares e Michelle Sassaki se agradece pelo apoio no campo adminis-trativo e logstico. Aline Regina A. Martins, Flvia Sandriany de Castro, SamiraSchatzmann e ao Rodrigo P. Ferreira Leo est-se grato pelo apoio no processode leitura, reviso, debate e validao dos textos de cada autor. Tambm caberessaltar a intensa colaborao de todo o corpo tcnico da Deint por meio dedebates peridicos sobre os captulos do livro, o que permitiu uma viso maisampla e de conjunto dos temas abordados. Igualmente, os editores destacam a

contribuio de Ana Maria Baru, Andr Rego Viana, Andrs Ferrari, AntnioPhilipe de Moura Pereira, Bruno Poses, Cristina Reis, Fernanda De Negri, JamesAugusto Pires Tiburcio, Jonas Medeiros, Keiti da Rocha Gomes, Kelly Ferreira,Marcelo Dias, Maria Claudia Vater, Ricardo R. Terra, Rrion Melo, SrvuloVicente Moreira, Sinclair Guerra, iago Arajo e, por m, da Subsecretaria deEnergia do Ministrio das Relaes Exteriores.

A todos os colaboradores a equipe editorial reitera os mais profundos e sin-ceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigan-tes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro profcuo retomada do debate sobre as perspectivas da insero internacional brasileira.


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INTRODUO

INSERO INTERNACIONAl BRASIlEIRA: TEMASDE POlTICA EXTERNA

A primeira dcada do sculo XXI foi marcada pela dinmica extraordinria decrescimento entre 2003 e 2007, pela crise nanceira sistmica do quarto tri-mestre de 2008 e pela rpida recuperao do crescimento econmico dos pases

em desenvolvimento. Esses fenmenos histricos diferenciados vm sinalizandomodicaes estruturais no sistema econmico e poltico internacional, comoresultado da congurao de uma nova diviso internacional do trabalho dadapela dinmica da globalizao nanceira e produtiva e da alterao de posiesrelativas de determinados Estados nacionais. Estados nacionais que buscam acu-mular poder poltico e econmico na arena internacional, que persiste altamenteconcentrado, especialmente nos Estados Unidos que ainda detm 23% doproduto interno bruto (PIB) global e de 42% das despesas militares do mundo.

A despeito da elevada concentrao e hierarquizao do poder e da riqueza, anova diviso internacional do trabalho cria condies para a emergncia de novosagentes representativos no sistema internacional, tais como Brasil, ndia, Rssia,frica do Sul e especialmente a China. A crise internacional de 2008 parece noter interrompido esse processo, mas sim reforado as tendncias em curso.

Nesse sentido, o sistema mundial encontra-se em um ponto de inexohistrica em que convivem mltiplas dimenses econmico-produtivas e de orga-nizao da ordem internacional. Mais especicamente sobre este ltimo aspecto,

verica-se que a governana global ainda permanece unipolar, dado o poder mili-tar e econmico moeda de curso internacional dos Estados Unidos, s queessa unipolaridade parece estar caminhando para uma bipolaridade em virtudeda acelerada ascenso chinesa. Para aumentar ainda mais a complexidade e ascontradies da conjuntura histrica do sistema mundial, observam-se ensaiosembrionrios de multipolaridade. Para o presidente do Banco Mundial, RobertZoellick (2010, p. 174), o aumento do poder econmico dos pases em desenvol-vimento exigir uma Nova Geopoltica de Economia Multipolar.1

preciso destacar que nessa fase histrica (de bifurcaes) que os agentesdo sistema (Estados nacionais) podem criar opes capazes de modicar o seu

1. Ver, tambm, Garcia (2010).


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ambiente, bem como as suas posies hierrquicas, em virtude do poder eco-nmico e poltico e, consequentemente, das estratgias de ao desses agentesna arena global. Nessas realidades emergem oportunidades para mudanas de

posies relativas, ao mesmo tempo que surgem ameaas potenciais, geralmentede mdio e longo prazo, que se no forem contra-arrestadas podem gerar efeitosdeletrios no futuro.

Pelo lado das oportunidades, o Brasil vem conseguindo extrair dividendoseconmicos e polticos associados: i) reduo de sua vulnerabilidade externafruto do crescimento das exportaes e da melhora dos termos de troca dos u-xos de comrcio exterior, permitindo a acumulao de reservas internacionais,reduzindo as restries externas ao crescimento e possibilitando a consecuo

de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento econmico e social; ii) a umainsero internacional mais ativa vinculada maior participao relativa nasarenas de deliberaes globais (G-20 comercial, G-20 nanceiro, reformas dasinstituies multilaterais, regras e normas ambientais etc.); iii) a uma maior arti-culao comercial, produtiva e poltica com os pases que compem o novo eixoSul Sul do desenvolvimento mundial (sia, frica e Amrica do Sul); e iv) ampliao da cooperao tcnica para o desenvolvimento, sobretudo com ospases latino-americanos e africanos.

Pelo lado das ameaas, as mudanas na diviso internacional do trabalhotendem a ampliar as presses competitivas do setor manufatureiro asitico, parti-cularmente do chins, sobre os parques industriais mais complexos de economiasem desenvolvimento, sobretudo, o brasileiro, o argentino e o mexicano. Essa novadinmica mundial tem gerado uma fora atrativa que puxa a pauta exportadorabrasileira para uma reprimarizao relativa que, se levada ao extremo, pode geraruma especializao regressiva da estrutura industrial, com queda signicativa daproduo industrial domstica de alta intensidade tecnolgica.

O embaixador Antonio Patriota (2010, p. 21) deixa evidente a importnciade se delinear uma estratgia de atuao do Brasil no sistema internacional, emcontexto histrico em mutao:

(...) so oportunidades histricas que no surgem a cada gerao. O desao que seapresenta ao Brasil o de, por um lado, compreender adequadamente o sentidodessas oportunidades e, por outro, posicionar-se no cenrio emergente de formaa conjugar interesses nacionais com o objetivo abrangente de construo de umaordem internacional mais justa.

Nesse sentido, faz-se necessrio discutir a insero internacional brasileira,no contexto de transformaes estruturais do sistema internacional dinmicada globalizao nanceira e produtiva e o seu papel para o desenvolvimento


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Insero Internaciona Brasieira: temas de potica externa 17

nacional. Essa discusso remete compreenso dos instrumentos de que dispe oEstado brasileiro para realizar a sua poltica externa, ao mesmo tempo que esta fortemente inuenciada pelas transformaes econmicas e polticas do sistema

internacional. Com isso, o tema da poltica e da economia internacional temganhado centralidade no debate brasileiro e o Instituto de Pesquisa EconmicaAplicada (Ipea) busca contribuir para esta discusso por meio da criao de umanova Diretoria de Estudos em Relaes Econmicas e Polticas Internacionais(Deint) e do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.

Este livro Insero internacional brasileira, composto por dois volumes,que compem esta srie, pretende analisar a insero externa do pas, em contextode importantes modicaes na dinmica de acumulao de poder poltico e

econmico do sistema mundial, que podem ser evidenciadas a partir da anlisedo movimento da globalizao nanceira e produtiva e da atuao internacionaldo governo e dos agentes privados. A ideia que emerge da interpretao da amplagama de temas de poltica e de economia global apresentados no conjunto decaptulos do volume I (Temas de poltica externa) e volume II (Temas de econo-mia internacional) deste livro que a insero internacional brasileira no podeser explicada apenas pela poltica externa do Estado brasileiro, j que, em boamedida, as mudanas na poltica externa s se tornam possveis em contexto designicativas transformaes econmicas e polticas do sistema mundial. Nestesentido, os volumes I e II so dimenses no estanques da insero internacionalbrasileira que se interpenetram e retroalimentam.

Este volume est organizado em 12 captulos e procura discutir questesrelacionadas s vrias dimenses da ao internacional do pas. Os temas abor-dados oferecem amplo quadro analtico das questes que inuenciam a presenado Brasil no mundo, como as tendncias da geopoltica mundial, a participaodo pas nos acordos bilaterais e multilaterais e nos vrios fruns mundiais, seupapel na integrao sul-americana, sua relao com os Estados Unidos, a par-

ticipao em misso de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU), entreoutros. A ideia central que fundamenta essa tarefa a construo de uma agendade pesquisa e de proposies de polticas a partir das reexes oferecidas por estestrabalhos, cuja sntese apresentada a seguir.

O captulo 1, Evoluo geopoltica, cenrio e perspectivas, faz um balano docenrio internacional no perodo recente, destacando trs acontecimentos: a crisenanceira global, o relativo malogro da Rodada Doha e a reao da Rssia ao ata-que do exrcito georgiano que elevou os nimos dos dirigentes americanos. Trata-

se de examinar cada um desses acontecimentos e procurar responder, por meiodo esboo de quadro interpretativo, que signicado essas ocorrncias tm: so deimportncia indiscutvel, mas de alcance limitado? Ou manifestaes visveis de


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mudanas profundas, marcos inauguradores de uma nova etapa histrica? Comoaquilatar suas implicaes? Quais os seus desdobramentos provveis? Para exe-cutar essa tarefa, so apresentadas as dimenses fundamentais da rearticulao

do sistema internacional ocorrida no m do sculo XX e incio do sculo XXI, discutida a questo da multipolaridade e so delineados alguns cenrios. Alm domais, so discutidas questes-chave sobre a recongurao do poder mundial e adireo tomada pela conduta internacional dos Estados Unidos nesse contexto eseus desdobramentos, inclusive na crise de 2008.

O captulo 2, Brasil e Amrica do Sul: o desafo da insero internacional,busca identicar a partir de uma abordagem de longo prazo as principais ten-dncias, mudanas, desaos e alternativas do Brasil e da Amrica do Sul, no incio

do sculo XXI. A proposta do texto trazer para o debate a dinmica das relaesentre o Brasil e a Amrica do Sul, discutindo temas, tais como: as mudanas daestratgia e da ordem americana aps a crise de 1971-1973 e o aumento doativismo militar e diplomtico desse pas; a ampliao da participao econmicada China no perodo recente; as possibilidades e as escolhas da Amrica do Sul edo Brasil no cenrio internacional hodierno; as posies do Brasil e suas relaescom as demais potncias continentais (Rssia, ndia e China); e por m, avocao natural e o projeto de potncia do Brasil.

O captulo 3, Relaes Brasil Estados Unidos, discute as questes polti-cas nas relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, assinalando a importnciadessas relaes, ao mesmo tempo que o papel dos Estados Unidos no mundotem sido relativizado ou questionado pelo crescimento de outros plos de poder,particularmente no campo econmico. O texto descreve essas mudanas, concen-trando o foco nos aspectos comerciais e econmicos do ponto de vista brasileiro.A interpretao central do artigo que os Estados Unidos so muito importantespara o mundo e para o Brasil, mas h uma tendncia lenta, de longo prazo, paraa recomposio de certo equilbrio global. O Brasil seus governos, seus atores

econmicos e sociais, e o Estado percebe essa importncia e atua considerandoesse cenrio de mudanas econmicas e polticas, que se evidencia desde o inciodos anos 1990, em que as relaes entre os dois pases so profcuas, porm como reconhecimento da existncia de diferentes interesses.

O captulo 4, O Brasil e o multilateralismo contemporneo, examina a emer-gncia do pas nas arenas econmicas e polticas globais, seu papel em negociaescomo as da Rodada Doha e sua insero em foros restritos como o G-20 nan-ceiro, argumentando que essa atuao traz desaos signicativos ao multilate-

ral da diplomacia brasileira. No atual contexto, de avaliaes acerca das perspec-tivas do multilateralismo, de fundamental importncia a reexo prospectivados possveis posicionamentos do Brasil nas principais instncias da governana


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mundial, uma vez que, em diversas arenas internacionais, o multilateralismo decunho universalista defronta-se com diculdades e limites expressos em temticase foros variados. Entre esses, podem-se destacar as negociaes da Rodada Doha

na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), sobre mudanas climticas esobre a reforma do sistema nanceiro internacional. H que se levar em conta,tambm, os riscos da tendncia ao multilateralismo seletivo expresso em arranjoscomo o G-20 e suas implicaes para as estratgias de atuao internacional depases intermedirios como o Brasil.

O captulo 5, O Brasil na governana das grandes questes ambientais contem-porneas, procura mostrar a crescente importncia do tema ambiental na agendabrasileira, levantando a questo sobre o papel do Brasil, como pas emergente,

na governana das questes ambientais. Argumenta-se que tanto o contextointernacional que demanda uma participao mais ativa de pases emergentes,por serem detentores de responsabilidade futura como a poltica externa per-mitem ao pas desempenhar uma funo relevante nas negociaes multilateraisambientais contemporneas, ainda que alguns temas se apresentem mais acess-veis do que outros. Assim, no regime internacional do clima, o Brasil tem umpapel crescente, ao passo que em outros, como o Acesso a Recursos Genticos eBenefcios deles Advindos (ABS) e nos regimes de guas, sua posio mais frgil.

O captulo 6, O Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelec-tual Relacionados ao Comrcio (TRIPS): implicaes e possibilidades para a sadepblica no Brasil, debate as principais implicaes do acordo TRIPS acordomultilateral sobre os direitos de propriedade intelectual para a sade pblicabrasileira, em particular, seus rebatimentos no programa nacional de combateao HIV/AIDS. So discutidos, tambm, os esforos do Brasil para exibilizaros direitos de patente no mbito da OMC. Ademais, so tecidas consideraessobre como o pas pode melhor explorar as opes oferecidas pelo acordo paraatender as suas necessidades de sade pblica e promover mais cooperao Sul

Sul nesta rea.

O captulo 7, Acordo de Investimentos Relacionados ao Comrcio (TRIMS):entraves s polticas industriais dos pases em desenvolvimento,tem por nalidadeanalisar o acordo TRIMS, no regime de comrcio internacional, cujo objetivo disciplinar uma srie de polticas de incentivo elaboradas pelos Estados paraas empresas transnacionais, exigindo delas contrapartidas de desempenho porexemplo, metas de exportaes , como modo de promover suas polticas indus-triais e de comrcio exterior. O texto procura mostrar que o acordo reete, em

suas disposies, a assimetria de poder existente entre os pases negociadores,constituindo-se em acordo desfavorvel aos pases em desenvolvimento. Aps aassinatura do TRIMS, no m da Rodada Uruguai (1986-1995), houve reduo


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no espectro de opes disponveis aos pases em desenvolvimento para promoverpolticas pblicas, particularmente, as polticas industriais e de comrcio exterior.

O captulo 8, Integrando desiguais: assimetrias estruturais e polticas de inte-grao no Mercosul,tem como objetivo discutir as assimetrias existentes entre ospases que constituem o Mercado Comum do Sul (Mercosul) Argentina, BrasilParaguai e Uruguai e as principais polticas adotadas para o seu enfrentamento.Sabe-se que os processos de integrao regional envolvem, por denio, dimi-nuio voluntria da autonomia dos Estados-membros na adoo de polticas,com a nalidade da obteno de benefcios econmicos e/ou poltico-estratgi-cos. Contudo, a distribuio desses benefcios sempre desigual e, geralmente, hregies subnacionais e/ou setores produtivos que so prejudicados com o processo

de integrao. Isto verdade, particularmente em contextos de profundas assime-trias entre os Estados-membros e suas regies, como o caso do Mercosul. Nessadireo, o texto realiza, de um lado, o diagnstico das chamadas assimetriasestruturais existentes entre os pases do bloco dimenso econmica, posiogeogrca, dotao de fatores, acesso infraestrutura regional, qualidade institu-cional e patamar de desenvolvimento dos Estados-membros e, de outro lado,o exame das polticas de fortalecimento do bloco, apontando algumas propostaspara seu aprimoramento.

O captulo 9,Arranjo institucional para ormulao e implementao da polticaexterna no Brasil, mostra que os desaos a serem enfrentados pela poltica externabrasileira como resultado do crescente papel que o Brasil tem ocupado no cen-rio mundial requerem discusso sobre o novo arranjo no processo decisrio paraformulao e execuo da poltica externa. Esse novo quadro institucional podeser evidenciado pela horizontalizao ou descentralizao horizontal desseprocesso decisrio no prprio Poder Executivo, a partir do momento em que oMinistrio das Relaes Exteriores deixa de atuar isoladamente na conduo destapoltica outros rgos passaram a assumir esta responsabilidade. Essa discusso

traz luz no apenas a dinmica decisria da poltica externa brasileira, comotambm aponta suas potencialidades e seus desaos, em termos de coordenao ede criao de mecanismos de participao mais slidos das diferentes instituies.

O captulo 10,Militares e a poltica no Brasil, parte do entendimento de queo exame de aspectos relevantes da insero internacional brasileira no pode des-considerar o papel das Foras Armadas que vai alm do regime militar (1964-1985). Em funo disso, busca-se examinar a evoluo do arcabouo institucionale normativo que serviu para estruturar, nas ltimas dcadas, a rea de segurana e

defesa nacional do pas. Para alcanar esse objetivo, analisa-se a Poltica Nacionalde Defesa e o contexto em que ela foi elaborada, visto, sobretudo, do ngulo dasrelaes entre civis e militares. Trata-se, ainda, de explicitar as mudanas que a


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antecederam e o marco institucional em que a Estratgia Nacional de Defesa seinsere, alm de descrever um conjunto de aspectos que tratam da institucionali-zao dessas polticas no futuro prximo.

O captulo 11,A presena brasileira nas operaes de paz das Naes Unidas,tem como propsito discutir a participao do Brasil em misses de paz da ONU,enquanto poltica de Estado. A experincia brasileira nessas operaes traz a possi-bilidade de se indagar se h um padro histrico de contribuio do pas e avaliarde forma sistemtica de que modo o envio de observadores e tropas s misses dasNaes Unidas so condizentes com as diretrizes da poltica externa do pas. Essaanlise ganha ainda mais relevncia quando se tem em conta que a Poltica Nacio-nal de Defesa, estabelecida em 2005 e consubstanciada no documento Estratgia

Nacional de Defesa, explicita a necessidade da preparao das Foras Armadasbrasileiras para a assuno de responsabilidades crescentes em misses de paz.

O captulo 12,Alm da autossufcincia: o Brasil como protagonista no setorenergtico, ao levar em conta a centralidade da segurana energtica para o desen-volvimento nacional e o potencial do pas como produtor e exportador de recur-sos de grande valor estratgico, procura avaliar as trs principais fontes de energiacom capacidade de alavancar maior participao do Brasil no mercado energticomundial: petrleo, biocombustvel e energia nuclear. No cabe dvida de que,

entre os temas da agenda geopoltica mundial neste incio do sculo XXI, a ener-gia ocupa posio central, tanto devido s restries na oferta de petrleo e aocrescimento econmico intensivo em energia com destaque para o desempenhoextraordinrio dos pases emergentes , como devido ao seu impacto nas mudan-as climticas. Nesse contexto, questionam-se e discutem-se os desaos que oBrasil deve enfrentar para ampliar sua presena no mercado mundial de energia.


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REFERNCIAS

GARCIA, M. A. O lugar do Brasil no mundo: a poltica externa em um momento

de transio. In: SADER, E.; GARCIA, M. A. Brasil entre o passado e o futuro.So Paulo: Boitempo/FPA, 2010.

PATRIOTA, A. A. O Brasil no incio do sculo XXI: uma potncia emergentevoltada para a paz. Poltica Externa, So Paulo, Paz & Terra, v. 19, n. 1, p. 19-25,jun./jul./ago. 2010.

ZOELLICK, R. O m do terceiro mundo. Poltica Externa, So Paulo, Paz &Terra, v. 19, n. 1, p. 171-180, jun./jul./ago. 2010. Discurso no Woodrow Wilson

International Center for Scholars, Washington, 14 Apr. 2010.


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CAPTULO 1

EVOlUO GEOPOlTICA: CENRIOS E PERSPECTIVAS

1 INTRODUO

1.1 Trs eventos

Com o benefcio do tempo, ao fazer o balano do cenrio internacional na dobra

do sculo, o historiador conceder ao ano de 2008, certamente, um lugar dedestaque. E ter boas razes para faz-lo. Com efeito, o sistema internacionalnesse nterim foi palco de trs acontecimentos pouco usuais.

O primeiro, presena ofuscante na conscincia social, tem nome denidoe inscrio temporal clara: a crise nanceira global. Prenunciada j em meadosdo ano anterior, quando se tornou evidente a situao precria do mercadonorte-americano de dvidas hipotecrias, a crise se manifestou abertamente emmaro de 2008, com a quebra do Bearn Stearns, quinto maior banco de investi-mento dos Estados Unidos, que fora antecedida pela nacionalizao temporriado Northen Rock pelo Banco da Inglaterra. O susto, porm, no durou muito,e pouco depois a estranha impresso que se tinha era de um rpido retorno normalidade. A catstrofe ocorreu em 15 de setembro de 2008, quando o Tesouroamericano decidiu deixar sua prpria sorte o Lehman Brothers, o quarto maiorbanco de investimento, cuja falncia, espalhou o pnico por todos os cantos domundo, quebrando traumaticamente os laos de conana que sustentavam acadeia do crdito. A converso do choque nanceiro em crise econmica foi quaseimediata. Apesar da resistncia surpreendente exibida pela China e pela ndia, e

da rpida e vigorosa recuperao brasileira, a crise econmica continuou umarealidade sombria, em maro de 2010, quando estas linhas foram escritas ospases blticos mergulhados em profunda recesso e a moeda europeia ameaadaem sua integridade pela situao das contas pblicas em vrios pases da zona doeuro, a comear pela Grcia.

Parcialmente associado a esse quadro de turbulncia nanceira, o segundoacontecimento foi o malogro ocializado da Rodada Doha, processo de negocia-o comercial que vinha se desenrolando, a trancos e barrancos, desde novembro

de 2001. O desfecho ocorreu na reunio ministerial da Organizao Mundial doComrcio (OMC), realizada no m de julho de 2008, em Genebra. A agenda dasnegociaes era ampla, mas o impasse se deu logo no comeo: o comrcio de bensagrcolas. Depois de meses de intensas tratativas, e apesar das concesses realizadas


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pelo Brasil, um dos interlocutores-chave no processo, a inexibilidade demons-trada pelos Estados Unidos, de um lado, e pelo duo indo-chins, de outro, conde-nou a cpula ao colapso. A postura da ndia na negociao no surpreendeu com

uma populao de um bilho de habitantes, cerca de 70% dos quais vivendo nocampo, a ndia tem fortes razes para resistir aos apelos pela liberalizao do mer-cado agrcola. Pas ameaado em sua unidade interna por disparidades de todaordem, o princpio que rege a conduta do governo indiano nesse domnio, desde aindependncia, o da segurana alimentar, princpio cuja validade as utuaesbruscas dos preos agrcolas que ocorriam naquela conjuntura vinham reforar.1Os motivos por trs da intransigncia norte-americana eram mais opacos, masas circunstncias do processo eleitoral em curso no pas quela poca ajudaram a

explic-la. A grande novidade, porm, foi a atitude da China: com ela, tornou-sepatente que o jogo na OMC, desde ento, estava mudado.

O terceiro fato marcante foi a reao vigorosa da Rssia ao ataque do exr-cito georgiano, em 8 de agosto de 2008, provncia separatista da Osstia doSul, operao militar de grande envergadura que apanhou de surpresa a todos,fez ruir muitos dos subentendidos consolidados desde o m da Guerra Fria eprovocou nos crculos dirigentes da superpotncia americana reaes iradas. Oconsenso bipartidrio sobre o episdio cou bem expresso na contundncia dasfrmulas usada para condenar o ato: violao Carta da Organizao das NaesUnidas (ONU) e aos princpios do direito internacional; violncia contra umpas pequeno, que evoca a ao de Hitler e Stalin; manifestao agressiva deum projeto imperial e nas medidas sugeridas para castigar o seu responsvel:bloquear o acesso OMC; excluir do G-8; aplicar sanes econmicas epolticas (...), em caso de recalcitrncia, isolar a Rssia na comunidade interna-cional (GARDELS, 2008). Como se sabe, o depois foi menos dramtico: coma mediao do presidente francs, Nicolas Sarkosy, antes do m de agosto aspartes beligerantes chegaram a um acordo, que recomps o status quo, e afastou

o fantasma da nova Guerra Fria que esteve momentaneamente no cenrio. Essesdesdobramentos no diminuem em nada a importncia do conito, apenas tor-nam mais difcil avali-lo.

As dvidas, porm, no se restringem ao confronto na Gergia. Isoladamente,e em conjunto, os trs eventos suscitam indagaes que desde ento tm provo-cado aceso debate: que signicado atribuir a eles ocorrncias de importnciaindiscutvel, mas de alcance limitado? Ou manifestaes visveis de mudanasprofundas, marcos inauguradores de uma nova etapa histrica? Como aquilatar

suas implicaes? Quais os seus desdobramentos provveis?

1. Para uma anlise dos fundamentos polticos e sociais da postura indiana na negociao do tema da agricultara naOMC, ver Velasco e Cruz (2008).


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Evouo Geopotica: cenrios e perspectivas 25

O objetivo deste artigo no o de examinar intensivamente cada um dosacontecimentos mencionados na busca de respostas para tais perguntas, mas deesboar um quadro interpretativo sobre o contexto geral em que eles se do, na

certeza de que, se bem-sucedido o empreendimento, essas respostas sero maisfacilmente encontrveis.

Neste sentido, alm desta breve introduo, o artigo se desdobrar em 4 sees.A seo 2 ser dedicada ao estudo de duas dimenses fundamentais na rearticulaooperada no sistema internacional no m do sculo XX: o substrato poltico do pro-cesso de globalizao econmica e a nova problemtica da segurana internacional.A seo 3 abordar o debate suscitado por esse conjunto concatenado de mudanas,que pe no centro da ateno de todos analistas e atores polticos a pergunta

sobre a congurao do poder mundial. Destacada a condio de supremaciainconteste dos Estados Unidos nessa quadra histrica, a seo 4 estar voltada parauma breve anlise das linhas mestras da conduta internacional da superpotncia edos processos de crise a elas relacionados. Reserva-se para a seo 5 o debate emtorno dos eventos neste estudo referidos e indicao de alguns desenvolvimentosimportantes aps 2008, com as perspectivas que eles abrem.

2 UMA NOVA ORDEM?

O sistema internacional foi comovido por dois macroprocessos articulados demudanas. O primeiro diz respeito crise e reestruturao da economia mun-dial; o segundo, dissoluo do bloco socialista e ao m da lgica poltica ditadapela bipolaridade.

Cada um desses processos foi marcado, em pontos determinados do tempo,por ocorrncias dramticas: a transformao econmica, pelos dois choques dopetrleo em 1973 e 1979 e pela elevao brutal da taxa bsica de juros nosEstados Unidos, tambm em 1979; a mudana no quadro geopoltico, pela der-

rubada do muro de Berlim, dez anos depois, e pela onda subsequente de con-testao que varreu a Europa Central e Oriental, culminando, em 1991, com aderrocada do prprio Estado Sovitico. Mais importantes, porm, que esses fatosemblemticos, foram as mudanas parciais e fragmentrias acumuladas ao longodo tempo, cuja combinao deu origem aos dois processos em causa.

2.1 Transformaes na economia mundia

Desde o incio de 1970 a economia mundial atravessa um perodo de reestrutura-o profunda, no curso do qual as relaes de cooperao e conito entre empre-sas e naes esto sendo drasticamente redenidas. Aspecto dos mais salientesdesse processo a transformao revolucionria sobrevinda no campo da tecno-logia, com as inovaes combinadas nas reas de microeletrnica e informtica,


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telecomunicaes, transporte, biotecnologia e novos materiais. Na variada gamade suas mltiplas aplicaes, esses avanos tm acarretado mudanas signicativasna forma de organizao e nas pautas de comportamento at ento predominantes

em diferentes setores de atividade econmica, alterando estruturas de mercado,erodindo fatores tradicionais de vantagens comparativas.

Ao tornar imensamente mais fcil o acesso e o processamento de informa-es, ao possibilitar o estabelecimento de contatos eletrnicos instantneos portodo o globo, ao reduzir dramaticamente o tempo e o custo do transporte delonga distncia, as novas tecnologias do um novo mpeto internacionalizaodo capital, em virtude:

Das elevadas exigncias, materiais e humanas, implicadas emseu desenvolvimento.

Da possibilidade que elas oferecem, por meio da automao compu-tatorizada, de combinar simultaneamente exibilidade e economia deescala, diversicao de produtos e produo de massa (ERNS, 1989,p. 22; COHEN; ZSMAN, 1987).

Das condies que elas criam para a conformao de um mercado decapitais abrangente, capaz de aglutinar recursos e canaliz-los para apli-

caes remuneradoras em escala mundial. Da capacidade que proporcionam s empresas de coordenar estrita-

mente suas atividades, congurando-as espacialmente em funo deestratgias que tendem a dissolver as diferenas entre espaos domsti-cos e externos.

Este ponto decisivo. At o m de 1960, a economia mundial pode ser esque-maticamente representada como um conjunto de mercados nacionais discretos,embora interligados, nos quais as empresas locais ou internacionais se con-

frontam com base nas condies vigentes em cada um deles, escassamente afeta-das pelos resultados da concorrncia intersetorial em outros pases. No quadrodas transformaes antes referidas essa imagem se desfaz: para muitas indstrias,as fronteiras nacionais se diluem, os mercados se interpenetram, o resultado daconcorrncia em qualquer um deles passa a ser condicionado pela evoluo dasdisputas travadas nos demais, e a rivalidade entre os contendores passa a ser per-seguida em termos verdadeiramente globais (PORTER, 1986). A contrapartidadesse movimento a integrao crescente que se verica no plano das estruturasprodutivas, com a congurao de cadeias interligando espacialmente diferentesfases do processo de fabricao de um dado produto. A literatura registra o fen-meno sob a rubrica da globalizao produtiva e salienta seu impacto no papeldesempenhado pelo Estado.


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A mudana tecnolgica, porm, no explica por si s esses desenvolvi-mentos. E no se esgota neles o processo de reestruturao. Em nvel maisprofundo, o que foi posto em questo o conjunto de regularidades que, depois

da Segunda Grande Guerra, conferem aos capitalismos centrais sua sionomiaprpria e por quase trinta anos asseguram s suas economias um dinamismosem paralelo na histria.

Aqui no se atentar caracterizao dessa crise, que foi objeto de copiosaliteratura. Basta registrar que um de seus aspectos centrais foi a perda relativa decompetitividade da indstria americana, a qual, em conjugao com os crescen-tes gastos militares levaram aos srios desequilbrios monetrios da dcada de1960 e 1970. Sabe-se como essa crise foi resolvida: o rompimento unilateral

do padro dlar-ouro pelos Estados Unidos, no incio dos anos 1970, com aadoo do regime de cmbio utuante e a rearmao do papel do dlar comomoeda reserva internacional; a desregulamentao competitiva dos mercadosnanceiros;2 o duplo choque representado pela elevao dramtica da taxa bsicade juros nos Estados Unidos e o aumento gigantesco de seus gastos militares;nalmente, a disseminao em escala planetria das polticas neoliberais. Sabe-setambm que, a soluo dessa crise teve como contrapartida o declnio e, nal-mente, a derrocada do bloco sovitico.

Na ltima dcada do sculo XX, o triunfo do capitalismo liberal era indiscu-tvel. Denitivamente batido o adversrio socialista e desacreditados os modelos dedesenvolvimento centrados no papel dirigente do Estado, as novas oportunidadescriadas com a incorporao de economias inteiras e de amplos setores de atividadeeconmica nos mais diversos pases ao espao da acumulao privada transmi-tiam aos mercados um sentimento de exaltao conante, que o ritmo aceleradodas inovaes tecnolgicas s fazia aumentar. Foi nesse contexto que se cristalizoua crena de que a economia mundial estava fadada a integrar-se de forma cada vezmais profunda, em um movimento inexorvel, cujo limite seria a completa dissolu-

o dos sistemas produtivos nacionais.

Ela encontrou sua expresso mais eloquente na ideia da globalizao.Acolhida com entusiasmo pelos crculos dirigentes dos mais variados pases, quea adotaram como marco de referncia para a elaborao de programas de governoe para o traado de sua conduta no plano internacional, a tese da globalizaoacendeu um debate que mobilizou especialistas de inmeras disciplinas e esten-deu-se ao pblico em geral. No se pretende reabrir essa discusso, mas paradesenvolver o argumento que se esboa nestas pginas precisam-se fazer dois

rpidos comentrios.

2. Faz-se aluso neste trabalho ao argumento desenvolvido por Helleiner (1996).


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Primeiro, em seu uso corrente, o termo globalizao eivado de ambigui-dades. Por um lado, ele serve para designar, ao mesmo tempo, um estado de coisas(a economia globalizada) e um processo que embute a ideia de incompletude,

de abertura para futuros diversos. Por outro, ele empregado indiscriminada-mente como conceito descritivo caso em que opera como ponto de partida paraformulao de problemas e como conceito explicativo supostamente capazde servir como chave para o entendimento da innidade de fenmenos que otermo recobre, nesse sentido, ele enreda seus usurios em uma teia de argumentostautolgicos.3 Convm esclarecer: sempre que se zer uso do termo globalizaoneste artigo ele ser entendido como conceito descritivo, denotando um processocomplexo, no linear, reversvel, ainda que em alguns de seus aspectos.

Segundo, nesse processo combinam-se fenmenos emergentes, resultadosno intencionais de clculos e aes desagregadas de uma innidade de agentes,e condies criadas pelo fazer estrategicamente direcionado de atores polticos,com o jogo de aes e reaes reexivamente monitorado que elas provocam. Noh globalizao sem polticas de globalizao: se se quer entender o processo,deve-se incluir na anlise a ao do Estado. E no de qualquer Estado.

O choque de juros produzido pelo Federal Reserve(Fed), em 1979, tornara-seessencial preservao da hegemonia nanceira dos Estados Unidos e do papel

internacional do dlar. Mas seu preo foi uma recesso longa e profunda, que levouas taxas de desemprego no pas a patamares no alcanados havia dcadas. A recu-perao econmica, com queda nos ndices de preos, comeou a se esboar nom de 1982. Ela foi impulsionada, sobretudo, pelo aumento do gasto pblico ocolossal programa de rearmamento lanado pelo governo Reagan, aspecto centralda conjuntura batizada pelos estudiosos das relaes internacionais de a segundaGuerra Fria. A desgravao tributria (reduo das alquotas do imposto de rendaincidentes sobre os lucros das empresas e sobre os rendimentos de pessoas fsicas dasfaixas mais altas, o socialismo dos ricos, como foi batizada pelos opositores) no

surtiu o efeito esperado. Ao invs de funcionar como uma mola propulsora parao investimento produtivo, como queriam os idelogos da economia de oferta, areduo dos impostos conjugada com o aumento das despesas do governo resultouem gigantesco dcit pblico, que foi nanciado sem diculdade, com emisso dettulos de dvida pblica. Dois corolrios da situao sumariamente descrita nessepargrafo foram os juros altos em 1984, os juros reais pagos pelos ttulos do Tesouromantinham-se na casa dos 8% e a valorizao do dlar. Esta, por sua vez, ampliavaa tendncia histrica de deteriorao da balana comercial dos Estados Unidos.

At ento, a poltica do governo norte-americano para a crise da dvidaexterna consistia em ajudar informalmente a organizao do cartel dos bancos,

3. Ver Rosenberg (2002).


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mediante o fortalecimento do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e oempenho de sua autoridade no respaldo das decises tomadas neste rgo.No mais, insistia na retrica da no interveno, rejeitando liminarmente

as tentativas dos devedores de acertar uma negociao poltica da dvida.No tocante poltica comercial, afora as medidas ad hocde proteo, a admi-nistrao republicana depositava parte de suas chas no propsito de forar aliberalizao dos mercados internacionais de bens e servios, por meio da aomultilateral pela abertura de mais uma rodada de negociaes no Acordo Geralsobre Tarifas e Comrcio (GATT ), com a incluso em sua agenda de novostemas, at aquele momento no sujeitos disciplina do rgo servios,propriedade intelectual e investimentos.

No se acompanhar a ao diplomtica efetuada com esse m, mas convmsalientar dois aspectos: i) os objetivos referidos anteriormente foram claramenteenunciados no primeiro documento de poltica do governo Reagan dedicado aotema do comrcio internacional o depoimento prestado pelo representantecomercial, o embaixador William Brock, no Senado, em 8 e 9 de julho de 1981;4e ii) durante o primeiro mandato de Reagan, o esforo da administrao republi-cana se concentrou na campanha pela abertura de nova rodada de negociao noGATT, nenhum trabalho sendo desenvolvido para obter do Congresso a auto-ridade necessria concluso dos acordos comerciais abrangentes que deveriamresultar de tais negociaes.

Com a aprovao da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, o Executivo ganhouessa autorizao. E mais, com a denio de objetivos de poltica comercial con-tidos nesta lei e os novos dispositivos nela criados em sua seo 301, que estabe-leceu os instrumentos de retaliao a seu alcance, o Executivo passou a contarcom um instrumento poderoso para combater tudo que viesse a classicar comoprticas desleais de comrcio na conduta de seus parceiros. o que se constataao examinar o contedo desse documento.

Para no alongar demasiadamente a exposio, far-se- isso sob forma dealuses rpidas lei, seguidas de breves comentrios.

2.1.1 Servios

A Seo 305, da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, estabeleceu que nas nego-ciaes comerciais os Estados Unidos procurariam reduzir ou eliminar barreirassobre, ou outras distores de, comrcio internacional em servios (...), incluindobarreiras que negam tratamento nacional e restries sobre o estabelecimento eoperao em tais mercados.

4. U. S. Senate, 1981 (ApudLANDE; VANGRASSTEK, 1986).


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Item destacado da poltica comercial do governo Reagan, anunciada em julhode 1981, a prioridade concedida ao setor de servios atendia aos reclamos de pode-rosa coalizo empresarial formada na dcada de 1970 sob a liderana dos dirigentes

da American International Group, Inc. (AIG), a gigante do setor de seguros, cujospontos de vista j tinham sido contemplados na Lei de Comrcio de 1974, queprevia a extenso de toda norma referente ao comrcio exterior ao setor de servios.

fcil entender o consenso em torno do tema. Nas duas ltimas dcadasprecedentes 1960 e 1970 a participao do setor de servios na economiaamericana cresce incessantemente em termos de valor adicionado e, mais ainda,de emprego absorvido ,5 muitos segmentos dele desfrutando de grandes vanta-gens comparativas internacionais. Entre 1981 e 1984, os servios responderam

por 40% de todas as exportaes, gerando um saldo acumulado de cerca de US$123 bilhes, em forte contraste com o dcit de aproximadamente US$ 234bilhes, acumulado na balana de mercadorias (LANDE; VANGRASSTECK,1986, p. 28). luz desse dado, entende-se a importncia estratgica atribuda abertura dos mercados externos s empresas americanas do setor de servios.

2.1.2 Investimentos

Nos termos da Seo 305, da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, os Estados

Unidos procurariam reduzir ou eliminar barreiras a investimentos estrangeirosdiretos que sejam articiais ou que distoram o comrcio, expandir o princpio detratamento nacional, e reduzir barreiras no razoveis ao stablishment(LANDE;VANGRASSTECK, 1986, p. 32).

Novamente, o consenso bipartidrio: este objetivo tambm constava dosprimeiros documentos de poltica comercial do governo Reagan. O tema, porm,era mais espinhoso e suscitava reaes diferenciadas no universo empresarial norte-americano. O prprio governo mantinha uma posio canhestra sobre o assunto,haja vista as muitas restries por ele criadas, como a legislao sobre contedonacional no setor automotivo. As negociaes multilaterais sobre o tema poucoavanaram os acordos bilaterais tendo sido o meio mais ecaz encontrado pelosEstados Unidos para ver suas pretenses atendidas.

2.1.3 Propriedade intelectual

A Lei de Comrcio e Tarifa de 1984 no dedica uma seo separada aos objeti-vos a serem perseguidos nesta rea, mas eles aparecem em diferentes lugares dodocumento. Assim, ao tratar das indstrias de alta tecnologia ele estabelece que

5. Entre 1959 e 1989, a participao do setor de servios excludo o governo no total do emprego nos EstadosUnidos passou de 38,2% para 49,8%. Ver Spulber (1995, p. 154), essa obra analisa, de forma desagregada, a expan-so do setor de servios.


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o governo buscar eliminar ou reduzir as medidas de governos estrangeiros quedeixem de prover meios adequados e efetivos para naes estrangeiras assegura-rem, exercerem e fazerem cumprir direitos exclusivos de propriedade intelectual.

A parcimnia da lei no condiz com a importncia que seria atribuda aotema nos anos seguintes. No momento de sua elaborao, a campanha pelo for-talecimento dos direitos de propriedade intelectual comeava a dar seus primeirosfrutos. Deslanchada no m dos anos 1970 pelos produtores de artigos sensveisao uso fraudulento de marcas e s imitaes entre eles aLevi Strauss Corporation,proprietria de uma das mais conhecidas marcas de jeans no incio da dcadaseguinte ela recebeu grande reforo, com o ingresso no movimento das indstriasintensivas em informao. Desde ento, a campanha pela reforma do regime de

propriedade intelectual ganhou verdadeiro alento e comeou a acumular triunfos.Em 1980, o Congresso estendeu a cobertura da lei de Copyrightaos programasde computadores. No mesmo ano, a Suprema Corte admite o patenteamentode produtos biotecnolgicos. Em 1984, o Congresso cria uma forma original dedireito de propriedade para semicondutores. Compreende-se, assim, a timidez daLei de Comrcio e Tarifa de 1984 na matria. A rapidez com que ela ascenderiana escala de prioridades da poltica comercial dos Estados Unidos se explica pelamagnitude dos interesses em jogo e pelo grau de internacionalizao das inds-trias envolvidas (DOREMUS, 1995).

O elemento mais importante na Lei de Comrcio e Tarifa de1984, porm,no estava na denio de objetivos, mas nas inovaes conceituais nela contidas.A reformulao do conceito de reciprocidade era uma delas. Sobre o alcance damudana introduzida, vale a pena acompanhar a avaliao insuspeita do senadorRobert Dole ento presidente do Comit de Finanas do Senado, mais tardecandidato republicano presidncia dos Estados Unidos, nas eleies de 1996,que perdeu para Bill Clinton.

(...) a reciprocidade signica uma mudana dramtica em relao ao principio danao mais favorecida. Signica que outros pases deveriam nos fornecer opor-tunidades de comrcio e investimento iguais no somente s que eles oferecem aoutros parceiros comerciais mais favorecidos, mas iguais ao que ns lhes oferece-mos, e a reciprocidade deveria ser medida no por acordos e promessas, mas porresultados de fato mudanas na balana comercial e expanso no investimentoentre ns e nossos maiores parceiros econmicos. (Dole, 1982 apud LANDE;VANGRASSTECK, 1986, p. 38).

Essa noo, que vinha sendo trabalhada em discursos e projetos de lei noCongresso cerca de 36 iniciativas, nas duas ltimas legislaturas, a saber: 97a(1981-1982) e 98a (1983-1984) foi a fonte de inspirao para as mudanasintroduzidas na Seo 301 pela Lei de Comrcio e Tarifa de 1984. Alm de


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ampliar o alcance desse dispositivo, para colocar em seu raio os novos temas,esta lei denia de forma extremamente elstica a noo de prticas comerciaisno razoveis, uma das condies previstas na Lei de Comrcio de 1974 para

emprego das medidas de retaliao. Com efeito, a Seo 304 deste documentoidentica no razovel como

(...) qualquer ato, poltica ou prtica que, embora no necessariamente viole osdireitos legais internacionais dos Estados Unidos, ou seja, incompatvel com estes, de outro modo considerado injusta e desigual. Os termos incluem, mas no estolimitados a, qualquer ato, poltica ou prtica que negue a) oportunidades de mer-cado; b) oportunidades para o estabelecimento de uma empresa; ou c) proviso deproteo, adequada e efetiva, de direitos de propriedade intelectual justas e equita-

tivas (LANDE; VanGrassteck, 1986, p. 47).Naturalmente, de acordo com a referida lei, cabia ao governo dos Estados

Unidos estipular, em cada caso, o que consistia em prtica desleal e/ou inqua. Foicom esse poderoso instrumento em mos que o governo Reagan intensicou as pres-ses pela abertura de uma nova rodada de negociaes comerciais. Em 1985, foi cele-brado, nalmente, o acordo com a Comunidade Europeia. Mas a oposio lideradapelo Brasil e pela ndia incluso dos temas da propriedade intelectual e dos serviosna pauta de uma nova rodada de negociaes do GATT, continuava a se manifestar.

Ela foi contornada em Punta del Este, em setembro de 1986: com muita presso e aajuda de um subterfgio, esses temas acabaram entrando, juntamente com a questodas medidas relativas ao investimento externo, na agenda da Rodada Uruguai.6

Em uma economia em que se globaliza, normas globais. Essa era a ideia regu-ladora que parecia informar os trabalhos na rodada Uruguai do GATT. As dicul-dades de avanar satisfatoriamente no terreno pedregoso da negociao agrcola pro-longaram a Rodada por vrios anos ainda. Mas ela chegou a termo, e seu resultadofoi denido como uma verdadeira reforma constitucional.

Uma referncia rpida a dois de seus elementos ser o bastante para con-rmar o acerto dessa avaliao. A primeira, sobre o acordo alcanado na rea depropriedade intelectual. Seus dispositivos envolvem, no apenas padres geraisa serem observados pelas legislaes nacionais, mas disposies detalhadas sobreos procedimentos que devero ser aplicados para sancionar direitos individuais e corporativos de propriedade. Esse trao exemplica um fenmeno geral: odeslocamento do foco do regime de comrcio, cujas disciplinas, mais que limi-tar as prticas restritivas dos governo, passam a regular positivamente polticas

nacionais (OSTR, 2000). Sobre o alcance dessa mudana, convm registrar aavaliao abalizada de um jurista:

6. Sobre a aliana liderada pelos dois pases e o seu relativo fracasso, ver Narlikar (2003).


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Os acordos passam por cima de convenes existentes e h muito estabelecidas,administradas pela Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), queno contm muito de substncia no tocante aplicao desses direitos e delega

Corte Internacional de Justia a soluo de conitos. Em contraste, a Parte II doacordo TRIPS [Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade IntelectualRelacionados ao Comrcio] trata extensivamente das medidas de observncia,incluindo procedimentos civis e administrativos, danos, e at procedimentos cri-minais. Assim, de forma sem precedentes, o acordo TRIPS obriga os membros daOMC a prover remdios locais efetivos por meios e procedimentos prescritos. Almdisso, a observncia dessas obrigaes pode ser assegurada mediante recurso aosmecanismos de soluo de disputas da OMC. Em suma, o acordo TRIPS umareengenharia completa orientada para comrcio e focada na conformidade com asregras do sistema internacional tradicional de proteo aos direitos de propriedadeintelectual (STOLL, 2003, p. 463).7

A segunda, sobre o dispositivo judicial referido na passagem citada. O GATTtambm dispunha de um mecanismo institucional de resoluo de disputas, massua importncia cava extremamente reduzida pela exigncia de consenso quedevia ser atendida para que este fosse acionado. Como o pas responsvel em situ-ao irregular podia bloquear a abertura de painis, o funcionamento do sistemafavorecia fortemente a busca de solues negociadas por meio de barganhas emque falava mais alto, evidentemente, a voz do mais forte. Esses incentivos nodesapareceram de todo na OMC a fase de consulta e mediao continuou sendoo primeiro estgio no processo de resoluo de controvrsias. Mas a possibilidadede bloquear um painel desapareceu. Ultrapassado um limite xo de tempo 60 dias , se as partes no tiverem resolvido a pendncia, o rgo de Resoluode Controvrsias (Dispute Settlement Body) pode solicitar o estabelecimento deum painel automaticamente (gura 1). Concludo os trabalhos dos rbitros,que devem observar igualmente prazos predeterminados, se a parte perdedora

considerar inaceitvel o seu veredito ela pode impetrar um recurso junto a umacorte permanente de apelao, que dar a palavra nal. Caso as recomendaesno sejam implementadas, depois de esgotadas as tentativas de acordo sobrecompensaes devidas, a parte demandante pode pedir autorizao para retaliar(HOECKMAN, KOSTECKI, 1995, p. 47). Como a diferena entre geraoe interpretao de normas sabidamente uida, a operao desse mecanismotem resultado em uma produo legal que h algum tempo vem sendo objeto deestudo como um aspecto relevante do processo mais amplo de judicializao dasrelaes econmicas internacionais.8

7. Para uma reconstituio abrangente do processo de externalizao do direito domstico americano nesse domnio,ver Sell (2003).8. Ver Goldstein et al. (2000).


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FIGURA 1Diagrama do rgo de souo de controvrsias

60 dias

Na 2 reunio do OSC

0-20 dias

20 dias (+10 se o Diretor Geralpediu a composio do painel

6 meses a partir da data decomposio do painel

At 9 meses a partir dadata de estabelecimentodo painel

60 dias para o relatrio dopainel, salvo haja apelao

"Um prazo razovel" determinadopelo Membro que prope, e o OSC

aceita; ou as partes na diferenachegam a um acordo; ou o arbtrio.

30 dias depois de expiradoo "prazo razovel"

30 dias para o relatrio deapelao

Prazo total para aaprovao dorelatrio:normalmente at 9meses (sem apelao),ou 12 meses (comapelao) desde a datade estabelecimento dopainel at a aprovaodo relatrio (Art. 20)

90 dias

Consultas(Art.4)

Estabelecimento do painel pelorgo de Soluo deControvrsias (OSC) (art.6)

Mandato (Art.7)Composio (art.8)

Painel de RevisoNormalmente duas reunies comas partes (Art.12), uma reuniocom terceiros (Art.10)

Fase intermdia de revisoA parte expositiva do relatrio enviada s partes para que hajacomentrios (Art.15.1)O relatrio provisrio enviados partes para que hajacomentrios (Art.15.2)

O relatrio do painel distribudo

s partes (Art.12.8; Apndice 3,pargrafo 12(j))

O relatrio do painel enviadopara o OSC (Art.12.9; Apndice3, pargrafo 12(K))

O OSC aprova o (s) relatrio (s)do painel / rgo de Apelaoincluindo as alteraes quepodem ser introduzidas norelatrio do painel comoresultado do relatrio deapelao (Art.16.1,16.4 e 17.14)

ImplementaoRelatrio da parte perdedorasobre a implementaoproposta em um prazorazovel. (Art.21.3)

Em caso de no cumprimento,as partes negociam aindenizao na espera dopleno cumprimento (Art.22.2)

RetaliaoSe no se chega a um acordosobre a indenizao, o OSCautoriza a retaliao na esperado pleno cumprimento (Art.22)Retaliao recproca:O mesmo setor, outros setores,outros acordos (Art.22.3)

Durante todas as fases, bons ofcios,conciliao, ou mediao

Grupo consultivo de especialistas(Art.13, Apndice 4

Pedido de reunio de reviso com opainel por uma das partes (Art.15.2)

Notificao de apelao(art.16.4 e 17)

Diferena sobre a implementao.Possibilidade de aes, includa ainterveno do painel inicialmenteenvolvido na implementao

Possibilidade de arbitragemsobre os procedimentos desuspenso e os princpios deretaliao (Art.22.6 e 22.7)

Mx.90 dias

Fonte: rgo de Soluo de Controvrsias/OMC.

A conjugao desses dois aspectos: o contedo substantivo das normas pro-duzidas ao longo da Rodada Uruguai e os dispositivos criados para garantir-lhesefetividade (o sistema de resoluo de controvrsias e o Trade Policy Review avaliao peridica de suas prticas comerciais a que esto sujeitos todos osmembros da OMC) lana luz sobre a natureza geral do novo regime e do sistemajudicial nele inserido. primeira vista, este representa um avano importante dalgica multilateralista nas relaes comerciais. Quando se leva em conta, porm,a convergncia entre as disciplinas criadas pelo Tratado de Marrakesh (1994) eas regras em vigor nos Estados Unidos, -se levado a reconsiderar esse ponto

de vista. Como seus defensores faziam questo de ressaltar nos debates inter-nos sobre a raticao do tratado, os Estados Unidos estariam em conformidademaior com as regras da OMC, que reetiam seus interesses e objetivos, do quede seus parceiros comerciais. E, como o mecanismo de soluo de controvrsia


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da OMC autorizava o recurso retaliao em caso de no observncia daquelasregras, em cronograma compatvel com o da seo 301, da Lei de Comrcioe Tarifa americana, o arcabouo legal da OMC legitimava o emprego que os

Estados Unidos faziam de seu imenso poder de mercado para impor seus interes-ses comerciais aos demais pases. Nesse sentido, destaca-se que o posicionamentodos Estados Unidos em favor desse mecanismo to gritantemente contrrio atradio do GATT, se deu apenas depois de obtido o acordo com a Europa emtorno do processo de deciso da rodada (single undertaking), que exclua a adesovoluntria aos cdigos negociados, como ocorrera na Rodada Tquio.

Esse, o argumento desenvolvido em importante trabalho coletivo sobre as trans-formaes do regime internacional de comrcio, cujo arremate se reproduz a seguir.

Assim, da perspectiva do governo dos EUA, a reforma judicial radical da RodadaUruguai representou no uma multilateralizao do unilateralismo dos EUA, masuma americanizao do processo de soluo de conitos da GATT/OMC (Bartonet al., 2008, p.74).9

Complementando a anlise, caberia agregar que, no satisfeitos com asgarantias oferecidas pelo Executivo, ao aprovar legislao requerida implementa-o do Tratado de Marrakesh (1994), os congressistas americanos zeram questode deixar formalmente estabelecido que suas clusulas e suas disciplinas s teriam

efeito no territrio americano se fossem congruentes com a lei em vigor no pas.Alm disso, introduziram um dispositivo que vedava aos agentes privados a uti-lizao do Tratado como base para questionar qualquer ao de governo local,estadual ou federal em tribunais dos Estados Unidos (KWARKA, 2003, p. 48).

Reforma constitucional. Mas incompleta. Com efeito, do ponto de vista de seuprotagonista o balano das realizaes da Rodada Uruguai acusava ganhos limitadosem vrias reas como servios e medidas comerciais relacionadas a investimentos e reas inteiramente descobertas caso, entre outros, de compras governamentais.

No surpreende, pois, que a disposio de manter o mpeto reformista tenha sobre-vivido a ela. No estranha tampouco que continuasse a gerar viva controvrsia como a que se acendeu na reunio ministerial de Cingapura, em 1996, e terminouna deciso salomnica de criar grupos de trabalho com a misso de estudar quatronovos temas (investimentos, poltica de concorrncia, compras governamentaise facilitao de comrcio), com vista sua incorporao eventual na agenda denegociaes de uma futura rodada. Havia ainda a inteno proclamada de trazerpara o frum da OMC os temas sensveis dos direitos trabalhistas e da proteo

ambiental o que provocava, na maior parte dos pases em desenvolvimento, Brasilincluso, reaes indignadas.

9. Para uma descrio das tratativas sobre o mecanismo na fase decisiva da rodada, ver Croome (1995).


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2.2 A segurana internaciona aps a Guerra Fria

Em algum ponto, os acontecimentos desandaram. Onde situ-lo? Em marode 1989, data da eleio consagradora de Boris Ieltsin como representante deMoscou no Congresso dos Deputados do Povo, rgo recentemente criado paracoroar o programa de reforma poltica conhecida pelo nome de Glasnost?

No faz diferena. O importante no o comeo, mas a sucesso unidire-cional dos fatos. Em 2 de maio de 1989, cmaras de TVs exibem ao mundo asimagens de soldados hngaros removendo a cerca de arame ao longo da fronteiracom a ustria. Em 4 de junho: o Solidarnosk obtm vitria acachapante nas elei-es legislativas, cando com 92 das 100 vagas no Senado e 160 dos 161 assen-tos em disputa na Cmara baixa tendo aumentado sua vantagem no segundo

turno, pouco depois, essa agremiao dava Polnia o seu primeiro governo nocomunista desde 1948. Em julho, m da Doutrina Breznev com a declaraode Gorbachev de que no iria interferir nas decises dos governantes dos doispases mencionados. Em 11 de setembro, a Hungria elimina os controles sobrea imigrao proveniente da Alemanha Oriental e convoca, uma semana maistarde, eleies multipartidrias. Em 9 de novembro, depois de semanas de umacrise que divide a cpula do Partido Comunista (PC) e do governo da AlemanhaOriental, uma multido toma de assalto o muro de Berlim e d incio sua

destruio simblica.Os desdobramentos desses episdios que foi acompanhado com esturpor

pelos telespectadores de todo o mundo so conhecidos. O primeiro foi a revo-luo de veludo, que entregou a presidncia da Checoslovquia ao escritor dis-sidente Vclav Havel, em dezembro de 1989. O ltimo, a tentativa desastrada degolpe de Estado, em agosto de 1991, que ps m ao regime comunista e precipitouo desmembramento da Unio Sovitica. Entre um acontecimento e outro, a anu-ncia forada de Gorbachev reunicao alem nos quadros da Organizao doTratado do Atlntico Norte (Otan), o m do Pacto de Varsvia (Unio Sovitica,Alemanha Oriental, Bulgria, Hungria, Polnia, Checoslovquia e Romnia), e aimpotncia da URSS diante do bombardeio americano a Bagd.

Trata-se, porm, de uma impresso equivocada. O processo de todo impre-visto e sem igual na histria que leva quele resultado subverte as coordenadaspolticas do mundo e torna subitamente obsoleta boa parte da agenda que vinhaconcentrando h muito os esforos despendidos pelos especialistas da rea desegurana internacional. Com o m do conito entre blocos, o espectro da guerraatmica parecia nalmente afastado. E, com a predominncia do consenso emtorno de modelos de sociedade (economia de mercado e democracia liberal) e devalores fundamentais (direitos humanos), o mundo parecia estar ingressando emuma era radiante de paz e prosperidade.


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A Guerra do Golfo e a ecloso quase simultnea dos conitos tnicos naEuropa Central, com os espetculos de violncia brutal a que deram lugar, torna-ram rapidamente vetustas aquelas ideias. No que tivessem se demonstrado intei-

ramente infundadas apesar de tudo, a guerra entre as grandes potncias persistiasendo uma hiptese inteiramente descartada, e a matriz liberal-democrtica con-tinuava em vigor como modelo sem rival. O mbito de sua validade, no entanto,fora redenido. Mais do que pensar em termos de uma marcha unida em direoquele estado de coisas sumamente boas, caberia reconhecer a persistncia pro-longada de diferenciaes profundas no campo das relaes internacionais. Essa aideia comunicada pela metfora dos dois mundos: aquele do bem-estar, do con-senso liberal e das relaes paccas o centro capitalista , e este outro, dilacerado

em conitos crnicos e guerras pouco convencionais o antigo Terceiro Mundo.10

No cruzamento entre essas realidades to dspares observam-se dois desen-volvimentos que marcaram profundamente a poltica internacional nessa quadrahistrica. O primeiro deles diz respeito centralidade atribuda ao tema dosdireitos humanos na conduo da poltica externa dos pases centrais, com o seucorrelato: os questionamentos crescentes, feitos em seu nome, do conceito desoberania e dos princpios dele decorrentes da no interveno externa e da igual-dade soberana entre os Estados. A rigor, no h novidade alguma na nfase postano tema dos direitos humanos. Ele constitui um dos pilares do edifcio da ONUe, desde o governo Jimmy Carter, vem desempenhando um papel crtico na pol-tica exterior dos Estados Unidos. O que surge de novo com o m da Guerra Fria a disposio vigorosa de empregar o poder coercitivo para por cobro a violaesgraves aos direitos humanos sempre que possvel com o aval da ONU, mas emcaso de paralisia, mesmo sem mandato desta. No passado, quando a intervenoexterna em conitos localizados envolvia o risco da escalada nas tenses entreas duas superpotncias nucleares, essa disposio estava ausente. O princpio dano interveno era de maneira geral observado, e quando um Estado quebrava

a norma esbarrava em reaes fortes e indignadas Estados Unidos no Vietn;Unio Sovitica, na Checoslovquia. Removido o obstculo estratgico, dadaa imensa superioridade tecnolgica, organizacional, econmica e cultural dosEstados Unidos e de seus aliados, o custo da interveno via-se sobremaneirareduzido, e os governos passavam a ter grandes incentivos para atender ao clamorda opinio pblica, agindo em casos de crises humanitrias sempre que a aono esbarrasse em consideraes de ordem estratgica. Em 1993, estavam emcurso, em diferentes regies do mundo, 34 misses de paz, das quais 20 lideradaspela ONU. Em 2005, o nmero de misses ascendia a 58, com a ONU frente

de 21 delas (BAILES, 2006, p. 14). Esses nmeros deixam entrever um fen-

10. Ver Goldgeier e Mcfaul (1992) e Snow (1997). Para uma crtica certeira do ponto de vista que ela expressa, verHolsti (1999).


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meno bastante expressivo do substrato poltico da nova poca: o advento de umpadro pelo qual a ONU autorizava Estados membros a usar a fora para intervir,em seu nome, em outros Estados ranchising system, como foi denominado com

um dedo de ironia (PAULUS, 2003, p. 80).E no s isso. Em aparente reedio de um conceito do direito interna-

cional oitocentista, abolido no sculo XX pela vaga da descolonizao, os direi-tos humanos apresentavam-se agora como novo padro de civilizao, critriobsico para o reconhecimento de pases como membros da comunidade inter-nacional (DONNELL, 1998). Esse desenvolvimento teve como contrapartidaa redescoberta das virtudes do conceito medieval de guerra justa, pea axial dadoutrina da interveno humanitria, nos termos da qual os Estados democrti-

cos tinham o direito de violar a soberania territorial de outros Estados para defen-der grupos minoritrios das atrocidades cometidas por seus respectivos governos.

Mais do que direito, obrigao. Outro elemento notvel nessa quadra hist-rica a forte tonalidade moral que passa a colorir o discurso poltico. Na Europa enos Estados Unidos, principalmente, mas se estendendo por todo o mundo, orga-nizaes no governamentais (ONGs) e grupos de ativistas estruturados em redesinternacionais monitoram o evolver das crises que se sucedem nas reas turbulen-tas do globo, cobrando aes efetivas de seus governos, cujas respostas avaliam

luz de valores inegociveis. Nesse processo, o papel desempenhado pela mdia principalmente a de lngua inglesa, condio para que tenha o statusde mdiaverdadeiramente internacional dicilmente poderia ser exagerado. Compondoum sistema complexo, especializado na transmisso e na interpretao de fatossociais, os meios de comunicao de massa operam como elementos articuladoresda opinio pblica, que eles expressam e, ao mesmo tempo, conformam.

importante chamar ateno para a natureza especular da relao entremdia e opinio pblica, porque isso desvela o particularismo oculto nelas.

A mdia internacional no veicula a opinio de um pblico qualquer; e, ao sele-cionar determinados eventos, mantendo longamente em foco seus aspectos maisdolorosos, ela conrma esse pblico em suas certezas, alimentando nele um sen-timento de indignao que o leva a reagir com impacincia ante os obstculoscriados a intervenes salvadoras pelas normas do direito internacional.

O forte condicionamento da opinio pblica, porm, tinha efeitos contra-ditrios que se fariam sentir pesadamente na conduta blica das potncias oci-dentais: ao mesmo tempo em que requeria o recurso da fora para debelar crises

humanitrias, ela era muito sensvel ao risco que o exerccio da fora encerravapara a populao civil do pas-alvo. E sua tolerncia era menor ainda para o riscoincorrido por seus prprios soldados.


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No ps-Guerra Fria, essa contradio aparentemente insanvel foi resol-vida pela chamada revoluo nos assuntos militares. Com o desenvolvimentode armas de alta preciso, dotadas de sosticados sistemas de orientao eletr-

nicos alimentados por imagens de satlites, tornava-se possvel atingir grandedistncia o alvo selecionado, reduzindo consideravelmente o risco de mortes decivis inocentes (danos colaterais) e praticamente, eliminando o risco de baixas.O primeiro ensaio, em grande escala, desse tipo de guerra se deu na Guerra doGolfo, em 1991. Sua realizao mais acabada foi a guerra da Iugoslvia, em 1999,ganha pela Otan sem o sacrifcio de um nico combatente, mas com 500 civismortos em consequncia de ataques da Otan e de mil militares srvios (SHAW,2005, p. 10). Entre as vrias exigncias cruzadas, a mais importante era a segu-

rana de seus prprios soldados a marca extraordinria obtida pelas foras daaliana nessa guerra se explica pelo bombardeio da Srvia por avies que voavama uma altitude tal que o fogo da bateria inimiga no os alcanava. A outra face deJanus era a exposio de civis a um risco maior. Essa era uma ilustrao da lgicade transferncia de risco que caracteriza o novo modo ocidental de guerra,segundo Shaw (2005).11

Como outros antes e depois dele, o autor chama ateno, porm, para o custopoltico envolvido nessa modalidade de guerra o risco da perda de legitimidade(MNKLER, 2003). Pode-se intu-lo claramente quando se atenta para a conde-nao proferida por Michael Walzer, intelectual norte-americano que, ao mesmotempo, expressava sua crena de que a interveno na Iugoslvia era necessria:

Estamos prontos, aparentemente, para matar soldados Srvios; estamos prontospara arriscar o que eufemisticamente chamado de dano colateral. Mas no esta-mos prontos para mandar soldados americanos para o campo de batalha. Bem, euno tenho nenhum amor por campos de batalha e aceito plenamente a obrigaodos lderes democraticamente eleitos de proteger as vidas do seu prprio povo. Masessa no uma posio moral possvel. Voc no pode matar a no ser que esteja

preparado para morrer (1999, p. 5-7).

O segundo desenvolvimento tem a ver com o impacto da dissoluo da pol-tica de blocos no debate sobre o tema da segurana internacional. O mundo quesaa da Guerra Fria no estava a salvo de ameaas. Algumas eram antigas, comoaquelas envolvidas na proliferao nuclear. Muitas, porm, assumiram um carterpouco tradicional. Era esse o caso do recurso violncia organizada nas disputaspelo poder em regies da periferia, que ganhava um signicado novo na medidaem que no estava mais sobredeterminado pela lgica do conito Leste-Oeste.

Nesse novo contexto, os conitos tendiam a se manifestar sob novas conguraes,fragmentando-se e ganhando frequentemente conotaes tnicas e/ou raciais, com

11. Especialmente no captulo Rulles of risk transfer war, p. 71-94.


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seus corolrios sombrios: atrocidades sistemticas contra populaes civis, limpezatnica, genocdios, movimentao interfronteiras de massas humanas para escapar aeste destino o problema dos refugiados. E a por em questo muitas das categorias

com base nas quais o tema da paz foi secularmente pensado a distino entreviolncia privada e violncia pblica, guerra civil e guerra interestatal.

No se pode deter no exame dessas novas modalidades de guerra, mas algunselementos adicionais a respeito destas devem ser mencionados. Ao contrrio daguerra clssica, cuja lgica interna empurra os contendores para enfrentamentosdramticos que redenem as relaes de fora e pem m ao conito, as guerrassujas de que se fala so fragmentadas, dispersas; a escaramua seu trao distin-tivo, a ofensiva estratgica no tem lugar. Nesse tipo de guerra, a racionalidade

derivada da primazia do poltico traduzida na pergunta sobre o tipo de pazque se busca alcanar est ausente: a violncia se converte em forma e meiode vida; os combatentes lutam para assegurar sua continuidade. Os recursos quemobilizam para esse m decorrem de sua prpria atividade: sem o amparo de umpoder poltico dotado de capacidade tributria, em grande medida, os elementosde que necessitam para sua reproduo so alcanados por meio do consco e dosaque reside a uma das conexes que ligam, com frequncia, os grupos armadosenvolvidos nesse tipo de conito e a

Insercao Internacional Brasileira - vol 1

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