INSTITUCIONALIZAÇÃO DE IDOSOS E RESPONSABILIZAÇÃO FAMILIAR

Rosanete Steffenon1

RESUMO Este trabalho resulta de pesquisa bibliográfica sobre legislações, políticas públicas e família e tem por objetivo debater a institucionalização de idosos no contexto atual de fragmentação e focalização das políticas públicas, de crescente envelhecimento populacional e de constituição recente de políticas para esse segmento. Discute a perspectiva de responsabilização individual e familiar, presente na ideologia do envelhecimento saudável, nos mecanismos legais, nos serviços e ações estatais, bem como na moral familiar. Palavras-chave: políticas públicas, família, idosos, instituições.

ABSTRACT This work results of the bibliographic research about laws, public policies and family and aims to discuss the institutionalization of the elderly in the current context of fragmentation of the public policies, the growing aging population and the recent establishment of policies for this segment. Discusses the prospect of individual and family accountability, present in the ideology of healthy aging, in legal mechanisms, services and state actions, as well as in family morality. Keywords: public policies, family, elderly, institutions.

1 Estudante de Pós Graduação. Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ . rosanetecf@gmail.com

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1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho se insere no debate sobre as mudanças no âmbito do Estado,

de modo particular no que tange à constituição de legislações e políticas voltadas para os

idosos. Na análise considera também aspectos culturais e econômicos, que rebatem na

reorganização familiar e na dinâmica de cuidado dos dependentes.

Essas questões têm relação com movimentos contemporâneos mais amplos de lutas

por políticas públicas, de redefinição da juventude e da velhice, de mudanças no curso da

vida e nas relações de gênero e de geração, entre outras situações, que repercutem na

reconstituição do cotidiano familiar e na ingerência do Estado em situações antes

consideradas assuntos do espaço privado.

A família se reorganiza circunstanciada por necessidades materiais e de cuidado,

pelas separações e recasamentos, adiamento da saída dos jovens de casa, aumento da

longevidade dos idosos, entre outros. Assim, os domicílios tendem a serem flexíveis para

processos de saídas e retornos, as tensões e negociações conjugam rupturas e

conciliações, e nelas projetos individuais e papéis familiares.

Diante disso é que este trabalho apresenta uma discussão bibliográfica sobre

envelhecimento, legislações, políticas sociais e mediações institucionais relativas ao

abrigamento de idosos e aos processos sociais e familiares que lhe são intrínsecos.

O envelhecimento foi até pouco tempo um tema sem valor acadêmico, passando a

ter visibilidade através das transformações sociais das últimas décadas, nas relações

sociais desenvolvidas na família, no trabalho, nos espaços de sociabilidade e com o

movimento dos aposentados na década de 90 (LINS de BARROS, 2004). Apesar disso, ao

fazer um levantamento das teses e dissertações se observa que a elaboração sobre a

temática ainda é pequena e que a maior parte dos estudos se concentra na área da saúde,

principalmente da enfermagem e psiquiatria2.

O interesse em estudar o abrigamento de idosos se constituiu para mim a partir da

experiência de estágio em Serviço Social realizada no Ministério Público do Estado do Rio

de Janeiro, junto as Promotorias do Idoso e da Pessoa Portadora de Deficiência da Capital.

Através dos atendimentos sociais e das visitas domiciliares e institucionais, se observam 2 Conforme levantamento feito por mim nos sites das seguintes universidades: UFRJ, UERJ, USP, PUC-SP, UFSC e nas produções divulgadas no site Scielo.

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situações de desproteção dos direitos do idoso e de responsabilização familiar que

requerem debate aprofundado, no qual o abrigamento seja tratado no conjunto mais amplo

da vida social. Para tanto, apresento aqui uma pesquisa bibliográfica inicial, possível até o

momento, e que no decorrer do mestrado aprofundarei também com trabalho de campo.

2. ENVELHECIMENTO, FAMÍLIA E INTERVENÇÃO ESTATAL

De acordo com a síntese de indicadores sociais do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE, 2009) a proporção de idosos entre 1998 e 2008 passou de 8,8% para

11,1%, sendo os estados com maior proporção Rio de Janeiro (14,9%) e Rio Grande do Sul

(13,5%). Em 2008 o grupo com mais de 60 anos somava cerca de 21 milhões e o segmento

com mais de 75 anos em torno de 5,5 milhões. No grupo etário de 80 anos ou mais, o

crescimento relativo superou os demais, chegando a quase 70,0%.

A elevada proporção de idosos com idade superior a oitenta anos impõe a

necessidade de serviços cada vez mais complexos e específicos para esse segmento, pois

“o envelhecimento, não é problema, e sim vitória. Problema será se as nações

desenvolvidas ou em desenvolvimento não elaborarem e executarem políticas e programas

para promoverem o desenvolvimento digno e sustentável” (BERZINS, 2008, p. 20).

Nas legislações relativas ao idoso observa-se um reforço da perspectiva de que

cabem ao próprio e a sua família a assistência e cuidado. A Política Nacional do Idoso

apresenta entre suas diretrizes a “priorização do atendimento ao idoso através de suas

próprias famílias, em detrimento do atendimento asilar, à exceção dos idosos que não

possuam condições que garantam sua própria subsistência”; e ainda a “priorização do

atendimento ao idoso em órgãos públicos e privados prestadores de serviços, quando

desabrigados e sem família” (Art. 4, III e VIII, respectivamente).

Seguindo a mesma linha de argumentação, o Decreto n°. 1948/96 elucida que

“entende-se por modalidade asilar o atendimento, em regime de internato, ao idoso sem

vínculo familiar ou sem condições de prover à sua própria subsistência de modo a satisfazer

as necessidades de moradia, alimentação, saúde e convivência social” (Art. 3°). E

acrescenta, em seu parágrafo único, que “a assistência na modalidade asilar ocorre no caso

da inexistência do grupo familiar, abandono, carência de recursos financeiros próprios ou da

própria família”.

Segundo essas legislações, compete ao Ministério da Previdência e Assistência

Social “estimular a criação de formas alternativas de atendimento não-asilar” entre as quais,

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centro de convivência, centro de cuidados diurno, casa-lar, oficina abrigada de trabalho,

atendimento domiciliar e outras surgidas na comunidade3, mas não obriga implementá-las.

Na Lei Federal nº 10.741/2003, Estatuto do Idoso, estabelecem-se as mesmas

disposições das legislações anteriores4. O Ministério Público ou o Poder Judiciário poderão

determinar o “abrigo em entidade” e “o abrigo temporário” (Art. 45, V e VI, respectivamente),

como medidas de proteção em casos de violação ou ameaça dos direitos do idoso5. No

entanto, a atuação do Ministério Público somente se dará quando o próprio idoso não tem

condições de vindicar seus direitos e se encontra sem referência familiar para fazê-lo.

Nas entrelinhas dessas legislações há tendência em apontar a família como a

responsável pelo idoso. Assim, é chamada a assumir esse encargo independente da

existência de laços afetivos e de condições para cumpri-lo. E para tanto, prevalece a

compreensão de família formada por laços consanguíneos.

No entanto, a família não segue uma “narrativa linear padrão”, nem pode ser

reduzida a unidade natural, pois é espaço poroso perpassado por forças e relações que se

estendem para além da unidade doméstica (FONSECA, 2007). Dessa forma, a família não é

apenas conjunto de pessoas unidas por laços de consanguinidade ou dependência, mas

unidade composta por indivíduos que vivem no cotidiano “um jogo de poder que se cristaliza

na distribuição dos direitos e deveres a cada um de seus membros” (COUTINHO, 2006, p.

96). A organização ampliada das relações familiares pode se realizar para além da família

nuclear, incluindo parentes por consideração (GUEDES e LIMA, 2006). Destarte, o

pertencimento familiar é também influenciado pelas situações. “Em determinados momentos

ou para determinados objetivos, os afins podem ou não ser incluídos na trama (ao lado dos

parentes ‘naturais’, de sangue). Em casos extremos, alguns dos consangüíneos podem ser

excluídos desse entrelaçamento” (DUARTE e GOMES, 2008, p. 162).

Ao se tratar especialmente de idoso que necessita de cuidados prolongados por

vezes desconsideram-se a inexistência de laços afetivos, a ausência de tempo para assisti-

lo devido à inserção no trabalho, a estrutura habitacional que em geral exige adaptações, as

situações de dependência e de doença de outros membros da família, os conflitos e

violências, as gerações idosas responsáveis por seus pais, os limites materiais de

subsistência, entre outras situações. Assim, 3 Conforme Art. 10b da Política Nacional do Idoso e Art. 2° e 4° do Decreto n°. 1948/96. 4 Ou seja, priorização do atendimento do idoso por sua própria família, em detrimento do atendimento asilar, exceto dos que não a possuem ou careçam de condições de manutenção da própria sobrevivência (Art. 3, V). 5 Segundo a Lei Federal nº 10.741/2003, artigo 43, as medidas de proteção ao idoso são aplicáveis sempre que os direitos reconhecidos nesta lei forem ameaçados ou violados: por ação ou omissão da sociedade ou do Estado; por falta, omissão ou abuso da família, curador, ou entidade de atendimento; em razão de sua condição pessoal.

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[...] num contexto de enxugamento do Estado, uma das preocupações que surge é com o menor número de membros na família, devido à queda da fecundidade, e a entrada da mulher no mercado de trabalho. Isso pode implicar alterações na função tradicional da família de suporte e apoio aos idosos, seja pelo menor número de membros na família para cuidar das pessoas idosas, seja pelo menor tempo da mulher, tradicional cuidadora dos dependentes. [...] Na medida em que uma pessoa se aposente em boas condições de saúde, essa preocupação pode ser minimizada. Por outro lado, as tendências crescentes de divórcio e separações em quase todo o mundo podem enfraquecer os laços familiares e reduzir o apoio aos idosos dependentes. (CAMARANO, et alli, 2004, p.164-165).

Além disso, as legislações ao preconizarem que o atendimento asilar será feito

quando há “carência material”, colocam questões que novamente recaem sobre a família.

Ao mesmo tempo em que é positivo o avanço das políticas sociais, estas também impõem

limites ao conflitarem entre si, pois, por exemplo, o acesso dos idosos ao benefício

previdenciário ou assistencial descaracteriza a ausência de condições econômicas e

dificulta seu abrigamento em instituições públicas. Embora o sistema de seguridade social

tenha sido pensado para funcionar de forma integrada, na prática a separação das ações e

a dificuldade de articulação somada à condicionalidades geram desproteção, pois considera

pontualmente as necessidades do indivíduo. No caso do idoso, essas em geral não são

supridas com os ínfimos recursos advindos dos direitos previdenciários ou assistenciais, que

em geral são também utilizados por outros membros do núcleo familiar. Com isso,

[...] nas camadas pobres, o idoso tanto pode ser um empecilho para a família como pode ser a única fonte de renda (em forma de aposentadoria ou pensão). Há famílias, principalmente nos municípios mais pobres, em que os idosos mantêm as despesas familiares e são valorizados como uns dos poucos consumidores locais com renda fixa. Na análise do Censo Demográfico de 2000, ficou constatado que o idoso é o principal provedor em 58% das famílias brasileiras (Goldman, 2004, p. 62).

Isso apresenta em parte o retrato das condições das famílias com idosos, que

segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD, “para o conjunto do país,

11,0% tinham, em 2008, uma renda inferior a ½ salário mínimo” (IBGE, 2009).

No entanto, devido à conjuntura neoliberal e “a predominância, em quase todo o

mundo, de um modelo de políticas sociais que privilegia o enxugamento do Estado, as

famílias estão sendo cada vez mais requeridas para cuidar dos seus segmentos

‘vulneráveis’”. (CAMARANO, et alli, 2004, p.138). E com isso “independentemente de

alterações e mudanças substantivas na composição e nos arranjos familiares, a família é um

forte agente de proteção social de seus membros: idoso, doente crônico, dependentes,

crianças, jovens, desempregados” (CARVALHO, 2007, p. 274), para os quais o apoio estatal

muitas vezes inexiste.

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Ainda com relação à co-residência, percebe-se que se esta pode ou não beneficiar

tanto as gerações mais novas quanto as mais velhas, no que se refere às trocas de afeto,

de serviços e de dinheiro (LINS de BARROS, 1987; ALVES, 2007; PEIXOTO, 2009),

[...] não se sabe, por exemplo, se do ponto de vista dos idosos os arranjos familiares predominantes estão refletindo as suas preferências ou se são resultado de uma “solidariedade imposta”. (...) essa pode ser resultado de pressões econômicas, sociais e/ou de saúde, seja de sua parte, seja da parte de seus filhos. O mesmo se passa com os demais membros da família. Esse é um ponto importante a ser considerado porque pode ser um elemento desencadeador de insatisfação e violências domésticas. (CAMARANO, et alli, 2004, p.145).

Nas denúncias de violência familiar contra idosos o agressor é sempre próximo, em

geral filho (a) ou enteado (a) (MINAYO, 2004; DEBERT, 2009; PEIXOTO, 2009). Isso não

significa que nas instituições asilares haja integral proteção aos idosos e que estejam

imunes à violências, mas sim que o caráter valorativo de proteção atribuído à família

também é questionável.

Ao processo de responsabilização da família também se soma a “ideologia

individualista no trato com a velhice e na experiência do envelhecer” (LINS de BARROS

2004, p. 49), ao que Debert (1999) denomina “reprivatização da velhice”. Nas últimas

décadas com o termo terceira idade se apresenta uma nova forma de envelhecer e uma

imagem menos negativa dessa fase da vida, sob “a idéia de que para viver bem o último

período da vida, bastaria nos engajarmos nesta idéia e se não o fazemos, isto se deve mais

a nós mesmos do que às condições sociais e culturais” (LINS de BARROS 2004, p. 49).

Assim, os valores dominantes ao enfatizarem o envelhecimento saudável, a

liberdade individual e a autonomia, têm deixado de lado a velhice frágil e dependente

(DEBERT, 1999). Com a norma social que atribui aos descendentes o cuidado da geração

mais velha, reforçada pelo aparato legal, recorrer a instituições de longa permanência é

atitude polêmica e carregada de preconceitos, e quando a decisão pela institucionalização é

tomada pela família a valoração negativa é mais forte (CAMARANO, 2007).

Em meio a isso, o idoso com acesso a benefício previdenciário ou assistencial, que

tenha referência familiar e avalie que o melhor é viver em uma instituição de longa

permanência, dificilmente será atendido em instituição asilar pública, bem como encontrará

obstáculos nas entidades privadas que em geral exigem valores superiores aos seus

proventos. Ademais, cada entidade institui um perfil de idoso a ser atendido e corresponder

a tais critérios nem sempre é possível. Dessa forma, a questão de classe social interfere

diretamente tanto no acesso quanto na qualidade dos serviços, pois os que detêm maior

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poder aquisitivo dispõem de opções quer seja em instituições de atendimento, quer em suas

próprias casas com acompanhamento especializado.

No entanto, ao mesmo tempo em que a legislação relativa aos idosos apresenta o

abrigamento como medida excepcional, inexiste uma política pública de cuidado que dê

suporte às ações familiares, além das ILPIs serem em sua maior parte privadas. De acordo

com estudo realizado pelo IPEA, “das 3.294 instituições que responderam à pesquisa,

65,2% são privadas filantrópicas; 28,2% são privadas com fins lucrativos. Apenas 170

instituições são públicas, ou seja, 5,2% do total” (CAMARANO e MELLO, 2010, p. 80). Com

isso constata-se uma progressiva mercantilização do atendimento às necessidades sociais e

nesse quadro, os serviços deixam de expressar direitos, metamorfoseando-se em atividade

de outra natureza, inscrita no circuito de compra e venda de mercadorias (IAMAMOTO,

2008, p. 206) 6.

O Ministério Público têm também a atribuição de fiscalizar as instituições de longa

permanência (ILPIs) e tutelar os idosos que estão nelas. Com isso, entre outras ações, por

meio de procedimentos administrativos individuais, os familiares são notificados para

explicarem as razões do abrigamento e para assumir responsabilidades relativas ao idoso,

pois sob a égide da lei o cuidado é prioritariamente familiar.

3. CONCLUSÃO

Na medida em que o encargo familiar se dá em meio à intervenção do Estado com

parcas e fragmentadas políticas sociais, que impõem ainda condicionalidades restritivas no

acesso a direitos, é que se enfatizam por parte do próprio Estado os aspectos controladores

das ações familiares, com excessiva responsabilização da família e com o peso legal e

moral de responder a situações para as quais nem sempre tem condições. Isso se agrava

para as que não têm recursos materiais suficientes para atender as exigências e

necessidades familiares, ou seja, a questão de classe social nisso também produz

distinções.

Nos embates e mediações que entrelaçam as interpretações da lei, a estruturação e

focalização das políticas sociais, os interesses do idoso e de seus familiares e a intervenção

6 Nessa discussão ver também Yasbek (1993), Behring e Boschetti (2007), Mota (2008), entre outros.

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institucional, um dos desafios é o de considerar os direitos do idoso e a problemática em

que vive para além dele próprio, pois muitas vezes trata-se de famílias com direitos violados.

Além disso, urge pensar efetivas políticas públicas de apoio familiar.

4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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