INSTITUIÇÕES PARTICIPATIVAS NO BRASIL: UM BALANÇO CRÍTICO A PARTIR DE FONTES DE DADOS ADMINISTRATIVAS E NOVAS PERSPECTIVAS ANALÍTICAS

VI Seminário da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação (RBMA)19, 20 e 21 de novembro de 2014, em Porto Alegre – RS

Roberto Rocha C. PiresJoana Luiza O. AlencarInstituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)Diretoria de Estudos do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest)

Contexto

⇒ Nos últimos 30 anos, o fenômeno da “participação social” (i.e. envolvimento de cidadãos e organizações da sociedade civil na produção de políticas públicas) passa por transformações importantes:

⇒ Deixa de ser baseado exclusivamente na mobilização social de cunho contestatório e anti-institucional...

⇒ E passa a ser também um fenômeno estatal, envolvendo, organizações, estruturas e instituições formais associadas ao aparato e aos procedimentos administrativos do Estado (vide CF 1988 e legislação subsequente).

Objetivos e percurso

⇒ Fazer um balanço crítico das instituições participativas (IPs) no Brasil, avaliando suas conquistas e desafios pendentes, a partir de dados e registros administrativos.

⇒ Em três etapas: Acompanhamento da evolução das instituições

participativas no Brasil (I); Avaliação da efetividade desses processos – exemplos (II); Discussão dos desafios ao seu fortalecimento (III).

(I) Disseminação e Institucionalização – nível municipal

Média de Conselhos por município (PIRES & VAZ, 2010):– 10, na gestão 1997-2000;– 14, na gestão 2001-2004;– 19 , na gestão 2005-2008;

Conselhos - Expansão temática:▫ Política urbana: 13,1% (2005); 18%(2008);▫ Habitação: 17,6% (2005); 30,7% (2008);▫ M. Ambiente: 36,7% (2004); 47,6% (2008)

OP em todas as regiões (Marquetti et al, 2008): – Mais de 200 cidades com OP em 2000

(estimativa atual = 500+)

Disseminação de conselhos nos municípios brasileiros, por área de atuação

2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009Saúde 98% - - - - - - - - - - 98%Assistência Social 93% - - - - - - - - - - - -Criança e Adolesc. 77% 82% - - 93% 83% - - 91%Educação 73% - - - - - - 68% - - 71%Emprego/Trabalho 34% - - - - - - - - - - - -Turismo 22% - - - - - - - - - - - -Cultura 13% - - - - 21% 17% - - 25%Habitação 11% - - 14% 18% - - 31% 43%Meio Ambiente 29% 34% 37% - - - - 48% 56%Transporte 5% - - - - - - - - 6% 6%Política Urbana 6% - - - - 13% - - 18% - -Orçamento 5% - - - - - - - - - - - -Segurança Pública - - - - - - - - 8% - - 10%Defesa Civil - - - - - - - - 26% - - - -Esporte - - - - - - - - - - - - 11%Direitos da Mulher - - - - - - - - - - - - 11%Idoso - - - - - - - - - - - - 36%Juventude - - - - - - - - - - - - 5%Direito das P.c/Def. - - - - - - - - - - - - 9%

Fonte: Pesquisa MUNIC, IBGE.Nota: ‘- -‘ indica dados não disponíveis.

(I) Disseminação e Institucionalização – nível estadual

• Quantidades: Variação de 17 (RJ) a 10 (SE) Conselhos Estaduais em diferentes áreas;

• Média estadual = 14

Fonte: Estadic, IBGE - 2012

(I) Disseminação e Institucionalização – nível federal

Conselhos Nacionais (IPEA, 2010):

• 31 conselhos criados desde 1930, mobilizando mais de 1350 conselheiros titulares

• 10 conselhos criados na década de 1990 (33%)

• 16 criados na década de 2000 (50%), dos quais 15 foram criados entre 2003 e 2010

(I) Disseminação e Institucionalização – nível nacional

Conferências Nacionais (Ipea, 2013):

• 82 conferências nacionais de 2003-2011; totalizando 100 em 2013;

• Apenas 12 conferências até 1988;

• Média de 8 conferências por mandato presidencial em 1990;

• média de 41 por mandato entre 2003-2011

Gráfico 1. Distribuição das conferências típicas por área de política

Fonte: dados da pesquisa.

N = 69

64%13%

11%

12%

Políticas sociais

Garantia de direitos

Desenvolvimentoeconômico

Infraestrutura e recursosnaturais

(I) Disseminação e Institucionalização – nível nacional

Outras “interfaces socioestatais”:

• Ouvidorias: de 40 em 2003 para +/- 280 em 2014 (CGU);

• Consultas públicas;

• Audiências públicas;

• “Reuniões com grupos de interesse”

• Outros: portais, SAC; Disque denuncia, etc...

Percentual geral e por órgão de programas com interfaces socioestatais

2002 2010

Total80.7 92.1

Por Órgão Até 25%dos programascom interface

11.5 dos órgãos 0.0

25% - 50%46.2 2.9

50% - 75%30.8 1.7

Mais de 75%11.5 75.4

Total100 100

Análise de dados do SIGPlan (Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual) – governo federal (Pires & Vaz, 2014):

(I) Disseminação e Institucionalização – conclusões parciais

• Disseminação expressiva: quantitativa + qualitativa

• IPs e outras formas de interface socioestatal se tornaram uma realidade inegável para a atividade governamental

• Integradas aos processos de formulação, implementação ou controle de políticas públicas

no entanto...

(II) Efetividade

- Participação social faz diferença?Se e sob que condições instituições participativas provocariam melhorias na atividades governamental, nas políticas públicas e na qualidade de vida e acesso a bens e serviços públicos por parte dos cidadãos;

- Avaliação de efetividade envolve 3 desafios:- Especificação dos resultados esperados - Capacidade de qualificar o processo participativo - Estabelecer os nexos causais entre processo e resultados

Livro:“Efetividade das Instituições Participativas no Brasil:estratégias de avaliação” (IPEA e PRODEP/UFMG, 2011)

(II) Efetividade - exemplos

Análise comparativa: municípios com um maiornúmero de IPs ativasapresentam maios gastos e desempenho em políticassociais – como saúde, educação e assistência social [Pires & Tomás (2007); Pires & Vaz (2010)]

Estudos econométricos: municípios que possuemOrçamento Participativo: a) gastam mais com saúde e saneamento; b) maior númerode OSCs ativas; c) menorestaxas de mortalidade infantil. (Touchton & Wampler, 2014)

(II) Efetividade - exemplos

Análise de atas e documentos:

- Como são escolhidos os conselheiros;- Processos decisórios;- Estrutura organizacional interna;- ambiente externo...

Tabela 11 - Quem define a pauta CMS CMAS CMDCA Total N % N % N % N %

Definição em reunião 16 32,65 4 13,79 3 6,67 23 18,70 Presidente 5 10,20 1 3,45 2 4,44 8 6,50

Mesa diretoria/ Sec. Executiva 5 10,20 6 20,69 18 40,00 29 23,58 Conselheiro, Mesa Diretora, Secretaria

Executiva e/ou Comissões 3 6,12 1 3,45 0 0,00 4 3,25

Conselheiros c/ aprovação Diretoria ou Presidência 3 6,12 3 10,34 0 0,00 6 4,88

Diretoria/Presidência c/ aprovação de Conselheiros 0 0,00 0 0,00 1 2,22 1 0,81

Com informação 32 65,31 15 51,72 24 53,33 71 57,72 Sem informação 17 34,69 14 48,28 21 46,67 52 42,28

Total 49 100 29 100 45 100 123 100 Fonte: PRODEP - Pesquisa Democracia, Desigualdade e Políticas Públicas no Brasil

(II) Efetividade - exemplos

5,2

21,610,4

30,5

53,3

32,9

52,6

21,1

47,3

11,64

9,4

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

National Congress's agenda Policies of Ministry responsible forthe conference

Policies from other Ministries

High significance Significant Little significance No impactSource: Ipea (2012)

(III) Balanço Crítico e Desafios

Insuficiência:- Fragmentação;- “áreas intocadas”;- desarticulação;

Desarticulação:- Entre processos participativos (conselho, conferências, ouvidorias, consultas públicas, etc.)- Sinergias não aproveitadas- Conflitos, sobreposições, impasses, etc.

GRÁFICO 3 - Plano espacial de associação: classes temáticas e interfaces socioestatais

ot

Legenda: Tipos de Interface Socioestatal: cs- conselhos cf – conferências ap – audiências públicas cp – consultas públicas ov – ouvidorias rg – reuniões grupos de interesse ot – outros Áreas de Políticas Públicas (classes temáticas): PS – proteção e promoção social DE – desenvolvimento econômico IF – infraestrutura MA – meio ambiente e recursos naturais

DE

MA

PS

IF

cs cf

ov

rg cp ap

(III) Balanço Crítico e Desafios

Qualidade heterogeneidade dos processos participativos:

- Recursos...- carências operacionais

(planejamento, secretaria, disponibilização de informações básicas);

- estrutura organizacional; - Sistematização das

discussões, devolutivas, e apropriação pelos gestores do conhecimento coletivamente construído.

Conselhos, ouvidorias, audiências públicas...

Source: Ipea (2012)

(III) Balanço Crítico e Desafios

Acesso, Inclusão e representação:

- Ampliar acesso/participação de públicos sub-representados(mulheres, negros, indígenas, portadores de necessidades especiais, etc.)

- Qualificar relação entre conselheiros e suas “bases” adoção de “novas práticas” de interação e mobilização social –redes sociais, TI, metodologias de reunião e deliberação (versus práticas “verticalizadas”).;

- Ampliar a transparência, publicidade e comunicação com públicos mais amplos;

Fonte: Ipea (2012)

www.ipea.gov.br/participacao

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